金融审计和金融监管的区别精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇金融审计和金融监管的区别，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】会计准则；金融监督；关系；协调发展；会计监督

会计准则和金融监管其实是维持市场竞争公平和有序化的两个方面，但是又有所交叉。在社会经济不断发展中，为了促进市场经济运转的有序性，促进市场竞争的公平性，促进社会资金的合理流动和社会资源的优化配置，将会计准则和金融监管有机结合起来，让它们从不同的方面对企业的生产经营活动进行规范管理，促进社会经济的发展。

一、会计准则概述

会计准则是规范会计帐目核算、会计报告的一套文件。它的目的在于把会计处理建立在公允、合理的基础之上，并使不同时期、不同主体之间的会计结果的比较成为可能。按其使用单位的经营性质，会计准则可分为营利组织的会计准则和非营利组织的会计准则。我国相关部门在会计准则上于2006年颁发出台了新会计准则，新会计准则自2007年1月1日在上市公司施行，并逐步扩大实施范围。新会计准则是对旧会计准则的完善和改革，对旧会计准则中的很多部分的内容进行了更加明确系统的规定，比如说在资产减值的完善上，新会计准则提出了更多具体的资产减值计量方法。新会计准则在经过多方面的努力下，已经实现了新旧转换和平稳实施，目前已经成为企业生产经营活动中的主要规范和准则。随着经济的发展，新会计准则将会面临着更加复杂多样的市场环境，将会不断的进行更新和完善。

二、金融监管概述

金融监管就是金融监督和金融管理的总称，金融监督是指金融主管当局对金融机构实施的全面性、经常性的检查和督促，并以此促进金融机构依法稳健地经营和发展。金融管理是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。金融监管是为了维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。金融监管是为了确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，防止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息。

三、会计准则与金融监管的关系分析

伴随着经济全球化而来的是会计准则和金融监管的全球化发展，从20世纪末到21世纪初的波及全球范围的几次大型金融危机中就可以看出，会计准则和金融监管还不够完善，还需要能够有效的发现和防范金融风险。会计准则和金融监管作为市场经济条件下规范企业生产经营活动的两个方面的内容，在一定程度上两者之间是相辅相成的关系，两者是相互联系又相互区别的关系。（1）会计准则是金融监管的理论基础。金融监管者需要利用会计准则来加强对金融市场的监管，维护金融市场的公平有序竞争。随着社会经济的发展，金融市场将会不断发展壮大，金融市场会出现越来越多的新情况新问题，为了加强金融监管，金融监管者必须借助会计准则来提高金融监管的力度。对于金融市场的监管上，仅仅依靠金融监管是不够的，是需要会计准则来约束企业的金融活动的，会计准则是金融监管的基础，是金融监管的重要工具。金融监管内容的制定是依靠会计准则来进行的，因为是先有会计准则，接着才有金融监督和管理。所以说，会计准则是金融监管的理论基础。（2）会计准则是金融监管的工具之一。会计准则是金融监管的一种工具，比如说会计准则有对金融资产减值方面的相关规定，对于企业金融资产减值的确认、计量和计提都有着详细的规定，那么企业在会计准则的要求下做好金融资产的减值计提，金融机构可以根据情况增加大量的减值准备，以抵御在经济衰退时资产价值降低带来的损失，缓解金融风险。（3）会计准则与金融监管具有相似性。会计准则和金融监管虽然有着不同的目标，有着不同的监管层次和内容，但是这两者之间还是有许多相似之处。首先，它们产生的背景是相同的，市场经济的盲目性带来的市场混乱，为了促进市场经济的健康正常运作，就需要对市场上的企业进行有效的监管，会计准则和金融监管就应运而生了。其次，二者都有着政府管制的强制性，这两者是以一定的法律规范而存在的，是企业在生产经营活动中必须遵守的规范，具有强制性的特点。再次，它们的最终目的是相似的，虽然说会计准则和金融监管的目的各不相同，但是它们的最终目的都是维护社会公平，促进社会资源的合理优化配置，促进社会资金的合理流动。会计准则和金融监管是相辅相成的，是市场经济健康运作的重要工具，将这两者结合起来可以促进金融市场发展得越来越快，并且能够快速的发现金融风险，并采取一定的措施防范金融风险。

四、会计准则与金融监管的协调发展

（1）尊重会计准则和会计监管的独立性。将会计准则和金融监管结合起来，不是说要将二者合二为一，而是让两者协调发展。首先就要充分肯定会计准则的地位，肯定会计准则在金融市场上的监管地位，会计准则和会计监管是独立存在的。会计准则的基本目标就是要实现企业会计信息的真实性，它具有专业独立性。所以说，会计准则和会计监管在企业的发展各个环节力求实现企业会计信息的真实性，促进市场资源的优化配置，它是具有独立性的。（2）发挥会计准则对金融监督的基石作用。从前文中可知，会计准则是金融监管的基础，是金融监管制定的理论依据，金融监管是在会计准则的基础上进行监管的，所以说，要让会计准则和金融监管有机结合起来，充分发挥自己的作用，就需要会计准则发挥基石作用，在制定的过程中充分考虑到金融监管，务必做到对金融市场上每一个细节的监督和管理，让金融监管能够涉及到企业生产经营的每一个方面。在保证会计信息的真实客观性时要将所有涉及到的内容以非常明确的形式制定出来，能够将企业的经营活动都纳入到一定的监管体制中来。会计准则也不是一成不变的，它是需要在市场经济中与时俱进的，要不断创新和发展，所以说，要看到市场发展的新情况新问题，不断进行会计准则的更正完善。（3）积极完善金融监督。会计准则要不断发展和完善，金融监管也是如此，金融监管需要在会计准则的基础上不断完善，主要是从以下一个方面进行完善：第一，监管机构对金融机构信息质量的检查制度，逐渐提高信息的透明度；第二，将金融监管与外部审计结合起来，让外部审计对金融监管进行监督，促进金融监管实施的到位和有效性；第三，完善金融监管机制，市场经济的日新月异使得金融监管已经不能满足需求了，并没有实现对金融市场的有效兼顾，所以需要及时的完善和创新。（4）会计准则与金融监督加强合作。会计准则和金融监管要加强合作，从不同的方面实现对金融市场的监管，促进金融市场的稳定。由于会计准则和金融监管又有着高度的内在同一性，所以有合作的基础，两者从不同的方面逐渐提高金融市场信息的透明度，从不同的方面逐渐加强对市场的约束力，使得市场运转更加审慎，促进市场经济的有序进行，促进社会经济的发展。

总而言之，会计准则和金融监管既有高度的内在统一性又有着很明显的区别，将这两者结合起来，根据市场发展的情况不断进行修正和完善，促进自身协调发展的同时加强对金融市场的监管，促进市场的和平稳定，实现市场资源的优化配置，促进社会资产的合理流动，逐渐促进社会经济的健康发展。

参 考 文 献

[1]马飞.会计准则国际化对银行监管的影响[J].南方金融.2005（10）

[2]甘文涛.会计准则与金融监管关系问题探讨[J].河北金融.2012（（9）

[3]徐琤.全球化背景下金融监管的新困惑[J].探索与争鸣.2002（11）

篇2

[关键词]中国；德国；金融监管体系；比较

在战后欧洲的金融发展中，德国堪称稳健发展的典范，而德国的金融监管更是独领。2002年5月1日，德国把德意志联邦银行和保险监管、证券监管机构合并，成立统一监管组织———德国联邦金融监管局（BaFin）。德国联邦金融监管局（BaFin）成立，标志着德国金融监管体系改革的又一次重大变化。而在我国，随着2003年4月28日中国银行业监督管理委员会成立，沿用了近50年的中国人民银行宏观调控和银行监管“大一统”的管理模式正式结束，我国金融业分业监管的体系已基本确立。因此，研究中德两国同在21世纪初的金融监管体系的改革，正确认识和比较两国金融监管体系，将有利于推动我国金融监管模式的发展和完善。

一、中德金融监管体系比较

1. 金融监管模式不同。世界范围内金融监管机构设立的类型主要是分立与整合两种类型，中国的“一行三会”监管体系即中国人民银行（PBC）、中国银监会（CBRC）、中国证监会（CSRC）、中国保监会（CIRC），体现了严格分立的监管模式。我国金融监管组织体系是伴随着经济金融的发展逐步完善，最先人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体；而后金融分业经营、分业监管体制进一步得到完善。人民银行管理体制多次进行了重大改革，终于形成目前的人民银行承担货币政策制定工作，中国银行业监督管理委员会负责各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，这些机构包括3家政策性银行、4家国有商业银行、12家股份制商业银行、112家城市商业银行、709家城市信用社、近3 4万家农村信用社、200家外资银行营业性机构以及153家非银行金融机构。中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别负责证券业、保险业监管的分业监管格局。在德国，随着银行和金融服务机构，银行和保险业务间的区别正逐渐消失，银行、金融服务机构、保险公司一体化金融产品不断涌现，那些能够在市场上容易有效地扩大产品范围的银行、金融服务业以及保险机构间就形成了跨行业联合集团。与此相适应，成立现代一体化监管结构也就成了必然。同时德国联邦金融监管局（BaFin）的结构考虑到了行业区别：为银行监管、保险监管和证券监管/资产管理成立了独立的组织部门。而那些跨行业任务则由从传统监管功能分离出来的几个交叉业务部门执行。因此，2002年5月1日成立的德国联邦金融监管局（BaFin）是集银行监管（BAKred）、保险监管（BAV）、证券监管/资产管理（BAWe）为一体， 代表了完全整合的监管模式。它整合先前的银行监管（BAKred）、保险监管（BAV）、证券监管（BAWe）的办公机构为单一金融监管机构并且集监管银行业、金融服务业、保险服务业功能为一身。联邦金融监管局（BaFin）是一个联邦机构，由隶属联邦财政部的部长通过公共法掌管。具有法律特性。两个办公室分处波恩和法兰克福，大约有1000个雇员，联邦金融监管局（BaFin）监管2700个银行，800个金融服务机构和超过700个保险机构。新的德国金融监管体系明显有利于监管局间的信息交换、有利于组织间的协同作用，有利于增强德国作为金融中心的地位、巩固了其在国际金融中的地位和作用。

