税收征管现代化精选(十四篇)

篇1

关键词 韩国国税厅 税收征管 温暖税务

中图分类号：F810 文献标志码：A

一、税务机关机构设置及各机构间相互关系

韩国税制由16种国税和13种地方税组成，二者之间没有重复。国税收入主要来自所得税（Income Tax）和流转税（Revenue Tax），地方税收入主要来自与财产有关的课税。在韩国税收总收入中，国税收入达到80%以上，占绝对比重。韩国的所得税（包括个人所得税Individual Income Tax与法人税Corporation Tax）、流转税两个大的税系中的主体税都由国税征收，作为独立税与目的税的地方税仅占韩国财政收入的小部分。1966年3月，韩国正式成立国税厅（NTS），根据韩国政府组织法的规定，国税厅是财政经济部长官属下主管国内税收的课税、减免等征收管理工作的一个机构，下设4个地方国税厅和77个税务署。1975年1月1日，全面实行综合所得税制度，之后相继出台了转让所得税、特别附加税、国税基本税、非法利润税等税法。1977年开始实施增值税（VAT）、特别消费税（Specific Consumption Tax），1993年12月颁布了土地超标利润税。 1997年1月，韩国实施了国家税收综合管理体系，税收业务进入了电子化管理时代，形成了国家税收信息化的机制，同年6月，修订了纳税人权利。自国税厅1966年成立以来，国家的税务管理在组织机构方面划分为三个部门，分别为国家办事处、区域办事处以及地方办事处。国家和区域办事处负责制定政策以及税收征管中的评估，地方办事处则负责处理涉及纳税人的一些活动，例如税务审计、材料的保存等等。 随着时间的推移，办事处在各部门的总人数发生了很大的变化。在1966年成立国税厅时，只有一个国家办事处，4个区域办事处以及44个地方办事处。然而，随着纳税人数量的倍增，区域办事处和地方办事处的数量都大大增加。因此，到1997年时，国家办事处、区域办事处以及地方办事处的数量已经分别为1个、7个和136个。税务机构的设立依据于税目，主要是所得税司、增值税司、财产税司等等。依据税目设置税务机构一直持续到1999年税务管理发生巨大变革时。1999年3月国税厅网站开通，1999年9月国税厅进行了机构改组，设立了1个地方国税厅和35个税务署，改变了原来按税种（直接税、间接税）设置机构的做法，在机构设置和职能安排上，以纳税人为中心，按照税收管理、纳税服务过程中的功能和类型界定职能，设置机构。2001年3月成立了国家税务综合洽谈中心，并设置专门机构解答和处理通过电话、来访、电子邮件、书信等询问的各种各样的税务问题。现在韩国国税厅的组织结构是总部、 6个大区税务局及107个地方税务署。

国税厅总部现设有发言人和12个部门，其中承担纳税人申报制度管理和税源分析管理的有4个部门；承担滞纳和欠税管理的是征收法制局（Collection，Legal Affairs & PR Bureau）；承担税收调查工作的是调查局（Investigation）；承担纳税人权益保护和服务的是纳税人维护官（Taxpayer Advocacy Bureau）和所得支援局（Earned Income Credit Bureau）；另外还有计划协调官（Planing & Coordination Bureau）、电算信息管理官（Information system Bureau）、审计监察官（Audit and inspection Bureau）和运营支援科（Operations Support Div）等4个部门负责国税厅的综合规划、运营保障及审计监察等工作。

承担申报制度管理和税源分析管理的4个部门，按照纳税人类型和税收事项分为个人税纳税局（Individual Taxation Bureau）、法人税纳税局（Cooperate Taxation Bureau）、财产税局（Property Taxation Bureau）和国际税收管理官（International Taxation Bureau）。个人税纳税局负责与个人纳税人相关各税种的工作计划制定，个人纳税人的申报管理制度的制定，按税种特点确定税源分析管理重点等。法人税纳税局负责法人纳税人及资源税、消费税的工作计划制定，法人纳税人申报管理制度的制定，按法人、资源税和消费税等确定税收分析与调查的重点等。财产税局负责不动产交易及遗产税等财产税的申报管理和财产交易信息的采集管理等。国际税收管理官负责国际税收的合作交流，处理跨国税收管理、国际税源动向分析等。

二、税务管理流程

韩国的税收事务职能由财政经济部、国税厅和海关共同负责。财政经济部负责制定税收法律和政策；国税厅负责国内税的征收管理；海关负责关税的征收管理。

（一）扁平化的机构设置。

韩国国税系统由国税厅，6个大区国税厅（首尔、中部、大田、光州、大邱、釜山）和107个地方税务署共三个层级组成，扁平化的机构设置使得韩国税务系统的管理信息传递更加迅速、准确，有效提高了税务行政管理效率。

（二）集约化的人力配置。

截止2010年底，韩国国税系统共有20005人，其中国税厅总部767人，占3.8%，3个直属机构219人，占1.1%；6个大区国税厅共2910人，占14.5%；107个税务署共16109，占80.6%。国税厅和大区国税厅两级机构人员占全部人员的近五分之一。

韩国国税系统进行人力资源的组合配置时，在明确部门职能，减少部门职能交叉的同时，将有限的人力资源集中配置，充分发挥人力资源的聚合效应，国税厅总部的12个部门，每部门平均约64人，充足的人力资源保证了职能的高效履行。

（三）实体化的运作。

韩国国税系统在三层机构职能的划分上各有侧重，国税厅本部在承担行政管理和业务管理工作的同时，直接行使实体化的工作职能。上级部门能够承担的职能，下级部门一般不再重复，避免了上下级重复做同样的事。地方厅和税务署在机构职能和人员配置时，将重点放在税源管理上。国税厅本部及直属机构直接承担实体化工作的部门主要有：

1、电算信息管理官（Information system Bureau）。韩国国税系统目前使用的税务信息系统分别是国税一体化管理系统（TIS）、国税信息管理系统（TIMS）、Home Tax（网上办税厅）、现金发票系统、个人所得税年底精算系统等，系统的开发、运行维护统一由国税厅电算信息管理官集中负责，数据信息全国集中，各地不再分别开发应用软件。

2、征收法制局（Collection，Legal Affairs & PR Bureau）。集中负责全国的税收书刊、解读资料、宣传画、标语等宣传资料的统一设计制作。负责对欠税纳税人的财产进行扣留， 拍卖，公开欠税人名单，阻止欠税纳税人出国。负责税务法令相关问题的回复，税务法令解释与咨询等。

3、国际税收管理官（International Taxation Bureau）。韩国对跨国企业的预约转让定价工作统一由国税厅国际税收管理官负责，对海外投资的国内企业、国外企业以及国内企业投资的海外企业实行移转价格事前认证制度（APA），与海外特殊关系者之间的国际往来的价格，事前由国税厅进行认证。

4、客户满意中心（NTS CustomerSatisfaction）。国税厅设立了全国统一的客户满意中心，集中负责全国范围内的电话、网络和面对面的咨询，对投诉和建议等进行收集和分析处理。为保证服务质量，在全国国税系统选拔了120名具有丰富税收专业知识的税务人员，他们平均工作年限18年，最低工作年限为10年。

5、国税公务员教育院（National Tax Officials Training Institute）。国税厅设立了全国唯一的税务人员培训教育机构，集中承担全国税务人员的培训教育工作。

三、纳税人申报制度――Hometax制度

Hometax是韩国自2002年4月开始的网络国税综合服务，即在网上可申报、纳税、发行凭证、查询自身税务信息的服务。

（一）主要服务内容。

电子申报：企业所得税、个人所得税、增值税等10个项目可在网上申报；

电子通知：向纳税人通过电子邮箱、手机短信通知，详细内容可在网上知晓；

电子纳税：网上可纳税；

电子凭证：网上可申请、发行营业执照等33种凭证；

网上查询申报纳税服务：网上可查询自己的税额申报及纳税情况；

计算应纳税额服务：不懂税法的国民可简单地计算各种税额；

所要求达到的效果：

国民不出家门，可在家或办公室便利处理税务事宜；

提高税务工作的效率；

通过网络可以与国民直接接触和进行对话，提高税务工作的透明度。

（二）加入人数。

2007年1月加入人数突破500万名，见表1。

期间日本、中国、越南、马来西亚、蒙古等周边亚洲国家的税务当局及与IT有关的公共机构为了学习并引进韩国电子税务的成功事例共24次访问韩国或要求韩国提供支持。

（三）今后展望。

具备上网解决税款电子申报、电子告知、电子缴纳、电子民愿和签发证明等综合税务行政功能的Home Tax服务极具特色，通过Home Tax电子申报税款的比率达到了世界最高水平。今后韩国国税厅不要满足现在的成果，为了扩大其服务范围将做不断的努力。

通过韩国国税厅的不懈努力，韩国纳税人电子申报纳税的比例不断提高，在2004年韩国纳税人通过电子申报纳税的比例仅为43%，到2009年增长到80%。

四、纳税服务（Tax Services）与纳税评估（Tax Assessment）

韩国国税厅近年来非常重视税收发展战略，突出以纳税人为本，提出了国税工作的基本方向是“温暖税务”。其要求达到目标包括：第一，完全摆脱过去单纯征收的铁面无情的税法执行机构，被怀疑政治中立性的不合理的权力机构的形象。第二，以真心理解国民、帮助纳税人的态度，使国民在不受任何委屈或负担的情况下心甘情愿地纳税。第三，要成为公正透明，保持中立为提高国民福利水平全力以赴的全方位服务机构。即税务机关要摆脱像机器一样冷酷执法的权力机构形象，通过真心了解、帮助国民和纳税人，不让纳税人感到冤枉和负担过重，而让纳税人轻松、自主地申报纳税，从而树立和巩固透明清廉、造福于民、中立公正的税务形象。据此，韩国国税厅提出其税收工作的使命是公正确定、透明执法；目标是世界超一流的国家机关；战略是通过便利而安全的纳税、公平而确定的课税、奉献而服务的态度、愉快而舒适的环境，让国民共感税务行政的温暖。韩国国税厅将“温暖税务”作为今后一段时期税务工作的运营方向。

在韩国，国税厅目前执行的是以国民视角评价纳税服务的国税行政信赖度评价制度和旨在评价高层管理者、机关负责人的内部成果的成果合同制等多样评价系统。2008年国税厅在政府机关当中第一个引进了国税行政信赖度评价制度。成果合同制度指由国税厅设定所属局长、课长和机关负责人等4级以上管理级别公务员年度业务成果目标，签订成果合同，对主要业务进展接受评价的制度。韩国的纳税服务业务监督体系由内部监查体系和外部监查体系组成。其内部监督主要是依据在国税厅和6个地方国税厅设置的监查官制度开展。其外部监查体系主要体现在从2008年7月开始构筑、运营VOC（Voice of Customer，顾客之声）统一管理系统。

（作者：贵州财经大学财税学院教授，博士，硕士生导师，主要研究方向：财税理论与政策）

参考资料：

[1]陈文东.中韩纳税服务国际研讨会综述.税收研究资料.第7期，2010

[2]Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries Comparative Information Series （2010），2011.

篇2

关键词　税收征管现代化　美国　乌克兰　俄罗斯　澳大利亚

中图分类号：F810 文献标识码：A

近30年来，世界各国纷纷致力于改造税收征收管理体系，大量的变革创新使税收征收管理在形式和内容上发生了许多深刻的变化。虽然各国实施征管变革的着眼点不尽相同，但是变革的总体步伐却逐步迈向同一目标，即建立或完善一个适应现代经济社会的发展变化，有利于提高税收管理质量和效率的税收征管体系。国外税务实务部门在探讨税收征管现代化问题时，绝大部分是把税收征管定位在面向逐步迈进协作型管理，服务性管理也已端倪的过程阶段来看待的，这符合大部分国家税收征管所逐渐步入的发展阶段。

一、美国国税局现代化概述

美国国税局在1952年进行了改组，依法征收联邦税收收入，其每年征收超过2万亿美元的税收收入。

到20世纪90年代末，美国国税局受到强烈的监督和批评。美国副总统戈尔1998年指出：“国税局的工作大多是围绕其内部目标，而不是客户的需求……国税局应开始细化其每个分部的客户群和重要事件，因为他们涉及到这些客户的税务责任”。

国税局以回应这一挑战为契机，希望通过国税局现代化，实现将来更高的工作效率、更好地为公众服务和改进组织机构。这不是一个简单的任务，需要根本性的变化，几乎国税局所有的机构、所有员工的工作及其与纳税人相互影响的方式都会改变。

（一）美国国税局使命。

美国国税局在1998年前将其使命描述为“征收适当的税款”。1998年后经过国会立法，改为“为美国的纳税人提供一流质量的服务，帮助其了解和履行他们的税务责任，并承诺按照税收法律诚信和公平的对待所有的纳税人和涉税事件”。

（二）美国国税局现代化的指导原则。

根据这一使命，美国的税务机构现代化的指导原则是：第一，从纳税人的角度理解和解决问题。第二，帮助企业税务总监明确税法知识，明晰纳税人的权利和责任，以采取适当的涉税活动。第三，改进税务组织机构，采取提高税务机构性能的措施。第四，促进与纳税人之间公开、诚实的沟通。第五，坚持税务机构及涉税信息的完整性。

（三）美国国税局现代化的目标。

在这些原则的指导下，美国的税务机构现代化的目标是：

1、对每个纳税人的服务：

（1）使纳税申报更容易；（2）提供一流优质的服务，根据每个纳税人的需要提供帮助；（3）提供及时、专业的服务，以在特殊涉税活动中帮助纳税人。

2、对所有纳税人的服务：

（1）进一步公平的对待所有纳税人；（2）提高整体的税收遵从度。

3、通过高质量的工作环境提高税收征管效率：

（1）提高税务机构员工的工作满意度；（2）随着经济增长和纳税服务水平的提高，保持税务机构人员的稳定性。

为了实现这些目标，就需要国税局进行以下改进：重构纳税服务实践活动；以纳税人为中心对税收征管服务进行分工；帮助税务机构员工明确其所处的地位，尤其是应承担的责任；完善纳税服务绩效评价体系；引进新技术。

（四）美国国税局现代化对纳税人的预期影响。

美国国税局现代化要求不要用税收收入高低衡量税务机构员工的绩效，而应以纳税人服务满意程度为标准。因此，国税局现代化进程对纳税人有利，具体体现在：

1、税务机构提供更多有益的纳税服务以帮助纳税人了解并正确缴纳税款：

（1）为退休人员、学生、不动产业主、家长、低收入和具有特殊需求的人群提供专门的纳税服务；

（2）帮助纳税人更容易了解最近的纳税服务大厅的位置，以及帮助纳税人通过电话服务互联网和e-mail更快并更容易的完成纳税及获得其他纳税服务；

（3）对TELEFILE（电子纳税申报）系统进行扩展，以更好的满足纳税人的需要；

（4）加大与地方税收机构的合作力度，以帮助纳税人实现同时纳税申报，提高申报效率。

2、税务机构对纳税人欠税或退税事宜提供更为快速、准确的纳税服务。

（1）对普通纳税人提供与大型企业相同的高质量的纳税服务；

（2）通过电话或税务机构工作人员面对面对纳税人做出能及时获得相关税收活动后续服务的可靠承诺；

（3）具有良好税收专业素养的税务机关咨询人员能准确理解纳税人的问题并为纳税人提供解决税收问题的建议；

（4）对纳税人涉税问题专业、周到的帮助，并提供清晰的税法依据。

3、对延迟缴纳税款的纳税人提供专业、贴心的纳税服务。

（1）训练有素的税务机关工作人员为纳税人提供履行当前纳税义务并在将来及时纳税的解决方案；

（2）提醒纳税人及时关注其纳税义务，以避免延迟缴纳税款

（3）对新成立企业提供专门的纳税服务；

（4）对纳税人提供其权利和义务的明确解答；

（5）在纳税人与税务机关关于应纳税款金额或支付方式发生争议时能迅速获得独立的第三方机构的服务；

（6）对包括留置权处置在内的税收征管程序作出严格的规定，以在税务机关需要采取强制执行税款情况下首先做到保护公众利益；

4、在纳税人被选择做纳税检查时提供专业、周到的纳税服务。

（1）训练有素的税务机关工作人员帮助纳税人明确纳税申报时按税法规定各项应税所得的分类及如何准确的进行申报；

（2）提醒纳税人及时关注其应税所得情况以免发生延迟纳税；

（3）在纳税人发生特殊涉税事项时为其提供最佳的纳税方案；

（4）如果纳税人对税收检查认定的纳税额有异议，为纳税人提供便利以使其方便的联系独立的第三方对税收争议问题寻求解决方案。

5、无论纳税人的职业、生活工作地点、所处行业、收入水平如何，税务机关均认为纳税人与其竞争对手一样，按照税法规定依法履行了其纳税义务。

（1）税务机关会与纳税人的创办者及所属行业协会保持良好的工作关系，找出纳税人容易发生税收申报或计算错误的问题进行解决，以确保纳税人都以恰当的方式理解税法和申报纳税；

