发布时间:2023-09-19 15:25:53
序言:作为思想的载体和知识的探索者,写作是一种独特的艺术,我们为您准备了不同风格的5篇土地管理法补偿标准,期待它们能激发您的灵感。
关键词:土地管理法修改;土地资源;市场配置;机制完善
中图分类号:D920.4 文献标识码:A doi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2013.04.52 文章编号:1672-3309(2013)04-130-02
2012年11月28日,国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》(以下简称《土地管理法》)对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律,《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。
一、土地资源配置与《土地管理法》
土地资源是一种不可再生资源,作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源,关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前,我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体(政府、企业和个人)通过市场方式获得相关土地资源,以市场价格为指针,供求关系相调节,各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。
确立完善市场配置方式,必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律,《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容,建立健全相关制度。
二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题
在市场经济条件下土地作为特殊商品,必然趋向市场化。目前,我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题,都与相关政策法规的不完善有关。
(一)不健全的土地市场
首先,中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场,国家垄断一级土地市场,而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等,这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场,使政府成为土地市场的垄断经营者,一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖,另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。
其次,土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例,在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面:一是各级政府的用地审批制度,容易产生腐败现象,影响社会稳定;二是国家垄断建设用地供给,集体土地无法进入土地市场,就产权而言,形成了国家所有制与集体所有制不平等。
(二)不完善土地收益分配制度
同样作为市场主体,政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市,这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得,被征地的农民只能获得征地补偿,土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定:“国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”,但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准,“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。
(三)国家干预的滥用
在土地资源的配置中,国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题:第一,根据现行法律的规定,各级政府是土地一级市场的开发主体,土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督;第二,地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象;第三,征地范围的不明确,“公共利益”界定不清。
三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议
目前土地资源的市场配置机制不完善,要解决这一问题就要建立一套完善法律法规,特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场,至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。
(一) 健全土地资源市场配置机制
首先,改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准,其主要存在三点缺陷:第一,土地原用途补偿制度,即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中;第二,限额补偿制度,即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍,远远低于被征地农民的实际收益;第三,地方政府定价制度,即国家授权地方政府规定具体补偿标准,而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益,实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享,实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。
笔者认为,补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准;如协商不成时,由双方都能接受的资产评估公司作为第三方,按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法(草案)》明确了公平补偿的基本原则,规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿,而且补偿资金不落实的,不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。
其次,健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革,转变政府垄断一级市场的现状,使农民在未来成为农村集体土地交易的主体,再通过调节税收的方式,使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制,使土地交易流程制度化,减少人为操作空间,减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度,以便更好地引入市场竞争。同时,从民法角度讲,改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定,完善集体所有土地的用益物权的流转制度,改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定,建立统一的城乡土地市场。
(二) 完善国家干预土地资源配置机制
国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的,但是这并不代表政府可以替代市场,国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。
第一,缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定,导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此,笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则,以此限制其权力的滥用;其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。
第二,改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度,根据市场需求建立规划机制,来保障规划机制的科学、有效实施,充分发挥规划的整体控制作用。同时,制定科学的土地储备规划,扩大公益性用地的收购与储备,建立土地储备金制度。
第三,强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上,耕地保护制度涉及的内容比较繁杂,但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”,各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定,致使立法的预期目的难以实现,而且削弱了法律的威慑力,影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法(草案)》对此已有改观,增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制,对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过,如何落实耕地保护目标责任制及考核制,以及考核不合格需要承担何种法律后果,仍有待进一步细化。
四、结语
完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的,必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调,才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中,城镇化规模不断扩张,土地利用数量不断攀升,进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。
参考文献:
[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报,2011,(04):116-119.
