农村土地征收法律法规精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇农村土地征收法律法规，期待它们能激发您的灵感。

篇1

自改革开放以来，伴随着城镇化发展，各级政府对农村土地的大量征收，产生了一系列的社会问题。本文对我国现行的土地征收法律进行了分析，归纳出我国法律对农村土地征收的强制性、目的性、合法性和补偿性，发现农村土地征收现存的弊端，并提出一定的完善建议。

关键词:

土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制

改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。

一、我国土地征收的法律特征

我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。

(一)土地征收的强制性

从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。

(四)土地征收的补偿性

上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。

二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议

(一)关于农村土地征收的程序方面

在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。

(二)关于农村土地征地的补偿方面

我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。

(三)关于农村土地征收的监督体制

目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。

三、结论

综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。

［参考文献］

［1］吴鹏．我国农民土地征收法律制度研究［D］．东北师范大学，2005．

［2］李红娟．我国农民土地征收法律制度改革的问题与对策———基于征地制度改革试点的分析［J］．创新与创业，2014(1):48－50．

［3］周银燕．我国农村土地征收法律制度研究［J］．广东省社会主义学院学报，2010，2(39):75－79．

篇2

关键词：农村；土地产权；；土地流转

1.我国农村土地产权制度存在的问题

1.1规模效益差 按照平均主义原则分配，各承包户土地零碎分散，土地经营规模很小，严重地制约着土地的正常经营。许多承包户的经营水平和经营条件与其土地经营规模不相适应：1）许多经营水平高、经营条件好的农户，所承包土地的面积却不能增加或很难增加；2）许多经营水平低、条件差的农户，所承包土地的面积却不比别人少。这样，为数庞大的土地面积被束缚在低水平的经营轨道上，数额众多的种田能手却不能在农业生产上尽其所能。这是对极为珍贵的土地资源的极度浪费，也是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃。

1.2消极经营，经营行为恶化 在现行承包土地分配机制下，承包户即使有较高的经营水平和较好的经营条件，也不能扩大土地经营规模，而规模狭小和零碎分散的土地经营效益低下，必然影响他们的土地经营热情，制约和降低他们的经营积极性，很多农民逐渐转为从事非农产业，造成大量的农地撂荒、抛荒现象。

1.3土地流转困难 由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为，出现了掠夺式经营、改变耕地利用方向等现象，这种情况自然会使承包地流转困难，使承包农户土地经营规模难以扩大，不利于土地资源的合理配置。土地流转中还存在许多不规范的地方，加上土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，更加阻碍了农村土地的流转。

2.我国农村土地产权制度的问题产生的原因分析

2.1所有权主体不明确 我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而集体可以有乡镇、村、村民小组3个层次，“集体”到底是指哪一层次，法律没有明确的规定。

2.2各项权能残缺 我国《物权法》明确规定土地承包经营权为“用益物权”，作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但实际上，农村集体成员承包的土地只能通过转包、互换、转让等方式流转，国家禁止其对外入股和抵押。农户对承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得买卖、出租和擅自转让。集体土地的终极支配权一直掌握在国家的手中。而且由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。

如果某开发商要开发某块农民集体所有的土地，这块土地只有先被国家或地方政府征收，然后再由国家或地方政府出让土地使用权。征收是集体土地对外流转的唯一方式。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时由于国家征收集体土地所给予的补偿远远低于土地市场价格，使农民失去了本应属于集体的土地收益。农民作为产权制度主体却并不拥有充分的土地财产收益权和处分权，只是名义产权制度主体，而不是真实产权制度主体。

2.3缺乏有效流转机制和农村社会保障制度 土地承包权的流转只能有转包、互换、转让等方式，大多是以农户自发形式进行，缺乏相对完备的法律规范和操作程序，以致存在盲目性和违规性，严重损害了相关农民的权益。另一方面，我国的社保制度实际是将农村和农民排除在外的城市居民保障制度，对于农村居民来说土地就起了养老、失业等社会保障的功能，尽管一些农村居民已经脱离土地进入非农产业，但出于对未来生活的保障，他们还是保留土地，造成了土地的抛荒、撂荒，这是土地资源的严重浪费。

2.4缺乏法律法规有效保护 目前，土地产权的法律法规仍然存在许多不健全的地方，具体可归结为以下3种情况：1）有法不依，执法不严。中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。2）无法可依。例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际操作中具有很大的任意性。

3.完善现行农村土地产权制度的途径

3.1明确所有权主体，做好农村土地确权、登记、颁证工作 在现行体制下，农村集体土地所有权由县级人民政府土地行政主管部门管理；农民土地承包经营权证则由县级农业主管部门管理。农村土地权利的登记被分割为2个部门，容易引起管理上的混乱，不利于土地权利的保护。农村土地权利确定和流转登记应尽快实行统一管理。

3.2完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的权利 当前农村的土地承包经营权缺乏明确的抵押、入股、转让等权利，大大地限制了土地的流转，使我国农地难以形成集约经营，产生规模效益。

3.3建立完善的流转制度，保障农民权益 加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

篇3

【关键词】农村土地纠纷；新农村建设

中图分类号：S-9

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）03-019-01

一、经济原因

社会经济的发展，土地增值效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的直接原因。

1 在工业化、镇化加快的情况下，占地过多过快，征地补偿仍然是城乡二元化的，这不仅加剧了城乡收入差距，而且造成了农民心理不平衡，导致农民与政府、与开发商之间的矛盾。现行征地办法，基本都是给予失地农民一次性补偿。集体土地被征收以后，往往能为征地一方带来很大的增值收益，而被征地一方所获得的补偿相对较少。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上上涨幅度。依照我国现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费，由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前三年平均产值的6-10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和最高不超过具体地块平均亩产的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，按照法定标准计算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大。宅基地的补偿则没有明确的统一标准，在实践中，有些地方按着附着物补偿，而有些地方则单独补偿。

2 土地既是农民的生活资料，也是生产资料，如果土地不被征收，农民可以自己耕种，还可以得到国家补贴，取得不错的收入。而土地被征收，征地补偿费用仅考虑被征收的土地原用途和原价值，不考虑土地本身的价值、增值价值及预期收益，补偿标准过低，计算依据不合理。

3 政府征用土地时，土地补偿费集体占了大多数补偿款，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化，缺乏可操作性的规章制度，致使乡、村层层克扣现象比较普遍，再加上缺乏严格的财务监管监督机制，补偿款发放存在漏洞。

二、政策及法律法规，现行有关土地方面的政策及法律制度设计缺失，是土地纠纷产生的根本原因

（一）政策调整

农业政策的调整，是导致农民收益的变化的根本原因。改革开放后农村实行了，农民承包土地30年、50年不变的政策已深入人心，但在政策执行过程中各级政府提高征收各种税费标准，加上物价上涨等因素，农民种地无利可图，打击了农民生产的积极性。国家适时进行了政策调整：让农民重新看到了种地的益处；免征各种税费，提高农民生产积极性，对种地农民实行政府补贴，提高种地农民待遇。加上粮食价格的提高，外出务工农民即使不出家门，土地也会给自己带来比较满意的收入。

（二）法律、法规频繁修订

法律和政策的契合不协调是纠纷产生的法制性根源。自实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律法规不断出台，如《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例不胜枚举。由于国家整体处于社会转型、经济转轨过程中，使得已有的法律、法规很难适应现实的变化，经常被补充和修订。如《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都有新增添的内容。法律、政策的灵活性和多变性与土地变动滞后性和缓慢的过程产生矛盾。针对这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义。

三、社会保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地补偿方式。被征地农民一次性拿到补偿款，如同国有企业职工买断工龄一样，实质上都是失业，但是工人享受社会保障，被征地的农民却没有。在城市化进程中，出现大批种田无地、上班无岗、社保无份的“三无”农民，他们失去了生存、就业、养老的根本保障，没有办法融入城市，也没有生活的最低保障，从而引发社会问题。

