公共服务与社会治理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共服务与社会治理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：和谐社会；公共服务；体制创新

社会主义和谐社会既是党的1项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，1个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

1、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶1般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了1个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：1是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。2是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。3是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于1方面是公共需求迅速增长，另1方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从1定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

2、公共服务体系建设必须1切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的1大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是1种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的1定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这1现实。也就是说，1方面，我们的最终目标是建立1个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是1个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为3个基本阶段：1是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。2是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。3是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第1阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第2阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

3、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

1般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的1系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之1就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面

的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力。

2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是1个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了1项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了1个排序。结果表明，解决户口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不1样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是1个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第3次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯1的公共服务供给者，私人部门和第3部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的2元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第3部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样1种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。

其次则表现在公共服务提供方式的多样化上。政府职能外包理论表明，政府履行行政职能可借鉴经济部门有效的管理方式，用市场手段代替行政手段。利用招标、承包、租赁、委托、、拍卖等方式实现政府职能的对外转移，通过市场化手段来提供公共产品与服务。这样，政府通过职能外包降低了公共服务交易成本，实现了政府职能的有效转变，甚至精简了政府机构。近些年来，我国政府结合中国具体国情，大胆地借鉴了国外先进管理思想与方法，进行了公共服务提供方式的创新。比如，在我国公共事业市场化改革过程当中，政府就已经借鉴并摸索出了许多有益的方法，如BOT模式、合资模式、直接购并、纯民营模式、TOT模式以及PPP模式等等。

篇2

关键词：社会普遍服务；公共服务均等化；公共政策；预算管理

中图分类号：F812.2；F812.45　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2011)05-0061-05

对处于发展转型关键时期、进入快速发展阶段的中国而言，义务教育、基本医疗、环境保护、基本社会保障、基础设施等内容的公共需求全面快速增长，应对这一现实国情，公共服务均等化在政府发展纲领性文件中反复被重申为我国公共财政建设的基本目标之一。

关于公共服务均等化的规范研究，回答基本公共服务是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何价值与意义等问题，理论界近两年做了比较多的理论挖掘与辨析。然而，很难从理论角度确立统一、客观、量化的标准来划分基本公共服务的范畴，因而，通常采用的务实做法是用“列举法”来确定基本公共服务项目清单，再开展分项的或整体的量化研究，不I―J政府部门也在某些具体公共服务项目上摸索推进均等化。目前需要更多关注的问题在于，如何运用有效的可操作性工具与制度安排去切实推进既定目标。

两方国家并不存在“公共服务均等化”这一概念，但从理论上看，西方对服务型政府的关注和研究比较早，公平、正义、机会平等、公共利益等理念和价值深入人心，公共选择理论、新公共管理理论与新公共服务理论是现代公共管理理论的主流。然而，从国际实践来看，尽管存在多级政府间“财政能力均等化”的纵向与横向制度安排，但却似乎并不存在一个较为清晰的以“公共服务均等化”为目标的行动框架。引起笔者注意的足，国外的“普遍服务”政策实践，从它的概念界定与政策目标来看，均与我国提出的“公共服务均等化”具有同质性。事实上，同际经验中也可以看剑两者间曾发生过转化，例如，在20世纪90年代，欧洲的公用事业(电信、铁路、电力、能源等行业)在放松管制、服务自由化的过程中，因传统的“公共服务(public service)”概念受到质疑，欧盟转而使用具有盎格鲁一撒克逊起源的“普遍服务(universal service)”一词[1](P391)，并被欧洲国家广泛写入立法之中。在国外社会普遍服务的政策制订与实际施行过程中，已经形成了许多较为成熟的经验，值得我们在推进公共服务均等化的进程中加以借鉴。

一、概念引入与政策内涵

(一)公共政策中的“普遍服务”及其特征

“普遍服务”一词诞生于20世纪初的美国电信领域。最初，大型电信企业的盈利目标与服务社会之间的矛盾导致政府要求电信企业在美国领土内共同承担为社会成员普及电话服务的责任；1934年，“普遍服务”概念正式被引入政府的公共政策领域，写入立法，普遍服务目标被表述为，“要使全体美国国民以合理的价格、足够的设施，不具有种族、肤色、宗教、出生地、性别歧视地享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。”美国政府提供电信普遍服务的目标在于保障“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”，基本人权保障是普遍服务最核心的价值内涵，这一价值取向使之成为被纳入政府公共政策的基本条件。

电信普遍服务最早进入政府公共政策视域，根据产业组织理论，普遍服务的模式也基本适用于其他垄断性网络产业，因而，比较典型的普遍服务包括电力、电信、邮政等产业的普遍服务。在这些行业努力推行普遍服务政策的实践过程中，普遍服务理念很快渗透到网络行业以外的其他社会人文领域，“普遍服务”一词出现在美国执政时期的医疗改革计划中，更多公共服务供给也不断引入普遍服务理念，如医疗普遍服务、教育普遍服务、住房普遍服务等。许正中等(2006)提出，“现代社会，普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络”。

(二)“普遍服务”与“公共服务均等4L"的比较

从概念的界定来看，无论在欧洲抑或美国，普遍服务都不存在一个精确定义，而是被应用于具体的规制性行业中的一个经济、法律和管理性的术语，通常指向一个国家内的全体居民提供最基本水平的服务的实践。

世界电信联盟在《世界电信发展报告1998》中指出，普遍服务是一个复合概念，由全国范围内的可用性、普遍可购性和非歧视性三个基本要素构成。我国于2009年10月1日起实施的新《邮政法》正式将“普遍服务”写入法律，将邮政普遍服务界定为“是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”，并颁布了《邮政普遍服务标准》，比较系统地确定了普遍服务的基本内容、要求和服务规范。栗玉香(2006)指出，“教育社会普遍服务，是社会普遍服务在教育领域的反映，其要义是使全体国民都能得到可获得性、非歧视性和可接受性的教育服务。”

从国内学者对基本公共服务均等化的界定来看：陈昌盛、蔡跃洲(2006)将公共服务定义为，“通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务”；迟福林(2008)认为，“基本公共服务均等化的基本内涵，是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平公正”；马国贤(2008)指出，“基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务”；贾康(2007)认为，“公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致”；《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006)中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

从普遍服务与基本公共服务两者的概念比较不难看出，“普遍服务”理念与我国公共服务均等化的政策目标基本一致，两者具有同质性，在相当程度上都体现为保障人的基本生存权与发展权、积极促进社会“公平正义”、防止弱势群体的边缘化、强调创造出各类社会成员都能平等地分享经济发展成果的“人人共享型社会”。此外，普遍服务政策适用范围与我国对基本公共服务项目的选择具有一致性，都是采取“列举法”来确

定的，两者的范围具有重叠部分。两者同样都具有动态性，在不同的历史背景、经济、文化传统条件下，所包含的具体内容、服务水平等必然因公共需要的发展而有所差异。

通过国际视域考察，普遍服务兴起的重要背景在于诸多西方国家在发展自由市场经济过程中，过度的私有化使政府公共服务的供给能力与公平性遭到了侵蚀；由于地域、收入阶层等发展的不平衡性，公共服务丧失了为全体国民服务的要义而体现出更多的特权性。正因如此，越来越多的国家转而使用“普遍服务”这个新的词汇，从电信领域改革开始，采取一种各个击破的方式逐项重整公共服务的政策。在中国，尽管我们的垄断行业尚未出现过度私有化等情况，但公共服务供给过程中公平性不足同样是我们下决心推进基本公共服务均等化的基本背景。对公平性、基本人权保障的追求是两者产生发展的共同动机，其本质都是促进公共服务的普遍、均等化供给；但不可否认的是，两者发展的起点是不同的，西方国家是以高经济效率的市场化水平为起点，而我国则是转轨经济条件下政府与市场、企业关系调整为起点的。

(三)社会普遍服务政策的价值内涵

在美国示范效应的影响下，20世纪50年代以来，世界上越来越多的国家在电信服务领域推行普遍服务政策，如英、法、加、澳、印、巴等国乃至我国，并且取得了积极效果。一个引起笔者思考的重要问题是，普遍服务为什么能够从企业或行业的自发行为演变为一种重要的公共政策，并在众多国家得以实施?启示性的结论就是：社会普遍服务公共政策在人权层面、法律层面、伦理层面及经济层面均具有其重要价值。普遍服务的价值内核体现在公民基本权利的保障、社会公正的要求、经济福利增长的需要。因为，其一，普遍服务在人权层面上体现了人类基本权利的实现。对各种基本权利的界定与法律保障，是建立社会普遍服务的基本前提。从基本权利层面定义普遍服务，为普遍服务最终通过法律的认可奠定了理论和价值基础。基本的权利的满足，不仅是社会公平的需要，同时也是人的发展、社会经济发展的需要，是拓展了的“公共需求”。其二，普遍服务政策以立法为强制保证去实行，完善了国家的法律制度，并充分体现出依法治国理念。普遍服务提升了法律中的人权高度，同时，法律保障又为社会普遍服务的具体实施提供了前提条件与运行保障。其三，提升社会公正，是普遍服务伦理价值的体现。普遍服务通过一定的再分配机制，不仅保护了低收入者、残疾人、老年人和交通不便的农村居民平等地享受了体现人类基本权利的服务，而且成为社会正义价值追求的某种具体目标。其四，在经济层面上，普遍服务是促进经济发展、提升国民福利水平的有效手段，具有重要的现实意义。普遍服务提供用于提升社会成员的参与能力、交往能力最基本物质与服务保障，也在更大规模上为人力资本、社会资本的形成与积累做出贡献。

可见，在我国将社会普遍服务政策引入更为广泛的公共视域、采用战略式的普遍服务供给，是落实基本公共服务均等化供给的重要工具手段。

二、社会普遍服务的规范性分析

(一)社会普遍服务的界定与性质

我们认为，社会普遍服务的内涵在于：一国政府根据国情明确定义的、由全社会共同承担的普遍服务义务，向社会全体成员，尤其是不经济地区、弱势及其他有特殊需求的社会群体，提供一定水平的、价格可负担的、同质的、不受收入及地域限制的产品或服务。普遍服务责任的落实，其实质是政府履行职责，结合市场机制，使社会成员都能消费得起满足基本生存与发展需要的产品。

现代社会普遍服务涉及的产品与服务大致可划分为两类：一类是网络行业提供的产品与服务，如电信服务、水、电、邮政等；另一类则是社会人文产品与服务，如社会保障、义务教育、医疗、公共卫生等。至于如何判别社会普遍服务产品，笔者认为，这些产品(或服务)至少应符合以下三个基本特征中的一个：(1)具有消费正外部性，即该类产品的消费不仅给消费者个人带来效用，而且也产生明显的社会效益，如教育；(2)具有网络外部性，即增加额外消费者可以增加整个网络用户的利益，用户越多、网络效应就越大，如电信；(3)属于基本物品，即为公认的社会成员应该拥有的基本物品，是与人的基本生存、发展需要密切相关的私人产品，这些“基本社会物品”是每个理性的人都需要的，包括了权利、自由和机会，收入和财富以及社会自尊的基础。

社会普遍服务具有如下性质：第一，社会普遍服务具有强制性，也就是说，依赖市场是无法自发实现的，需政府提供立法保障、强制并规范实行。第二，社会普遍服务具有非歧视性，提供的服务是公平而且机会均等的，即不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制，国民在价格、质量和服务等方面都应得到一视同仁的服务。第三，社会普遍服务具有可获得性，即全国范围内的所有社会成员无论何时何地，都能够以支付得起的价格获得普遍服务。第四，社会普遍服务具有非赢利性，政府运用公共管理手段提供社会普遍服务，依法满足全体国民获得基本生存、发展需要，属于非赢利行为，同时也是相关企业与个人的社会责任的承担和具体体现。

社会普遍服务义务是由社会共同承担的，也就是说，政府具有组织社会普遍服务供给的责任与义务；社会强势成员有对弱势成员给予帮助的责任与义务，这种义务主要以相应义务主体分担对应社会普遍服务成本的方式来体现。对普遍服务成本的承担者而言(不论是政府还是企业)，这是一种强制性安排。不同类型的社会普遍服务的执行者因所处普遍服务项目的不同，所对应的权利、义务也不同。

有关经验说明，政府在电信服务领域推行普遍服务政策，至少应该注意解决好以下三个问题，即由谁来制订、实施电信普遍服务政策，如何为实施电信普遍服务活动筹集资金，以及如何为提供普遍服务产品的部门进行成本补偿。值得注意的是，“普遍服务”之外延扩张具有两种趋势：一是列入普遍服务的项目增加及其普遍性加强，二是普遍服务范围由局部向全民覆盖，且实现手段不断改进。

(二)社会普遍服务的支持机制

社会普遍服务不仅需要合理的政策安排作为法律与制度保障，而且需要有强大的资金支持作为物质保障，以对普遍服务的成本进行补偿。因此，需要设计切实可行的支持机制。在实施普遍服务的过程中，有多种筹资模式可以运用，政府税收、交叉补贴、普遍服务基金等，各种方案都有其优势和不足。下表对各方案进行了比较：

实现普遍服务并没有一种绝对好或差的方法，各国应根据不同时期国情，来选择对自身发展最有利的组合方式。在大部分国家普遍服务诞生之初，尤其对具有自然垄断特性的网络产业普遍服务而言，交叉补贴机制是最常用的支持机制。尽管有多种模式可供选择并交互使用，从各国的经验来看，在经过多年的探索之后，以普遍服务基金为核心的普遍服务筹资体制已经被越来越多的国家所认可。

“普遍服务基金”是指为支持普遍服务的实施而设

立的政府性基金，通常对普遍服务行业中的运营企业按照收入的一定比例收取。普遍服务基金要求某行业内的所有企业都按照一定方式出资，同时，所有提供普遍服务的企业都有资格从普遍服务基金中获得成本补偿。从理论上讲，“普遍服务基金”提供了更广泛的税收基础，并且可以减少企业只从事赢利项目的服务(“撇奶油”)的可能性。“普遍服务基金”的优势在于：一是普遍服务基金由所有服务业务经营者分担，体现了市场经济下的公平原则；二是普遍服务基金以服务收入为征收基础，符合普遍服务“技术中立”、“竞争中立”的原则，普遍服务基金的管理成本和管理难度相对较低，在运作上更符合WTO对普遍服务管理“透明性”要求；三是建立普遍服务基金可以用来鼓励承担普遍服务的公司向服务网络未覆盖的区域扩张网络，提高本国整体的普遍服务水平。

