公共服务与社会治理精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇公共服务与社会治理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：和谐社会；公共服务；体制创新

社会主义和谐社会既是党的1项重大理论创新成果，也是当前社会发展的重大战略任务。从理论到实践，它都开创了中国特色社会主义事业的新境界。新境界必有新要求，要落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，1个重要的方面就是必须加快政府职能转变，建设完备的社会主义公共服务体系，以消除社会公共需求日益增长与当前社会公共服务提供不足的矛盾，缓解社会不同利益群体的紧张关系。

1、完备的公共服务体系是构建社会主义和谐社会的基础与先决条件

改革开放30年来，我国已经在各方面取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会市场化进程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主体，形成了多元化的利益格局，但也带来了新的不同利益主体之间的利益矛盾，国内各种利益矛盾出现了前所未有的复杂局面，伴生出了诸多的社会问题。比如，社会需求的某些方面仍然处于严重的失衡状态，社会贫困问题虽有所缓解但仍然严峻，收入分配差距不断扩大，社会保障体系建设明显滞后，大量的社会稳定与公共安全问题、失业问题、教育问题、环保问题等日趋突出。诸如此类的社会不和谐问题犹如病灶1般侵入并损害了我国社会机体，给我国社会主义和谐社会的建构造成了巨大的压力。

深入分析上述这些侵害我国社会机体的因素，笔者认为，这些不和谐因素归根结底都是公共服务供给不足、公共服务体系不完备所致。总理曾经指出：“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这不仅给“公共服务”下了1个权威性定义，而且深刻地阐述了公共服务体系在经济社会发展中的作用。的确，在新形势下，我国公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。具体而言，公共需求全面、快速增长主要表现如下：1是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大。2是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体。3是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。由于1方面是公共需求迅速增长，另1方面则公共服务供给不足，公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得我国公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为我国突出的社会矛盾。这个社会矛盾不解决，公共服务体系不完善，和谐社会的建构就无从谈起。因此，从1定意义上说，建设完备的公共服务体系就是当前我国社会主义和谐社会构建的基础与先决条件。换言之，只有建立完备的公共服务体系，才能实现社会公平、稳定、快速、健康、持续性的发展。

2、公共服务体系建设必须1切从社会主义初级阶段的特殊国情出发

我国正处于社会主义初级阶段，这是我国相当长时期内所要面临的1大基本国情。我国各项事业的发展都要受基本国情的制约，和谐社会的发展程度同样要受制于此。也就是说，当前我国所要建构的和谐社会，是1种社会主义初级阶段条件下的和谐社会，否则，这种和谐社会就只能是空中楼阁。我们党也正是基于社会主义初级阶段及其发展状况，提出了到2020年我国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务。这九大目标包含了我国民主法治、人民生活、公共服务、道德文化、社会创新、环境保护、社会管理等涉及政治、经济、文化与社会全方位的内容，为我国在社会主义初级阶段条件下的1定时期内建构社会主义和谐社会指明了方向。

同理，完备的公共服务体系建设同样不能脱离社会主义初级阶段这1现实。也就是说，1方面，我们的最终目标是建立1个适应和谐社会需要的完备的公共服务体系，但在体系建立过程中我们还要充分考虑我国的基本国情。公共服务体系建设是要有条件的、分步骤的。那种脱离现实国情、好高骛远式的盲目建设难免要遭致失败。我国仍是1个发展中大国，在当前条件下，建立符合社会主义初级阶段的公共服务体系的基本目标是提供基本而有保障的公共产品。国外正反两方面的经验表明，公共服务体系建设滞后，就会严重阻碍经济社会的发展；公共服务体系完备，就能安全地度过经济社会发展的危险期。唐铁汉等人的研究表明，依据国外经验，公共服务体系的建设可分为3个基本阶段：1是人均GDP处于1000美元左右的阶段。在该阶段，必须全面完善公共服务制度，否则，将导致经济发展的中断与停滞。2是人均GDP处于1000～8000美元的社会经济增长阶段。这是以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展的阶段，需要注意全面、系统地完善公共服务职能，坚持教育、科技优先增长，强化公共基础设施建设，适度控制社会福利的增长水平。3是人均GDP达到8000美元左右、开始进入高收入国家行列的阶段。这是以提高生活质量为主的发展阶段，要注意稳定社会保障支出占GDP的比重和政府财政支出占GDP的比重，控制社会福利的过快增长。在该阶段，要注意控制公共服务的数量、提高公共服务的质量。当前我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，比较国外经验而言，当前我国公共服务体系建设应该说仅仅处在第1阶段(即“必须全面完善公共服务制度”的阶段)向第2阶段(即“以公共服务为基础和平台、经济与社会协调发展”的阶段)过渡时期。

3、构建社会主义和谐社会。完善公共服务体系建设路径

1般说来，公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的1系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。

1政府主导。有学者指出，公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者。这种政府主导的特质，首先表现为政府是公共服务的最主要的提供者。由于政府的公共性质，政府的主要职能之1就是公共服务。为了满足日益增长的公共需求，政府必须加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面

的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度。政府主导的特征还表现为政府责无旁贷地成了公共服务体系建设的核心。政府根据国情和本区域内的人口资源和财政能力来确定公共服务的总体目标、水平、策略、原则等方向性的框架，并经同级权力部门机构批准实施。从公共服务过程来看，无论从目标设定到组织设计再到公共服务的机理运作，还是最终输出公共产品到收集社会反馈再到修正输入，政府始终是其中的主导者。换言之，政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整，归根结底取决于政府意愿与政府能力。

