公共事业管理体制的概念精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共事业管理体制的概念，期待它们能激发您的灵感。

篇1

一、公共事业管理概念及特点

公共事业管理是一项综合性的管理事业，其包括对行政、文教、体育、艺术、环保等方面进行管理，配合我国政府及相关部门工作开展需求，以促进我国社会和经济的不断发展。公共事业管理具有以下几方面的特点:一是整体性特点。我国公共事业管理是以政府为主导，以非政府部门为辅的管理模式，二者之间相互联系、相互影响，根据相应负责内容进行工作的开展，具有整体性的特点。二是定位过高问题。由于我国政府部门的特殊性，要求我国政府立足于法律要求，进行公共事业管理工作的开展，提高相关部门工作的规范性，从而提升公共事业管理的效率。三是综合性特点。公共事业是一项综合性的概念，其与社会保障之间存在紧密的联系。

二、社会保障问题分析

1.覆盖面问题。社会保障覆盖面是指我国社会保障制度的适用范围，直接影响我国社会保障制度作用的发挥，它是指我国社会保障制度的适用范围。目前，相比发达国家而言，我国社会保障制度存在覆盖面较低、从业人员与社会保障人数不符的现象，导致较大部分从业人员并没有社会保障，不利于我国从业人员利益的维护。2.养老保障基金问题。目前，我国社会保障基金是由个人+企业共同承担，在这种基金缴纳的模式下，出现“空账”的问题。主要表现在不同年龄阶段的从业人员在进行保障基金缴纳时，由于年龄不同，出现账户资金不同的现象，再加上历史遗留问题，导致不得不挪用新缴纳账户的现象，长此以往，可能会出现支付危机的问题，不利于我国社会的稳定发展。3.就业与失业保险问题。就业与失业问题是我国社会发展的两大重点难题，其主要压力来自于城乡。目前，为了解决就业与失业问题，我国政府与企业不断为城乡人员提供就业与再就业机会，但是，由于城乡经济水平的差异，就业与失业问题仍然严重，不利于我国城乡经济的和谐发展。4.管理体制问题。我国社会保障管理体制中存在管理分散、权责不清等方面的问题，并没有统一的管理体制，导致各个部门之间出现各自为政的现象，不仅增加了各部门之间管理的成本，还不利于各部门之间进行协调工作的开展，从而降低了社会保障工作的效率。

三、公共事业管理与社会保障的关系

公共事业管理是以我国社会成员利益为目的，提供公共服务的管理工作，其为社会保障的开展提供了基础保障。因此，社会保障工作开展的过程中，可以结合公共事业管理的要求，进行相应问题的解决，从而提升社会保障的效果。1.社会保障范围的扩大。社会保障制度对于我国社会的发展具有重要的作用。因此，社会保障制度可以结合公共事业管理的目的，进行社会保障制度范围的扩大，从而保障我国社会成员的基本权益。首先，扩大社会保险范围。针对我国社会从业人员社会保险覆盖面较低的问题，可以基于从业人员权益保护需求，进行从业人员社会保险范围的扩大，逐步提升社会保险的覆盖面，保证从业人员的基本权益。其次，扩大社会救助范围。针对贫困居民救助政策，可以通过完善救助制度的方式，进行救助条件的放宽，提升贫困补助标准，从而提高贫困居民的收益。最后，扩大社会福利范围。社会福利是社会保障的重要组成部分，应当结合公共事业管理需求，进行社会福利资源的整合，提升社会福利的法律化、规范化和制度化水平，从而借助社会福利促进社会发展。2.社会保障基金的筹集。社会保障基金是社会保障制度发展的经济基础，政府应当发挥自己的主导作用，扩大社会保障基金的筹集渠道，从而为社会保障制度的发展提供坚实的经济基础。首先，健全社会保障制度。政府可以以我国法律为基础，以扩大社会保障基金渠道为目的，以公共事业管理的要求进行社会保障制度的健全工作，制定规范化的基金缴纳内容，从而保障相关单位依照要求进行社会保障基金缴纳工作的开展，降低拖欠、逃避缴纳的情况。其次，政府部门可以发挥自身的主导作用，进行社会保障资金的管理工作，增加与其他机构之间的沟通，做好社会保障基金的投资工作，在保证社会保障基金安全性的前提下，提升社会保障基金的金额，为社会保障制度工作开展提供更多的支持。最后，针对我国城乡发展不平衡的问题，应当根据城乡经济发展的不同，有针对性地进行社会保障制度内容的调整，加大对贫困地区和经济欠发达地区的社会救助，从而提升我国贫困地区和经济欠发达地区人民的生活保障。3.医务、教育改革完善。医务、教育、体育、艺术等内容是公共事业管理的主要内容，做好医务、教育改革的完善，对于社会保障制度的完善具有重要的作用。由于我国不同地区经济发展的不平衡，导致不同地区在医务、教育方面存在一定的差异，影响了社会制度保证水平。因此，应当基于公共事业管理需求，进行医务、教育改革工作的完善，从而促进社会保障制度内容的完善。一方面我国不同地区政府应当发挥自身的主导作用，认识到医务、教育改革的重要性，结合改革需求，进行与其相关行业的发展现状分析，促进体育、艺术、娱乐等行业的发展。由于公共事业管理具有非盈利特点，各地政府应当结合区域经济发展现状，进行改革方式的丰富，不仅可以促进不同地区医疗卫生水平和教育水平的提升，还有助于不同地区人民思想文化水平的不断提升。另一方面公共事业管理与社会保障之间存在相互影响作用，政府及相关部门可以共同承担起社会保障问题解决的责任，加强对于社会保障工作的监督，从而为医务、教育改革提供更多的支持。4.环保卫生范围的扩大。环保卫生工作对于我国个人生活质量提升和社会发展具有重要的作用。因此，可以基于公共事业管理的需求，面对人类生存所面临的问题，应当进行环保卫生范围的扩大，提升我国人民的环保意识，引导人民做好疾病防控工作，以促进我国社会保障工作的有序开展。一方面在我国人民经济水平不断提升的前提下，我国人民对于生活质量的需求逐渐增加，公共事业管理与社会保障工作的开展，需要根据人民需求的变化，进行工作内容的科学调整，做好环保卫生工作，有助于我国社会卫生水平的不断提升。另一方面随着人类社会发展对于环境破坏的日益严峻，环保卫生范围的扩大，有助于社会保障工作的有序开展。不同地区政府应当做好城乡居民环保卫生宣传工作，提升城乡居民的环保卫生意识，使其可以主动参与地区环保卫生工作的开展，提升不同地区的环境卫生水平。同时，环境破坏的同时也导致各种疾病问题的出现，扩大环保卫生的范围，可以对不同地区居民，进行疾病防控知识的宣传，让不同地区居民认识到环境保护、能源节约与卫生维持的重要性，使得不同地区居民肩负起自己的责任，配合政府及相关部门进行环保卫生工作的开展，不仅改善不同地区的环境污染情况，还为社会保障工作的开展提供了良好的环境，增加了各地人民群众对于社会保障工作开展的认同度。

四、结语

篇2

公共事业管理专业是一个综合性、应用性性较强的专业。实践性教学有助于提升学生的应用能力。然而大多数的地方院校在课程设置上，理论课偏多，应用性课程较少，将不能培养出适应社会需要的复合型、应用型人才。因此，学生学完后通常感到“通而不专”，找不到自己的专业核心竞争力。正如社会上对公共事业管理专业学生的评价——“万金油”，虽然具有了一定的综合管理能力，但却没有自己的专业特长［3］。造成这一现象主要有四个原因：一是课程设置重理论、轻实践，应用性课程设置偏少；二是建立实践基地，需要购置相关设备，需要投入大量资金，这对地方院校是一笔不小的资金花费；三是虽然建立一些实践教学基地，但或资源不足或是输送人数有限，或是联系互动较少，实践基地建设出现流于形式的现象；四是部分专业学生未能够意识到实践环节的重要意义，在实践教学中缺乏动力与热情，敷衍了事，如在社会调查实践中存在普遍的“搭便车”现象，实践环节未能够提升学生的操作能力和专业技能，实现预期的教学目的。同时，由于事业单位日益强调成本收益的背景，能够提供给学生实习的机会越来越少，竞争也越来越激烈，公共事业管理专业的学生进入这些单位实习更加难了。加上地方院校对于学生实习的支持力度不足，实习方案缺乏可行性和针对性，公共事业管理专业的师生对于实习积极性并不高，实践性强的实习环节沦为“学生填表、老师盖章”的表面功夫。总之，这样流于形式的实践环节难以真正提高毕业生的实践能力，培养出“通而专”的复合型人才。

2地方院校公共事业管理专业建设困境的原因

2.1社会景况方面的原因德国思想家恩格斯曾说：社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。可见，现实社会的需要是学科发展的根源所在。有了现实成熟的土壤，专业学科才能够汲取所需养分，茁壮成长。当前，我国正处于社会转型阶段，社会结构正在发生急剧变化，市场力量的基础性作用不断发展，政府不能、无力如计划体制时那般包揽一切社会事物，支配绝大部分社会资源。社会治理的复杂性意味着政府需要依靠市场与公民的力量进行治理。在这一过程当中，由国家承担的提供公共事业服务的职能将会逐步转移到具有独立自主性和强大的社会动员能力的公共事业组织当中。然而，与国外相比，我国的公共事业组织发展还相当滞后［4］。一方面，许多非政府组织难以通过注册获得合法地位，社会支持和动员能力不足，致使许多民间组织依靠政府筹集资金，很大程度上限制了其本身应有的自主管理和独立活动的能力。另一方面，资金、人才的不足又导致组织活动能力不强。并且，虽然近年来我国一直在推进事业单位管理体制改革，但由于事业单位涉及面广，从业人员较多，改革会涉及到现有利益格局的调整，势必会遭遇阻力，因此事业单位改革的进程还比较缓慢，这又进一步限制了我国公共事业的发展。国家设立公共事业管理专业，目的在于为公共事业的管理培养高素质的专门人才，而如今，公共事业本身的发展受限，公共事业的分化又越来越细，许多公共事业尤其是事业单位又实行“凡进必考”的原则，使得公共事业管理专业的学生就业形式更为严峻。这些问题反映到地方院校公共事业管理专业建设上，一些院校就没有坚持办学、办专业的应有原则，出于学生就业的考虑，在课程设置上什么课都开一点，导致专业定位不明，培养目标不清，更谈不上形成专业特色。

2.2专业认知方面的原因公共事业管理专业在社会上的认知度偏低。提及公共事业管理，民众联想到的是科教文卫等领域的传统事业单位，片面地把这些事业单位当做整个公共事业，并且一些本专业的学生也存在这一看法。从概念上看，公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会发展提供服务或创造条件，不以营利为主要目的的社会活动。可见公共事业的范畴更大更广，不仅包括政府组织，还包括社会团体和民办非企业单位等。对公共事业管理认知的不同，形成了地方院校在人才培养目标、课程体系和教学模式上的分歧与争议，这种分歧和争议又直接影响了公共事业管理专业建设。目前争论焦点最大的是公共管理专业毕业生的就业去向问题，归结为以下三种观点：一是“准公务员”论。这种论调认为，我国开设公共事业管理专业是适应转型时期服务型政府建设需要。政府机构改革迫切需要大量高素质的应用型公共事业管理人才。因而，以培养“准公务员”为目标的公共事业管理专业应运而生。二是“泛管理人才”论。持这种观点的学者认为，公共事业管理专业的培养目标比较宽泛，涉及到的学科较多，包括管理学、法学、经济学等，因而公共事业管理专业在强调公共理念的基础之上，把宽口径，有专业特色的“泛管理人才”作为培养目标。三是“变异”与“超前”论。这样的论断的学者认为，公共事业管理学科在国外已经有相对长的历史了，我国的公共管理专业是在借鉴国外“第三部门管理”的经验的基础上，以为中国特有的“事业单位”进行专门化管理为目标培养高素质管理人才的，因此具有“变异”和“超前”的特征［5］。

3加强地方院校公共事业管理专业建设的路径

3.1合理定位培养目标，突出专业特色专业建设上最重要的就是确定合理、清晰的人才培养目标。笼统模糊的人才培养目标容易导致公共事业管理专业发展偏离预设的轨道，与高等院校的办学目标南辕北辙，毕业生自然难以展现该专业特长，缺乏自身的专业核心竞争力。公共事业管理和公共事业发展需要拥有公共意识、掌握管理技能的管理者。公共事业管理专业就是为培养这种管理者服务的，或者说，设立公共事业管理专业的目的，就是为了培养更多、更好、更专业的公共事业管理人才。由于公共事业的广泛性，地方院校制定人才培养目标时，千万不能面面俱到，只能选择公共事业的某一个方面作为你的人才培养方向，办出自己的专业特色。例如地方医科类院校，可以把卫生管理或卫生事业管理作为自己的人才培养目标和办学特色。地方综合类院校，要根据地方经济与社会发展的实际情况而定，又如广州大学地处国家中心城市、国际大都市、超大型城市，所以就把城市公共事业管理作为自己的办学特色，将公共事业管理专业的人才培养目标定位为培养从事城市公共事业管理的专门人才，而且是应用型人才。地方院校的公共事业管理专业建设，一定要立足地方的社会经济发展需要，结合当地公共事业对管理人才的需求，培养既掌握公共事业管理的基本理论、知识与方法，又了解当地公共事业管理实践的应用型人才。

3.2完善课程体系，搭建实践平台公共事业管理专业发展的核心在于科学合理的课程体系的建立和便捷使用的实践教学平台的搭建。完善课程体系，一定要处理好主干课程与辅修课程、专业课程与基础课程、理论课程与实践课程之间的关系，使课程设置更加科学规范［6］。地方院校公共事业管理专业培养的是应用型人才，所以在完善课程体系时还要特别注意：首先必须在专业课群上依托与地方院校已有的教育资源和本土的地域优势，以彰显出学科是专业方向和地方特色，提高人才培养的差异性。此外，必须增强课程系统的弹性，使之能够随着当地经济发展需要不断调整，与当地公共事业管理需要结合起来。再次就是地方院校要高度重视专业学生实践能力的培养，不能让实习流于形式。地方院校要充分发掘当地的教育资源，依据公共事业管理专业需求，跟当地的公共事业单位合作，建构起完整的实践教学平台，保证专业学生的实践性与创新性。

3.3建设师资队伍，创新培养模式目前，地方院校公共事业管理专业师资力量的不足、师资水平的有限，已严重影响着该专业学生的培养［7］。现有的师资队伍，一是从过去已经成熟的学科如行政管理、社会保障等教师力量转行过来的；二是依托原有的专业如经济学、管理学建立起教师队伍，这样的师资结构难以胜任专业建设进一步发展对其的能力要求。针对公共事业管理教师匮乏的现状，需要制定科学合理的师资队伍建设方案，加大师资建设力度，努力建立一支理论功底扎实、实践能力强、教学水平高的优秀师资队伍。就师资培养而言，可以从两个方面入手：第一，加强师资“引进来”。既可以利用地方的人才引进政策，引进高水平的的博士、教授充实师资队伍，也可以充分利用当地事业单位资源，从政府部门公共事业单位中聘请理论水平高、应用能力强的专业人员担任课程教师，壮大师资实力。第二，加强内部师资“走出去”。地方院校应该通过多种渠道鼓励教师走出校门提升知识水平，可以通过学术研讨会、专业培训、名校进修或出国访学等提升教师自身能力，或者创造平台，委派教师到政府部门、公共事业部门挂职锻炼等提高教师的实践能力。在人才培养模式上，现有的培养模式过于理论化，注重理论学习，缺乏实践锻炼，难以培养出高素质、应用型的公共事业管理人才。地方院校要结合该专业的学科特性和人才培养目标，创新培养模式。目前，联合培养模式是地方院校创新培养模式的较佳选择，有益于打破学科壁垒，培养应用型公共事业管理人才［8］。在这种新型模式之下，学校与部门之间、校际之间通过横向合作，共享教学资源，互通师资力量，最大限度地利用院校资源，实现教育资源互补、互利。

4结束语

篇3

关键词：“双螺旋教学模式”；专业认知；课程教学；学科逻辑；成长评价

doi：10.16083、ki.1671-1580.2017.03.031

中图分类号：G642.0

文献标识码：A

文章编号：1671-1580（2017）03-0104-04

专业认知影响专业课程学习效果，专业课程学习又反过来影响专业认知，二者既可能相互促进，也可能陷入恶性循环，“双螺旋教学模式”正是基于这样一种认识而追求相互促进目标所提出的课程教学模式。

一、专业认知与课程教学问题

（一）专业认知问题及其对课程教学的要求。正确的专业认知是形成积极的专业情感和专业态度的基础，进而影响其专业意识以及从业后的职业表现。一般意义上，影响专业认知的主要因素既包括认知个体的特征，如核心自我评价水平，也包括与职业相关的若干外在因素，还包括专业对个体的价值认知，由于专业认知的重要性，专业认知教育体系受到广泛的推崇，不同的学校采取了既有共性又有差异的教育方式。但是，作为一个过程的专业认知，是累积和升华的结合，与各个影响因素之间的非线性特征非常明显，对于一部分专业而言，这些来自专家、同伴等方面的专业教育，缺乏连续性的知识累积，缺乏基于知识应用而获得的专业能力提升而形成的专业自信，很难取得预期的效果。比如，尽管班导师团队工作制度取得了良好的效果，但是制度设计本身可能还存在明显的缺陷，恐有难以推广和持续之困。总体看来，专业认知水平取决于对专业知识、专业技能和专业价值的理解，它依赖于专业教师的教学过程。作为专业教师教学过程的核心载体教程教学的问题就显得非常突出了。

（二）课程教学对专业认知的影响及其问题。通过课程教学来提高学生的专业认知度，有一些积极的探索，如杜妍妍总结了《会展概论》在提高会展专业新生的专业认知度，帮助新生了解所学专业的行业背景和就业前景，树立从事会展业的信心方面具有重要意义；王志中等对《医学概论》在引导学生专业学习方面的积极意义进行了分析，等等。但是，大学课程是以学科逻辑为基础的，大多数课程有比较明确的学科归属。这不利于课程之间内在联系的建立，对于复合型的专业更是如此。从学生的角度，不同课程的知识体系是分散的，通过全部课程的学习，也难以整体把握课程体系的价值，无法整体理解专业的技能和知识，尤其对于管理类专业而言，无法满足管理工作对知识和能力的要求，因为管理工作总是处在复杂系统之中，需要经过整合的知识进行系统思考。

二、“双螺旋教学模式”的内涵

基于专业认知特点和课程学习逻辑特点的综合分析，在人才培养实践中，以公共事业管理专业为例，我们发现，学生在学习过程中，容易形成两大割裂：一是专业能力的割裂。二是课程知识的割裂。“双螺旋教学模式”是指，在课程知识教学中，以专业问题为突破口，让学生确立一个解决专业问题的目标状态，进一步找寻影响目标实现的因素及其理论依据，通过引导把已经学习过的基本理论和基础知识结合起来，进而形成变量间关系，以变量及变量间关系的理解为立足点，启发学生学习新的概念和知识，如卫生服务公平性的测量及其影响因素等。经过多次循环后，实现学生课程知识的不断累积和提升。在这一过程中，通过对目标及实现目标的方法的辩论，促使学生重新评价自我的专业知识和能力，发现自身分析问题和解决问题能力上的不足，在综合性应用已学知识来进行问题研究的过程中，培养学生的兴趣，进而找到比以往有明显进步的解决问题的方法，而培养学生的成就感，经过认知过程的反复，学生提升了对解决管理问题的专业认知。如图1。