土地征收是国家为了公共利益的需要,按照规定的批准权限和程序,将农民集体所有的土地转变为国家所有,并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源,也是人类赖以生存的物质基础,因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要,但我国还没有专门的《土地征收法》,目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快,大量的土地被征收,用于非农化建设,农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多,有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面:如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益,另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用,因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作,加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围,采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序,加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。
关键词:集体土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议,在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地,也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要,按照法律规定的批准权限和程序,将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的,但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外,我国没有一部专门的《土地征收法》,这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快,大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用,用于非农化建设,有些纯粹是经营性的开发,完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意,所暴漏出来的问题也越来越多,已严重了我国土地征收市场发展的秩序,这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。
一 目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制,即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式,土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定,我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间,因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
近年来随着我国城镇化水平的进一步提高,土地征收现象越来越普遍,它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果,它和经济的发展密不可分,经济越发达的地区,土地征收发生率也越高,这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要,但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》,目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定,征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费,至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍,特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿,并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的,东部地区往往高于中西部地区,就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右,也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元,这点费用根本不能保障失地农民以后的生活,而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区,以致前几年出现大规模的“圈地运动”,甚至有些地方出现了征而不用,等待升值使大量土地闲置,浪费土地资源的现象。另据有关部门统计:在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年,耕地累计减少10266万亩,年均减少1027万亩,在这些减少的耕地中,其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题,而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。
二 当前土地征收制度的缺陷
(一) 土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设,可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地,那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益,我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢?
另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格,而是由国家单方制定的补偿标准和范围,远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的,国家实际上是无对价取得土地,这就加剧了土地征收权的滥用。