2. 中央银行参与金融监管的程度、方式不同。按照授权，德国联邦金融监管局（BaFin）不在各州设立下属机构，各州银行日常经营活动的具体监管，就由德意志联邦银行在全国9个地区设立的办事机构和这些办事机构下属的118家分行承担。不过，这些分支机构只是代为承担银行监管的日常事务，并负责将监管的情况向金融监管局报告，由其做出最终决定。同时，央行是全国惟一有权对金融机构行使统计权力的机构，这使得金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，不过因行使监管所需的必要信息，可从央行那儿获得。而央行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告，也会向金融监管局提供。同时中央银行以三种方式在不同程度上参与对金融部门的审慎监管。一是中央银行通过监测金融机构的风险类别并对其进行审计；二是中央银行通过参加监管当局的董事会和管理委员会为改善监管发挥作用；比如德国联邦金融监管局（BaFin）下设管理委员会，主要由内含联邦财政部、中央银行及其他监管部门的21名代表组成。管理委员会由联邦财政部人员担任主席。管理委员会监管德国联邦金融监管局（BaFin）管理层，决定联邦金融监管局（BaFin）的预算并建议如何完成专项监管任务；三是中央银行与监管当局共享信息、技术、工作人员和行政管理等资源。这在一定程度上保证了中央银行能够在一定程度和范围内参与金融监管。在中国，中央银行专司制定货币政策。其原先的银行监管职能交由一个独立的专门的监管部门———银监会完成，对证券业、保险业的监管也分由证监会、保监会管理。三者并列，处于同一层次。在金融监管信息的获得方面，银监会、证监会、保监会分别具有自己独立的分支机构从平级的银行、证券、保险业机构采集、汇总信息，并逐级上报最高机构。人民银行、银监会、证监会、保监会都具有向金融机构征集信息的权利。由于侧重点不同，央行获得监管信息和其他三个机构获得的监管信息很多时候并不对称。

3. 金融监管目标不同。虽然两者都把保证本国金融业稳定作为金融监管最高目标，但存在着监管目标具有统一性和分散性之分。一般而言，金融监管的目的有三个：维持金融安全稳定和良好的金融秩序；防止金融业的垄断以保持金融效率；保护投资者存款人的利益。监管是要兼顾安全、效率和存款人利益三项目标，并随着经济金融形势的变化，对监管目标的侧重点进行相应的调整。而中国在这方面与德国相比，有着明显的不同。在德国，金融监管的主要目标首先是保证德国整个金融业的正常稳定运行，由此派生出保证金融资产安全和保护客户和投资者的利益。而在中国，银行、保险、证券拥有比较独特的金融活动，有各自的收益和风险特征，其监管目标存在差别，因此有不同的监管目标，不同于统一的监管机构在监管目标上具有统一、清晰的重点，比如在我国，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第三条规定，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。证券业监督管理的目标，就是促进证券市场规范健康稳定发展。要在保护投资者合法权益、防范系统性风险的同时，为证券公司的发展、壮大积极创造条件。由此可见我国金融监管的目标不具有统一性。金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款入、投资者和被保险人的合法权益。银行、证券、保险等监管机构要依法履行监管职责，充实监管力量，转变监管理念，切实把工作重心从审批事务转移到对金融企业和金融市场的监管上来。必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。

4. 金融监管方式和手段不同。德国金融监管方式的一个重要特点就是依赖非政府力量来监管银行，而较少使用政府直接监管措施。在放松对金融业管制的同时加强了对金融业的监管。德国金融监管当局放宽了对资金来源渠道、业务范围、经营地域、利率水平等方面的管制措施，而同时从总体、宏观方面对金融业加强了监管。实现了从常规性监管到风险性监管的转变，重视内控制度建设，强调市场机制的作用，以防范金融风险，实现安全与效率并重的监管目标。而我国金融监管的形式一般有三类，一是监管部门的直接监管。它是中国目前使用最主要的监管形式。这种形式可以分为两种方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央银行或监管部门委托监管，可以委托银行进行内部的稽核监管，也可以是委托外部的第三方机构，如会计师事务所、审计师事务所或咨询评估机构；三是行业自律管理，建立银行业同业协会进行行业协调和监管。针对上述不同的监管形式，形成三种不同的监管手段，即法律或法规的监管手段、行政监管手段和自律监管手段。中国改革开放以后，制订了以中央银行法和商业银行法为代表的一系列的银行法规，但是由于长期行政化管制形成的路径依赖，中国的银行监管手段依然主要是行政监管手段。这种行政监管手段，主要体现在银行市场准入限制、价格管制、分业监管等方面，其核心是行政审批制和行政管制。

二、德国金融监管体系改革对我国的启示

篇3

1995年有关金融“五法一决定”颁布以来，我国的金融建设日臻完善，金融监管体制逐步理顺，金融监管工作不断加强，对促进金融改革和、维护金融业的稳定发挥了重要作用。但是，面对加入WTO的新形势，我国的金融监管与国际上先进的金融监管相比，仍然显得很薄弱，表现为：

1、没有形成规范、连续和系统性的监管。

我国金融监管尚未实现规范化和系统化，还没有真正实现持续性监管，没有建立一个有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统。金融监管还存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性，缺乏连续性和系统性，缺乏各种监管手段的有效配合，缺乏对监管信息的综合运用，缺乏对风险的跟踪监测，从而导致监管成本的提高和监管效率的下降，使金融风险得以积聚和扩散，最后忙于事后救火处置。

2、没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管重心。

过去我们对金融机构的法人治理结构和内控重视不够，监督不力，往往忙于外部监管。特别是对金融机构董事会、监事会、经营管理班子的职责，对董事长、行长的职责不够明确，对其行使职责的情况缺乏有效监督，对内控制度的建设及执行情况检查不力，其结果是，人民银行投入了很多人力和精力，但监管效果并不明显。经验证明，外部监管不能代替金融机构的内部有效控制，也不能成为金融机构内控的补充。金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效金融监管的基础，只有建立完善的金融机构自我约束和自我发展机制，加上有效的金融监管，才能保证金融机构稳健发展。

3、金融监管缺乏应有的严肃性。

对于资本充足率、不良贷款比率等指标没有达到监管标准的金融机构，未能及时采取有效的纠正措施，使金融风险不断累积；对违法违规经营的金融机构及其主要负责人没有依法严肃处理，有些被关闭金融机构的主要负责人仍可以在其他金融机构甚至是监管部门继续任职。这足以说明，金融监管工作中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的情况，亟待提高金融监管的严肃性，树立中央银行监管的权威。

4、市场退出机制的不健全。

虽然去年底国务院颁布了《金融机构撤销条例》，对危机金融机构的市场退出仍然主要采取撤销(关闭)这一行政方式，而尚未建立危机金融机构顺利退出的市场配套机制，结果使各级政府和中央银行为此投入大量的救助和处置资金，由此不仅增加财政和货币稳定的压力，同时也助长了“道德危害”。因此，迫切需要建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制，包括建立存款保险制度和完善的关闭破产程序，在防范风险的蔓延和扩大，维护稳定的基础上，保护存款人利益和社会公众利益。

5、金融监管支持系统薄弱。

金融监管的组织领导体系不完善，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统。金融监管法律体系不够完善，存在着法律真空，操作性较差。没有建立集中统一的监管信息库，缺乏金融数据的收集、整理及系统。没有实行审慎制度，不能真实反映被监管金融机构的资产质量和盈亏状况。社会中介机构的金融监管作用没有得到充分发挥。信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。

二、国际金融监管的发展趋势

最近中央金融工作会议提出的金融监管目标是：维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。这个目标在表达方式上虽然与他国有所不同，但其基本都是一致的，就是保护存款人利益和维护整个金融体系的安全与稳定。尽管这个基本目标没有改变，但伴随着金融全球化，信息技术的广泛以及国际银行业的巨大变化，各国金融监管当局的监管理念、监管方式与手段都发生了很大变化。特别是亚洲金融危机的爆发，促使各国金融监管当局进一步认识到金融监管改革的重要性。在这种背景下，金融监管呈现出一些新的发展趋势。

1、在实施合规性监管的同时，进一步强化风险监管。各国监管当局逐渐认识到，尽管有些金融机构能够遵从监管当局制定的各项监管规章制度，但是仍然不能确保有效地防范和化解风险。相对于金融业务的快速，大部分金融法规制度的更新具有滞后性，从而使其有效性常常受到一定限制。因此，各国金融监管当局在加强合规性监管的同时，开始注重风险监管，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重金融机构内部的风险控制和管理，注重考核金融机构识别、衡量、监测和控制风险的能力和水平。

2、在不断完善对银行传统业务风险监管的同时，强调对银行创新业务风险监管。近些年来，金融机构以金融衍生产品交易、化银行业务和投资银行业务为主要的金融创新业务快速发展，上述业务在创造更大收益的同时，也伴随着更大的风险，对金融市场和银行体系安全造成的冲击也更为直接和猛烈。因此，各国金融监管当局在加强对传统金融业务风险监管的同时，开始注重对银行创新业务风险的监管，并制定相应的监管法规和操作指引，以规范业务发展，督促金融机构防范和控制风险。巴塞尔银行监管委员会也为完善金融创新业务风险的监管，特别是其市场风险、对方违约风险及操作风险等风险的监管，提供了许多性、国际最佳实践及主要原则。

3、强调金融机构的公司治理结构。良好的公司治理结构是单个金融机构和整个金融体系安全稳定的基本保障，公司治理结构存在严重，其后果可能是灾难性的，因此建立良好的公司治理结构已得到国际金融组织和各国金融监管当局的高度关注。上许多银行都因治理结构不良而导致危机。亚洲金融危机的深刻教训之一，就是这些国家的银行治理结构存在严重缺陷。一些亚洲国家的银行在金融危机过后痛定思痛，都致力于公司治理结构的改革，并将这种改革作为生存和发展的重要保障。不少国家根据和实践成果，专门起草并了关于良好公司治理结构的指引或原则。

4、强调信息披露与市场约束。许多国际金融组织及金融监管当局都把亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明，因此提倡和要求各国最大限度地充分披露金融信息，增加金融运行的透明度。不能充分披露金融信息，使存款人和投资人不能对银行的风险做出及时、客观的判断，使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构的风险，使金融机构的自我约束放松，金融风险不断积累。

5、强调反洗钱与防止金融犯罪。随着制贩毒等有组织犯罪活动日益猖獗，犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出，并日益引起国际的广泛关注。这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击。许多国家制定专门的反洗钱立法，不仅从道义上，而且从上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责，强调金融机构要加强和完善内部控制，要及时全面了解自己的客户，要具备识别判断客户的程序和能力，金融机构不得提供无业务背景的资金存取、转移等银行服务，对认为可疑的交易要及时向有关当局报告。