具体地说，包括两个方面，一是以专业培养目标统率课程教学目标。我校公共事业管理专业以培养医药卫生领域应用型管理人才为培养的基本定位，课程教学目标定位为微观层次的行为研究与宏观层次的政策分析，以及微观与宏观两个层次的相互影响机制。二是以面向专业问题开展课程教学。首先列出一个课程拟学习和探讨的专业问题清单，根据教学进度让学生开展专业问题讨论，进行讲评后，引导学生综合运用专业基础知识、引入卫生经济学理论启发学生的专业思维。以卫生服务供给为例，我们给出的问题是“如何治理过度医疗”，学生讨论后，我们的评价中用了一个词，叫做“正确的废话”。然后引导学生提出治理目标，即想要达成的目标状态，运用委托理论、激励理论、厂商理论、市场结构理论等，分析过度医疗形成的主要因素与机理，适时提出“供给诱导需求”理论。经过上述教学活动后，学生会重新评价自我的专业能力，会激发他们的深入探求的兴趣，逐步形成了他们的专业思维，然后组织学生建立相应的研究性学习小组，鼓励他们创新性应用理论知识和开展调查研究，提出创新性的管理办法和政策建议，进而完成课程学习成果，从而培养他们的创新思维与成就感。

“双螺旋教学模式”与当代基于学生学习与发展的评估思想是一致的，这种思想把客观化测试的目的从测试学生对学习内容的掌握程度发展到了对学生思维能力及发展水平等方面进行测试和评估。

三、“双螺旋教学模式”实验设计与效果评价

（一）教学实验设计

1.实验对象选择。选择我校公共事业管理专业2011级《卫生经济学》课程进行课程教学创新实验。选择该专业的原因在于公共事业管理专业认知问题的突出性。自1999年东北大学、云南大学两所高校率先招收公共事业管理专业本科学生后，至今已有500多所学校设置有公共事业管理专业，理论上，这与我国社会管理体制转变形成的对公共事务管理人才需求相适应，但遭遇了就业率持续下降的尴尬，一项针对某985、211大学公共事业管理专业就业情况的调查显示，该专业毕业生在本专业内就业的比例下降至10%。公共事业管理专业人才培养出现了供需之间的过剩与不足并存的局面。有研究表明，是影响学生专业情感和专业认同的首要因素，进一步地影响了学生专业认知的主动性。

之所以选择该课程，一是因为卫生经济学是本专业的主干专业课程之一。二是因为，该年级学生已经完成了管理学、经济学、统计学、人力资源管理、医学基础等课程的学习，具备了一定的专业基础知识积累。

2.实验方法。采用比较实验的方法，评价实验班级课程教学创新实验前后的专业认知变化。以《专业认知问卷调查表》为基础，从认知性、行为性、情感性三个维度测量专业认知水平，用“明显积极变化”、“有一些积极变化”、“说不清楚”、“没有什么变化”、“变得更加糟糕”来测量学生专业认知的变化水平。

为了检验课程教学对专业认知的影响，研究者设计了《课程学习调查问卷》进行对照实验，对照组为同期另一门专业课程，在课程结束后分别进行评价。评价课程教学效果，主要从学习态度、学习动机和教学评价三个方面设计问卷，共15条目。用“完全符合”、“比较符合”、“说不清楚”、“比较不符合”、“完全不符合”测度学生的课程学习效果。

为了进一步了解课程教学创新实验中存在的问题，研究者实施了开放式评价环节。

3.数据及处理方法。发放《专业认知问卷调查表》（两份）、《课程学习调查问卷》（两份）各39份，其中男生18人，女生21人。发放问卷数共计156份，回收有效问卷147份。问卷结果均采用Likert5级尺度衡量。问卷回收后，数据的录入、分类、统计均由SPSSl7.0软件完成。

（二）教学效果评价

1.学生专业认知水平的比较。Y果显示，“双螺旋教学模式”课程教学实验，提升了学生的专业认知水平，如表1。

2.课程学习效果的比较。结果显示，“双螺旋教学模式”课程教学实验，改善了课程教学效果，如表2。

（三）开放式评价

1.80%以上的学生最初对脱离PPT的教学形式感到紧张，五周以后，大部分同学能够适应，仍有一小部分同学难以适应。

2.90%以上的学生对最初的综合性教学感到紧张，主要是因为已学专业知识基本处于忘记状态，致使一部分学生带着五六本教材来上课。大部分同学认为通过这种教学巩固了基础知识，学会了综合运用的基本思路与方法，理解了管理学理论的价值。但也使一小部分学生感到更加迷茫。

3.70%以上的同学对专业知识、专业能力以及就业方向有了新的理解，其中一部分学生认为，早一些采用这种方法进行教学就好了。

4.60%以上的同学对课程充满兴趣，养成了积极思考的习惯。其中，有同学说道，“静静地听着，跟着老师认真地想着，除了利用手机进行一些查询外，没有谁还会去玩手机。”

四、结论与思考

兴趣在本质上不是一时起兴就能获得或产生的情绪状态，而是一个人存在于世界之中的存在方式，对一种事物感兴趣就是将自身完全投身于其中，就是对该事物的持续关心和全神贯注，从而使自身体验到自己的兴趣所在。培养学生的课程学习兴趣，只有把课程融入学生成长的需要之中，把课程学习与专业知识的积累和专业能力的提升结合起来。实验表明，“双螺旋教学模式”在课程教学与专业认知上，取得了较好的良性互动，既促进了课程学习效果，也提升了学生的专业认知水平。基于此，我们对专业认知与课程教学提出以下思考和建议。

（一）充分认识专业认知的非线性特征

专业认知具有非线性特征，以公共事业管理专业为例，其非线性特征主要表现在：（1）专业定位的差异性。公共事业管理专业基本上循着两大路径而成长起来，“分化说”是指这一专业从相关专业分化而来，大多数是在原有的行政管理或政治与公共管理分化后的结果，反映了学科分化的结果，也包含着对未来社会管理变革的期待。这些专业的一个共同的特点是面向公务员和事业单位培养人才，带有明显的行政或政治学色彩。“脱胎说”是指这一专业从相关专业（一般是非文史哲类）脱胎而来，带有明显的复合型专业特点，针对特定的公共事业领域培养管理人才，有一定的行业内专业技术知识的基础。（2）专业技能的抽象性。不管管理学对管理的理解有多么大差异，管理专业技能对于没有实践工作基础的学生而言，是非常抽象的，在相当一部分人的思维中是只可意会的术语，如概念技能、创新能力等等。白鸽等对医学院校研究生的一项调查，将被调查者专业分为管理类和非管理类，两种专业属性的专业认同度间存在统计学上的显著差异。与管理类专业相比，非管理类（流行病、环境卫生、营养卫生等专业）的学习内容更加系统，在学习方式上更加突出实验操作。非管理类专业的成果产出更容易量化，这些都有助于专业认同的形成和发展。公共事业管理专业相对于工商管理、行政管理、管理科学与工程等其他同门类专业而言，专业能力和专业学习成果更加难于可视化，相对于所涉及的公共事务，如教育、医疗等具有的业务活动而言，同样如此。管理学科知识表现形式多为理论，内容松散，与实践间的紧密度很难把握，与职业需求相关度不直接，专业学习目标和价值不能预期，这也是管理学子在专业学习时倍感困惑之处。（3）专业性质的多样化。仅仅从我国对公共事业机构的分类模式就可以看出，公共事业涉及的领域涵盖范围广泛，而其中若干领域具有高度的技术特征，如医疗、教育、环境、科技、文化等，曾经有一些学者在谈到管理活动与业务活动的关系时指出，一个优秀的管理者是建立在对业务流程最深刻的实质理解之上的。在这些高技术领域从事公共事业管理，必然要求对某一领域的技术特点有一定的了解，需要复合型知识结构。另一方面，一部分纯粹事务性的公共事业又有一般行政管理的特点。总体看来，公共事业管理这一专业呈现出多样化的专业性质。

篇4

[关键词]公益类　事业单位　NPO改革模式　适用探析

[作者简介]马杰，江苏工业学院法学与公共管理学院讲师，江苏常州213614

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0016-04

事业单位“分类改革”――根据事业单位不同的类型。探讨不同的组织定位和管理模式的思路被普遍采用。以职能任务、经费来源等标准，事业单位分为行政类、公益类、经营类三种。行政类(回归到政府部门)与经营类(转制成企业)的改革方向十分明确，而对公益类事业单位改革模式的选择，尚未形成可行方案。上世纪80年代，非营利组织(NPO)已在西方国家中被公认为是介于政府和企业之间的“第三部门”，其功能角色与公益类事业单位的内涵和外延上具有一定的重合性。近年来，一些学者主张以NPO作为公益类事业单位改革的主导模式和必由之路。但是，对改革初衷、非政府性以及NPO失灵等方面进行剖析，可知，“NPO”并不是公益类事业单位改革的最佳模式。因此，有必要辨析和审视这一模式的适用问题。进而重新探索公益类事业单位改革的目标模式。

一、“NPO”模式有悖改革的初衷

改革的核心动因在于传统事业单位行政化。具有中国特色的事业单位多数“脱胎”于计划体制，政府往往将其作为自己的附属物，在资源利用和配置上对其统管统筹，形成了“政事一体化”运作模式。随着市场体制的建立与完善，“政事一体化”的弊端日益凸现。第一，由于行政部门呈条块分割的局面，事业单位对其主管部门对口服务，同类事业单位在不同系统内分别设置，在同一地区重复建设，造成了政府机构一定程度的恶性膨胀，致使财政负担过重。据财政部统计表明，事业单位人员均以7％的速度增长，在全国3400多万财政供养人员中，事业单位人员占70％，是行政机关的2.5倍。第二，相互博弈中，事业单位与主管部门之间呈现出“双重俘获”现象。事业单位被“俘获”是指主管部门将事业单位作为巩固和扩大既得利益的工具，其表现在：主管部门领导兼任事业单位主要负责人；事业单位作为“下属部门”成为闲散人员的分流渠道；主管部门的偏好和利益要求决定了事业单位自主性、有效性。主管部门对事业单位的“俘获”是以自身被“俘获”为代价的，由于“联姻”的密切关系，事业单位对主管部门的资金、权威等资源过度依赖，在其强烈的公关下，主管部门也被“俘获”了。第三，事业单位管理体制僵化，内部缺乏市场机制，难以高效发挥工艺类事业单位的社会服务职能。世界多数国家的经验表明，服务性和竞争性的事务由政府办大多数是低效率的。由于政事不分，事业单位隶属于政府部门。政府部门对事业单位管了很多“不该管、管不好、管不了”的事，结果事业单位成了政府部门的附属物，缺乏为现代化建设服务的积极性、主动性和创造性。

无疑，政事分开是公益事业单位改革的指导原则和探索新型运行机制的重点。所谓政事分开，是指彻底改变事业单位作为政府附属物的状态和以政代事的局面，将政府承担的具体的技术性、服务性的社会职能剥离出来，同时将事业单位承担的行政职能回归到政府部门。改制后公益事业单位的性质应是非政府(也非“二政府”)和非营利(也非变相营利)的。然而，非营利组织与事业单位在产生背景、组织类型、资金来源、运作模式等方面存有差异，事业单位基本不具有严格意义上的西方非营利组织的特征。无论在理论上还是实践中。NPO改革模式都违背了政事分开原则，有悖于事业单位改革的初衷。

理论上，根据NPO改革的构想，将公益类事业单位改建为非营利组织，只能是“非营利”的而不可能是“非政府”的。虽然在西方发达国家中“(非营利组织)”和“(非政府组织)”是两个通常交互使用的概念，但两者还是有一定程度的差异。前者反映的是这些组织与市场(企业)之间的关系，强调的重点是“非营利性”；而后者反映的则是它们与政府之间的关系，其强调的重点是“非政府性”。由于“非营利性”是非营利组织首要宗旨，因此NPO改革模式的意义只能限定于将“非营利机构”的管理机制引入到公共事业领域，并非意味着公益类事业单位可被改建成典型意义的非营利组织。改制后公益类事业单位所承担的仍然是国家授予的公共服务职能，使用的固定资产仍然属于国有，事业发展所需资金也将主要由国家提供，这些方面与改制前相比并无根本变化。显然，由事业单位改建而来的非营利组织，违背了事业单位改革的初衷，简单地将它们与国外“NPO”相提并论并不适合。

实践上，由于制度供给不足和资金来源匮乏两大困境，导致我国近九成以上的NPO缺乏独立性，即体制和资金来源的过度依赖性，这种情况致使公益类事业单位NPO改革模式缺乏可参考性。按照NPO研究的权威美国学者萨拉蒙提出的“结构―运作定义”所强调的NPO特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性，我国不具有严格意义上的非营利组织。现阶段中国大陆地区，与国际上NPO相类似的组织成为民间组织。民间组织包括社会团体和民办非企业单位，如果用国际上NPO的标准来衡量这两类组织，就会发现，满足“组织性”的也许都不满足“民间性”和“自治性”，因为我国法律规定任何正式注册的NPO组织都要有业务主管部门；而具有“民间性”和“自治性”的组织可能无法满足“组织性”的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格。因此，以NPO作为公益类事业单位改革的目标模式，具有很大的模糊性和冒险性。

二、NPO模式难以获取“非政府性”

NPO模式下，公益类事业单位所承担的社会职能仍将是原职能的延续，所使用的固定资产性质上还是国有资产，事业发展的资金仍将受制于自主治理能力的不足而无法实现自筹，这一切将深深地打上“政府性”的烙印。公益类事业单位要想改革成非营利组织，“非政府性”的获取是最大的难题。“非政府性”的获取既取决于政府的决心和力度，又取决于自身自治能力的提升。因为，《事业单位登记管理暂行条例》(1998)规定了事业单位的产权归政府或国家所有，而且我国改革是政府自上而下“后发外生型”的，政府这只“看得见的手”能否从事业单位所应承担的职能范畴中“退出”，有赖于政府部门对这次事改的决心和力度；同时公益类事业单位“非政府性”与经费自筹率、经营权的独立性和产权的独立性这三个变量成正相关，

而经费筹集、经营权及产权上独立性的大小。取决于事业单位自身自治能力的提高。

事业单位自筹是相对于政府拨款而言，经费自筹率高则说明经济独立程度高，从而减少政府的影响力获得更高的“非政府性”。根据霍布金斯非营利部门比较项目第二阶段的成果，几乎所有西方非营利组织都以政府财政拨款为主要收入来源，这一比例已经超过了50％。与政府机构如此密切的关系很难证明非营利组织的行为不受政府干扰。按照萨拉蒙的说法，“它赋予非营利部门一种比它本来拥有的作用更加边缘化的角色。这反映了非营利组织存在的一个悖论，即它必须在依赖政府支持的前提下保持独立性，然而这在实践过程中是很难实现的。我国事业单位改革起步于上世纪80年代，而非营利组织理论与实践在我国的发展则起步于上世纪90年代，与西方发达国家几百年发展历史相比，我国非营利组织尚处于幼年，实践经验不足，社会接受度有限，自主自治能力不足，这就决定了其融资能力的低水平，因而无法实现经费的自给，不得不依赖政府的资助。我国的非营利组织在财政上过度依赖政府，这种依赖性势必削弱非营利组织的“非政府性”。

关于经营权的问题。有一些学者根据国企改革的经验做法，提出产权与经营权相分离的观点。即政府引导式的委托模式。认为国家只掌握事业单位的产权，扮演出资人的角色，经营权归事业单位所有，事业单位在国家的监督下自主经营。但公益类事业单位与国有企业在组织目标上存在本质的区别，在目前监督体系不完善的情况下，“非营利”的本质属性以及公共责任要求和决定了政府对事业单位经营活动的行政干预。此外，我国还没有形成强大的公民社会力量，非营利组织还处于起步阶段，没有独立的财务制度，传统的法律又规定了事业单位的主管部门是它的监督主体，这些都将制约着产权和经营权的分离，所有者和管理者两者关系的和谐性。因而，公益类事业单位在NPO模式下是难以独立的。

既然用所有权和经营权相分离的方式获得“非政府性”遭遇“破产”，有些学者又提出所谓的市场导向的替代模式，即直接将公益类事业单位的产权从政府手中买断，替代政府不愿做或做不好的社会公益活动。这种“替代”模式，从理论上是一种我们所追求的理想状态，具有一定的积极意义；但从现实的角度，同样不可避免地遭遇“寒流”。首先，国家或政府作为公益类事业单位的主管部门，由于利益驱动的原因，将成为事业单位买断产权的最大的阻力。其次，我国市场经济体制还不完善，民营经济尚处于原始资本积累的阶段，再加上公益类事业单位的“非营利性”，知道无利可图，所以民间没有能力也不愿来买断产权从事“非营利”的公共服务。最后，公益类事业单位是准公共物品的重要提供者，是国家社会经济发展的基础，关系稳定发展的大局，所以政府作为公共利益的提供者和维护者，在民间力量较弱且非营利组织监督体系缺失的情况下，是绝不能允许随意处置公益类事业单位的产权的。

三、“失灵”折射NPO不是最佳选择

利益驱动、道德失控及腐败侵染等因素的影响，非营利组织如同“市场失效”、“政府失灵”一样。存在“失灵”的问题。非营利组织失灵(Non―profit Organization Failures)，是指非营利部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。这种负效应和局限性，在西方国家也称“志愿失灵”，表现以下几方面：

一是慈善不足。志愿失灵最突出的表现就是非营利组织所需的开支与所能募集到的资源之间存在着巨大的缺口。就历史趋势而言，政府补贴在非营利组织预算中所占的比重一直呈上升趋势。在世界各国，志愿捐款通常只占非营利组织开支的很小一部分，非营利组织的资源动员能力是很微弱的。一方面，无论是提供服务的志愿者，还是捐款的志愿者都是“经济人”。“经济人”的假设认为。驱使经济社会生活中所有成员进行一切活动的动机是对个人利益的追求，其行动的逻辑是个人利益的最大化”。志愿者在道德价值观与个人利益的博弈中一旦失控。利益动机的驱动势必使其对经济利益、权力等更多的追逐，从而背离非营利组织的宗旨，造成“志愿性”失灵。另一方面，一些非营利组织的负责人凭借自己在信息不对称关系中所占的优势地位，用他们获得的公共捐款谋取个人私利，由此引发的不信任感限制了非营利组织--通过社会捐款而获得收入的能力。

二是活动狭隘。非营利组织的狭隘性是指组织所服务的只是特定对象的特定利益，而不是整个社会的共同利益。非营利组织活动的受益对象往往是某些特定社会群体，如特定的种族、年龄层、性别等。而且由于经济、政治和文化背景的差异性，各种不同社会群体在建立维护自身利益的组织方面的能力各不相同。其后果是某些群体可以享受到广泛的服务。而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易导致资源的浪费，如果各种社会群体都建立了自己专门的公益组织，但由于很多公益组织提供的服务难以形成规模效应，致使社会总体的服务成本加大、效率降低。可见，一方面很多社会群体没有能力成立自己的公益组织，另一方面会造成有限资源的浪费，这不能不说是非营利组织的％重大缺陷。

三是公益私化。非营利组织应该以实现社会公益作为自己的最高价值观，然而公益的私化直接扭曲了非营利组织的本质属性一非营利性。美国的安达信事件、我国株洲市假药“梅花K”事件、胡曼莉事件、以及青年教授王铭铭学术剽窃事件，这些事件都充分说明非营利组织中公益私化的问题。由于非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此，非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击自身的社会公信力。非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。由于非营利组织内部自律机制和外部行政、立法监督机制的缺位，使非营利组织真正成为“社会财富的托管者”，给“想得到帮助的人最大的帮助”，仍是任重道远的问题。 非营利组织存在严重失灵的现实情况下。公益类事业单位改革成非营利组织后，既不利于事业单位各种问题的解决也不利于构建“法人地位明确、主要职责清晰、治理机制健全、文化管理为主”的现代事业制度。可见，“NPO”模式并不是公益类事业单位改革的最佳选择。

四、改革目标模式的新探索

很多进行比较研究的学者发现，我国事业单位是一个非常特殊的现象，很难用国外的非营利组织或者非政府组织理论来研究，虽然两者在一定意义上有相近之处，但差别实在太大。中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难倒了官员。