(二) 土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度,实际上是土地所有权的转移,即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移,那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定,就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的,一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的,被征收单位不得拒绝,按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定,被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的,才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内,而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能,体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看,土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围,如加拿大的土地征收补偿一般包括(1)被征收部分的补偿,必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。(2)有害或不良影响补偿,主要针对被征收地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。(3)干扰损失补偿,被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收,因混乱而造成的成本或开支补偿。(4)重新安置的困难补偿。⑥
另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴,如(1)土地或其他标的物权利损失补偿标准为:以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。(2)营业损失补偿,补偿标准为:在其他土地投资可获得的同等收益。(3)征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破,如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费,并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。
另一方面土地的补偿标准也有点过低,按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍,这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右,即使可耕地在有些农村也只有20000元,不要说弥补损失了,甚至连原来的生活水平都难以维持。
3、安置补助费过低,解决不了劳动力安置问题,另外也与我国现行劳动法不协调。
例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩,这样低的安置费,用人单位根本
中图分类号:D922.3 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305
一、集体土地征收制度概述
(一)概念与背景
在我国,土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度,土地所有权不能自由地在流通市场买卖,农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此,当国有土地难以满足公共利益的需求时,国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地,以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点,但二者存在明显的区别。具体而言,土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权,即土地所有权的主体发生了变化,而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。
所谓集体土地征收,指的是国家为公共利益的需要,由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施,依法将属于集体所有的土地变为国有,确定给建设单位使用,并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。
集体土地征收包含三层法律关系,其一,国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系,其二,国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系,其三,建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前,这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为,应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行,在实践层面上,这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位,单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。
(二)集体土地征收的基本程序
《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定,集体土地征收包括如下基本程序:征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。
征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地,经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明:第一,公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府;第二,公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等;第三,公告地点是被征用土地所在地的乡、村。