2社会参与。和谐社会中的公共服务体系建设，是1个社会公众、政府以及其他各种公共服务供给者之间互动的过程。首先，公共服务体系建设要有公共服务需求信息与持续不断的支持。这不仅需要政府设置畅通的公共需求的表达渠道，而且更需要社会公众需求表达的积极参与。社会公众是公共服务的直接消费者，因而在公共服务的需求等方面最有发言权。如平新乔、赵俊超在浙江省慈溪市对外来务工人员和当地居民作了1项公共服务需求调查，并对公共服务需求事项作了1个排序。结果表明，解决户口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各种社会保险、最低生活保障和困难补助、治安、卫生及其他。该项调研客观真实地反映了我国某部分人群的社会需求。我国不同地区、不同社会阶层的人群对于公共服务需求是不1样的，因此有必要建立畅通的公共需求表达机制，以真实客观地反映来自各个地区各个阶层的心声。当前全国各地的献计献策行动即是1个很好的佐证。因此，不了解民意、不集中民智，政府就会在公共服务供给上失去方向。不仅如此，社会公众的合法性支持与资源性支持无疑是完备的公共服务体系建设所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事业的发展方面，美国的慈善捐助每年达6000多亿美元，相当于GDP的9％；我国香港地区的慈善捐助每年也达60亿港元。我国内地目前每年仅有10多亿元，只相当于GDP的0.01％。因此有必要通过制定优惠政策，增加慈善捐助，扩大第3次分配的规模，这样既可弥补国家用于社会事业发展的财政资金的不足，又有利于缩小贫富差距。

应该说，政府不是唯1的公共服务供给者，私人部门和第3部门也要加入到公共服务供给的主体当中来。美国学者奥斯特罗姆等人认为，在治理公共事务方面，政府和市场不是包治百病的良药，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理论突破了传统意义上政府与市场两种秩序的2元思维，公民通过参与自主治理公共事务，改进公共服务。在传统意义上，私人部门主要提供私人产品和服务，私人部门不得进入公共物品的生产和提供领域；而公共服务的市场化则打破了这种传统的公私界限，私人部门的力量逐渐渗透到公共领域，在某种程度上改变着私人部门的角色和性质。它不仅使自己获得了相应的利润回报，而且优化了社会资源的配置，提供了大量的公共产品与服务，从而分担了政府的责任，改进了公共服务的供给质量和供给能力。第3部门以自身的非功利性目的或客观的公益性后果，以社会的自组织、自规则和自治理方式，或者以政府授权的行动方式，或者以跨国行动的方式，或者同政府或私人部门共同采取行动的方式，为社会提供局部性或专项性公共服务。

3体制创新。完备的公共服务体系建设不能缺少体制创新。这种体制创新首先表现在如前所述的公共服务供给主体多元化上。主体多元化良性造成了公共产品的生产市场化、效益化与社会化，并继而间接带来了这样1种前景可观的后果：政府可以逐步退出公共产品的直接供给，且依据公共产品的不同种类，政府退出的程度也有所区别。

其次则表现在公共服务提供方式的多样化上。政府职能外包理论表明，政府履行行政职能可借鉴经济部门有效的管理方式，用市场手段代替行政手段。利用招标、承包、租赁、委托、、拍卖等方式实现政府职能的对外转移，通过市场化手段来提供公共产品与服务。这样，政府通过职能外包降低了公共服务交易成本，实现了政府职能的有效转变，甚至精简了政府机构。近些年来，我国政府结合中国具体国情，大胆地借鉴了国外先进管理思想与方法，进行了公共服务提供方式的创新。比如，在我国公共事业市场化改革过程当中，政府就已经借鉴并摸索出了许多有益的方法，如BOT模式、合资模式、直接购并、纯民营模式、TOT模式以及PPP模式等等。

篇2

关键词：社会普遍服务；公共服务均等化；公共政策；预算管理

中图分类号：F812.2；F812.45　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2011)05-0061-05

对处于发展转型关键时期、进入快速发展阶段的中国而言，义务教育、基本医疗、环境保护、基本社会保障、基础设施等内容的公共需求全面快速增长，应对这一现实国情，公共服务均等化在政府发展纲领性文件中反复被重申为我国公共财政建设的基本目标之一。

关于公共服务均等化的规范研究，回答基本公共服务是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何价值与意义等问题，理论界近两年做了比较多的理论挖掘与辨析。然而，很难从理论角度确立统一、客观、量化的标准来划分基本公共服务的范畴，因而，通常采用的务实做法是用“列举法”来确定基本公共服务项目清单，再开展分项的或整体的量化研究，不I―J政府部门也在某些具体公共服务项目上摸索推进均等化。目前需要更多关注的问题在于，如何运用有效的可操作性工具与制度安排去切实推进既定目标。

两方国家并不存在“公共服务均等化”这一概念，但从理论上看，西方对服务型政府的关注和研究比较早，公平、正义、机会平等、公共利益等理念和价值深入人心，公共选择理论、新公共管理理论与新公共服务理论是现代公共管理理论的主流。然而，从国际实践来看，尽管存在多级政府间“财政能力均等化”的纵向与横向制度安排，但却似乎并不存在一个较为清晰的以“公共服务均等化”为目标的行动框架。引起笔者注意的足，国外的“普遍服务”政策实践，从它的概念界定与政策目标来看，均与我国提出的“公共服务均等化”具有同质性。事实上，同际经验中也可以看剑两者间曾发生过转化，例如，在20世纪90年代，欧洲的公用事业(电信、铁路、电力、能源等行业)在放松管制、服务自由化的过程中，因传统的“公共服务(public service)”概念受到质疑，欧盟转而使用具有盎格鲁一撒克逊起源的“普遍服务(universal service)”一词[1](P391)，并被欧洲国家广泛写入立法之中。在国外社会普遍服务的政策制订与实际施行过程中，已经形成了许多较为成熟的经验，值得我们在推进公共服务均等化的进程中加以借鉴。