此外，国际金融组织和许多金融监管当局特别关注和强调内部控制和风险监管、审慎监管、并表监管以及各国监管当局的合作等。这些发展趋势，对于我国重新审视金融监管制度和监管方式，提高金融监管的有效性具有重要的借鉴作用和参考作用。

三、与国际金融监管标准接轨的构想

加入WTO后，如何更新监管理念与方式，与国际惯例和标准接轨，迅速提高我国金融监管水平和效率，是摆在全体央行工作者面前的一个重要的课题。笔者认为，当前我国央行监管无论是思维方式还是工作重心都应该大胆更新和调整。

1、毫不犹豫地清理、修订、废止与国际惯例相悖的金融法律、法规文件，加强对国际金融监管规则与标准的和人才培训，提高我国加入WTO的适应能力和接轨效果。去年底，中央办公厅文件指出，要在深入理解和准确把握世界贸易组织协议和我国对外承诺的基础上，抓紧制定既能严格履行我国对外承诺、又能利用世界贸易组织规则保护和发展我国的法律、法规和规章。这是对全国而言的总体要求，我们金融监管部门也必须做好这项工作，要迅速对现行的法律、法规及规章进行清理，按照法制统一和公开透明的原则，对违反世界贸易组织规则的规定，该修改的修改，该废止的废止，使我国的金融法律和金融监管手段符合国际通行做法，这是其一。

其二就是要培养人才，提高监管干部队伍的整体素质。世界贸易组织的核心是《WTO协定》，其中1997年底，有70个成员国达成了一项新协议，即《全球金融服务贸易协定》，于1999年初签署生效，标致着全球金融市场开放迈出了新的重要的一步。我国加入WTO组织，银行、证券、保险和金融信息市场将面向世界逐步放开，我们的金融工作者，特别是中央银行的监管干部必须全面掌握这一协定的内涵，掌握巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管核心原则》，要分期分批对广大监管干部进行培训，做到熟悉规则并能熟练地运用规则。要培养一大批具有较好的外语水平和深厚的金融知识并能掌握国际通用规则的综合性人才和专门人才。

2、明确金融机构功能定位，把住市场准入关，优化银行机构法人治理结构，建立良好的内部控制与风险管理体系，防止“先天性缺陷”。首先，明确各类金融机构的功能定位，有利于制定各类金融机构的准入标准；有利于形成合理的金融布局和适度竞争，在促进和满足需求的同时，保障金融机构自身的稳健发展；有利于金融机构发挥专业优势，提高金融服务的质量和效率；特别是有利于确定各类金融机构的风险特征和监管重点，合理分配监管资源，提高监管的效率和专业化水平。第二，市场准入是金融监管的首要环节，把好市场准入关是保障金融机构稳健运行和金融体系安全的重要基础。因此，我们只能批准高质量的金融机构和高级经营管理人员进入金融市场，并根据金融机构的功能定位和审慎性标准，审批金融机构的业务范围，以防止金融机构盲目扩大经营规模而发生恶性竞争，防范金融机构的经营风险，维护金融系统的安全与稳定。第三，金融机构是否能稳健、安全经营，关键在于其自身能否建立良好的公司治理结构和有效的内部控制系统。，国际上监管当局非常重视金融机构的内部控制制度和风险管理体系的建设，就是说主要依靠商业银行自身管理实现稳健经营和健康发展。因此笔者认为，央行的监管责任不在于金融机构的内部管理，而在于督促金融机构建立和完善内部控制和风险管理体系。如果金融机构没有建立完善内部控制制度和风险管理体系，或者没有很好地贯彻执行内部控制和风险管理制度，中央银行就应当介入，并根据问题的严重程度采取相应的监管措施，防止问题进一步扩展和蔓延。第四，由于金融机构良好的法人治理结构和内控机制是实现有效监管的基础，我们就必须着力和判断金融机构的法人治理结构是否优良，内控机：制是否合理和完善，高级经营管理人员是否称职，特别是要明确金融机构董事会、监事会、经营管理班子及其成员各自的职责，使其自我约束，自我发展。

3、更新监管理念，坚持审慎性原则，实施并表监管、资本控制与风险处置等多种强有力的手段与措施，将金融监管纳入市场约束的轨道。金融机构属于经营特殊商品的高风险，其资产价值和财务成果受多种因素的，采取不同的会计准则和价值评价，其评价结果直接影响监管部门和社会公众对其真实风险的判断。因此，我们必须实施审慎性会计原则和审慎监管标准，运用这些原则和标准正确识别、衡量和控制风险，确保银行稳健运行。随着金融机构业务和机构的多元化与国际化，以及银行控股集团和金融控股集团的发展，并表监管已成为有效监管的重要前提，可以说并表监管是判断金融监管部门是否有能力对商业银行实施有效监管的一个重要标准。巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管核心原则》别强调，监管者要有能力在并表的基础上进行监管，包括审查银行组织直接或间接从事的各项银行和非，银行业务，以及其国外机构从事的业务。同时并表监菅为金融监管部门从资本要求方面控制商业银行风险提供了可能。面对国际舞台，我们必须建立金融机构稳定退出市场的处置和保障机制，以便应对金融机构发生的风险问题。融监管部门要针对金融机构所存在的不同风险及风险的严重程度，及时采取相应的逐步加强的措施加以处置，包括纠正、救助和市场退出。具体的处置流程是：

这些处置措施要在评价的基础上进行，特别是一些强制性措施既要慎重又要果断，要区别不同情况实施。如救措施包括：调整决策层和管理层，实施资产和债务重组，外部注资，变现资产，股东增资，冻结大额开支和股息红利分配，停止部分业务，以及实施兼并、合并等。对难以挽救的危机机构，要及时采取市场退出的处置措施，以防止演变为系统性或区域性风险。

4、接受新技术渗入金融领域的严峻挑战，加强金融监管部门的技术力量，密切金融监管的国际合作，打击网上银行的金融犯罪，防范网上银行的资金风险。新技术在金融领域的，使传统的金融业务面目一新，同时给金融部门带来的风险也不可低估。当前总领潮流的要算网上银行，在发达的西方国家早已普及，我国正方兴未艾，对金融工作者特别是金融监管工作者提出了严峻挑战。网上银行是基于全球信息系统基础上运行的金融服务形式，电子信息的技术性和管理性安全是网上银行最重要的系统风险；我国对机犯罪的界定比较粗略，新业务的开展难以避免带来法律滞后的风险；当银行把业务流程搬到网上以后，客户就可以挑选到任何银行去办理业务，银行对客户资信状况的把握不像原来那样直观和详细，导致客户逃债行为的增加，这种虚拟的信贷关系无疑给网上银行增加了信用风险。针对网上银行的风险，金融监管的任务是：健全网上银行相关法律及规章制度，营造有法可依的外部环境；督促网上银行强化内部管理，从内部控制制度入手查堵漏洞；加快混业监管体制改革的步伐，强化网上业务创新的管理力度；加强金融监管部门的技术力量，建立网上银行业务审批和监管机制；密切金融监管的国际合作，交流与切磋网上监管的措施与经验，共同承担对网上银行跨国业务的监管任务。只有这样，才能防范网上银行的欺诈风险，确保网上银行的安全便利，促进网上银行的健康。

5、建立以法律体系为主，组织体系、信息系统、审慎制度、信用、社会中介等为补充的金融监管支持系统，强化金融监管的权威性和有效性。针对当前我国金融法律体系不够完善、存在着法律真空的问题，系统地清理现行的金融监管法规，完善金融监管法律结构，参照国际惯例尽快补充制定新的金融监管法律法规，如存款保险制度立法和金融机构市场退出立法等。对金融监管组织领导体系的要求是分工明确、责任清晰、严格执法、高效运行。在信息系统方面，首先要根据巴塞尔银行监管委员会颁布的《加强银行透明度》、《信贷风险披露最佳做法》的要求，建立信息披露制度，防止因信息不透明或不对称而出现投资人蒙受损失、竞争有失公平、滋生腐败等负面作用，金融系统的稳定。其次是要建立集中统一的监管信息库和信息库管理办法，形成金融数据的收集、整理及系统，减少金融监管的盲目性和随意性，增强针对性和主动性。第三是要求金融机构普遍建立和使用审慎会计制度，中央银行对商业银行的监管必须采用审慎会计标准，运用审慎性会计原则正确识别、衡量和控制风险。第四，必须建立健全单位及个人信用信息登记系统，以适当方式披露借款人的不良信用记录，加强社会诚信，打击逃废债行为，整治社会信用环境，维护金融债权安全。第五，借助社会中介机构的力量对金融机构实施审计监督，发挥外部审计师、外部会汁师、律师和外部评级机构的金融监管补充作用，提高金融机构评级、金融信息披露的客观性、权威性和市场约束性。最后是建立健全金融监管工作的再监督机制，以保证金融监管执法的公平、公正、廉洁、高效。

：

[1]，贺小勇．世贸组织基本法律制度讲话[M]．青年出版社，2000．

[2]王晓明、银行监管——美国的监管体制、及[M]．红旗出版社，1999．

[3]人民银行．监管指南[M]．中国金融出版社，2001．

篇4

银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。

银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。

二、外资银行在我国的发展现状和特点

（一）外资银行在我国的发展现状

截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。

（二）外资银行的发展特点

1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。

2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。

3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。

三、我国外资银行监管中的问题

（一）监管法规不健全

监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。

（二）监管方式单一

目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。

（三）监管资源严重不足

由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。

（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作

当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。

四、对改进我国外资银行监管的建议

（一）健全监管法制

要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。

（二）多元化监管方法和手段

当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。

（三）健全风险监管体系

目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。

（四）建立监管人才培养和认证机制

加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。

（五）加强信息交流，与各国监管机构坚强合作

为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状，我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段，降低共同面临的风险。

参考文献：

[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[J].甘肃金融，2007,(6).

[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[J].武汉金融，2008,(4).

[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[J].决策与信息(财经观察),2006,(10).

[4]杰姆斯·巴茨，丹尼尔·诺勒，张坤.外资银行的准入与监管：承诺与实践[J].银行家，2008，(5).

[5]郑泽华.加强和完善在华外资银行监管[J].金融理论与实践，2005,(3).