四、征地理由不充分

政府在对农村集体土地进行征收时，利用“公共利益”一词的模糊性，随意将征地原因解释为“公共利益”。没有及时向农民宣传好相关的法律法规，不能将补偿标准及办法及时公开的向被征地农民展示。按照现行法规，土地使用权归农民，而产权属于村集体，在征收及补偿的程序上不完善，农民缺乏有效的参与。在“双主体”制度下，强势“集体”往往会导致失地农民“被代表”。

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【关键词】农村；土地征用；问题

目前，我国正在全面推进新农村建设，在1979年，我国的城市化率为18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我国的城市化率已经达到37%，2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。在推进城市化进程的过程中必然会涉及到一些农民土地和房屋被征用，用作修桥、修路等公共设施建设或是这些土地被用买给开发商进行住宅建设。在这个过程中由于农民本身知识能力的有限、政府管理上的漏洞、市场机制、社会心态等原因，产生了农村土地征用的种种问题。

一、农村土地征用过程中存在的主要问题

（一）目前农村土地征用态度不统一

对于农村的土地征用问题不同人有不同意见，这主要根据土地承包者依赖土地的程度所决定的。农民对于土地的征用在全国各地都比较有代表性的观点主要有：（1）同意土地被征用，但就补偿标准不认同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

无所谓的态度。在农村普遍存在一种“土地是生存之本”的观念，同时也有不少村民以种地为生，特别是农村的一些种粮大户，他们每年种地收益达几万元甚至是十几万元。一旦土地被征用，那么他们的现状被打破，他们便失去了自己的工作也失去了自己生活的来源。仅仅是征地的补偿款不能满足他们对工作的渴望。也有些村民有从众心态，他们在自己的土地和房产被征用时抱着一种“随大流”的心里，即别人动，我也动。另外，这些村民的主要生活来源不是以自己的土地为生，甚至有些人的生活圈也不仅仅局限于本村，生活轨迹逐渐向城市地区扩展。

（二）被征用土地农民的意见不能得到充分的表达

当农民的土地被征收或房屋被动迁之后，这些人就自发的形成了一个利益集团。这个利益集团的主要目的就是为了保证自己获得应有的损失补偿并以集体的方式来表达自己的意愿，这个集团对动迁方具有监督作用。但是这个集团又受到知识水平、个人素质、思想统一性差等多种因素的影响，使该组织的组织结构松散、缺乏有效领导。这样的利益集团在表达自己意愿的时候，往往不能充分的表述，甚至是在谈判的过程中发生冲突甚至是。另外，从利益集团的角度来看，在农村存在的利益集团的主要类型有特殊性利益集团和广泛性利益集团。特殊性利益集团包括：强势权利精英：农村干部或指在村委会任职的人员；新兴富裕阶层如农村的企业家、宗族集团、黑恶势力集团。广泛性利益集团包括：普通农业劳动者利益集团、农民工人利益集团、农民雇工利益集团。从利益集团划分角度来看，被征用土地的普通农民无疑是以弱势群体，他们的意见表达和利益诉求受到了所谓“地位”的限制，不能充分的表达。

（三）征地程序不规范

征用土地的过程往往是：通知拆迁信息――进行实地的现场资产核对――谈迁即告知与被征用土地的农户利益补偿――下达征地的时间限制――土地被征用，在这个过程中，被征地的农民完全处于一个被动的地位。而且在征地的过程中，由于工作人员的个人素质、文化水平、工作经验的不同，在工作中如果某一环节出现了不顺畅或者是被拆迁户与拆迁工作人员的意愿相违背的情况，往往会出现强拆和暴力拆迁的情况甚至成为引发全体性事件的导火索。农地征用问题在当前农村较为普遍，调查表明，近11%的农户的土地曾经被征用。从调查结果来看，农地征用的社会效益较为低下，有47.7%的被征地农户具有较强的相对剥夺感，他们明显意识到自己在征地过程中遭遇了不公平待遇。由于征地过程的不规范也常常出现在公有的土地被卖之后农民才知道的现象。这样不规范的征地流程还造成了征地或拆迁的工作人员利用农民的消息不对称和手里的特权在征用土地过程中的寻租现象。

（四）农村土地征用补偿不合理

在土地的征用过程中，土地补偿是农民主要关注的问题。具体的补偿标准主要由4部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但在实际的征用过程中，这样的标准往往与农民心中的利益损失标准。比如对被征用土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等一般粮食作物只赔一季的产值，果树只赔一年的产值。这样一来一年期的果树和三年期的果树在补偿上相同这明显是不合理的。同时这些标准也随着物价水平的上涨和经济条件的变化显得过低。比如在安置补助费上，3年前租一个单室房间要300元，而现在则需要500元，而标准还没有变，这样对农民无疑又是一个损失。另外，在补偿问题上，也出现补偿的多重标准问题。即对一些比较难缠的人给予补偿的标准就提高，对于所谓的老实人则采取另一种态度和标准。

二、原因分析

（一）村委会不能真正代表农民的态度

农村的土地是属于集体土地的，但在管理上是私人管理，利益相关者也是个人而不是集体，这样的所有制冲突在土地征收的过程中使村委会――全体村民的代表与个人的利益形成矛盾体，村委会不会因为村中个别人的土地被征用问题代表这些农民去进行意见表达和问题协商。另外，从权力使用的角度来看，在农村土地被征用时，往往征用的主体是上级政府部门或者是村委会的招商引资。在这样的力量对比中，村委会首先会选择服从上级主管部门或是投资单位，村委会站在了与被征收土地农民的对立面，而农民相对的变成了弱势群体。这时村委会的态度只能代表村委会中个别人的意见，而不是被征用土地农民的真实声音。在我国农村除了有一部分土地被分配给村民管理和经营外，还有一部分土地的管理权掌握在村委会手里。这部分土地有时是村委会负责管理，但大多数情况下村委会通过某种形式将这些土地承包给村里的个人来经营。对于这部分土地其实是出现了“所有权”和“经营权”的分离。所以有时候这部分属于全体村民的土地在被村委会使用――如建房、建厂、租赁甚至是出卖，村民都不知道具体的情况。

（二）搭便车的心理导致在利益维权上没有形成稳固的利

益集团

在土地征用过程中，由于被征用农民思想不同，形成的利益集团结构松散，缺乏信息沟通而后管理，同时人们还存在一种从众的心理，即“随大流”，这样的心态，在集体利益受到损失的时候维权的力度不够。另外在利益选择过程中也存在用脚投票的现象，即当一方给予的条件与自己的意愿相同的时候，一些人就会投降另外一个利益集团，这样也使得被征用土地的农民在表达集体利益时出现不统一的现象。同时被征地的农民也意识到，自己的集团能量与其他利益集团相对比，明显处于劣势地位，在这个利益博弈中明显出现这样的情况：如果与征地方相抗衡，可能获得更合理的利益或得不到应有的利益；如果不与之相抗衡，可能获得应得的基本利益或者少于应得利益。在这样的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，两害取其轻的选择思维让被征地农民的群体不能团结在一起。

（三）信息传播的不透明

首先，从信息的传播途径上来看，在农民的土地被征用时，这些被征用土地的农民就形成了一个利益集团，这个利益集团往往在整个动迁过程中处于弱势的地位，信息传播一般限于集团的内部传播，口口相传。在传播的过程中，又由于个人的想法不一样，可能存在不真实的信息。他们从政府或者开发商处获得信息时，处于在信息链末端，他们通常都是最后一个知道确切消息的人群。而自己的信息反馈和意见表达往往又会因为信息传播的时间和传播的环节而造成信息的失真和延误等问题。其次，从选择权上来看，在政府征用土地或者是开发商想要购买土地时候，通常情况下都是购买主体先选中位置，进行规划，然后再与村民进行谈判。这样的谈判是一种强迫性比较强的通知，村民基本不存在选择权，只能选择被动的接受。另外，在农民的土地被征用时，对于补偿款的标准没有准确的衡量，政府部门对于标准的制定没有采取公开透明的听证会制度来衡量和制定。标准上的“盲区”使应该是农民掌握的信息没有被掌握，这造成了农民信息的缺失。