一、概念引入与政策内涵

(一)公共政策中的“普遍服务”及其特征

“普遍服务”一词诞生于20世纪初的美国电信领域。最初，大型电信企业的盈利目标与服务社会之间的矛盾导致政府要求电信企业在美国领土内共同承担为社会成员普及电话服务的责任；1934年，“普遍服务”概念正式被引入政府的公共政策领域，写入立法，普遍服务目标被表述为，“要使全体美国国民以合理的价格、足够的设施，不具有种族、肤色、宗教、出生地、性别歧视地享受快速、有效、遍布全国乃至全世界的有线与无线通信服务。”美国政府提供电信普遍服务的目标在于保障“公民参与社会交往和言论自由的基本权利”，基本人权保障是普遍服务最核心的价值内涵，这一价值取向使之成为被纳入政府公共政策的基本条件。

电信普遍服务最早进入政府公共政策视域，根据产业组织理论，普遍服务的模式也基本适用于其他垄断性网络产业，因而，比较典型的普遍服务包括电力、电信、邮政等产业的普遍服务。在这些行业努力推行普遍服务政策的实践过程中，普遍服务理念很快渗透到网络行业以外的其他社会人文领域，“普遍服务”一词出现在美国执政时期的医疗改革计划中，更多公共服务供给也不断引入普遍服务理念，如医疗普遍服务、教育普遍服务、住房普遍服务等。许正中等(2006)提出，“现代社会，普遍服务的提出已经不再局限于某一具体的生产或服务领域，而是一种理念、一项制度、一个系统、一个囊括整个社会及其成员的网络”。

(二)“普遍服务”与“公共服务均等4L"的比较

从概念的界定来看，无论在欧洲抑或美国，普遍服务都不存在一个精确定义，而是被应用于具体的规制性行业中的一个经济、法律和管理性的术语，通常指向一个国家内的全体居民提供最基本水平的服务的实践。

世界电信联盟在《世界电信发展报告1998》中指出，普遍服务是一个复合概念，由全国范围内的可用性、普遍可购性和非歧视性三个基本要素构成。我国于2009年10月1日起实施的新《邮政法》正式将“普遍服务”写入法律，将邮政普遍服务界定为“是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务”，并颁布了《邮政普遍服务标准》，比较系统地确定了普遍服务的基本内容、要求和服务规范。栗玉香(2006)指出，“教育社会普遍服务，是社会普遍服务在教育领域的反映，其要义是使全体国民都能得到可获得性、非歧视性和可接受性的教育服务。”

从国内学者对基本公共服务均等化的界定来看：陈昌盛、蔡跃洲(2006)将公共服务定义为，“通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务”；迟福林(2008)认为，“基本公共服务均等化的基本内涵，是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平公正”；马国贤(2008)指出，“基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务”；贾康(2007)认为，“公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致”；《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006)中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。

从普遍服务与基本公共服务两者的概念比较不难看出，“普遍服务”理念与我国公共服务均等化的政策目标基本一致，两者具有同质性，在相当程度上都体现为保障人的基本生存权与发展权、积极促进社会“公平正义”、防止弱势群体的边缘化、强调创造出各类社会成员都能平等地分享经济发展成果的“人人共享型社会”。此外，普遍服务政策适用范围与我国对基本公共服务项目的选择具有一致性，都是采取“列举法”来确

定的，两者的范围具有重叠部分。两者同样都具有动态性，在不同的历史背景、经济、文化传统条件下，所包含的具体内容、服务水平等必然因公共需要的发展而有所差异。

通过国际视域考察，普遍服务兴起的重要背景在于诸多西方国家在发展自由市场经济过程中，过度的私有化使政府公共服务的供给能力与公平性遭到了侵蚀；由于地域、收入阶层等发展的不平衡性，公共服务丧失了为全体国民服务的要义而体现出更多的特权性。正因如此，越来越多的国家转而使用“普遍服务”这个新的词汇，从电信领域改革开始，采取一种各个击破的方式逐项重整公共服务的政策。在中国，尽管我们的垄断行业尚未出现过度私有化等情况，但公共服务供给过程中公平性不足同样是我们下决心推进基本公共服务均等化的基本背景。对公平性、基本人权保障的追求是两者产生发展的共同动机，其本质都是促进公共服务的普遍、均等化供给；但不可否认的是，两者发展的起点是不同的，西方国家是以高经济效率的市场化水平为起点，而我国则是转轨经济条件下政府与市场、企业关系调整为起点的。