补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》,被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门,相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性,因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发,选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面:第一,办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上,由于征用土地涉及面积、人数等多种因素,登记期限并没有给出一个具体的时间限制,而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定;第二,登记机关为公告指定的机关。
确定补偿安置方案,包括以下几个步骤:第一,补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定,并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定,征地补偿安置方案是行政机关的内部程序,被征收人无权参与方案的确定过程。因此,补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定;第二,公告补偿安置方案;第三,听取意见;第四,上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。
(三)集体土地征收补偿制度
农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制,更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言,征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力,集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言,被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿,在公共利益和私人利益相冲突时,补偿制度提供了一条救济途径。
除宪法之外,集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体,是该制度的主要法律依据。
从征收土地的补偿范围来看,我国法律规定只对直接损失予以补偿,被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿;从征地补偿标准来看,被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算;从补偿争议处理程序来看,补偿标准产生争议时,由县级以上政府处理,如果协调不成,则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。
此外,国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。
二、集体土地征收制度的主要缺陷
(一)征收目的界定不清
国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之,国家只有为了公共目的,才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制,否则,将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定,但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性,包涵相当广泛的外延,对其若不进行明确的界定,有可能造成政府征收权的滥用,征收土地行为的扩大化,进而损害集体组织及广大农民的切身利益。
由于立法对公共利益界定不清,直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定,公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权,而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中,数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十,大量的被征收土地用于经营性目的。
(二)征地补偿的非市场化
2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”,这在本质上是政府主导定价,由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来,集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩,长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值,因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。
(三)征地程序不完善
前文已对集体土地的征收程序进行过讨论,在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率,被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利,但难以解决根本上的问题,整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化,在实践中缺乏可操作性,因此此类程序性权利难以得到真正落实。
三、完善集体土地征收制度的建议
(一)引入市场机制,建立合理的补偿标准和范围
目前,在我国,集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准,但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性,而且远远不能体现土地的实际价值,从而对农民的损失做到公平补偿。
合理的集体土地征收补偿标准,应当在公平市场价值的基础之上,充分考虑到集体土地的市场价格,对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。
(二)具体完善集体土地征收程序
首先,法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时,可以采用列举加概括的立法方式,在进行概括时,还应当运用比例原则,进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用,加强对公共利益审查的力度。
第二条 加强土地管理,是各级人民政府的重要职责。县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作。乡级人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第三条 各级人民政府应采取有效措施,宣传贯彻《土地管理法》和本办法,保护土地资源,制止乱占滥用土地的行为。鼓励合理开发和充分利用每寸土地。同时,必须保证国家建设项目,特别是重点建设项目需要的用地。