（2）迅速识别并与纳税人及时沟通可能会影响行业或同类组织税收遵从的问题，以免造成纳税人出乎意料的欠税行为。

6、一旦发现现行税法对小企业不公平或者造成小企业额外的税收负担，税务机关提供及时有效的途径给纳税人，以便纳税人将此情况及时反映给有权力解决这些问题的部门。

（1）认为税务机构的税收部门规章需要变更请反映给美国国税局；

（2）认为税法需要变更请反映给财政部和美国议会。

（五）美国国税局现代化——改进纳税服务，提高税收遵从度的路径选择。

1、简化纳税申报程序；

2、网上税法问题咨询服务；

3、税法宣传与税法培训项目；

4、未成年人税收返还项目；

5、部分公司临时工欠税事项补缴策略；

6、纳税人关系管理项目。

（六）美国国税局现代化的作用。

1、改进纳税服务（如更快捷的纳税申报、更快的涉税事项处理周期，更好的税收知识普及等）；

2、关注纳税人培训和与纳税人的交流；

3、更早的识别和解决涉税问题；

4、帮助纳税人更好的进行涉税决策；

5、充分利用信息技术提高效率；

6、更高的税收征管效率；

7、增进税务机构员工的服务意识与服务能力；

8、以纳税人为中心的税务机构组织结构；

9、增进大企业纳税服务。

根据2011年的报告，美国国税局征收每100美元的税收收入所付出的税收征管成本仅为53美分，税务机构纳税服务满意水平得到提高。

二、乌克兰国家税收服务现代化概述

乌克兰在世界银行的支持下自2003年推行国家税收服务现代化，计划到2012年完成。目标是希望通过10年两个阶段的税收服务现代化推进税收遵从度的提高，促进税收征管效率、税收征管透明度和税收公平。

其税收征管现代化的主要途径是：

1、强化税务机构的问责机制，提高税收执法诚信度。通过反腐败举措提升税务机构的名声，为建立对乌克兰全体公民开放的、负责的和公正执法的税务机构形象，税务机构专门建立内部执法监督部门和公共关系管理委员会。

2、降低纳税人的纳税成本，主要是税收遵从成本。减少税务机构的概率，提高税收征管效率，强化纳税人自我评估与自我申报。

3、改进纳税服务，包括在税务机构建立纳税人导向的纳税服务文化，通过良好的纳税服务提高纳税人自愿遵从税法的意愿。

4、改进税务稽查对稽查对象的选取方法和税务稽查执行程序，以期减轻依法纳税的纳税人的纳税成本，同时提高税收征管效率，以利于发现和稽查的重大税收不遵从行为。

5、改进税收诉讼和税收争端解决机制，主要体现保护纳税人权利，同时允许税务机构根据税法在与纳税人权责对等的情况下采用公认的税法原则提高税收征管效率。

6、全国税收征管信息系统的完善。该信息系统包括四个子系统：纳税人登记系统，纳税申报系统和税款缴纳及退税系统，税务稽查系统。在软件系统开发的基础上对税务机构人员和纳税人进行培训。

截止2001年的统计，乌克兰税收征管现代化提高了税收征管效率，提高了纳税人的税收遵从度，实现了征管现代化的阶段性目标。

三、俄罗斯税收征管现代化部分内容

俄罗斯税收征管实践中发现，信息系统对税收征管作用巨大。其有利于对纳税人身份、税基、应纳税种的确定，纳税人综合帐户的所有已缴纳税款，欠税额、罚款一目了然，有利于税收信用评级。同时税收征管信息系统能有针对性的对那些最有可能利用低估收入或虚增成本费用等手段偷逃税款的纳税人进行甄别，有利于确定税务稽查对象。税收征管信息系统还能与来自于会计师事务所等第三方的信息进行核对，对纳税信用良好的纳税人简化纳税程序，节约征纳双方成本。

俄罗斯税收征管现代化的进一步设想是将现有的税收征管计算机系统发展为自我评估的系统。这样，纳税人根据自我评估系统，能够更容易的完成纳税申报，在系统中计算他们的税务负担。这就要求税收征管系统应该向纳税人提供充分的信息，帮助其完成纳税申报，并提供简单的税法规定、税收征纳方式和程序。税收征管税表上的信息应保持完整性，并要求纳税人提供相应的会计资料，激励纳税人自愿遵从税法。另外，在选择税务稽查对象时，应该核实征管系统中纳税申报提供的信息。

税收征管系统在从纸张形式或通过电子方式提交的数据采集完成后，应执行常规税收征管功能，如核实纳税额和进行纳税人纳税信用检查，验算纳税人缴纳税款或预付税款与征管系统估计的该纳税人税收收入是否差异巨大，通过比较个人账户历史信息，确保其缴纳税款与税收信用相匹配，并通过使用第三方信息与税收征管系统相比对，以更便利的程序检测可能的税收违规和欺诈行为。由于税收征管系统的自动化，能更好地解决税务机构人员工作量的增加问题，提高税收征管效率。

纳税人识别号码（TIN）被认为是税收征管现代化中信息化成功实现的关键要素。由于税收征管系统对纳税人历史记录和所有相关信息的自动关联访问，能消除大部分重复的文书工作，同时为税务机构和税务机构工作人员提供了纳税人的详细信息，有利于减少传统税收征管中税收征管人员与纳税人之间的密切联系，既减少了重复的工作负荷，也减少了税务机关工作人员腐败的机率。由于在日常税务稽查工作中，税收征管信息系统将甄别已欠税或潜在的偷逃税纳税人的资料，有利于减少税收征管的重复工作量。同时，税收征管系统还提供管理信息报告、税收收入统计和预测税收工作量。

四、澳大利亚税务机构促进纳税服务和提高涉税突发事件管理

在过去的十年里，澳大利亚税务机构发生了深刻的变化，极大的改善了他们与纳税人的交流。在互联网快速普及和纳税人更高的纳税服务要求的背景下，税务机构正在重新评估他们税收征管的方式。澳大利亚国税局（ATO）负责征收超过联邦90％的税收收入，其中信息技术为其税收征管业务提供了重要的支持。当时澳大利亚国税局日益认识到其原有的信息系统的局限性，开始了其IT基础设施现代化的努力。

1999年，澳大利亚国税局建立了与惠普的合作伙伴关系，旨在提供一个税收征管基础设施，简化IT环境，并确保无故障的高峰税务活动网上运作。通过此次合作，税收征管成绩非常显著，在高峰时段几乎100%的税收系统可用，而停机减少63%。同时，由于互联网信息电子保存技术的应用，澳大利亚国税局拥有更为丰富的数据库信息和对纳税人信息的更好掌握，从而更好地为税收征管服务。

（作者：贵州财经大学财税学院税收教研室主任，博士，教授，主要研究方向：财税理论与政策）

注释：

资料来源：http：//irs.gov

资料来源：

篇3

一、发达经济体推进税收征管现代化的具体做法

1、税收战略以促进纳税遵从为优先目标

发达国家普遍将促进纳税遵从作为税务机关的核心理念和任务目标。包括美国在内的OECD国家通常要求纳税人通过自我税收评定进行自我遵从管理，并通过采取一系列促进纳税遵从的措施，以避免事后的评估和稽查。美国最先确立了为纳税人服务的理念，并提出了“纳税服务+税收执法=纳税遵从”的理论。此外，发达国家还普遍推行将纳税遵从和风险管理相结合的纳税遵从风险管理模式，根据税收风险发生特点和规律对纳税遵从风险程度进行分析识别、等级排序、预警监测、应对处理，对不同税收风险等级的纳税人采取差别化、递进式的风险应对控制策略，力求最大限度减少税收流失，提高纳税遵从度。

2、税收征管法律体系相对完善

西方发达国家的税收法律体系通常采用“宪法+税收基本法+实体法”的模式，其中《税收基本法》层级较高，并且相关法律制度衔接严密。如美国的《国内收入法典》集实体法和程序法于一体，共98章9千多条款，明确规定了征纳双方的权力和义务。再如《德国税收通则》规定：“行政机关或者包括德意志银行、国家银行和债务管理局在内的其他官方机构以及这些官方机构的机关和公务员的保密义务，不适用于他们向税务机关提供情况和出示材料的义务”，这一规定使税务部门比较容易与其他相关部门共享信息数据，对于从源头上消除纳税不遵从动机具有重要促进作用。

3、组织机构设置注重经济效能

一是税务机构设置趋于扁平化。无论是联邦制国家还是单一制国家，各国税务机构的管理层级一般不超过三级，力求以最低的行政成本取得应征税款。作为世界税务机构改革的领头羊，荷兰明确提出税务机构改革要向“以征管程序为基础、减少管理层次、更为扁平化的方向发展”。美国夏威夷州税务局只设局长、副局长各1人，全局人员约300人，年收税额40亿美元。二是按照经济发展水平、税源分布情况、人口密集程度以及其他社会情况来划分经济区域，并相应设置税务机构，不受行政区划的限制。很多国家设立了跨行政区域的大区总部，撤销了一些原来按照行政区划设立的行政区局，对基层税务机关也进行了大幅度合并和裁减，使得各类征管资源能够突破行政区划实现共享。

4、重点税源管理专业化程度高

发达国家十分重视重点税源的专业化管理，通常为不同规模或不同性质的纳税人设置专门的征管机构，采用专门的管理和服务方法。具体做法：一是专门设置大企业税收管理机构，分为以日本为代表的有限职能模式和以美国为代表的全职能模式。二是注重大企业税收风险管理。各国大企业税务风险管理工作流程均遵循了风险管理五大步骤：风险识别─风险分析排序─风险评估─风险应对─反馈和改进。此外，还有许多OECD成员国的税务机关已将风险评估制度化，致力于在税务机关和纳税人之间建立良好的合作关系。

5、税收征管信息化程度高

发达国家通常由中央政府主导，建立全国统一规范的征管信息平台，通过跨区域、跨部门的系统联网，实现涉税信息的实时传输、共享和利用。通过利用其金融制度和信息技术，发达国家在银行、证券、海关、法院、边防、税务、财政等部门建立信息共享机制，各个部门可以在必要的时候查询纳税人的税收信息。同时，因为普遍推行税务代理制度，税务机关很少与纳税人直接接触，近90%的纳税人都委托中介机构办理涉税事宜，促进了纳税申报的及时性、规范性和可靠性。据统计，有第三方信息报告的收入，申报准确率达到了96%，而无第三方信息报告的收入，申报准确率约为50%。

二、我国税收征管现代化进程中面临的问题

1、纳税人税法遵从度整体不高

研究表明我国纳税人的纳税遵从度普遍不高，且存在大企业普遍高于小企业，东部沿海地区明显高于中西部不发达地区的问题。除了历史、文化的原因之外，还与涉税法规对征纳双方权力义务的规范不到位有关。《税收征管法》未明晰征纳双方权责，这一方面导致征纳双方对权力义务的执行不力，另一方面导致管理弱化现象无法彻底扭转，执法风险不能得到制度层面的有效防范。

2、“以票控税”的控税手段面临挑战

在我国的贸易往来中，常见大量的现金交易以及个人账户替代对公账户支付的行为，这导致交易双方的发票开具与款项支付对应关系游离于金融监管体制之外。再者，我国的贸易市场存在不需要发票的贸易方，其在购买商品时就愿意以不要票为条件压低购货价格，导致销售企业存有多余的发票。某些企业受利益驱使，就会将这些剩余发票的额度对外虚开。另外，电子货币、电子支票和网上银行的出现，以及使用者匿名等问题的存在，加大了通过发票来管理税收和打击逃税的难度。

3、涉税数据采集和应用不足

一方面，税务机关面临缺乏健全的数据采集制度的风险。信息管税所需数据包括税务机关面向纳税人采集的纳税申报数据、生产经营数据和面向第三方采集的涉税数据。但是，涉税法规并未明确第三方提供涉税数据的义务以及不履行义务的相应处罚，第三方出于部门利益的考量有不提供相关信息的主观倾向。另一方面，税务机关又受到对既有数据分析应用不足的困扰。日常征管中，税务部门的纳税人数据信息化管理还停留在税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理等初级阶段，对税务数据资料的整理、分析和深入加工能力较差，这限制了决策支持和信息管税的发展。

4、组织机构设置不够合理

一是我国现行的税务机构设置是全功能混合型管理模式，这种机构设置是国际上最复杂的一种，对组织协调能力要求很高，具有层级过多、信息传递受滞、中间层级去实体化严重、基层税务人员理论水平不高、容易造成机构臃肿等弊病。二是尚未真正建立针对大企业的税收专业化管理团队。实行大企业税收专业化管理，要求在人员配备上以专家型为主，在工作方式上以团队式为主，在团队知识结构上以跨学科、跨行业的复合型为主。而现有的征管组织架构中，对大企业的税收管理仍以非团队式的税管员个体作战为主，没有实现专业分工，也没有形成专业人才培养和成长机制。

三、我国税收征管现代化的路径探索

1、确立纳税遵从优先战略

（1）明晰征纳双方权利义务。首先，从法律层面上明确征纳双方权利义务。在《税收征管法》的修订中，将纳税人的权利义务进一步明晰，充分尊重纳税人主体地位，还责于纳税人。其次，提高税法的权威性和透明度，逐步建立起税制改革及税收政策调整专家论证和公开听证制度，让更多民众和社会专家参与到政策制定和调研中。再次，提高纳税人信用等级的社会认知度。完善纳税人纳税信用评级制度，将纳税人信用等级转化为社会资源。如通过与信贷部门协商，对于拥有良好纳税信用等级的纳税人，信贷部门认可其信用等级资源，允许其得到信贷方面的优惠。

（2）完善以自我评定为基础的纳税申报体系。首先，要落实纳税人自我申报制度。税务机关通过向纳税人提供规范化的政策确定性服务和多元化的办税选择，促进其了解并自愿遵从税法。其次，要形成以纳税人为中心的税收征管核心流程，基于纳税人自我评定制度，打造“纳税申报 ―税款核算―税款征收―欠税催缴―争议处理”为基本内容的现代征管基本程序。再次，构建税收评定新模式，在受理纳税申报之后，税务机关按照规范的税收评定程序对申报的真实性、准确性、合法性进行评价和确定。

2、重塑税务系统管理架构

（1）逐步实现扁平化管理。纵观世界各国的税务系统，其管理层级一般不超过三级，我国也应实现向扁平固基型架构的转变。建议：一是减少不必要的执行层级，建立总局、省局、市区（县）一体局的三层架构，实现机构扁平化和管控集中化。二是在组织架构设计中不再以职能划分为唯一的标准，应搭建征管组织体系的矩阵式、网络化格局，对于需要各部门密切配合的特定工作项目，可抽调项目需要的专业人才成立临时项目组。