(三)社会普遍服务政策的价值内涵

在美国示范效应的影响下，20世纪50年代以来，世界上越来越多的国家在电信服务领域推行普遍服务政策，如英、法、加、澳、印、巴等国乃至我国，并且取得了积极效果。一个引起笔者思考的重要问题是，普遍服务为什么能够从企业或行业的自发行为演变为一种重要的公共政策，并在众多国家得以实施?启示性的结论就是：社会普遍服务公共政策在人权层面、法律层面、伦理层面及经济层面均具有其重要价值。普遍服务的价值内核体现在公民基本权利的保障、社会公正的要求、经济福利增长的需要。因为，其一，普遍服务在人权层面上体现了人类基本权利的实现。对各种基本权利的界定与法律保障，是建立社会普遍服务的基本前提。从基本权利层面定义普遍服务，为普遍服务最终通过法律的认可奠定了理论和价值基础。基本的权利的满足，不仅是社会公平的需要，同时也是人的发展、社会经济发展的需要，是拓展了的“公共需求”。其二，普遍服务政策以立法为强制保证去实行，完善了国家的法律制度，并充分体现出依法治国理念。普遍服务提升了法律中的人权高度，同时，法律保障又为社会普遍服务的具体实施提供了前提条件与运行保障。其三，提升社会公正，是普遍服务伦理价值的体现。普遍服务通过一定的再分配机制，不仅保护了低收入者、残疾人、老年人和交通不便的农村居民平等地享受了体现人类基本权利的服务，而且成为社会正义价值追求的某种具体目标。其四，在经济层面上，普遍服务是促进经济发展、提升国民福利水平的有效手段，具有重要的现实意义。普遍服务提供用于提升社会成员的参与能力、交往能力最基本物质与服务保障，也在更大规模上为人力资本、社会资本的形成与积累做出贡献。

可见，在我国将社会普遍服务政策引入更为广泛的公共视域、采用战略式的普遍服务供给，是落实基本公共服务均等化供给的重要工具手段。

二、社会普遍服务的规范性分析

(一)社会普遍服务的界定与性质

我们认为，社会普遍服务的内涵在于：一国政府根据国情明确定义的、由全社会共同承担的普遍服务义务，向社会全体成员，尤其是不经济地区、弱势及其他有特殊需求的社会群体，提供一定水平的、价格可负担的、同质的、不受收入及地域限制的产品或服务。普遍服务责任的落实，其实质是政府履行职责，结合市场机制，使社会成员都能消费得起满足基本生存与发展需要的产品。

现代社会普遍服务涉及的产品与服务大致可划分为两类：一类是网络行业提供的产品与服务，如电信服务、水、电、邮政等；另一类则是社会人文产品与服务，如社会保障、义务教育、医疗、公共卫生等。至于如何判别社会普遍服务产品，笔者认为，这些产品(或服务)至少应符合以下三个基本特征中的一个：(1)具有消费正外部性，即该类产品的消费不仅给消费者个人带来效用，而且也产生明显的社会效益，如教育；(2)具有网络外部性，即增加额外消费者可以增加整个网络用户的利益，用户越多、网络效应就越大，如电信；(3)属于基本物品，即为公认的社会成员应该拥有的基本物品，是与人的基本生存、发展需要密切相关的私人产品，这些“基本社会物品”是每个理性的人都需要的，包括了权利、自由和机会，收入和财富以及社会自尊的基础。

社会普遍服务具有如下性质：第一，社会普遍服务具有强制性，也就是说，依赖市场是无法自发实现的，需政府提供立法保障、强制并规范实行。第二，社会普遍服务具有非歧视性，提供的服务是公平而且机会均等的，即不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制，国民在价格、质量和服务等方面都应得到一视同仁的服务。第三，社会普遍服务具有可获得性，即全国范围内的所有社会成员无论何时何地，都能够以支付得起的价格获得普遍服务。第四，社会普遍服务具有非赢利性，政府运用公共管理手段提供社会普遍服务，依法满足全体国民获得基本生存、发展需要，属于非赢利行为，同时也是相关企业与个人的社会责任的承担和具体体现。

社会普遍服务义务是由社会共同承担的，也就是说，政府具有组织社会普遍服务供给的责任与义务；社会强势成员有对弱势成员给予帮助的责任与义务，这种义务主要以相应义务主体分担对应社会普遍服务成本的方式来体现。对普遍服务成本的承担者而言(不论是政府还是企业)，这是一种强制性安排。不同类型的社会普遍服务的执行者因所处普遍服务项目的不同，所对应的权利、义务也不同。

有关经验说明，政府在电信服务领域推行普遍服务政策，至少应该注意解决好以下三个问题，即由谁来制订、实施电信普遍服务政策，如何为实施电信普遍服务活动筹集资金，以及如何为提供普遍服务产品的部门进行成本补偿。值得注意的是，“普遍服务”之外延扩张具有两种趋势：一是列入普遍服务的项目增加及其普遍性加强，二是普遍服务范围由局部向全民覆盖，且实现手段不断改进。

(二)社会普遍服务的支持机制

社会普遍服务不仅需要合理的政策安排作为法律与制度保障，而且需要有强大的资金支持作为物质保障，以对普遍服务的成本进行补偿。因此，需要设计切实可行的支持机制。在实施普遍服务的过程中，有多种筹资模式可以运用，政府税收、交叉补贴、普遍服务基金等，各种方案都有其优势和不足。下表对各方案进行了比较：

实现普遍服务并没有一种绝对好或差的方法，各国应根据不同时期国情，来选择对自身发展最有利的组合方式。在大部分国家普遍服务诞生之初，尤其对具有自然垄断特性的网络产业普遍服务而言，交叉补贴机制是最常用的支持机制。尽管有多种模式可供选择并交互使用，从各国的经验来看，在经过多年的探索之后，以普遍服务基金为核心的普遍服务筹资体制已经被越来越多的国家所认可。

“普遍服务基金”是指为支持普遍服务的实施而设

立的政府性基金，通常对普遍服务行业中的运营企业按照收入的一定比例收取。普遍服务基金要求某行业内的所有企业都按照一定方式出资，同时，所有提供普遍服务的企业都有资格从普遍服务基金中获得成本补偿。从理论上讲，“普遍服务基金”提供了更广泛的税收基础，并且可以减少企业只从事赢利项目的服务(“撇奶油”)的可能性。“普遍服务基金”的优势在于：一是普遍服务基金由所有服务业务经营者分担，体现了市场经济下的公平原则；二是普遍服务基金以服务收入为征收基础，符合普遍服务“技术中立”、“竞争中立”的原则，普遍服务基金的管理成本和管理难度相对较低，在运作上更符合WTO对普遍服务管理“透明性”要求；三是建立普遍服务基金可以用来鼓励承担普遍服务的公司向服务网络未覆盖的区域扩张网络，提高本国整体的普遍服务水平。