随着“治理”新理念的导人和“小政府、大社会”管理体制的形成，我国社会组织已初步形成“三元结构”：政府、企业和公共事业组织。公共事业组织是指在现代市场经济条件下，依法设立且拥

有独立资产，不以营利为目的，为社会公众提供准公共物品和服务的基本组织形式。严格地讲。公共事业组织并不具备公共性，从服务的方式上，其所从事的“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”，不以公共权力为基础，不具有强制性，同时又广泛地在教育、科技、卫生、文化等社会领域提供精神产品，因此公共事业组织具有一般意义上“广泛的社会服务性”。这一特征说明公共事业组织与以公共权力为基础、具有公共性和强制性的政府组织有着本质上的区别。国内学者普遍认同，在机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型社会组织中，公共事业组织应当包括事业单位、社会团体(不包括派等政治组织)和民办非企业单位。从所包含的组织类型来讲，国外的NPO或NGO的范畴应小于我国的公共事业组织。既然公益类事业单位属于公共事业组织的范畴，所以没有必要盲目地将其改制成所谓的“NPO”。

非营利性和非政府性是公共事业组织的本质特征。我国的相应法律规定了公共事业组织的非营利性，如《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》(1983年)强调事业单位“不是以为国家积累资金为直接目的”的“非营利性”；《民办非企业单位登记管理暂行办法》(1998年)明确指出，民办非企业单位是“利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织”；《社会团体登记管理条例》(1998年)第4条第2款规定：“社会团体不得从事营利性经营活动。”受到上述法律的约束，公共事业组织不仅排斥组织的“个人营利”，同时也排斥团体营利的行为。公共事业组织的非政府性往往以“非营利性”为前提条件，并非所有的非政府组织都是公共事业组织。公共事业组织“非政府性”意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。此外，开创性和灵活性也是公共事业组织的重要特征。现代西方社会的很多公共服务领域是由公共事业组织开创的，因为这种组织往往有能力发现新的社会需求，并能够找到提供相关社会服务的较好途径。公共事业组织规模较小、形式多样、体制灵活，善于调整自己的工作方向和运作方式，具有很强的适应性，能够较好地为公众提供广泛的社会服务。

由于公益类事业单位(改制后)与公共事业组织在性质上具有完全的一致性，因此，公益类事业单位改革应在公共事业组织体系及制度框架内进行，无疑，公共事业组织是公益类事业单位改革的最佳模式。值得一提的是，由于“职权越位、职责错位和利益不清”致使公共事业组织“非政府性”并不十分明确，公共事业组织政事不分、发展不健康同样是事业单位的症结所在。另外，我国长期盛行的“官本位”哲学以及事业单位、社会团体、民办非企业单位“初始制度”所造成的“路径依赖”，加大了以“广泛的社会服务”为使命的公共事业组织制度变迁的难度。因此，公益类事业单位的改革，应纳入到公共事业组织改革体系之中进行，以现代公共事业组织理论为引导，加强政治、经济、法制环境的建设，紧密结合国情，整体推进公共事业组织改革步伐，更加具有现实性和紧迫性。

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关键词：公管专业；人才；创新

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）09-131 -02

一、引言

在当前市场经济环境下，人才培养不再是学校培养出什么样的学生，社会就接受什么样的学生，而是应该根据社会发展需要去培养学生。高校作为培养公共管理专业人才的教育基地，应当适应新时期市场经济的需要，走出一条符合中国国情与学校特色的公共事业管理专业创新人才培养之路。

二、高校公管专业人才培养目标界定

高校公管专业是顺应我国政府与事业单位的管理体制变革而出现的，旨在培养具备现代公共管理理论、方法与技术等方面的知识和应用能力，能在学校、社区、体育、卫生、文化与传媒、社会保障等公共事业单位从事管理工作的应用型人才。它是以社会学、政治学的角度分析问题为基础，注重强调运用经济学原理与定量的方法去解决实际问题。从公管专业学生就业能力要求来看，它体现为较强的创造性与技术性，学生所学理论知识大多都必须通过实践教学方式转变成具体的技能才能得以熟练的掌握及运用，因此，公管专业人才培养体系的创新、优化对毕业生的就业前景至关重要。

三、目前公管专业人才培养体系存在的问题

以2014届本科毕业生为例，从表1③ 可知，当前公管专业本科毕业生工作与专业相关度很低，与相关度较低的前几名专业差距很小，但和全国本科平均水平相比小了24%。这体现了大多数公管毕业生未能正确认识公管专业的职业方向。而这和我国现行的公管人才培养体系息息相关。具体问题如下：

（一）课程设计缺乏专业特色

当前公管专业的教学包含了经济学、社会学、管理学、政治学等基础理论课程，涉及的基础理论课程较多，而缺少能表现专业特色的技能课程。在教学过程中，往往注重基础理论知识的教授，而忽略了实际操作能力的培养。在专业考核方面，由于公共管理实操能力的考核未能比较客观的呈现，仍旧以理论知识考核为主，弱化了学生分析处理问题等实际操作能力的考核。

（二）学生培养目标与就业定位脱轨

大多数学生缺少清晰的学习目标与就业预期。具体表现为学生在就业方向与目标上尚未形成一个能够凸显多种能力及兴趣，且方向、目标清晰的立体就业模式。经济学、社会学、管理学、政治学、法学等不同学科课程的开设，涉及的学科范围过于宽泛，使得学生难以把握各个学科的精髓，从而产生对就业前景模糊而难以把握的状态。基于西方独有的政治制度与行政体制而建构的公共行政学难以适应我国国情，而当前我国公管学界也未能正面解答此类问题。这就致使学生未能制定好明晰的职业生涯规划，就业时势必感觉措手不及。

（三）社会需求研究相对欠缺

当前，社会上对人才的需求大多数是从实用性的角度去考虑。而高校现行的公共管理专业的人才培养方案，缺少将学生的专业能力培养与就业方向和所处区域社会、经济、企事业发展的实际概况与人才需求相结合。同时，培养方案还缺少对所在院校的学科特点及特色的凸显。在人才培养方向上侧重于领导、管理、政府官员等“官僚型”意识培养，而缺乏服务大众的平民化、基层化等的“事务型”就业意识，而后者对公管人才需求潜力巨大。这就体现出高校公共管理专业人才培养方案未能顺应国家产业结构变革与经济增长模式的革新。

（四）公管专业工作进入壁垒低、退出高

公共管理专业人才需要很大的时间成本和智力的投资，才能进入经济、法律、工商管理等领域，而其他人文社科专业的人才却能轻易进入公共管理领域学习与工作。例如在公务员考试中，由表2① 可知，公务员考试招考职位数量及招考人数更倾向于经济学、会计、财政、法学类、税务等，政府对公共管理专业人才的需求有限，且明确针对公共管理专业的人才的招考更少。从管理学中迈克尔・波特的“壁垒”分析框架入手分析可知，公共管理专业人才目前正处于进入壁垒低，而退出壁垒高的尴尬境地，难以让人看到公管专业的核心竞争力。

四、公管专业人才培养创新措施

在公管专业培养上，高校应当充分利用课程设置自，挖掘专业本质，以社会需求出发，创新人才培养方式，科学设置培养方案。从人才培养的角度切入，探索一条创新的教学新路子，紧随市场办学科、凭借优势开专业、根据岗位定课程、提高技能求发展。

（一）优化课程设置，注重理论实践结合

《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》中指出了我国高校实践性教学欠缺的问题，因此，加大实践教学建设力度，是提高教学质量的重要环节。实践性课程是理论联系实际、培养学生掌握科学方法与提高实际操作能力的重要平台。大学课程要完善实践教学比例，重视个体经验价值。罗伯特・M・戴尔蒙德关于优质课程体系的观点如下：第一，综合经历。只有让学生综合使用从不同地方学到的知识与技能来解决一个实际的问题或特殊的情况，学生的学习才可以取得最大程度的成功。第二，及时实践所学技能。未经实践的技能往往会退化，特别是计算机与写作之类的技能。第三，教育与体验相结合。对于公管专业而言，做到理论课和技能课的有机结合，构建优质课程体系的关键就在于实施好“三实”教学――实践、实习、实训，三者应形成科学协调的体系。实施“三实”教学，一要通过竞赛增加实践，学生可以通过参加国家、地方、学校等的实践类竞赛，将知识学以致用；二要招聘相关教学人员增加实训，可以聘用在政府部门、企事业单位等任职过的高级人才为兼职教师、举办讲座，采用案例教学和课堂讨论等形式，重视实际问题的解决；三要完善高校与用人单位的合作机制增加实习机会，构建学生实习基地、平台，通过实战来收获经验。

（二）人才差异化培养

高校应当结合自己的办学特色与学科优势等情况来明确各自的培养方案。高校在公管专业培养目标方面通常界定为“厚基础、宽口径、强能力、高素质”以及“熟悉政府运行机制，了解公共管理和政治学知识”等比较宽泛的概念。在就业去向方面，多为党政部门与企事业单位。在目前日益严峻的就业形势下，培养目标与就业去向趋同导致求职竞争愈演愈烈，培养出来的学生可能博而不专的尴尬境地。因此应该限定公管专业的招生规模，各个高校可根据社会的需求与自身的优势，设置一些公共事务管理的新专业，如城市管理、危机管理、政府采购等，以便在人才培养上差异化发展，形成就业上错位竞争。

（三）制定具有特色的培养方案

依托学校特色与优势，在专业教学中发展自身特色应和本校的传统优势学科有机结合，在课程设置方面体现出地方特色。要尽量依据本校学科资源、师资优势与特点及地方发展的具体状况开设凸显本校特色的课程，使专业课程顺应特色化的社会需求，同时这更是拓展学生知识、增强其就业竞争力的迫切需要。例如经济类院校定位在财政管理方向，农业类院校可将专业定向为土地管理方向，并且紧紧围绕所确定的方向设置课程。专业方向特色转化后，专业课程设置也变得更有针对性、实用性，有利于学生掌握就业所应备的操作技能。如中国人民大学的公共管理（人口与社会管理方向），设置了社区管理、社会政策评估、老龄工作管理等课程；厦门大学公管专业（卫生管理方向）设置了卫生事业管理、医疗保险、卫生法与卫生监督、卫生经济、卫生政策、健康教育与健康促进等针对性课程。这些特色课程的设置对于就业具有很高的实用价值。

（四）提高学生的就业适应能力

公管管理专业人才培养应从学生未来就业方向着手，并准确界定人才培养的预期目标，从而有效提升学生的就业适应能力，促进其专业可持续发展。而这就和学生们的从业发展意愿密切相关，需要对不同年级的在校生与不同年份的毕业生进行调研，主要了解公共管理专业在校生和毕业生在不同阶段，对从事工作类型想法的变化及能力要求，以此来权衡其与高校现行公共管理专业人才培养的预期目标是否相符。如若有出入，可依据社会需求方招收毕业生的需求引导学生的就业意愿，或从社会需求方接受毕业生的需求条件与学生的就业意愿两方面优化公共管理专业人才培养预期，最终达到三者的动态和谐一致。

五、结语

从我国现状出发，以学生就业前景视角入手，创新公共管理专业人才培养方案，不仅是提高学生受教育水平，对其未来的就业与发展能力的培养，还是着力于培养和提供适应社会、经济、企事业发展需求的人才的有效途径。这对国家目前关于公管专业人才就业问题研究具有重要的参考价值。

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日前，国家住建部印发《关于设立城市管理监督局的通知》，明确设置“城市管理监督局”，并由该局负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住建领域重大案件等。

随着城市规模的急剧发展和城市人口的迅速膨胀，形成了一系列的诸如占道经营、环境污染、市容破坏、私搭乱建乃至违法建设等问题，成为城市现代化发展的瓶颈。1996年我国出台《行政处罚法》，1997年起许多城市开始试行一项名为“相对集中行政处罚权”的行政管理体制改革，即将原来由不同部门行使的与城市管理有关的职权剥离出来，交给一个管理部门集中行使。依据这一改革思路，各地纷纷成立了专门的城市管理部门，统一行使城市管理职权，但由于没有统一明确的执法依据，加上一定程度存在执法方式不规范、不文明甚至粗暴等问题，城管部门仍经常被置于媒体舆论的风口浪尖。

这次住建部设置“城管局”，是国务院层面首次出现负责城市管理的专门机构。如何才能自上而下理顺城管执法管理体制改革工作？笔者认为可以从以下几个方面着手。

一是破解城管借法执法困境。截止到目前，我国依然没有一部全国统一的《城市管理法》，实际工作中基本上都是“借法执法”。由于没有专门立法，致使各地城管实际执法过程中都是间接引用其他法律，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《环境保护法》、《城市道路管理条例》等，从行政法规到地方法规、地方规章，横跨几十部法规、规章。由于城管“借法执法”所借法规数量庞大，且对城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，常常出现适用法律不当带来的问题。

“城市管理监督局”的第一项职责就是“负责拟定城管执法的政策法规”，通过全国性的专门立法，保证城管执法有充分的法律依据。通过立法明确相对集中行政处罚权的概念、性质、目的、基本原则；城管执法主体地位及具体的机构设置、领导体制；相对集中行政处罚权集中的范围；相对集中行政处罚权制度的程序规则；行使集中行政处罚权机关与同级其他政府职能部门的协调制度；相对集中行政处罚权的法律救济制度；相对集中行政处罚权的法律监督与责任追究制度。总之，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。

二是规范城管执法监督机制和执法程序。“城市管理监督局”的“指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督”职能，需要从统一城管执法规范，加强城管执法监督，规范城管执法程序等入手，建立并完善一套完整的城管执法监督机制，以确保城管执法的严肃性，规范城管队员的执法行为。在城市管理机构内部通过建章立制、建立城管执法督察队、实行重大案件备案审查、行政执法告知制度和执法人员行政执法责任制等方式，实行错案追究赔偿，以此对城管工作人员的执法行为进行严格监督，促使他们严格履行自己的职责。规范城管执法程序，按照行政处罚法以及有关法律法规的规定，结合本部门的实际，建立一系列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、听证制度、辩论制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

三是推进环境污染、城市违建治理等重点领域执法工作。当前的城市快速发展及扩张过程中，存在着诸如雾霾肆虐、大规模城市违建等对市民日常生活造成较大影响的问题。“城市管理监督局”的“组织查处住建领域重大案件”职能则需要在这些重点领域的执法工作中凸显和加强。

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论文摘要：当前，我国的事业单位改革明显滞后于经济体制改革和行政体制改革，正面临着系统性、整体性变革的要求。从非营利组织的视角考察，事业单位改革应以建构非营利组织为主要方向。在这一认识基础上，该文探讨了事业单位改革的利益取向、功能定位、发展方向和治理模式。

20世纪80年代中期，随着经济体制改革的逐步推进，我国的事业单位改革也迈出了实质性的步伐。历经20多年的努力，事业单位改革取得了一定成效，并在一些领域取得了突破性进展。但较之于当前市场经济体制的逐步完善、政府管理体制由“全能型”向“服务型”的日渐转变，事业单位改革则显得相对滞后。

在国家发展和改革委员会、经济合作与发展组织、世界银行在北京联合召开的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，国家发展和改革委员会副主任李盛霖指出，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。

1.非营利组织：事业单位改革的全新视角

1.1事业单位改革的现状

事业单位是一类颇具中国特色的社会组织，它以其所拥有的雄厚资源及强大的公共服务能力在中国的经济、社会及政治领域发挥着举足轻重的作用。目前，中国的事业单位约有130多万家，职工约3000万人，其中专业技术人员占62%。全国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。同时，事业单位掌管着近3万亿元的国有资产，其各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。

作为经济体制改革的延伸和政治体制改革的深化，事业单位改革始于1984年。事业单位改革取得了相当成效，主要有：一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革，对经营性事业单位进行了转制改企；二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，逐步改变了国家包办所有事业单位的格局，在此基础上实行“定额或定项补助”的“收支统管”的预算管理体制；三是随着政府职能转变和行政机构改革，按照“政事分开、事企分开”的原则，对事业单位进行分类改革，在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化了社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入；四是在公共事业领域引入市场机制，加强市场准入和市场服务监管。但由于事业单位的复杂性，事业单位改革的艰巨性远甚于行政体制改革和经济体制改革，由此导致事业单位改革的整体方案很难确定，在诸如改革方向、改革思路等事业单位改革的一些基本问题上，各方面还未达成比较清晰的共识。因此，22年来事业单位改革主要聚焦于局部改革而非整体改革、主要侧重于机制改革而非体制改革。

在积累了近20年事业单位改革经验、20多年经济体制改革经验、近50年行政体制改革经验的基础上，2002年11月，党的十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位体制”的要求，这为事业单位改革的全面推进奠定了基调。

1.2非营利组织：事业单位改革的新选择

非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），泛指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。这一概念在出现之初，主要指美国社会中根据联邦税法获得减免税待遇的特殊组织，20世纪80年代以后开始流行并被广为使用，逐渐成为学术界通行的，具有固定含义的国际化、全球化、一般性概念。

非营利组织是社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式，具有非营利性、非政府性、志愿公益性三个特性。非营利性是指非营利组织不应具有明确的牟利宗旨或动机、不具有利润分配机制，其财产及财产收益归属于社会。非政府性是指非营利性组织具有自治性，决策机制不依赖于政府，组织上独立于政府；具有草根性，不存在自上而下的等级体系，是一种网络式、扁平式的组织结构；不存在垄断性的权力控制和支配机制。志愿公益性是指非营利组织的资源主要来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，其运作管理要接受社会的监督。

非营利组织理论的兴起和非营利组织在国内外的发展，为我们进行事业单位改革提供了很好的思路和借鉴。加强对非营利组织的理论研究和实践探索，对于我们推进当前正在进行的事业单位改革，具有非常积极的意义和十分重要的作用。

从历史起源来看，现在的医疗、教育、文化等行业的单位，最初都是社会创办的，而不是国家或市场创办的，本质上都是社会服务机构，具有非营利的属性。我国在计划经济时期，国家体系承担了全部的社会服务。目前，我国正在从计划经济向市场经济转型，在这个过程中，国家原来所承担的部分社会职能也要逐步交给社会。我国事业单位提供的社会服务的性质，决定了其宗旨是公益性的，而事业单位的公益性宗旨，决定了事业单位能够成为非营利组织。随着我国事业单位改革的推进，有些从事公益性活动、能够获得公益性社会资源的事业单位在逐步脱离政府，逐步向非营利组织转型。

从实践层面来看，我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念，涌现出大量的非营利组织。建国以来，我国非营利组织有过7次发展高峰，经历了3次大规模的清理整顿，自身生存和发展能力有了一定提高。从官方统计数据看，截至2004年底，全国各类非营利组织达28万多个，其中社会团体近15万个，民办非企业单位13.3万个，基金会902个。目前，我国“民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系”。

非营利组织在中国的兴起，是市场化改革进程中出现的新事物，是在企业——市场体制和政府——国家体制之外出现的一项重大的组织创新和制度创新。非营利组织的发展为我国事业单位改革提供了全新选择和难得契机，笔者以为，我国非营利组织的蓬勃发展和成功实践，将会为我国的事业单位改革提供强大推力。

2.事业单位改革：利益取向和功能定位

2.1事业单位改革的利益取向

毋庸讳言，事业单位改革的成败与事业单位的利益密切相关，在很大程度上取决于对事业单位既有利益的维护程度，因此，事业单位改革应保证事业单位的利益得到足够的尊重和维护。从非营利组织的发展要求来看，事业单位改革的利益取向应包含以下几方面：

2.1.1事业单位的利益追求是多元的。从公共管理的基本愿望出发，事业单位应该是公共利益的实践者、团体利益的维护者、个人利益的满足者。在利益追求的过程中，事业单位以满足科研、卫生、教育、文化等各领域中公众、团体、个体的利益需要为前提。从价值目标出发，事业单位的利益追求必须满足两个方面的效益：一是社会效益的实现，一是经济利益的实现。而且在一定时期和一定区域内，注重社会效益实现的愿望应该超过对经济效益的诉求。