（2）按经济区域和职能需求设置税务机构。要改变现行按照行政区划均衡设置管理层级和全职能局的做法，突出巩固基层管理和服务工作。建议：一是丰富集中征收的物理涵义。对于经济条件成熟的地区或重点税源企业，实行以省为单位的分片集中申报征收，对于条件暂时不具备的地方，仍通过设立多个征收点或委托相应税务机关受理的方式实现申报征收工作。二是发挥省局数据大集中的优势，以省为单位设立税收信息处理中心，全面提升税收管理信息系统的安全保障水平和层级。三是逐步减少市、县级全职能局。市级管理局定位为省级全职能局的派出机构，主要负责人、财、物以及政风行风建设，区县级管理局作为税收管理和服务的基础部门，要加强建设。

3、推行以风险管理为导向的专业化管理模式

（1）以风险管理为导向，按照“搭建风险特征库―初步形成模型―跟踪修正模型―分类采用模型”的动态风险预警体系建立过程来完善相关风险指标。建议：一是搭建重点行业、重点税源的税收风险特征库。对存在管理空白的新兴重点行业，由省局组织力量进行专项调查，深度挖掘，找出行业风险特征及风险类型。二是以数据库为支撑，以风险特征为起点，构建风险管理指标体系。在分行业、分规模类型的风险预警指标体系初步形成之后，要以信度较高的企业数据、行业数据加以检验，力求指标体系设置的科学性、合理性以及模型的实用性。三是将风险预警模型推送给纳税评估和税源管理部门，并及时搜集模型使用的反馈信息，对反馈信息加以分类整理，提炼出模型修正需求。四是将检验、修正之后的模型使用条件、范围加以明确，使基层征管中对海量数据依托计算机网络，按照设定的模型进行自动扫描、评估，触发异常点，便于一线税收征管更加有的放矢。

（2）完善重点税源全流程税收风险管理。建议：一是建立和完善重点税源定点联系制度，促使大企业建立健全涉税风险内控体系，提高大企业的税法遵从度。二是完善大企业税收管理机构设置，推进省市级大企业税收管理机构实体化进程。借鉴日本模式，赋予大企业税收管理部门税务风险管理、税务审计、个性化纳税服务等复杂事项的有限职能，暂不强调其全职能定位。三是建立健全重点税源、重点行业管理中税收管理和稽查部门通力协作机制。通过组织大企业税收管理部门和稽查部门共同开展工作，定期召开协调会议，落实各项工作内容，强化重点稽查及行业经验共享。

4、实现“以票控税”向“信息管税”的跨越

（1）构建以现代信息技术为支撑的税收征管应用体系。建议：一是优化数据采集平台建设，拓展涉税信息集成范围。依托“金税三期”工程，建成覆盖范围更加广泛的税收征管基础数据库。明确税务机关从其他政府部门以及第三方金融机构、证券管理等部门获取数据信息的权利，并可尝试每年安排一定预算资金，有偿使用某些商业信息资源，如订购某些行业协会数据、证券公司研究报告等。二是加强税收分析与监控，为税收管理决策提供强有力的数据支持。借助一定的数学模型和分析方法，对税收收入的来源和税收收入的构成进行全面的监控分析，研究影响税收收入进度和税收收入完成情况的各种因素。

（2）应用现代信息技术变革税收征管环境。建议：一是在税务系统内部，上级管理部门可以利用痕迹管理对税收征管执法各个环节的情况进行随机抽查，对重点岗位、关键环节进行柔性控制，减少税收执法中人为干扰因素。二是推广电子发票。三是最大程度控制现金交易，促进非现金交易习惯形成。四是加强纳税人号码与银行账户的关联性。可将公民的身份证号作为唯一的纳税人识别号或其字段，并将这一号码作为公民在所有银行开户的必要账户号段。

5、加强税收管理人才队伍建设

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这次全市地税系统税收征管暨现代化分局建设工作会议，是在开展学习实践科学发展观活动，应对金融危机不利影响，保持经济平稳较快增长的新形势下召开的。这次会议规模大、规格高。××县委、县政府对这次会议的召开非常重视，××县委常委、常务副县长戴力做了热情洋溢的致辞，××县局为开好这次会议，做了很大努力，进行了认真筹备。开好这次会议，对于进一步做好今年税收征管工作和现代化分局建设具有十分重要意义。从征管和现代化分局建设不同侧面，会议安排了经验交流，并安排了专题讨论，最后李局长就20__年征管工作和现代化分局建设进行认真地总结，对20__年工作作具体的安排和部署，希望同志们集中精力，共同努力把这次会议开好，下面我先讲三点意见，供大家参考。

一、求真务实，全市地税税收征管工作取得明显成效

20__来，全市地税系统紧紧围绕“一个确保、两个提高”的总体要求，以现代分局建设和优化纳税服务为重点，在现代化分局建设中引入半军事化管理理念，勇于创新，大胆实践，税收征管各项工作取得了新进展。主要表现在以下几个方面：一是税收征管基础进一步夯实。全市地税系统大力推行有奖发票、完善发票二次摇奖活动，规范门市代开发票管理;紧紧抓住税务登记、日常申报、纳税评估、税款征收、税收征管“六率”考核等各项基础工作;进一步强化税源管理，在“夯实基础，部门联动，科学分类，创新管理”上狠下功夫，同时实施税源管理责任制，加强行业税收管理，强化重点税种管理，努力探索重点行业专业化、重点税种科学化、零散税源和小税种精细化管理模式，促进了税收收入的持续稳定增长，税源管理工作得到了省局的充分肯定，并在近期召开的全省地税征管工作会议上作了经验介绍。二是纳税服务进一步强化。近年来，纳税服务在税收征管工作中的地位越来越突出，围绕优化纳税服务，市局制定下发了地税系统办税公开操作规程、加强办税厅管理的意见等一些制度和措施，认真落实“3456”纳税服务工作要求，采取一系列新举措，始终将优化纳税服务体现在地税干部的一言一行中，落实到地税部门每一个工作岗位，贯穿于地税工作的全过程，提升了纳税服务水平，也得到了社会各界的好评。三是征管手段进一步加强。继续完善车辆税收“一条龙”管理、房地产税收 “一体化”管理、积极实施土地税收“一体化”管理。从20__年我们实施车辆税收“一条龙”管理以来，取得明显成效，这说明好的管理办法对促进我们的征收管理起到了不可估量的作用，所以，目前交通运输业已经超过了建筑业、房地产业，成为第一大纳税行业。为认真贯彻落实国家税务总局关于加强土地和房地产税收“一体化”管理的要求，去年，我们积极向市委、市政府多次汇报土地税收“一体化”管理，在政府的大力支持下，从20__年元月1日起顺利实施，目前已经有土地税收“一体化”管理的收入成效。我们全力推进“一窗式”征收、“一户式”存储、“一站式”服务等活动，不断提升税收征管的质量和效率。四是现代化分局建设卓有成效。市局结合实际情况，适时提出了“以半军事化管理为抓手，举全局之力，集全员之智，强力推进现代化分局建设”的工作思路，制定下发了推行半军事化管理指导意见、基层一日生活和礼仪、基层联系点等制度，狠抓各项工作的落实，取得较为明显的成效。所以，我们去年的现代化分局建设工作得到省局的肯定，在省局现代化分局建设推进会上，市局作为全系统唯一一家市级单位作了典型经验介绍。

在征管领域范围不断拓展、任务压力不断加重、变化频率不断加快的情况下，基层一线的同志能够顾全大局，开拓进取，任劳任怨，努力工作，投入了大量精力，做出了积极的贡献。在此，我也代表市局向你们并通过你们向积极投身税收征管工作的全市地税干部表示亲本文来源：文秘站 切的慰问和衷心感谢!

在充分肯定成绩的同时，我们更要清醒地看到，当前税收征管工作中还存在不少矛盾和问题。主要是以下几个方面：

一是征管基础工作和征管现状呈现出令人担忧的窘境。近来，在一些单位、部分人身上质量意识、效能意识、成本意识、服务意识淡薄;税收的科学化、专业化、精细化程度不高，税源管理、税收监控、纳税评估等基础性管理工作较薄弱，“疏于管理、淡化责任”问题依然存在;征管信息资源急需整合，征管信息服务于日常税收征管的措施与手段跟不上要求，科技应用水平和科技管理能力需要大力提升;发票管理反响较大，问题较多，管理的手段、方式和监督检查的措施都需要大力加强。

二是征管制度和措施落实不力，执行不到位。一段时期以来，“疏于管理、淡化责任”的问题未能从根本上解决，也未能引起我们足够的重视，税源的户籍管理、登记管理、申报管理，税款的核定管理，“双定户”管理等这些制度大多是写在纸上，订在墙上;税收管理员管户制度、轮岗交流制度、执法检查制度、责任追究制度等形同虚设，一些行业管理、税种管理和征管措施没能得到有效地贯彻执行;征管的一些基础性建设引不起重视，摆不上日程、落不到实处、见不到效果。

三是少数同志思想麻木、固步自封、创新意识不强。有的单位对一些社会热点问题、反应强烈问题得不到重视，引不起警觉，没能采取积极有效的措施，加以应对和整改，引起了一些负面的影响，也直接损坏了系统形象。在日常工作中，创新的意识不强，创新的手段和亮点不多，经常是市局出题目找问题，查原因，定措施促工作，而对本单位超前谋划、大胆创新意识不强，抓征管的积极性、主动性、超前性不够，多数时候还是靠市局来推动工作。

四是现代化分局建设开展不平衡。从市局最近考核监测情况来看，我们共对全市19个基层分局进行监督考核，这19个分局里面有我们各个单位推荐的分局，在这种情况下最高才达到905分，905分里面有我们考核的半军事化管理的分数，如果按全省的考核指标达不到900分，未达到省级优秀的现代化分局建设考核标准，也就是说，我们去年轰轰烈烈搞了一阵子，花了这么大的精力，投入这么大的资金，经过验收考核没有一家能够达到省级先进现代化分局建设考核标准要求。通过监测考核，城区分局得分靠前，农村分局分数较低。虽然有的单位抓现代化分局建设工作下了很大的功夫，但是有些单位抓得不得力、不得法、效果不明显;特别是我们的一些领导同志下基层联系点少，即便下去了，解决的实际问题少，没能真正 沉下身子，倾听基层意见和建议，真正帮助基层解决更多的实际问题;部分领导对分局建设重视程度不够，硬件建设配备不到位、对分局基层一线人员培训不够，有些同志还存在着仅靠抓一两个典型应付了事，万事大吉，所有这些都影响了现代化分局建设整体和深入的开展。

二、紧紧抓住“五个围绕”，不断采取措施加强税收征管工作

第一，紧紧围绕当前经济形势抓好税收征管工作。当前，全市地税工作面临新形势、新问题。全球金融风暴对税收收入的影响正在显现，税收增速放缓，重点税源效益下滑，新的经济增长点未有实质性进展，所有这些都给今年的组织收入工作带来严峻的挑战。面对新形势，各单位要紧紧围绕当前经济形势抓好税收征管工作，以开展学习实践科学发展观活动为契机，主动融入大局，发挥职能作用，强化税费征管，服务亳州崛起，全力以赴保增长促发展，努力完成各项工作任务。

应该讲，税收征管是税收工作的重要内容，是发挥税收职能作用的根本保证。各项税收法律、法规和政策，只有通过有效的征管途径才能得到贯彻落实;各类经济税源，也只有通过有力的征管措施才能成为税收收入。切实强化税收征管，是落实“一个确保、两个提高”总体要求的需要，也是“推进科学发展、发挥地税职能、构建和谐地税、服务亳州崛起”的需要。各单位要进一步明确新形势下税收征管工作的地位与作用，充分认识强化税收征管工作的重大意义，特别是着眼地税工作大局，做到税收征管的力度必须加大，税收征管措施必须加强。

第二，紧紧围绕“六大工程”建设抓好税收征管工作。今年，市局将要开展税收征管质量提升工程、纳税服务创优工程、地税人员素质提升工程、现代化分局建设平台工程等“六大工程”建设，着力提升地税各项工作质量。这次会议，大家要重点讨论税收征管质量提升工程和纳税服务创优工程实施方案，根据大家的意见和建议，充实、完善这两个工程实施方案，增强可操作性。今年的税收征管工作要紧紧围绕“六大工程”建设来谋划，这是打基础，促长远的系统工程，也是我们市局今年提出的重点工作，其中征管质量提升工程是业务工作的重点中的重点。实践证明，夯实各项基础工作，是提高征管质量和效率的关键所在。征管基础工作只能加强，不能削弱，征管工作能够深入推进的前提就是得益于坚实的征管基础，必须立足基层，抓好基础，扎扎实实练好内功。希望各单位在方案出台后，要认真细划、分解、落实，并要在结合本单位实际上下功夫，突出地方特色，脚踏实地，扎实抓出实效。

第三，紧紧围绕组织收入抓好税收征管工作。大力组织各项收入，完成政府交给我们的收入任务，是地税部门的基本职责，也是地税工作成效的主要体现。没有一定的收入规模和增速，地税的职能就得不到充分发挥，地税部门的地位也得不到应有的保障。实践反复证明，抓住了收入这个中心，就是抓住了地税工作的“牛鼻子”，这是我们一贯的工作要求，在今年的形势下具有特殊的意义。当前，地方税收经济性税源增长趋于稳定，有的甚至在萎缩，政策性减收因素逐步显现，组织收入工作面临近十年来所没有的困难和压力。要加强税源管理与监控，将税源摸清、搞准、管住。要完善税收管理员制度，既要将税源监控的任务真正落实到人，又要彻底摒弃专管员制度的弊病。税收管理员要切实负起税源管理的责任，通过实地了解纳税人情况、提供涉税服务和进行必要的检查，促进纳税人如实申报，也为地税机关监控税源提供直接依据。加强纳税人户籍管理，认真做好开业、变更、停复业、注销、外出经营报验登记和非正常户认定管理等工作，减少漏征漏管户。同时，要完善征管办法和措施，真正把税收征管工作做深、做实、做细。近年来，全市地税系统按照科学化、精细化管理要求，在加强税费征管工作方面，采取了很多有效的办法。这些被实践证明是行之有效的工作办法和措施，必须坚持不懈地抓下去。强化税收征管必须从不同时期的实际情况出发，既抓西瓜，又捡芝麻;既抓固定税源，又紧盯一次性税源;既抓重点税源，又要管住管好一般性税源;既抓个体零星税源管理，又要抓重点行业管理。认真分析税费征管现状，重点查找管理中的薄弱环节，采取有针对性的措施，堵漏增收，不断提高税费征管水平。

第四，紧紧围绕团结协作抓好税收征管工作。市级以下税务机关的主要职责就是征收管理，地税部门的主要工作职责就是抓税收征管。当然，这里所说的税收征管工作，不能简单、机械地认为就是征管科、征管股的事情，不能仅仅界定在征管部门职责权限范围内，而应当树立“大征管”理念，贯穿于税收工作各个管理环节的“大征管”过程中。市局各科室、县(区)局各股室都要围绕税收征管工作开展各类活动，围绕税源管理抓征管，齐心协力，形成合力，才能促进地税事业的发展。税收征管工作，如果单纯依靠征管部门自己的力量，无法深入推进税收征管工作，也无法真正提高税收征管水平，最终将影响地税事业的长远发展。团结协作抓税收征管工作是建立在“大征管”这个认识上，一把手不仅要重视、支持税收征管工作，更要放手放权;分管的同志要大胆抓、大胆管，具体实施、具体落实，抓好督查、检查，抓好创新;征管科、征管股室要积极主动，集中精力，全力以赴，多思考、多调研、多谋划;其他科室要全力呼应，积极配合，大家要心往一处想，劲往一处使，从不同的角度加强税收征管工作。因此，在新形势下，抓好税收征管工作要打团体战，团结协作，形成合力，发挥各职能部门的作用，从不同的角度抓税收征管，充分发挥地方税收的职能作用。