应该看到，筹集普遍服务基金的根本目的是为了对普遍服务产品提供者进行成本补偿，其核心问题是如何确定普遍服务活动的成本。一般来说，比较科学的做法是采用经济成本的概念建立成本模型来计算普遍服务成本，并据此对普遍服务提供者进行成本补偿。

基金的设立有利于形成第三方社会力量，提高社会的公益服务能力。长期来看，它不会成为企业的巨大负担，相反会为企业减轻负担，开拓市场、创造机会。

三、加快建设我国社会普遍服务政策的对策建议

人类社会发展的终极目标是实现人的真实自由，公平与效率的权衡与推进是需要政府通过公共财政和公共政策承担起的责任。社会目标的升级，意味着政府转型与政策工具的改进，因而，在我国政府由“控制型”转向“服务型”的过程中，社会普遍服务以其绩优性成为公共政策工具的必然选择。

(一)我国社会普遍服务制度建设面临的难点

以“普遍服务”的方式提供公共服务中的最基本项目是一种有效的供给模式。不过，也应该看到，我国在建设社会普遍服务体系方面也面临着很多困难：首先，作为发展中国家，我国市场化水平有待推进，承担社会普遍服务建设的经济实力与产业基础还比较薄弱，协调普遍服务供给与经济主体自我发展这两者间的关系是难点，如果为了提供普遍服务而扭曲市场效率，无疑是对市场经济制度与运行的最大破坏、不利于经济发展，这是同普遍服务的宗旨相矛盾的。其次，我国幅员辽阔，具有特定的社会文化环境，如何实现人观念的转变、生产要素的充分自由流动，保证社会普遍服务供给的效率也是难点之一。再次，社会普遍服务政策的实施涉及众多政府部门，如何规定各部门的责权利关系、实现其有效协调以及如何增强各部门的管理水平与行政能力等，同样是现实难题。可见，社会普遍服务的实现也必然大大推动我国政府创新。最后，社会普遍服务的市场化筹资活动还需要有效解决各类义务承担主体的激励机制的设计问题，以保证政府、企业、个人有效承担其社会责任。

(二)推进我国社会普遍服务的政策建议

社会普遍服务政策的推进，不仅有助于解决长期以来区域间、城乡间、社会阶层间存在的国家公共福利分配不均衡、发展机会不平等之问题，而且有利于将国家经济增长政策与国家反贫困政策加以整合以便尽快提升全体国民的社会福利水平，是推进基本公共服务均等化的重要手段。总结不同国家社会普遍服务机制的长期实践经验，无疑有助于我国政府积极落实基本公共服务供给。笔者建议如下：

第一，作为一项公共政策，社会普遍服务的推行必须具有较高层次的法律基础。社会普遍服务需要相应的立法活动来保证目标的确立、实施与监督管理，同时，没有法律强制力的保障，市场与企业也很难自发实现普遍服务。

第二，根据社会普遍服务项目的不同类型及相应的成本一收益特点，社会普遍服务的供给模式可有三种选择：普遍服务成本完全由政府承担，同时政府公共部门直接生产；成本全部由政府承担，生产任务全部或部分委托给市场或第三方进行；普遍服务成本由多方承担，政府监管公共服务的供给与生产。在构建过程中，政府应承担的最重要责任是法律制定、政策引导、制度设计、运行管理与监督方面的责任，否则，便陷入了误区。尽管建设初期，或者针对某些特定社会普遍服务项目，政府投入应为主要资金来源，但随着体系的健全与完善，其终极目标是让市场成为社会普遍服务运行机制的载体、相关企业与社会成员依据相应的权利与义务共同承担社会成本，政府出资将逐渐减少到最适经济规模并符合公共预算的合理比例。

第三，社会普遍服务的推进，可以按照如下步骤进行：首先，在确立普遍服务政策前，必须根据各地区人口分布、地理特征、自然资源及市场化发育程度等因素，客观分析各地区单位普遍服务供给的成本差异状况，根据本国经济的发展水平确定普遍服务应提供的项目以及要达到的目标与水平，但要注意，普遍服务要随着实际情况的变化、不断调整内容与水平，即普遍服务应该具有动态性质。其次，通过竞争机制确定具体提供普遍服务的市场主体，同时确定不同类型社会普遍服务活动的成本补偿标准，并按照公平、合理的原则进行资金筹集。最后，各类管理部门要根据分工确立的政策目标进行相应的项目管理和评估，对普遍服务产品的提供进行过程与结果的监督。

第四，普遍服务基金应该成为主要的筹资模式，并成立专门公共机构对普遍服务运行与基金运营进行管理，同时设计科学合理的预算管理模式。从基金的来源来看，社会人文普遍服务项目可以较多地依赖财政资金，然而，最优目标模式应是政府引导市场筹资作为有力补充，加强企业社会责任来筹建中华教育基金、社会住房普遍服务基金、医疗基金等；而网络产业提供的普遍服务项目则应该更多地依赖各类运营者提供的资金，政府补贴及政策优惠作为重要辅助。此外，个人、机构捐赠的资金也是重要来源。筹资原则应遵循公平、合理、效率扭曲最小化。具体筹资方式包括企业与行业内部的交叉补贴，财政税式支出，尤其可以考虑以大型国有企业利润分成中的一定比例成立普遍服务基金，以及建立其它筹资模式的接入基金、普遍服务基金等。普遍服务基金的设计遵循以下公平与效率的原则：促进普遍服务的所有补贴应该是显式的；普遍服务基金的来源应该是广泛的；普遍服务补贴的目标是专一的；普遍服务应当以相对中性的方式实现；普遍服务基金的存在和运作应当减少对其它部门的扭曲，且不以影响现有行业的发展为前提；基金的使用，要实现最大范围和最深层次的普遍服务；普遍服务基金征收数额的高低，则要根据服务业务生产企业的发展水平以及普遍服务的范围和目标来确定。

第五，建立公共选择沟通机制。公共服务的前馈控制、反馈机制、过程控制机制都离不开公众参与。必须确保公众能够有效实施对服务进行选择、利益表达与评估的权力，赋予公众各种可利用的合理选择资源。直接选择和间接选择制度的制约有助于减少替代选择者私人偏好的影响，使公众更有效地表达真实的选择偏好；以法律手段保障公共选择中信息通道的畅通，形成参与、约束机制。建议制定《公民投诉保护法》以实现公共服务选择的公众参与和对合理选择权的保护。

参考文献

[1]Lucien Rapp.Public service or unjversal service?[J].Telecommunications Policy，Vo1.20，No.6，1996.

篇3

[关键词] 留守儿童 社会工作 学校社会工作

留守儿童是指那些父母双方或一方长期在外地务工、留守在户籍所在的农村家乡的儿童,他们是我国社会转型期社会快速流动催生出的一个新群体。这些儿童在身心发展和社会化的关键时期缺少父母的关爱和教导,容易遭受各种问题的困扰,在发展中处于一种弱势地位,需要国家和社会给予特别的关注。留守儿童的构成主体是处于义务教育阶段的学龄儿童,2008年2月召开的全国农村留守儿童状况调查报告会上提到,处于义务教育阶段的农村留守儿童约为3000多万。这些留守儿童特别需要来自学校和教育工作者的积极关爱和科学指导。

一、留守儿童的教育服务需求与学校的回应

留守儿童非正常化的家庭环境使他们的学习、身心健康和社会化容易遭受到各种障碍的困扰。研究发现留守儿童在学习方面的困扰主要表现为以下几个方面[1]:①委托监护人对留守儿童难以进行有效的教育和引导;②留守儿童健康的课余生活难以得到保障;③学校和家庭之间缺乏理解和配合;④少数留守儿童出现了学习成绩下降;⑤父母文化素质较高的留守儿童失去学习辅导机会;⑥相当数量的留守儿童由于失去很好的监督,其学习态度逐渐散漫、不端正,部分出现了迟到、逃课、不交作业等不良现象。留守儿童与非留守儿童之间的最大差异主要体现在精神方面,和非留守儿童相比,留守儿童普遍感觉失落和孤单,同时也感觉缺少关爱[2];孤独感、委屈难过和敏感自卑是留守儿童的“代表性”情绪体验,忧虑情绪主要体现在初中留守儿童中[3]。在社会化方面,一项对留守儿童社会化的实证研究[4]表明,“留守”经历在个别社会化指标上给儿童带来较大影响:与非留守儿童相比,留守儿童欠缺与同辈群体和亲戚间的交往;家庭结构观念松散,亲子关系淡化;孤独感较强;缺乏合群性,初中阶段的留守儿童尤其如此。另一项关于初中留守儿童问题行为的研究[5]表明:留守儿童的违法和违纪行为高于非留守儿童,初中留守男生均比留守女生存在更多的危害健康的行为。要克服这些障碍健康发展,留守儿童需要特别的教育和社会化服务。

家庭和学校是儿童接受教育进行社会化的两个最重要的机构,父母是自然的社会化执行者,教育工作者是专业的社会化执行者。父母的外出削弱了留守儿童家庭的社会化功能,造成留守儿童发展服务的缺失。削弱的功能和缺失的服务被父母期望、社会期望由学校和教育工作者来弥补。许多学校通过积极探索,采取了建立留守儿童档案、提供寄宿服务、选派教师作留守儿童的家长等方式回应留守儿童的服务需求。但是,这些方式在取得一定成效的同时,也存在着许多困难和问题:①留守儿童主要分布在经济落后的农村地区,由于经济条件的限制,这些地区本来就存在着教育经费紧张、教育水平落后、师资力量缺乏等障碍,没有足够的财力、物力和人力建立详细的留守儿童档案并对变动情况做及时的补充和修改;家长精力有限又缺乏解决儿童身心发展问题的知识技巧,无法提供足额的寄宿服务,即便已建立的寄宿学校也因为管理薄弱、资源有限、监护范围和监护质量达不到要求。②现有方式只能满足留守儿童基本的生活需求,不能有效地促进他们的发展。③现有方式忽略了留守儿童的自身力量和可能拥有的多种社会支持。现有的服务方式存在的问题制约了对留守儿童服务需求的满足。为进一步保护、促进留守儿童的健康发展,学校和教育工作者需要开拓思路、跟随社会发展的节拍引入专业方法为留守儿童提供指导和服务。学校社会工作正是可以用来指导农村中小学的留守儿童工作的专业制度和方法。

二、学校社会工作的内涵、方法以及在我国的试点和推行

学校社会工作是20世纪初期在美国、英国、德国几乎同时发展起来的一项“结合教育和福利两种制度的社会事业”[6],是现代社会工作发展较早的一个分支和重要领域。学校社会工作即是把社会工作的助人原则、方法与技术运用到学校环境中,促成学校、家庭和社区之间的协调合作,协助学校形成“教”与“学”的良好环境,引导学生寻求个别化和生活化的教育,建立社会化人格,习得适应现在与未来生活的能力。学校社会工作追求实现以下四个方面的崇高目标:(1)实现社会福利。学校社会工作为学习和生活适应失调的学生提供服务,协助他们处理困难和解决问题,帮助他们学会如何预防问题的出现和发展自己的潜能;(2)保证实现教育机会均等和普及义务教育。学校社会工作为因经济、社会、心理等因素不能参与或不能充分运用教育机会的学生提供生活与学习的抚助和保障,使他们得以利用应受教育的机会,掌握知识本领,发挥潜能;(3)促进家庭、学校和社区的协调,以配合学校的需要和增强教育功能。家庭、学校和社区是影响学生的心理、行为和学习成绩的三大因素,也是促进学生形成社会化人格的三大力量,协调这三者之间的关系是学校社会工作者的专业服务和职责所在;(4)学校社会工作的最终目标是促进学生德、智、体、美、劳等的全面发展。[7]P316

在发展的早期阶段,学校社会工作主要运用个案方法的传统工作模式和团体方法的学校变迁式工作模式,从事治疗性的服务工作,参与学校家长会及社区活动,并负有就学校不良环境提出建议和反映的责任。1960年以后,学校社会工作的方法和目标都发生了明显转变,形成社区学校式工作模式,学校社会工作开始扮演预防与矫治的角色,参与学校政策的制定,维护学生应有的权利。同时,学校社会工作者把社区活动纳入自己的工作范围,把教育、卫生、福利的结合看成为学校社会工作的趋势和理想。[7]P316经过一百多年的实践和发展,在发达国家和地区,学校社会工作已成为学生辅导和服务系统的重要组成部分,学校社会工作者与心理辅导人员以及其他服务人员一起为学生提供全面、优质的教育服务。

随着我国社会转型的全面深入,儿童青少年的社会、家庭生活环境发生了巨大的改变,他们在成长过程中遭遇到许多新情况、新问题,这给学校的学生管理工作面提出了严峻考验。为胜出这场考验,“在中小学中积极开展专业化的学校社会工作不仅十分必要,而且势在必行”。[6]为回应现实的需求,提高教育的现代化水平,本世纪初学校社会工作在我国大陆地区得到积极的倡导和试点推行。2002年5月,由上海浦东新区社会发展局牵头,在浦东38所学校开始试行学校社会工作,按照香港模式,推行“一校一社工”制度,拉开了大陆地区发展专业学校社会工作的序幕。作为一个新生事物,试点工作经过了学校确认、专业服务培训、资金和设施保障、政府监管部门成立等环节,标志着学校社会工作作为一项制度正式介入学校体系。[8]P39随后,深圳、福州、济南等地区也学习上海经验开始推行学校社会工作的试点工作。

三、推行学校社会工作强化留守儿童教育管理和服务

党的十六届六中全会的相关决定使社会工作步入快速发展期,在学校社会工作领域,越来越多的城市和地区加入以试点方式在中小学开展学校社会工作的行列。这些试点工作大多借鉴港台地区经验,又结合本地实际,发展了多种学校社会工作的介入模式。试点工作不仅为学校社会工作的普遍推广积累了丰富经验,更为重要的是,试点展示了学校社会工作的强大功能和重要意义,突显了广泛开展学校社会工作的必要性。但是,目前学校社会工作的试点均是安排在城市的中小学,这与社会工作的起源于城市的、成熟于城市的发展传统相一致,也与我国的资源分配方式相关――无论是在经济资源还是在社会资源的分配中,农村均弱于城市,几十年的城市优先发展模式已使城乡差距扩大到危害整个社会的协调发展的程度。为构建社会主义和谐社会必须改变顾此失彼的发展模式,要弥合农村被拉下的差距、解决农村发展的障碍,尽快形成城乡协调发展、农村经济和社会协调发展的格局,在政策和资源方面向农村、农村社会发展合理倾斜成为必要的举措。

为解决留守儿童问题政策和资源对农村的一个合理倾斜就是,政府应大力推动在农村中小学试点和推广学校社会工作,发展学校社会工作制度。运用学校社会工作的传统模式以个案工作方法为有特殊困难的留守儿童及其家长提供服务和咨询,减少或避免义务教育阶段的辍学现象;运用学校变迁式的学校社会工作模式为留守儿童提供生活、学业和职业辅导;采用团体工作方法打破留守儿童自我封闭的防线,培养他们互助合作的精神和方法技巧;运用社区学校式的学校社会工作模式,强化学校与家长的联系、学校与社区的沟通,启发、培养留守儿童的服务精神,鼓励他们参与社区建设、改善教育和生活环境,通过服务他人、服务社区促进自我训练,实现自我成长。从发展的角度看,抓住解决留守儿童问题的契机在农村中小学开展学校社会工作,终将惠及整个农村教育,提升全体农村儿童的福利、提高农村社区的生活质量。

参考文献:

[1]龚成彬:从“全国打工第一镇”看“留守学生”教育[J].中小学管理,2005(9):38-39;叶敬忠等:父母外出务工对农村留守儿童学习的影响[J].农村经济,2006(7):119-123.