2.1.2事业单位的利益必须是变化的。社会形态的变迁、经济方式的转变都要求事业单位有不断变化的利益追求。在过去的一百年中，中国社会形态的多元共生、多形态共存与转化现象决定了事业单位利益的不稳定，因此，事业单位的利益应随社会形态中主流社会形态的变化而变化，并在不同区域显示出不同的特征。

2.1.3事业单位的利益实现必须以社会成员的信任为基础。事业单位存在与否取决于政府和市场的双重认可。政府的认可是指政府的法律和制度允许它以某种方式存在，市场的认可是指市场经济的规则下它能够在竞争中不被对手挤垮，它的成果能获得社会成员的认可。在双重认可下，社会成员对事业单位的信任是基础。没有社会成员的信任政府不会支持，不符合市场规则就会被市场淘汰。

2.1.4事业单位的利益以事业单位的产品/服务质量为基础。事业单位输出的产品大多是科研成果、医疗服务和教育文化产品/服务。这些产品/服务是思想、智慧和技术的结晶，是广大社会成员的精神动力。因此，事业单位在实现自身利益需求的时候，必须始终把产品/服务质量放在第一位，并以社会成员的公正评价为基准。

2.2事业单位改革的功能定位

良好的利益选择决定事业单位的基本功能。从基本国情和非营利组织的内在要求出发，我国的事业单位改革应该坚持三个方面的功能：

转贴于

2.2.1科技、卫生、文化和教育资源的聚集者和保护者。事业单位承担的重要社会责任，是其他社会组织不可替代的。在社会发展的过程中，事业单位有必要成为科技、卫生、文化和教育领域的人力、物力、财力和信息资源的组织者和聚集者，把分散留存在社会各个角落的、不集中的、力量脆弱的人力及人的智慧、物力及物的有效性、财力及财的可流动性统统聚合在一起，以各种团队的形式存在，从而避免各种资源的流失和浪费，使各种人力资源、物力资源、财力资源和信息资源得到有效的保护。

2.2.2各种科技、卫生、文化和教育资源的有效配置者。事业单位应按照法律规定，按照事业单位的运行规则合理有效地配置各种资源，包括：在所辖范围内提升自己所拥有的资源的能力，通过开发、培养使资源获得新的适应社会发展的力量；实现资源价值的进一步开发，特别是在对资源潜力的挖掘上及可持续利用方面不断蓄积新的力量；调整结构，进行资源的重新组合，优势互补，实现资源效能的最大化。

2.2.3科学理论的创新园地和科学理论验证的实验基地。无论是科学技术成果还是各类艺术成果，事业单位都是最强有力的提供者。对于科学技术产品的开发、卫生服务的提供、文化产品的制造和教育产品的生产，事业单位都是实验基地。事业单位一方面要不断进行各类理论创新，另一方面必须把理论成果进行实验证实。笔者认为这个过程既是事业单位功能的最大释放，也是事业单位对整个社会的最大贡献。

从利益取向到功能定位，我国事业单位改革的前景逐渐明晰。回望事业单位的发展历程，我们发现事业单位的发展从来没有像现在这样遭遇到诸多问题与困难，并且不断受到社会各方面的指责。事业单位面临着改革的困惑，面临着政府发展的挑战，面临着市场竞争的压力，如何选择改革的方向和模式，直接关系到事业单位改革的成败及未来命运。

3.事业单位改革：发展方向与治理模式

事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。从新公共管理发展的实践来看，公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，而事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，笔者认为目前事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的事业单位，应将职能回归政府；提供市场化服务的事业单位应向现代企业方向改制；具有较强公益性和服务对象特殊性的事业单位，可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革。

3.1以公众为导向——公益运作型治理模式

以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。

3.2以顾客为导向——服务收费型治理模式

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的治理模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长官(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。

3.3以成员为导向——会员互益型治理模式

以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的治理模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。

3.4以市场为导向——市场竞争型治理模式

对于现在大量存在的、属于生产经营范围的、提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，使其最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。

最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。

值得注意的是，针对不同类型的事业单位进行分类改革，目的是提高组织配置资源的有效性，促进公益目标的实现。在大量社会需求促进竞争加剧的市场环境下，无效率的非营利组织也会被淘汰出局，只有坚持“做好事也要精益求精”，才能不断提高事业单位的社会效能，更好地实现事业单位的公益宗旨。以上提及的事业单位改革的发展方向和治理模式，不管采取何种模式，还需要社会变迁、体制改革、人事制度等相关配套措施，因此，我国的事业单位改革仍然任重而道远。

参考文献：

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篇8

[关键词]管理转型 管理环境 管理内容 转型管理思想

〔中图分类号〕C93-03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）07-0054-05

角逐国家竞争力正成为全球化下许多国家的战略选择，而国家竞争力建立在企业竞争力基础上。增强企业的全球竞争力需有行动，更需要思想和理论。从企业组织的生存环境出发，把握企业变革与发展的一种思路是“环境―市场结构―企业行为（绩效）”范式。进入21世纪，中国企业的环境变化有三个要点：一是行为主体的自然与社会责任要求；二是以国际互联网为标志的信息技术快速变化；三是以中国加入世界贸易组织为标志的制度变革。三者作为企业的外部条件对企业发展正产生重要影响，也向管理学界提出深入研究管理变革、创新与转型的新课题。为促进研究，下面对入世以来有关讨论作简要回顾与探讨。

一、环境变迁与管理转型

中国入世的制度变革效应是显然的，制度环境的变化一方面使中国对外更加开放，对内更加搞活。国外越来越多跨国公司进入中国，跨国公司对东道国的本土化战略在使中国得到不同于以往开放的资源来源、资源开发、资源综合的新途径的同时，使国民得到了一个比以前更为直接的学习机会和条件。另一方面也使更多本土企业走出去。而不论引进来还是走出去，都使中国企业面临一个如何变革和管理转型、提升管理能力的问题。跨国公司进入中国经营同时带来了许多管理经验与管理方法，对促进国内企业管理变革与创新起了很好的示范作用。中国企业要在国外市场经济上站稳脚跟，取得管理效率与经营效益，就不能死抱原先国内经营的管理办法，而要适应东道国的市场特点与消费习惯，从根本上进行管理变革、创新与管理转型。有关研究主要集中在以下方面。

环境不确定性与企业管理转型。范保群、认为，随着网络经济和全球化竞争的发展，企业环境的动态不确定性特征日益增强。这种增强使以往以“理性选择”为基础的竞争战略分析框架受到挑战，传统的主流竞争战略理论中强调内部资源特点与能力积累的思想及SWOT分析方式也因此而显现出发展的要求。为此他们通过对竞争环境和传统竞争战略分析框架的回顾，在已有商业生态系统竞争研究基础上，提出了基于商业生态系统的竞争战略分析框架，重点讨论了商业生态系统的形成、维持、发展及可持续发展四大问题。并建立起审视机制和重组与重构商业生态系统的应对策略。[1] （P3-10） 陈宏志也指出企业外部环境的日益增强的不确定性特征。他认为，近10年来世界技术的重大变化主要表现在技术进步加快, 技术创新的学科交叉性加强、复杂度和成本增加；世界市场竞争的重大变化主要表现在竞争焦点转移，由成本转向产品性能、质量乃至新产品开发速度上, 竞争的地域也逐渐由区域扩展到全球。而包括狭义的客户和供销商、合作伙伴、甚至竞争对手的顾客需求变化则主要表现为：顾客从关心质量到关心性能价格比的不断改进，直至个性化需求。市场需求从产品基本功能向多样化、多种产品附加特征转变。需求的多样化与个性化使企业不得不改变过去的战略，缩短产品生命周期，增强产品的市场适应性。处在变化着的外部环境中的企业发展, 没有“最完美”的战略范式，只有“最适合”的战略范式, 企业要根据自身情况和外部环境的要求选择适合自己的范式。随着企业外部环境变化越来越快, 企业经营未来的不确定性增强, 企业经营管理重心、企业战略管理范式必须做出相应的调整。[2] （P71-74）

经济社会发展环境与管理转型。从经济社会形态到管理形态的转变是目前国内比较有代表性的一种研究路径。乌家培认为，社会经济转型必然导致管理转型。目前中国正经历着双重的社会转型：即从农业社会到工业社会的转型和从工业社会到信息社会的转型。与双重的社会转型相适应，中国还经历着双重的经济转型：即从传统的工农业经济向新兴的信息（知识）经济转型和从计划经济向市场经济的进一步转型。还有经济增长方式从粗放型向以提高自主创新能力为特征的集约型转型。传统经济的管理是工业革命的产物，如泰罗的科学管理、福特流水线生产的大批量管理、全面质量管理等等，在工业时代对提高劳动生产率、降低成本、提高质量、增进效益发挥了重大的作用。与工业社会的管理不同，信息社会的管理更注重信息和知识在管理中的主导作用；作为管理基础的组织形式也不再是金字塔式等级分明的官僚型组织结构，而是富于柔性的扁平型网络型组织结构，甚至还具有虚拟组织形式。近10年来，信息技术和互联网在企业管理中的广泛应用带来企业管理的巨大变化，正在引发管理转型。[3] （P5-7） 蔡茂生认为，以经济全球化、知识经济和可持续发展为主要特征的当今人类社会经济活动，正在迅速地改变着世界的面貌，引导着经济社会的全面转型，而经济社会的转型势必是管理的转型。一是传统战略决策的基础和条件已发生重大变化；二是传统的组织结构形态和管理机制不适应新的环境；三是实物资本与知识位置的转换，导致管理的重心转移；四是管理日益全球化；五是管理手段信息化。显然，传统的管理理念和管理模式已不能适应新的环境和发展的要求；经济转型必然引起管理的转型，催生新的管理模式。[4] （P8-11）

二、管理转型的内容

宏观经济管理转型。朱建中指出，我国宏观经济管理经历过两个阶段和一次转型后，目前正进行第二次转型和进入第三个阶段。第一个阶段即建国到20世纪70年代末，是我国宏观经济管理建立和发展阶段，也是我国在同一管理客体基础上进行管理的最长阶段。第二阶段是20世纪80年代初到现在，管理客体的变化先后经历了计划经济为主市场调节为辅阶段、有计划商品经济阶段和社会主义市场经济阶段。加入WTO意味着我国宏观经济管理的客体发生实质性变化，要求管理的第二次转型，进入第三个阶段。这包括两个层次和两种方式的转变。两个层次的转变，即在宏观经济管理中尊重经济全球化规则和利用经济全球化规则实现宏观经济管理目标。一是通过以配额、许可证为代表的数量限制，保护弱小产业的发展；二是利用环境标准、技术标准、进口限制等，为国内具有潜在发展优势的产业赢得成长时间；三是利用反垄断法，防止在若干领域由于外商投资集中程度较高而居于支配地位，以保持市场的可竞争性和经济体系的相对独立性；四是对国内具体产业和企业的发展扶持也可使用如发展军事科技，促进军用向民用转移，应用和开发研究走向市场化等间接手段。两种方式的转变，即积极参与经济全球化决策和以较大的储备应对突发事件和反经济周期。WTO在国际贸易中的作用简单说来就是组织多边贸易、制定多边贸易规则、解决贸易争端，中国要积极参与国际经济活动的决策和规则的制定，在其中发挥更大的作用。随着我国参与经济全球化水平的提高，宏观经济管理须从国民经济发展的全局出发，以提升国家经济实力为目标，实现宏观经济管理的第三次转型，最大限度地消除我国参与经济全球化过程给宏观经济管理带来的负面影响，建立适应我国参与经济全球化过程的宏观经济管理机制。[5] （P54-57）

企业管理转型。对与管理信息化相联系的企业管理转型内容与特点，乌家培归纳为12个方面。（1） 在管理目标上，企业从追求利润最大化转向追求企业价值最大化，企业在完成本身任务的同时肩负起更多的社会责任、义务，更多地参与公益活动。（2） 在经营重点上，企业从以产品为中心转向以顾客为中心。（3） 在生产方向上，企业从为增加供给而生产转向为满足需求而生产，更多地采用定单生产，加强定单管理。（4） 管理主体从资本家、职业经理人变为以企业家为主包括员工、股东、债权人、供应商和客户等利益相关者共同参与管理的群体。（5） 管理对象中的劳动者，除“蓝领”外，“白领”的人数和比重大大提高，更需要根据其特点进行管理，以提高知识劳动的生产率。（6） 信息资源和知识资源为管理中最重要的资源，企业越来越多地依赖信息和知识来进行管理。（7） 在组织结构上，垂直的层阶式组织趋向扁平化，管理决策下移，高层与基层可直接“对话”；灵活多样的组织形式如矩阵型、网络型、虚拟化的组织形式大量涌现。（8） 管理中重视分工，但更强调集成和整合，跨部门、多部门之间的协调，职能调整和流程重组成为管理的重要内容。（9） 管理由内部向外部延伸，出现如供应链管理、客户关系管理等新内容，在企业内部相对于战术管理、操作管理，战略管理的重要性空前提高，战略管理不仅要考虑企业内部情况，更为重要的是还要掌握企业外部环境变化，以及预测未来、从未来审视现在。（10） 从传统管理转向现代管理，管理内容越来越丰富，管理种类越来越多，出现了创新管理、风险管理等内容，以及项目管理、业务外包等管理形式。（11） 企业之间的关系，从单纯的竞争关系转向竞争合作或合作竞争的关系，竞争情报分析与管理、谈判和合约管理等变得流行。（12） 管理的范围突破了国界，扩展到全世界，企业信息系统和网络的发展，使跨国管理成为可能。[3]

企业战略管理范式转型。陈宏志认为，企业战略管理范式是由多维战略要素构成的有机成长协调系统。要素的不同组合会造成不同的结构，引致不同的功能，为此，转变企业战略管理范式主要表现为战略要素的不同组合。企业战略管理范式转型的内容与途径是：（1） 挑战惯例, 形成新的适合于现在与未来的企业心智模型。管理是企业在长期生产经营实践中形成的行为走势, 尤其是历史上成功的经验更会加强惯例的稳定性。这与瞬息万变的环境对企业的要求是不相称的。（2） 建立学习型组织。新经济时代的战略管理, 要求通过采用正确的学习模式来提高学习效率, 提高决策的正确性, 加速知识、技术、观念的引进、消化、吸收和创新。学习型组织的一大特点是能随着企业内外部环境的变化作出主动的适应性调整。企业组织结构由严格的垂直层级型向宽松的扁平网络型转变, 有利于内外部知识交流, 提高反应速度。（3） 重视无形资源的充分利用、积累和无形资产的管理。无形资源是最有价值和发展潜力的企业资源, 也是企业战略范式转型的可行性基础。从企业竞争力的视角出发，战略管理重点必须转移到培育异质性资源和核心竞争能力上来。异质性资源是一个组织持续性竞争优势的源泉。核心竞争能力是一个组织的独特的知识体系, 并以配置资源的流程和人员为载体, 属于以信息和知识为基础的无形资产。（4） 建立企业经营绩效的全面、科学的评估指标体系，寻求战略管理范式与它的关联机理。服务于企业战略管理，有利于核心竞争力形成的绩效评价体系，其包括财务评价与非财务评估两部分。非财务评估体系更加重视对员工积极性、创新能力、学习能力、发展能力和知识资本等无形资产的评价, 而恰恰是这些能力与资产从导向性来说更有利于促进企业改善管理, 改进经营理念, 更有利于战略管理和增强核心竞争力。[2]

管理文化的转型。企业管理文化是联系新老管理的纽带，它的继承和发扬促使转型管理中的矛盾得到平稳化解，导致管理转型顺利完成。但管理观念、管理文化本身也有一个与之相适应的转型问题。乌家培认为，企业文化的精髓就是企业的核心价值观，它指引和激励着企业的组织行为，调整和提升着企业的管理方式。世界一些著名企业，如美国的通用电气公司、国际商用机器公司等，多创立于工业时代，但在它们的优秀企业文化影响下，与时俱进地调整了业务和管理，在业务上从制造为主转向以服务为主，在管理上从传统管理转向现代管理，如供应链管理、客户关系管理及价值链管理等，从而使企业重振雄风。一些企业往往由于文化底蕴差，经不起时代变迁的冲击，未能解决好转型管理中的一系列矛盾，以致缩短了企业寿命而使基业长青毁于一旦。[3] 陈宏志认为，战略范式转型有风险，需要精益求精和坚韧不拔，缺乏相应的企业文化支持是难以持续的。为此，实现战略管理范式转型需要培育一种乐于革新、允许尝试和失败的宽松的企业文化。富有文化内涵的企业也是一个学习型组织。学习模式有适应性学习模式、发展性学习模式、过渡性学习模式和创造性学习模式等多种, 而创造性学习则是组织在竞争激烈的环境中生存和发展的关键, 它以发明创造或采用新技术为突破点, 进行积极的根本性的系统重构, 以应对环境变化的挑战。[2] 刘良认为，组织作为一个由人与目标耦合而成的共同体，要想健康发展就得不断变革、调整，变革、创新已不单单是组织与环境联动发展的需要，而且早已渗入组织内部，成为当代组织文化的重要组成部分。当今，组织面临的环境要求它迅速、经常地应对变化，变化可能发生在组织内部的微调上，也可能是组织结构上的根本性变化，从而导致组织与其成员之间心理契约的变化，组织成员也会重新考虑与组织之间的交换关系。而且这些变化增加了组织违反心理契约的可能性，因而重塑或整合变动组织中的心理契约就显得十分重要。心理契约是雇佣双方对雇佣关系中彼此对对方付出什么同时又得到什么的一种主观约定，约定的核心成分是雇佣双方内隐的不成文的相互责任。[6] （P126-129）中国加入WTO之后，更多跨国公司进来，也有更多中国企业走出去，在这种进出之间，东西方管理理论与管理文化的交汇与融合势在必然。管理学者们普遍认为：（1） 东西方管理文化的“融合发展”具有必然性，尤其是在经济全球化思潮开始影响地球的每一个角落的时候，文明的冲突、交流与合作，成为全球化进程中永恒的主题和旋律，不同价值取向的文化间的沟通对话与和谐发展，成为一种必然趋势。（2） 不同文化之间要互相补充，吸取各自管理文化的合理内核。西方管理学需要吸收东方人本管理思想，而东方管理学更应当学习西方管理理论，使东方管理学更加科学化、客观化。（3） 管理学发展的主要趋向是东西方管理文化的大融合。[7] （P39-45）

与企业管理转型紧密关联的公共管理转型。张丽曼在考察和审视建国以来中国政府管理模式三次历史性转型的基础上，分析了内部分权式转型、职能转变式转型和行为规范式转型的特征、原因和经验, 指出实现公共管理意识的根本转变, 需要克服全能型政府的“政府万能论”和新自由主义的“市场万能论”，在由全能型政府向效能型政府转型的过程中实现政府、市场、社会有机结合的新型治理模式。[8] （P1-5） 如何管理公共事业，提供公共事业产品与服务是公共管理的主要内容。赵立波认为，与社会转型的阶段性相适应，我国政府治理模式发生两次大的转型：一是政治主导型政府向经济建设型政府转变，二是经济建设型政府向公共服务型政府转变。由社会转型导致的政府治理变革引发我国公共事业管理体制的变革与转型。转型的主要目标是实现国家事业向公共事业转变、国家包办向多元参与转变、“两公（公有制和公益性）模式”向分类发展转变、管办不分向管办分离转变、政事一体向政事分开转变、行政任用向契约聘用转变。[9]（P72-76） 吴云等研究了中国入世对公共管理范式的影响和WTO 规则推动中国公共管理的转变。（1） 理念的转变，包括知识从垄断到分散；能力从全能到有限；作用从控制到服务等。（2） 结构的转变。公民、社会组织开始在一定范围内参与到公共管理中去，如对公共物品质量和价格的听证会制度，向行政民主化跨出了一大步；公共部门将部分权力下放或授予某些社会组织(如各种协会)，由其行使（或）公共部门的职能；一些非政府组织自主地承担起环保、社会、福利、人道救援、教育卫生的职责，分担政府的公共职责。整个社会公共管理呈现出公民、政府组织和非政府组织的多元模式。（3） 管理方法的转变：从规制到协调；从单向到互动；从官僚到顾客；从注重投入到关注产出。公民的广泛参与是中国入世以来整个社会的显著特点，它对传统的政治行政两分法产生了巨大的冲击。随着公民参与水平的提高，民主化的理念和方法也在从政治领域向公共管理的范围内渗透，公共管理范式也在渐进地进行转换。[10] （P53-55）