第五，紧紧围绕当前热点、难点问题抓好税收征管工作。一个时期、一个地方的税收征管工作总有一些难点或者热点问题，从事税收征管工作的同志要善于发现和研究这些难点和热点问题，特别是各单位负责同志和分管征管工作的同志，要更多地思考和解决这些问题。目前，各单位征管职能部门较多的工作是制定、贯彻、落实一些办法和政策措施，而较少直接面对一线的实际税收征管。因此，抓好征管工作，既要注重内部，也要注重外部，注重内部须深入基层，注重外部必须走向纳税人。要根据当前地税征管实际，深入征管一线和纳税人，开展调查研究，找准管辖范围或者职责范围内税收征管工作面临的难点和热点问题，特别要找出与地方经济发展、与纳税人需求、与实际征管工作有着密切联系的难点和热点问题，采取得力措施，切实加以解决，努力在这些难点和热点问题上取得新的突破，从而带动整体税收征管工作不断取得进步。

三、典型示范，深入开展现代化分局建设

现代化分局建设工作开展以来，市局积极主动引入半军事化管理理念，为现代分局建设工作注入了新鲜活力，一年来，通过全系统上下共同努力，取得了初步成效。今年，我们该怎么抓，如何突出我们的亮点和特色。

完善半军事化管理。推行半军事化管理以来，我们逐步规范了地税系统思想政治、行政管理、税收管理和日常生活等行为，使思想工作经常化、管理工作制度化、业务工作规范化;建立了税干正规的工作、生活秩序，统一了税干的思想，规范了税干的行为;全体税干养成了服从命令、听从指挥、遵守纪律、爱岗敬业、吃苦耐劳、团结协作、生活有序、雷厉风行、严谨求实的工作作风。实践证明，推行半军化管理是行之有效的办法。今年，各单位要认真调研，继续完善半军事化管理，特别是要结合实际做好城区分局半军化管理工作，进一步提升现代化分局建设质量。

抓好典型示范作用。今年，各县、区局要集中精力抓好示范单位的建设工作，要勇于创新，抓出亮点、抓出闪光点，在建设工作中注重总结、提炼，推广好的经验，让大家学有榜样。同时，要保持现代化分局建设工作的均衡发展，不断推进基层分局的各项税收工作。

抓好 培训工作。针对省局将要制定下发的《安徽省地税系统20__年推进现代化分局建设考核方案》和已下发的考核监测标准，各单位要统一组织，各业务科(股)室分别牵头，市局重点培训县(区)局业务骨干，县(区)局负责培训基层全体人员，分类别、分层次、逐条进行培训，让基层人员知道该怎么做、如何做?领会现代化分局建设内涵，熟练掌握创建工作标准，将现代化分局建设工作融入到日常税收工作中去，做到建设工作日常化、平常化和规范化。

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论文摘要：税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一，是政府公共管理社会化的一项重要内容，是税收现代化的重要标志。相对于税收征管社会化而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解，值得商榷。提出并促进税收征管社会化，是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，是建设公共财政、建设和谐社会的一个重要方面。

一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。 

一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面

税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代征代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。

(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势

当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。

(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果

政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一代理”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显著特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。

在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。

二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一

(一)现代税收管理的三大特征

现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善，征管方面立法、执法、司法越来越规范，在征管体制、管理程序、税收文化建设中，越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用，是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置，大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标，信息化是改良征管工具和手段，而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。

(二)税收征管社会化的主要表现

1．征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家，一切权利归于人民，税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。

2．申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报，自行到银行划拨，实行“三自缴纳”，特别是对高收入者和对个人收入的支付，还要求支付单位代扣代缴，税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设，更加方便和完善了这些功能。

申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应的法律责任，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税，取消专管员制度，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。目前，我国企业和个人自我纳税申报率已达100％，按期申报率企业稳定在95％左右，个体工商户也达到了80％以上。

3．管理鉴证社会化。即税源管理和涉税鉴证方面社会化。就涉税鉴证社会化而言，国家税务总局2005年12月30日发布《注册税务师管理暂行办法》规定，注册税务师“可承办”“企业财产损失所得税税前扣除的鉴证”和“企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证”，并且于2007年2月2日出台了这两项鉴证业务的“试行”准则。也就是说，纳税人是否按期交了税、是否依法交足了税，都要由社会中介机构鉴证，出具审计鉴证意见书。此外，国家税务总局还在考虑进一步拓展注册税务师行业的其他法定鉴证业务。

4．培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出：大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究；开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务代理模式的可行性研究；开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等，为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”

5．税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务代理机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”，具体说来，包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等。据权威资料显示，我国注册税务师行业快速发展，至2005年年底，全国有税务师事务所2893家，取得注册税务师资格的人数共66866人，执业注册税务师21000多人，从业人员近10万人。

6．税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升，这也是税收征管社会化的表现之一，从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然，也有一些事项是不能社会化的，如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。

三、税收征管专业化的提法值得商榷

税收征管专业化，即税收征管专业化分工管理，是指在税法规范的前提下，征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工，实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出：“通过进一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制，即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化，就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置，能够分清责任，便于以业务内容来划分岗责，建立相互制约和更加透明的岗位责任制，有利于考核和进行责任追究，从机制上解决“疏于管理，淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能，并按业务范围分为24个涉税事项，它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系。总之，税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。

但是，相对于税收征管社会化的趋势而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解。即：容易使老百姓误认为税收征管是税收专业人员的事情，与普通老百姓无关。由于税收征管专业化讲的只是税务机关内部的机构分工，而税收征管社会化才反映了现代税收征管发展的一种实质特征或标志。因此，笔者建议，今后应尽量少提税收征管专业化，多提税收征管社会化，突出现代税收管理“法治化、信息化、社会化”的三大特征，消除老百姓心目中对税收征管发展趋势的误解。

四、顺应历史潮流，促进税收征管社会化

(一)进一步转变政府职能，大力建设服务型政府

首先，税务机关要解放思想，更新观念，正确理解全球性的政府公共管理社会化的趋势，正确理解税收征管社会化的概念；其次，要顺应历史潮流，积极转变机关职能，正确处理好政府与社会(市场)的关系，把该让社会和市场去办的事情交还社会和市场，政府(税务机关)搞好监督，当好裁判，搞好服务；第三，大力建设服务型政府，进一步健全法律制度，进一步培养中介机构，进一步发展社会组织，促进征管社会化的发展。

(二)大力发展税务代理机构等中介行业

进一步培养中介机构，进一步发展和健全社会组织，对税务行业来讲，就是要进一步规范和发展注册税务师行业，进一步建立纳税人协会、民间评税协会等民间组织，促进律师事务所、会计师事务所等中介机构和纳税人自身对纳税事项的参与，积极维护国家和纳税人双方的合法权益。在我国，大力发展税务代理机构等中介行业，促进税收管理和服务活动社会化，既有利于降低税收征管成本、提高征管效率和质量、促进税收公平公正，也有利于我国税收征管与国际惯例接轨。

(三)进一步把纳税人权利和职责交还给纳税人

当前应界定好税务机关与税务中介组织的服务界限，要还相关的权责予税务中介代理机构，给其相应的发展空间，加强监管，促其走上健康发展轨道；其次，是充分利用社会资源，界定好税务机关与其他社会相关部门的服务界限。进一步发挥纳税人协会、民间评税协会等民间组织、律师事务所等其它中介机构和纳税人自身在税收征管中的作用。

首先，在我国各类纳税人中，大企业、大公司少，中小企业和个体户居多，对后者的管理与服务会耗费税务部门相当大的行政资源，而效果并不令人满意。因此，让税务中介机构发挥作用，使大部分中小企业的纳税事项通过中介机构代理，税务部门集中精力管好大企业、大公司，这样既降低征税成本，又提高工作效率。据悉，我国工商企业委托税务代理机构代理的还不到5％，而日本和美国这个比例高达85％和50％以上。

其次，进一步拓宽注册税务师在代理纳税申报环节的服务作用。要仿照国际惯例，使对纳税申报环节的监管从税务机关逐步转移到税务中介机构。从国际上看，一般发达国家只有极少数纳税人自行上门申报或邮寄申报纳税，大多数纳税人(包括企业和个人)都是委托税务代理人进行纳税申报的。如美国大约有40％的申报表是发给律师、会计师等代理申报人的，德国的几乎全部纳税人都委托职业会计(税务)师代行纳税申报。

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关键词：征管社会化；政府公共管理；现代税收

一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。

一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面

税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代征代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。

(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势

当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。

(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果

政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一代理”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显着特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。

在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。

二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一

(一)现代税收管理的三大特征

现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善，征管方面立法、执法、司法越来越规范，在征管体制、管理程序、税收文化建设中，越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用，是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置，大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同

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参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标，信息化是改良征管工具和手段，而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。

(二)税收征管社会化的主要表现

．征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家，一切权利归于人民，税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。

．申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报，自行到银行划拨，实行“三自缴纳”，特别是对高收入者和对个人收入的支付，还要求支付单位代扣代缴，税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设，更加方便和完善了这些功能。

申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应的法律责任，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税，取消专管员制度，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。目前，我国企业和个人自我纳税申报率已达％，按期申报率企业稳定在％左右，个体工商户也达到了％以上。

．管理鉴证社会化。即税源管理和涉税鉴证方面社会化。就涉税鉴证社会化而言，国家税务总局年月日发布《注册税务师管理暂行办法》规定，注册税务师“可承办”“企业财产损失所得税税前扣除的鉴证”和“企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证”，并且于年月日出台了这两项鉴证业务的“试行”准则。也就是说，纳税人是否按期交了税、是否依法交足了税，都要由社会中介机构鉴证，出具审计鉴证意见书。此外，国家税务总局还在考虑进一步拓展注册税务师行业的其他法定鉴证业务。

．培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出：大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究；开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务代理模式的可行性研究；开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等，为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”

．税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务代理机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”，具体说来，包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等。据权威资料显示，我国注册税务师行业快速发展，至年年底，全国有税务师事务所家，取得注册税务师资格的人数共人，执业注册税务师多人，从业人员近万人。

．税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升，这也是税收征管社会化的表现之一，从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然，也有一些事项是不能社会化的，如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。

三、税收征管专业化的提法值得商榷

税收征管专业化，即税收征管专业化分工管理，是指在税法规范的前提下，征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工，实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出：“通过进一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制，即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化，就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置，能够分清责任，便于以业务内容来划分岗责，建立相互制约和更加透明的岗位责任制，有利于考核和进行责任追究，从机制上解决“疏于管理，淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能，并按业务范围分为个涉税事项，它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系。总之，税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。

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一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。

一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面

税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代征代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。

(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势

当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。

(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果

政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一代理”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显着特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。

在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。 二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一

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论文摘要：税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一，是政府公共管理社会化的一项重要内容，是税收现代化的重要标志。相对于税收征管社会化而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解，值得商榷。提出并促进税收征管社会化，是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，是建设公共财政、建设和谐社会的一个重要方面。

一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。

一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面

税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代征代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。

(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势

当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。

政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。

(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果

政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显著特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。

在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。

二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一

(一)现代税收管理的三大特征

现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善，征管方面立法、执法、司法越来越规范，在征管体制、管理程序、税收文化建设中，越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用，是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置，大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标，信息化是改良征管工具和手段，而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。

(二)税收征管社会化的主要表现

1．征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家，一切权利归于人民，税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。

2．申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报，自行到银行划拨，实行“三自缴纳”，特别是对高收入者和对个人收入的支付，还要求支付单位代扣代缴，税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设，更加方便和完善了这些功能。

申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应的法律责任，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税，取消专管员制度，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。目前，我国企业和个人自我纳税申报率已达100％，按期申报率企业稳定在95％左右，个体工商户也达到了80％以上。

3．管理鉴证社会化。即税源管理和涉税鉴证方面社会化。就涉税鉴证社会化而言，国家税务总局2005年12月30日《注册税务师管理暂行办法》规定，注册税务师“可承办”“企业财产损失所得税税前扣除的鉴证”和“企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证”，并且于2007年2月2日出台了这两项鉴证业务的“试行”准则。也就是说，纳税人是否按期交了税、是否依法交足了税，都要由社会中介机构鉴证，出具审计鉴证意见书。此外，国家税务总局还在考虑进一步拓展注册税务师行业的其他法定鉴证业务。

4．培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出：大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究；开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务模式的可行性研究；开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等，为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”

5．税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”，具体说来，包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的机构等。据权威资料显示，我国注册税务师行业快速发展，至2005年年底，全国有税务师事务所2893家，取得注册税务师资格的人数共66866人，执业注册税务师21000多人，从业人员近10万人。

6．税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升，这也是税收征管社会化的表现之一，从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然，也有一些事项是不能社会化的，如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。

三、税收征管专业化的提法值得商榷

税收征管专业化，即税收征管专业化分工管理，是指在税法规范的前提下，征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工，实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出：“通过进一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制，即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化，就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置，能够分清责任，便于以业务内容来划分岗责，建立相互制约和更加透明的岗位责任制，有利于考核和进行责任追究，从机制上解决“疏于管理，淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能，并按业务范围分为24个涉税事项，它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系。总之，税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。

但是，相对于税收征管社会化的趋势而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解。即：容易使老百姓误认为税收征管是税收专业人员的事情，与普通老百姓无关。由于税收征管专业化讲的只是税务机关内部的机构分工，而税收征管社会化才反映了现代税收征管发展的一种实质特征或标志。因此，笔者建议，今后应尽量少提税收征管专业化，多提税收征管社会化，突出现代税收管理“法治化、信息化、社会化”的三大特征，消除老百姓心目中对税收征管发展趋势的误解。

四、顺应历史潮流，促进税收征管社会化

(一)进一步转变政府职能，大力建设服务型政府

首先，税务机关要解放思想，更新观念，正确理解全球性的政府公共管理社会化的趋势，正确理解税收征管社会化的概念；其次，要顺应历史潮流，积极转变机关职能，正确处理好政府与社会(市场)的关系，把该让社会和市场去办的事情交还社会和市场，政府(税务机关)搞好监督，当好裁判，搞好服务；第三，大力建设服务型政府，进一步健全法律制度，进一步培养中介机构，进一步发展社会组织，促进征管社会化的发展。

(二)大力发展税务机构等中介行业

进一步培养中介机构，进一步发展和健全社会组织，对税务行业来讲，就是要进一步规范和发展注册税务师行业，进一步建立纳税人协会、民间评税协会等民间组织，促进律师事务所、会计师事务所等中介机构和纳税人自身对纳税事项的参与，积极维护国家和纳税人双方的合法权益。在我国，大力发展税务机构等中介行业，促进税收管理和服务活动社会化，既有利于降低税收征管成本、提高征管效率和质量、促进税收公平公正，也有利于我国税收征管与国际惯例接轨。

(三)进一步把纳税人权利和职责交还给纳税人

当前应界定好税务机关与税务中介组织的服务界限，要还相关的权责予税务中介机构，给其相应的发展空间，加强监管，促其走上健康发展轨道；其次，是充分利用社会资源，界定好税务机关与其他社会相关部门的服务界限。进一步发挥纳税人协会、民间评税协会等民间组织、律师事务所等其它中介机构和纳税人自身在税收征管中的作用。

首先，在我国各类纳税人中，大企业、大公司少，中小企业和个体户居多，对后者的管理与服务会耗费税务部门相当大的行政资源，而效果并不令人满意。因此，让税务中介机构发挥作用，使大部分中小企业的纳税事项通过中介机构，税务部门集中精力管好大企业、大公司，这样既降低征税成本，又提高工作效率。据悉，我国工商企业委托税务机构的还不到5％，而日本和美国这个比例高达85％和50％以上。

其次，进一步拓宽注册税务师在纳税申报环节的服务作用。要仿照国际惯例，使对纳税申报环节的监管从税务机关逐步转移到税务中介机构。从国际上看，一般发达国家只有极少数纳税人自行上门申报或邮寄申报纳税，大多数纳税人(包括企业和个人)都是委托税务人进行纳税申报的。如美国大约有40％的申报表是发给律师、会计师等申报人的，德国的几乎全部纳税人都委托职业会计(税务)师代行纳税申报。