城乡建设必须节约使用土地。根据城乡建设规划,可以利用原有的空闲地、宅基地和荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。个人建房,提倡盖楼房。
第四条 国家建设征用土地,必须按下列程序办理审批手续。
(一)建设单位持国务院主管部门或县级以上人民政府按照基本建设程序批准的计划任务书或其他批准文件,向土地所在地的省辖市或县(市、区)人民政府土地管理部门提出用地申请。
(二)省辖市或县(市、区)人民政府土地管理部门根据批准的文件和总平面布置图、地形图,以及城市规划管理等有关部门的书面意见,正式核定用地面积,并组织用地单位与被征地单位签订补偿、安置协议。
(三)用地申请按批准权限经县级以上人民政府批准后,由所在地的省辖市或县(市、区)人民政府土地管理部门签发土地使用证,并根据建设进度一次或分期划拨土地。
因抢险急需用地,经县级以上人民政府同意,可以先使用。需要长期使用的,应及时补办用地审批手续。
第五条 征用土地审批权限:
征用耕地(含菜地、园地、鱼池、藕田,下同)3亩以下(“以下”含本数,下同),非耕地(含林地、牧地、柴山、滩地等,下同)10亩以下,由县(市、区)人民政府批准;征用耕地10亩以下,非耕地20亩以下,由省辖市、自治州人民政府或由省人民政府委托地区行署批准;征用武汉市行政区域内耕地100亩以下,非耕地200亩以下,由武汉市人民政府批准。超过上述用地面积的逐级报批。
一个建设项目需要征用跨县以上行政区域土地的,由上一级人民政府或地区行署按本办法规定的审批权限批准或报批。
省辖市、自治州、县(市、区)人民政府和地区行署批准征用土地的文件,须抄报省人民政府土地管理部门备案。
第六条 国家建设征用土地,由用地单位按下列标准支付征地费。除国家另有规定外,任何单位和个人,未经省人民政府批准,不得擅自提高或降抵标准,也不得以任何借口收取本办法规定以外的费用或附加其他条件。
(一)土地补偿费和地面附着物补偿费。
1、征用省辖市郊区耕地的,按其年产值的五到六倍补偿;征用县级市和县辖镇郊区耕地的,按其年产值的四到五倍补偿;征用其他地方耕地的,按其年产值的三到四倍补偿。年产值的计算:国家牌价和市场价的平均数,乘以同类土地前三年平均年产量(下同)。
2、征用有收益的非耕地,按其年产值的二到三倍补偿。
3、征用宅基地,按邻近土地的补偿标准补偿。
4、被征土地上的青苗、树木,能计算产值的,按产值补偿;不能计算产值的,合理计价补偿。征地协议签订后抢种的作物、树木,不予补偿。
5、被征土地上的建(构)筑物等的补偿标准,由省辖市或县(市、区)人民政府规定。违章建筑,不予补偿。
(二)安置补助费。
1、征用耕地的,每一个需要安置的农业人口的安置补助标准,为被征用耕地每亩年产值的二至三倍。但是,每亩被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用耕地年产值的十倍。需要安置的农业人口数,按《土地管理法》第二十八条规定的方法计算。
2、征用有收益的非耕地的安置补助费,按其年产值的二至三倍支付。
3、征用无收益的土地,不付安置补助费。
(三)上述土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省人民政府批准,可以增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征地年产值的二十倍。
(四)征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
收费标准为:武汉市每亩7000至1万元;其他省辖市每亩5000至7000元;县级市每亩3000至5000元。
第七条 土地补偿费和安置补助费,除被征土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外,其余的按《土地管理法》第三十条规定的用途,由被征地单位拟订使用计划,经省辖市或县(市、区)人民政府土地管理部门审查同意后,由用地单位支付给被征地单位,在土地部门的监督下按计划使用。
新菜地开发建设基金由土地管理部门收取,交同级财政专项储存,专款专用,任何单位不得挪用。此项经费用于开发新菜地和改造老菜地。使用计划由土地管理部门会同农业和蔬菜生产主管部门及商业部门提出,经省辖市或县(市、区)人民政府批准后实施。
第八条 因国家建设征用土地造成的多余劳动力,由当地土地管理部门和乡(镇)人民政府及被征地单位、用地单位共同协商,予以安置。其中安置到集体所有制单位和全民所有制单位就业人员的条件,由省人民政府另定。
第九条 对村(组)的集体土地一般不得全部征用,确因国家建设需要全部征用的,必须经省人民政府批准,其原有的农业户口经审查核定后,可以转为非农业户口。
第十条 计税土地被征后,其农业税、特产税的减免,按农业税减免程序办理。减免以前,由用地单位负担。
第十一条 国家建设使用国家荒山、荒地、荒滩,按本办法第五条规定的审批权限,经批准后无偿划拨。划拨国营农、林、牧、渔场和科研、教育单位附设场、站使用的国有土地,按本办法第六条规定的补偿标准的下限,补给原使用单位。
第十二条 国家机关、团体、企事业单位和农、林、牧、渔场,在国家批准用于农业生产、科研或本场范围内的土地上进行非农业建设的,按本办法规定的征地程序,报县级以上人民政府批准。
第十三条 乡(镇)村兴办企业,应首先利用现有设施和场地,严格控制占用土地。确需使用土地的,必须持县级以上主管部门批准的计划任务书或其他批准文件,向省辖市或县(市、区)人民政府土地管理部门提出申请,按本办法规定的审批权限办理用地审批手续。使用非本集体所有土地的,还应按本办法规定的各项补偿标准的下限支付补偿费,并妥善安置农民的生产和生活。
乡(镇)村兴办企业,其用地面积,不得超过国家关于同行业和相同经营规模的国营或集体企业的用地定额。
第十四条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用集体土地的,经乡(镇)人民政府审核,按本办法规定的审批权限办理用地审批手续,对使用非本集体所有土地的,由主办单位给被用地单位调整土地或给予适当补偿。
第十五条 农村个人或个人合伙兴办企业,应首先利用自有的房屋庭院。确需使用集体土地的,须提出申请,并与土地所有单位签订有偿使用土地的协议,使用非耕地的,由乡(镇)人民政府批准;使用耕地的,经乡(镇)人民政府审查,报省辖市或县(市、区)人民政府批准。上述个人经批准使用的土地,仍归原集体所有。停止使用后,交还集体,并负责恢复耕种条件。地面附着物可作价交集体或自行拆除,不准把生产、营业用地作为宅基地。
第十六条 农民建房用地,由本人申请,经村民委员会同意,使用非耕地的,由乡(镇)人民政府批准;使用耕地的,经乡(镇)人民政府审查,报省辖市或县(市、区)人民政府批准,并按被占耕地年产值的二到四倍支付土地补偿费。
农民新建、改建房屋的宅基地(含一切附属设施)总面积,使用耕地的每户不得超过140平方米,使用非耕地的每户不得超过200平方米。具体用地面积,由省辖市或县(市、区)人民政府在上述限额内,根据当地人均耕地等情况确定。
出卖、出租房屋的,不得再在当地申请宅基地。农民迁居和拆除房屋后腾出的宅基地,由集体收回,统一安排使用。