三、管理转型与转型管理的思想特点

转型管理的特征。企业管理转型具有从传统管理转向现代管理、从刚性管理转向柔性管理、从以物为本的管理转向以人为本的管理、从有形的“原子”管理转向无形的“比特”管理即虚拟管理或数字管理等性质。转型管理一般有两种混合模式，一种是板块式的机械性混合，如我国20世纪80年代价格管理中计划和市场的双轨制，在并轨之前两种价格管理时有摩擦甚至冲突，另一种是渗透式的有机性混合，如我国实施的渐进式改革中老的管理体制并不是一下子就为新的管理体制所取代，而是在建立新体制的同时改造和提升老体制，使它们逐步接近而趋于一致，达到管理上新陈代谢的目的。转型管理表现为传统管理和现代管理或者说新、老管理同时并存的混合管理，它的主要特点就是混合性。在混合的转型管理中，新、老管理的成分熟多熟少、熟强熟弱，在转型初期、中期、末期是不一样的，它们之间有一个此消彼长和相互渗透、结合的关系。传统与现代、新与老的对立是相对的，而非绝对的。因为老的管理是由新的管理变过来的。传统管理（如工业时代的管理）曾经一度也是现代管理（相对于农业时代的管理而言），不同时代的管理尽管有质的差别，但也还有共同点，有些管理因素会逐渐传承下去，比方说，管理是基于组织的，任何管理决不可能脱离组织而存在。这不会因时代变迁而使管理有所不同。[3]

蔡茂生通过总结中外管理转型的实践，归纳转型管理的思想特点。一是创新性。支撑这一时期的管理理论主要不是对传统理论的修补，而是新的概念和术语。如流程再造、学习型组织、虚拟组织、跨文化管理、顾客价值管理、绿色营销等。二是融合性。正如环境的各种因素相互依赖和相互更紧密联系一样，各种管理思想不是日渐疏远、背离、对立，而是多学派、多视角、多方法、多工具、多范式并存中的相互融合。相互融合使管理系统思维提升到一个新的高度。在全球性融合中，理性主义的科学管理与非理性主义的人本管理、硬的管理与软的管理的贯通是转型管理的主题。它们的相互融合，反映了管理活动的内在规律和新的经济社会环境的客观要求，同时是东西方管理思想的融合过程。西方传统管理以追求科学和理性为主流，东方传统管理重视人文和伦理，追求人际的和谐。管理向人性化和软化转移，反映了东方管理思想更加适合新的环境。在转型的和未来的管理中，科学的管理方法和管理技术依然重要，但将作为管理的方法手段纳入新型的管理体系中，人文价值将提升到新的高度。三是动态性。转型的管理面临的是快速变化的环境，管理实践和管理理论不可能一成不变，而是动态地适应环境的变化，不断更新管理理念，产生新的管理理论和管理方法。转型的管理思想和理论与环境在动态中保持其适应性。[4]

管理转型与转型管理同时是一个管理创新的过程。管理转型突出了管理范式的变化，但不断创新始终是新型管理思想的品格。创新表现在管理理念、管理模式、管理组织、管理方式等方面。鲁兴启认为，在管理理念创新上，要建立知识资本是企业最重要的资源的基本理念，企业管理者应该十分关注无形资产的投入；在管理模式创新上，应该将知识管理作为企业管理的重要内容，从传统的以交易过程、后勤统筹和工作流为关注核心的管理转到建设一个有能力支持沟通、建立人际网络、在工作中学习等内容的系统上来，以行动和知识的创新更快地反馈循环来对全新的经济环境作出反应；在管理组织创新上，要实现从金字塔型等级化的垂直管理向网络型扁平化的水平管理的转变；在管理方式的创新上，则应从消极地适应市场转向积极求变、创新，将企业管理从科学管理推进到科学加艺术的管理的新境界。[11]

[参考文献]

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[9]赵立波. 我国公共事业管理体制转型初论[J]. 中国海洋大学学报(社会科学版)，2005 ，（6）.

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一、我X实施行政问责制的现状

（一）行政问责制的概念界定

在我国还处于起步阶段，我国对行政问责制还没有完全统一的解释，各地形成的基本共识是，行政问责制就是行政责任追究制。从我X实践看，我们认为，行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任的一种制度。其核心就是使行政权力与责任挂钩，体现的是权力与责任、义务之间的平衡。

（二）我X实施行政问责制基本情况

近年来，为解决我X一些行政机关领导干部及工作人员抓落实不力、在岗不履责、工作效率低等问题，我X先后出台了《行政机关领导问责暂行办法》、《XX行政过错行为处理暂行规定》、《XX行政效能投诉和告诫暂行办法》、《XX纪委监察局行政问责联席会议规则》、《X纪委监察局行政问责工作推进实施方案》等规范性文件。按照X委、X政府要求，全X各级行政机关把贯彻落实行政问责制，作为一项重要工作纳入议程，加强领导，完善机制，依据相关法律法规，建立和完善了与《问责办法》相配套的制度规定，积极推行行政审批绩效月度评估制度、政务公开制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、一次性告知制、服务制、失职追究制等各项行政管理制度，制订并实施文明服务、热情服务、高效服务、依法服务、便民服务、廉洁服务的具体措施。各XX、各部门结合自身实际，制定和完善了配套措施，全X形成了“有权必有责、有责必有为、过错必问责”的X、X、乡（镇）X级问责制度体系。

行政问责制实施以来，全X各级纪检监察机关加大行政问责监督检查力度，特别加大了行政不作为、乱作为以及其他行政过错问题的查处力度。依据《问责办法》，启动了问责程序，重点查处了一批行政领导干部工作严重不负责任的失职案件，X年多来，XX名党员干部因工作不负责被问责。另外还有X名相关单位的主要负责人受到了通报批评，责令写出书面检查。这些案件的查处在全X党员干部中引起了强烈反响，对转变机关工作作风、提高行政效能起到了很好的作用。

（三）我X行政问责制的基本特点

1、行政问责制度体系初步成型。我X一系列有关行政问责规定的出台，形成了一个相对完整配套的体系。明确界定了行政问责的主体、客体、范围、程序、方式等，明确了“由谁问”、“向谁问”、“问什么”、“如何问”等问题。

2、内部监督问责资源形成合力。建立行政监督联席会议制度，由监察、财政、人事、审计、法制等部门参加，定期研究解决监督问责工作中的问题。建立行政监督信息通报制度、行政违法违规问题移送处理制度，基本形成了政府内部监督问责的工作合力。

3、行政问责配套制度基本健全。推行政务公开制度，接受群众监督，由群众进行评价。建立行政审批绩效月度评估等制度，评估排名及时对外公布测评结果。这些制度的实施，强化了责任考核与监督，为实施行政问责创造了条件。

4、纪检监察机关统筹作用有效发挥。全X行政过错责任追究工作由X纪委监察局负责组织实施。行政监督联席会议制度由监察机关牵头组织落实，行政违纪违规行为必须交由监察机关处理。这些制度安排，强化了纪检监察机关在行政监督体系中的统筹作用。

二、我X实施行政问责制过程中遇到的主要问题

由于我X实施行政问责制尚处于起步阶段，尚存在一些影响和制约其作用的充分发挥的问题。

(一)职责不清和职能交叉，责任主体难以划分

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。出了问题，公说公有理，婆说婆有理，相互推诿，难以确定责任部门和责任人。

（二）传统观念束缚严重，行政问责范围狭窄

从我X查处问责案件的情况看，所查处的行为大多是“有错”行为，还未深入发展到“无为”问责阶段，治庸治懒的效果还不够明显。此外，行政问责制还涉及干部管理体制问题。目前政府及其部门的主要领导是由党委提名、通过人大任命的，对犯有严重错误的政府或部门领导，如果采取责令辞职、引咎辞职或撤职的方式进行，政府自身实际上难以操作。如果是一般性的问责，则难免失之于软，效果不大。

（三）相关法制不够完善，行政问责依据分散

目前我国还没有制定专门的行政问责方面的法律法规，行政问责依据种类繁多，散见于各种法律法规、政策文件，其中既有党内条规，也有政府规章或文件，既有中央出台的，也有地方政府制定的，所以我们在制定行政问责制度时，只能参考其他一些地方的做法，结合我X实际，在摸索中艰难前行。

（四）以同体问责为主，异体问责相对薄弱

行政问责制是一种全方位的责任追究机制，除政府内部的“同体问责”外，还应包括政府外部的“异体问责”，如人大监督、群众监督、舆论监督、政党监督等。虽然行政问责的外部机制已有基本的制度框架，但却缺乏具体的操作办法，以致“异体问责”尚未常态化。事实上，我X现行的行政问责制还只停留在行政系统内部，其他问责主体监督作用还未得到充分发挥。

三、完善行政问责制的对策建议

综合分析上述情况，我们感到，行政问责制的完善是一项系统工程，也是一个逐步发展的过程，不可能一蹴而就，必须抓住重点，整体推进，配套进行。

（一）进一步明确行政责任划分

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

（二）进一步健全行政问责体系

行政问责是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。因此，完善行政问责制，需要进一步增强领导干部和公务人员的责任意识。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。要实现政府信息公开和透明，拓宽公民了解政府行为及效果的渠道，使行政问责有所依托。要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为行政问责提供可依据的科学标准。要完善行政监察、审计制度，把行政问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究。要加强保障机制建设，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，并建立跟踪机制，形成领导干部能上能下、能下能上的制度。

（三）进一步拓宽行政问责范围

应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴，建立重大决策的执行跟踪制度，实行决策效果的评价制度，把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴，不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。

（四）进一步规范行政问责程序

在问责的主体方面，要使问责的主体多元化，才能使问责力度不断增强。就政府自身而言，既要有行政首长的问责，也要有公务员的“自查自纠”，将问责机制纳入公务员工作总结、述职中，逐步加以规范，建立常规的述职问责机制。就问责客体而言，行政领导和广大公务员都属于被问责的对象。不能认为问责的对象仅仅是行政领导，具体工作人员同样需要按照法律和规定承担相应的责任。问责的内容要逐步扩大和规范。依法、依规追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、政治不良影响责任、查究不力责任、妨碍查究责任、职务故纵责任、效能低下责任、教育不力责任、督查不力责任等，使行政问责制成为覆盖行政管理各个环节的严密体系。

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收稿日期：2015-04-10

（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）

摘要：事业单位是传统体制下形成的由政府直接投资和管理的公共部门，是经济和社会管理的重要组成部分。事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业改革、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。加快推进事业单位改革，既是经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。本文以中国计划经济到市场经济的转型为制度背景，以公共服务治理理论和非营利组织管理理论为基础，理顺以往中国事业单位改革的路径，从分类改革的角度提出适合中国事业单位改革的战略和措施。

关键词 ：事业单位；分类改革；收入分配制度

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2015）06-0094-05

一、事业单位概述

（一）事业单位的概念

事业单位是中国的独有事物。事业单位的概念非常宽泛，只要不以赢利为目的，除了党政机关、人民团体和生产企业之外的，从事非物质生产的单位均可以列入事业单位的范畴。事业单位是中国的一大特色，是传统计划经济体制的产物。事业单位规模非常庞大，分布广泛，类别众多，由于历史的承续、政府行政部门的分割、外来模式的仿效、军队系统的划转和临时机构的长期化等原因，使得事业单位与政府机构的关系非常复杂，有使用事业编制的行政机关，也有使用行政编制的事业单位。同一个单位，有时划归政府序列，有时又划为事业单位。

（二）事业单位的性质

中国事业单位改革要走调整、规范之路，需要准确界定事业单位的性质。中国学者对事业单位的性质界定众说纷纭，莫衷一是，国外学者对中国事业单位更是说不清楚。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性。在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织，要么与企业相比称之为非营利机构。还因为中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是一些事业单位的实际运作与其本身的定位大相径庭，甚至背道而驰。由于“事业单位”这个词汇在中国已经深入人心，如果继续采用这个词汇，就应当明确地对事业单位的性质、基本领域、要履行的基本职能以及其筹资模式、取利边界等问题做出规定。

（三）事业单位的组织形态

研究事业单位的组织形态是为了明确事业单位的组织功能。从组织的社会功能出发，事业单位有三种组织形态。

1.从事社会服务和公用事业服务的机构

运用专业知识和技术为社会提供专业技术服务和业务的事业单位，可定性为中介与技术服务类。主要包括中介事务所、技术咨询和培训机构等。对于这类事业单位，要鼓励其独立发展、自负盈亏。按照建设社会主义市场经济的需要，进行政策引导，着力培育发展，实行投资主体多元化、所有制结构多样化和服务领域社会化，提升资质等级，提高服务质量，增强经济实力。有条件的可进行股份制或民营制试点，逐步与主管部门脱钩，采用企业化的管理办法，走向社会，走向市场。

2.从事推进社会文化发展和保障事业发展的服务机构

这种组织形态与传统上的“事业单位”非常接近。这类机构的组织目标一般是推动社会事业的发展，促进全体社会成员素质的提高、文化进步和共同富裕，进行扶贫济困等工作。这类社会机构不以盈利为目的，主要根据经费筹集的困难情况收回一部分管理费用。目前，这类事业单位都是由国家预算拨款，不足部分通过服务收费形式进行补充。因而其服务程度往往受经费规模的限制。

3.从事政府和企业之间协调服务的机构

这类组织是以社会中介机构和非营利组织的形式出现，是通过发挥协调功能，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身需求。在市场经济中，信息和组织都是有成本的，若由各个社会主体分别寻求各种信息和组织状态，其社会成本会极高。信息的沟通和提供同样需要专业化部门，以沟通为基本职能的非营利事业单位应运而生。非营利事业单位的出现，为国家向社会让渡部分管理权力提供了承载体，为社会个体参与管理国家提供了舞台，使社会意志贯彻到组织管理中，从而为国家与社会实现有效的良性互动提供了条件。

二、事业单位改革存在的问题

事业单位本身的职能定位不清，行政化倾向严重。事业单位与企业和政府部门相比，主要优势在于其提供公共服务的专业化水平，但目前事业单位的管理模式行政化倾向严重，基本上是参照政府体制运作。例如，学校行政化倾向严重，不同学校存在不同行政级别，以致于出现以行政级别代替学术质量，以行政级别判断教学质量和学术水平高低的现象。事业单位曾是机关部门的附属单位，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的单位表面上脱钩于其主管部门，实际上是“明脱暗不脱”，县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

事业单位经费浪费和运行效率低。由于事业单位功能的非产业化，事业单位只能依靠国家财政供养，国家为事业单位提供经费，并为事业单位制定了统一的财务制度。在这种管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配经费的使用权，严重抑制了事业单位的积极性。同时，这种由财政拨款的方式使事业单位没有预算方面的压力，拨款在很大程度上取决于需要，造成了事业单位经费的大量浪费和运行效率低下。

政事不分仍然存在。在中国传统计划经济体制下，国家既包办一切事业，又包办一切企业，造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。虽然经过一系列的改革，这种格局有所改观，但是“政事不分”现象仍然存在，主要表现在以下三个方面：

第一，政事职权方面。由于行政系统处于主导地位，将资源供给、行政管理、经费划拨等多种职能集于一身。一方面，行政机关可以对事业单位进行直接的管理和控制，包揽过多本应属于事业单位的职能权力；另一方面，许多事业单位也承担了大量本应属于行政机关行使的行政执法权和行政监督权等权力和职能。

第二，政事组织方面。虽然，在法律上行政机关与事业单位属于两类不同的组织，但到目前为止，事业单位法人制度并未真正建立起来，也就是说事业单位并不是具有独立法人地位的社会实体，往往依附于政府及政府的各个部门。政府按自身模式创建事业单位，事业单位模仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式，具有行政级别，设处、科、室等内部机构等。每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质和经济渠道等，而对工作职责并不重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销，对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

第三，政事、人事管理方面。中国长期实行的是行政事业一体化的人事管理制度。虽然在2005年颁布《中华人民共和国公务员法》中指出要建立职位聘用制后，事业单位开始全面推行聘用制，并逐步将事业单位人事制度与机关人事制度分离开来，但行政、事业、人事一体化的问题，如套用行政级别对事业单位人员进行管理，事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。

事业单位的多头管理和条块分割。由于中国事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门或地区层层设立的，所以对事业单位的管理也是按部门或地区进行管理。而在同一地区，同一系统的事业单位可能归属不同级别的政府管理，由中央各部委举办的事业单位归属各部委管理，由地方政府举办的事业单位归属地方政府各委办局管理。在地方和军队之间也存在分割现象，军队举办的学校、医院等事业单位，地方政府不得插手管理。由于事业单位分属不同的政府部门管理，各部门之间争夺资源的现象严重。同时，由于条块分割，有的事业单位长期任务不足，经济效益和社会效益极低，出现极为严重的浪费。事业单位自成系统，只能在狭小的范围内为本部门提供服务，不仅资源不能共享，存在明显的浪费，而且不利于政府统筹规划，充分有效地利用现有资源。

改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后。在改革实施方式上，改革并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢，改革方式、内容和目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门利益和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业布局不合理问题一直比较突出，随着财政分权制度的建立，社会事业资源配置不合理问题更为突出，并对社会事业发展构成了严重影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是关键原因。三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相对滞后。很重要的原因在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了障碍。

三、事业单位改革的对策

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革，成为中国经济社会发展的一大障碍，事业单位已成为政府机构改革过程中分流人员的避风港。因此，事业单位改革已是势在必行。

（一）合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其他类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中边缘型单位的健康发展。例如，某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，若以公益性为主，则在这类单位改革时，要首先将其经营性职能从单位分离出来，然后应用公益性单位的改革方法对其进行指导。若以经营性为主，则需要首先将公益性职能移交其他相关单位，再应用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

（二）强化事业单位内部管理

在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能和恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。

1.建立新型的法人治理结构

原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者和业内专家在内的若干代表人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。

2.建立竞争性的劳动人事制度

取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。

（三）科学的用人机制

随着事业单位各项改革的逐步深入，人事制度与社会主义市场经济体制还很不适应，聘用制的实行还不规范、不完善，竞争激励机制和自我约束机制还不健全。人事制度的改革目标是建立适应社会主义市场经济体制需要，符合事业单位各自特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督、科学分类管理和配套措施完善的人事管理体制，增强事业单位的生机和活力。

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则和严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式予以聘任，实行任期制。对一般的管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，可采取网上招聘的办法。对工勤人员的聘用，要择优录取，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗位需要聘用。在对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘、辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘，从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事制或人事租赁制度，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托人才交流中心进行人事或人事租赁，由人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

（四）合理的分配机制

事业单位的收入分配制度一直沿袭“大锅饭”的制度传统。要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱和责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。

就目前事业单位的现状而言，建立合理的分配机制，还存在资金和政策两方面的制约因素。目前大部分事业单位特别是基层和经济不发达地区的事业单位，发展资金很少。事业单位工资政策规定，可以拿出工资总额的30％再分配，可供分配的数量很少，难以起到激励的作用。随着分配制度改革的不断深入，分配要素逐渐多元化，可分配资金的增加，合理分配机制正在逐步建立和不断完善。

要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行深化工资总额包干和工作绩效挂钩制度，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行“岗位靠竞争，收入靠贡献”的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位，管理岗位与非管理岗位，高尖技术岗位与普通技术岗位，重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理和信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股和无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理化，更趋规范化。

（五）公正的考核机制

考核机制的关键在于标准明确，依据清楚，程序科学。通过考核，能够实事求是地反映出个人或单位的实际情况，能够区分优劣。对于事业单位来说，考核有两层意思，其一是对个人的考核，其二是对单位的考核。在以往的考核中，往往只重视对个人的考核，而忽视对单位的考核。应该重视对单位的考核，才能比较准确地评价事业单位的社会作用，为重新配置事业单位资源提供依据。考核中还应该重视考核的科学性、公正性和实用性。

（六）建立健全社会保障体系

随着事业单位改革的不断深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，容易造成当事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得退休时，机关、事业和企业同类人员能领取同等的养老金。

四、结论

事业单位是社会主义物质文明和精神文明建设的重要力量，其改革具有重大的经济社会影响。事业单位改革是一项复杂而艰巨的社会工程，涉及到政治、经济、科教和文卫等各个领域，涉及到事业单位的各项改革以及行政体制改革，触及到许多深层次矛盾，不能沿袭以往行政机关的改革模式，也不应企望改革能够一蹴而就。在充分认识和估计事业单位改革复杂性和长期性的同时，要借鉴国外发达国家同类机构的改革、发展经验。抓住制约改革的关键环节，深入实际，调查研究，为建立和完善社会主义市场经济体制创造条件。

参考文献：

［1］成思危.中国事业单位改革［M］.北京：民主与建设出版社，2013.