[2]叶敬忠等:父母外出务工对留守儿童情感生活的影响[J].农业经济问题,2006(4):19-24.

[3]刘霞,赵景欣:申继亮.农村留守儿童的情绪和行为适应特点[J].中国教育学刊,2007(6):6-8.

[4]肖富群:留守儿童社会化状况的实证研究[J].广西民族大学学报(哲学社会科学版),2007(5):49-55.

[5]刘霞,范兴华,申继亮:初中留守儿童社会支持与问题行为的关系[J].心理发展与教育,2007(3):98-102.

[6]文军:学校社会工作论略[J].社会,2003(1):27-29.

篇4

各区（县）劳动和社会保障局、各职业介绍服务中心：

    为了做好按提前退休工种办理退休工作，经研究，在本市职业介绍服务中心存档的人员和档案在街道的失业人员中，符合提前退休工种条件的，可以办理退休。现将有关问题通知如下：

    一、办理在本市职业介绍服务中心存档的人员和档案在街道的失业人员按提前退休工种退休的有关工作，按照我局《关于严格按照国家规定办理企业职工退休有关问题的通知》（京劳社养发〔1999〕63号）的有关规定执行。

    二、上述人员办理按提前退休工种退休时，个人提出申请由职业介绍服务中心或街道（镇）劳动科按规定填写《职工提前退休审批表》，报所在区、县劳动和社会保障局审批。

    三、各单位在审批时，要严格进行审查，以存档前或失业前的档案明确记载为准，后补的材料无效。

篇5

【关键词】公共治理；公共服务；多元供给

中图分类号：C91

一、公共服务与公共治理

（一）公共服务

在对公共服务的理解上，存有狭义和广义之别。狭义的公共服务是指具有公共性质的部门利用公共资源生产供社会所有成员来消费的公共物品。广义上的公共服务等同于公共行政，所有公共部门的行为都是公共服务。笔者认同狭义上的公共服务。因为公共服务的本质在于公民的合法利益需求，而公共行政还涉及到公共机构的内部关系，所以从这个层面来讲，公共行政和公共服务是不能等同的。依据是否具有非竞争性和非排他性，可以把公共服务分为纯公共服务和准公共服务。传统的公共行政理论认为政府是公共服务的唯一供给主体，提供公共服务是政府存在的合法基础。但是随着公民对公共服务需求的量和质都有很大程度的提高，尤其是伴随着西方国家政府财政能力的降低，政府提供全方位公共服务越来越显得力不从心。

（二）公共治理

公共治理强调的是治理主体多元，治理方式多样，治理内容广泛的全方位合作管理。公共治理表现出治理权力的多中心化和政府权力的有限化等特征。公共治理通过引入市场的竞争机制，公共服务的供给能力得到较大幅度提升，有效地实现了公共利益。同时，公共治理使得政府提供公共服务的成本得以降低，削减了政府财政支出，使政府可以集中有限的财力提供更优质的服务。公共治理的最终目的在于公共利益的实现，在于公共服务供给的效能提高。所以，从公共治理的角度来寻找公共服务的创新供给方式还是极具现实意义的。

二、公共治理理论指导下的公共服务供给

公共治理理论无疑对公共服务的供给提供了新的方法和思路。在公共治理的理论框架下，探究公共服务的多元供给，笔者认为，需要具体做到以下三个方面，即发展非政府性质的社会组织、实现公共服务的市场化供给和实现政府与各种社会组织的良性互动。做到这几个方面，对公共服务的供给必将是大有裨益。

（一）大力培育非政府组织

公共治理的主要表现形式之一就是参与主体的多元。所以，在此理论指导下，实现公共服务的充足供给需要培育多元的供给主体，由原来的单一政府供给发展到政府、非政府组织乃至个人共同供给的模式。目前个人供给公共服务的能力还极其有限，在政府之外非政府组织是提供公共服务的主体之一，这里的非政府组织包括企业和第三部门。所以，推进公共服务市场化，需要大力培育发展非政府组织的公共服务供给意识和能力。一是要通过经济、法律乃至必要的行政手段引导非政府组织的发展，二是要有完善的法律机制保护非政府组织的公共服务供给。非政府组织具有多样性和灵活性的特点，可以针对社会不同群体对公共服务的不同需求来设置组织形式。非政府组织发挥着弥补政府提供公共服务中存有的弊端，来满足社会成员日益增长的公共服务需求。

（二）推进公共服务的市场化供给

市场化供给是现代公共服务发展的总体趋势。所谓公共服务市场化，是指将部分非完全竞争性和非完全排他性的公共服务项目由政府推向市场，通过引入市场的竞争机制，打破政府垄断公共服务的现象，实现公共服务的低成本高效率供给。由于我国的市场经济体制得以基本确立和社会主义市场经济的深度发展，我国具备了一定的公共服务市场化前提条件。加之政府的管理理念也在某种程度上与时俱进，公共服务市场化的改革也开始进入学者的研究视野和政府的管理实践。在公共服务市场化中，政府依然应该发挥核心作用，通过外包、合作、购买等市场行为模式寻求公共服务供给的最优途径。公共服务的市场化推进，可以大大减轻政府的负担，是公共服务的供给水平整体得以提升。

（三）实现政府部门与其他社会组织间的良性互动

其他社会组织包含第三部门和营利部门，这二者是主要的社会组织形式。在公共治理理论中，管理的主体是多元的，他们之间是平等分工合作的关系，而非传统意义上的统治与被统治的关系。具体到公共服务的供给问题上，为了保证公共服务供给上的数量和质量，对那些由政府提供相对而言比较缺乏效率的项目，政府可以进行开放，对其他社会组织予以充分的赋权和支持，对其他社会组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、公私合营、政府购买、贷款和贷款担保等多种形式，与其他社会主体合作提供公共服务。因此，通过制度的形式同时给予法律上的保护确定公私部门如何共同分担公共服务职责成为改善公共服务供给的重要措施。

参考文献：

[1]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理， 2004（7）.

篇6

    论文关键词 乡村治理 公共服务 政府主导

    在社会转型期,经济社会的全面协调发展离不开对社会公平的关照。受制于长期的二元经济结构,农村的发展落后于城市,在新农村建设和统筹城乡发展中,通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务,满足人民扩大的公共服务需求,以缩小城乡差距是现阶段乡村治理的重点。

    一、乡村治理的涵义

    关于乡村治理的涵义,张润泽,杨华认为“乡村治理是一种综合治理,它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来,以更广泛、更宏大的视野观察农村生活,而不囿于单纯民主化治理的村民自治。”贺雪峰认为,“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理,或中国乡村如何可以自主管理,从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指,一是强调地方自主性,一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。”可以看出,乡村治理的基本含义就是是对乡村进行治理,以达到乡村社会善治的目的,解决乡村社会的问题。

    从人民公社制度解体后,我国广大农村建立起了“乡政村治”的治理模式,“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权),是国家依法设在农村最基层一级的政权组织;“村治”指的是村民委员会,是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合,形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。这种乡政村治模式一头牵着国家,一头牵着社会,在乡镇一级上既有国家行政权力对社会的嵌入,同时也体现社会的自治和民主。这一模式中,村民自治是基础,乡镇政府是村民自治的指导力量。

    在治理主体问题上,学者一般都认为有多个主体参与乡村治理。除了政府以外,社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构都是乡村治理的主体;在治理理论的框架内,各主体的积极参与、协调合作才能更好地实现治理。同时,我们也应看到,由于多个主体在乡村治理中地位和作用没有明确定位,多主体的治理结构可能出现责任模糊,缺乏权威等问题。实践中,社会的加入突破了政府的单一权力中心,在一定程度上削弱了政府的权威,同时鉴于我国的其他治理主体发育尚不完全,力量比较弱小,获取资源的能力和权力基础都较为薄弱,只能部分承接政府的职责。因此,天生占有大量资源的政府,在其他主体功能不全的情况下如果将自己的责任推给市场或者社会,可能导致更大的“政府失灵”,这对乡村治理来说是不利的。

    二、政府主体在乡村治理中的定位

    (一)地位和职能

    现阶段,政府主体的地位要高于其他主体,在乡村治理中处于中心地位,其职责在于向农村提供公共服务,实施有效的公共管理。在治理理论普遍流行,要求政府进行职能转变的今天,分权、放权、市场化、缩小政府规模等词汇大行其道,好似只要政府让出权力,良好的治理就随之而来,但事实上,这很有可能是一厢情愿。

    首先,政府职能转变的根本在于“还权赋能”。将权力还给社会不仅要求社会自治能力的提高,还要求政府自身能力的提高。政府职能转变意味着政府管理权限和管理方式的转变,一方面要界定政府的权力范围,归还企业、地方、社会的权力,变统治为管理,另一方面要培育社会力量的发展。因此,职能转变也是一个渐进的过程,在社会能力和政府能力都不足够的时候,片面地放权给社会是不合实际的。其次,在社会转型期,强大政府对政治稳定来说是必不可少的。现今,我国各种社会问题层出不穷,不同群体和阶层的利益分化、利益冲突明显,各种社会力量登上舞台争取利益,释放政治参与热情,只有强大政府和制度化的政治体系才能农业税取消之后,农村发展已经进入到“工业反哺农业、城市带动乡村“的时代,政府的重点放在了为农民提供服务、促进农村发展上,这在客观上需要一个有效的政府。现阶段,利益矛盾错综复杂,社会发育尚不完全,政府在农村公共服务领域还不能“缺位”。我们在需要一个“小政府”的时候更需要一个有效的政府。

    (二)政府公共服务职能的实施和保障

    公共服务有助于经济增长。迟福林指出,公共产品短缺反映了特定历史阶段我国经济发展方式深层次的矛盾和问题。我国的经济发展方式转变将直接受制于公共产品短缺,公共产品短缺使多数人的实际福利不能随着经济增长同步提高,制约了消费主导新格局的形成,制约了服务业主导新格局的形成,制约了人力资本主导新格局的形成。因此,为适应经济发展方式转变的客观趋势,应推进以公共服务为中心的政府转型。

    各层级的政府在农村公共服务提供上存在角色差异,中央政府是宏观制度框架的供给者,地方政府是公共服务的提供主体,乡镇政府是落实公共服务的主体。中央政府公共服务的辐射范围是全国性的,主要通过重大政策和制度来实施,比如社保制度、教育医疗制度等。地方政府公共服务的辐射范围相应缩小,主要是保障和提高地区居民的福利水平,基层乡镇政府则主要负责执行。保障乡镇政府公共服务职能的切实履行需要提供相应的财力加以保障。在基层财政没有独立财政的情况下,中央政府和地方政府需要分担履行公共服务职能的成本,在不同政策中承担不同责任。

    三、建立多主体的农村公共服务供给机制,发挥政府的主导作用

    我国农村公共服务事务多,需求多样,客观需要多主体发挥各自的优势,通过协调合作达到资源的优化配置,提高农村公共服务供给水平。政府和其他主体在公共服务的提供中应该依据各自的资源状况、提供能力、效率以及公共服务的不同层次、内容承担相应的供给责任。

    政府在公共服务供给中的主导作用指的是政府是公共服务的安排者、引导者,而不是直接的生产者和包揽者,其作用主要体现在:一是提供惠及全社会的公共服务,兼顾效率和公平。通过公共政策和制度的制定,对整体性的公共服务进行安排,如对教育、医疗等领域的事务安排。二是“对农村公共服务的服务标准、质量要求、收费标准、公共服务资格认证、登记制度审计制度和公众投诉等作出制度安排。”三是提供资金支持,建立府际间责任和资金分担机制。多主体积极参与则是动员社会力量、市场力量和群众力量参与到公共服务中来,吸收各种社会组织、非政府组织作为公共服务的供给者,以弥补政府或者市场作为单一主体提供公共服务可能带来的“政府失灵”和“市场失灵”,满足公众需求,提高公共服务的质量和水平。

    在农村公共服务的供给中,政府主体和其他主体是协调合作的,政府居于核心主导地位,要切实改善农村公共服务现状,政府应先从以下方面着手。

    1.统筹城乡发展,实现基本公共服务均等化。在我国公共服务供给中,呈现出明显的非均等化,这种不均等表现为地域性差异和城乡差异,经济发达地区公共服务水平较高,而相较于农村地区,城市的公共服务水平也明显好于农村地区。这种差异带来了相对的剥夺感,也未达到全体人民共享改革发展成果的目的,不利于社会公平的实现。“统筹城乡发展,重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上,强化农村公共产品的供给。”

    2.培育社会力量的发展壮大,调动群众参与积极性。在公共服务供给中,社会力量是政府力量的重要补充。社会组织、自治组织最贴近人民的需求,能满足农民多样化的需求,培育社会力量的发展壮大,有助于提高公共服务供给的质量。政府要为各种社会组织、非政府组织的发展他们的有序发展提供制度空间和政策引导,保证社会组织的规范运行。政府可通过制定规范社会组织发展的法律法规,为社会组织提供合法性,规范社会组织的发展壮大;给社会组织提供一定的资源支持,帮助社会组织的能力发展,扶持它们在公共服务中承担更多的责任。在各种社会组织中,要特别注重农民自组织自我服务能力的培养和提升,鼓励农民自由地进行利益表达和利益获取,充分调动农民参与农村公共服务、参与公共生活的积极性,才是农村治理发展的前途所在。