（四）相关法律法规体系不健全

在关于土地征用的法律法规建设中，我国还有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相关人士去填补。从目前来看，关于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，并施行。但是对于具体的实际操作仍然存在很大的漏洞，比如：当地政府既是监督者也是实施者。对于土地征用过程中的权责划分不清，对于违法乱纪的现象惩处力度不够。同时也《宪法》和《土地管理法》都表示国家可以为了“公共利益”来征收土地，但是在具体的实施过程中这个公共利益的定义和范畴就是由征收土地的政府或者是开发者来解释。公共利益在实际操作中概念模糊。另外法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。法律上的漏洞和缺失造成了农民的合法权力缺失，使农民维权路径受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用农村的土地的过程中，政府的管理往往出现“承包”的方式，虽然有所谓的“动迁办”，但是在征用土地的过程中，政府对于工作人员的工作方式方法缺乏有效的监督，政府中的上级主管部门主要关心结果而对过程存在忽视。在征地的过程中，政府部门的主要领导对征地过程中的各个环节控制不足，对相关信息掌握的不够全面和透彻。这往往也成为征地过程中发生的一个重要因素。另外，政府对于征地的多用途审批缺乏必要的监督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共设施建设征地、房地产开发的征地，也有招商引资的征地，这样的征地目的是为了服务于百姓，也是为了提升被征地地区的经济实力，但是在具体的项目评估过程中，缺乏科学合理的评估手段，项目的具体效果如何和具体的后果却往往被忽略，甚至有出现浪费土地资源的现象。

三、解决农村土地征用问题的对策思考

（一）充分的做到信息公开

信息公开是解决沟通不畅的一条重要途径。被征用土地的农民在获得充分的信息后能够增加对征地行为的理解和支持，增加政府的可信度。减少错误的负面信息对农民的误导和农民对政府的误解。在征地的过程中，很多的产生都是由于被拆迁户与拆迁人员之间没有进行合理而有效的沟通，导致信息不畅，从而产生矛盾甚至激化矛盾。信息闭塞、沟通渠道不畅成为土地被征用者在沟通问题上的瓶颈。对农村征地补偿标准要信息公开化，建立土地评估体制。作为市场经济体制，我国的资源配置不能局限于计划经济手段，在公共利益的基础上进行征地补偿的标准不能搞一刀切，工作应该因地制宜，充分考虑当地经济发展的情况，对土地的价格和潜在利益进行系统的评估，同时对评估的结果进行听证，充分听取村民的意见，对于土地损失的补偿标准应该采取公示的形式进行信息公开，这样才能够使被征用土地者满意。

（二）建立和完善相应的法律制度

现有的法律法规在农村的集体土地被征用问题上有很多漏洞，规定的不够详细，各地方政府应该出台具有针对性的法律法规，尽量做到细化。另外要从法律层面上构建合理的群众维权制度。建立有针对性的法律制度是解决农村征地问题的必由之路。从法律层面规定征用土地的范围和标准，明确规定土地的征用条件、程序和补偿标准。用法律法规来保障人民的根本利益不受到损害。同时还要建立被征用土地农民的社会保障机制。农民被征用了土地之后不得不选择另谋出路。同时也可能因为住房的变更使被征用土地的农民缺乏生活保障。那么政府就必须建立一个有针对性的扶持机制和保障机制来帮助这些农民重新定位和就业。

（三）政府要加强农村土地征收问题的监管力度

在农村土地征收的问题上，政府应该从源头开始进行监管。其中包括项目的审批，工作人员的安排、征收的具体流程、被征收土地的农民安置等等。土地征收涉及到农民的根本利益，不能简单的为了一个年度的工作业绩或者是暂时的地区利益就盲目的进行土地征收，政府有关部门要对项目严格把关。对于工作的阶段性成果进行考察，并设定违法举报方式，建立群众监督机制和信息反馈机制。政府也应该设立第三方监管，可以委托一些比较大的机构参与土地征收过程，这样可以做到更加公正合理。

（四）增强农民的法律意识，政府要给予法律援助

农民要积极的提高自身的维权意识和法律意识。农民本身要加强自身的学习，对自身所拥有的权力和义务有所了解，增强法律意识。同时政府对农民要进行法律法规的宣传和教育。在征用土地进时，政府可以委派一名法律工作者以公立的态度来进行双方之间的沟通和协调。这样既增强了被拆迁者或土地征用者的法律意识，同时又帮助了利益集团中的相对弱势集团的利益诉求。这样的法律援助也可以再当农民认为自己的土地补偿款不合理时，通过合理的途径和方法为自己维权。

参 考 文 献

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一、农村土地承包经营权转包纠纷现状及成因

（一）农村土地承包经营权转包纠纷中存在的问题

随着国家城镇化建设进程逐年加快及惠农惠牧政策的不断调整，在经济利益的驱动下，过去将土地承包出去的农户纷纷要求收回土地经营权，土地纠纷案件开始不断增加，分析其成因，可将其归纳为以下四类：1.转包、转让与出租定性不清导致的纠纷。这类纠纷主要体现在当事人法律知识欠缺或对相关概念辨别不清的情形下签订了协议，而相关法律法规又对此概念区分不严密，导致对合同性质的判定而引发的纠纷。2.合同形式、期限约定不清引发的纠纷。这类纠纷主要体现在双方当事人在转包土地时往往只有口头约定，或者有书面协议但不符合相关法律规定，如没有备案、遗漏了转包期限条款。3.发包方违法另行发包引发的纠纷。这类纠纷主要体现在实践中存在发包人随意收回、调整土地，另行发包引发的纠纷。原承包人纷纷到法院，请求确认其所签订的原土地承包合同无效。4.转让方擅自解除合同纠纷。这类纠纷是实务中出现的新问题，主要是承包方因近几年土地价格上涨，要求转包方增加转包费所产生的纠纷。

（二）农村土地承包经营权转包纠纷成因分析

民以食为天，民以地为本。我国农民一直认为自己所承包的土地是其生产、生活的必要生产资料，其转包纠纷成因主要有：1.农民的维权意识不断提高。近年来，伴随着依法治国进程的加快，农民接受新技术、获得新信息的渠道也随之扩宽，其法律意识和维权意识也不断提高，更多的失地农民开始意识到，只有通过法律武器才能将自己的权利维护到底，所以大量长期得不到解决的农村土地合同纠纷、补偿费分配纠纷等案件纷纷涌至法院。在实践中，我们不难发现，现阶段的土地纠纷大都是积累多年的历史遗留纠纷。2.处理土地纠纷案件的相关法律法规还不够完善。近年来，我国出台了包括《土地管理法》《农村土地承包法》《合同法》《合同法解释》《土地管理法实施条例》《最高院关于审理农村土地纠纷司法解释》《农村土地流转管理办法》等一系列处理农村土地纠纷的法律法规，但仍未能形成一部完整的关于审理农村土地转包纠纷的法律体系。法院在审理土地纠纷类案件时，适用的法律法规条文多又较繁杂且很难理解，有的条文甚至前后矛盾，在实践中适用起来有困难。例如：《土地管理法》第37条规定了连续二年弃耕抛荒的，发包人应当终止承包合同，但是《农村土地承包法》《流转办法》《解释》《紧急通知》中又做了相反的规定[1]。3.处理土地纠纷案件的相关制度机制还不够完善。一是土地流转机制不健全。现阶段，在我国农村还没有真正意义上的土地流转机制[2]。从目前的实际情况看，很多农村都不设置土地流转备案部门，导致农村土地流转不申请、不登记、不备案，整体流转无序。二是户籍制度还不够完善。随着大量农村户籍人口进城转为“市民”，但却不能在城镇落户，不能享受与市民同等的权利。因此，在处理农村土地转包纠纷和土地征收补偿费分配纠纷案件过程中，对户籍的认定在整个案件中起着非常关键的作用。例如：土地转包要求受转包方是本集体成员，对集体成员的认定，法院往往就是依据户籍，由于现在的户籍管理制度混乱给成员资格认定带来一定困难[3]。还有，在司法实践中，经常会遇到当事人婚后居住地、生活地均不在户口所在地、“空挂户”等问题。