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关键词 税收 征管 制度 建立 完善

中图分类号：F812.42 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2016.11.075

国家实施税务征收的这样一个过程，它其实是把社会上的各个经济组织以及个人所属的部分社会资源转变成由国家来进行支配的一种特定的活动。税收的征管工作在我们国家现行的经济体制中所占据的地位是举足轻重的，是我们国家整个税收征管活动的关键环节，是我们国家实现税收管理伟大目标，将潜在的税源转化为切切实实、真实的税收收入的一种有效的实施手段，同时这也是我们国家不断贯彻产业政策，监督并指导每一个纳税人积极主动地去履行纳税这项义务的基本工作，税收征管对于税收作用的发挥，国民经济的发展以及国计民生等都具有极其重要的现实意义，因而，建立和完善有效的现代税收征管制度责任重大，意义非凡，我国税收征管人员应该给予充分的重视。

1 税收征管制度的基本概述

税收是一个国家财政收入的主要来源，我国自古以来都对公民争取一定的税务，是对社会资源的再次合理分配，同时也是我们国家各项工作得以有序开展的有力保障。合理有效的税收征管制度对于国民经济的快速发展具有着积极的推动作用，而不合理滞后的税收征管制度则会阻碍国民经济的发展，给社会带来诸多不良影响，所以根据社会经济发展的需要，合理制定有效的、符合时代特色的税收征管制度，逐步提高税收征管水平，使得税收征管工作得以高效、有序的开展，税收服务水平快速提高，是我国国家不断实施税收征管制度改革的重要目标。

1.1 税收征管的基本概念

那么，何谓税收征管呢？有人认为，所谓税收征管，它指的就是国家税征收机关等相关部门，根据税收征管等一系列相应的法律法规，在税务征收的整个过程中，所进行的一系列组织、管理以及检查等相应的工作的总称。简单的来讲，所谓税收征管就是相关部门对税款进行征收和管理等工作。而税收征管，它又被叫做税收稽征管理，从广义上来理解，税收征管还包括国家内部一系列的税款征收的管理监控、税务稽征、税收相关法律以及税务的执行等等。主要可以分为以下两个类别，其中一个类别是以税务主管机构等相关部门的行政职能为主，例如对违法的纳税人，包括组织或个体等进行行政处罚；另外一种类别则是税收征管等相关部门的内部管理行为，例如一定条件或需求背景下的税收审计和统计以及税收计划等管理行为。

1.2 我国税收征管制度的主要组成因素

随着我国税收征管制度的不断深化改革，我国税收征管逐渐形成了全新的税收征管模式，其主要是以申报纳税以及服务质量的优化作为基础，将计算机网络作为依托，对税款进行集中征收，重点稽查，不断加强管理的这样一个新的模式，主要有管理、征收以及稽查这三个环节。将申报纳税以及服务水平的不断优化作为基础，这就表示纳税人有自主进行税务机关或进行申报的选择的权利。这种现代化的纳税申报模式对于税收服务水平的提高以及税收成本的降低等，具有促进作用。把计算机网络作为依托，这就表示我们要充分的将现代化的信息技术有效利用起来，利用其加强税收管理的信息化，将信息化与专业化进行完美有机的结合。在我们国家现行的税收征管模式中，集中征收，它指的其实就是国家税务主管等相关机构需要集中对纳税人所申报的各项纳税资料以及对其进行税款的征收等一系列活动，进行受理以及审核。重点稽查，它主要指的是国家税务机构通过科学的方法，有效地选择检查对象，集中人力和物力，深入挖掘违法纳税行为并对其给予严厉的打击。强化管理则是新时期我国对于税收征管工作的总体要求，它要求在税收征管的具体过程中，要加强管理、明确职责、加强税源等相关的工作，促进税收工作得以高效、平稳、有序、健康的开展。

2 制约我国税收征管制度建立和完善的因素

虽然，随着我国税收征管制度改革的不断深化，我国税收征管制度的建立和完善取得了一定的成果，但是，就目前来看，我国税收征管制度还存在一定的不足与缺陷，制约我国现代税收征管制度建立和完善的因素，还有许多，情况依然不容乐观，笔者结合我国现代税收征管现状，简要对制约我国现代税收征管制度建立和完善的主要因素做了简要概括，具体如下：

首先，我国现代税收征管法律制度存在缺陷。这主要表现在以下几个方面，其一，我国目前没有一部关于税收的基本法，税收法定原则在我国的根本大法――《宪法》中并没有得到明确规定，这就使得我国的税收活动没有《宪法》这个法律最高准则的指导，使得税收立法等一系列的法律问题得以产生；其二，我国税收相关法律法规的层级比较低，这是不可否认的事实，主要体现在我国税收法律体系中，行政法以及规章制度占了很大的比例，而出自全国人大的税务立法则相应较少，在我国现行的税收征管制度中，只有个人所得税等极少数是以法律的形式所规定的，而其它的大多数税种都是以行政法规的形式规定的，这就导致了税收立法缺失权威性；其三，我国税收征管法律体系不完善，税法颁布以后，缺乏与之相配套的一系列规章制度，使其在具体执行的过程当中举步维艰。

其次，我国当前税务审计制度还不够完善。税收审计的相关概念目前在我国还没有一个统一的涵义以及外延，税收制度的不断改革使得税收审计范围在分工方面出现一定的交错，新的税收征管模式没有科学有效合理的稽查制度以及纳税申报机制，这使得税收的成本得到提高，造成了税收征管效率的下降。

另外，我国现行税收征管机制也存在一些不足。其一，我国税收征管机关或部门对与税收相关的信息的整合管理不到位，能力略显不足。这主要在于当今时代纳税人收入呈现多元化发展，征税与纳税者之间出现了信息不对称的情况，在税收征管的具体过程当中，税务机关或部门不能够准确把握纳税人的具体信息，这就使得税务机关处于信息劣势的处境，这主要是因为我国税务多头管理，重复管理，没有完整系统的第三方涉税信息平台，这就造成了税务机关对纳税人具体信息的缺失；其二，税收征管能力相对较弱，内外监督制度还不够完善。这主要在于我国当前税收征管人员综合素质整体偏低，还不到现代税收征管的要求，税务机关内部缺乏有效的协调，管理效率较低，并且外部监督管理缺乏，造成税收征管出现漏洞。

3 进一步建立和完善现代税收征管制度的有效途径

3.1 加快建立和完善现代税收征管法律制度

建立健全税收法律制度，明确税务机关相关职责，促进税收征管工作的程序化、规范化以及公开化是我国现代税收征管建立和完善的有力保障。首先，我们要加快税收相关基本法律的出台，提高税收立法层级。税收基本法是我国进一步建立和完善税收相关法律体系法人必要前提，而目前我国正缺乏这样一部税收基本法，只有尽快出台税收基本法，才能使得我国税收征管中的诸多矛盾和问题，从法律层面上得以解决。其次，税务机关及相关部门应该公正执法，严格执法。只有公正、严格的执法，才能使得税收法律的效力和功能得以发挥。一方面，税收机构要加强对税收征管的执法监督，建立切实可行的纳税服务评估机制；另一方面，要使得纳税人的合法权益得到保障，为其营造一个公平公正的纳税环境，保证纳税人的合法权利不受侵害。另外，要对税收征管的处罚机制进行有效的完善。税务机构要切实做好对纳税违法行为的处罚，捍卫处罚机制的威慑力，保障税收征管工作有效开展。

3.2 推进纳税服务制度化建设

纳税服务是做好我国税收征管工作的前提基础，推进纳税服务制度化建设是构建我国良好税收环境的有力保障，是我国税收征管制度化发展的必然要求，我国税务机关等相关部门在具体的税收工作实践当中一定要以纳税人为中心，依法治税，构建多元化、人性化的税收服务体系。首先，我们要加大对正确的税收观念的宣传，使人们对于税收有更加深入与正确的了解；其次，我们要建立专门的税收服务机构，严把制度关，加强创新管理，不断提升我国税收服务质量；再次，我们还要建立多层次、形式多样的纳税服务方式，稳步提高税收服务质量，加快税收工作效率，努力降低税收成本；最后，我们要从根本上提高税收服务，不仅要加快制度建立和完善，创新纳税申报机制，还要提高税务工作人员的综合素质，注重以人为本的核心理念，提高税收服务水平。

3.3 加快税收征管信息化建设进程

在信息技术高速发展的今天，“互联网+”已经渗透社会的各行各业，税收征管当然也离不开信息化，加快税收征管的信息化建设，是提高我国税收工作效率和质量，降低税收成本的重要手段。首先，我们要构建标准化的电子数据采集系统，建立统一的数据管理模式，统一数据指标以及数据采集的标准，并制定相应的规范，加强管理，保证数据真实有效；其次，我们要建立科学的电子决策支持系统，建立数据库，并进行统计分析，做好数据整理与分析，为税务决策部门提供科学的决策依据；再次，我们还要加强电子监督，构建严密的税务监督系统，多方采集与税务有关的数据与信息，并进行全面的对比分析，形成严密、完善、健全的监督体系；最后，我们还要建立多元化的、快捷的电子纳税服务w系，提高涉税办事效率，提高服务水平，保障税收工作得以良好有序的开展。

参考文献

[1] 彭天乐.论我国税收征管制度的改革与完善[D].湖南大学，2012.

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［关键词］“互联网+”；征税风险管理；大数据

1引言

2015年第十二届全国人大第三次会议，李克强总理首次将“互联网＋”行动计划列入政府工作报告，这充分展现新的社会经济模式已经出现。大数据时代，互联网不再仅是传播媒体，更是带动用户持续性转化的平台，“互联网＋”作为现代化经济体系重要战略资源，为本国正处于初级阶段的税收现代化改革提供了重要的驱动力量和强有力的保障，由此可见，充分发挥互联网优势，与税收数据深度整合，进一步加强税收风险控制，促进税收效率提升是中国促成税收现代化的必由之路。税收是政府财政收入的根源，是保证政府财政职能的基础，也是经济宏观调控的重要方法之一。合理控制征税风险，是为整个国家的经济根基提供保障，也是在“互联网＋税收大数据”背景下实现税收现代化的首要目标。因此，各级财税机构应积极自主参与“互联网＋税收大数据”经济战略，应对税收征收与管理的新挑战。

2文献综述

“互联网＋”的本质就是通过通信技术和互联网共享，让互联网与传统产业进行深度联合，缔造全新的发展生态系统，促进整个社会的创新度和生产力。孙存义、谭荣华（2017）认为，税务大数据的核心是税收数据分析，因此，在税务数据识别和分析方面应该有所突破。雷炳毅（2016）认为，“互联网＋税务”不仅要将互联网的创新成效与税收业务有机地结合起来，更重要的是要把掌握税收业务并且最具活力和创造力的人连接融合在一起。美国著名学者SalomonHübner首先提出风险管理的概念，经过数十年理论沉淀，税收风险管理思想先后在美国，日本等发达国家得到认同，并建设了许多相关的风险管理组织。田凤平（2008）提出将税收风险＝税收风险×经济调控风险×公共支出负债风险×税收征管风险。谢双金（2007）认为，税收风险＝税收固有风险×税收制度风险×税收管理风险。本文在总结前人文献的基础上，提出我国税收现代化初级阶段可以将“互联网＋税收大数据”背景下的征税风险分为税源征收风险、征税制度风险、征税管理风险三类。

3征税风险因素识别与分析

征税风险主要指政府在征税时，由于各种因素的影响造成的税收损失，例如税源征收的识别困难和遵从矛盾，税收制度的漏洞和规定缺失，征收管理的理念落后和方法偏差。征税风险管理贯穿于税收工作的全过程，信息化时代，面临快速增长的、更加纷繁复杂的数据环境，加强对征税风险的管理力度和防范能力，是使税务与“互联网＋”实现快速深入融合的根本目标。“互联网＋税收大数据”背景下的征税风险因素可以分为税源征收风险、税务制度风险和征税管理风险。

3．1税源征收风险

税源本质上指的是税收的根本来源和价值源泉。税源征税风险则是由于税源的识别困难或纳税人与征税机关的遵从矛盾所导致的税收损失的风险。随着“互联网＋”经济时代和大数据时代的到来，商业模式呈现经济活动复杂性、经营方式多样性的特征，税源趋向隐蔽化，跨省和跨境流动性更加复杂多样，甚至恶意税收隐瞒。税源管理和监控的困难直接导致了税收征管的复杂性。在税收信息方面，由于纳税人财务会计制度不健全等因素，征税机关难以全面精确地掌握纳税人的应缴税信息。此外，征税机关与外部机构之间也存在信息不对称，例如征税机关与政府机构和银行等其他金融机构。由于法治保障不健全，信息通信交流渠道不畅通，税务机关难以全面精确掌握纳税人的完整税收情况，在追求个人利益最大化的追求中，纳税人可能会选择使用恶意手段恶意违规逃避税收，这也给税源征管带来风险。

3．2征税制度风险

税制指的是政府制订的各项与税务工作有关的法律法规，是征税机关对纳税人进行征税时的法律依据和工作程序，也是纳税人遵行纳税义务的法定标准。税制包括税收主体、客体、税率和非法处置等。税收制度风险是指限于现行的税收法律法规和政策的弊端和漏洞而造成的税收损失风险。在税制方面，税务机关与纳税人之间也存在信息不对称的问题，这是由于征税机关和纳税人所掌握的政策法规信息相对上存在差异。在这方面，税务机关相对处于有利地位，税务机关比纳税人更早了解和理解税法的有关规定。由于互联网＋信息化时代的到来，经济活动符合复杂多变性的特征，而税收法规政策缺乏规范性、普遍性，造成税制的法规政策无法对每一种税收情况进行明确界定，因此使税收制度明显存有漏洞或者缺陷从而导致税收损失的风险。由于我国税收制度在宪法中的缺失，行政法规在我国税法领域占第一性地位，而法律只起到辅助作用。经过了多次的税制改革，我国已经形成基本与国情相结合的，适应我国社会政治经济现状的税收制度，但仍然存在缺陷有待进一步完善。例如我国税负结构设计仍然不合理，由于我国增值税税负设计偏高，且与征管环境不配套，偷税、避税、逃税现象屡屡发生，导致征收管理成本增加，税收损失严重。

3．3征收管理风险

税收管理是征收机关依照税法和税收征收法等有关法律法规为依据进行的一系列工作的总称。“互联网＋”背景下征收管理风险指的是国家税务机关由于信息传递不畅，计算机技术应用水平不高、数据利用的深度和广度不够、税源识别体系不够完备及征收管理力度不足等因素，造成来自各个纳税集体的各个环节的纳税信息数据庞大而凌乱，且分散不明确，致使征税机关的征税过程难度加大的风险。税务机关内部由于信息传递不畅，上下级间存在垂直信息不对称；同时由于信息共享水平较低，内部部门之间存在横向信息不对称。因此税收征管部门难以充分掌握全面的税收信息，导致征收管理风险加大。征管执行方面，由于征管一线人才薄弱，征管人员素质及业务能力不足，对税收政策的理解存在偏差，或执法人员执法质量不高，滥用职权，未按照规定采取适当的税收措施导致收入损失，给税收征管带来风险。

4启示与建议

随着大数据时代到来，税务部门和纳税人通过“互联网＋信息平台”，对数据信息化处理的程度越来越高，纳税人在线报表和电子档案覆盖范围逐渐扩大，这为税务机关在大数据时代更加便捷的收集和管理纳税人数据提供了基础。

4．1借助“互联网＋信息”共享平台，加强涉税数据质量管理

税收风险管理需要有足够量的数据，只有不断丰富和强化数据汇集、整理和应用，才能为征税风险管理提供风险分析、识别和评价的数据支持。“互联网＋”带来更为广泛的大数据时代，税收风险管理要始终围绕数据的采集、整理与应用建立架构，随着数据获取渠道愈加广泛，信息数量庞大，税务机关很难对数据进行标准并有效地整合和使用。由此，在“互联网＋税收大数据”背景下，对数据的质量管理能力要求相应提高。构建“互联网＋信息”共享平台，推进税收数据整合，全面管理征收管理信息系统和外部信息数据，形成支持税务风险识别与分析的数据平台，使征税机关和纳税人之间的数据信息更公开、更平等、更透明，消除征税机关和纳税人之间存在的信息不对称等问题。同时，在“互联网＋信息”共享税收大数据平台的发展中，必须高度重视有关税务数据的安全和隐私问题，做好涉密风险防范工作。在数据质量管理方面，对数据录入系统进行严格的检查和控制，以提高基本税务数据的质量。