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篇11

［关键词］非营利；社会组织；事业单位；改革

作者简介：田圃德，男，中国人民大学商学院，高级工程师，北京 100053

国外没有事业单位的说法。在西方发达国家，那些介于政府与企业之间的所谓第三部门（非营利社会组织），发挥着类似于我国事业单位的职能作用。

一、国外非营利社会组织的概念及属性

非营利社会组织是英文Non-Profit Organization（NPO）的中文译名，是指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。西方经济学将非营利组织定义为“以推进科学、教育或慈善事业”发展的，“不能向其控制人收益处置任何净利润的机构，所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”。在经济学文献中，非营利组织通常指“私人所有”的机构。在发达国家，非营利组织一般被看作是与私人部门、政府并立的第三部门。[1]

非营利社会组织的概念现在被广为使用，已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念。它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式。这种社会组织形式具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性。

1.非营利性。作为非营利社会组织，非营利性是它的基本属性。非营利性具体包括三个方面：第一，这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机。这一属性无论是在发展中国家，还是在发达国家，都是被普遍认同的；第二，它不具有利润分配机制。作为非营利社会组织，不应有分红机制，它可以开展经营活动，但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产。关于这一点，很多国家以立法形式明确规定，非营利社会组织不得把经营所得分配给所有者；第三，它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人，而属于社会。作为非营利社会组织，其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源，不应来源于市场，所以非营利社会组织的产权基础不应是私人产权，也不应是国家产权，而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权。

2.非政府性。非政府性也是非营利社会组织的基本属性。它在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，是这类社会组织区别于政府组织的本质属性。非营利社会组织的非政府性具体表现在三个方面：一是它具有自治性，在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府；二是具有草根性，也就是说非营利社会组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系，不是权力的运作机制，而是面向受益者的社会服务机构，是一种网络式、扁平式的组织结构；三是不存在垄断性的权力控制和支配机制，特别是不存在行政垄断性的权力控制。非营利社会组织的非政府性，可能是中国事业单位改革中遇到的非常突出的一个问题。中国的事业单位从起源上看，都是计划经济时代的产物，是国家动用财政资源举办的主要开展各种社会服务活动的社会组织。[2]现在我们正在积极推动事业单位改革。如果改革以后，这些事业单位从财政上、编制上脱离国家体系，成为具备非政府性的非营利社会组织，那么它们的生存发展可能就面临很大的问题。但是不管怎么说，作为非营利社会组织，非政府性是一个基本前提，不具备非政府性的社会组织应该称不上是非营利社会组织。

3.志愿公益性。非营利社会组织的志愿公益性体现在三个方面：一是其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，志愿服务是非营利社会组织所特有的社会资源。社会捐赠也是一种志愿资源，是相对于纳税来说的。纳税是强制性的，国有资产主要就是通过税收形成的。非营利社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成，他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权，而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式。这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。

一般来说，我们认为只有具备了上述三个方面的基本属性，一个组织才能称之为非营利社会组织。

二、非营利社会组织的主要功能

1.提供公共物品。非营利社会组织在公共物品的创造方面具有非常重要的作用。在一般情况下，政府提供的公共物品只是为了满足广大人民群众的需要，这就必然导致一定群体的特定需要难以得到满足，而非营利社会组织可以在这方面弥补政府的不足。

2.代行政府职能。通过对国外非营利社会组织的发展及其管理进行研究，可以发现非营利社会组织最主要的资金来源就是政府。根据这一事实，我们可以将非营利社会组织视为“政府的助手”，即政府通过自身机构以外的实体来执行自身的部分职能。因此，非营利社会组织不是市场职能与政府职能的替代品，而是政府的互补品。

3.推动社会发展。非营利社会组织通过生产各种公共物品来增进社会福利，例如赈灾、计划生育、养老、日托、保健等。而且，非营利社会组织还有力地推动社会广泛关注在经济社会发展过程中资金与人力薄弱的某些行业，帮助遭遇困难的弱势群体。

4.促进社会适应。非营利社会组织为来自不同社会和文化背景的人提供了一个特别的缓冲环境，可有效地满足人们被接受、认同的需要。非营利社会组织还扮演着社会批判的角色，对整个社会系统起着纠错的作用。所以，不管非营利社会组织有时令政府厌烦、忧虑，但事实上，它们对社会的发展进步是绝对有用的。

5.有效配置资源。非营利社会组织筹集了大量的社会资源，并为实现社会目标对社会资源进行重新分配，使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高社会阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区、从发达国家向不发达国家的流动。例如，美国民间每年约有5000亿美元投入非营利事业。[3]其中，仅个人捐助一项在1000亿美元以上，大大填补了政府用于这方面的资金不足。而且，非营利社会组织的介入还增加了资源配置的透明度和合理性。由于广大群众参与，这一部门直接在群众监督下进行，能较好地避免贪污、浪费。不仅如此，还能较充分地利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源。

三、国外非营利社会组织的行业分布

1.英国和日本的非营利社会组织主要以教育服务为主。经过比较研究发现，英国和日本的教育在非营利社会组织支出中占主要份额，分别为42%和40%。在英国，非营利社会组织既涉足中小学教育，也涉及高等教育。在英国，居第二位的非营利社会组织是文化娱乐机构，包括社团俱乐部、体育俱乐部、博物馆和剧院等。此外，英国非营利社会组织在环境保护和国际救助方面也比其他国家更加活跃，但在医疗卫生和社会服务领域的作用较弱。日本的第二大非营利领域是医疗卫生，约占非营利性支出的28%。事实上，大量的卫生保健服务是由大型综合性的非营利“医疗法人”提供的。日本大约有7000多家这样的医疗法人经营着医院、诊所、培训机构或研究中心。

2.美国和德国的非营利社会组织主要以医疗卫生服务为主。医疗卫生服务是美、德非营利活动的主体。美国有一半以上（53%）的非营利支出用于医疗卫生领域，美国医院有一半多属于非营利社会组织。德国非营利支出中医疗卫生所占的比例较美国小，约为35%，但却是德国非营利支出中份额最大的一个领域，大部分用于医院的运营及管理。

3.法国和意大利的非营利社会组织主要以社会服务为主。在法国和意大利的各种非营利社会组织中，社会服务占主导地位。法国约30%的非营利支出和意大利约25%的非营利支出用于社会服务领域。

四、国外非营利社会组织的经费来源

一般来讲，国外非营利社会组织的经费来源大体上有三个方面：私人付费，即非营利社会组织由销售其服务或产品而获得的款项，约占47%；支持或公共部门支付，包括政府直接拨款资助，专项服务的合同支付以及公共部门支付的相关费用或报偿，约占43%；民间捐赠，包括个人、法人、基金会直接或间接的捐赠，约占10%。[4]美国、英国、意大利和日本的非营利社会组织主要依赖私人付费，私人付费是其主要资金来源。在美国、意大利、日本三国非营利社会组织的总体收入中，私人付费所占的比例分别为52%、53%、60%。其次是公共部门支持，在美国、英国、意大利和日本等国，政府支持占非营利社会组织年收入的比例分别30%、40%、43%、38%。在这些私人付费为主的国家中，非营利社会组织的私人付费收入占全部收入的比例分别为协会学会组织占92%，文化娱乐机构占67%，慈善机构组织占54%，环境保护组织占51%，教育科研机构占50%，住房开发机构占51%。这些私人付费的具体形式包括协会学会组织的会费收入，文化娱乐机构的门票收入，慈善机构组织的动产或不动产投资收入，以及高校的学费收入等。德国和法国的非营利社会组织私人付费所占的份额相对较小，占据主导地位的是政府。德国非营利社会组织收入的68%来自于政府，法国则占到60%；相反，私人付费的比例分别为28%和34%，民间捐赠的比例分别为4%和7%。政府支持的领域及比例分别为医疗卫生机构占59%，社会服务机构占51%，市民倡导组织占49%。除此以外，政府支持也是教育科研、住房开发、国际救援等三类机构的第二大资金来源。这种模式体现了国家机构、公共部门在社会福利事业发展中的角色，以及政府在社会福利事业发展、提供社会福利服务方面对非营利社会组织的日益依赖。[1]美国在公共服务领域长期以来一直存在着将政府服务“外包”的传统，通常被称为“第三方政府”，与“直接政府”行为相对应。挪威从很多非营利社会组织的实际运作过程来看，有相当一部分资金是由政府提供的。

五、研究国外非营利社会组织对于我国事业单位改革的启示

通过对国外非营利社会组织的形成、发展、基本属性、社会功能、服务行业和资金来源的比较研究，可以得到一些对我国事业单位改革及经营管理方面的启示和借鉴。

1.鼓励有条件的事业单位大力开展投资与经营活动。在市场经济发达国家里，无论是公立还是私立的非营利社会组织，其经费来源都是多样化的，构成各式各样的混合投资补偿体制。包括民间捐赠、政府支持、公共部门支付和非营利社会组织通过销售服务或产品而获得的款项。从历史上看，我国的事业单位基本上是依托于行政部门，靠单纯的财政拨款维持机构运行，并协助政府完成相应的工作。近年来，许多事业单位充分利用自身的人力、资产、技术和行业优势，以“非转经”的形式，或多或少地开展了一些经营与投资活动，取得了一定成效。事业单位取得的经营与投资收益不仅弥补了财政经费的不足，而且为那些经营、服务、咨询性质的事业单位的改革、转型和人员安置提供了有效途径。因此，对于有条件、而且不影响行政职能发挥的事业单位，政府要从政策上鼓励和支持其大力开展经营与投资活动。

2.继续不断加大政府对事业单位的资助力度。从上面的分析可以看出，各国的非营利社会组织的资金收入的绝大部分是来自政府和公共部门，政府对非营利社会组织的财力支持非常重要。任何一个国家，在社会服务的各个领域，政府都是非营利社会组织的主要资金来源。非营利社会组织不能替代政府，却有力推动了政府资助下的社会事业的发展。因为我国的大多数事业单位的大部分职能是直接承担政府行政管理和服务工作（延伸），因此事业单位的改革与发展必须要有政府的支持，而且应该有相当一部分资金来自国家财政。政府可以通过采购或者委托等适应市场经济需要的形式来提供这部分公共资金。从一定意义上可以说，政府提供给非营利社会组织的这部分公共资金不是财政拨款，而是政府捐赠。这是促进向我国事业单位这类非营利社会组织改革与发展的重要条件之一。 在我国社会主义市场经济体制初步建立的转型期，在推进事业单位改革的过程中，要在分类、定性的基础上，继续加大对行政性和公益性事业单位财政支持力度。

3.支持事业单位通过提高服务水平，并收取相应的服务费用。国外非营利社会组织对私人付费的高度依赖，充分反映了非营利社会组织对把市场机制引入内部运营的关注。尽管非营利社会组织可以远离一部分市场压力，但它们并非生存在真空中。向有支付能力的顾客收取所提供的服务费用，也是非营利社会组织自身发展所必需。我国的中介类事业单位也要转变观念，开拓创新，提高服务水平，增加服务内容来取得服务对象认可，并取得相应的服务报酬。

4.事业单位要避免过分官僚化和过度商业化。国外许多研究非营利社会组织未来发展的专家学者强调，引入市场竞争机制和商业化管理模式，有助于提高非营利社会组织的工作效率和服务质量。同时还要防止“伪装成非营利社会组织的营利机构”的出现，并尽量避免“非营利社会组织的营利冲动”。[1]在我国有些事业单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；还有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。因此，我国的事业单位一方面要避免过分政府化、机关化，同时也不能发展成为完全以营利为目的的市场主体，忽视自身的事业单位性质和公共服务职能。

5.逐步建立事业单位混合投资补偿机制。在市场经济发达的国家里，无论是公立还是私利的非营利社会组织，其经费来源都是多样化的，构成了各式各样的混合投资补偿机制。相比之下，在我国传统的事业管理体制下，国家投资与财政补偿是许多事业单位惟一的经费来源，加上各类“事业产品”的商业化程度极低，事业单位的经营补偿严重不足，造成事业发展极为困难的局面。因此，在推进中国事业单位改革的同时，要逐步改变单一的财政预算投资补偿机制，建立由财政预算、事业经营、社会投资和政策引导等方面构成的多元化的事业补偿机制，实现事业单位投资主体的多元化和投资方向多样化，从而不断增强事业组织的自我补偿能力，充分调动全社会办实业的主动性、积极性和创造性。

6.制定适应事业单位性质的财务控制模式。[1]美国财务会计准则委员会在归纳非营利社会组织的特征时，指出非营利社会组织“大部分资财来源于资财的供给者，他们不希望收回或据以取得经济上的利益。非营利社会组织不存在可以明确界定并可以出售、转让、赎买的所有者权益，即使非营利社会组织解体，资产提供者也没有分享一份剩余资产的明确的所有者权益。”国际会计师联合会将类似于政府及非营利组织的社会组织称为公立单位或公共部门。从我国的会计体系来看，事业单位会计作为预算会计的一个分支而单独制定了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。这类制度是建立在事业单位完全财政预算的基础上的。从改革的角度来看，事业单位仅依靠政府投入谋求发展是不够的，只有引入市场竞争机制，实现优胜劣汰，建立自我发展的新机制，才能持续存在，健康发展。因此，要不断改革和规范事业单位的财务控制制度，既不能比照行政部门的财务管理，也不能实行完全企业化的会计规则，而是要逐步建立起一个有利于事业单位自我发展、自我约束，充满生机和活力的财务控制模式。

7.建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度。从国外的经验来看，非营利组织是一种区别于政府和企业的社会组织形式。一方面在运作和管理上不同于政府，另一方面和营利性的企业也有严格的区别。在我国，现在事业单位的财务管理制度基本上是按照国有资产进行设定的。这在计划经济条件下无可非议。但是随着事业单位改革的逐步推进，国有资产的比重逐渐减少，特别是我们提出事业单位改革的非营利目标，继续沿用基于国有资产的运作和管理制度就有很大的问题。因为国有资产管理和公益资产管理在本质上是不同的。国有资产主要通过税收形成，管理是一种自上而下的体制；而作为非营利组织的财务管理制度应该建立在志愿性的公益产权基础上，最重要的原则是公开性和透明度。非营利性的事业单位运作的财产来源于社会，他们基于志愿性的公益财产并承诺要为社会提供公共服务，社会大众有权利要求非营利组织向社会公开和透明其财务过程，有权利向非营利组织问责，因此要建立有效的非营利事业单位的运作和管理制度。[5]

主要参考文献：

［1］成思危．中国事业单位改革――模式选择与分类引导［M］．北京：民主与建设出版社，2000．

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管理和服务模式的创新；三是着力推进高校信息公开；四是着力推进CIO制度（首席信息官制度）；五是重视数字资源库的建设；六是提高电子政务的实际应用效果。

关键词：高校；电子政务；实践

1 电子政务实验室建设问题的提出

高校公共管理学科中的“电子政务” 是最热、最新、最具综合性和创新性的学科和专业，同时又是最重实践的学科和专业，必须加强实验环节并创新，才能达到本学科对学生的培养需求。电子政务培训模拟教学实验室是一个基于B/S模式的软件系统，主要用于对学员进行电子政务整体概念的培训。按照电子政务成熟阶段的政府组织机构和运行方式，建立模拟的一体化电子政务体系，以便让学员在这样一个模拟环境下，分别以公众、企业、政府公务员等不同的角色进入教学模拟系统的前台（面向公众和企业的门户网站）和后台（政府机关的办公自动化系统或职能部门的业务处理系统）进行实际的操作，从而通过这种生动形象的实际操作和情景式教学方式，使学员了解电子政务的整体形态、政府内部管理与外部管理和服务等各个电子政务系统运行的方式。通过实践课程学习对电子政务形成感性认识，通过实际操作体验电子政务的基本功能，从而感受到实施电子政务的重要性，并能够初步掌握实施电子政务的基本方法和策略。此外，积极推进电子政务建设已成为当今社会行政发展不可回避的问题，电子政务是政府推进行政管理体制改革、提高行政效率、实现由管理型政府向服务型政府转变的重要手段，而电子政务综合实验室的建立对积极进行电子政务的探索与实施将起到重要的推动作用。

当今，我国大多数电子政务实验室的功能只限于科学研究，尤其在中国地方高校，集科研、教学、测试、培训等综合功能于一体的电子政务综合实验室建设方兴未艾。依托综合型大学一定的工科背景，充分利用学校的各种教学资源，地方高校有必要建立集上述功能于一体的电子政务综合实验室，从而起到促进科学研究、现代化教学、以及服务社会的综合功效。

2 电子政务实验室建设的必要性论证

2.1 教学任务的需要

2.1.1 高等院校实验教学改革及多层次教学的需求

实验教学是高等院校非常重要的教学环节之一， 对于电子信息工程专业等学科来讲，对学生实验能力的培养尤为重要。随着科学技术的发展，社会对人才的要求已由强调专业对口转变为注重综合素质和实际能力，特别是西部高校，在资源短缺的条件下如何发挥高校人才培养的作用，实验室管理与建设如何适应新时代人才培养的要求更是值得研究的课题。为了适应时代的要求，高校培养的学生不仅要具有宽广和坚实的理论基础，而且必须具备较强的创新意识和实际动手力。因此，单纯以传授或积累知识和技能为目的的传统教学模式已经越来越不适应当前社会经济发展的需要，高等教育必须从培养目标、培养内容和培养方法等方面进行深层次的改革。如果在实验教学中能将现在的“让我学”转变为“我要学”，真正落实学生的主体地位，学生在做实验时就会显得积极、主动甚至兴奋，即使遇到了困难与挫折，他们也会千方百计地去克服，在积极一挫折一成功的反复中，学生的创新精神和创新能力将会得到切实的提高。根据教育部教高司有关文件的精神，要求各高校必须开设相当数量的综合性、创新性和设计性实验，来逐步替代原来的单一型验证性实验，达到提高学生创新能力和动手能力的目的，培养高素质的管理科学与工程人才。电子政务实验室对于本科生、研究生的基础性教育将大有裨益：可以为行政

管理及公共事业管理专业本科生搭建电子政务的模拟平台，通过模拟电子政务实务，让学生了解电子政务办公系统的运行原理，熟悉电子政务办公系统的工作规程，学习电子政务套装软件的基本操作，有利于摆脱以往教学中单一型验证性实验的弊端，使学生在学习过程中将书本理论与实际操作联系在一起，培养学生分析问题解决问题的能力及动手创新意识，使他们在走上工作岗位后能够很快地进入角色，为解决今后工作中可能遇到的各种问题奠定坚实的理论基础与动手操作能力。

2.1.2 整合教学资源的必要手段

电子政务实验室所开设的实验项目主要为公共管理相关专业的基础课程、专业课程实验，所有公共管理大类专业（如国际贸易、计算机技术应用、信息工程、计算机网络及其应用、环境工程、MPA