应该看到，筹集普遍服务基金的根本目的是为了对普遍服务产品提供者进行成本补偿，其核心问题是如何确定普遍服务活动的成本。一般来说，比较科学的做法是采用经济成本的概念建立成本模型来计算普遍服务成本，并据此对普遍服务提供者进行成本补偿。

基金的设立有利于形成第三方社会力量，提高社会的公益服务能力。长期来看，它不会成为企业的巨大负担，相反会为企业减轻负担，开拓市场、创造机会。

三、加快建设我国社会普遍服务政策的对策建议

人类社会发展的终极目标是实现人的真实自由，公平与效率的权衡与推进是需要政府通过公共财政和公共政策承担起的责任。社会目标的升级，意味着政府转型与政策工具的改进，因而，在我国政府由“控制型”转向“服务型”的过程中，社会普遍服务以其绩优性成为公共政策工具的必然选择。

(一)我国社会普遍服务制度建设面临的难点

以“普遍服务”的方式提供公共服务中的最基本项目是一种有效的供给模式。不过，也应该看到，我国在建设社会普遍服务体系方面也面临着很多困难：首先，作为发展中国家，我国市场化水平有待推进，承担社会普遍服务建设的经济实力与产业基础还比较薄弱，协调普遍服务供给与经济主体自我发展这两者间的关系是难点，如果为了提供普遍服务而扭曲市场效率，无疑是对市场经济制度与运行的最大破坏、不利于经济发展，这是同普遍服务的宗旨相矛盾的。其次，我国幅员辽阔，具有特定的社会文化环境，如何实现人观念的转变、生产要素的充分自由流动，保证社会普遍服务供给的效率也是难点之一。再次，社会普遍服务政策的实施涉及众多政府部门，如何规定各部门的责权利关系、实现其有效协调以及如何增强各部门的管理水平与行政能力等，同样是现实难题。可见，社会普遍服务的实现也必然大大推动我国政府创新。最后，社会普遍服务的市场化筹资活动还需要有效解决各类义务承担主体的激励机制的设计问题，以保证政府、企业、个人有效承担其社会责任。

(二)推进我国社会普遍服务的政策建议

社会普遍服务政策的推进，不仅有助于解决长期以来区域间、城乡间、社会阶层间存在的国家公共福利分配不均衡、发展机会不平等之问题，而且有利于将国家经济增长政策与国家反贫困政策加以整合以便尽快提升全体国民的社会福利水平，是推进基本公共服务均等化的重要手段。总结不同国家社会普遍服务机制的长期实践经验，无疑有助于我国政府积极落实基本公共服务供给。笔者建议如下：

第一，作为一项公共政策，社会普遍服务的推行必须具有较高层次的法律基础。社会普遍服务需要相应的立法活动来保证目标的确立、实施与监督管理，同时，没有法律强制力的保障，市场与企业也很难自发实现普遍服务。

第二，根据社会普遍服务项目的不同类型及相应的成本一收益特点，社会普遍服务的供给模式可有三种选择：普遍服务成本完全由政府承担，同时政府公共部门直接生产；成本全部由政府承担，生产任务全部或部分委托给市场或第三方进行；普遍服务成本由多方承担，政府监管公共服务的供给与生产。在构建过程中，政府应承担的最重要责任是法律制定、政策引导、制度设计、运行管理与监督方面的责任，否则，便陷入了误区。尽管建设初期，或者针对某些特定社会普遍服务项目，政府投入应为主要资金来源，但随着体系的健全与完善，其终极目标是让市场成为社会普遍服务运行机制的载体、相关企业与社会成员依据相应的权利与义务共同承担社会成本，政府出资将逐渐减少到最适经济规模并符合公共预算的合理比例。

第三，社会普遍服务的推进，可以按照如下步骤进行：首先，在确立普遍服务政策前，必须根据各地区人口分布、地理特征、自然资源及市场化发育程度等因素，客观分析各地区单位普遍服务供给的成本差异状况，根据本国经济的发展水平确定普遍服务应提供的项目以及要达到的目标与水平，但要注意，普遍服务要随着实际情况的变化、不断调整内容与水平，即普遍服务应该具有动态性质。其次，通过竞争机制确定具体提供普遍服务的市场主体，同时确定不同类型社会普遍服务活动的成本补偿标准，并按照公平、合理的原则进行资金筹集。最后，各类管理部门要根据分工确立的政策目标进行相应的项目管理和评估，对普遍服务产品的提供进行过程与结果的监督。

第四，普遍服务基金应该成为主要的筹资模式，并成立专门公共机构对普遍服务运行与基金运营进行管理，同时设计科学合理的预算管理模式。从基金的来源来看，社会人文普遍服务项目可以较多地依赖财政资金，然而，最优目标模式应是政府引导市场筹资作为有力补充，加强企业社会责任来筹建中华教育基金、社会住房普遍服务基金、医疗基金等；而网络产业提供的普遍服务项目则应该更多地依赖各类运营者提供的资金，政府补贴及政策优惠作为重要辅助。此外，个人、机构捐赠的资金也是重要来源。筹资原则应遵循公平、合理、效率扭曲最小化。具体筹资方式包括企业与行业内部的交叉补贴，财政税式支出，尤其可以考虑以大型国有企业利润分成中的一定比例成立普遍服务基金，以及建立其它筹资模式的接入基金、普遍服务基金等。普遍服务基金的设计遵循以下公平与效率的原则：促进普遍服务的所有补贴应该是显式的；普遍服务基金的来源应该是广泛的；普遍服务补贴的目标是专一的；普遍服务应当以相对中性的方式实现；普遍服务基金的存在和运作应当减少对其它部门的扭曲，且不以影响现有行业的发展为前提；基金的使用，要实现最大范围和最深层次的普遍服务；普遍服务基金征收数额的高低，则要根据服务业务生产企业的发展水平以及普遍服务的范围和目标来确定。