篇5

（一）外资银行在我国的发展现状

截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。

（二）外资银行的发展特点

1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。

2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。

3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。三、我国外资银行监管中的问题

（一）监管法规不健全

监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。

（二）监管方式单一

目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。

（三）监管资源严重不足

由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。

（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作

当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。

二、对外资银行实施监管的意义

银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。

银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。

四、对改进我国外资银行监管的建议

（一）健全监管法制

要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。

（二）多元化监管方法和手段

当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。

（三）健全风险监管体系

目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。

（四）建立监管人才培养和认证机制

加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。

（五）加强信息交流，与各国监管机构坚强合作

为了应对各国金融体系相互联系不断加强的现状，我国监管当局应主动同各国监管机构建立长期、高效的信息交流和合作机制。以协调各国监管手段，降低共同面临的风险。

【摘要】随着我国按照国际规则对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行在我国迅速发展，给我国的经济发展和金融安全带来了多方面的影响。对其实行审慎监管十分必要。本文根据对我国外资银行监管现状的分析，指出现行监管中存在的问题，并提出相应的对策。

【关键词】外资银行银行监管对策

参考文献：

[1]程芳,李仲明.银行业全面开放下外资银行的监管问题[J].甘肃金融，2007,(6).

[2]耿明英.对在华外资银行不同商业存在形式下的监管探讨[J].武汉金融，2008,(4).

[3]邓静.如何加强对外资银行的监管[J].决策与信息(财经观察),2006,(10).

篇6

一、西方发达国家的金融监管改革实践

2008年金融危机直接发端于美国，并且波及到全世界。面对在金融危机面前不堪一击的金融体系，西方国家对自身的金融监管体系进行了重新反思，并推出了一系列的金融监管改革方案，力求重构金融监管体系，强化对金融机构和金融市场的监管，维护整个金融体系的稳定。这里选取美国、欧盟和英国三个经济体作为代表，简单介绍其金融监管改革实践。

（一）美国的金融监管改革实践以《格拉斯-斯蒂格尔法》为代表，美国自20世纪30年代起构建起严格的分业监管体系。随着金融混业经营趋势的不断加剧，美国的金融监管体系逐渐发展成为介于分业监管和混业监管之间的“双线多头”监管模式。在该模式下，联邦一级和州一级的金融监管机构按照银行、证券、保险分别对所辖的金融机构进行监管，目标是“将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。美国这种多重监管体制的形成，与其文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”以及鼓励自由竞争的理念密不可分。2008年金融危机爆发后，美国金融监管体系的种种弊端，诸如监管漏洞、监管重叠等问题纷纷暴露出来，进行金融监管改革的呼声越来越高。美国财政部于2009年6月公布了《金融监管改革———新基础：重建金融监管》方案，经国会参众两院审议并修改后，最终在2010年7月形成了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。该法案被视为自1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》以来又一个新的里程碑，也标志着美国金融体系“去监管化”的终结，其内容主要包括以下三方面：一是提高对系统性风险的防范能力，强化对系统重要性金融机构的监管。专门设立金融稳定监督委员会（FinancialServicesOversightCouncil，FSOC）负责识别、监测和化解系统性风险，促进金融监管机构之间的协调与合作。同时强调了对系统重要性金融机构的监管，一方面对系统重要性金融机构提高监管标准，抑制其扩张冲动，增强自身的抗风险能力；另一方面要求大型金融机构制定“生前遗嘱”（FuneralPlans），建立起有序破产清算机制，以便在丧失偿付能力后迅速实施破产清算，降低对整个金融体系的影响。此外，对可能带来系统性风险的超大型金融机构，美联储有权利予以强制拆分。二是扩大监管范围，提高监管标准。从监管范围看，该法案明确要求资产规模超过1亿美元的基金必须进行注册，同时提供必要的交易和投资信息，以便对其系统性风险进行评估，填补了对影子银行的监管空白。在监管要求方面，法案要求对系统重要性金融机构实行更高的资本充足性、流动性、杠杆率等监管标准，建立起逆周期的资本监管体系，同时严格遵循沃克尔规则，限制金融机构从事与自身业务无关的高风险交易。此外，法案还限制了场外衍生品交易，要求引入中央交易对手制度和保证金制度，以有效控制系统性风险。三是注重金融监管机构的协调与制衡，强调国际金融监管合作的重要性。法案规定金融稳定监督委员会具有协调各金融监管机构的职能，同时为了避免美联储的监管权力过于集中，还赋予金融稳定监督委员会监管美联储的权力，形成了金融监管机构之间的相互制衡。在国际金融监管合作方面，该法案表达了美国在统一全球监管标准方面的意愿，体现了与国际统一监管标准的一致性，同时也表达了参与国际危机救援和金融监管合作的积极态度。总体来看，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》具有很大的积极意义，一方面在强化监管、维护金融稳定方面做了努力，另一方面还兼顾了金融效率的目标，对原有的金融监管体系作出了适应性调整，增强了对系统性风险的抵抗能力。但也正因为如此，该法案并未触及美国金融监管体系的根本，以分业监管为主的“双线多头”模式与混业经营的矛盾依然存在，原有监管体系存在的监管重叠和监管漏洞等问题也未得到根本性解决，使该法案的改革力度和最终效果受到了很大的质疑。

（二）欧盟的金融监管改革实践自1993年成立以来，为切实推进一体化进程，欧盟通过颁布一系列政策法规不断推动联盟层面的金融监管协调与合作。以1999年的《欧盟委员会金融服务行动计划》为标志，欧盟建立了莱姆法路西监管框架（LamfalussyFramework），改善欧盟金融监管决策程序，使金融监管当局能够更迅速地应对市场变化，提高了监管协调的效率。受2008年金融危机的强烈冲击，欧盟委员会开始反思自身金融监管体系的漏洞，于2010年9月7日通过了《欧盟金融监管改革法案》，对原有的莱姆法路西框架进行了较大的调整，建立起新的欧盟金融监管框架。其改革的核心是在原有莱姆法路西框架的基础上加入了两大支柱———欧洲系统性风险理事会（EuropeanSys-temicRiskBoard，ESRB）和欧洲金融监管体系（EuropeanSystemofFinancialSupervisors，ESFS），从宏观和微观层面同时加强了欧盟的统一监管。新的欧盟金融监管框架全力凸显了宏观审慎监管的重要性，将其提升到与微观审慎监管同等重要、甚至更为重要的地位，主要包括三方面的内容：一是成立独立的宏观审慎监管部门，防范系统性风险。专门成立了欧洲系统性风险理事会，负责监测、预警系统性风险，并提出应对措施。其具体职责包括负责欧盟层面的宏观审慎监管，识别、监测、评估各种可能威胁到金融稳定的系统性风险，在可能出现重大风险时及时发出预警，并向政策制定者提供必要的防范和化解潜在系统性危机的措施。二是提高金融监管要求。一方面强化了对金融机构的资本约束，要求其增加不同时期在险价值的额外资本缓冲；另一方面要求金融机构加强流动性风险管理，建立内部流动性管理方案，定期进行压力测试，增强抗风险能力，确保流动性保持正常，或者是在出现流动性紧张的情况下具有充足的流动性。此外，欧洲议会还于2010年11月正式通过了《欧盟对冲基金监管法案》，将对冲基金纳入监管之中，并引入信用评级机构注册制，集中由欧盟统一监管。三是更加注重金融监管协调与合作。将原有的银行、证券、保险监督委员会升级为欧洲监管局（EuropeanSupervisoryAuthori-ties，ESA），同时成立了指导委员会（SteeringCommittee）以加强各个监管当局的协调与合作。同时，先后出台了跨国金融危机九项原则、跨国稳定小组、欧洲金融稳定基金（EuropeanFinancialStabilityFacility，EFSF）等实施方案，旨在加强各成员国的金融监管合作，共同防范系统性危机，并对陷入危机的国家实施救助。相对而言，欧盟的金融监管改革最为彻底，这与其长期倡导的强化监管、重视金融稳定理念密切相关。通过确立宏微观一体化的金融监管体系，欧盟初步搭建起金融稳定合作机制，对于防范系统性风险，实现宏微观之间、成员国之间的信息共享与监管合作具有十分重要的意义。但必须意识到，欧盟新监管方案的实施以及监管费用需要依赖各个成员国，要在各个成员国之间达成任何一致的意见是很困难的，所以很多人认为欧盟的金融监管将是“没有牙齿”的监管。因此，欧盟新金融监管体系的实施效果仍存在较大的不确定性，欧盟各国关于实施细则的最终共识才能意味着改革方案的真正落实。

（三）英国的金融监管改革实践作为老牌资本主义国家，英国早在20世纪90年代就针对混业经营建立起统一的金融监管体系。这一体系以《金融市场与服务法案》为基础，由三个管理当局，即英格兰银行、金融服务管理局和英国财政部对金融稳定共同负责。2008年金融危机使英国政府意识到，这种“三方（tripartite）”的监管体系存在很大的漏洞，没有哪个单独的机构有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督，识别潜在的不稳定因素，并采取协同行动来对此做出反应。鉴于此，英国政府着手对原有的金融监管体系进行改革。针对危机中暴露出来的监管漏洞问题，英国政府陆续推出了《对冲基金标准管理委员会标准》、《银行特别条款法案》、《2009银行法案》、《特纳报告：通过监管改革应对全球性金融危机》、《2010年金融服务法》等一系列方案，力求对金融监管体系进行全面改革。2010年大选后，联合政府宣称将撤销金融服务管理局，将其功能并入英格兰银行，并陆续推出了《金融监管的新举措：判断、焦点及稳定》和《金融改革新方案：构建更强的监管体系》等方案，旨在构建更稳定的金融体系。尽管前后两任政府对金融监管体系架构的改革存在不同意见，但在防范系统性风险、维护金融稳定方面却表现出高度的一致，均作出了较大的努力：一是成立专门的部门负责宏观审慎监管，强化英格兰银行维护金融稳定的职能。《2009年银行法》明确规定了英格兰银行在金融稳定中的法定职责及其核心地位；2010年6月的金融监管改革方案则提出在英格兰银行下设立金融政策委员会（FinancialPolicyCommittee，FPC），以承担宏观审慎监管职能。该委员会为金融稳定的最高决策部门，负责制定维护金融稳定的各种政策，而新设的审慎监管局（PrudentialRegula-toryAuthority）则为金融监管政策的执行部门。二是加强对系统性风险的监管。《2009年银行法案》明确规定英格兰银行可以实施各种政策工具来保障金融稳定，同时赋予其更大的灵活性。同时要求系统重要性金融机构制定“生前遗嘱”，使问题机构迅速并有效地实施破产，降低其倒闭所产生的影响。此外，ICB（IndependentCommissiononBanking）的报告还提出要彻底分离零售业务和批发、投资业务，尽可能地降低系统性风险的传染效应。三是强化金融监管合作。《改革金融市场》白皮书认为强化国际金融监管合作至关重要，并提出了具体措施：一是通过实施统一的监管标准提高各国金融监管水平，避免监管套利所带来的系统性风险；二是以金融稳定理事会（FSB）为核心，加强国际金融监管框架建设；三是特别注重欧洲范围内的金融监管合作；四是加强跨境金融监管合作，逐步建立起国际金融危机预警系统；五是增强对跨国金融机构的跨境处置能力。从总体看，英国政府的金融监管改革方案都是为了增强整个金融体系的稳定性，从长远的角度讲对于维护伦敦国际金融中心的地位具有非常重要的意义。但是，从短期看，过于严格的金融监管改革方案可能会带来一些负面影响。首先，零售业务与批发业务的相互隔离要求部分商业银行对原有业务进行精简和调整，可能带来部分金融业务的萎缩和人才的流失。其次，ICB提出的10%一级资本充足率、维持债务缓冲资金等要求远远高于国际金融监管标准，一方面伦敦本地的金融机构需要大量补充资本金，有可能导致当地资金成本的大幅提升；另一方面由于存在明显的监管套利，金融资源可能会向其他国家和地区外流，反而不利于维护其国际金融中心的地位。