二、转包、转让与出租定性不清案件的处理规则

（一）农村土地承包经营权转

包的概念与性质现阶段我国农村土地交易方式主要有转让、出租、转包、互换、抵押等多种多样的方式，统称为流转。本文所说的农村土地承包经营权的转包就是上述关于农村土地承包经营权流转的一种方式，是指村集体作为发包方将村集体的土地承包给本村村民，本村村民又作为新的发包人将其从村集体取得的土地承包经营权转包给其他村民的行为，村集体与村民的原承包合同双方当事人的权利义务关系不变，新承包合同双方当事人之间的转包行为仅针对土地承包经营权，而不针对土地所有权。

（二）转包与转让的比较

在农村土地流转的几种方式当中，转包与转让是最常见的两种，也是最容易引发纠纷的两种，因为法律对两种流转方式的规定没有囊括所有实践当中的情形，导致在实践中二者的区分不是特别明显。但在司法实践中,尤其在偏远落后地区，部分群众法律意识淡薄，在适用以上这两种土地流转方式时具有随意性，一旦发生纠纷，在具体案件中如何认定转包还是转让时就会有很大的争议。

（三）转包与出租的比较

《流转办法》第35条[7]对转包概念做出了明确规定，同时该法第35条第5款[8]也对出租做出了明确定义。由以上定义可以看出，转包和出租都不影响原承包合同关系，只是转包强调受包人需为本集体经济组织的成员，而出租对此没有限定。事实上,这两种流转方式在本质上没有区别，和租赁合同的性质相同[9],只是在转包合同当中要求的受转包方是本集体经济组织的成员[10],在出租合同当中对此并没有限制[11]。在解决此类纠纷时，法院很少会对合同的性质做出明确区分，通常的做法是不论当事人将土地流转给本集体成员还是本集体以外的人，都按转包论。

三、承包经营权转包合同形式、期限约定不清的处理规则

（一）承包权转包合同形式不完备的处理规则

1.口头转包合同的效力认定规则。在当前我国农村地区，大部分农民的法律意识还比较淡薄，农民之间流转土地经营权时，大都是口头约定，很少考虑到日后是否会发生纠纷。根据我国《合同法》规定，口头协议也是合同的一种形式。如果双方当事人都遵循合同的约定，并不存在任何争议。但是随着近几年农村土地价格上涨，农民受利益驱动，就有当事人拿着农村土地承包经营的有关法律到法院，认为法律法规规定了农村土地承包经营权流转要签订书面合同,凡是没有签订书面合同的，都应该是一种无效的合同，合同无效的法律后果就是根据该合同取得的财产予以返还。2.未履行备案手续的转包合同的效力认定规则。履行备案手续是取得法律和有关部门认定的有效途径之一。《农村土地承包法》规定，“对除了以转让方式流转土地的其余流转方式，即采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地的，应当报发包方备案。”但是不能仅仅因为没有备案就否定了农民自主流转的权利，不能将备案作为发包人限制土地承包经营权自由流转的砝码，这样有违我国立法的初衷，更不符合当前农村的实际。《解释》第14条[12]对未备案转包合同的效力有了明确的规定，根据该适用法律的解释规定可知，发包方不能以土地承包经营权的流转未报其备案为由请求确认合同无效。

（二）承包权转包合同期限约定不明的处理规则

1.农村土地承包经营权转包期限约定不明时的认定。我国《合同法》规定租赁的最长期限为20年,但从关于农村土地承包经营权转包合同的有关法律规定看,租赁为30年、50年、70年不等。这就出现了如果农村土地承包经营权转包超过20年，其效力如何判定。对于土地转包合同期限的问题，我们可以借鉴《合同法》的规定，租赁期限不得超过20年，超过20年的,超过部分无效。但由于国家第二轮土地承包合同是30年不变，对于特别法的规定，也不能视之不理。相对《合同法》来讲,《农村土地承包法》又属于特别法,所以根据《立法法》的规定,这对现在农村土地承包经营权转包中出现的关于期限的问题，应适用《农村土地承包法》的规定,即转包期限是可以长于20年的，只要在原承包合同期限内即可。2.不定期转包后转包人收回承包地问题。这样的纠纷在当今农村普遍存在，一旦发生纠纷，当前法院的做法是如果当事人能够通过有效证据证明，对转包的期限有约定的，按照约定执行。如果没有其他有效证据证明转包期限的，承包人要求收回转包的承包地的，应当支持。理由是根据最高人民法院《解释》第17条[13]、《合同法》第232条[14]规定，没有约定转包期限的转包合同，视为没有约定租赁期限的合同，当事人就转包期限不能达成补充协议的，则当事人可以随时解除合同。

四、发包人另行发包土地及承包人擅自解除转包合同纠纷的处理规则

（一）发包人另行发包土地纠纷的处理规则

如该类型土地纠纷发生，发包方没有履行法定程序，违法将土地重新发包给他人，原承包人完全可以将发包方和另一接包人一同，请求法院确认该重新发包合同无效。《农村土地承包法》规定：“除因承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方不得收回承包地；除因自然灾害严重损毁土地的情形，不得调整土地。”同时《物权法》又将土地承包经营权上升为物权，根据物权的法定性、排他性也不允许发包方违法收回、调整。最高人民法院《解释》规定：“因发包方违法收回、调整土地引发的纠纷，发包方已将土地另行发包给第三人的，原承包人请求确认其所签订的承包合同无效的，应当支持。”

（二）承包人擅自解除转包合同纠纷的解决

这类纠纷在司法实践中出现的新问题主要是承包方因近几年土地价格上涨要求转包方增加转包费所产生的纠纷。当这类纠纷发生后，如果当事人之间不能自行协商解决，可否向法院要求变更或解除合同？从合同的严肃性、稳定性以及基本的诚实信用原则考虑，合同一经生效，必须履行，不得随意解除和变更。但是，《合同法解释二》对情势变更做出了的规定[15]，适用情势变更原则处理这类纠纷时还要注意以下问题：一是必须严格界定情势范围，根据该解释的规定情势必须是客观情况；二是对“明显不公”的把握；三是若可以变更合同，则要尽量不要解除合同。只要通过变更价格、调整履行期限等可以维持公平的，就不应解除合同。

五、承包权转包后征收补偿款分配纠纷的处理规则

（一）农村地征收补偿款分配的规定及存在的问题

我国关于农村土地征收的具体补偿标准既明确又富有弹性，主要体现在我国《土地管理法》第47条、《物权法》第42条[16]，同时《土地管理法》第47条[17]对征收集体土地的具体补偿标准也有所体现。《土地管理法实施条例》第26条规定：国家征收集体土地应当支付相应的补偿费，该补偿费中“土地补偿费”所占比例最高，而“土地补偿费”归农村集体经济组织所有。对于该补偿款是否可以在集体组织成员中进行分配，法律没有明确规定。在实践中，该补偿款一直是被分配的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的精神要求，各地都出台了相应的规定和办法，基本分配原则就是被征土地的承包农户，应分得土地补偿款的大头。

（二）承包权转包后征收补偿款的分配规则

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目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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关键词：小产权房；农地制度；农地产权制度

近年来我国征地规模不断扩大，失地农民日益增加，人地矛盾及由征地所引发的社会矛盾也随之不断恶化。尽管政府不断采取相关政策措施，强调保护土地资源，维护农民权益，但由此引发的一系列问题并未被遏制，反而愈演愈烈。而小产权房问题正是这些问题的突出表现之一。小产权房的兴起及蔓延现象的背后折射出我国土地制度的不完善，尤其是土地产权制度的残缺性。而土地产权制度又是农村土地制度的核心。现存的农村土地产权主体不清、产权界定不明晰、产权结构和制度不合理性是我国土地资源开发利用失控、农民基本权益得不到保护和农村土地纠纷不断增加的根源。因此，从构建和谐社会和更好地解决三农问题的高度出发，深入研究农村土地产权制度改革，积极探索农村土地集体所有制的有效实现形式，构建一种合理的农地产权制度，对充分合理利用与保护有限的土地资源，保护农民的土地权利和实现城乡统筹发展具有重要的意义。