等）都可应用此实验室进行教学实验。随着高校招生规模的逐年扩大，原有的“计算机机房”似的操作模式已远远不能满足现代化教学需要。因此不得不采用大规模的现代化设备、统一的高效软件平台、多层次、多批次的实施上机实践，方能满足现代教学需求。实验室将整合教学资源，发挥综合优势，为学院各专业提供优质的教学实践服务。值得注意的是，教学软件在管理类实验中是非常重要的，长期以来，地方高校在实验室投资上往往重视硬件投入而忽视软件管理，教学实验所需的教学软件大多由任课教师自行解决，这就导致了许多实验根本无法开出。同时，一些通过非正常渠道采购来的软件存在着不便统一管理问题，又由于渠道原因，使得这些软件得不到及时的更新，在一定程度上影响了本科教学质量。电子政务综合实验室将扩展其这一领域功能，系统性地对整个学院教学实验所需软件进行统一规划，并通过统一管理，实施有计划的研发和购置，建立综合、统一的基础实验平台与管理机制，从而有效地解决这一问题。

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论文摘 要:当前，随着教师专业化进程的推进，教师教育改革迎来了一个全新的时代。教师教育由综合大学举办，实现教师教育的专业化，这已经是国际惯例。本文放眼国际，立足本土，试图从英国教师教育大学化的历史演进、价值观点、制度框架、组织结构、课程开发、实践效果、改革措施等方面，探明在中西不同文化下我国教师教育大学化应遵循的实践策略，同时为教师专业主义理论构建提供视角。

当下，教师教育大学化成为英国关注的焦点，教师教育大学化的实质是大学教育学院的教师教育专业建制。[1]变革教师教育培养模式，提升教师专业化水平，也是当前我国教师教育改革与发展的重要议题。

一、英国教师教育大学化的观念

教师教育大学化是当前英国教师教育改革发展的一个重要走向。教师教育大学化改革涉及相应的课程观、实践观、研究观和质量观。

(一)教师教育大学化的课程观

有效的教师教育课程必须具有以下特征：第一，课程与领域经验之中要体现出良好的教学概念。这种概念包括课程本身和学生的经验，并植根于课程之中。第二，教育理论应植根于实践情境之中。第三，领域经验延伸应遵循理论的精确度与顺序性。这种延伸至少要有30个周，在设计领域经验的时候要促进大学课堂教学内容的革新，为教师候选人提供应用或者观测教育理论运用的机会。第四，大学与中小学伙伴关系应该建立在可供分享的信念之上。合作课堂教学的教师候选人合理呈现。第五，评价与综合必须与教学建立联系，评价的结果必须用于确保教师候选人学会在真正的教职场域。[2]

(二)教师教育大学化的实践观

从教师教育大学化的实践层面而言，教师教育的实施应开展多种合作，包括：一是大学教育学院内部的科系合作。二是大学教育学院和大学学科学院之间的合作。三是大学教育学院和中小学的合作。大学与中小学之间建立“教师专业发展学校”，作为一种培养教师的新型方式。在教师教育大学化的的实践中，将扩大学生的教育领域经验作为教师教育课程改革的重点。“当前教师教育改革的主要价值在于为学生及早获得教育教学领域的知识和教学经验。大学教育学院教师和中小学之间建立的伙伴关系也日渐多样化，这种伙伴关系的建立为未来教师获取教学经验提供了广泛的空间。”[3]

(三)教师教育大学化的研究观

所谓研究观就是一种涵盖了所有教师教育课程的观点。大学的教育学院，作为教师教育教学和研究的环境，其所有的活动都基于研究。在学科教师教育中，这种原则的运用意味着师范生在他们的学习过程中对自己的职业认同并具有研究能力。[4]基于研究的学科教师培养，其目的是让师范生具有最优的学科理论、教学方法和教学策略。为不断提高教师专业素质和更新知识，大学教育机构鼓励教师开展积极的自主学习和研究，并为教师提供终生培训。

(四)教师教育大学化的质量观

新世纪教师教育的发展是以质量的提高为核心。教师教育大学化的质量保证核心是确保专业机构培养人才的专业水准。[5]其基本要领是：教师教育的机构认证是专业化的一项重要内容，为了能够使专业认证具有合理性，就需要制定专业标准，教师教育机构认证标准、教师教育标准、教师教育课程标准、教师教育的质量保障评估标准等构成了一个专业标准体系。

二、英国教师教育大学化的变革

(一)政策演变

1888年，英国大学开始设立培养公立中小学教师的“走读培训学院”，从此师范教育被纳入高等教育范围。20世纪初，“走读培训学院”逐步改称为大学的教育院系。1904年，第一所地方公立师范学院——赫理福德郡训练学院建立，开始了英国地方教育当局直接参与师范教育的历史，到1914年，英国现代师范教育体系基本确立。二战结束后，英国中学教师主要由大学的教育系培养，教育系招收大学本科毕业（学制3年）的学生，学习期限为1年。地方师范学院主要培养小学教师，招收高中毕业生，学制2年。1964年英国决定将一些水平较高的师范学院改为教育学院，开设四年制教育学士学位课程。20世纪70年代，随着师资需求量的减少，政府决定不再向教育学院提供经费，迫使一些教育学院与大学合并。到80年代，单一的以师资训练为目标的教育学院已不存在，师范教育作为一个专业，存在于大学和继续教育实施机构中。

(二)现行制度

目前，英国的基础教育主要分成四个阶段:4～6岁、7～11岁、12～14岁、15～16岁。英国的职前教师教育也据此分为四个阶段。每个获取合格教师资格的教师必须至少会教两个阶段的学生。近年来，英国强调教师教育的实践性，要求每门师资培训课程必须保证师范生至少18周的中小学教学实践时间。为了扩大师资来源，英国改革教师教育项目，包括教育学士学位教师教育项目、研究生教育证书课程、在职课程、资格考试课程及海外教师培训课程。

(三)课程开发

1.学士教师教育课程

学士教师教育课程（Bed）由大学、非大学的多科技术学院与高等教育学院提供，入学要求与大学其他本科的招生标准持平或更高。其中，数学和英语两门学科的中等教育会考合格证书是入学的必要条件。其课程一般分为“核心课程研究”、“专业研究”、“学科研究”“学校体验”四大模块。“核心课程研究”指师范生都要学习英语、数学、科学三门国家核心课程及其教学法。“学科研究”指师范生要根据自己的兴趣选择小学阶段的一门学科作为自己的专门领域。“专业研究”模块主要解决“合格教师资格标准”中关于备课、教学、课堂管理以及监控、评估、记录、报告学生的成绩等方面的要求，思考一些教育基本问题。

2.研究生教育证书课程

英国的研究生教育证书(PGCE)课程是为已获得专业学士学位并想从事教学工作的本科毕业生开设的师资培训课程，PGCE课程由三个主要的相互联系的部分组成：学科研究、专业研究与教学实践经验。其中的“教学实践经验”是培养师范生具有课堂教学的自信心和胜任力，使他们较快地适应具体的工作环境并能富有成效地从事教育教学工作。培养中小学教师的PGCE课程目标是：第一，扩展其专业学科知识并使其学会如何在课堂教学中传授。第二，使新教师掌握高水平的教学技能和班级管理技巧。第三，掌握一种通过科研提高教学能力的方法。第四，学会因材施教。第五，掌握教学评定技术。[6]为了实现这些目标，英国培养师资大学通常与本地区的中小学合作，把这些中小学作为师范生见习和实习的基地，以使师资培养紧密结合中小学的学校实际，提高师资培养的质量。

(四)实践特点

英国大学教师教育模式的主要特点是以中小学为基地实施反思实践教师的培养。英国大学教育学院与中小学建立的“伙伴”教师教育一般分为四种模式：大学维度的教师教育、互补价值的教师教育、整合的教师教育和互惠的教师教育。[7]

1.大学维度的教师教育

这种模式的教师教育主要用于职前教师的培养工作，在实际运作过程中，这种模式的结构和组织有多种形式。大学为中小学提供有限的教师专业发展培训机会，但不是这种模式的普遍特征。在英国，地方教育当局（LEAS）经常为经过培训的师范生刊登教学工作的广告。通过这种模式，师范生经过大学的专业训练之后，要求在中小学接受不少于实践训练总时数的15%。

2.互补价值的教师教育

这种模式中，大学教师与中小学教师能够在很大程度上分享专业角色，参与教师的探讨、课程内容的规划和教学方法等方面，大学是教师教育的教学内容和教育学科设计的主体。在这种模式中，大学同时为中小学伙伴学校设计在职教师训练（INSET）课程，大学和中小学的关系、合作方式更为紧密。

3.整合的教师教育

在英格兰，这种整合的教师教育模式主要反映在政府关于教师职前教育的认证程序和标准上。就教师在职教育而言，整合的教师教育为大学和中小学的合作提供了更多的机会，大学和中小学双方都可以从教育实践中获益。这种模式鼓励研究活动，联系教育学法探讨理论问题，其研究结果直接运用于教学质量的提高。

4.互惠的教师教育

这种模式扩大了伙伴机构功能的外延，涉及一些非教育机构的职能，如健康看护、社区需要、职业的和技术的培训等。考虑到了公共服务的可能性，将教育服务延伸到要求专业化服务的公共领域，不仅仅包括大学和中小学的教师专业，还考虑到教育机构为社区提供的专业服务方面。提供了在不同机构之间提升教师教育的合作理念，在实践层面上表现出了教师开放性的特点。

(五)质量保证

1.组织与实施

学校培训与发展署的认证是职前师资培训机构的毕业生获得合格教师资格的前提。学校培训与发展署下设认证委员会和董事会。认证委员会负责审查申请机构的办学情况，并向董事会做调查报告。董事会负责审查申请机构是否达到开设师资培养课程的标准。为了获得师资培训的资格，新的职前师资培训机构必须提交一份完整的计划。在认证委员会实施地调查的基础上，董事会必须确保：第一，所提到的培训符合教育大臣下达的要求。第二，整个计划达到教师培训管理署的标准。第三，第一年的培训有望确保受训者达到合格教师证的标准。第四，新的职前教师培训机构具有一个适当而有效的质量控制系统。第五，质量保障措施和程序表明，该机构可确保高质量的培训，并在将来得到不断的改进。[8]只有申请机构达到标准的要求，学校培训与发展署才授予职前教师培训的资格。

2.质量保证

所有机构必须：第一，确保它们的供应遵循当前国家教育大臣对职前教师培训的要求。第二，确保新教师能够获取它们所需要的书籍、信息、通讯技术和其他资源，以达到合格教师标准规定的知识、理解和技能的要求。第三，确保内部严格、外部中立、适度的程序到位，以保证评价的可靠性和准确性。第四，确保对质量问题展开研究，并将研究结果用于提高培训的质量。第五，系统地监控和评估培训的各个方面，以提高培训的质量，确保培训符合职前教师培训的需求。

三、对促进我国教师教育培养模式改革的启示

(一)建立教师专业发展学校

从英国教师教育的政策演变中可知，英国早在20世纪70年代中期便实现了教师教育大学化。可以说，大学与中小学的伙伴关系是教师教育大学化的基本模式。政府与大学倡导的教师教育模式之间的张力保持一定的平衡，正是英国职前教师训练伙伴模式的创新点。[9]经过三十几年的发展，实践证明，这种模式有利于整合大学和中小学在教师培养方面的优势，有利于培养学生的实际教学能力，有利于提高学生对教学工作的信心。大学与中小学伙伴关系的管理是该模式成功的关键，这就启示我国政府要不断建立教师专业发展学校，把教师教育改革与学校改革紧密结合起来，使教师教育质量的改进与中小学教育质量的全面提高形成一种共生互补的关系。“大学可以传授给师范生各种教育理论，甚至有关教与学的方法和技巧，但是不能够代替师范生亲身经历千差万别的教学情境。要实现这一点的最好场所，就是中小学。为此，大学为师范生安排了中小学的教学实习。”[10]教师专业发展学校（PDS）是实现教师培养与培训一体化的新探索，“并不是要建立一所新的学校，而是在原有中小学的基础上，与大学形成的一种新功能”。为改进教育实习、培养反思性教师提供了新的契机。

(二)更新教师资格证制度

英国政府推行教师教育大学化改革旨在规避大学本位教师教育的弊端，加强教师教育的实践导向，培养新教师的实际操作能力。合格教师标准从专业价值观和实践、知识和理解、教学三个维度对未来教师的资格标准做了具体规定，并且以考试的形式考核未来教师的实际水平。合格教师标准将新教师能否到中小学任教做了划分，成为英国教师教育大学化的底线要求，教师专业标准规定了教师发展的各个阶段在专业品质、专业知识与专业理解、专业技能方面表现的特点。我国教师资格制度实施以来，对提高教师素质起到了明显的促进作用。但是，一次性、终身制的认证方式也带来了新的问题。为此，我国政府应学习英国对我国教师资格认证程序、认证方式进行调整，定期验证教师资格证，取代过去一次性、终身制认证方式。规范教师职业从业门槛标准，以不断提高教师综合素养。不断研究教师资格国家考试办法和定期认证办法，解决教师资格认证过程中出现的新情况和新问题，推进教师资格认定工作走向规范化、正常化渠道。

(三)确立并完善教师教育机构认证与质量评估体系

目前，英国形成了两套相互平行的行政系统和督导系统共同管理全国的教师教育事业。学校培训与发展署作为中央教师教育的专门机构，负责领导全国各教师教育机构；教育标准处作为中央各级教育系统的督导机构，负责教师教育机构的专业认证和定期评估。在英国，学校培训与发展署的专业认证是教师教育机构的毕业生获得合格教师资格的前提。学校培训与发展署对教师教育机构在招生、培训和评估、伙伴关系的管理以及质量保障四个方面提出了具体要求。通过实施专业认证制度，英国的师资培训机构为了获得培训资格和更多的资助资金，不得不在中央统一领导下不断提高自身的办学水平，从而有效地保障了师资培养的质量与规格。我国尚没有完善的教师教育机构资格认定制度，是因为教师培养机构的授权与高等院校机构相混淆。建立有特色的教师教育机构认定制度，不仅有利于强化现有师范教育系统机构的改善，也可借助此规范新加入的其他类型学校的教师培养最低入门标准。[11]我国正在由独立定向型师范教育向灵活开放的教师教育体系转变，建立教师教育机构评价制度是我国教师教育面临的一个重要而急迫的问题。现在已经有许多重点综合大学开始加入师资培养单位的行列。由于初次加入师资培养的行列，再加上有些大学在教育课程上所投入的师资和经费设备有限，办学水平良莠不齐的现象将难以避免。因此，需要建立一个外部的教师教育质量评估体系，保证综合大学的教师教育质量。

(四)加强政府对教师教育大学化的管理与指导

“政府应承担发展教师教育的重责”是世界各国发展教育的共识。[12]英国由19世纪30年代之前对教师教育采取放任的政策，到70年代之前对教师教育逐步放松控制，再到70年代之后逐步收回大学的教师教育领导权，逐步加强了政府对教师教育的控制，并形成了两套相互平行的行政系统和督导系统共同管理全国的教师教育事业。21世纪以来英国政府对教师教育的管理也丝毫没有放松。英国教师教育大学化的经历表明，教师教育大学化并不意味着大学对教师教育的绝对领导权，教师教育仍是政府公共事业管理的内在职责。这就启示我国政府要以先进的理念和明确的思路研究制定教师教育认可制度、教师教育课程鉴定制度、教师教育水平等级评估制度，建设负责考核和资格证书发放的新体制；研究制定教育学专业人才培养模式改革方案，加强教育学、心理学、学科教学法等科目的专门人才培养，为构建开放的教师教育体系进行队伍建设的准备。

(五)开辟多样化的培训渠道

目前，英国政府开设了多样化的教师培训课程。除了传统的教育学士学位课程与研究生教育证书课程外，英国政府还为在职教师开始了研究生教师课程，为大学在校生开设了注册教师课程，为有经验而又不想参加培训的教师开设了教师资格考试课程，为海外教师开设了海外教师培训课程。在英国教师教育大学化改革进程中，多样化的培训渠道贯穿始终。这些教师培训的新途径，一方面是为了保证教师的数量供应，解决教师数量短缺的问题，但是更为重要的是改变教师的专业特性，降低大学所教授的教育学科知识在教师教育中的作用，同时建构一种与学校的实际生活联系更为紧密的、更重实践的教师专业特性。[13]为适应教师专业化和教师教育发展的新形势，我国必须开辟多样化的教师培训渠道，这是教师教育大学化的生命力所在。同时必须设置教师教育课程标准，教师教育课程标准体现国家对教师教育课程的基本要求，是制定教师教育课程方案、编写教材、建设课程资源，以及开展教学和评价活动的依据。

参考文献

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[11]洪成文.国际教师教育质量保证制度的最新发展[J].比较教育研究，2003，(11).

篇14

在推进高校科研管理体制改革、实施创新驱动战略过程中，加强高校科研管理廉政风险防控尤为重要。高校科研管理廉政风险防控具有系统性、复杂性、约束性等特点。作为一种重要的全面质量管理理论，PDCA循环理论对高校科研管理廉政风险防控具有一定指导价值。当前，我国高校科研管理廉政风险防控体系存在风险防控计划滞后、执行不力、绩效评价体系不健全、风险处置不严、责任追究不到位等问题。有必要导入PDCA循环理论，从计划(Plan)、执行(Do)、考核评价(Check)、处置(Action)等角度入手，采取有针对性的科研管理廉政风险防控措施。

关键词:

高校;科研管理;廉政风险;防控;PDCA循环理论

党的十报告要求“防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。党的十八届三中全会再次强调要完善防控廉政风险等方面法律法规，强化权力运行制约和监督体系。近年来，高校所承担的科研项目及其科研经费的数量越来越多，有必要加强高校科研管理廉政风险防控，以廉促研。当前，国内外学者对科研项目风险的理论研究集中在风险识别(党小松，2014)、风险评价(黄瑾，2008)、风险管理模式(冯斌，2007)、风险控制(罗湉，2013)等领域;对高校科研管理风险的研究则涵盖信息不对称风险(王灵芝，2008)、保密风险(潘炜，2012)、经费管理廉政风险(赵云云，2012;刘永林，2013)等方面。张济洲(2011)、达里尔•E.楚宾(DarylE.Chubin)、爱德华•J.哈克特(EdwardJ.Gackett)、小罗杰•皮尔克、王涛、夏秀芹、洪真裁(2014)等学者对同行评议、研究诚信、科技治理、诚实的人等方面的理论研究成果有助于探究高校科研管理廉政风险的表现形式及其防治措施。总体而言，当前国内外学者对高校科研管理廉政风险防控的理论研究成果相对较少，研究视角较为单一。以PDCA循环为视角，探究高校科研管理廉政风险防控流程与措施，具有重要的理论价值和现实意义。高校科研管理廉政风险防控是一个涵盖计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)、处置(Action)等诸环节、环环紧扣、相辅相成的系统工程。

一、高校科研管理廉政风险防控的概念与必要性

(一)高校科研管理廉政风险防控的概念

廉政风险是指拥有公共权力的公务人员在执行公务或日常生活中发生谋求私利等腐败行为的可能性①。高校科研管理廉政风险，是指拥有科研管理权力的高校科研管理部门及相关管理人员在组织管理科研项目、配置高校科研资源过程中，因、、、行贿受贿等违法、违规违纪行为而导致科研管理腐败、损害社会公共利益与高校集体利益、损及科研管理规范性的可能性。廉政风险防控管理是指针对存在的潜在腐败风险，进行辨别分类、排查评估、科学防控，以防止公职人员在权力行使中出现偏离，化解和降低腐败发生的潜在风险，维护公共利益的一项预防腐败新制度②。高校科研管理廉政风险防控是指高校科研管理部门以及其他监管主体采取有效措施，及时对科研项目管理的重点领域、关键环节和主要管理岗位的潜在腐败风险加以鉴定识别、排查甄选、评估分级、防控处置，以及时发现科研管理权力运行的廉政风险点，纠正权力运行偏差，提升科研管理效益。