二、新兴市场国家的金融监管改革实践———以金砖四国为例

相对于西方发达国家而言，2008年的金融危机并未对新兴市场国家的金融体系造成非常严重的影响，使之成为全球经济复苏的先行者。借危机后国际金融体系改革之机，新兴市场国家积极参与各种全球金融合作，着力提升自己在全球金融体系中的话语权，同时吸取西方发达国家的经验教训，对本国内的金融监管体系进行适应性调整。

（一）巴西的金融监管改革实践巴西的金融体系主要实施混业经营，由国家货币委员会（CMN，下辖巴西央行和证券交易委员会）、个人保险委员会（CNSP）以及补充养老金委员会（CNPC）共同对金融体系实施混业监管。在该体系下，巴西中央银行拥有除保险、养老金及证券市场以外的所有监管权，其他监管机构基本处于从属的地位。这种相对集中的监管模式与巴西混业经营的金融体系相匹配，而且能够有效减少监管部门之间的沟通与信息共享障碍，有利于中央银行对绝大多数的金融机构实施有效监管。2008年金融危机并未对巴西本土的金融机构造成太多的伤害，反而是由于外部资金的大举撤离导致了证券市场的大跌和汇率的急剧提升。为此，巴西中央银行通过各种渠道向市场释放了大量流动性资金，包括购买陷入困境金融机构的贷款等。同时，政府也要求其下辖的三家银行，巴西银行、国家储蓄银行和国家开发银行实施扩张的信贷政策，以弥补私人银行部门和本地证券市场的信贷供给萎缩。经过多方努力，巴西金融市场于2009年中即恢复了稳定。危机后，巴西开始对现有的金融监管体系进行了微调，以期强化整个金融体系的稳定性。具体政策主要包括以下五方面：一是提高对金融机构的信息披露要求，增强其透明度；二是强化对系统性风险的监测，要求监管部门定期对金融机构的日常经营行为进行风险监测与评估，特别是对投资与交易等高风险业务以及流动性状况进行监测；三是提高准入要求，规定监管部门在金融机构成立之前，应对其商业计划书、公司治理结构、资本充足性、流动性等进行严格的论证，必要时应要求金融机构进行压力测试，提高准入标准；四是加强与监管部门与审计部门的协调与合作，在监管过程中鼓励审计部门的参与，提高信息来源的真实性与可靠性，以对监管对象作出合理判断，增强监管的有效性；五是强调与其他国家的金融监管合作，特别是与新兴市场国家的相互合作，以共同应对金融危机。在近十多年间，通过中央银行的大幅改革，巴西的金融监管逐渐朝着最优实践、国际化的方向发展，而且从合规监管逐渐转向审慎监管，从被动监管转向主动监管。在此过程中，巴西金融监管体系更加注重风险和控制，关注监管过程的连续性，强调监管计划与监管手段。作为资本自由流动的新兴市场国家，未来巴西更应关注资本跨境流动带来的系统性风险的传递，以及汇率的大幅波动可能引起的金融体系动荡，同时在稳定货币方面还应继续努力，藉此维护整个金融体系的稳定运行。

（二）俄罗斯的金融监管改革实践俄罗斯的金融体系以银行业为主，证券业和保险业均在20世纪90年代才刚刚起步，规模相对较小。俄罗斯的金融体系既有分业经营，又有混业经营，相应其金融监管体系也采取分业监管与混业监管相结合的模式，以分业监管为主。俄罗斯的商业银行可以经营证券业务，因此商业银行的证券业务是由俄罗斯银行（中央银行）和证监会实行共同监管，其余皆实行分业经营和分业监管。面对2008年全球金融危机的冲击，俄罗斯的金融业也表现出较大的动荡，具体表现为金融稳定性指标的迅速恶化、流动性风险加大、银行盈利水平下降以及信贷资产质量下滑等。主要原因在于俄罗斯银行体系高度依赖于境外融资，大量外资的快速流出使俄罗斯金融体系的稳定性受到了极大冲击，股市出现暴跌、货币急剧贬值，市场流动性迅速枯竭，直接诱发了银行体系的信用危机和债务危机。由此也导致俄罗斯长期经济增长过程中的结构失调、高度依赖能源出口、金融市场不发达等问题和矛盾进一步凸显。危机过后，俄罗斯银行对金融监管体系进行了一系列改革，旨在强化监管，增强金融体系的稳定性，主要包括以下五方面：一是强化监管当局对金融机构的风险监测能力，通过立法强化央行对金融机构信息的获取权力，确保各类信息数据的真实性，定期对各类风险进行压力测试和情景模拟，并建立危机早期预警系统。二是强化金融稳定，逐步减少国有金融机构的不良资产比率，规定国有资本的输出不能有损于金融稳定，金融机构不能以危害金融稳定来获取利润。三是完善问题机构的退出机制，重点强调提高问题机构早期的资产保全能力，充分保护存款者和债权人的利益，同时还规定对跨国问题机构的紧急破产清算可采取建立国家间的协定来共同执行。四是限制外资金融机构的经营行为，确保对国有银行的控制权，外资金融机构参股比例不得超过12%。五是加强与其他国际的金融监管合作，与多个国家签署了监管合作备忘录，同时加快俄罗斯金融体系与国际金融体系一体化的进程。俄罗斯金融监管改革是与其经济转轨过程相一致的。1998年亚洲金融危机后，俄政府着力构建符合市场经济体制的金融体系和与之相配套的监管体系，俄罗斯银行作为中央银行的作用逐步凸显，独立性大大增强。但受转轨过程中经济自由主义思想的影响，为了在短期内快速发展金融体系，俄政府更多强调的是弱化管制，这导致其监管体系对金融机构和金融市场的控制力和监管力相对较弱，而且激进的改革措施也导致其整个金融体系的脆弱性很强。在外部融资依赖度很高的情况下，俄罗斯金融体系很容易受到外部冲击。可以说，危机后俄罗斯在强化金融监管方面做出了一些努力，但其整体方向仍不是特别明确，相关的改革措施也缺乏系统性和连续性。

（三）印度的金融监管改革实践自1991年印度的拉奥政府推行经济改革以来，印度的经济、金融得到了快速发展，成为新兴市场国家中一支非常重要的力量。印度主要实行分业经营和分业监管，印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策、管理外汇市场，同时对银行业实施监管。此外，证券交易委员会（SEBI）、保险监管和发展局（IR-DA）分别负责对证券业和保险业实施监管。印度的金融监管改革始于20世纪90年代初，按照侧重点不同大致可以分为两个阶段：第一阶段是1997年之前的放松管制阶段。在该时期主要推进金融自由化改革，相应的金融监管也为放松管制，包括利率市场化、放松准入限制、全面引入市场竞争等；第二阶段是1997年之后的加强监管阶段。亚洲金融危机使印度政府意识到过快、过度自由化的危害，因此加大了对金融业的监管力度，采取了一系列措施，如改革存款保险制度、强化对金融机构资本充足率和投资行为的监管、制定紧急纠错法案等，旨在维护金融体系的稳定。这些改革措施极大的促进了印度金融体系的平稳健康发展，也使其在2008年金融危机中几乎未遭受大的影响。2008年金融危机后，印度政府也意识到监管改革的重要性，推行了多项改革措施以应对系统性风险：一是加强对系统性风险的监测和预警，建立宏观审慎分析框架，对经济和金融体系的系统性风险进行分析和监测，并适时发出风险预警信号。二是强调金融监管协调，加大对系统重要性金融机构的监管力度。拟成立“金融稳定与发展局”凌驾于印度储备银行、证券交易委员会和保险监管和发展局之上，以加强监管部门的协调与合作以及对系统重要性金融机构的监管。三是扩大监管范围，提高监管标准。将没有存款项目的金融机构纳入金融监管范畴，同时提高监管要求，加强对资本充足率中资本数量和质量的监管。四是加强对跨国银行的金融监管，注重与东道国的监管合作。印度一直以来都实施非常严格的金融监管，早在2007年初就全面实行了巴塞尔协议II，并将最低资本充足率要求由8%提高至9%；同时建立起相对健全的存款保险制度，覆盖了所有的商业银行，极大地保证了银行体系在危机中保持相对稳定。但是，严格的金融监管也限制了金融体系的效率，其法定存款准备金和流动性比例要求都很高，极大地削弱了金融机构的盈利能力。此外，政府还要求金融机构要优先考虑农业、中小企业的贷款，加大了金融机构的经营成本，降低了其盈利水平，导致整个金融体系的效率较低。未来，印度监管当局应在稳定与效率之间适当向效率的角度倾斜，在维持金融稳定的同时，提升整个金融体系的运行效率。