第五，建立公共选择沟通机制。公共服务的前馈控制、反馈机制、过程控制机制都离不开公众参与。必须确保公众能够有效实施对服务进行选择、利益表达与评估的权力，赋予公众各种可利用的合理选择资源。直接选择和间接选择制度的制约有助于减少替代选择者私人偏好的影响，使公众更有效地表达真实的选择偏好；以法律手段保障公共选择中信息通道的畅通，形成参与、约束机制。建议制定《公民投诉保护法》以实现公共服务选择的公众参与和对合理选择权的保护。

参考文献

[1]Lucien Rapp.Public service or unjversal service?[J].Telecommunications Policy，Vo1.20，No.6，1996.

篇3

[关键词] 留守儿童 社会工作 学校社会工作

留守儿童是指那些父母双方或一方长期在外地务工、留守在户籍所在的农村家乡的儿童,他们是我国社会转型期社会快速流动催生出的一个新群体。这些儿童在身心发展和社会化的关键时期缺少父母的关爱和教导,容易遭受各种问题的困扰,在发展中处于一种弱势地位,需要国家和社会给予特别的关注。留守儿童的构成主体是处于义务教育阶段的学龄儿童,2008年2月召开的全国农村留守儿童状况调查报告会上提到,处于义务教育阶段的农村留守儿童约为3000多万。这些留守儿童特别需要来自学校和教育工作者的积极关爱和科学指导。

一、留守儿童的教育服务需求与学校的回应

留守儿童非正常化的家庭环境使他们的学习、身心健康和社会化容易遭受到各种障碍的困扰。研究发现留守儿童在学习方面的困扰主要表现为以下几个方面[1]:①委托监护人对留守儿童难以进行有效的教育和引导;②留守儿童健康的课余生活难以得到保障;③学校和家庭之间缺乏理解和配合;④少数留守儿童出现了学习成绩下降;⑤父母文化素质较高的留守儿童失去学习辅导机会;⑥相当数量的留守儿童由于失去很好的监督,其学习态度逐渐散漫、不端正,部分出现了迟到、逃课、不交作业等不良现象。留守儿童与非留守儿童之间的最大差异主要体现在精神方面,和非留守儿童相比,留守儿童普遍感觉失落和孤单,同时也感觉缺少关爱[2];孤独感、委屈难过和敏感自卑是留守儿童的“代表性”情绪体验,忧虑情绪主要体现在初中留守儿童中[3]。在社会化方面,一项对留守儿童社会化的实证研究[4]表明,“留守”经历在个别社会化指标上给儿童带来较大影响:与非留守儿童相比,留守儿童欠缺与同辈群体和亲戚间的交往;家庭结构观念松散,亲子关系淡化;孤独感较强;缺乏合群性,初中阶段的留守儿童尤其如此。另一项关于初中留守儿童问题行为的研究[5]表明:留守儿童的违法和违纪行为高于非留守儿童,初中留守男生均比留守女生存在更多的危害健康的行为。要克服这些障碍健康发展,留守儿童需要特别的教育和社会化服务。

家庭和学校是儿童接受教育进行社会化的两个最重要的机构,父母是自然的社会化执行者,教育工作者是专业的社会化执行者。父母的外出削弱了留守儿童家庭的社会化功能,造成留守儿童发展服务的缺失。削弱的功能和缺失的服务被父母期望、社会期望由学校和教育工作者来弥补。许多学校通过积极探索,采取了建立留守儿童档案、提供寄宿服务、选派教师作留守儿童的家长等方式回应留守儿童的服务需求。但是,这些方式在取得一定成效的同时,也存在着许多困难和问题:①留守儿童主要分布在经济落后的农村地区,由于经济条件的限制,这些地区本来就存在着教育经费紧张、教育水平落后、师资力量缺乏等障碍,没有足够的财力、物力和人力建立详细的留守儿童档案并对变动情况做及时的补充和修改;家长精力有限又缺乏解决儿童身心发展问题的知识技巧,无法提供足额的寄宿服务,即便已建立的寄宿学校也因为管理薄弱、资源有限、监护范围和监护质量达不到要求。②现有方式只能满足留守儿童基本的生活需求,不能有效地促进他们的发展。③现有方式忽略了留守儿童的自身力量和可能拥有的多种社会支持。现有的服务方式存在的问题制约了对留守儿童服务需求的满足。为进一步保护、促进留守儿童的健康发展,学校和教育工作者需要开拓思路、跟随社会发展的节拍引入专业方法为留守儿童提供指导和服务。学校社会工作正是可以用来指导农村中小学的留守儿童工作的专业制度和方法。