    3.关注农民需求,提高公共服务能力。目前,农村公共服务的供给中存在重视短期公共产品的生产与服务,忽视长期产品的生产与供给,硬件多,软件少等问题。基础设施建设、道路交通改善等方面的公共产品和服务容易得到满足,而在教育、医疗、科技应用、市场信息提供等方面获得较难,出现了供需不协调的状况。其原因在于公共产品和服务自上而下的决策没有同自下而上的农民需求相结合,因此政府要加强对农村公共服务需求的调查分析能力,发挥基层组织同群众紧密相连的纽带关系,同社会组织力量和市场力量实现信息共享,把准农民需求的脉搏,统筹安排资源配置,更好地提供服务。

篇7

当我们强调政府在经济调节和市场监管职能的同时，政府在社会治理中的服务属性越来越受到社会关注，强化政府公共服务职能与社会管理职能逐渐成为中国行政管理体制改革和政府职能转变的重点。构建以服务为核心价值的政府治理模式成为我国行政管理改革的目标。传统管制型政府治理模式显然难以适应社会的发展需要，这就要求我们在新公共管理理念和社会现实的推动下，构建新型的政府治理模式――服务型政府。

一、服务型政府的概念及其内涵

所谓服务型政府，简单说就是为人民服务的政府。从政治学角度理解，就是为社会服务的政府；从行政学角度理解，就是为公众服务的政府。虽然角度不同，但学界基本就服务型政府的概念达成了一致，即“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序、按照公民意识组建起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的政府”。服务型政府的概念言简意赅，但其内涵还是颇为广泛的，笔者认为可以从以下几个方面来概括：

（一）服务型政府是公正的政府

社会公正是人类政治社会的永恒追求，也是社会主义市场经济的内在属性。通过蕴涵着公正权力的治理模式来实现最广泛的社会公正和正常的社会生活是政府的根本职责。这就要求公正的政府为社会提供公共产品和公共服务，平衡社会的经济发展和文化发展，统筹安排城乡发展，对社会各个阶层的利益进行有效合理的安排，以公平和公正的态度进行社会的构建，保障社会公众的正常生活，实现社会公正。产品与服务的公共性恰恰是服务型政府的基本价值。所以说，只有公共服务型的政府，才能担当提供社会公正的责任，也只有公正的政府才能实现服务型政府的诉求。

（二）服务型政府是民主的政府

服务型政府就是为人民服务的政府，为公众服务是服务型政府的价值理念，因此，民主是服务型政府的应有之义。与传统统治型政府和管理型政府不同，服务型政府更具开放性和规范性，通过法律制度来规范公共权力的运作，丰富社会公众与政府的沟通渠道，想民所想，做民所愿，尊重人民的自主性、自立性和创造性，保障服务理念和以民做主的理念贯彻到整个社会治理的过程中。所以说，服务型政府是一个民主参与程度高，政治过程透明的政府，是“以民做主”的民主政府。

（三）服务型政府是法治的政府

“法治”与“人治”相对应，是以制度和法律为内容的治理手段，这意味着在现代化国家中，法律权威高于政府权力。以民为本，以服务为核心的服务型政府，必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求，维护社会公正，与此同时，服务型政府势必通过各种方式来获取社会公众的反馈信息用以完善现存制度与法律，设立保护社会公众的人民之法。从以上两个方面我们可以得出这样的结论，服务型政府是以法律来规范自身行为和权力范畴并以民之意设立公正之法来完善服务内容的法治政府。

（四）服务型政府是有限的政府

政府权力是有限的权力。政府只是社会治理主体中的一个管理主体，一个平等和协商性的主体。随着社会发展和全球化趋势，越来越多的社会事务需要具有专业知识与技能的实践主体来完成。在这种趋势下，政府的职能应该随之改变。政府不是经济集权主体，所以说政府是不可以直接充当市场的“经纪人” ，而应该扮演激励环境的营造者，制度运行的监督者的角色。政府是公共利益的代表，应当为市场经济和社会公众提供公共服务和公共管理，它的职能出发点是公共利益最大化。在社会主义市场经济条件下，我国政府应该把更多精力放在服务社会和引导社会的内容上来。

（五）服务型政府是责任的政府

责任是服务型政府必须承担的义务，这种义务在强调对社会公众要求必须回应的同时，更加注重对回应方式的要求。服务型政府的构建处在信息及其传输方式高速发达的时期，对于获取社会公众对政府期望的信息和回应社会公众对服务的要求，政府可以采取多种方式来处理，如互联网、平面媒体、声讯媒体等等，这意味着服务型政府对待社会公众要求的回应方式是迅速、高效、有效和公正的，这是责任政府的核心理念，同时也是服务型政府的内在要求，由此可见，服务型政府是责任政府。

二、构建服务型政府的必要性

随着构建和谐社会理念的提出，政府职能必然要与时俱进，因此推进我国政府职能战略转变，建立服务型政府，设计有中国特色公共服务模式，成为当务之急。

(一)社会经济的发展，要求建立服务型政府

按照世界发展进程的规律，当一个国家或者地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段，往往是经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，社会伦理需要调整重建的关键时期。这时，社会需要全面完善的公共服务制度，否则，将导致社会发展的中断甚至倒退。我国的人均GDP已经达到2000美元，社会中存在诸多影响经济发展的不利因素，如果不加以妥善处理，势必会影响经济发展的速度与质量。构建服务型政府有利于完善政府的职能，调节经济发展过程中各种因素的关系，为我国的经济建设提供稳定、健康和谐的内外部环境。

(二)全面完善社会主义市场经济体制，要求建立服务型政府

当前，我国政府治理模式已经不适应社会主义市场经济体制的要求。新形势要求政府改变传统的管理型政府治理模式。新型的政府治理模式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府提供私人产品，直接经营企业和投资办厂向政府提供公共产品和公共服务转变。政府应该把那些不该管的放出去，让本该由市场自行处理的事情交给市场、企业处理，最大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。政府应该下大力气提供充足优质的公共产品和公共服务，以满足社会经济和公众的生活要求。符合这些以服务为核心价值取向的政府治理模式就是服务型政府。

(三)实现经济和社会的和谐发展，要求建立服务型政府

我国政府在相当长的时期内，充当了经济建设主体和投资主体的角色，因而造成了政企不分，产权不明，发展失衡和累积金融风险等问题。我国的经济结构的调整往往要超前于其他社会内容的结构调整，这就造成了，文化、教育、医疗、环境等社会公共事业的发展滞后于经济的发展。如果要解决这些失衡问题，就要求政府转型，要求政府由生产投资型政府向公共服务型政府转型，以公共产品和公共服务的供给为主要工作内容，将公共资金最大程度地注入到公共产品的提供中去，营造公正和谐的社会环境，保障经济与社会的和谐发展。

三、实现服务型政府的关键因素

构建服务型政府的关键是强化政府公共服务职能，而实现公共服务职能的关键是建立与我国国情相符的公共服务制度。

（一）要建立制度化的公共服务体系，实现公共服务的制度化

我们提出构建和谐社会，就必须建立制度性的公共服务体系。实现公共服务的制度化，就是要求政府提供以法律为基础的公共服务内容。随着城市化和社会现代化的进程，社会公众对公共产品和公共服务的要求有了很大的变化，社会公众要求政府提供系统性和制度性的公共服务，要求政府提供可持续性和可发展性的公共服务，保证公共服务的公正、高效、有效和长久。实现上述要求的――基础就是公共服务的制度化。政府的核心工作是为社会公众提供所需公共产品和公共服务，社会本位是服务性政府的核心理念，那么政府的公共权力就是为服务而存在的权力，应该受到约束并接受监督，实现的方式就是对政府权力的实施和服务的内容进行制度化的规范，以求掌握公共权力的政府始终把“以民为主，服务公众”作为工作核心。

（二）要建立多伙伴关系的多中心治理模式，实现公共服务的社会化

很长一段时间以来，我国政府在公共产品和公共服务的提供上存在偏向生产性和盈利性的经济类型企业的问题，对社会公共设施的投入不足，出现以“维持为主，有限解决”的现象，难以满足社会公众对公共产品和公共服务的日益增长的要求。其实从各国政府活动与角色演变的历史过程来看，政府都是走从维持性公共服务过渡到经济性公共服务，最后扩展到社会性公共服务领域的渐进路径。在演进的过程中，重点是政府角色的转变。就我国而言，政府应该在社会发展进程中做出适合的调整，改变全能型或者管理型的政府治理模式。

服务型政府是在社会化的公共管理要求下产生的，政府应该成为市场经济的辅助和合作角色，“掌舵人”是政府的终极目标，政府自身不应该成为惟一的直接提供公共服务的主体。这就要求改变政府作为惟一治理中心的传统做法，让非政府组织，企业和私人部门也加入到提供公共产品和公共服务的过程中来，将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础上。社会化的公共管理不是政府单一主体对社会的管理，而是一种治理主体多元化的社会化管理，政府的任务在于服务社会，引导社会自治。我国要建立多中心的治理模式就要把那些经营性和竞争性大的公共产品交给企业和非政府组织去做，减轻财政负担，节省更多的资金，以便投放到教育、卫生、文化和环境等公共产品上去。

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〔关键词〕社会共享；治理变革；社会转型

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0075-08

〔基金项目〕中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划项目

〔作者简介〕王猛，中国人民大学公共管理学院博士研究生；

毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，北京100872。

一、引言

社会转型要求政府变革治理模式与体制机制，以应对社会结构调整与运行机制变动所带来的挑战。经济社会结构的变迁会引致治理模式的变化；人类由传统社会迈向现代文明的过程，亦是治理模式逐步转型与变革的过程。20世纪后20年，西方国家出现了政府失败与所谓的“空心化国家”（hollow state）现象，非营利组织系统承担了大量的政府公共服务。〔1〕这种转变对传统公共管理理论提出了挑战，治理理论也在此后逐渐兴起。多中心治理、合作治理、网络治理等概念日益流行，并被作为应对政府与市场失灵的替代性治理模式与政策方案。改革开放后，我国亦经历了急剧的社会转型，社会结构与运行机制发生深刻变化。中国的社会转型表现为“从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变”〔2〕，而治理变革则表现为“总体支配”到“技术治理”的转型。〔3〕

当前，我国正处于推进发展模式或发展方式转型的第三次大转型阶段。〔4〕这一阶段的特点表现为：经济发展进入新常态；中等收入群体逐步扩大，社会需求日益多样化；深度城镇化对要求进一步提高公共服务供给水平与促进城乡公共服务均等化；社会利益主体呈多元化与复杂化，弱势群体分享社会发展成果的期待与中产阶层拓宽上升流动渠道的要求逐步增加；社会保障体系进入全面完善阶段，并逐步向全覆盖、高质量的方向过渡。归纳而言，当前中国社会转型呈现以下总体面貌：由偏重经济增长向经济社会协调发展转变，社会事业从规模式发展转向内涵式发展，社会利益格局进入深刻变动与调整。但在转型过程中，中国社会主要面临以下几重矛盾，即快速社会转型与社会治理能力之间的矛盾，不断增长的公众需求与公共服务供给不足之间的矛盾，公共服务缺位、分配不公、贫富差距、劳资关系等社会矛盾突出。

社会问题、社会矛盾常常与社会转型相伴随，这也恰是进行治理变革的缘由和契机。中国社会转型中面临的矛盾与问题需要通过进一步推进体制机制创新，以促进政府治理变革来解决。为此，十八届五中全会通过的“十三五规划建议”提出了“坚持共享发展”、“发展成果由人民共享”的理念，并把社会共享作为全面建成小康社会的归宿与落脚点。可以说，社会共享将是指导我国“十三五”时期社会发展的核心理念，亦是应对社会转型与实现治理变革的基本思路。本文以社会共享与治理变革为主题，着重探讨为推进实现社会共享的社会转型，政府治理变革的基本方向与实现路径。已有关于社会共享的研究，很少从治理变革的视阈进行系统思考，因此，本文从治理的层次与向度提出了思考社会转型与治理变革的总体性框架和政策性框架。

二、社会共享与治理变革：一个分析框架

（一）社会共享与治理变革：内涵与逻辑

滕尼斯指出，“共同体（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的财产”。〔5〕“共享在共同体中是通行的理念和规则”。〔6〕所谓“社会共享”，是指坚持以人为本的理念，通过有效的制度安排，使全体人民共同享有经济社会发展的成果。中国在经济增长与社会发展取得巨大进步的同时，农村边远地区和社会弱势群体却并没有完全享有社会改革发展的成果。随着经济水平的提高，中等收入群体逐步壮大，人们要求共享社会发展成果的愿望也越来越强。共享理念的提出实质上是对过去差别化、不协调、非平衡性发展理念的纠偏，亦是对现实社会矛盾与社会呼声的回应。因此，强调社会共享，是解决当前公共服务不均、收入差距过大、贫困等社会问题，促进经济社会发展、落实全面小康的内在要求。

落实社会共享的治理理念与目标，需明确以下几方面问题。首先，共享什么。社会共享的内容是多层次与多样化的。不仅包括经济成果的共享，还包括社会成果和权利的共享〔7〕，也包括在经济发展、公共服务、社会保障、生态环境等方面人人享有。这意味着促进社会共享既要实现公共服务的均等化，还要重视满足公众多样化的需求。其次，谁来共享。社会共享的主体是全覆盖的。实现社会共享要重点解决弱势群体、城镇困难群体、农村地区与偏远地区的问题。通过利益分配机制改革，逐步缩小不同社会群体间的差距。享有社会发展成果并非部分社会群体的特权，而是全体社会成员皆有的权利。这意味着实现社会共享要注重消除非均衡化的制度设计，把解决弱势群体与困难地区的问题作为治理的重点。最后，如何共享。要通过制度设计兼顾社会共享的公平性与可持续性。建立社会共享机制既要通过转移补偿支持弱势群体，又要承认个体差异与注重可持续性的效率分配。这意味社会共享并不是一部分社会群体对另一部分社会群体的攫取，而是人人参与、共建共享的治理格局。

社会共享是中国社会转型的重要方向，但这并不意味着社会共享的格局就会自然生成，而是需要进行制度设计与治理变革以应对社会转型。而当前中国社会所面临的矛盾与问题也亟须通过治理变革予以解决。可以说，促进社会共享与治理变革之间存在紧密的关联。实现社会共享，需要在治理变革方面把握以下几个原则：首先，社会共享体现“惠及全体”的理念。因此，治理变革不仅仅要创造人人共享的制度空间，还要营造人人共建的治理格局。其次，社会共享切中了中国社会发展中的公共服务与社会治理两大短板。因此，治理变革需要更加关注社会事业即公共服务与社会治理，提升公共服务均等化与社会治理精细化水平。再次，社会共享的核心在于消除不同群体、地区、阶层、行业间的显著差距。这意味着消除非均衡化因素、进行促进机会均等的制度设计是关键。最后，治理变革的手段与方式本身也要适应社会变革，注重运用现代新理念、新技术促进治理创新。