第十七条 城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体土地的,由本人申请,所在单位或居民委员会同意,报省辖市或县(市、区)人民政府批准。并参照国家建设征用土地补偿标准,支付土地补偿费和安置补助费。
居民建住宅每户宅基地面积:大中城市内不得超过80平方米,其他城镇内不得超过100平方米。具体用地面积由省辖市或县(市、区)人民政府根据当地实际情况,在上述规定限额内确定。
第十八条 用地单位或个人经批准征用、划拨的耕地、园地和其它有收益的土地,未经原批准机关同意,从征地批准划拨之日起满一年未使用的,由县(市、区)土地管理部门收取荒芜费。满两年还未使用的,依法收回。
荒芜费按同类土地年产值一到二倍收取,交同级财政,作为土地开发建设基金。
第十九条 依据《土地管理法》第十九条规定,收回的国有土地,县级以上人民政府可在本办法规定的审批权限内,按本办法规定的补偿标准有偿划拨给其他符合用地条件的单位使用,用地单位支付的各项费用交同级财政。收回的国有土地也可以暂借给农业集体经济组织耕种,但不得在土地上兴建永久性建筑物或种植多年生植物,国家建设需要时,予以收回,只支付青苗补偿费。
第二十条 对违反《土地管理法》和本办法,除按《土地管理法》的有关规定处理外,对并处罚款的,按以下标准执行:
(一)买卖、出租或以其他形式非法转让土地的当事人,根据情节轻重,按其非法收入的10%至20%处以罚款。
(二)非法占用城市土地的,按城市市郊菜地年产值的一至三倍罚款;非法占用其他地方土地的,按照被占土地或邻近土地年产值的一至二倍罚款。
(三)批准的临时用地期满不归还,以及拒不交出依法应收回使用权的土地的,按本条第二项规定标准处以罚款。
(四)非法占用被征地单位补偿费和安置补助费的,按被占用金额的5%至10%罚款。
第二十一条 以上罚款由县级以上人民政府的土地管理部门决定,被处罚的单位或个人,对处罚决定不服的,可在接到处罚决定通知之日起30日内,向人民法院起诉,期满不起诉又不履行的,由作出处罚的机关申请人民法院强制执行。
第二十二条 本办法具体应用问题由省人民政府土地管理部门负责解释。
一、对征地补偿价格不满意。征地补偿价格一般都是严格按照《土地法》的要求,足额核算,农民不满意大多也只是发牢骚,实际为价格低上访的几乎没有。他们的理由是承包期还有近20年,每亩地每年的产出以3000元,20年时间也可收人60000元,但现在年亩43500元的价格相对较低,他们的说辞有一定的代表性,但是显然不具备普遍性,《土地管理法》明确提出,“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这里的“平均”是同一行政区域内的平均,而非某一户或某一村的“平均”。但是征地补偿标准一定几年不变,肯定也是不行的,老百姓认“水涨船高”的理,随着物价水平提高,生产产出增多,生活支出增加,不随着提高征地补偿价格就是伤农。
二、对征地程序不满意。随着社会不断进步,农民的法律意识也在不断增强,自我保护意识也越来越强,在征地过程中,涉及到他们的利益,他们也会为征地过程“挑刺”。在征地过程中,涉及农户利益的每一件工作都必须向农户宣传到位,让他们支持配合。但是,在实际操作过程中,并不是每一次征地都是这样操作的。《土地管理法》四十五条明确提出,“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;三)其他土地超过七十公顷的。”如果在征收这类土地地过程中,不向社会公布上级批复内容,就有违法征地之嫌。实际上在征地公示内容中很难找到上级批复。
三、对干部工作随意性不满意。在征地过程中,由于标准不明细,干部在处理问题时的随意较大,以致于同一块地段,同一类附作物,补偿的标准不同,有些农户达不到自己的要求,就是不在协议书上签字,不同意土地被征,就使得征地干部为了息事宁人作出让步,结果,导致补偿标准极不公平,让农民坚信“爱哭的孩子有奶喝”,形成不良的漫天要价的风气,增大了征地的难度,无耐之下,政府组织执法队伍强力执法,伤害了农民的感情,导致集体上访。其二是部分干部在征地过程中贪脏枉法,所以群众对干部有抵触情绪,间接导致部分群众上访。
四、对征地用途不满意。但凡是修路,搞公益事业征地,农民支持配合的主动性就高,如果是搞商品开发,农民的配合意识就低,农民也有自己的想法,“政府从我们这里低价买人,再高价卖出,纯粹就是在做地产生意,伤了大部分农民的利益,成全了开发商,让开发商受益,这和西方工业革命时期的圈地运动有什么区别?”农民卖完所有的土地,还不能转换一处房产,让他们心理失衡,继而阻挠施工等行为,引发上访事件。
五、对安置方式不满意。当前对失地农民除了土地补偿费,没有任何其它的安置方式。失去了土地,以后的许多年甚至一辈子,他们的生活就靠这点土地补偿费了,农民怕坐吃山空。随着物价上涨,他们担心有限的资金不能满足无限消费的需求,毕竟有土地,就有了赖以生存的粮食,家有粮食心不慌。失去了土地,失地农民对以后的生活一片茫然。
六、对已征土地荒芜不用不满意。千百年来,土地是中国农民的最重要的生产资料,农民对土地的感情相当深,在古代为了“耕者有其地”大举反抗的旗帜,在现代,农民为了土地边界争议官司不断,甚至出现不少为争土地界线而伤人的案例。农民不愿看到耕地摞荒,如果哪家的土地摞荒都会受到同村人的指责和嘲讽。《土地承包管理法》也指出“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。”农民努力不让土地摞荒,有些单位却征来土地几年甚至十来年不用,让农民痛心,是不是就是“只准州官放火,不许百姓点灯”?征来的土地荒芜却叉在别处征地,农民还能积极配合,那就不是中国农民了。
我认为,农民相对于政府和干部是弱势群体,他们的利益应该受到保护,他们的合理诉求应该得到重视。为了尽可能的减少农民因征地引发的上访案件,应该从以下几方面着手。
1、充分保障被征地农民的知情权,规范征地程序,增加征地透明度。在征地时应公开向农民宣传国家、省有关征地补偿的政策,让农民知道国家规定的补偿标准、补偿办法,避免歪曲及片面理解法律、法规和政策。在征地报批前应与被征地集体和农民商定征地补偿标准,将土地征用补偿及分配纳入村务公开的内容,提高征地政策和征地工作的透明度,保证失地农民的知情权。同时加强纪律监督,实现征地补偿的公正、公平,制定群众举报、评议制度,充分相信群众对违法行为进行举报,对征地干部和征地过程进行评议。
2、完善、细化征地补偿方案。《中华人民共和国土地管理法》对土地补偿标准只有一个指导意见,各级政府要根据《土地管理法》细化补偿方案,并根据物价指数、生产产出逐年提高补偿标准。在附作物补偿方面,要加强价格调查,根据作物类别、大小及用途细化补偿标准,实现可操作性,避免操作过程中的随意性。
3、建立失地农民社会保障制度。土地是农民的期望,履行了部分养老功能,失去土地就会让他们感觉老无所依,他们期望加入政府的社会养老保障体系。政府要解决农民所忧,切实搞好失地农民社会养老保险。
4、统筹安排,在征地后预留部分机动地。政府在征地时按10%为农民预留机动地,但该地不分配到每一户,以政府的名义进行拍卖,最后以拍卖价让农民参与开发商的股份,这样既能捌动开发商的投资热情,还可以参股分红的方式解决失地农民的后顾之忧。