二、学校社会工作的内涵、方法以及在我国的试点和推行

学校社会工作是20世纪初期在美国、英国、德国几乎同时发展起来的一项“结合教育和福利两种制度的社会事业”[6],是现代社会工作发展较早的一个分支和重要领域。学校社会工作即是把社会工作的助人原则、方法与技术运用到学校环境中,促成学校、家庭和社区之间的协调合作,协助学校形成“教”与“学”的良好环境,引导学生寻求个别化和生活化的教育,建立社会化人格,习得适应现在与未来生活的能力。学校社会工作追求实现以下四个方面的崇高目标:(1)实现社会福利。学校社会工作为学习和生活适应失调的学生提供服务,协助他们处理困难和解决问题,帮助他们学会如何预防问题的出现和发展自己的潜能;(2)保证实现教育机会均等和普及义务教育。学校社会工作为因经济、社会、心理等因素不能参与或不能充分运用教育机会的学生提供生活与学习的抚助和保障,使他们得以利用应受教育的机会,掌握知识本领,发挥潜能;(3)促进家庭、学校和社区的协调,以配合学校的需要和增强教育功能。家庭、学校和社区是影响学生的心理、行为和学习成绩的三大因素,也是促进学生形成社会化人格的三大力量,协调这三者之间的关系是学校社会工作者的专业服务和职责所在;(4)学校社会工作的最终目标是促进学生德、智、体、美、劳等的全面发展。[7]P316

在发展的早期阶段,学校社会工作主要运用个案方法的传统工作模式和团体方法的学校变迁式工作模式,从事治疗性的服务工作,参与学校家长会及社区活动,并负有就学校不良环境提出建议和反映的责任。1960年以后,学校社会工作的方法和目标都发生了明显转变,形成社区学校式工作模式,学校社会工作开始扮演预防与矫治的角色,参与学校政策的制定,维护学生应有的权利。同时,学校社会工作者把社区活动纳入自己的工作范围,把教育、卫生、福利的结合看成为学校社会工作的趋势和理想。[7]P316经过一百多年的实践和发展,在发达国家和地区,学校社会工作已成为学生辅导和服务系统的重要组成部分,学校社会工作者与心理辅导人员以及其他服务人员一起为学生提供全面、优质的教育服务。

随着我国社会转型的全面深入,儿童青少年的社会、家庭生活环境发生了巨大的改变,他们在成长过程中遭遇到许多新情况、新问题,这给学校的学生管理工作面提出了严峻考验。为胜出这场考验,“在中小学中积极开展专业化的学校社会工作不仅十分必要,而且势在必行”。[6]为回应现实的需求,提高教育的现代化水平,本世纪初学校社会工作在我国大陆地区得到积极的倡导和试点推行。2002年5月,由上海浦东新区社会发展局牵头,在浦东38所学校开始试行学校社会工作,按照香港模式,推行“一校一社工”制度,拉开了大陆地区发展专业学校社会工作的序幕。作为一个新生事物,试点工作经过了学校确认、专业服务培训、资金和设施保障、政府监管部门成立等环节,标志着学校社会工作作为一项制度正式介入学校体系。[8]P39随后,深圳、福州、济南等地区也学习上海经验开始推行学校社会工作的试点工作。

三、推行学校社会工作强化留守儿童教育管理和服务

党的十六届六中全会的相关决定使社会工作步入快速发展期,在学校社会工作领域,越来越多的城市和地区加入以试点方式在中小学开展学校社会工作的行列。这些试点工作大多借鉴港台地区经验,又结合本地实际,发展了多种学校社会工作的介入模式。试点工作不仅为学校社会工作的普遍推广积累了丰富经验,更为重要的是,试点展示了学校社会工作的强大功能和重要意义,突显了广泛开展学校社会工作的必要性。但是,目前学校社会工作的试点均是安排在城市的中小学,这与社会工作的起源于城市的、成熟于城市的发展传统相一致,也与我国的资源分配方式相关――无论是在经济资源还是在社会资源的分配中,农村均弱于城市,几十年的城市优先发展模式已使城乡差距扩大到危害整个社会的协调发展的程度。为构建社会主义和谐社会必须改变顾此失彼的发展模式,要弥合农村被拉下的差距、解决农村发展的障碍,尽快形成城乡协调发展、农村经济和社会协调发展的格局,在政策和资源方面向农村、农村社会发展合理倾斜成为必要的举措。

为解决留守儿童问题政策和资源对农村的一个合理倾斜就是,政府应大力推动在农村中小学试点和推广学校社会工作,发展学校社会工作制度。运用学校社会工作的传统模式以个案工作方法为有特殊困难的留守儿童及其家长提供服务和咨询,减少或避免义务教育阶段的辍学现象;运用学校变迁式的学校社会工作模式为留守儿童提供生活、学业和职业辅导;采用团体工作方法打破留守儿童自我封闭的防线,培养他们互助合作的精神和方法技巧;运用社区学校式的学校社会工作模式,强化学校与家长的联系、学校与社区的沟通,启发、培养留守儿童的服务精神,鼓励他们参与社区建设、改善教育和生活环境,通过服务他人、服务社区促进自我训练,实现自我成长。从发展的角度看,抓住解决留守儿童问题的契机在农村中小学开展学校社会工作,终将惠及整个农村教育,提升全体农村儿童的福利、提高农村社区的生活质量。

参考文献:

[1]龚成彬:从“全国打工第一镇”看“留守学生”教育[J].中小学管理,2005(9):38-39;叶敬忠等:父母外出务工对农村留守儿童学习的影响[J].农村经济,2006(7):119-123.

[2]叶敬忠等:父母外出务工对留守儿童情感生活的影响[J].农业经济问题,2006(4):19-24.

[3]刘霞,赵景欣:申继亮.农村留守儿童的情绪和行为适应特点[J].中国教育学刊,2007(6):6-8.

[4]肖富群:留守儿童社会化状况的实证研究[J].广西民族大学学报(哲学社会科学版),2007(5):49-55.