4．2整合税收风险管理系统，完善税收风险管理体系

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一、健全和完善税源管理体系

（一）建设和完善征管信息系统。加快我市地方税收征管工作的现代化和信息化，是我市地税事业发展一项长期战略目标。近年来，我局着重抓紧了税收征管现代化的建设，实施了税收管理信息化工程，推行了3.0税收征管软件,有力地促进了我市地方税收征管现代化和信息化的进程。今年6月1日，我局顺利实现“大集中”新一代征管信息系统在我市提前上线运行。新征管信息系统的运行，建设和完善了覆盖全市地税系统的计算机网络，形成了数据准确、信息共享、即时监控的征管资料信息库，对全市2.97万户纳税人的监控能力得到极大加强，为充分运用信息手段监控和分析税源发展变化提供了扎实的数据信息基础。对此，xx市委常委、常务副市长钟毅同志给予了充分的肯定和高度的评价，认为“大集中”的成功上线，标志着xx市地方税收管理实现了从传统管理向现代化、信息化管理的转变。

（二）构建社会协税护税网络。生产经营的多元化、收支的隐蔽化、分配的多样化和税源的分散化，对地税部门征管工作是一个重大考验。我局除了建设完善的税源管理体系外，还充分依靠部门协作和信息支撑，构建起严密的社会协税护税网络，通过社会力量将各行各业、各经济环节涉及的税收监控起来，最大限度地实现应收尽收。一是与工商、国税部门建立信息互通机制，联合下发了关于工商、税务资料信息共享的文件，扭转了长期以来查找工商登记业户资料难的问题，从源头上加强了对纳税人的管理。二是采取委托代征办法，与交警、发展和改革、建设、国土、房管、招标办、财政等部门建立经济信息平台，从政府部门管理纳税人的其他环节进行源泉监控。三是加强代扣代缴单位管理，明确代扣代缴责任，保证了代扣代缴税款的征收入库。

（三）继续完善属地征管。我市地税系统于20xx年3月全面实施属地征收管理，科学明确和界定了各县（市、区）局、xx区局的征管范围。配合实施税收属地征管，我局经与市政府、市财政局、xx区财政局协调，对市区范围的地方税收入库的预算级次和财政级次进行磋商，达成了按比例分成的一致意见，解决了我市实施属地征管的瓶颈问题。属地征管实施至今2年多，期间经过不断改进，特别是今年配合“大集中”工程上线，我局对属地征管工作进行了一些适应性调整，对加强我市地方税源的控管，保障地方税收收入方面发挥了巨大作用。全市特别是市区的税收秩序得到明显改善，有效避免了低税竞争、税负不公和堵塞了征管漏洞。

（四）建立重点税源监控网络。据统计，20xx年全市地税纳税人中，年税额在10万元以上的重点税源企业950多户，占总户数的3.2%左右，而入库税款5.6亿元，占全年税收总额的70%以上。管住了这些重点税源大户，主体税收收入就有了保障。为此，今年以来，我们结合推行税收管理员制度，大力改变以前存在的“管理疏松、责任淡化”的状况，根据应纳税额、经营规模、行业性质等多个标准建立重点税种、重点行业、中小企业、个体工商户、集贸市场等分类管理机制，按照抓大稳小的原则，把税收管理的重点和人力转移到重点税源户的管理上来，对重点税源户做到“管户到人，到户管理，管事到位”，并从三个方面予以加强：一是分行业建立重点税源纳税户管理档案；二建立重点税源企业的报告、审核、分析制度，实行“管户到人”；三是坚持税企联系制度，包括专职管理人员到户实地调查核实纳税人生产经营情况、财务核算情况及申报纳税等涉税事项和进行必要的税务检查。我局特别加强了东平核电站、阳茂高速公路等重大项目建设工程的税收管理，管住收入“大头”。20xx年重点项目建设工程税收同比增长了10.7％。

二、建立严密有效的征收管理体系

（一）深入开展经济税源普查及税收资料调查。近几年，市局多次大规模组织开展经济税源普查和各种税收调研活动，通过采取科学、严密的调查方法和手段，对全市地方税源结构与分布状况进行综合分析和预测，全面摸清了税源底子，给组织收入工作提供了决策依据，牢牢把握了组织收入工作的主动权。

（二）加强纳税人“户籍”管理。税务登记是税源监控的第一个环节，也是防止出现漏征漏管户的关键环节。一方面，我局按照属地征管原则和“大集中”征管信息系统的要求，严格做好税务登记资料的录入工作，并加强对临时业户的登记和发证管理工作，确保所有录入资料准确无误。另一方面，大力清查漏管户，主动到工商部门采集业户办证资料，通过对工商登记资料与税务登记资料的核对和比销，检索出已办工商登记但未办理税务登记的经营业户。同时，加强税务登记检查，持续开展清查漏征漏管户专项行动。在20xx年专项行动中，共清理市区（含郊区）已办证的漏征漏管户2231户，处理违章业户410户，有效打击了漏管户的偷逃税行为。

（三）落实新的“双定”管理办法。在做好大户管理的同时，稳步推行《广东省地方税务局个体工商户定期定额征收管理实施办法》，切实推进个体税收分类管理和科学定额，通过统一、规范核定定额标准、方法和程序，实现核定定额过程的“公平、公开、公正”。在此基础上，继续推行“简易申报，简并征期，储款扣税”征收办法，进一步方便纳税人，简化办税手续。

（四）推行所得税评税管理办法。在扩大企业所得税查账征收面和统一规范全市所得税带征率的基础上，我局进一步推行所得税评税管理办法，并开发推广所得税电子评税软件，运用计算机技术加强中小企业的所得税管理，堵塞了企业所得税征管漏洞。20xx年全市企业所得税收入1.87亿元，同比增长23.8%。

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摘 要 委托代征是指由税务机关依法委托的单位或个人税务机关和税务人员进行税款征收的活动。对个体零散税收实行委托代征有着方便纳税人纳税、缓解税务机关人手紧张、消除征管盲点、减轻税收成本、营造公正竞争环境等不可替代的优势；分析了当前委托代征工作中存在的纳税人纳税意识差、税源监控难度大、税收核定难到位、以票管税调定难、信息反馈滞后、代征人员业务素质不高等问题，提出了在委托代征工作上要加大宣传力度、明确工作责权、提高业务素质、完善管理制度、加强信息监控等对策。

关键词 个体税收 委托代征 完善制度

委托代征是指由税务机关依法委托的单位或个人税务机关和税务人员进行税款征收的活动。大力开展委托代征税款，是新形势下健全协税护税网络，进一步推进社会综合治税的一个重要举措。近年来，杭州市财税局通过对农贸、 集贸、建材等市场及农村乡镇个体及零散税收大力推行委托代征方式，取得了明显效果，但是也存在不少问题，亟待研究解决。

一、对个体零散税收实施委托代征有着不可替代的优势

据不完全统计，杭州市地税2011年、2010年的城区纳税情况 ：2010年：财政总收入 1098.83亿元，其中：财政总收入 773.27亿元，个体户 164856户，缴纳税收收入23.96 亿元，占整个财政收入的 2.18%；2011年：财政总收入1300.9 亿元，其中：财政总收入928.78亿元，个体户179412万户，缴纳税收收入 22.43 亿元， 占整个财政收入的1.72%；从数字来看，表面上这些个体税收所占比重不大，甚至2011年比2010年比重还下降，对整个财政收入来讲好像无关大局，更需要说明的是，在整个个体税收中， 对零散税收实行委托代征的税收收入所占更少，据了解2010年、2011年分别只占0.4%、0.32%，但笔者认为虽然税收金额不大，但事关税收政策的公平性。剖析去年10月由代征员引发的湖州织里镇闹税教训可以看出，加强个体零散税收委托代征工作只能加强，不能削弱，应充分发挥其税收机关不可替代的作用，不断拓展税源管理的广度和深度。

1、有利于方便纳税人，增强个体户纳税意识。从整个杭州市财税局及其分局对市场个体零散税收委托代征来看，委托代征有效地节约了纳税人的办税成本和时间，极大地方便了纳税人，尤其是在城乡结合部的集贸个体税收，大部分纳税人纳税金额小，税款零星且税收分散，单靠我们的财税力量是有限的，因此自实行委托代征以来，一方面方便了我们的纳税人，另一方面由于我们的代征员直接接触基层，许多税法政策上的解释直接跟纳税人进行面对面交流的机会多，所以纳税人的纳税意识普遍有了提高。纳税人普遍反映个体税收管理比以前规范了，税收宣传增多了，与他们的沟通更方便了。总之，通过构建并科学运行社会化委托代征模式，获得了政府、财政和纳税人的普通好评，取得了理想效果。

2、有利于缓解税务征收人手紧张的矛盾。实行委托代征后，原由基层税务机关直接办理的个体税收业务，如个体税款征收、日常催报催缴、漏征漏管户的清理、巡查等日常事务性工作大多由委托代征单位直接操作处理，分局主要从事对这些业务的后台监管、指导和定额税款核定等关键工作的处理，把干部从大量的事务性工作中解脱出来，腾出精力抓重点难点工作，从而减轻了征收机关的工作压力，人手紧缺的矛盾得到有效缓解。

3、有利于消除征管盲点，堵塞征管漏洞。由于个体户及专业市场点多、面广、线长，仅仅依靠税务机关是难以承担起来全部的征管任务。而代征员队伍恰恰弥补了这一方面的缺陷，利用他们对个体户及各类专业市场情况熟悉、征管灵活方便的优势，消除征管上的盲区。如2011年11月1日起提高起征点后，杭州市西湖区财税局一度发现纳税环境大不如以前。一些双定户与未达起征点户盲目攀比，感到自己吃亏了，心理不平衡，采取化大为小、化整为零的手法，多门面经营，企图不交税或少交税，甚至有的软拖硬抗，拒绝纳税；一些未达起征点户也因涉税事项较少，不与税务机关打交道；新开业户也都想方设法逃避税务机关的管理，甚至连基本的登记手续都不想办理。为此，该财税局派出税务工作人员，与代征员一起，串村入巷，采取上门宣讲、日常巡查、明查暗访等方式，一一进行清理。经过一段时间努力，个体税务登记率、纳税率明显上升，一些无证户、小型农贸市场等管理盲点也纳入了管理的视野，有效地消除税款漏征的隐患。

4、有利于减轻税收成本，提高工作质量。一支专业的委托代征队伍，增强了个体税收征管力量，个体户的开业、变更、停业、复业、注销和日常巡查等工作可以落到实处，确保工作质量的提高；委托代征人员的工资在委托代征手续费中列支，税局无需增加开支，节约了征收成本。

5、有利于营造公平竞争的环境。通过委托代征，可改变以前各部门分散管理、各自为政、力量薄弱的局面，形成齐抓共管、沟通协作的工作氛围。各级政府借助这支力量治理当地经济秩序，对“钉子户”政府可组织工商、税务、公安、城管等部门协同作战，形成了威慑力，通力及时查处，可公平税负，维护正常的税收秩序，促进个体经济的健康发展。

二、当前市场个体税收委托代征管理存在的主要问题

据不完全统计，杭州市西湖区、桐庐、淳安等3个县（区、市）财税局管辖48个乡镇、街道111个市场，其中：专业市场35个，农贸市场76个，场内经营户5840余户。 专业市场主要经营茶叶、家具、服装、装饰材料、通讯器材等。市场均为个体经营户，税款大部分实行委托代征。111个市场由48个乡镇、街道的326名税收代征员负责征管，通过对其委托代征工作的分析调研，主要发现了以下几个问题：

1、市场个体经营户构成复杂，纳税意识有待提高。市场内的个体商户来自社会的方方面面，有的是下岗再就业职工，有的是待业或自谋职业者，经营人员文化素质参差不齐，纳税意识不高，对税法了解甚少，调查中我们发现：相当部分的经营户税、费不分，将市场管理部门收取的管理费与国家税收混为一谈，把所交费用全部当成缴税。部分经营户对税收优惠政策没有认识，认为自己是下岗职工，不用缴税。税务部门进行税收征管时，时有抵触情况发生。

2、市场内经营户频繁变动，税源监控难度大。按现行的征管模式，市场内经营户领取工商营业执照后并不办理税务登记证，只是部分经营户需要银行开户或签订合同等情况需要税务登记时，才到分局直接进行税务登记证的打印。税务部门要了解市场经营户数只能是靠手工登记台账。又由于在市场经营的个体户流动性强，关门停业、更换经营者、改变经营项目等情况时有发生，变动频繁，而这些情况主要靠市场管理部门的信息传递，责任区管理员无法及时对税源变动进行监控。

3、难以取得市场内经营户的实际经营情况，征收定额核定难以到位。个体经营户在市场内租赁一两间店铺，聘一两个营业员，表面上做做零售生意，乍看生意清谈，实际上业主在市场附近另租房屋设仓库，大宗交易在店铺谈妥后，进行场外交易，现金结算。个体经营户进行商品经营终端用户是消费者，一般情况下不需开具发票。如果没有举报或案件牵连，一般很难掌握个体经营户真实的销售收入情况，征收定额核定难以到位。

4、无法对代开发票即时监管，以票管税调定难。市场内经营户需用发票是由市场管理部门使用发票代开软件进行代开，因为没有税务终端进行查询，无法对代开的发票进行即时审核，发生问题不能及时发现及处理，监管难度较大。对于一些经营户开票额占定额比例大或超定额的，查询要到代征单位进行人工统计查询，不能及时进行定额调定。经营户有可能为他人代开发票。正因为经营户用票信息取得缺乏时效性，不顺畅，以票管税调定困难。

5、缺乏计算机信息技术支撑，信息反馈滞后。在现行的代征模式中，税务部门负责个体的定额核定、调整及税收征管，代征部门负责市场内经营户的税款征收与发票开具，并配合分局做好日常的税收征管工作。税务部门对代征市场业主经营情况的了解主要依赖于代征部门，对经营户证照办理、发票开具、停歇业、注销、走逃、不缴税等情况主要依赖于代征部门信息的反馈，由于缺乏计算机信息技术支撑，信息反馈滞后，及时性不够，监管工作相对被动。

6、市场代征人员对税收政策了解不深，“协管”不到位。市场代征人员由于自身对税收政策了解不深，税收业务技能不足，宣传解释工作做得不够好，甚至于有些代征单位随意解答税收政策，一定程度上使纳税人对税收政策的认识不清，如：有的市场在招租铺位时，对外宣传可以免税，免场租费、管理费等，混淆了经营户对税收政策的认识；有的只是强调要收取租金，对税收解释含糊或避而不谈，造成经营户对税收政策的不了解，部分市场管理者把市场管理等同于收费，如何服务市场、规范市场、培育市场没有统筹规划，没有综合管理的理念，一定程度上造成经营户关停变动频繁。

三、进一步完善委托代征工作的几点建议

1、加大对委托代征工作的宣传力度。提高社会相关管理部门对委托代征工作重要性、必要性的认识是有效开展工作的前提条件。应建立健全与相关部门的联席会议制度，定期通报征管工作进展情况，协调处理各类重大问题。进一步明确委托代征双方的权利、义务，使代征单位及各协税护税组织对零散税源积极管理，敢于管理，依法管理。对申报不实等违法情况通过多种形式向社会公布，使健全的组织机制成为营造和谐、法治和诚信纳税环境的有效保障。

2、严格对代征单位和代征人员的资格审核。税务机关选择代征单位要慎重，要从其是否具有代征能力、内部管理是否规范等方面进行重点考察。同时，要对代征单位的代征人员进行资格审查，避免年龄结构老化，知识落伍的人员参与进来，对代征人员有关情况特别是诚信程度全面调查了解，发现有明显不具备代征人员基本条件或群众反映信用度不高的人员，应及时建议被委托单位更换代征人，严格把好代征单位及代征人员的入口关。