（二）社会共享与治理变革：分析框架

理解社会共享与治理变革间的逻辑关联，不仅需要把握治理变革之于社会共享的意义，即为何需要进行治理变革的问题；还需要明确如何进行治理变革，抑或说在哪些方面进行治理变革。明确在哪些方面进行治理变革需要深入分析治理（变革）的内在结构与层次。长期以来，对治理的理解有体系论与能力论两大视角。治理体系论关注治理的制度设计或构成要素，而治理能力论则关注治理体系的执行能力。〔8〕尽管体系论与能力论把握了治理的两个核心方面，但却并没有深入分析治理的内在层次结构。因此，分析治理的结构及相关构成要素成为我们理解治理变革的关键。

对治理结构与层次的研究主要分析治理的向度与要素，形成了二维度说、三维度说、五维度说等。二维度说以福山为代表，他关注政府能力与自治程度以衡量国家治理绩效〔9〕；三维度说认为，治理至少在制度、组织与技术三个层面上运作〔10〕，或将治理归纳为价值理念、制度设计与行动策略〔11〕，或是价值、主体与工具〔12〕；五维度说则认为，治理包括权力、范围、方法、主体与权利五个维度。〔13〕在结合既有研究的基础上，本文提出从理念、结构与技术三个向度理解治理。

治理理念是治理体系的核心，反映的是政府治理的目标和方向。它是政府顺应政治、经济、社会形势而进行的宏观判断，以及基于此提出的方向性指引与进行的顶层设计，决定了治理结构与治理技术的价值取向。治理结构是价值理念的表现形式，反映的是治理要素之间的搭配与安排以及不同部分之间的关联状态。它是基于特定的治理理念而对不同主体间权力做出的制度化安排与互动模式的有效性建构。〔14〕它包括主体结构、权力结构、制度结构、供给结构等。治理技术是治理体系的支撑手段，反映的是治理理念与治理结构在具体任务环境中的实施方法，也是运用技术手段对理念的践行和对结构的支撑与优化。因此，所谓治理变革是指政府为适应社会转型在提供公共服务与解决公共问题中在治理理念、结构与技术三个方面的转变和调整。

基于以上分析，笔者认为要在社会转型的背景与治理变革的视阈下思考社会共享。促进社会共享是当前中国社会转型背景下的战略选择，同时推动社会共享本身也是社会转型的重要部分。实现社会共享，要在理念、结构与技术三个向度上思考治理变革，并集中解决公共服务与社会治理两大短板，并着力构建社会共享的体制机制。就此，可以得出如图1所示的分析框架。接下来，本文将从理念、结构与技术三个应然向度分析治理变革的基本方向，并提出实现社会共享的政策框架。

三、社会共享与治理变革：基本方向

理解社会共享与治理变革，其核心在于构建一个描述与分析治理变革的应然框架。在把握治理的内在层次与结构的基础上，本文提出“治理理念―治理结构―治理技术”的变革框架。治理理念变革的重点在于确立与社会共享相适应的价值目标以指导未来的社会发展方向与具体政策设计，表现为价值追求、发展理念与政策理念三个层次上的变革。治理结构变革是整个治理变革分析的重点，既要把握社会结构与治理格局的总体性转换，也要关注主体、权力、制度与供给等子系统结构的变动。而治理技术变革主要是指支撑治理理念与结构变革的技术基础，包括治理的组织平台与具体机制的变革。因此，坚持社会共享与推进社会转型，意味着政府治理在理念、结构与技术三个层次的全方位变革（见表1）。

（一） 治理理念变革

1. 价值追求：由区隔到共享。改革开放以来，我国的快速经济发展使得一部分社会群体逐渐富裕并享受到优质公共服务的同时，一些社会群体却依旧面临贫困、公共服务短缺等问题，而并没有充分享有社会发展的成果。造成这一问题的原因既有资源禀赋的差异，更有差别化、不均衡的制度安排与政策设计。比如，优先发展东部地区、优先发展城市、长期以来的城乡二元分割体制都是造成地区间、城乡间不均衡的政策根源。这些区隔化、非均衡化的制度设计固然有一定的历史原因，但并不符合实现人的全面发展与社会共享的价值追求。因此，构建共享的社会格局其首要问题是推动深层价值由区隔向共享式发展转变。这意味着社会成果的分配、公共服务的供给不是基于特定身份而进行差别化选择，而是基于每个公民个体做出的公平安排。通过消除身份歧视，形成人人参与、共建与共享的社会格局，使社会成果、公共服务惠及全体社会成员，不因身份差异而忽视部分群体的基本权利。

2.发展理念：由片面到全面。社会共享还意味着一种全面发展的社会形态，即社会成果由全体人民享有、人们享有全面的成果。过往发展的非均衡性不仅表现为不同社会群体间的差距，还表现为经济发展与社会事业间的失衡。这突出地表现为社会建设滞后于经济发展，公共服务供给水平与经济发展程度和公众需求存在差距，社会治理水平落后于经济社会发展的步伐。因此，在发展理念层面实现由片面强调经济发展到经济社会协调全面发展的转向，需要改变只注重经济增长的效率主义和GDP主义，重视社会建设。将社会事业、公共服务、社会治理、环境保护等作为未来发展的重心。实现发展理念由片面向全面的转型，需要更加重视整体全面发展，改变只重视城市与东部发达地区而忽视农村与中西部贫困地区的发展路径，注重统筹城乡发展与区域发展，维护区域间公平。同时，推动发展理念由“人的发展”到“人的全面发展”的转变，为满足公众多层次、多样化的发展需求创造条件。

3. 政策理念：由补缺到普惠。政策理念是指导具体政策设计与安排的基本价值观。公共服务与社会治理是当前我国社会发展中的短板。社会事业发展将是政府治理的重心，社会政策与社会工作将发挥越来越重要的作用。建立社会所有群体共享的公共服务与社会保障体系，将是社会事业发展的重要工作。受制于经济发展不平衡、财政实力有限以及人口众多的现实国情，我国长期实行的是一种确保底线公平的补缺型社会保障模式。随着我国经济与社会发展进入新阶段，越来越多的学者主张建立适度普惠型的社会保障模式。〔15〕实现政策理念由补缺向普惠的转变，关键在于建立普惠型的社会政策体系，即社会政策设计不仅要照顾社会弱势群体、维护底线公平，还要打破城乡二元分割，惠及社会所有群体，提高社会保障与公共服务的水平和质量。

（二）治理结构

1.总体结构：由单中心结构到多中心结构。从整体上讲，实现社会共享，要实现“单中心”结构向“多中心”结构的转型。随着社会需求多样化与社会问题复杂性的增强，单中心结构及形成的官僚等级体系因其有限的能力与僵化的体制，并不能有效满足社会需求的变化与回应社会转型的挑战。多中心结构致力于构建一种竞争合作的平等关系，意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。 〔16〕即可以通过多种制度安排来提供公共服务、实现社会治理与解决社会问题，及时回应社会公众需求。实现社会共享就是要着力于构建一种多中心的治理结构，改变政府作为唯一的公共服务供给者与公共事务治理者的角色，在政府与市场之外寻求社会力量参与公共服务与社会治理，以满足公众日益多样化、差异化的需求，应对日趋复杂的治理挑战。

2.制度结构：由单一化制度安排到多样化制度安排。治理结构需要有效的制度安排予以支撑。多中心的治理结构蕴含着多样化制度供给的可能性。从治理制度上讲，承认制度多样性仅仅将“制度选择集中在‘官僚―市场’之间”是不够的，还要考虑“市场和官僚之间多种多样的‘混合安排’、社会组织以及地方社区的‘自我治理’体系”。〔17〕制度结构由单一化向多样性制度安排转变，意味着承认制度供给的多元化与制度供给主体的交叠管辖，以及不同主体在政治、经济、社会等领域制度安排中的作用。同时，多样性的制度安排不仅承认国家正式制度在社会治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建设性价值。要生成多样化的制度结构、呈现较大的公共治理制度空间，则要使权力结构越开放和多元〔18〕，扩大非官僚力量在社会治理中的空间和范围。因此，实现社会共享，要更多地为市场与社会力量预留制度供给的空间，激活市场机制与社会自治在满足公共服务与实现社会治理中的作用。

3.主体结构：由单一主体到多元主体。现代社会治理的复杂性意味着任何单一主体在应对社会治理的挑战时都可能是乏力的。实现社会共享的过程，不仅需要促进公共服务均衡化与提升社会治理能力，还需要对社会利益格局进行调整，消除城乡间、地区间的显著差距。因此，单一主体的治理结构并不能有效解决这些问题，而亟须寻求其他主体的力量。理想的主体结构，应该是在明确各主体比较优势与责任的基础上建构竞争与合作的主体网络。因此，实现社会共享，不仅需要充分发挥政府的力量，还需要市场主体与社会组织乃至社会各阶层、个体的共同参与，建立共治共建的格局。这意味着政府要在厘清与市场、社会组织边界的基础上，将部分应该或适宜由社会承担的职能进行转移，实现政社分开，提升社会组织在社会建设中的主体性作用。同时，政府要运用政策手段与支持措施激发社会领域活力，加强社会组织培育和社会建设。

4. 权力结构：由集中化权力结构到制衡型权力结构。权力结构反映的是不同主体在治理格局中的权力分配状态与相互关系。治理变革只有触动深层次的权力格局才能为建立不同主体间的竞争与合作关系以及推动社会转型提供权力结构基础。实现社会共享，意味着也要实现权力的共享。这不仅表现在横向上的公共治理与私人市场的权力共享〔19〕，而且表现为在政府内部的横向权力分配上呈现制衡型结构的面貌，也表现为在纵向上赋予地方更多治理权以增强回应性与自主性。社会共享对公共服务质量与社会治理水平提出了更高要求，但集中化的权力结构在满足高层次与多样化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力与弹性的分权制衡结构以实现对政府权力运行的监督和社会自主治理。推进集中化权力结构到制衡型权力结构的转变，意味着在政府内部要建立更具回应性的扁平化结构以增强回应性和自主性，在政府外部要建立分权化、制衡与合作的外部关系以适应社会转型和外部环境的变化。

5. 供给结构：由统一化供给到差异化供给。供给结构反映的是不同主体在公共产品与公共服务供给中的行为状态。主体多元化与结构丰富化成为公共物品与公共服务供给的重要趋势。实现供给结构变革，不仅要发挥多元主体的供给作用与治理功能，还要创新供给模式实现方式的差异化与灵活化，即公共物品与服务的供给、社会治理的实施要照顾到个体差异与特性，满足多样化、多层次的需求，而摒弃单一化、统一化的供给方式。实现社会共享，意味着要在社会转型导致社会价值日趋多元的背景下满足公众多元化需求。因此，推动供给结构由统一化供给向差异化供给的转型，要创新公共服务供给方式，发挥政府、市场与社会主体在公共服务与社会治理中的比较优势，实现错位灵活供给。

（三）治理技术

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关键词：农村公共服务；供给；多元主体

政府财政的有限性使农村公共服务的供给不能满足农民和农村经济发展的需要。因此，建立和完善农村公共服务多元供给体系，是逐步实现基本公共服务均等化的重要途径，有助于公共服务惠及广大农民、城乡居民共享改革发展成果。

一、农村公共服务多元供给概述

（一）农村公共服务多元供给的涵义

农村公共服务是指在农村地区为满足农民的需要、促进农村和农业的发展，由政府及其他主体提供具有一定非竞争性和非排他性的产品和服务，主要包括农村教育服务、农村医疗卫生服务、农村社会保障、农业信息服务、农村基础设施建设、农村公共文化服务、农业科技服务等。农村公共服务多元供给主要是指农村公共服务的供给主体不单单是政府一方，政府调整自己的职责和范围，将一些原来由政府承担的农村公共服务职能转移给私营部门或非政府部门，或者由政府和其他主体合作提供，以提高农村公共服务的供给质量和效率，满足农民的需求。

（二）农村公共服务多元供给的理论基础

1．公共物品理论。保罗·萨缪尔森（P.A.Samulson）指出，公共物品是个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物品的消费。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征 [1]。准公共物品是介于私人物品和纯公共物品之间的产品和服务。通常情况下，纯公共物品是由政府直接提供，而准公共物品可由私人提供，因为政府可以作为公共物品的提供者，但并不一定是公共物品的生产者。在农村公共服务的提供中，如义务教育、基本医疗保障等公共服务属于纯公共物品，这就需要由政府直接生产和提供，而农民教育培训、农业信息服务、农村基础设施建设等准公共物品可吸收相关私营机构、社会组织等来生产。

2．治理理论。虽然学者们对治理理论的概念界定有所不同，但在主要观点上比较趋同，具体来说，第一，治理意味着政府已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到了政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运作方向发生了变化，从单一向度、自上而下的统治转向上下互动、彼此合作、相互协调的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事物的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变 [2]。在农村公共服务的供给中，政府、私营机构、社会组织和农民自身都可以作为供给主体，通过多元主体的相互合作，发挥各自的优势，构建农村公共服务多元供给体系。

二、中国农村公共服务供给的现状

（一）供给总量不足

当前，中国农村公共服务的总体状况是供给严重不足，这也是农村公共服务面临的最突出问题。虽然国家财政用于中国的支出不断增加，但仍没有改变中国农村公共服务供给不足的状况，提供的公共服务无法满足农民日益增长的实际需要。农村基础设施供给不足；一些农村地区的教育条件落后，设施简陋，师资力量薄弱；许多乡村的基本医疗卫生服务没有达到标准；虽然建立了新型农村合作医疗制度，但保障水平低；农村养老保险正在探索阶段，农村社会保障制度亟待完善；农民的文化生活匮乏，大量乡镇没有设立文化站。

（二）供给结构失衡

当前中国农村公共服务不仅供给总量不足，而且供给结构失衡。一方面，一些农民需求较少的公共服务供给过剩。如一些地方政府为了追求政绩，在农村建设标志性建筑、达标设施，而这些服务不符合农民的实际需要，甚至造成资源的浪费，在一定程度上阻碍了农村经济的发展。另一方面，一些农民急需的公共服务没有供给或供给不足，如直接关系到农业生产的农村道路、水利等基础设施供给不足，关系到农村可持续发展的公共服务如教育、农村医疗卫生服务、社会保障等供给短缺。尤其是涉及到农村可持续发展的公共服务，这些公共服务具有长期性和战略性，因而见效慢，所以得不到地方政府的支持，这损害了农民的利益和农村地区的长远发展。

三、政府作为农村公共服务单一供给主体的困境

在中国，政府是农村公共服务最主要的供给者，市场在农村公共服务供给中的作用不大，这部分是由于农村公共服务中很大一部分是基础性公共服务，不能交给市场和社会提供。但对于非基础性的公共服务由政府垄断提供会造成效率低下、质量不高等。