[5]刘霞,范兴华,申继亮:初中留守儿童社会支持与问题行为的关系[J].心理发展与教育,2007(3):98-102.

[6]文军:学校社会工作论略[J].社会,2003(1):27-29.

篇4

各区（县）劳动和社会保障局、各职业介绍服务中心：

    为了做好按提前退休工种办理退休工作，经研究，在本市职业介绍服务中心存档的人员和档案在街道的失业人员中，符合提前退休工种条件的，可以办理退休。现将有关问题通知如下：

    一、办理在本市职业介绍服务中心存档的人员和档案在街道的失业人员按提前退休工种退休的有关工作，按照我局《关于严格按照国家规定办理企业职工退休有关问题的通知》（京劳社养发〔1999〕63号）的有关规定执行。

    二、上述人员办理按提前退休工种退休时，个人提出申请由职业介绍服务中心或街道（镇）劳动科按规定填写《职工提前退休审批表》，报所在区、县劳动和社会保障局审批。

    三、各单位在审批时，要严格进行审查，以存档前或失业前的档案明确记载为准，后补的材料无效。

篇5

【关键词】公共治理；公共服务；多元供给

中图分类号：C91

一、公共服务与公共治理

（一）公共服务

在对公共服务的理解上，存有狭义和广义之别。狭义的公共服务是指具有公共性质的部门利用公共资源生产供社会所有成员来消费的公共物品。广义上的公共服务等同于公共行政，所有公共部门的行为都是公共服务。笔者认同狭义上的公共服务。因为公共服务的本质在于公民的合法利益需求，而公共行政还涉及到公共机构的内部关系，所以从这个层面来讲，公共行政和公共服务是不能等同的。依据是否具有非竞争性和非排他性，可以把公共服务分为纯公共服务和准公共服务。传统的公共行政理论认为政府是公共服务的唯一供给主体，提供公共服务是政府存在的合法基础。但是随着公民对公共服务需求的量和质都有很大程度的提高，尤其是伴随着西方国家政府财政能力的降低，政府提供全方位公共服务越来越显得力不从心。

（二）公共治理

公共治理强调的是治理主体多元，治理方式多样，治理内容广泛的全方位合作管理。公共治理表现出治理权力的多中心化和政府权力的有限化等特征。公共治理通过引入市场的竞争机制，公共服务的供给能力得到较大幅度提升，有效地实现了公共利益。同时，公共治理使得政府提供公共服务的成本得以降低，削减了政府财政支出，使政府可以集中有限的财力提供更优质的服务。公共治理的最终目的在于公共利益的实现，在于公共服务供给的效能提高。所以，从公共治理的角度来寻找公共服务的创新供给方式还是极具现实意义的。

二、公共治理理论指导下的公共服务供给

公共治理理论无疑对公共服务的供给提供了新的方法和思路。在公共治理的理论框架下，探究公共服务的多元供给，笔者认为，需要具体做到以下三个方面，即发展非政府性质的社会组织、实现公共服务的市场化供给和实现政府与各种社会组织的良性互动。做到这几个方面，对公共服务的供给必将是大有裨益。

（一）大力培育非政府组织

公共治理的主要表现形式之一就是参与主体的多元。所以，在此理论指导下，实现公共服务的充足供给需要培育多元的供给主体，由原来的单一政府供给发展到政府、非政府组织乃至个人共同供给的模式。目前个人供给公共服务的能力还极其有限，在政府之外非政府组织是提供公共服务的主体之一，这里的非政府组织包括企业和第三部门。所以，推进公共服务市场化，需要大力培育发展非政府组织的公共服务供给意识和能力。一是要通过经济、法律乃至必要的行政手段引导非政府组织的发展，二是要有完善的法律机制保护非政府组织的公共服务供给。非政府组织具有多样性和灵活性的特点，可以针对社会不同群体对公共服务的不同需求来设置组织形式。非政府组织发挥着弥补政府提供公共服务中存有的弊端，来满足社会成员日益增长的公共服务需求。

（二）推进公共服务的市场化供给

市场化供给是现代公共服务发展的总体趋势。所谓公共服务市场化，是指将部分非完全竞争性和非完全排他性的公共服务项目由政府推向市场，通过引入市场的竞争机制，打破政府垄断公共服务的现象，实现公共服务的低成本高效率供给。由于我国的市场经济体制得以基本确立和社会主义市场经济的深度发展，我国具备了一定的公共服务市场化前提条件。加之政府的管理理念也在某种程度上与时俱进，公共服务市场化的改革也开始进入学者的研究视野和政府的管理实践。在公共服务市场化中，政府依然应该发挥核心作用，通过外包、合作、购买等市场行为模式寻求公共服务供给的最优途径。公共服务的市场化推进，可以大大减轻政府的负担，是公共服务的供给水平整体得以提升。

（三）实现政府部门与其他社会组织间的良性互动

其他社会组织包含第三部门和营利部门，这二者是主要的社会组织形式。在公共治理理论中，管理的主体是多元的，他们之间是平等分工合作的关系，而非传统意义上的统治与被统治的关系。具体到公共服务的供给问题上，为了保证公共服务供给上的数量和质量，对那些由政府提供相对而言比较缺乏效率的项目，政府可以进行开放，对其他社会组织予以充分的赋权和支持，对其他社会组织的服务供给采取资金补贴、订立合同、特许经营、公私合营、政府购买、贷款和贷款担保等多种形式，与其他社会主体合作提供公共服务。因此，通过制度的形式同时给予法律上的保护确定公私部门如何共同分担公共服务职责成为改善公共服务供给的重要措施。

参考文献：

[1]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理， 2004（7）.