一、小产权房对我国农村土地制度的考验

小产权房指的是在未经政府征用的集体土地上，由农民集体绕过政府，直接和开发商达成协议，兴建用于出售的房屋。目前，小产权房已成为社会广泛关注的焦点，其存在使得政府陷入两难境地，也成为在新农村建设进程中亟待解决的问题。尽管建设部了小产权房的风险提示，但最新的调查显示，小产权房风险提示未能抑制交易的火爆，从北京到地方，小产权房的交易依然供需两旺。根据现行的土地制度规定，凡农民耕种的农田都属于集体所有，不准买卖，也不准随便改作他用。若要改作他用，必须首先由政府征用，改为国有之后，才能入市交易。由此引起的问题是，一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发；而另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。所谓的小产权房，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象，这正是对我国现行土地制度不合理性的现实批判和否定。小产权房的现象充分说明，土地制度不但不利于三农问题的解决，而且对城市化的顺利进行也产生了障碍和扭曲。为了更好地解决三农问题和促进城市化的良性发展，要使政府尽早走出困局，避免与广大农民和城市中低收入者的对立，应接受市场经济运行的规律，改革与市场经济的内在要求严重冲突的土地制度，让农民充分实现对土地的权利。

二、我国农村土地制度的反思

目前引起人们广泛关注的小产权房问题深层次渊源于我国土地的“二元制”结构已不适应进一步深化改革与城乡统筹发展的需要。

（一）土地产权内涵的界定

对土地产权的涵义，人们有不同的理解。曲福田认为，土地产权就是指土地财产权利，它包括地所有权和由土地所有权派生的土地占有权、土使用权、土地收益权和土地处分权以及与土地所有权有关的其他权利。吕益民认为，土地产权是土地所有权和土地使用权等权能为基础并反映这权能转让和交易过程中所体现的个人或社会受益受损的权益关系。戚名琛等认为，土地产权是以土地所有权为核心的多层次的一系列土地财产权利组合。周诚认为，土地产权就是有关土地的一切权利的总和，土地所有权、使用权、收益等是土地财产权利的组成部分。从以上观点可以看出，大多数学者的意见是：土地产权以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利，包括占有、使用、收益、处分等权能。

（二）我国农村土地产权制度的残缺性

我国的土地分为国有土地和集体土地，集体土地产权相对于国有土地产权一直是一种弱化的、不完整的产权，特别是集体建设用地变为国有土地才能使用。在某种程度上形成了“农民有地无权，而集体有权无地”的状况。我国农村土地产权制度的残缺性主要表现在以下方面：

1、土地所有权主体不明确，所有权虚置。我国集体土地实行的是“三级所有，队为基础”的形式，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格的意义的集合群体，这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。

2、农村集体土地产权权能不完整。农民对土地的不具有自主处分权，而处分权又是产权的核心部分。事实上，农民并不拥有真正意义上的农地所有权，而具有的处分权也是非常有限的，现行法律对农地承包经营权虽然明确了可以转包、出租、互换、转让或其他方式流转的规定，但在程序上、许可上做了明确的限制。当农地非农化时，唯一的合法途径就是通过国家征收或征用。

3、土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：（1）有法不依，执法不严。有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。（2）无法可依。如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。（3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体不明确，这也对实际操作带来了困难。

三、和谐语境下重构农地制度的设想

（一）在坚持集体所有制的前提下，明确所有者主体，确保农民拥有真正的土地财产权

鉴于目前集体土地所有者位置虚化，农民土地产权不清，导致土地随意调整、政府随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利现象屡有发生，必须从法律上界定农村土地所有者的主体地位，明确农民土地财产权的实质拥有问题。在坚持农村土地集体所有制的前提下，把土地产权直接赋予农民，使农民享有明确、稳定、完整而有效的土地产权。农村土地产权制度改革的内容之一就是要确立农民作为土地产权主体对土地产权的排他性权威，从制度上保护农民的土地权益。

（二）实现国有土地与农村集体土地同地同权

应根据2004年国务院《深化改革严格土地管理的决定》中所提出的“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”以及2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村的建设的通知》中所要求的“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”，遵循市场经济运行规律，在符合城市规划和区划的前提下，实现农地入市与国有土地同地同权。土地既然属农民集体所有，就应该与国有土地享有平等的权利。法治原则的要义在于法律必须平等的适用于政府与民众。学者秋风由此指出：目前禁止农民充分行使对农村集体土地所有权的法律法规不符合法治原则。

（三）从根本上改革城乡二元经济制度，这是农村土地产权制度改革的前提

农村土地产权制度的改革是一项综合性的社会经济体制改革。目前，影响农村土地产权制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进农村土地产权制度改革的前提。首先，应建立和完善农村社会保障进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。弱化土地的社会政治稳定功能，尽可能地发挥土地的经济功能。其次，改革户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前农村经济体制改革的重点和难点。

（四）调整产权结构，构建合理、有序的农地流转机制

在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地合理流转，是建立现代商品化农业以及进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，较少对农地流转的种种限制；另外应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同的形式的流转方式，建立合理的价格机制和补偿机制，减少目前农地流转过程中国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

（五）完善土地征用法规，保障农民土地财产权

正当、公平、公正、合理的行政征用补偿原则是现代市场经济国家普遍遵循的原则。而现实中在一些地区一些部门以“公共利益需要”为旗号低价征用农民土地后再转让获取增值收益，实际上保护了一些企业、单位甚至个人的利益群体的小团体利益。不是以工补农、以城促乡，而是以农补工、以乡补城。因此，应明确界定公共利益、完善征地程序，确保在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权，把征用农民土地的过程变成一个平等财产权利主体交易的过程。合理分配政府、开发商、农民的利益，保障农民在征地过程中应获得的增值收益。

（六）完善法律制度，严格保护农村土地产权

依法治国是我们治理国家的基本方略。从长远来看，农村土地产权制度的有效性需要法律的保障才能体现。在农村土地产权制度改革的进程中，一方面，需要我们完善相关的法律法规；另一方面，要加大执法的力度，这对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

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关键词：农村土地；纠纷案件；对策

近年来，国家对农村出台了一系列的惠农政策，在这一背景下，农业用地持续升温，导致了土地纠纷案件增多，一定程度上影响了农村经济的发展。

一、土地纠纷案件增多的原因分析

1、国家工作人员，村干部和利用职务之便低价或无偿耕种土地，没有公开，公正，公平的暗箱操作。甚至有的村委会自作主张发包土地。

2、土地使用权不明引发矛盾，由于历史原因，地界不清而导致争议。

3、社会经济的发展，土地效益大幅提升，也是土地纠纷案件的根本原因之一。

4、垦利土地状况特点及合同的不规范性也会导致土地纠纷的产生。

5、农民法制意识的增强与村领导班子的法制观念相对滞后，不依法进行土地发包之间的矛盾是土地纠纷案件又一重要的因素。

6、承包地被征用，农民权益得不到保障产生的纠纷。

二、解决农村纠纷的对策

1、宣传培训。提高村干部的调解能力和农民的自行化解纠纷的能力，建立健全宣传制度，组织农村干部深入学习国家的一些针对农村土地的法律法规，增强法律意识。

2、充分利用行政手段化解矛盾，创造和谐。特别是对那些没有法律法规和政策规定依法的承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据法律，法规和有关政策的精神，以维护稳定为出发点，以维护农民利益为核心，妥善化解矛盾，抓好农村土地管理。

3、完善土地使用制度，首先来说，农民虽然是长期无偿使用土地，但是基于使用土地而被征收的农业税费并不是一个小数目。再次，农业税免征以后，大部分基层政府的行政能力已经受到很大影响。长此以往，必将影响农村公共社会事务和公共产品的供给。最后，影响我国的城市化建设和发展。完善土地使用制度，该无偿为有偿土地使用制度，可化解一部分或少地农民的负面情绪，同时也建立和完善我国市场经济体系。