3、明确和规范委托代征权利和义务。委托代征协议是税务机关和代征单位开展委托代征工作的基础，税务机关和代征单位要强化责任意识，认真制定和执行委托代征协议。委托代征协议的重点是税务机关和代征单位的权利、义务和违约责任。规范和完善委托代征协议，就是要按照权责对等的原则对税务机关和代征单位的权利和义务，如代征税款的解缴期限及违约责任、税务机关的执法权不能越位、及时兑现代征单位的手续费等内容，进一步明确和细化，使其具有可操作性，将双方的行为制度化、规范化。

4、加强对代征人员的思想业务培训。认真吸取湖州织里代征员因言语不当、操作简单而引发的的教训，切实加强代证人员的职业道德教育，培养一支较好的职业素质队伍。依法办事，遵从法律，换位思考，善待纳税人，努力维护税务机关及代征员的良好形象。定期组织代征人员进行税收政策学习，帮助他们理解和掌握税收政策有限，防止错征、混征、错用税率等现象的发生。特别是将新税收政策要及时传达到代征人员，确保税收政策的正确执行。注意辅导和督促代征人员正确使用和保管有关票证，减少失误，防止涉税违法犯罪行为发生。在代征过程中如果代征人员有交接情况，税务机关还要做好监交及接替人员的辅导和培训工作，确保代征工作正常运行。

5、定期检查税款代征情况。税务机关要加强对代征单位的管理，定期或不定期地对代征工作开展情况进行检查，以确保代征行为规范，代征税款及时到位。在加强对代征单位代征税款台帐，代征单位是否及时解缴税款，有无截留、挪用税款检查的基础上，要重点对代征人员使用票证和解缴税款情况进行检查，发现问题及时纠正。

6、建立完善委托代征工作管理制度。税收委托代征工作是按照税法的规定实行的，涉及到税务机关与基层党政部门人员之间的一些关系，加之税收委托代征工作具有非常复杂的、不可控的潜在因素存在，应建立健全管理机制，制订出一整套行之有效的包括各个方面的管理制度，用以约束、激励、管理代征人员的行为，杜绝偷、漏、跑、滴、拉税现象的发生，以保证税收委托代征工作沿着正确的方向顺利推进。

7、实行对代征信息化管理的全程监控。对于市场的代征工作要借助于现代计算机信息技术，将目前单行的“市场经营户税务登记打印软件”、“代开票软件”进行整合，创建一套符合征管要求的代征系统软件。应涵盖四个模块：（1）“基础信息模块”：用于对商户的工商登记，租金收入、管理费收缴情况登记以及税务登记打印。（2）“定额征管模块”：用于登记税务机关核定的定额及市场代征信息。（3）“发票代开监管模块”：用于对市场各个体工商户的发票进行代开和监管。（4）“综合查询模块” 。针对税收信息化建设不断推进和规范委托代征的要求，应尽快将CTAIS的接口应用于地税、工商等单位，为委托代征工作提供有力的信息支撑。在条件允许的情况下，实现从外网上CTAIS，达到建立国税、工商、银行、公、检、法、质检、监察等部门信息共享网络，实现信息资源的共享，通过运用联合信息管理系统，提高委托代征工作的效率和质量。

参考资料：

[1]来连琴.浙江财税与会计. 2012.5：41-42.

[2]征管法培训教程.国家税务总局教材编写：116-117.

[3]《中国税务》杂志2011年第3期关于《数据中心快速发展，网络平台应与时俱进》 P46页.

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关键词 个人所得税；征管；自行申报；源泉控管

随着居民收入水平的提高，我国个人所得税收入在财政收入规模中的比重也在逐年提高。2007年我国个人所得税收入完成3186亿元，同比增长29.8%。近年来，国家对个人所得税征管接连提出新举措，要求各级税务机关进一步改进个人所得税的征收管理，并开始实行个人所得税自行申报制度。2007年，各地税务机关开展了纳税人自行申报个人所得税的工作，完善了全员全额扣缴申报管理，抑制了偷漏税现象，促进了个人所得税收入的提高。虽然各级税务机关在强化个人所得税征管方面做了许多工作，但是目前税款流失现象依然严重，个人所得税征管工作中还存在一些问题，对此，应当针对造成问题的原因采取相应的对策。

一、个人所得税征管中存在的问题

（一）纳税人纳税意识相对薄弱

从整个社会的范围来看，依法纳税的意识在人们的心目中仍然没有完全建立起来，这对税款的应收应尽是极为不利的。以个体工商户的生产经营所得为例，由于部分业户纳税意识淡薄，致使不少从事生产经营的个体户办理了工商营业执照后不去税务机关办理税务登记，以至于对没有固定经营场所的个体工商户生产经营所得的个人所得税的征管，到目前为止，征管上基本是空白。

（二）个人应税所得难以准确核实

个人收入的来源渠道较多，数额分散，流动性大，工资、薪金之外的所得有明有暗，有现金形式也有实物形式，并且在总收入中占的比重越来越大。由于目前市场经济还不够发达，信用化程度仍然较低，个人收入分配大部分使用现金支付结算，要完全真实反映个人的真实收入比较困难。正是个人收入的这种不透明，导致个人应税所得难以核实，不利于税款及时足额的征收。

（三）征管手段相对落后, 征管力量不足

个人所得税现金交易多，是税收征管中范围最广、隐蔽最深、难度最大、征收成本最高的一个税种。这在客观上要求税务机关要有健全的管理机制及现代化的征管手段。而地税部门征管的税种多、范围广，人员有限，对个人所得税投入的征管力量不足，必然造成在个税的征收管理过程中，征收机关的执法和稽查力度不到位，惩治偷税不严。对个人所得税的征管工作粗放和不到位的情况仍然存在，对偷逃个人所得税的行为查处不力、打击不够，导致个人所得税征管漏洞较多，极易造成税款的流失。

（四）源泉控管未得到完全落实

目前我国个人所得税对工薪、薪金的具体征收方式是源泉控制、代扣代缴为主，同时辅之以纳税人自行申报纳税，但实际执行的情况并不尽如人意。从理论上讲，只要各部门、单位、企业认真执行代扣代缴制，是可以控制和调节相当大的高收入者的收入的。然而，由于受利益驱使或各种因素干扰，有的部门、单位、企业不愿全面履行代扣代缴义务。这些源泉控制的环节放松，必然导致大量的漏税和调节乏力。

二、进一步加强个人所得税征管的对策

（一）加强税法的宣传力度

针对目前我国纳税人纳税意识仍相对薄弱的状况，首先就是要充分利用各种宣传渠道，向全社会进行广泛、深入的税法宣传，在各大报刊、电台、电视台等新闻媒体设置固定栏目进行经常性的税法宣传，做到电视有图像、广播有声音、报刊有文章、公民有资料，使税法深入千家万户，人人皆知。其次，是要在加强税收征管手段现代化的同时，加强纳税服务，在服务理念上要强化为纳税人服务的意识，做到主动服务、优质服务；在服务手段上要不断创新，运用科技手段进一步完善网上纳税，方便纳税人，切实减轻纳税人申报纳税申报的难度和压力。

（二）建立严密的个人收支监控体系

我国目前仍处于经济转轨时期，分配上存在个人收入隐性化、多元化的特点。建立支付申报制度是税务机关掌握个人收入的有效手段，应尽早制定相关法律、法规，规定所有支付个人收入的单位和个人均要定期向税务机关如实申报支付个人收入的有关情况，建立健全支付情况报送制度，实现税务、海关、工商、银行、保险等部门之间的信息资料交换和共享，以有效监控个人收入；实行储蓄实名制和财产登记制度，以便税务机关及时掌握个人各项财产状况，使个人的应税所得得到准确核实，防止偷逃税行为的发生。

（三）规范征管手段，加强征管力量

针对目前个人所得税征管中征管手段不够完善，征管力量相对薄弱的现状，各级地方税务局要适时充实个人所得税征管人员，增强征管力量；同时，要采取各种形式，尽快开展税收业务的学习和培训，提高干部的业务素质和操作能力，保证个人所得税征管工作的顺利开展。个人所得税要有大的起色，必须严厉打击偷、逃税行为和处罚拒不履行扣缴义务的单位，要依法查处，严格进行补税、罚款和惩治，不允许姑息迁就和搞下不为例。同时要加大税收稽查力度，努力提高税收稽查的针对性和有效性。

（四）进一步推行个人自行纳税申报和源泉扣缴双轨制

当前推行自行申报可从两方面入手，一是在高收入阶层中选择一些纳税意识强、条件好、素质高的对象，推行自行申报，以积累经验，扩大社会影响；二是在党政机关县处级以上干部中实行申报制，使国家干部在自行申报缴纳个人所得税方面起带头作用，做好个人所得税征管工作；另一个关键就是要掌握税源情况、依法代扣代缴。各级税务机关按照要求，在普遍加强代扣代缴工作的同时，应重点加强高收入行业和单位的代扣代缴工作，使个人所得税代扣代缴工作不断深化。加强对扣缴义务人的业务辅导和检查监督，强化征管工作，与此同时，继续加大源泉扣缴力度，落实和强化代扣代缴的责任机制。要在现行税收征管法的基础上进一步明确代扣代缴的责任、权利和义务，增强代扣代缴的法律约束力。对不履行代扣代缴义务职责的单位和个人，既要予以经济的的重罚，要依法追究法律责任。

参考文献

[1]欧阳建华：个人所得税征管的几点建议[J]，经济管理者，2008年2月

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关键词：国家治理；税收征管；国家行政管理；流程再造

中图分类号：F81242 文献标识码：A

文章编号：1000176X（2016）01007807

一、引 言

国家治理理论是当前国际学术界有关政治改革的最具代表性和影响力的理论，其核心内容是要求政府进行机构改革和政府职能的发展。其以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标，通过重塑管理理念，调整管理目标，整合管理资源，再造管理流程，优化管理手段，培育管理文化，试图将政府管理活动改造成一种建立在多数人认可和参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。其不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求，代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，而且对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。国家治理理论已成为研究国家行政管理制度及其改革的一种新的理论范式，被许多国家用于指导本国的行政管理改革。正因如此，党在十八届三中全会公报中也明确提出中国要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着实行国家治理、完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为中国当前政治改革与发展的重要内容。

在政府管理的诸多领域中，税收活动不仅承担着为国家筹集财政资金的重任，而且还承担着配置社会经济资源、调节社会收入分配、促进市场经济发展等重要职能。因此，税收治理与国家治理密切相关。一方面，税收治理是国家治理的重要组成部分，因而税收治理必须符合国家治理的一般原则和要求；另一方面，税收治理又制约着国家治理的实施与成效，如果税收治理不能取得理想的效果，则国家治理也就难以取得理想的成效。故如何运用国家治理理论来指导中国正在进行的新一轮税收征管改革，就成为当前中国税收治理面临的重要问题。鉴于此，本文在对国家治理理论和中国税收征管改革的进程与现状进行分析梳理的基础上，针对中国当前税收征管的实际状况，试图对中国税收征管改革的目标和路径进行必要的研究，并提出一系列政策性建议。

二、文献综述

1国家治理理论的研究

国家治理理论是西方国家在20世纪70、80年代出现“政府失灵”的背景下，于20世纪90年代才发展起来的一种关于政府管理与改革的理论。按照治理理论的著名代表学者林登[1]的观点，国家治理应该建立无缝隙政府，以打破政府传统的部门界线和功能分割的局面，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务。他认为，无缝隙政府理论的核心是政府流程的再造，在此过程中，应坚持顾客导向，把服务对象看做顾客，将顾客满意度作为评价政府工作的标准；应把政府内部的工作人员亦看做顾客，努力调动其工作积极性，为政府治理创造新的、内在的动力；应坚持结果导向，在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织体系，加强全面质量管理、绩效管理和团队自我管理，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制；应强调竞争导向，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，以向社会提供更加有效的公共服务。奥斯本和普拉斯特里克[2]等也认为，政府再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创造新的能力，并能变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型的过程”。其在论著中从战略高度系统地提出了政府再造的路线图。他们认为，再造政府的关键是寻求能够引起政府组织变革的“基本杠杆”DD即政府体制的DNA。政府再造的过程就是改变政府体制的DNA，从而触发整体体制的变革过程。其将这些基本杠杆分为五种类型，并称之为五个不同的战略，简称5C战略，即核心战略（Core Strategy）、后果战略（Consequences Strategy）、顾客战略（Customer Strategy）、控制战略（Control Strategy）和文化战略（Culture Strategy）。其认为，核心战略的功能主要在于描述政府的主要职能或目标，其他战略的功能则在于描述政府实现核心战略的手段或方法。如果说核心战略的功能在于明确政府的掌舵职能的话，那么其他四种战略的功能则在于提高政府划浆的职能，其中，后果战略的功能在于确定公共组织构建以绩效为基础的激励机制，顾客战略的功能在于确定公共组织的责任机制，控制战略的功能在于确定公共组织的决策权力，文化战略的功能在于创造一种企业家文化。

近年来，国内学者对治理理论的研究也取得了较多的成果。俞可平[3]认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，其特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。他认为，作为一种政治管理方式，治理与统治有着根本的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次，统治的权力运行方向总是自上而下的，其通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，其通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。易承志[4]则认为，国家治理作为一种治理体系、方式和过程，不仅强调主体的多元性，而且还强调公私合作与相互信赖，强调参与和自组织发展，强调公共产品的供给等。孙洪敏[5]则从国家治理现代化的角度提出了国家治理应该由国家―政府治理框架、国家―企业治理框架、国家―社会治理框架三个部分组成。

综上，治理理论以提升政府公共管理和公共服务的能力和水平为目标，试图通过改变政府管理的理念、方式、手段和过程，从而实现再造政府的目的。它代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。

2税收征管改革的研究

在国外，税收征管被大多数人认为是税务机构实际从事税收征收管理的一系列具体活动或流程，故鲜有学者对其进行专门研究。征管改革也主要是由政府税收征管的职能机构具体负责和实施，故有关改革的内容也主要体现在中央政府税务管理机构公布的相关文件和实际征管的过程之中，鲜有专门的学术论著。尽管如此，但从西方国家税收征管改革的战略规划或工作规划中，笔者还是可以比较清楚地看到国家治理理论对于这些国家税收征管改革所产生的影响。例如，《加拿大税务局的总体工作规划》中明确提出，加拿大税务局将继续与政府客户发展合作伙伴关系，以提高效率和继续减少加拿大税务管理部门的总体费用[6]。

在国内，近年来有学者对中国的税收征管改革进行了诸多研究，提出了一些意见和建议。刘奇超[7]认为中国的税收征管改革应该在中央“五位一体”总布局、总要求的基础上，按照中央《深化财税体制改革总体方案》中关于深化税收制度改革、稳定宏观税负、推进依法治税的目标展开。重点应该包括以《中华人民共和国税收征收管理法》为基础的税收征管制度制定以中长期税收战略为目标的工作规划，进一步推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，强化以专业化和集约化为特征的征管组织机构建设，深化以信息管税为主导的信息化支撑体系，不断提高国际税收征管合作及国际税收竞争力。王化敏[8]根据中国税收征管改革的历程与现状，认为中国税收征管改革应该确立税收征管体系的目标，规范税收征管体系的基本内容。姜敏[9]根据国家税务总局2011年印发的《“十二五”时期税收发展规划纲要》，认为中国的税收征管改革应该践行继承式创新，创建稳定持续良好的征纳环境；强化税收监管职能，确保为政府决策提供真实的财政数据；完善报表数据采集功能，满足信息管税的数据分析需求；以税收管理为本提供税源专业管理人力保障；运用身份识别功能识别纳税人并提升其纳税遵从度。综上，学者们的研究主要侧重于两个方面：一是侧重于对国外税收征管改革实践经验的学习和借鉴。通过对西方国家特别是西方发达国家税收征管改革历程及经验的学习和研究，为中国的税收征管改革提出可资借鉴的意见和建议。二是侧重于对中国税收征管现实问题的研究。通过对中国税收征管实践中所存在的问题进行挖掘与分析，试图提出解决问题的对策。应该说，这两方面的研究对于促进中国税收征管改革的深化，都起到了一定的促进作用，但这些研究也都存在着共同的缺陷与不足，即由于缺乏系统科学的理论支持，有些研究成果不免显得零乱和细碎，有些研究结论或对策显得比较勉强和武断，甚至有些研究成果本身存在矛盾，导致对实践的指导意义有限。基于此，本文将从国家治理理论的视角，通过对中国税收征管改革问题进行深入的研究，以期能够得出有说服力的研究结论及政策建议。