(二)高校科研管理廉政风险防控的必要性

1．规范科研管理及经费使用，提高科研质量和效益的必然要求

高校科研管理廉政风险防控，着眼于风险梳理和排查，规范科研管理权力运行流程。科研经费违规使用是高校腐败的高发区，科研管理腐败将导致科研经费滥用、浪费，科研资源被侵占等现象屡见不鲜，降低了高校科研成果的效益和质量。据报道，2011年山东省的青岛大学等4所大学进行科研经费审计发现22个项目的费用没有发票，价值515400元③。近年来，我国高校科研经费持续增长，以国家自然科学基金为例，与2011年相比，2014年资助项目数量增长12.21%，资助经费总额增长37.17%，高校则是承接国家自然科学基金的重要主体。

2．强化科研道德，改善高校师德师风的必然要求

教育部《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》划出了对高校教师具有警示教育意义的师德禁行行为“红七条”，其中包括“在科研工作中弄虚作假、抄袭剽窃、篡改侵吞他人学术成果、违规使用科研经费以及滥用学术资源和学术影响”等行为。要依法规范和约束高校科研管理部门的科研管理权力，引导、培育高校科研人员笃学慎思、明辨尚行、精益求精的科学精神。

3．提升高校科研管理公信力的必然要求

近期频发的高校科研腐败现象折射了高校科研管理的廉政风险和腐败隐忧，不仅造成公共科研经费和国有资产流失，恶化高校科研生态，也损及高校自身的社会公信力。新形势下，要以健全的廉政风险防控机制堵塞科研管理漏洞，以严密的科研管理流程规范高校科研经费使用流程，以公开、公平、公正的科研管理制度约束科研管理权力和高校科研人员的科研行为，提升高校科研管理公信力，提振高校科研管理信心。

二、PDCA循环在高校科研管理廉政风险防控中应用可行性

(一)PDCA循环理论基础

PDCA循环理论最早由休哈特(Shewhart)提出，后经戴明(Deming)改进，是一种广泛应用于全面质量管理过程的管理理论，旨在持续改进和全面提升产品和服务的质量。PDCA流程依次为P(Plan，计划)、D(Do，执行)、C(Check，检查)、A(Action，行动)。PDCA具体表现为:(1)P，计划:根据顾客的要求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程;(2)D，执行:实施过程;(3)C，考查:根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，并报告结果;(4)A，处理:采取措施，以持续改进过程业绩④。组织按照P、D、C、A循环的顺序进行工作，通过任务分解、责任落实，形成大环带小环、一环接一环、环环紧扣的动态循环管理机制。P、D、C、A四个阶段并非运行一次就自动终止，而将螺旋式上升;一个PDCA循环结束，一些问题得到圆满解决;未解决的问题或新发现的问题将触发新PDCA循环;上一个循环是新循环的依据、起点和基础，新循环是上一个循环的拓展、延伸。经历周而复始、循环反馈的进程，质量将得到持续改进。

(二)PDCA循环在高校科研管理廉政风险防控中应用可行性

PDCA循环被广泛应用于企业内部控制，有助于及时识别、防范和治理企业生产与经营活动的风险，规范企业经营管理流程，提高产品和服务的质量。高校科研管理廉政风险防控是一项系统工程，事前预防、事中监控、事后处置等风险防控诸流程环环紧扣、相互促进。可结合高校科研管理工作特点和廉政风险防控需要，将PDCA循环理念融入高校科研管理廉政风险防控全过程，构建全方位、多层次、立体化的高校科研管理廉政风险防控体系。高校科研管理廉政风险防控方案的设计、运行、考核评价、改进，与PDCA循环所崇尚的系统管理、动态循环、质量本位等理念相吻合。把握PDCA循环管理理论精髓，遵循高校科研管理客观规律，构建廉政风险防控计划(P)、执行(D)、考查(C)、处置(A)动态循环系统，有助于防范、监控和治理高校科研管理廉政风险，提高科研管理廉洁性、科学性、规范性。

三、当前高校科研管理廉政风险防控体系的瓶颈

(一)科研管理廉政风险防控计划滞后

在高校科研管理廉政风险防控计划(P，Plan)阶段，要重点解决风险防控方案与配套制度设计等问题，明确廉政风险防控目标，增强廉政风险防控意识。在科研管理实践中，科研管理廉政风险防控计划相对滞后，体现在以下几个方面:

1．科研管理廉政风险防控方案缺失，防控目标不明确

高校科研管理部门工作重心大都在于争取多拿项目，拿好项目、大项目上，对科研内部管理和廉政风险防控的重视程度不够，未制定操作性强、客观、具体的科研管理廉政风险防控方案，廉政风险防控计划工作滞后。现有科研管理廉政风险防控目标不明确，重“控”轻“防”，重“查摆问题”，轻“科研管理质量提升”。

2．科研管理廉政风险防控思想认识偏差

科研管理人员、科技工作者对廉政风险认识不足，防控意识不强，重业务、轻管理，忽视科研管理和廉政风险防控。科研管理部门、管理人员、科技工作者习惯于“被动式”防控科研管理风险模式，缺乏主动防控风险意识。

3．科研管理廉政风险防控制度不健全

尽管与高校科研管理有关的规章制度数量众多，但真正覆盖高校科研管理全过程的权威性、普适性廉政风险防控法律与相关规章制度欠缺。高校现有科研项目管理、科研经费使用监管、科研道德建设、科研设备采购等内控制度不健全，廉政风险防控制度的震慑力有限。

(二)科研管理廉政风险防控执行不力

在高校科研管理廉政风险防控执行(D，Do)阶段，存在组织管理松懈、权责不明、防控方式方法单一、信息系统建设建设滞后、专业人才匮乏、学术权威薄弱等问题，影响高校科研管理廉政风险防控工作的顺利进行。

1．科研管理廉政风险防控组织管理松懈，权责不明

在高校科研管理廉政风险防控实践中，纪检监察、科技管理、计划财务、资产设备管理等不同职能部门常拘泥于本部门业务工作，参与科研管理廉政风险防控的积极性不高。科研管理权力分散，导致科研管理廉政风险防控的权责不明，组织管理较松懈。

2．科研管理廉政风险防控技术含量不足，信息系统建设滞后

当前，高校科研管理廉政风险防控主要采取以“人防”为主的“被动式”防控措施;很少采纳能自动识别、评估、监测与处置风险的以“技防”为主的“主动式”防控措施。高校投入科研管理廉政风险防控信息系统建设的物力与财力有限，廉政风险防控信息系统建设裹足不前。

3．科研管理廉政风险防控专业人才匮乏

当前，高校科研管理相关部门尚未建立专门科研管理廉政风险防控人才队伍。目前，高校日常的科研管理廉政风险防控工作主要由监察审计部门的工作人员负责，财务部门的工作人员予以协同配合。因忙于日常业务性工作，以及所掌握的科研管理廉政风险知识有限，相关监管者无法有效地对科研管理进行全程廉政风险防控。

(三)科研管理廉政风险防控绩效评价体系不健全

考核评价(C，Check)阶段，要明确“由谁来评价”“如何评价”“评价什么”，即评价主体、评价方式方法、评价指标体系。然而，在高校廉政风险防控实践中，存在评价主体单一、评价方式方法滞后，评价指标体系不明等问题。

1.科研管理廉政风险防控绩效评价主体单一

“由谁评价’，是高校科研管理廉政风险防控绩效评价中亟待解决的一个问题。高校科研管理廉政风险防控是一项系统工程，不仅与高校纪检监审部门、计划财务部门、科研项目管理部门等部门息息相关，也与学校下属的各学院、校内科研机构等二级机构，以及各级政府主管部门、社科联、科协等单位密不可分，多元主体参与科研管理廉政风险防控绩效评价尤为重要。但在高校科研管理廉政风险防控绩效评价实践中，评价主体主要局限于校内科研项目管理、纪检监审等部门，其他单位或个人参与绩效评价的机会较少。

2.科研管理廉政风险防控绩效评价方式方法滞后

“如何评价”，要求重点解决高校科研管理廉政风险防控绩效评价方法问题。在高校科研管理廉政风险防控实践中，绩效评价方法单一，主要由评价人员根据校内科研管理腐败案件、件数等，对科研管理廉政风险防控绩效进行主观判断，较少运用现代绩效评价技术。

3.科研管理廉政风险防控绩效评价指标不明确

“廉政风险管理成效如何、存在什么问题、如何改进是现实的问题，解决这些问题，需要有一个绩效评估过程”⑤。在高校廉政风险防控实践中，因缺乏客观、具体、可衡量、操作性强的评价指标体系，绩效评价工作无章可循、无所适从;现有指标偏重测评科研成果数量、级别及其经济效益，忽视廉政风险防控的质量和水平提升，以及科研成果的社会效益。

(四)科研管理廉政风险处置不严，责任追究不到位

廉政风险处置(A，Action)要求根据高校廉政风险防控体系绩效评价结果，采取有效措施，化解风险、纠正偏差，追究违反科研管理纪律和法规的单位、管理人员以及科研人员的相应责任。在高校科研管理廉政风险防控实践中，尽管科研管理腐败现象时有发生，但相关主管部门的反应较为迟缓，未能及时采取启动“追责”措施。校内纪检、监审部门在查办科研管理腐败案件过程中，尤其是涉及到学术权威所承担的高级别、科研经费数额大的科研项目时，有时会受到人为因素或行政力量的干扰，案情信息呈报不充分，案件查办浅尝辄止，责任追究不痛不痒。科研管理腐败案件发生后，高校不仅没有及时启动对科研人员的责任追究，对科研管理人员、科研人员所在单位主管科研领导等也缺乏严格的责任追究，更谈不上对校外与科研管理腐败有利益关系的单位与人员的责任追究。

四、优化PDCA循环，健全高校科研管理廉政风险防控体系

(一)完善科研管理廉政风险防控计划，摸清廉政风险点

1.科学设计科研管理廉政风险防控方案，明确防控目标

廉政风险防控在计划阶段所做的工作，是要清权确权，明确岗位职责，要认真梳理业务流程，绘制权力运行流程图;全面排查风险点，制定廉政风险防控预案⑥。高校科研管理廉政风险防控计划要以科研管理岗位职责为基础，以高校科研管理权力监督与制约为核心，以提升科研管理质量为目标，设计切实可行的廉政风险防控计划方案，明确廉政风险防控的责任主体与防控目标，合理确定监督对象、范畴与内容。

2.加大科研道德宣传教育力度，增强廉政风险防控意识

加强对科研管理人员、科研项目负责人等多元主体的培训教育，切实提升其科研风险意识和风险管理能力。弘扬客观真实、实事求是、精益求精、科学民主、追求卓越、团结协作的科研道德规范，倡导廉洁诚信的科研价值观。科研管理部门、纪检监审部门、财务管理部门等与高校科研管理廉政风险防控有关的部门及其工作人员应高度重视科研管理廉政风险防控工作，增强科研管理廉政风险防控意识。积极转变科研管理观念，强化科研服务精神。

3.排查科研管理廉政风险点，推行高校科研管理权力清单

要基于高校科研管理权力边界，全面、准确、及时识别科研道德、科研管理岗位职责、科研管理流程、科研管理制度、科研环境等方面的廉政风险点，对科研管理廉政风险加以评估、分级分类，明确廉政风险的信度、效度、强度、频度。主动识别、全面排查科研管理廉政风险点，按照科研管理风险发生的概率及其危害程度，对各类风险予以审查、认定、评价、分级，并予以公示。将权力清单制度导入高校科研管理廉政风险防控工作，依法确权清权，编制科研管理权力清单，规范权力运行程序，确立廉政风险点。

4．健全科研管理廉政风险防控制度，签订风险防控责任制

制定切实可行的校内科研管理廉政风险防控条例以及配套规章制度，严格规定科研管理内容与范畴、科研项目管理流程，以及科研经费预算、使用与决算等基本要求，明确科研管理纪律，从源头上堵塞科研管理廉政风险防控漏洞。建立涵盖高校科研管理廉政风险防控相关部门、二级院系和科研机构、项目主持人的廉政风险防控三级管理责任制，明确不同主体的权责体系，层层分解，力求权责明晰、责任到人。

(二)加大科研管理廉政风险防控执行力度

1．健全廉政风险防控组织管理体制，完善沟通协调机制根据科研管理权力运行流程，结合廉政风险防控工作需要，明确科研、财务、纪检监审等相关部门在科研管理廉政风险防控中的职能边界。加强科研管理廉政风险防控的组织领导，设立有科研管理廉政风险防控职能的科室。推行科研管理廉政风险防控联席会议制度，定期召开防控协调会，实现信息共享。

2.创新廉政风险防控方式方法，实施电子监察

(1)创新廉政风险防控方式方法。高校科研管理廉政风险防控要坚持内部自我预防控制和外部监督检查相结合。一方面，围绕科研管理风险防控管理，省级教育纪检监督部门，以及高校纪检监审机构每年要定期或不定期的组织开展检查。另一方面，高校科研管理部门要定期组织廉政风险内部防控工作。将现代风险管理领域的一些先进方法和技术导入高校科研管理廉政风险防控过程中，创新廉政风险防控方式方法。

(2)构筑廉政风险防控信息系统，推行高校科研管理廉政风险电子监察。电子监察是指监督主体利用网络信息技术再造权力运行流程，规范和监督权力行使，以实现提高行政效能和有效预防腐败的一种手段⑦。高校科研管理廉政风险电子监察系统建设，要以信息技术、互联网技术为依托，以高校科研管理信息化平台为载体，以高校科研管理权力制约与监督为主旨，以高校科研管理流程再造与优化为核心，创新科研管理廉政风险防控技术。

(3)强化科研管理廉政风险的线下监控。定期督点科技计划项目，加强科研项目绩效评价。对科技计划项目的实施质量、效益、进度、预算编制和科研经费使用情况进行定期跟踪检查，重点督查科研管理腐败风险易发、多发的重点领域、重点课题和关键科研管理环节，及时查找、发现并分析科研项目实施过程中的偏差及成因，并采取有效措施加以解决。

3．培育科研管理廉政风险防控人才，提升其业务素质

科研管理廉政风险防控人才不同于常规的风险管理者，他们不仅要具备突出的廉洁自律能力和风险防控能力，也要掌握与高校科研管理有关的知识、法律法规、规章制度，洞悉高校科研管理权力运行流程和廉政风险防控程序，熟悉科研管理廉政风险防控技术和方法。高校应高度重视科研管理廉政风险防控人才队伍建设，认真做好选拔、引进、培训、培训、交流与回避等工作。

4．加强高校科研治理，健全科研项目激励机制

(1)加强高校科研治理，凸显科研管理过程中的专家权威。在传统的科研管理组织结构模式之下，学术权力在很大程度上由行政权力所代替⑧。要充分发挥专家委员会、学术委员会、教授委员会等校内学术团体的作用，并通过开展公平、公开、公正的同行评议来减少科研管理腐败风险。专家委员会、学术委员会、教授委员会等学术团体要完善自身的治理结构，独立开展科研项目评审等工作。

(3)健全科研项目激励机制。一是引入竞争机制，通过正负强化激励方式增强科研工作者的工作动力，将具体的项目组或单位作为奖励单元;二是促进科研管理信息公开，引入科研项目声誉机制，对信誉不良的进行登记、公开，建立科研人员的信用档案，对信誉度较低的科研人员在经费申请等环节重点监督。

5．健全科研管理廉政风险内控机制

项目负责人积极配合相关部门，做好财务审计、财务验收等工作，并及时报告项目情况。其次，要加强风险评估，对科研管理风险进行主动识别，确定潜在风险及其表征，对廉政风险因素、程度、后果进行定量分析，并对风险分级，准备好风险预案，尽量减少风险发生所带来的腐败损失，切断廉政风险演化的通道。通过计划、执行、检查、处理循环机制，从源头上铲除腐败土壤，完善内部控制制度，优化资源配置。

(三)改进科研管理廉政风险防控绩效考评，拓宽社会监督渠道

1．推动廉政风险防控绩效考评主体多元化，创新评价技术、方法与指标

(1)吸引多方参与，推动廉政风险防控绩效评价主体多元化。高校科研管理廉政风险防控牵一发而动全身，与校内外很多主体息息相关，如项目申报者、高校科研管理部门与管理人员、高校纪检监审部门与管理人员、政府主管部门与公职人员，以及社科联、科协等国家科研项目管理部门等。此外，科研项目还与同行评议专家，相关企事业单位等紧密相关。在高校科研项目廉政风险防控过程中，要吸引多元主体积极参与廉政风险防控绩效评价。

(2)创新廉政风险防控绩效考评方法和技术与指标。评估技术与方法创新是公共事业管理绩效评估工作卓有成效的保障。应结合高校科研管理廉政风险防控需要，导入关键绩效指标法、平衡计分卡、360度绩效评估法等方法。廉政风险防控绩效考评指标体系设计要遵循以下原则:内部指标与外部指标相结合;肯定性指标与否定性指标相结合;技术性指标与民主性指标相结合;支出指标与回报指标相结合;工作指标与业绩指标相结合;个体指标与团体指标相结合;客观指标与主观指标相结合;数量指标与质量指标相结合⑨。

2.引入第三方监察，拓宽社会监督渠道

在高校科研管理廉政风险防控中引入的第三方监察，是一种兼具科研管理监督和科技评估咨询性质的异体监督形式。第三方监察机构可以是专业的科技类评估机构，也可以是具备丰富的财务管理和审计监督经验的会计师事务所、审计师事务所等社会中介组织，以及特邀监察员。第三方监察者可充分发挥其专业特长，独立开展对科研项目管理全过程的监督，重点监督科研项目预算编制与执行、科研资源配置、科研经费使用、科研项目评审等。

(四)强化廉政风险防控处置与问责，开启风险防控动态循环

1．强化廉政风险防控处置与问责

建立严厉的科研管理腐败案件查处制度，加大对科研管理腐败行为的惩戒力度。健全高校科研腐败违纪违法线索移交、案件移送制度，畅通科研腐败案件线索来源渠道，创新科研管理腐败案件办案方式方法和手段。落实科研管理部门“一岗双责”制度，坚持行政处分、党纪处分、经济处罚、科研项目约束相结合，对违法乱纪的科研管理者予以严肃查处与惩戒。注重防范和治理科研人员的学术不端行为，钳制科研投机者的科研空间，净化高校科研氛围。

2.不断修正廉政风险防控计划，识别新风险，启动新循环

一是辩证分析廉政风险防控所产生的问题、偏差及其成因，拟定解决办法并及时处理问题。二是采取果断措施，修正、调整廉政风险防控策略，建立科研管理廉政风险防控纠错整改机制和责任追究机制，规范科研管理权力运行流程;三是及时总结科研管理廉政防控经验教训，建章立制，将好的高校科研管理经验予以制度化、规范化、标准化;四是主动识别新的科研管理风险，及时进入新的高校科研管理廉政风险防控循环。

作者：邹毅 单位：福州大学廉政与治理研究中心

注释:

①徐逸伦:《廉政风险防控体系建设:反腐败工作的新路径》，《上海党史与党建》2010年第12期。

②郭兴全:《关于完善廉政风险防控管理机制的思考》，《中州学刊》2012年第4期。

③许敏华:《科研经费管理问题与建议》，《中国高校科技》2014年第5期。

④杨晓曦:《运用PDCA循环方法进行风险管理》，《现代商业》2012年第5期。

⑤庄德水:《廉政风险管理的分析框架》，《广州大学学报》2011年第10期。

⑥孙雪聪:《基于PDCA管理模式的廉政风险防控机制探究》，《领导科学》2014年第1期。

⑦洪宇、任建明:《电子监察在预防腐败中的应用———基于青岛市的案例研究》，《廉政文化研究》2014年第2期。