4、加大土地管理执法力度，建立土地纠纷仲裁机构。本着便利管理，便于耕作，消化矛盾，方便群众，对经济调节无法达成协议而又必须明确保管权的土地纠纷，依法裁定，以维护国家法律的严肃性。

总之，农民土地纠纷案件利益冲突较为明显，政策性较强，我们必须紧紧“住化解社会矛盾，维护农民的合法利益”这一主线，充分发挥各级政府的职能作用，采取切实可行的措施，妥善处理好每一起纠纷。做到处理一件，规范一遍的社会效果。为农村经济发展，社会稳定作出应有的贡献！

参考文献

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关键词：土地流转

1 明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转

我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系，导致各腐朽思想都有所有权和支配权，产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村土地使用权的长期化市场化，体现出市场对土地资源的优化配置作用。

2 建立完善农村土地流转相关机制，保障农村土地流转有序进行

2.1 建立健全农村土地流转法律体系，为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策，积极引导，因地制宜，切实可行的原则，自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规，形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑，农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体，流转程序，流转监管等方面加以规范，从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利；同时，立法保障农户的土地使用权不受侵犯，集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回，为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。

2.2 完善相关土地管理制度，为农村土地流转提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。

三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中，不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。

3 逐步培育完善农村土地流转市场体系，使得农村土地资源资产双重性得以实现

搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先，要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加在农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的资源性。其次，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。其三，要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。

4 建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性

4.1 农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地（主要是耕地）；同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”（统一规划，统一布局，统一实施，统一建设），保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。

4.2 对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题，关键还要保障“三农”问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村信纸规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探求“城市观光农业”发展模式，也要根据实际需要适度进行城市化发展。

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【关键词】农村土地；权益；法律框架

一、农村土地制度保护现状

随着我国的社会主义市场经济制度建立和不断完善，我国工业化的水平不断提高，城镇的发展更加迅猛，城镇化水平不断提高。虽然农村土地制度不断完善，但多数的农村经济发展还是停留在相对落后的耕种模式。随着农业耕种的成本不断增加，自然灾害的频发，农作物价格较低等因素的影响，农民的主要收入不再是从耕种庄稼而来，更多的是进城务工。随着越来越多的农民涌入城市，我国出现很多的“留守村”，农村农田无人耕种，多数农田处于荒废的状态。原本，这些荒废的农地应该承包出去，使得农民在进城务工的同时也拥有土地出租所带来的收益。但目前，在我国农村土地的产权归属的主体不明确。相关的法律法规明确规定农村的土地所有权属于集体经济组织所有。但是，集体经济组织难以保障农民自身的权益。而且，农村土地所有权主体不清，容易导致主体虚位，进而引发相应的权力寻租行为。

如前所述，随着我国城镇化水平的不断提高，很多农村土地变为城镇用地。而这一转变的过程，需要通过土地征用的方式，也就是依照法律规定的程序强制地将集体土地收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前，我国的土地征用制度存在诸多问题。首先，征用制度使得农村土地交易市场受到限制。我国集体土地只有通过征收转为国有上地才能进入土地一级市场，缺乏直接入市获取利益的渠道。而在征收的过程中，农民的所得的收益只有相应的农地征收补偿金。但这些补偿金在每个地方的标准都是不一样的。而且，我国宪法虽然规定了国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征用，但却没对公共利益进行明确界定。很多时候，地方政府为了凸显政绩，滥用政府的土地征用权，通过极低的土地征收补偿金来获得农村集体经济组织所有的土地，进而形成差价收归地方政府的财政。而通过征用的土地，有很大一部分被用作经营性用地。在经营性用地上，政府和开发商都获得了相当可观的土地增值收益。

《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”。由此可见，国家正在逐步放开土地承包经营权的限制。但回观现实，农村土地承包经营制度还存在着种种的弊端。根据《基本农田保护条例》的规定：“禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这一规定，显然增加了土地承包经营权人的风险，从而加大农村土地承包经营的难度。

二、农村土地保护存在的问题

首先，农村土地产权制度不够完善，完整意义上的土地产权包括土地的所有权、占有权、经营权、收益权、使用权和转让权。上文说到，我国农村土地的所有权主体不清楚，农村土地难以流转，在处理集体经济组织所有的土地时，农民和村民委员会甚至是乡级政府都会发生矛盾，最终导致农村土地难以流入市场。

现有的农村土地承包经营权制度也存在着诸多的问题。一是土地承包经营权的法律规定分散，不成系统。二是家庭承包经营虽然实现了土地的平均分配，实现了社会公平，但也使土地分割过于细碎，分布零散，难以实现规模经营，与发展现代农业的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相关规定，承包方如果在承包期内举家迁出农村，转为非农户口的，应当把承包地交回发包方，而且一旦交回就不能再要回。三是农民没有完整的自主经营权。四是农村土地承包经营期限的不稳定。随着人口的变动以及农村产业化和城镇化的发展，有些地方频繁变动农民土地承包期，导致承包经营权人丧失信心。

而在土地征收方面，也存在着不同的问题。第一，法律并没有明确界定公共利益的范围。这样一来，很多地方政府就利用法律的漏洞，将很多经营性的项目划到公共利益的范围，进而对农村集体所有的土地进行征收。第二，征收的价格不统一而且偏低。土地征收的性质就是将农用的土地转化为城市用地。在这一过程中，农民失去了赖以生存的土地。本来就应当得到能让其足够生存下去的补偿。但很多时候，地方政府的补偿金是不能维持农民最基本的生活所需。而政府通过赚取其中的差价，满足地方财政所需，并且在转化为经营性的用地上与开发商分享获得的增值收益。第三，政府在征收农村土地的过程中，有使用暴力征收的行为。对于农民的正常诉求，地方政府没有认真听取和处理。农民的权益往往是在政府的暴力下而不断被损害。

三、完善农村土地保护的法律制度

以上的问题说明，我国农村土地的保护力度还是有所欠缺，相应的法律制度还是存在相当大的漏洞。因此，完善这些制度成为我国农村经济稳定、高效、可持续发展不可缺少的环节。

（一）完善集体土地所有权制度

《P于全面深化改革若干重大问题的决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。自年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。在十八届三中全会的背景下，进一步完善农村集体土地所有权具有重大的意义。

通过制定相应的法律法规，明确农村集体所有权的归属，让相应的集体经济组织有自主处分农村集体土地的权利。而要明确集体所有全的归属，则需要加快农村集体土地确权登记发证工作。从近期的利益来看，土地确权登记发证的行为，能从法律的意义上确立农民土地权利，强化农民维护自身权益的法律意识。从长远的角度看，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度。当集体经济组织拥有自身独立和完整的所有权，将更有利于农村集体所有的土地流入市场，加快农村经济的市场化进程，更加有利于提高农民的财产性收入。

（二）建立完善的土地承包经营权制度

《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。而对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权并行分置三权的新型农地制度。通过法律把土地承包经营权固定下来给广大的农民。而在这个承包经营权里面，应担包括独立的使用权、转让权和抵押权。这样，农村土地的商品化程度将大大提高。

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【关键词】拆迁补偿；司法对策

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-056-01

在经济全球一体化的当今，国家要富强，社会要发展，这就使得建设成为必须。然而，建设要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬迁。也正是这看似简单的道理，也使得这些年的拆迁问题引发了很多令人咋舌的悲剧。尤其是在最近几年的城市化进程实践中，涉及农村集体土地拆迁工作所带来的问题愈发值得关注，特别是在一些区县的城区扩建和经济开发区建设等项目中，向农村索取集体土地已是必然和常态。这其中的问题如果处理不好，就容易引起矛盾的激化，从而给社会带来许多不安定因素。

一、农村征地过程中存在的问题

农村房屋的拆迁工作是与征地工作同时进行的，主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定、国土资源部的一系列规章以及相应的地方法规和政府规章。虽然这些都为农村集体土地的征地拆迁工作和保护被拆迁人的合法权益提供了法律依据，但在拆迁工程中依然存在很多问题。