（一）政府财政资源的有限性

随着农村社会经济的发展，农民在解决了温饱问题逐步迈向全面小康阶段的过程中，不仅对农村公共服务的需求日益增长，而且需求结构不断升级，从基本生存型需求逐步转变到发展型需求。另外，农民个体对于公共服务的需求日益多样化，不同农民群体对公共服务需求的侧重也有所不同，比如，种粮农民在基础设施建设、农业市场信息、农业技术等方面的公共需求表现明显，农村弱势群体、留守儿童则在社会保障、社会救助、文化教育等方面的需求更为强烈 [3]。

（二）公共服务供给的效率低下

政府垄断农村公共服务的提供，缺乏竞争机制的约束，此外，私营机构难以进入农村公共服务的供给领域，社会组织发展不充分，在社会的进步和经济的发展中还没有发挥出其应有的作用，这就使政府提供的公共服务在数量和质量上缺乏对比，难以评估，政府缺少提高公共服务质量和降低供给成本的激励机制，而且尚未建立完善的监督机制，这就导致农民没有选择的权利和条件，只能被动地接受数量不足、结构不合理、质量不高的公共服务。

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四、完善农村公共服务多元供给体系

（一）农村公共服务的政府供给和政府职责

1．明确政府职责，加强和优化农村基本公共服务的政府供给。政府在农村公共服务的供给中应发挥主导作用，主要提供具有重大性、根本性、长远性和基础性的公共服务，例如，农村基本公共服务具有纯公共物品的性质，义务教育、基本医疗服务、社会保障、环境保护等必须由政府提供，否则会损害到社会公平。因此，建立和完善农村公共服务的多元供给体系，并不否定政府供给的重要性，在农村基本公共服务的供给中，还要进一步加强政府的作用，以政府为投入主体。政府需要继续加大对三农的投入力度，制定合理的投入政策，合理划分各级政府的供给职责，从农民的实际需求出发，优先提供农村急需的公共服务，提高农村基本公共服务供给的数量和质量，优化供给结构。

2．加强政府在农村公共服务供给中的监督作用。第一，政府要完善各种法规制度。首先要制定准入制度，要以法律和规章制度的形式规定其他供给主体可以进入的领域及应具备的条件等。每个农村公共服务的供给主体在供给过程中都不可避免地追求自身的利益，这就需要政府制定相关的法律法规政策来约束各供给主体的行为，在准入、价格、安全标准、技术标准、投资规模等方面加以规范，确保公共利益不受侵害，使农村公共服务走上法制化道路。第二，建立完善的监督机制。在各供给主体提供农村公共服务的全过程中，政府要负起监督责任，特别是要监督检查公共服务质量是否符合标准、市场主体负责建设的项目是否存在安全隐患、提供的公共服务是否符合农民的需求等。

3．鼓励和支持各供给主体参与农村公共服务供给。在一些其他供给主体可进入的农村公共服务领域，政府可根据公共服务的性质，推动私营部门供给和拓展社会组织供给，使政府、私营部门、社会组织各司其职，共同推动农村公共服务水平的提高。这就需要政府在财政政策、税收政策等方面实行优惠措施，为构建农村公共服务多元供给体系创造良好的发展环境，鼓励和支持更多的企业和组织参与农村公共服务的供给，同时也有助于建设有限政府、服务政府。

（二）农村公共服务的市场供给

在完善农村公共服务多元供给体系的过程中，要发挥市场对资源配置的基础性作用，在一些公共服务领域引入竞争机制，使企业也能够参与到农村公共服务的供给中来。企业具有其自身的优势，如在竞争中实现优胜劣汰，具有资金优势等，企业参与农村公共服务的供给既可以满足农民的不同需求，提高公共服务的供给效率和质量，又可以缓解政府的财政压力。供给方式多样，可以采取由私营机构提供、政府给予财政补贴或政策优惠的方式，或者采取政府与私人合作供给的方式等等，充分调动企业在基础设施建设、信息服务、农村职业教育和技能培训、农业科学技术的研发等方面的积极性，促进各供给主体的优势互补。

（三）农村公共服务的社会供给

社会组织在农村公共服务供给方面有自己独特的优势，如信息优势、创新优势、灵活优势等，在一些领域里常常比政府做得更有效，能弥补政府在农村公共服务供给上微观管理的不足，与企业组织相比而言，能够兼顾公共利益。部分农村公共服务由社会组织来提供，不仅有助于缓解公共服务供需矛盾，提高公共服务的质量，而且也有助于社会组织自身的发展，在实践中最成功的例子就是希望工程。

除此之外，还要大力发展农民组织。农民组织代表农民的利益，服务于农民，是农民自己的组织，能够在提供农村公共服务方面发挥重要作用。发展农民组织，形成农民自治和农民互助，提高自我管理、自我服务的能力，促进农村公共服务的有效供给。

参考文献

[1][美]保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.

[2]孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理，2008，(10).

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关键词：农村公共服务；供给；多元主体

政府财政的有限性使农村公共服务的供给不能满足农民和农村经济发展的需要。因此，建立和完善农村公共服务多元供给体系，是逐步实现基本公共服务均等化的重要途径，有助于公共服务惠及广大农民、城乡居民共享改革发展成果。

一、农村公共服务多元供给概述

（一）农村公共服务多元供给的涵义

农村公共服务是指在农村地区为满足农民的需要、促进农村和农业的发展，由政府及其他主体提供具有一定非竞争性和非排他性的产品和服务，主要包括农村教育服务、农村医疗卫生服务、农村社会保障、农业信息服务、农村基础设施建设、农村公共文化服务、农业科技服务等。农村公共服务多元供给主要是指农村公共服务的供给主体不单单是政府一方，政府调整自己的职责和范围，将一些原来由政府承担的农村公共服务职能转移给私营部门或非政府部门，或者由政府和其他主体合作提供，以提高农村公共服务的供给质量和效率，满足农民的需求。

（二）农村公共服务多元供给的理论基础

1．公共物品理论。保罗·萨缪尔森（P.A.Samulson）指出，公共物品是个人对这种物品的消费，并不能减少任何人对该物品的消费。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征 [1]。准公共物品是介于私人物品和纯公共物品之间的产品和服务。通常情况下，纯公共物品是由政府直接提供，而准公共物品可由私人提供，因为政府可以作为公共物品的提供者，但并不一定是公共物品的生产者。在农村公共服务的提供中，如义务教育、基本医疗保障等公共服务属于纯公共物品，这就需要由政府直接生产和提供，而农民教育培训、农业信息服务、农村基础设施建设等准公共物品可吸收相关私营机构、社会组织等来生产。

2．治理理论。虽然学者们对治理理论的概念界定有所不同，但在主要观点上比较趋同，具体来说，第一，治理意味着政府已经不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到了政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运作方向发生了变化，从单一向度、自上而下的统治转向上下互动、彼此合作、相互协调的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事物的共同治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变 。在农村公共服务的供给中，政府、私营机构、社会组织和农民自身都可以作为供给主体，通过多元主体的相互合作，发挥各自的优势，构建农村公共服务多元供给体系。

二、中国农村公共服务供给的现状

（一）供给总量不足

当前，中国农村公共服务的总体状况是供给严重不足，这也是农村公共服务面临的最突出问题。虽然国家财政用于中国的支出不断增加，但仍没有改变中国农村公共服务供给不足的状况，提供的公共服务无法满足农民日益增长的实际需要。农村基础设施供给不足；一些农村地区的教育条件落后，设施简陋，师资力量薄弱；许多乡村的基本医疗卫生服务没有达到标准；虽然建立了新型农村合作医疗制度，但保障水平低；农村养老保险正在探索阶段，农村社会保障制度亟待完善；农民的文化生活匮乏，大量乡镇没有设立文化站。

（二）供给结构失衡

当前中国农村公共服务不仅供给总量不足，而且供给结构失衡。一方面，一些农民需求较少的公共服务供给过剩。如一些地方政府为了追求政绩，在农村建设标志性建筑、达标设施，而这些服务不符合农民的实际需要，甚至造成资源的浪费，在一定程度上阻碍了农村经济的发展。另一方面，一些农民急需的公共服务没有供给或供给不足，如直接关系到农业生产的农村道路、水利等基础设施供给不足，关系到农村可持续发展的公共服务如教育、农村医疗卫生服务、社会保障等供给短缺。尤其是涉及到农村可持续发展的公共服务，这些公共服务具有长期性和战略性，因而见效慢，所以得不到地方政府的支持，这损害了农民的利益和农村地区的长远发展。

三、政府作为农村公共服务单一供给主体的困境

在中国，政府是农村公共服务最主要的供给者，市场在农村公共服务供给中的作用不大，这部分是由于农村公共服务中很大一部分是基础性公共服务，不能交给市场和社会提供。但对于非基础性的公共服务由政府垄断提供会造成效率低下、质量不高等。

（一）政府财政资源的有限性

随着农村社会经济的发展，农民在解决了温饱问题逐步迈向全面小康阶段的过程中，不仅对农村公共服务的需求日益增长，而且需求结构不断升级，从基本生存型需求逐步转变到发展型需求。另外，农民个体对于公共服务的需求日益多样化，不同农民群体对公共服务需求的侧重也有所不同，比如，种粮农民在基础设施建设、农业市场信息、农业技术等方面的公共需求表现明显，农村弱势群体、留守儿童则在社会保障、社会救助、文化教育等方面的需求更为强烈 。

（二）公共服务供给的效率低下

政府垄断农村公共服务的提供，缺乏竞争机制的约束，此外，私营机构难以进入农村公共服务的供给领域，社会组织发展不充分，在社会的进步和经济的发展中还没有发挥出其应有的作用，这就使政府提供的公共服务在数量和质量上缺乏对比，难以评估，政府缺少提高公共服务质量和降低供给成本的激励机制，而且尚未建立完善的监督机制，这就导致农民没有选择的权利和条件，只能被动地接受数量不足、结构不合理、质量不高的公共服务。

四、完善农村公共服务多元供给体系

（一）农村公共服务的政府供给和政府职责

1．明确政府职责，加强和优化农村基本公共服务的政府供给。政府在农村公共服务的供给中应发挥主导作用，主要提供具有重大性、根本性、长远性和基础性的公共服务，例如，农村基本公共服务具有纯公共物品的性质，义务教育、基本医疗服务、社会保障、环境保护等必须由政府提供，否则会损害到社会公平。因此，建立和完善农村公共服务的多元供给体系，并不否定政府供给的重要性，在农村基本公共服务的供给中，还要进一步加强政府的作用，以政府为投入主体。政府需要继续加大对三农的投入力度，制定合理的投入政策，合理划分各级政府的供给职责，从农民的实际需求出发，优先提供农村急需的公共服务，提高农村基本公共服务供给的数量和质量，优化供给结构。

2．加强政府在农村公共服务供给中的监督作用。第一，政府要完善各种法规制度。首先要制定准入制度，要以法律和规章制度的形式规定其他供给主体可以进入的领域及应具备的条件等。每个农村公共服务的供给主体在供给过程中都不可避免地追求自身的利益，这就需要政府制定相关的法律法规政策来约束各供给主体的行为，在准入、价格、安全标准、技术标准、投资规模等方面加以规范，确保公共利益不受侵害，使农村公共服务走上法制化道路。第二，建立完善的监督机制。在各供给主体提供农村公共服务的全过程中，政府要负起监督责任，特别是要监督检查公共服务质量是否符合标准、市场主体负责建设的项目是否存在安全隐患、提供的公共服务是否符合农民的需求等。

3．鼓励和支持各供给主体参与农村公共服务供给。在一些其他供给主体可进入的农村公共服务领域，政府可根据公共服务的性质，推动私营部门供给和拓展社会组织供给，使政府、私营部门、社会组织各司其职，共同推动农村公共服务水平的提高。这就需要政府在财政政策、税收政策等方面实行优惠措施，为构建农村公共服务多元供给体系创造良好的发展环境，鼓励和支持更多的企业和组织参与农村公共服务的供给，同时也有助于建设有限政府、服务政府。

（二）农村公共服务的市场供给

在完善农村公共服务多元供给体系的过程中，要发挥市场对资源配置的基础性作用，在一些公共服务领域引入竞争机制，使企业也能够参与到农村公共服务的供给中来。企业具有其自身的优势，如在竞争中实现优胜劣汰，具有资金优势等，企业参与农村公共服务的供给既可以满足农民的不同需求，提高公共服务的供给效率和质量，又可以缓解政府的财政压力。供给方式多样，可以采取由私营机构提供、政府给予财政补贴或政策优惠的方式，或者采取政府与私人合作供给的方式等等，充分调动企业在基础设施建设、信息服务、农村职业教育和技能培训、农业科学技术的研发等方面的积极性，促进各供给主体的优势互补。

（三）农村公共服务的社会供给

社会组织在农村公共服务供给方面有自己独特的优势，如信息优势、创新优势、灵活优势等，在一些领域里常常比政府做得更有效，能弥补政府在农村公共服务供给上微观管理的不足，与企业组织相比而言，能够兼顾公共利益。部分农村公共服务由社会组织来提供，不仅有助于缓解公共服务供需矛盾，提高公共服务的质量，而且也有助于社会组织自身的发展，在实践中最成功的例子就是希望工程。

除此之外，还要大力发展农民组织。农民组织代表农民的利益，服务于农民，是农民自己的组织，能够在提供农村公共服务方面发挥重要作用。发展农民组织，形成农民自治和农民互助，提高自我管理、自我服务的能力，促进农村公共服务的有效供给。

参考文献：

[1][美]保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.

孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

艾医卫，屈双湖.建立和完善农村公共服务多元供给机制[J].中国行政管理，2008，(10).