（四）中国的金融监管改革实践20世纪90年代以后，中国逐步建立起多层次的资本市场，保险、信托等非银行金融机构得到迅速发展，金融监管也逐步发展成为由银监会、证监会和保监会“三足鼎立”的分业监管模式，对提高监管机构的专业化管理水平、防范金融风险发挥了非常重要的作用。尽管2008年的金融危机并未对中国的金融体系带来太大的冲击，但现行的“一行三会”的金融监管体系业已暴露出一些固有的问题和缺陷。一是中国人民银行未能有效承担起维护金融稳定的职责，尽管《中国人民银行法》中明确规定其具有维护国家金融稳定的职责，但在实际中中国人民银行更专注于维护货币稳定，维护金融稳定的职能被弱化。二是缺乏有效的金融监管协调机制。尽管“三会”已建立起定期信息交流制度和联席会议机制，但从实施情况来看，该制度并没有得到很好的落实。三是存在多头监管与交叉监管下的监管漏洞。随着混业经营规模的不断扩大，分业监管下的真空和漏洞问题越来越明显，对金融控股集团的监管存在着较大的漏洞，容易加剧整个金融体系的系统性风险。中国政府已明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，总体来看，危机后中国金融监管当局的改革实践主要包括以下五方面：一是加大对金融稳定性的评估力度。中国于2009年8月正式启动IMF的金融部门评估规划（FSAP），并于2011年11月首次了《中国金融体系稳定性评估》，认为“中国的金融体系总体强健，但脆弱性在逐渐增加”。二是加强对系统性风险的监测力度。中国人民银行自2010年起定期对系统性风险进行测度，同时加大了金融统计标准化建设和信息共享力度，并开始着手建立系统性风险监测预警体系。三是参与国际监管规则的制定，提高监管标准。银监会在金融危机后积极参与到国际金融监管规则的制定中，同时结合巴塞尔协议III和中国实际情况，出台了更为严格的“中国版”巴塞尔III。四是更加重视金融监管协调。国务院《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》明确提出，要求中国人民银行、银监会、证监会和保监会建立起金融监管协调机制，加强货币政策与监管政策之间的协调，防范、化解系统性风险，维护金融稳定。五是积极参与国际金融监管合作。积极拓展跨境金融监管合作关系，举办跨境监管磋商，目前已与44个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或合作协议。

三、主要国家金融监管改革的共性与趋势

总结西方发达国家和新兴市场国家的金融监管改革实践可以看出，尽管各个国家金融监管的改革内容、力度都有很大差异，体现了各个国家在各自经济、金融背景下的选择与侧重，但更多的是共通之处，而这些共同点也从一个侧面凸显出实施金融监管改革的重要意义。

（一）防范系统性风险，实施宏观审慎监管现代经济、金融的快速发展使金融机构的关联性越来越密切、金融产品的复杂程度也越来越高，与之相伴而生的潜在系统性风险也就越来越大，成为一个国家和地区乃至全球金融稳定的重要威胁。2008年金融危机从美国的次贷危机最终演变为一场全球性的金融危机充分证明了系统性危机高度的传染性和巨大的破坏性。因此，针对于本次危机的金融监管改革重点都放在了防范系统性风险，提高金融稳定性方面，实施宏观审慎监管也成为危机后主要国家的共识。相对而言，西方发达国家实施宏观审慎监管的态度要比新兴市场国家更为鲜明，改革力度也更大，实施方案的细化程度等都要远高于新兴市场国家。美国、欧盟和英国的金融监管改革方案都明确提出要建立负责实施宏观审慎监管的专业部门，并且都被明确赋予了宏观审慎监管职能，拥有对系统性风险进行识别、监测、评估和预警的权力。而对以金砖四国为主的新兴市场国家来说，尽管都提出要加强对系统性风险的监测、建立系统性风险预警体系，但均未提出设立专门的部门来实施宏观审慎监管，也没有明确具体由哪个监管主体来承担宏观审慎监管职能。值得一提的是，虽然西方主要发达国家都设立了宏观审慎监管的实施机构，但究其功能而言，大多仍局限于对系统性风险的监测和预警上，仅负责提供相关的政策建议，具体的决策和执行仍主要依赖于微观审慎监管机构。这就产生了宏观审慎监管机构的想法和建议无法顺利实现的可能，而且由于监测预警和决策执行职能的相互分离，还会产生信息和政策传导过程中的时滞及失真问题，很大程度上会影响宏观审慎监管的有效性。尽管还存在各种不足，但总体而言，在新的金融监管改革中，宏观审慎监管已经提高到一个前所未有的高度，无论由哪个机构来承担起该职能，它都已成为未来金融监管体系非常重要的一个组成部分。

（二）扩大监管范围，提高监管标准2008年金融危机暴露出原有金融监管体系几个非常重要的问题，一是对金融衍生工具的监管明显不足，二是对流动性风险监测不足，三是金融机构吸收损失的能力不够。因此危机后各国在金融监管改革中不约而同的扩大了监管范围，并且提高了监管标准，旨在弥补监管漏洞，提高整个金融系统的损失吸收能力。从维护整体金融稳定的角度看，将影子银行纳入到金融监管体系具有很重要的意义，是弥补监管缺失和监管漏洞的重要手段。但是从国别差异的角度来看，西方国家和新兴市场国家对待金融衍生工具的监管态度应有所差别。西方发达国家的金融衍生市场已经非常成熟，且表现出脱离原生金融产品、过度创新的特征，因此应将其纳入监管范围并实施严格监管。新兴市场国家的衍生品市场大多还停留在初级阶段，创新力和服务范围尚不足以满足经济、金融发展的需求，因此新兴市场国家在强调对影子银行和衍生品市场加强监管时，更重要的是鼓励其在合理的范围内加大创新力度，以满足金融发展的需求。与此同时，必须引导、促进衍生产品和市场实现有序、健康发展，保障金融体系的稳健、正常运行。除了扩大监管范围外，各国在金融监管改革中还十分强调提高监管标准，加大对金融机构在资本充足性、流动性、杠杆比率等方面的要求，旨在通过事先的防范提高金融机构的损失吸收能力。提高监管标准确实有助于提高金融机构自身的抗风险能力，但不可避免会带来盈利能力和水平的下降，这也是各国在制定监管标准时需要重点考虑的。无论采取何种标准，对各国来说，更重要的是应尽量保持监管标准的统一，这样可以在全球范围内避免监管套利，从而保证全球金融稳定的最终实现。

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关键词：金融机构；金融监管；发展趋势

20世纪90年代以来，国际经济一体化和金融全球化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构日益转向多元化经营，一方面促进了各国经济的发展，另一方面也使各国发生危机的潜在可能性提高，这对金融监管提出了更高的要求，迫使各国金融监管不断变革，由此金融监管在理论上以及实践上都呈现诸多新的发展趋势。

一、国外金融监管理论的发展趋势

金融监管理论的争论实际上是围绕着要不要监管，如果要监管的话在多大程度上以及采用什么样的方式进行监管展开的。

20世纪90年代以来，随着信息经济学的兴起，金融监管理论呈现出以信息经济学为分析范式的趋势。信息经济学认为在一般市场中普遍存在信息不对称、信息不完全的现象。金融体系中存在两类不对称：一类是金融机构与存款者之间的信息不对称。金融机构与存款者间的信息不对称使得金融市场上的价格信息不能有效地传递，从而加大了金融市场交易的成本，降低了市场交易效率。另一类是信贷市场上金融机构与贷款企业之间的信息不对称。即使没有政府的干预，由于存在贷款人方面的逆向选择和借款人方面道德风险的行为，信贷配给可以作为一种长期均衡的现象存在。信息经济学向人们说明，不仅仅是贷款人，银行也有可能产生道德风险，这就改变了以往金融监管理论只对贷款人进行监管而忽略了对银行监管的做法，使监管更为全面。

作为对信息不对称和信息不完全理论的回应，2004年6月，巴塞尔委员会公布的新资本协议(《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》)把信息披露(市场监管)作为该协议的第三大支柱载入其中。

除此以外，还有三种主要的金融监管理论：(1)从金融合同的角度研究金融监管。经济合同理论，最初是用于工业和公共事业监管领域。金融交易包含着金融机构和金融消费者之间、金融机构和监管者之间、监管者和社会之间显性和隐性合同的复杂结构。监管可以被视为被监管者和监管者之间的一系列隐性合同关系，合同决定了签订该合同的各方应该遵守的行为，以及对违约方可能采取的措施。设计得好的合同可以促使金融机构的行为避免或者减少系统性风险，反之，则可能在金融活动中产生系统性风险。所以监管合同的首要目的就是要使金融机构的行为和反应朝着社会所期望的方向发展。几乎所有形式的外部监管都存在根本性的道德风险问题。监管既然被视为一种隐含合同，那么由此可能产生的道德风险问题就是它会使投资者认为，既然这些金融机构的金融服务是经过权威部门授权并得到监督的，那么它们理所当然是安全的。而且，监管者在阻止监管失灵方面的历史记录越好，投资者这样的印象就越深。然而，投资者必须认识到监管的局限性，监管无法消除所有的风险。而且金融市场和金融合同本来就包含着风险，投资者本身也存在发生决策错误的可能。(2)金融监管的成本和收益问题。大多数国家对监管机构的直接成本都有比较可靠的数据。但对施加于被监管对象所造成的额外负担却没有数据可利用。所以精确计算监管的成本和收益几乎是不可能的，而且区分哪些成本是金融机构为了自身风险控制和内部管理所必需的，哪些是由于监管制度所强加的也不是十分容易。但它的意义却是现实的：监管任何时候都是在成本和收益的权衡中做出判断，所以，偶尔的监管失灵是否可以视为监管体系(假使已经设计有效)的必要成本，增强监管的强度是否可以消除所有出现的监管失灵，所有这些问题都值得分析。(3)金融监管的激励问题。投资者认为监管者保证了金融机构的安全和端正良好的品行，而金融机构认为它们所要做的就是遵守一些监管者所要求的具体规定。双方认识的差距还可能对监管一方和被监管一方造成逆向激励的问题。西方学者现在认为监管者也是利益最大化的主体，所以有没有合意的激励就会影响执法的效果。拉丰和梯若尔及其后来者所发展的激励规制理论和新管制经济学为研究激励性金融监管问题提供了新的思路和方法。

二、国外金融监管实践的发展趋势

金融监管是一个实践性很强的问题，涉及的内容十分庞杂，并且各国在具体的金融监管实践上更是差异明显。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：