（一）相关法律法规的空白

如上所述，当前开展农村房屋的拆迁工作主要依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定。值得强调的是，这些都不是直接针对农村拆迁问题而存在的法律法规。鉴于此，各省、市人民政府通过参照以上所提及的法律法规，并依职权或多或少的出台了一些地方性法规和政府规章，以便农村拆迁工作的实施。然而，由于各地方政府在解决农村拆迁问题至今没有一个统一的规范标准，也就使得这些法律规章在实际问题的面前没有可操作性。

（二）公共利益界定的缺失

由于《土地管理法》没有对“公共利益”做出明确的规定，加之由于当前农业对于个人来讲是两低一高（低产出、低回报、高风险）的弱质产业而不被重视，越来越多的农民进城务工，因此一些地方政府和官员为了拉动当地GDP和个人政绩，采取征用农民土地后又将土地以出让或出租的方式招商引资用来增加财政收入。以公共利益为借口肆无忌惮地征地用于非公益项目的开发，这种对“公共利益”滥用的结果使得一部分人达到了位高权重或者一夜暴富的目的，同时也使得农民的利益受到了极大的损害。

（三）对农民权利的漠视

现实中，绝大多数征地工作都是由开发商或者是上级政府通过与农村的负责人直接谈判进而签订征地协议，然后由相关部门发文进行公示，拆迁公司进行评估。在征地谈判过程中，罕有村负责人将征地工作和谈判进程向村民汇报或者是与村民共同协商，如此，村民连最基本的知情权都享受不到，更谈何发言权、诉权。在拆迁进行中，一些村民的基本权利更是惨遭践踏，轻则生活上被断水断电，重则人身受到残害、房屋隔三差五遭遇毁损。最终，弱势的村民不得不妥协而签订拆迁协议。

（四）执法有欠公允

在具体拆迁工作中，评估与补偿标准随意性大。对少数强势的拆迁户，征地方情愿以增加补偿的妥协方式来息事宁人，甚至对个别的违建也予以较高的补偿，但对于更多的势力单薄的拆迁户，征地方则通过一定程度的强制力和非法暴力解决。

（五）补偿对象的混乱无根据

在个别地方对农村土地征用后，乡镇或者村委会对能获得补偿的成员范围没有一个法律上或者合理的依据。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落户的情况就得不到补偿或者很少的补偿。

二、农村征地过程中问题的解决途径

（一）制定专门性法律法规

农村拆迁引发的问题之所以频发，就是由于目前我国缺乏专门针对农村拆迁方面的法律规范。因此，制定有关农村拆迁的专门性法律是当务之急。对专门性法律法规的制定和完善，能针对性解决实践中的纠纷、填补拆迁程序的缺失、压制公权力的膨胀、保障私权利的合法权益。

（二）对“公共利益”予以清晰界定

对“公共利益”界定的重视在此是为了更好的保障农村被拆迁人的合法权益。当前，我国农村拆迁所依据的《土地管理法》、《物权法》等都没有对公共利益有一个清晰而具体的界定。参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确规定的公共利益的六种情形，对于鉴定对农村集体土地的征收，其用途是否是为公共利益有一定的借鉴意义。

（三）对政府予以合理、明确的角色定位和法律责任

对政府角色和责任的明确，表面看为改变其角色错乱的现状，其旨在保障被征收人合法权益的实现。第一，明确政府的主体地位。从做出房屋拆迁、土地征收决定前的组织论证、公告，征求各方意见，到最后做出决定并实施拆迁，并且要对拆迁过程中出现的各种问题负有首要责任。第二，收回政府强制拆迁的权力，改变政府既是“运动员”又是“裁判”的不合理现状。第三，予以政府法律责任约束，保证其权力的正确行使。征地过程中直接负责人和工作人员对其违反任何规定的行为要负相应的行政责任、民事责任，甚至刑事责任。只有这样才能维护被征收人的切身利益，实现征地拆迁利益冲突的平衡，体现公正执法和公正司法。

参考文献：

[1]赖淑春.农村集体土地房屋拆迁法律问题探讨[J].山东大学学报,2008.

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(一)农民发展权核心是农民经济发展权

农民发展权是指作为个体与作为集体的农民自由参与政治、经济、文化和社会生活等权利且享受其发展利益的权利，包括农民政治发展权、农民经济发展权、农民文化发展权和农民社会生活发展权。而农民经济发展权是指农民在社会经济生活中公平地占有社会资源，参与社会经济事务，享有社会经济发展收益的权利。农民经济权益是主体农民发展的物质基础。农民经济发展权也是农民其他发展权实现的基础。农民经济发展权主要包括土地发展权、农民财产权、劳动就业权、劳动成果收益权等内容。农民经济发展权不是农民发展权实现的最终目的，是农民发展权的核心内容，同时是实现农民发展权实现的最重要条件。在人们贫困的所有成因中，经济因素为物质基础性的。人们的经济增长是减少人们贫困的强大动力。因此在我国，广大农民发展的核心是其经济发展，即经济发展权是农民发展权的核心。

(二)农民经济发展权的基石是农民土地发展权

1.农民土地发展权。土地发展权是土地制度的重要内容，农地发展权为土地发展权的下位概念。广义上讲，我国农地发展权内容主要包括三方面。其一，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的条件下, 农民有权利对农业结构进行调整，投向农业生产效益高的经济作物。其二，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的前提下，权利主体享有将农用地变更为集体建设用地的权利。其三，改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可和土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，农民土地发展权是仅为权利主体之一的农民所拥有的土地发展权。

2.农民土地发展权是其经济发展权的基石。农民土地发展权在经济上的实现表现为对农民收益权和劳动权的补偿。其主要表现为改变土地用途后的土地增值部分，农民凭借其原生产要素拥有者的身份可以参与分享。发展权作为一项人权，是全体人类中的每一个人都享有的权利发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。发展权的根本则是主体的发展权，因此，发展的本质则是人的发展。我国解决三农问题以促进农村发展的核心在于促进农民主体的发展。农民主体的积极性与创造性的发挥为其自身谋求发展的基本条件。而任何主体谋求发展必须依赖于一定的客体条件。在我国，一般说来，广大农民拥有的发展资源相对缺少，那么，作为发展利益的客体也相应缺少。农村土地既是农民生存的根本资源，又是农民发展的物质基础。广大农民主要以土地为其发展客体。因此，农民土地发展权对于保护农民的发展权尤其对经济发展权的实现有着奠基作用。

二、农民土地发展权的立法缺失

(一)农民土地发展权的宪法缺失

《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。由此可以得出，一是宪法规定的土地征收补偿内容并不包含土地发展权补偿;二是宪法规定的保护公民的私有财产权内容并不包含作为公民财产组成部分的土地发展权。宪法第三十三条第二款规定：国家尊重和保障人权。但作为一项基本人权的公民发展权和作为农民生存与发展的土地发展权，都没有载入宪法。宪法中公民发展权和土地发展权的缺失状况是产生农村集体经济组织土地所有权主体不明和权能弱化的深层原因。因此，若农民土地发展权缺乏宪法保护，则农民经济发展权的完全实现将是空中楼阁。

(二)农民土地发展权的土地法律缺失

《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。第三款规定：征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。从中可以看出，征收农村集体土地补偿标准的是依据农业用途的土地收益，即征地补偿中农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿。虽然最新的《中华人民共和国土地管理法(修订案送审稿)》草案明确了农村集体土地征收将按照公平补偿原则，因征地补偿争议较大，草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地农民得到5%~10%，农村集体组织得25%~30%，政府部门得60%~70%。土地被征收后, 由农用地转变为国家建设用地后的巨大土地增值收益被土地权利主体之外的利益主体占有。由此可见，农地征收中政府对被征收土地的补偿主要为土地使用权的补偿，而缺乏土地发展权的补偿，侵害农民经济发展权的现象十分突出。