篇11

关键词：地方政府 公共服务 治理 绩效评估

引言

地方政府承担着大量地方性公共事务管理和公共产品供给职能，如交通、公共安全、消防、教育、公共卫生、医疗保健、供水、供电等。地方政府的职能定位在本质上要求地方政府治理应加强公共服务职能、建立多中心的治理结构、提高地方治理的效率等。可以说，地方政府治理绩效不仅影响地方公共服务的供给水平和质量，同时影响地方公众的生活质量、地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。因此，加强地方政府治理绩效的评估对于提高地方政府治理能力，改善公共服务质量，提高地方政府治理绩效具有重要的理论与现实意义。

到目前为止，我国在公共部门的绩效评估方面，主要集中政府目标、政府网站及一些职能部门工作绩效与公共服务的评价，对于地方政府治理绩效评估的研究还比较少。倪星（2007）指出在我国绩效评估中存在地方治理过程与绩效评估脱节、对绩效评估的整体设计和系统过程考察不够、多种方法的应用尚欠整合、缺乏原创性研究等问题。

地方政府治理的内涵与基本特征

（一）地方政府治理的内涵

自从1989年世界银行正式使用“治理危机”以来，治理一词频繁出现在行政学、政治学和管理学等学科领域，但是对于治理内涵的界定目前还是模糊且不统一的。例如，Kooiman（2003）认为治理旨在解释社会问题或创造社会机会，建立一套社会规则，为管理活动建立一套标准。我国学者毛寿龙（1998）认为治理是指政府对公共事务管理过程不直接介入，掌舵而不是划桨。俞可平（2001）认为治理是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定为：“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”。杨雪冬（2008）指出治理关注的是权力如何行使，并指出从全球到国家，再到地方以及社区都可以发生治理现象，涉及国家、私人部门以及公民社会等众多主体。民主、法治、透明、责任、服务、公平、效率、有竞争力等被认为是治理的基本准则。

对于地方治理，郑志龙（2009）指出地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁，治理关系也更为复杂。英国学者Bovaird和Loeffler（2007）对把地方治理的定义为：“为了影响公共政策的结果，地方利益相关者相互作用的方式”。地方治理已不仅仅是政府自己的事情，而是更多的征求相关利益者的意见基础上形成的协商管理地方公共事务的民主过程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再仅在政府内部寻找好的管理模式，而是追求外部利益相关者认可价值的管理模式。鉴于此，本文认为地方治理是地方政府在充分尊重公众及其它利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主体具有多元性。随着经济社会的发展，复杂的地方公共事务仅凭借公共机构难以解决，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主体具有多元性，除地方政府外，还包括社会公共机构、公众、企业、第三组织等。

2.地方政府治理的内容具有复杂性。凡是与地方政府有关的事务都在其治理范围之内，如地方公共服务供给、经济增长、地区稳定、相邻地区协调等。并且在不同国家的不同时期，地方政府治理的内容可能具有一些差异。

3.地方政府治理要求具有回应性。地方政府治理要达到共建和谐社会的目标，在客观上要求应具有回应性，及时了解、回应公众多样化的需求。一个具有回应性的政府，应具有透明性、责任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，这就要求任何地方政府依法行事，其各个部门各司其职，在法律规定的范围内履行公共服务职责，维护公众的合法权益。

地方政府治理绩效评价的指标体系构建―以公共服务为例

地方政府治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。地方政府治理绩效评估，就是根据治理的目标、采用科学的方法，对各级地方政府治理的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量（倪星，2007）。

对于地方政府治理的绩效评价，目前文献不多，并且不同的文献从不同角度进行评价，例如透明国际的腐败指数，世界银行的责任与行政执行能力指标，英国国际发展部从人事和民主方面评估治理绩效。对于公众而言，最关心的问题在于地方政府是否改善了他们的生活质量以及是否克守透明、公平的治理规则。英国学者Bovaird（2006）以英国康沃尔（Cornwall）市Carrick区议会公共住房服务为例，从公众生活改善与治理规则的执行两个方面对地方政府治理的质量进行了评估，这对于我国地方政府治理绩效评估具有较强的借鉴意义。借鉴Bovaird的评价方法，本文从结果评估和过程评估两个维度设计我国地方政府治理绩效评估指标体系。

（一）地方政府治理绩效―结果评估

从结果角度评估政府治理，是对政府治理实施一段时间后效果的评价。近年来兴起的政策科学评估，即是从结果纬度评估公众对于政策执行结果的满意度，进而判断政策是否合理。地方政府治理绩效的结果评估，主要从公众对公共服务与生活质量的满意程度方面来评价。表1给出了地方政府治理结果评估的纬度及内容解释。

需要说明的是，虽然本文建立的地方政府治理绩效评价指标体系以公共服务为例，但是地方政府治理并不仅停留在公共服务提供层面，而是通过公共服务提供达到所想要的治理效果，如经济发展、政治稳定、社会和谐等。因此，在指标衡量时，都是从公众感知角度，评价公众是否对公共服务满意，而不是对公共服务本身的质量进行评价。如健康和社会福利项中，应从公众感知角度衡量目前的健康和福利服务是否达到满意，而不是从健康和福利服务本身去衡量。在具体指标设计方面，可以进一步细化，如在健康与社会福利方面，可以通过以下几个问题进行主观评价：目前的状况与以前相比是否有所改善？对目前的状况是否满意？同时，还可以用客观性指标，如目前健康与社会福利标准是否低于国际标准或经济发展水平相似国家标准？

（二）地方政府治理绩效―过程评估

对地方政府治理绩效从结果纬度进行评估，可以监督地方政府在治理过程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎样才能保证良好的治理效果，则需要评估者关心在地方政府治理过程是否遵守了治理的基本准则和基本程序，因此过程纬度的评估可以通过对治理准则和程序的遵守情况的评价促进治理结果的公共利益趋向，具体评估指标及其内容解释如表2所示。

结论与应用前景分析

地方治理在我国的发展与创新在客观要求在理清地方治理的基本内涵、准则与基本特征的基础上，对地方治理的绩效进行评价，以达到总结经验、监督治理过程、激励治理创新的目的。在我国，改革和创新地方政府治理过程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理绩效，是落实科学发展观、建设和谐社会的关键。因此，对于地方政府治理绩效的评价对于完成地方政府的政治与管理任务都具有重要的意义。

虽然本文提出评估地方政府治理绩效的基本构想，试图从结果与过程两个纬度来界定治理存在的领域以并评价治理绩效，但众所周知，一个好的评估指标体系需要客观公正的评估主体采用科学的评价方法，才能达到客观公正评价的目的。在我国，地方政府绩效评价虽已引入非政府主体，但是企业、公众、第三组织等参与的程度有限，这在一定程度上影响评价结果的客观性。因此，应鼓励支持社会组织积极参与政府治理过程及其评估活动。在评估主体合理、评估指标体系科学、评估方法有效、评估信息获取成本可控等条件下，地方政府治理绩效评估将成为改善地方政府治理绩效的重要途径。

参考文献：

1.倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向[J].政治学研究，2007（4）

2.尚虎平.从治理到政府治理绩效：数据挖掘视域下的政府治理绩效评估[J].辽宁师范大学学报，2009（3）

3.毛寿龙.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998

4.俞可平主编.全球化：全球治理[M].社会科学文献出版社，2002

5.杨雪冬.近30年来中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008（12）

6.郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估[J].中国行政管理，2009（1）

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[关键词]公共服务； 网络治理； 机制创新

[中图分类号]D035-39 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0021 — 04

网络治理理论是由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen·Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D ·Eggers）在他们的联合著作《网络治理：公共部门的新形态》一书中系统性提出。作为一种新的有效治理形式，网络治理强调政府部门与其它部门之间的“平等合作”。这种基于“合作”基础上的网络工作，是指当某一个公共机构不能提供公共物品或者公共服务时、或者私营部门不能亦或不愿提供公众所期望的公共服务时，由政府机构、非营利组织以及盈利性组织共同来提供公共服务。随着公民对政府的要求越来越多，与之而来的社会问题也越来越多——Rittel和Webber（1973）把这些问题定义为“wicked problem”——这些问题仅仅靠市场是不能有效解决的。“wicked problem”，要求不同领域的专家通过合作的方式建立一种合理可行的方法应对这些复杂的问题。个体或某个组织是没有能力有效解决这些漠视组织纪律以及企业规则的问题的。这些愈来愈普遍的棘手问题，仅仅靠公共部门是不能有效解决的，因而公共部门与其它部门之间的合作性网络组织应运而生。作为一种对新公共管理的反思和替代，新公共服务理论、整体性治理理论和网络化治理理论被提出。①在这种模式下，政府角色发生了很大变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与部门也更为广泛。

一、合作与网络治理

社会学家和人类学家研究社会网络已有很长的一段历史，但直到最近才开始对组织间网络合作进行系统探讨。在协调活动方面，在发展一种既非市场驱动也非等级结构的管理形式方面，以及在追求复杂的联合行动等方面，为学者们提出了一系列挑战。许多网络彼此之间缺乏协调，高度冲突，且深陷在合约争端的泥潭里。〔1〕为了应对这些挑战组织之间确立了合作，这种合作性网络治理随着其类型、环境和关系质量而呈现大幅度的变化。为了实现富有成效的跨组织的合作与协调，研究者还在继续努力。

奥立弗（Oliver）提出的网络形成的理性行动者模型表明，若干单个组织联合形成战略联盟目的是克服不对称问题。互惠主义是合作网络的基本价值观，这样的价值观能确保在协调中获得的利益流向每一个组织，同时共享资源，共同担负管理成本。比如，公司加入行业协会，通过设置市场准入的障碍，共享跨组织的信息、技术和技巧，从而提高了它们在政府、工会或其他利益集团中的地位。通过组织间的合作，既为增加了单个组织成员的好处，也提升了他们的合法性以及人们对该成员的印象。同时，通过采用这种集体联合行动的方法与政府谈判，使得每个组织的影响能够最大化，提高了效率，节省了费用。尽管出现了这些有利于网络存在的原则和因素，但人们发现只有为数不多的组织间网络取得了成功。从纯粹的战略角度看，公司加盟可以得到其他方法无法获得的资源，由此，可以取得最大化利益。在这种模式中，没有人推测过这种关系产生了多大的协同作用，即源自合作生产能力的收益，也没有人估测过这样的社会成本。制度主义者发现，对网络的形成和发展进行纯粹计算性是不充分的，因为它没有考虑经济行为内嵌于社会关系现行结构的特性，也没有考虑网络形成的优势。

实证研究已经确立了一系列有助于合作形成的条件。组织间通过一系列长期交易后，他们就能够估测出对方的公正性和可信性。美国学者奥斯特洛姆（Ostrom）发现，成功的合作安排倾向于数量有限的组织。这样，声望、交易等信息能较为便利地在网络内部分享。合作网络的成功，要求组织对长期的网络关系予以高度重视，把资源和注意力转移到合作网络形成方面，并放弃短期的个人利益，清楚地界定合作网络的边界与目标。运行良好的网络发展了解决冲突的机制，以处理那些不可避免的矛盾。〔2〕他还发现，成功的网络发展了等递进式的制裁制度，用来惩罚网络维护中的不恰当行为。假设虚拟政府是一个用因特网作为技术和信息基础的网络政府，决策者如果没有理解网络的特征及其发展过程，他们就不能对虚拟政府的发展施加控制。对于网络的发展和维持来说，最重要的是社会成本。

二、公共服务供给模式的网络治理与合作条件分析

近年来，学者们对政府与非营利组织的关系做出了理论阐释和模型构建。主要代表有：扬（Young）的增补、互补和抗衡解释模型，纳吉姆（Najam）的4C模型，科斯顿（Coston）的8种关系模型，布林克霍夫（Brinkerhoff）的解释模型等等。比如，在纳吉姆模型强调从动态关系的视角下理解政府与非营利组织的关系，是战略制度利益（strategic institutional interests），而不是政府动机或其它的背景因素决定了政府与非营利组织之间的关系。纳吉姆的4C模型如图：

目标

相似 不相似

相

似

偏

好

的

策

略 不

相

似

图一： 政府与非营利组织4C模型图

模型中有四种组合，一是两者用相似手段追求相似目标；二是两者用相似手段追求不相似的目标；三是两者用不相似的手段追求相似的目标；四是两者用不同的手段追求不相似的目标。这样就会产生如图中所示的四种结果：合作（Coopration），冲突（Confrontation），互补（Complementarity）， 协作（ Co-opration）。纳吉姆指出，政府与非营利组织关系应该重点从双方互动的结果来看，而不仅仅是关注一方对另一方的态度。此外，纳吉姆还指出，除了这四种关系，还有第五种情景就是双方无接触（nonengagement），也就是双方没有联系。

在社会发展日益多元化的今天，片面依靠政府传统的管理模式来解决复杂的现代社会事务的做法显然已不合时宜，政府必须与企业、非营利性社会组织等合作。只有通过政府与市场、政府与社会、以及不同政府部门之间的合作渠道，才能提出解决复杂问题的新思路、新方法。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况即相互依存的环境，公共管理因而是种网络管理。”〔10〕采取合作性网络治理模式来供给公共服务，以实现各参与主体的公共价值。当下，我国的公共服务供给模式的探索也是鉴于这些现实需要。

（一）把握网络治理的改革方向

首先在政策上支持公民社会培育。公民社会是合作性网络治理等创新治理形式的土壤，通过政府主导性的推动，形成有利于政府治理改革的新环境。现阶段在我国公民社会培育中离不开政府的支持与投入，唤醒全社会对公民社会的重视，形成对政府治理改革的共同认识。其次，形成有利于公共参与的各类政策环境。努力推动全社会的广泛参与，构建政府与公民的良好互动关系，建立政府与

公众伙伴关系，这是现代政府治理改革的重要内容，也是实现合作性网络治理的必要条件。同时，这种公共参与机制，需要通过政府的制度化安排加以巩固与推动，从而真正的形成网络治理格局。再次，在政策上鼓励非营利组织发展。在治理变革的过程中，通过一系列政策工具，积极鼓励非营利组织健康发展，营造有利于非营利组织发展的政策环境，是今后改革的一个重要内容。这是因为在合作性网络治理的构成要素中，非营利组织作为推动网络机制运行的重要主体之一，一直被公认是最具生命力的要素。因此，非营利组织的充分与成熟发展，是现代政府治理的重要特征。

（二）实践路径的构建

由于我国的特殊国情，过去政府一直在公共服务的供给中居于主导地位。在合作性网络治理模式中，一方面，政府不断整合内部机构，积极推行大部制改革；另一方面，政府积极推进公共服务市场化改革，引进社会资本，推行政府与市场的合同制形式。在这样的前提下，使我国公共服务供给模式逐步走向合作性网络治理模式。合作性网络治理，而要取得预期的合作效果信任是关键因素。洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秋序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯、齐美尔、迪尔凯姆、韦伯等社会学家则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。〔10〕信任是网络治理持续良性发展的前提，是公共组织体系中的粘合剂。没有网络治理主体之间的信任，就没有网络治理主体间的一致行动，治理目标也无法实现。而网络治理行动主体间的信任是个人与个人之间、个人与组织之间、组织与组织之间建立起来的全方位的相应信任体系。在信任的前提下加强各行为主体之间的合作，提供更多的服务供公民选择。同时，不断激励服务提供者，使之不断提供更好的公共服务。当然，加强各主体间的磋商与合作，需要政府在其中发挥组织和领导作用。

（三）合作性网络治理的风险防范

合作性网络治理理论在公共服务供给中具有明显的优势，但由于合作性网络治理的核心是多元化的主体参与，服务一般是在多方协助下展开，因此在任务目标、价值取向上不可避免的存在差异，这也就使得网络风险的防范尤为重要。首先，加强对政府的监督。由于合作性网络治理是依靠多元网络主体提供公共服务，这样，政府容易推卸责任，把过失推到网络成员身上，从而延迟对群众需求或者投诉的反应过程。因此，我们要通过党、舆论、人大、群众等对政府的监督，防止政府由传统的行政过度干预转向新的不作为行径。其次要控制网络组织成员的行为。商议协调是网络治理的重要手段，然而，作为自利的个体，网络组织成员往往受各自利益驱动，其行为动力往往来自于个体的利益，而忽视系统之外的人的利益得失。因此，政府应加强控制和协调，减少各成员单位的行为偏差。再次要积极培育和发展社会力量。社会改革中必然出现的一些新的社会不公平，特别是维护弱势群体的利益时，单靠政府的力量是难以完成的，需要依靠新模式来提供公共服务，促进社会公正。非政府组织具有低成本、高效率、灵活创新等优势，可以较好的弥补政府和市场的不足。最后要加强对网络组织成员的监督和审计。合作性网络治理中盈利组织成员虽然作为参与主体之一也会提供某些公共服务，但其主要目标是追求利润的最大化，而政府治理的目标是社会利益的最大化。协调这种潜在目标的差异需要政府加强对盈利组织的监督和审计，特别是加强对在一定领域内具有相对垄断地位的盈利组织的监管。政府可以考虑聘请社会独立中介机构加强对网络组织成员的监督和审计。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Robert G.Eccles and Dwight B. Grane， Doing Deals： Investment Banks at Work （Harvard Business School Press， 1988），119.