1．金融监管的目标从单纯强调安全性向安全与效率并重的方向转变。20世纪70年代以前，金融监管主要侧重于维护金融体系的安全性。各国纷纷建立金融安全网，同时对金融机构从市场准人、利率限度、业务范围等多方面施加了严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》，但这些措施限制了金融机构的自由，造成金融机构经营效率低下。20世纪70年代到80年代末，规避管制的金融创新已使不少限制性措施名存实亡，同时人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的成本，于是各国开始采取灵活的应变措施。美国在1999年11月通过的《金融服务现代化法》，以促进金融业的效率和竞争力为主要目的；日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务；英国《金融服务与市场法》则提出了“好监管”的六条原则，如“使用监管资源的效率和经济原则”、“权衡监管的收益和可能带来的成本”等，显示了监管当局对效率目标的重视。

2．监管主体从分散走向集中。20世纪

七、八十年代，随着金融自由化浪潮的推进，金融业务逐渐走向综合化，分散的监管很难满足金融业发展的需要，金融监管主体具有从分散走向集中的趋势，但已经不再是集中于中央银行。挪威于1986年、加拿大于1987年、丹麦于1988年、瑞典于1991年、英国于1997年、澳大利亚于1998年分别成立了统一监管机构，并将其移出中央银行。日本、韩国、新加坡相继效仿，爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。美国1999年《金融现代服务法案》掀起了金融综合化的浪潮，但是，分散化的金融监管并没有被放弃。

3．金融监管范围不断扩大。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势做出客观准确的评价是相当困难的。要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行(或母公司)及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。⑤

4．金融监管手段计算机化。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合。

5．金融监管内容标准化。在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，逐步统一资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验对监督的重要性。

6．金融监管方式从单一合规性监管转向合规陛监管与风险性监管并重。合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。

7．金融监管体系的集中统一化趋势。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，20世纪90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制(包括银行的监管)归到证券投资委员会的领导下。

8．金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫T·卢埃林教授1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)3种形式，并且受金融混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。

9．金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管。从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。

10.金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功半，金融监管效果大打折扣。许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家协会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中所起的作用。

11．以市场约束为基础的监管体系正在形成。巴塞尔委员会《新资本充足框架(征求意见稿)》对1988年制定的《资本充足协议》做出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，涉及所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。⒀

12．金融监管法制呈现出趋同化趋势。金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式，二是美国模式。20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。

13．金融监管法制呈现出国际化发展趋势。

随着金融国际化不断加深，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定，区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。

14．金融监管全球化的趋势在不断加强。随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件。而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行经营，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用

三、结论

金融监管是一个实践性很强的问题。20世纪90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营，金融监管呈现新的发展趋势。主要表现在以下几个方面：金融监管范围不断扩大；金融监管手段现代化；金融监管内容标准化；金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重；金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡；金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管；金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制；以市场约束为基础的监管体系正在形成；金融监管全球化的趋势在不断加强；金融监管体系的集中统一化趋势；金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势。

注释：

①③④吴源从．西方国家金融监管的新趋势及对我国的启示[J]．海南金融，2006，(9)：32—35．

②张慧莲．论西方金融监管理论的最新发展[J]．成人高教学刊，2004，(6)：18—21．

⑤⑥⑦⑨⒀高峰．国际金融监管发展趋势[J]．东北财经大学学报，2001，(4)：24—26．

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银行监管，是经济金融监管的一个分支，是由中央银行、银行监督委员会或其他金融监管当局、有关机构，代表社会公众对银行经营管理的各个方面实施监督管理的行为。

银行作为一国金融体系中最重要的组成部分之一，担负着重大的社会责任。其能否稳健运行关系该国的经济、政治的稳定，具有极其重要的社会意义。因此，银行监管受到了各国金融监管当局的普遍重视。各国金融监管当局纷纷根据本国银行业运行的实际情况对本国范围内的银行实行严格的监管。这里当然也包括该国境内的外资银行。随着经济的全球化，金融市场的界限越见模糊，外资银行大量存在于各国金融领域，它的高速发展给该国经济稳定和金融安全带来了多方面的影响。各国不得不加强对它的监管置于重要位置。但截至目前，理论界尚未形成完备的外资银行监管理论体系。各国的外资银行监管实践仍依靠原有监管理论体系的指导。对此，作者认为，外资银行本是银行，对其监管的区别主要来自各国实际情况的不同，而监管理论对它是完全适用的，也是十分必要的。中国尚属发展中国家，对发展迅速、影响日益扩大的外资银行实行审慎的监管，能维护国家经济稳定，保证国家金融安全，具有重要的现实意义。

二、外资银行在我国的发展现状和特点

（一）外资银行在我国的发展现状

截至2007年10月，我国已有外资独资银行20家；中外合资银行3家；另有72家外国银行设立了130家分行，191家外国银行设立了241家代表处。截至2007年底，我国共批准汇丰、渣打、花旗等21家外资银行将在华分行改制为法人银行。（注：法人银行在业务范围、税收等方面享有优惠。外资银行随时可转为法人银行。）外资银行在我国发展十分迅速，现已具有相当规模。

（二）外资银行的发展特点

1．外资银行经营范围、业务范围不断扩大。2006年12月11日，我国对外资银行实行全面的国民待遇，外资银行不再受到行业和地域限制。外资银行发展进入加速阶段。依托成熟的市场营销策略，外资银行经营范围和业务范围不断扩大，对我国经济的影响力逐步加强。

2．外资银行资产质量、盈利能力逐年提高。随着外资银行逐步熟悉我国市场规则，其经营状况日趋稳定，市场份额逐步恢复，盈利能力稳步提高，资产总额持续增加，仅2002年至2004年就从3330.5亿元增至5159.95亿元，占我国银行业资产的1.8%。

3．参股中资银行速度加快。在《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》的指引下，外资参股中资银行的速度不断加快。外资银行参股中资银行，一是出于对长期经营战略的思考；二是希望借中资银行不受政策限制和网点设置完善之利，绕开各类限制，快速进入零售市场。如花旗银行和浦发行联手推出的花旗参与管理和技术合作的双币种信用卡就是这方面的典型。

三、我国外资银行监管中的问题

（一）监管法规不健全

监管的有效性依赖于监管的法制化，而我国的金融立法严重滞后。引进外资银行已近20年，却无一部约束外资银行的专门法律。这使外资银行有机会利用法律漏洞规避监管，严重影响了对外资银行的监管效力。2006年颁布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例实施细则》弥补了这些漏洞，但相关法规的健全工作远未完成。

（二）监管方式单一

目前，我国外资银行监管还停留在传统“经验式”管理阶段。主要实行报送稽核。监管部门对各外资银行报送的报表、材料进行全面分析，以确认其经营的合规性。而对于外资银行运营的风险性监管上处于空白状态。

（三）监管资源严重不足

由于外资银行的开放性比较强，对其的监管需要高质量的资源。目前，我国外资银行的监管在资源方面相对缺乏。包括监管人员、信息系统等方面的不足。在监管人员方面，表现为量不足、质不高。尚未建立完善的认证制度和后续教育系统。在信息系统建设方面，缺乏灵敏、准确、高效的监管信息系统。在监管信息流程上，表现为低效率性。金融监管当局与相关机构缺乏信息交流。

（四）缺乏与外资银行母国监管者的合作

当今世界金融体系间的跨国联系不断加大，仅在某一国范围内考察金融监管问题已不能满足金融监管的需要。政府和金融监管当局要加强与各外资银行母国监管者的合作，以协调监管措施，降低共同面临风险。而我国金融监管当局再这一方面尚处于十分被动的境地。

四、对改进我国外资银行监管的建议

（一）健全监管法制

要加强外资银行监管，我国就必须结合本国实际，参照国际公认的准则（如巴塞尔协议），借鉴西方发达国家监管法律，制定适合我国国情的外资银行法。从法制角度，规范外资银行的行为，授予监管机构足够的权利，为监管工作提供基础条件。

（二）多元化监管方法和手段

当前我国对外资银行监管的手段单一，落后，主要是现场与非现场监管，而且两者缺乏衔接。因此，必须使监管手段多元化，由行政监管手段向经济性、法律性监管手段转变，充分实施现场与非现场监管、外部审计、审慎监管会议、三方会议等多样化监管手段。

（三）健全风险监管体系

目前我国对外资银行的监管多停留在合规性监管层面，而忽视了风险性监管。我国应根据巴塞尔协议的有关标准，制定严格、周密的风险监管体系，将外资银行的经营风险纳入监管，保证全面、客观、合理的实施监管。

（四）建立监管人才培养和认证机制

加强我国外资银行监管要依赖大量专门人才，监管当局应主导建立完善的人才培养和认证体系。可邀请高校等研究机构参与其中，确保培养认证机制的专业性。

篇9

［关键词］巴塞尔；跨国银行监管；母国

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）40-0031-02

1 跨国银行监管制度的现状

1.1 巴塞尔体系

在1975年成立的巴塞尔委员会一直致力于保证国际范围内银行体系的稳健运行。其中它针对跨国银行的国际监管了一系列的文件,并得到了许多国家的认可。在跨国银行监管国际协调的努力中,最具影响力的应该是巴塞尔协议体系。其中最具代表性的有《巴塞尔协议修订本：银行海外机构的监管原则》、《关于监管国际性银行集团及其跨国分支机构最低标准的建议》和《银行业有效监管核心原则》。

在上述的国际协定中,对跨国银行进行国际监管的基本原则主要体现在以下几点：

①全面性原则。跨国银行监管的全面有效性评价的基本点是,不应有任何银行海外机构逃脱监管,即这种监管是具有全面性的；②合并监管原则。对跨国银行有效监管,不仅需要在母国和东道国之间合理分配监管责任,而且需要它们之间的密切接触和合作。任何一个单一国家的监管与当局获取银行经营信息的手段和渠道都是有限和不充分的,这就要求母国与东道国之间建立长期联系并相互交换信息,从而才能实现对跨国银行的有效监管；③并表监管原则。母国监管当局应当在合并资产负债表的基础上,对银行或银行集团在世界范围内的业务进行风险和资本充足性管理。目前主要的发达国家基本都实现了并表管理,法律要求银行集团的所有成员下各跨国银行的所有分支机构必须联合制定统一的业务报表,以便监管当局对银行进行统一有效的监管。

近年来,巴塞尔委员会通过明确东道国监管的法定责任、监管的共同利益、认可东道国当局要求、母国主动协调、东道国直接监管等对以往的协议作了修改。总体来说,这些变革反映了对东道国利益和东道国在监管中的作用的关注。