三、中国税收征管的演进脉络及新形势下面临的问题

1950年，根据建国初期中国税收工作的实际需要，政务院颁布了《全国税政实施要则》，对中国的税收制度进行了统一和规范，这也标志着新中国税收制度的正式建立。60多年来，随着社会主义建设事业的发展，中国的税收征管也发生了很大的变化。根据笔者的研究，这一历史发展过程可以分为五个不同的阶段或五种不同的模式，即1950―1987年的专管员模式、1988―1993年的三分离或两分离模式、1994―1996年的三位一体模式、1997―2002年的新模式以及2003年以来的修正的新模式。应该说，每一个发展阶段或每一种征管模式都是由当时的社会经济和税收征管现实决定的，这些模式也基本满足了当时国内税收征管的实际需要。但毋庸讳言，每一个征管模式即使在当时的历史条件下，也都存在着比较大的缺陷和不足。根据笔者的整理，这五种模式及其主要内容与不足如表1所示。

从表1可以看出，中国的税收征管模式经过多次的改革，其运行机制越来越科学化、合理化，不仅有效强化了税收征管机构的征管能力和服务能力，而且有力提升了纳税人的遵从度和满意度。但是，尽管如此，由于这五种模式都是在国家管理论的背景下产生的，都重在强调对纳税人的控制与强制，因此，在税收征管实践中就一直无法得到很好地运行。特别是近年来，随着中国经济改革的不断深化和中国在行政管理领域内由政府管理向政府治理的转型，现行的税收征管模式就越来越不适应税收征管的实际需要。这主要表现为以下三个方面：

第一，强调控制与强制的税收征管模式背离了国家治理的内在要求。一般而言，在国家管理论的背景下，政府被认为是一个从事政治和社会事务管理的机构，其主要职能是政治统治和社会管理，主要运行方式是控制与强制。而在国家治理论的背景下，政府不再被认为是一个单一的政治统治机构，而更多被认为是一个公共服务机构。其主要职能是解决公共物品的供给，主要运行方式是服务。因此，在国家治理的时代，政府的强制性权力在明显弱化而服务性职能在显著增加。“更少的统治，更多的治理”就是这一转变的直观体现。在此背景下，税收征管改革也应顺应这种时代的变化，转变税收观念，在保持必要强制力的前提下，强化服务功能。否则，过分强调税务机关的控制与强制，就会使税收征管改革背离国家治理的内在要求。

第二，强调控制与强制不符合现代税收征纳关系的实质要求。尽管从表面来看，税务机关与纳税人之间是一种行政管理关系，但在本质上，二者之间更多地体现为一种博弈与合作的关系。这是因为，虽然税收会减少纳税人的财产和收入而导致税务机关与纳税人之间存着一种天然的张力，但对于大多数纳税人而言，他们都会慑于税法的强制性并对不申报纳税后果进行理性权衡后选择与税务机关合作，主动履行纳税义务。故对于这些纳税人而言，税务机关的主要工作是为其履行纳税义务提供必要的配合、帮助与服务；而对于极少数选择与税务机关对抗、拒绝履行纳税义务的纳税人，税务机关的工作才是控制与强制，因而控制与强制并非税收征管的主要内容。故以强调控制与强制为主要特征的税收模式就不符合税收征纳关系的实质和税收征管的现实。

第三，强调控制与强制必然会使税收征纳关系更趋紧张，从而为税收征管工作带来更大的阻力。近年来，中国税收收入增长速度远高于经济增长速度，这一事实虽然表明中国的税收征管水平和征管能力有了明显的提高，但同时也表明中国纳税人的税收负担在大大增加，这无疑会使征纳双方之间的关系变得更加紧张。在此条件下，如果继续强化税务机关对纳税人的控制与强制，势必会进一步加剧这种紧张关系，导致纳税人与税务机关的进一步对抗，使税收征管工作面临更大的困难。

综上所述，在国家治理的大背景下，强调控制与强制的税收征管模式难以取得良好的效果。中国的税收征管及其改革必须要寻求更为科学合理的理论支持。虽然当前国内外政治理论与税收理论的发展为中国的税收征管改革提供了多种理论支持，但相较而言，治理理论的基本观点和核心内容与中国目前税收征管改革的实际需求之间存在着更高的契合度。因此，以治理理论来指导中国的税收征管改革，不失为一种上佳的选择。

四、治理理论视角下中国税收征管改革的路径导向

税收征管制度的改革与发展，必须与国家职能发展的需要和国家治理模式的转变相适应。换而言之，国家职能与国家治理方式的发展，为税收征管制度的发展与改革提供了可行的理论范式。因此，中国的税收征管改革，应在国家治理理论的指导下，确定改革的路径导向。

第一，以目标为导向，校正税收征管的目标和职能。按照国家职能的分工，税务机关是代表国家专门从事税收征收管理的职能部门，其主要职能在于维护税收征管秩序和完成国家的税收任务[10]，与此相比，其他的目标或职能都只能处于次要的和附随的地位。因此，税收征管行为从管理学角度讲就是一种目标导向行为。在中国当前的税收征管改革过程中，必须首先依据国家职能的分工和税收征管的内在逻辑来校正税收征管的目标和职能，一方面，要突出和强化保障国家税收收入这一目标；另一方面，要弱化或减少加诸于其上的其他目标和职能。只有这样，才能使中国的税收征管目标简单明确并具有更大的指导性，否则，如果继续给税收征管改革强加许多其他的目标和职能，就会使中国的税收征管改革因目标模糊不清而失去了指导意义。

第二，以合作为导向，促进税收征纳关系的融合与发展。虽然税收征纳关系本质上是一种行政管理关系，但与一般的行政管理关系不同的是，如果在税收征纳过程中没有纳税人的遵从与配合，那么，即使税务机关再强大，要想完成庞大的税收任务也只能是一种空想。因此，税务机关只有强化与纳税人之间的合作与博弈的关系，才有可能完成税收征管的任务。正是基于这种认识上的转变，当代西方国家的税务管理者们开始借鉴企业营销管理中发展起来的客户理论，并将其用于对纳税人的管理中。例如，加拿大、澳大利亚、英国和新加坡等许多国家在很多场合下都把纳税人改称为Client或Customers，即客户。美国、加拿大和意大利等国把税务机构称为Service，即服务（机构）。如此，把纳税人当成客户，不仅能弱化税务机关与纳税人之间的张力，而且使税务机关与纳税人之间的关系更加自然和谐，有利于重建税务机关与纳税人之间的合作关系，提升纳税人的税收遵从意识，提高税收征管效率。鉴于此，笔者认为，在中国当前的税收征管改革过程中，应借鉴西方客户理论的合理内核，以合作为导向，通过采取有效的手段与措施，密切税务机关与纳税人之间的合作关系，消除税收征管中的制度，为更有效地完成征管任务创造更好的条件。

第三，以激励为导向，完善内部激励机制，创建具有现代企业精神的税收文化。虽然近年来国家花费了大量的人力、物力和财力用于对税务人员的教育培训和改善税务人员的工作条件和生活条件，但由于过去一直把税务人员作为税务机关的内部管理对象和管理工具看待，从而在现实中经常出现“激励失灵”的情况，难以达到预期的目标。因此，引入治理理论指导对税务人员的管理与激励是十分必要的。笔者认为，应充分认识到税务人员在税收征管过程中的重要作用，并在此基础上，以满足税务人员的正当需求和价值实现为目标，对税务人员实行激励性管理。在借鉴现代心理学研究成果的基础上

根据心理学的研究，在人的五大需求（即生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求）中，虽然每一个需求的价值都与其满足程度有关，但前三项需求的价值相对我较低，而后两项需求的价值相对较高。同时，虽然受条件限制，在无法满足价值相对较高的需求时，也应该在相对较低的价值需要中寻找相对较高的价值点。，应该重点满足税务人员的某些高端价值需求（例如，尊重和自我实现等），通过建立尊重人才、鼓励创新、提倡奉献、促进竞争、奖惩有力的制度，在税务机关内部形成一种充满活力的税收管理文化，对税务人员产生稳定的、持久的促进作用，使其能够高度忠诚、高度负责、高度热情地投身于税收征管工作之中，从而推动税收征管工作目标的实现。

第四，以服务为导向，重塑征管流程，为纳税人提供全方位的服务。近年来，许多西方发达国家和发展中国家都把税收征管的工作内容归纳为，“服务+执法=遵从”，即税收征管工作的主要目的就是通过服务和执法来提高纳税人的遵从水平。其中，服务不仅位居执法之前，而且是税收征管的主要内容。因此，税务机关纳税服务水平的高低，就直接决定着税务机关的税收征管状况和纳税人的税收遵从情况。特别是在当代，由于科学技术日新月异的发展和现代生产经营方式的急剧变化，使纳税人的生产经营活动更加快速、灵活和多变。在此情况下，税务机关必须顺应这种时代的变化，根据国家治理理论的要求，重新调整内部机构设置，再造税收征管流程，将工作重心前移，给纳税人提供无缝隙的服务，降低纳税人的纳税成本。只有这样，才能克服税务机构作为政府机构所固有的分工僵化、各自为政、本位主义、无效率和分工过细等的缺陷，也才能真正提高征管效率，降低征管成本。

第五，以监督制约为导向，将税务人员的审计监督与纳税人的检查相结合。在现实中，虽然逃税者是少数，但却会造成严重的经济后果和社会后果。因此，加大对逃税行为的治理，一直是税收征管工作的另一个重要内容。虽然学者们将逃税的主要原因归结于征纳双方的信息不对称，税务机关难以掌握纳税人的相关信息所致，但事实上，个别税务人员与不法纳税人内外勾结也是导致税收流失的另一个重要原因。因此，在税收征管的过程中，必须改变过去的思路，将对纳税人违法行为的稽查与对税务管理人员的内部调查结合起来。除要完善对税务人员的日常监督和业务审计外，应在对涉嫌逃税的纳税人进行稽查时，应同时对相应的税收征管人员进行内部调查；反之，在对税务人员的贪污、渎职行为进行内部调查时，应同时对其税收征管业务进行专项检查。

五、中国税收征管改革的政策建议

近年来，随着中国市场经济的发展和国家治理水平的提高，中国现行的税收征管制度也面临着越来越大的挑战。进行税收征管制度改革不仅成为全社会的共识，而且也成为当前中国税收征管的当务之急。为了使中国的税收征管改革能够取得良好的效果，本文在上述研究的基础上提出以下政策建议，供改革者参考：

第一，在税务管理资源的配置上，应该根据不同管理岗位的工作特点和内在需求，调整人力资源和其他管理资源的配置。具体而言，就是在人力资源的配置上，要根据“服务+执法=遵从”的税收管理理念，重点加大对纳税申报前的税务登记、票证管理、纳税辅导等服务岗位人力资源的配置，将更多的管理资源用于基层和一线的管理和服务上。通过对这些岗位的工作人员进行专门的业务培训和公共关系方面的培训，使管理人员与纳税人实现无缝对接，从而使税务机关在为纳税人提供全方位服务的同时，能够最大限度地掌握纳税人的生产经营状况，并督促纳税人依法履行纳税义务，提高税收征管的效率。同时，应该充实纳税后检查岗位的人力资源。通过配置更强的稽查力量，加大对税收违法犯罪的打击力度，减少税收违法案件的发生。而对于纳税申报和税款征收岗位，由于税款申报缴纳方式的多样化和现代化电子技术的发展，已使这些岗位的工作量大大减少，因此，应该减少征收岗位的人力资源。在经济资源的配置上，除了应该加大对税务管理人员业务配置的投入外，还应该加大对税收征管信息系统的开发应用等的投入，以保障管理技术和管理手段的科学性和先进性。

第二，在税务管理的方式上，变按税种管理为按纳税人管理。在中国现行的税制体系下，除个人所得税等少数税种外，大多数的税收都是由企业或其他的社会组织承担的，同时每一个企业都要同时承担多个税种，且这些税种之间都具有内在的联系[11]。因此，将现行的按税种管理改为按纳税人管理，有利于提高税收征管的效率。事实上，这也是目前世界各国税收征管的普遍趋势，例如，澳大利亚将纳税人群体分成个人、微型企业、中小型企业、大型企业、非赢利性组织和政府部门等六个不同对象分别进行管理。美国国内收入署从2000年9月起按纳税人的不同将其管理机构分为四个执行部门，即工资和投资收入部、小型企业和独立劳动者部、大中型企业部、免税和政府机关部，每个部门负责向相应的纳税人提供点对点的服务。南非税务局将纳税人分为三类，即少数的大企业和有高平均纳税额的个人、不断增长的中小企业和中产阶级、大量具有较低平均纳税额的微型和非正式实体，并在此基础上实施差异化的业务模式。这些改革措施在现实中都带来了非常大的变化，因而笔者建议，中国的税务管理可以借鉴上述国家的改革经验，根据纳税人的生产经营或收入情况，对其进行分类登记、分类管理、分类征收和分类检查。

第三，在管理手段上，大规模引入现代电子技术，实现大规模、数字化的管理。现代化的税收征管离不开大规模的电子高新技术和网络信息系统的支持，因此，优化税收征管系统，实现大规模、数字化的管理是当代世界各国税收征管改革的另一个重要内容[12]。例如，澳大利亚以“大规模就是数字化”的思想为指导，希望税收申报和税收核查均能通过信息网络技术来进行。加拿大税务局实施开发新的GSH/HST系统，通过在线工具为纳税人提供服务。美国则希望在最近几年中用现代化信息系统来代替主申报程序，从而实现将业务流程与技术策略融为一体，强化业务系统现代化（BSM）项目的管理。笔者建议，中国应汲取上述国家的先进理念和技术手段，根据中国税收征管的实际情况，在优化现有管理系统的基础上，组织开发具有更强大功能的税收征管信息系统，以实现技术手段与管理流程的高度融合。

第四，在执法手段上，实行集中执法，加大处罚力度，提高税务行政执法的水平。虽然中国目前的税收违法现象较为普遍，但一般而言，税收违法犯罪及由此导致的税收流失自有其分布的规律，且不同纳税人群体的税收违法犯罪与税收流失的规模和后果也各不相同，针对不同群体进行治理的效果也并不相同。因此，应借鉴法律经济学的研究成果，集中主要的执法力量，一方面，加强对税收违法犯罪的重点税种（如个人所得税）、重点纳税群体（如非工资收入的高收入群体）和重点经济领域（如金融、房地产等）的检查与处罚；另一方面，要加大查处的力度，使违法犯罪者为其税收违法犯罪行为付出更高昂的经济代价、法律代价和政治代价，从而使其不致再犯，并对他人产生警示和教育的作用。

六、小 结

近年来，中国已经进入了国家治理的新时代。随着中国经济改革的不断深化，中国行政管理领域也正经历由政府管理向政府治理的转型和变革，中国现行的以社会管理模式为背景的税收征管制度已经难以适应税收征管的实际需要。在新的历史条件下，中国各级税务机关只有在中国进行国家治理的大背景下，以国家治理理论为指导，以提高纳税人的税收遵从度和税务机关的征管效率为目标，通过对中国税收征管的现状和存在问题进行深入分析，科学规划税收征管改革的总体蓝图。同时，有针对性地确定税收征管改革的路径导向和改革的具体手段与措施。在具体实践中，应持续优化税收管理人力资源配置，逐步转变为按纳税人管理的税务管理方式，借力互联网与大数据技术助推税收征管的大规模数据化管理，在依法治税的同时不断提升税务机关执法能力，只有这样，中国的税收征管改革才能取得预期的效果。

参考文献：

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