(三)农民土地发展权的物权法缺失

《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。由此可以看出，《物权法》也没有土地发展权及其补偿的规定。农地征收补偿只能是农业用途的农地价值补偿。若从另一角度看，这是政府为了公共建设目的动用国家公权力强制部分农民低价转让私人财产。但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务，仅由于土地征收行为蒙受损失，是无义务的特定人对于国家所做的特别牺牲，如果仅由原土地权利人负担此种公共成本，显然违背了基本的公平正义观念。土地发展权的物权法缺失同样阻碍了农民其他经济发展权的实现。

(四)农民土地发展权的其他法律、法规及规章缺失

《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律从不同角度规定了农村集体及其成员、其他组织的土地承包经营权。但从其规定来看，缺乏土地发展权所包含的农民对承包经营地增加投入、增强地力所形成的发展性利益的规定，相应的，在土地征收补偿中缺乏对土地增加投入和增强地力方面的补偿。这不仅影响广大农民对承包经营地增加投入的生产积极性，而且不利于农民其他经济发展权的实现，最终影响农业发展。

三、完善农民土地发展权立法以促进农民经济发展权的实现

(一)立法明确规定农民土地发展权以促进农民经济发展权的实现

1.宪法规定公民发展权、土地发展权及其主体。首先，人权是宪法的核心价值和根本追求, 人权法哲学是宪法法哲学的主要内容之一。若对新的人权基本形态不及时提升为一项宪法人权，便有悖于宪法的基本精神。宪法应规定发展权为公民基本权利之一，使之获得根本法的最高效力，这是农民经济发展权得以实现的保障基石。其次，土地发展权是发展权在土地使用中表现出来的一项财产权，也应获得宪法保护。因此，在宪法明确规定公民享有发展权和土地权利主体享有土地发展权之后，才可在其他法律法规中具体创立和完善农民经济发展权。

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坚决死守耕地红线，实施耕地保护补偿，完善土地征收制度。

“十三五”时期的约束性指标包括：全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上，基本农田保护面积在15.46亿亩以上，确保建成高标准农田8亿亩、力争10亿亩，新增建设用地总量控制在3256万亩。坚持最严格的耕地保护制度，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，并建立耕地保护补偿制度。综合考虑土地整治、高标准农田建设任务、基本农田保护面积等，进一步完善耕地保护建设性补偿机制。完善土地征收制度，缩小征收范围，规范征收程序，公开征收信息，健全对被征地农民合理、规范、多元补偿保障机制，保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。同时，全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，开展耕地质量保护与提升行动，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。

审慎稳妥推进农村土地制度改革，完成农村土地制度改革试点任务。

《纲要》提出，“十三五”时期，要总结农村土地制度改革试点经验，推动相关法律法规修订，在全国复制推广。2015年中国在33个试点（包括北京市大兴区、天津市蓟县等）全面启动农村制度试点工作。今年年初，国土资源部部长姜大明在2016年全国国土资源工作会议上表示，中国将强化主体责任，确保2017年底前完成农村土地制度改革试点任务。

农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度三项改革是试点的主要内容。通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。

改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务；二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损；三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点；四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索；五是注重改革协调，形成改革合力。

改革试点的主要任务是建集体经营性建设用地入市制度。一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。

落实不动产统一登记制度，完善农村集体产权权能。

“十三五”时期将全面落实不动产统一登记制度，健全不动产统一登记法律法规和标准规范体系，统一登记范围，规范登记行为。同时，保障不动产统一登记有效运行，建立健全不动产登记机构，统筹不动产登记相关资源，实现资料及时移交、业务流程再造、系统有效融合，并做好农村土地承包经营权确权登记过渡期后纳入不动产统一登记体系的衔接工作。将逐步建成并平稳运行不动产登记信息管理基础平台，基本建成覆盖全国的信息平台，保证各级不动产登记机构顺利接入平台，实现数据互通共享。

完善农村集体产权权能，全面完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证。完善集体经济组织成员认定办法和集体经济资产所有权实现形式，将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。规范农村产权流转交易，完善农村集体资产处置决策程序。加快构建自然资源资产产权制度，确定产权主体，创新产权实现形式。保护自然资源资产所有者权益，公平分享自然资源资产收益。

推进农村土地整治，实现城乡协调发展。

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(一)“入市”的涵义

“入市”指的是让农村集体建设用地实现与城市国有土地同等地位的健康流转模式，不需要先经过国家征收然后转变为国有土地的途径，而是可以直接进入土地交易的一级市场。十八届三中全会中的表述即是“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

(二)入市的驱动因素

随着城市用地日益紧张，不断抬高的土地价格导致房地产价格的飙涨。通过放开农村集体建设用地市场，可以有效盘活农村闲置的建设用地，补给城市稀缺的土地资源，改变房地产市场供小于求的被动局面，实现房价的合理下降。另外我国集体土地价格相对较低，开发商往往非法购买低价的集体土地谋取利益，导致农村土地非法买卖市场的形成。在此过程中可能会损害农民的权益，扰乱农村土地管理秩序。这就要求政府通过制度改革将其合法化，从根本上保障农民的利益。同时，国家征收集体土地的补偿往往较低，土地资源收益的城乡配置出现不平等，城乡差距逐步扩大。最后，农村集体建设用地的“入市”是统筹城乡发展的重要举措，是优化城乡资源要素配置的重要渠道。

二、对房地产市场的影响

(一)积极影响

正如前文所述，农村建设用地的直接入市，能够缓解城市建设用地的紧张局面，改变供求格局，平抑房价。同时，集体建设用地的直接入市能够打破国有建设用地的垄断格局，充分发挥竞争机制的优势作用，使农村集体晋升为建设用地买卖的新的合法主体，推动了市场主体的多元化，有效打破垄断格局。另一方面，土地隐性市场大量存在，房地产交易秩序出现混乱，农民权益受到损害。农村集体建设用地入市改革能够促进相应法律法规的完善，使集体建设土地的交易甚至小产权房的买卖规范化，维护农民的权益。当然现今的宅基地依然不是入市改革的对象，小产权房的买卖仍然被政府明令禁止，但是农村集体建设用地的逐步、全面入市已是大势所趋，只是有待法律和政策在实践中进一步完善和推进。

(二)消极影响

土地隐性市场一旦合法化，不良开发商可能会更加肆无忌惮地低价收购谋取利益，进行大量的房地产投资，加大政府的管控难度，这也是国家禁止小产权房交易的原因所在。房地产建设用地的急剧扩大，导致投资过热，甚至引发市场泡沫，进而影响房价的稳定，不但没有起到平抑价格的作用，反而加剧了市场波动。当然，这并不是否定今后将集体建设用地进行房地产的开发，相反的，如果始终禁止其进入房地产领域，会加剧城乡二元化经济结构的扩大，建立城乡统一的市场将无法实现。综上，集体建设用地的入市对房地产的影响有利有弊，但总体上始终是利大于弊的。只有推动农村集体建设用地的逐步、全面入市，并以有力的法律保障作为后盾，就能有效促进房地产市场的良性发展。

三、入市的法律规制

(一)完善相关法规

之前的相关法规规定只有国有土地的使用权才可以依法转让，显然这已不符合现今改革的发展要求，首先无论在形式或内容上，应该赋予农村集体建设用地使用权的转让在法律上与国有土地的同等地位。然后，出台相应法律法规进一步系统设置建设用地入市的制度架构，规范交易秩序。

(二)加快明确权利主体

建立城乡统一的建设用地市场，使集体建设用地入市逐步规范化，首要前提是须尽快解决农村土地普遍存在的主体混乱问题。随着十八届三中全会提出要赋予农民更多权利，当下更应该加快确权工作，以明确集体建设土地的法律主体。因此，做好确权、登记、颁证工作是实现农村土地入市有序流转的前提，也能充分发挥这一改革对房地产市场的积极影响。

(三)确保竞争机制的实质公平

农村土地入市要想真正起到抑制房价的效果，显然需要竞争机制的引入以及利益关系的重建。然而如何实现这一机制的实质公平，还需要法律的规制和保障。需要充分发挥反不正当竞争法对交易秩序的维护作用;通过招标、拍卖等公平方式确定受让人;为维护实质公平，在适当情况下还应为农村土地的买卖提供便利。

(四)将年度用地计划纳入法治轨道