〔2〕 Elinor Ostrom， Governing the Commons：The Evolu-tion of Institutions for Collective Action（Cambridge University Press，1990）.

〔3〕Najam A. The Four-C's of Third sector-Government Relations： Coopration， Confrontation， Complementarity， and Co-opration， Nonprofit Management &Leadership，2000，10（4）：375-396.

〔4〕Coston J M. A Model and Typology of Government-NGO Relationships， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1998，27（3）.

〔5〕 刘志昌，杜鹃.转型期构建社区公共服务模式探讨〔J〕理论界，2005，（12）：139-140.

〔6〕 张琳娜，刘广生.城巾社区公共服务供给问题思考〔J〕.山东师范大学学报：人文社会科学版，2007，（06）：155-158.

〔7〕 李美兴.解决我国城巾社区公共服务问题的对策研究〔J〕.管理观察，2009，（05）：20.

〔8〕 姜德琪.关于构建城市社区公共服务供给平台的思考〔J〕湖北社会科学，2009，（03）：51-54.

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【关键词】民营化 “元”治理 政府购买 社工服务

改革开放以来，经济绩效的增长极大地改善了人们的生活水平，为公民社会的兴起奠定了坚实的物质基础。据统计，2011年，我国社会团体已达到25.5万个，较2010年增加18%，预计2015年将达到29.9万个。①社会团体的增长及其功能的扩散表明公民意识显著提高。在政府面临财政危机、管理危机和信任危机等各种压力的情况下，人们开始探索新的社会治理方式，特别是政府购买社工服务的兴起引起了社会的广泛关注。

公共行政是一门理论和实践紧密结合的学科，作为理论的公共行政如何回应作为实践的公共行政是公共行政研究的基本目标之一。寻找一种恰当的公共行政理论来理解政府购买社工服务现象，不仅有助于为政府购买社工服务现象提供理论支持，而且有助于进一步指导实践中的政府购买社工服务行为。因此，探索更具解释力的公共行政理论不仅有助于更加深入地理解实践中的政府购买社工服务行为，并且有助于建构更加科学的未来治理结构和思路。

实践中的政府购买社工服务模式

考虑到政府购买社工服务模式代表性与前瞻性，笔者以深圳政府购买社工模式为例展开论述。

深圳是政府购买社工服务模式的典型。近年来，伴随着深圳经济社会的发展，深圳社工与社工机构的增加，社工服务逐渐从单一的社区服务拓展至教育、医疗、残疾人、心理矫正等多个领域。为顺应深圳社工机构服务的良好态势，转变政府职能，深圳市委于2007年通过“7+1”文件，从而在制度上初步确立了政府购买社工服务模式。

深圳政府购买社工服务模式的形式主要有直接购买、服务项目化、招投标等方式，其中政府购买包括“授权委托模式、直接资助模式、服务合同模式、补贴模式”②。首先，政府对自己原有职能进行重新界定，将那些原本属于社会职能的部分划分出来，使之相对独立。其次，政府根据工作的性质、难易程度、责任大小、岗位服务所需资质以及可操作性等特点进行岗位开发，从而设定相应的社工岗位，并以政府定价的方式向社工机构公开招标。再次，通过公开招标的方式选择恰当的社工机构，最后由中标的社工机构按照合同的约定履行职责，提供相应的（准）公共服务。政府在购买社工服务的职责是岗位开发、岗位定价、对象寻找、签订合同与结果评价。社工机构的主要职责就是根据合同的约定，组织社工机构的各类资源以达成岗位服务目标。

在该模式中，政府职能发生了根本转变，由公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者，社工机构以其专业性和非营利性提供公共服务。面对政府购买社工服务模式的实践现象，如何从公共行政的角度做出有益的解释，是公共行政理论亟需回答的问题。在众多似是而非的理论中，笔者以为，民营化与“元”治理的解释力是相对明显的。

民营化与“元”治理

民营化的视角。政府购买社工服务在本质上就是政府职能的重新界定，即将原本属于社会自我管理的职能从政府中剥离出去。但为了更好地保证政府监管公共服务的职能，政府采取了社工岗位开发、岗位定价，招标、购买等方式。这种方式正是民营化的思路。

民营化“强调将过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式由政府以外的力量完成或二者合作承担，将政府在公共服务中的生产者角色与提供者角色分开，让部分生产者职能由市场和社会承担，政府着重掌舵而不是掌舵与划桨二者并重，做到正本清源，一方面可以减轻政府负担，另一方面可以提高公共物品供给的效率，提高公众对公共服务的满意度，进而提高政府形象。”③在此基础上，通过合同承包等方式，使得公共服务更具竞争性，不仅有效地克服了传统公共服务提供方式效率低下、质量低劣、财政负担、投资不足等弊端，而且大大降低了“对公众缺乏回应性、缺乏管理技能或足够的管理权限、设备维修质量低下，多度的垂直一体化、管理凡是或产品过时、目标多样化且相互矛盾、资产为充分利用或使用效益不佳、滋生腐败等弊端。”④

在公共服务民营化形式中，合同承包是最常见的方式，同时也与政府购买社工服务模式最为接近。合同承包是指政府与私营企业、非营利性组织签订合同，由后者承包某一方面的物品或服务，政府则主要负责岗位开发和结果评估，从而改变了公共服务的供给方式，使之更具竞争性，提高了公共服务质量。因此，民营化在解释政府购买社工服务模式中具有较强的理论说服力。

“元”治理的解释。政府购买社工服务模式中的购买流程突显了政府公共服务外包过程中的政府角色的转变。换言之，政府的职能重心在于基础性工作。从这个意义上看，政府购买社工服务具备了“元”治理的特征。

“元”治理是针对治理理论失灵而提出的。治理是“指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。其目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”⑤然而，治理理论过高地估计了市场和公民社会的作用，实践中的情况并不像想象中的那么美好。

针对治理理论“志愿失灵”，英国学者杰索普认为，“‘元’治理是一种产生某种程度的协同治理的方法，通过设计和管理科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的完美的组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者（元治理者）看来是最好可能的后果。”⑥从这个角度来看，作为“元”治理主体，政府基本职能在于提供规则和秩序等基础性公共服务，实现不同治理机制与规则的兼容，化解政府与市场、社会之间的矛盾，整合社会利益。“元”治理不仅是对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，更是修正各种治理机制之间的相对平衡，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作。⑦在“元”治理中，政府“不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织。”由此可见，“元”治理改变了治理理论中政府、市场和社会多中心治理的结构，实质上是对政府职能的重新界定，更加强调政府在制度安排方面的基础性作用和功能，而不是强化政府直接管理经济社会的职能。

在政府购买社工服务模式中，政府主要负责对社工岗位的开发与购买规则的制定。由此可见，政府的角色依然是规则的制定者而非公共服务的直接提供者。从“元”治理的角度看，其引导社工机构等民间组织的发展也是其职责之一，特别是在我国公民社会尚不成熟的阶段，政府的引导功能更加重要。

结论与展望

从民营化与“元”治理两个维度来解释政府购买社工服务，尽管从表面上看有相似之处，但因其视角的差异将导致不同的实践致思。民营化侧重于社工服务的外与包，强调政府与市场、非营利性组织之间的平等协作关系。“元”治理不仅具有宏观的视野，而且更加关注未来。从政府购买社工服务模式来看，政府不论是在制度平台的搭建还是公民社会的引领，都具有非常重要的作用。尽管政府购买社工服务模式中政府“元”治理角色尚不突出，但从整个经济社会发展的趋势来看，政府在购买社工服务中的“元”治理角色将越来越重要。

改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济的转变，从传统社会向现代社会的转变，但目前这种转变并不彻底，以至于转型过程中出现了各种问题。政府购买社工服务模式凸显了未来社会治理结构的趋势，因此，从“元”治理的视野理解政府购买社工服务无疑具有更强的解释力和前瞻性。

【作者单位：海南大学；本文系海南省社会科学规划资助课题“海口市社工参与城市治理模式探析：基于与深圳模式的比较视角”阶段性成果阶段性成果，项目编号为：HNSK（Z）12-34】

【注释】

①据《中国民政统计年鉴2012》统计数据。

②闫伟：“对于‘政府购买社工服务’模式的构想”，《社会工作（实务）》，2007年第11期，第8～9页。

③陈天祥：《新公共管理—政府再造的理论与实践》”，北京：中国人民大学出版社，2007年，第106页。

④[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公司部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第116页。

⑤俞可平：《民主与陀螺》，北京大学出版社，2006年，第51页。

⑥Meuleman Louis.： Public Management and the Meta-governance of Hierarchies. Networks and New York， NY： physical-Verlag Heidelberg.2008.p68.

篇14

【关键词】公共服务；农村新型社区建设；问题；解决思路

【中图分类号】F321 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2012）04—0092—05

2009年，中央在大力推行城镇化建设的背景下，提出要建设农村新型社区。新型农村社区，不同于单纯的农村人口聚居，它是在我国城镇化进入快速发展阶段所提出的以推动城乡一体化发展、提高农民生活水平为目的，实现集约化经营为主导，以移民搬迁和住房建设为契机的农村生产、生活方式和基层治理模式的一次彻底的变革。在这次变革中，成都和济宁两地做了有益的探索。借鉴其经验的同时，也可以看到，新社区建设不可避免会陷入如何处理新的社区生产、生活方式与原有农村基本的经济、组织制度的关系的困境，而且自组织程度不高已成为社区建设中普遍存在的问题。

一、我国乡村治理和公共服务面临的挑战

公共服务均等化是城乡统筹发展的基本目标之一,是实现城乡公众共同享有公共服务的重要保障。然而,在现实的社会发展中，公共服务的供给却在不同阶段具有不同标准，基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在地区之间、城乡之间和不同群体之间的差距逐步拉大，特别是城乡基本公共服务的不均等，已成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题，并已成为影响社会公平公正的焦点问题之一。［1］因此,统筹城乡背景下的公共服务均等化的探索,需要对基层公共服务供给问题及基本路径加以探讨，以期找到公共服务均等化的实现路径。

政府必须履行好公共服务责任，这是当今社会的共识,也是现代政府应该履行的职能所在。然而，在现代社会生活中，人们的需求具有多样性和无限性，而政府公共服务的能力则始终是有限的。在市场经济下，政府只能提供市场经济无法提供的公共物品和私人无力从市场上获取的私人物品。这也是政府必须履行的公共服务责任。公共服务与农村新型社区建设正是为实现这一目标而采取的政府行动。

随着我国经济发展和现代化进程的加快，乡村社会已经发生巨大变化。主要表现在四个方面：一是村庄形态的开放性。农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，村庄间的流动与土地的灵活多样的经营方式是乡村呈现出一个信息开放、社会多元的状态。二是人口迁徙的自由性。农村人口不再限于本乡本土生产生活和从事农业生产或产业，而是大规模、高频率地劳务输出或者从事新的非农产业。三是生活方式的变化性。农村生活方式正在发生急剧变化，农民已不是从前那种千百年一成不变的小农形象，而是边在田野上耕作，边打手机的新式农民。四是村庄结构的异质性。农村社会的变化使传统农村社会迅速解体，经济、社会、政治和文化发展及各种要素在道德、价值、情感方面不断改变着旧有的传统状态。这些变化在带来农村社会发展的同时，也带来了新的问题，使得乡村治理也陷入了困境。［2］

而与此同时，农村社会治理能力和水平呈下降趋势，主要表现在村委会职能弱化。村委会对乡村公共事务和公共设施建设发挥的作用越来越小，大量基于乡村内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务常陷于无组织依托的困境。农村有效资源大量流失。劳动力大量外流，常住人口减少，留守儿童、老人、妇女成为乡村的主体；农村土地被大量征用，耕地减少，农村经济基础被不断蚕食，发展缺乏动力；村集体经济空壳化。2004年以来，随着国家一系列强农惠农政策的提出，农村的三提留五统筹、农林特产税、农业税相继取消，村集体的机动地、集体林地等也都陆续承包到户，双层经营体制中的集体经济部分逐渐消失。

乡村社会的剧烈变化对我国的乡村治理以及公共服务的供给提出了新的要求。2006年中央l号文件提出了社会主义新农村建设的重要目标和任务，国家出台了一系列支农惠农措施，农民收入得到较快提高，农村基础设施和公共服务的建设也成了题中之意。但由于我国各地区农村普遍存在村庄多、规模小，位置分散的特征，各地在新农村建设中，出现了投入成本过高，投入分散，投入效率低等问题，新建的住房、活动中心等往往处于闲置状态，造成了极大的浪费。国家根据形势的变化，提出了加快城镇化建设和城乡一体化发展的要求。农村城市化、农业产业化已成为农村发展的趋势。为了寻求解决乡村治理和公共服务供给困境的途径，2009年，国家在有条件的地区开展农村新型社区建设的试点工作。