1.2 我国跨国银行监管制度体系

多年来我国一直是由中国人民银行来行使跨国银行的监管职能，并建立了人民银行总行、分行两个层次的跨国银行监管体系。总行层次主要负责批准跨国银行的市场准入,汇总分析跨国银行的财务报表,领导各分行对跨国银行实施现场和非现场的检查,制定相关的跨国银行市场准入、监管法则和准则。人民银行分行作为总行的派出机构,和辖区内的跨国银行直接接触,初步审查外资银行的财务报表,将本地区的监管信息报送至总行等。经过十几年的摸索和实践,我国对跨国银行的监管达到了一定的水平,这主要体现在以下几点：

①国内不断涌现出的具有一定专业知识和丰富的监管经验的跨国银行监管人员；②监管手段日趋多样化,在监管过程中逐步采用的多种手段,如开业检查、非现场和现场检查、三方会议和外部审计等；③对跨国银行的监管重点逐步从合规行检查向风险性监管过渡；④与国外监管机构的联系得到了加强等,这些都说明了我国对跨国银行的监管能力得到了很大的提高。虽然,目前中央银行监管的主导作用已经确立,我国对跨国银行的监管体系无论从监管理念、机构建设和监管方式上来看,都还存在一些弊端。

2 现今跨国银行监管制度的缺陷

经过金融危机的洗礼,现今跨国银行管理制度的一个重要趋势就是金融监管将会更加严格。为了迅速缓解危机,各国往往会通过强有力的措施直接作用于金融实体。可以说,这样的措施虽然救得一时,但从其制度设计上却根本难以长久,更与建立稳健、公平、合理的国际金融新秩序的宗旨难以契合。现行跨国银行监管制度的缺陷主要有以下几个方面。

2.1 国家宏观统筹与现实微观监管难以兼顾

长期以来,跨国银行监管当局主要关注单个银行的稳健性,重点防止和避免单家银行因经营不善和过度承担风险而倒闭,通过增强单家银行的抗风险能力实现银行体系的稳定。虽然对跨国银行从微观上对单个银行的经营活动进行监管意义重大,但从长远来看,银行作为追逐利益最大化的集团,仅仅对其从微观上进行日常监管是不够充分的。在金融全球化的今天,金融风险的传播和扩散相当迅速。此时,由于微观监管的局限性,使得监管当局看不到系统性风险,在风险发生时难以从宏观上制定措施。巴塞尔体系在宏观层面对系统性风险的防范也相对较少。

2.2 金融制度与金融市场化的并行

金融市场化是一把双刃剑,一方面它促进了金融创新,激发了金融机构的活力；另一方面过度的市场化使得风险更加难以控制。此时,就需要金融管制为快速发展的金融业提供一个保障其高速运行的轨道。因此,无论在发展中国家还是发达国家,在金融市场化与金融管制之间寻找一个“度”,既保障金融业的活力与创新,又不至于因为其快速运行而偏离监管的轨道。当今由于金融风暴受到重创的监管当局可能更倾向于严格的监管制度,我们应当看到,这种措施只能是过渡性的政策,在经济恢复正常之后,适度的监管仍应是各国监管当局理性的选择。

2.3 监管责任与标准的不明确

巴塞尔体系就东道国与母国在跨国银行监管方面的责任进行了原则性的划分。然而在实际情况中,跨国银行的复杂结构使得责任划分很难明确。此外,协议划分的责任局限于跨国银行的流动性和清偿性,对欺诈、高级管理层的和个性等问题没有规定由何国决定。巴塞尔体系是没有强制力的建议性文件,其中规定的相关监管标准在实践中难以奏效。

3 金融危机后监管体系的完善举措

3.1 国际社会金融平台的充分使用

金融全球化并没有取消国家的存在,我们应当看到,国际社会为跨国银行监管的政策探讨和经验交流提供了一个平台。巴塞尔委员会和世界贸易组织在跨国银行监管制度的构建方面发挥了重要作用。而在经济危机过后,金融稳定论坛机制的活跃值得各国监管当局予以重视。金融稳定论坛(Financial Stability Forum,FSF)和金融稳定理事会(Financial Stability Board，FSB),采取更切实的措施维护全球金融稳定。论坛的工作报告以主要国际金融机构、国际监管者组织和出席论坛的央行专家的报告为基础,系统汇集了国际社会正在进行的重大监管措施,包括相关标准和良好行为准则的制定、政策建议的出台以及分析研究工作的进展等。在经济全球化的今天,跨国银行风险的全球化必然要求对跨国银行的监管应当置身于国际社会以协商讨论解决,这些国际组织和国际机制为各国交流监管经验提供了一个平台。我国更应该充分利用这些国际组织和国际机制的作用,以此为平台,在金融全球化的浪潮下探寻适合我国的跨国银行监管制度。

3.2 母国监管与我国监管的有机统一

对跨国银行的监管,国际上一直实行两大原则,即母国监管原则和东道国监管原则。两大原则各有利弊,世界金融发展史表明,单独实行其中任一原则都不可行,都会导致监管的不力和缺失。而如果对这两大原则平行使用,不分主次,也会引起监管的责权不清、主次不分,使得监管效率难以保障。在如何把握两者的度上,首先应该坚持跨国银行的监管始终把国内金融秩序的稳定和经济的发展放在首要考虑的位置,并随着我国金融业的发展和金融机构竞争力的变化不断调整。对跨国银行的监管以母国监管为基础,同时不断强化东道国的监管,尤其是风险监管上,努力实现监管的本地化。与此同时,在经营过程中的我国本地化的监管可以保证跨国银行的稳健运行,双重监管的体制能更好地降低风险,保障金融秩序的稳定。需要注意的是,如果过度强调东道国的监管,很可能会引起被监管银行母国的同等对待,使得我国的银行在外可能会受到他国的不公平待遇。

3.3 金融监管与金融创新的双向发展

金融危机过后,我国监管当局应该更新监管理念,确立金融监管的基本原则,使其制度化、规则化,而不能以实现短期利益为目标的金融政策代替法律法规。此外,应完善相应的金融监管法制。首先，明确金融监管与金融管制之间的区别,做到有效监管。其次,由于金融监管总是滞后于创新,因此,应事先确立金融监管的基本框架和原则,将金融监管原则条文化。最后,在构建具体监管制度时,针对金融产品预留一定的风险控制区间,为高速发展金融行业和今后的金融产品创新构建良好的发展环境。

4 结 论

在这样一个特殊的危机时代,理性分析国际社会和发达国家在危机中的失败的监管措施和教训,学习其先进的监管理念和较为成熟的监管体系,对我国全面开放国内金融市场、形成较为完备的跨国银行监管体系有着至关重要的作用。全球金融风暴的到来,是危机也是机遇。我国应该抓住机遇,迎接挑战,努力制定较为完备的金融监管法律,构建较为健全的金融监管体系,以吸引大量国际资金的流入。同时,我国也可以为跨国银行监管制度的健全,构建公正、合理、健全的国际金融新秩序贡献自己的力量。

参考文献：

［1］路妍,盛艳华.论跨国银行的国际监管［J］.财经问题研究,2003(3).

［2］王贵国.国际货币金融法［M］.北京：北京大学出版社,1996.

［3］刘婕.跨国银行分支机构分别监管法律制度初探——兼论WTO与我国跨国银行监管法律制度的完善［J］.广西政法管理干部学院学报,2003(1).

［4］岳彩申.跨国银行法律制度研究［M］.北京：北京大学出版社,2002.

［5］邓瑞平.国际金融法［M］.重庆：重庆大学出版社,2002.

［6］蔡奕.论跨国银行并表监管的基本理论问题［J］.金融与投资,2002(2).

［7］李仁真.国际金融法［M］.武汉：武汉大学出版社,1999.

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关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议

政策性金融监督机制体现的是一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。这种特殊的政策性金融制度监督内涵主要表现为：由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的特殊的董事会或理事会的权利制衡结构或治理结构，并由董事会(理事会)对机构行使最高的决策、协调与监控的职能权力；由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的特殊监督机制。这样，就从政策性金融机构的外部和内部两个层面上，构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

一、政策性金融监督机制的国际比较

(一)日本政策性金融监督制度

日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。

(二)德国政策性金融监督制度特征

讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。

(三)美国政策性金融监督制度特征

美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。

二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议

借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。

(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规

实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。

(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构

通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。

(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系

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关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议

政策性金融监督机制体现的是一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。这种特殊的政策性金融制度监督内涵主要表现为：由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的特殊的董事会或理事会的权利制衡结构或治理结构，并由董事会(理事会)对机构行使最高的决策、协调与监控的职能权力；由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的特殊监督机制。这样，就从政策性金融机构的外部和内部两个层面上，构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

一、政策性金融监督机制的国际比较

(一)日本政策性金融监督制度

日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。

(二)德国政策性金融监督制度特征

讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。(三)美国政策性金融监督制度特征

美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。

二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议

借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。

(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规

实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。

(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构

通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。

(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系

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20世纪80年代以来，世界和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定， 已成为各国政府、金融管理当局的共识。近年来，我国的金融监管事业获得了长足发展， 银行监管工作更成为人民银行各项工作的重中之重。金融监管问题已引起社会各界的广泛关注，经济金融界的专家学者和实务工作者对此进行了积极探讨和深入研究，现就金融监管有关问题综述如下。

一、关于金融监管发展的历程回顾

我国的金融监管是伴随着金融业改革的深入，逐步发展起来的，目前基本的观点是，我国金融监管的发展大体上可分为四个阶段，具体如下：

初始阶段(1984-1992年)，主要依靠行政手段管理金融。人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个超脱的金融监管主体，但对金融监管工作研究不多，重视不够，金融监管的作用发挥不理想。

偏重于整顿式、合规性监管的阶段 (1993-1994年)，强调中央银行的分支机构要转变职能，由过去侧重于管资金、分规模，转变到加强金融监管上来。但监管方式主要是整顿式、运动式，监管以合规性为主。

金融监管立法阶段(1994-1997年)，我国金融领域的立法速度大大加快，颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》及《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融法规，使我国的金融监管逐步走上依法监管的轨道。

金融监管体制改革深化阶段(1997年至今)，吸取东南亚金融危机的教训，我国的金融监管改革在这一时期得到了深化。这一时期，我国金融分业经营、分业监管体制进一步得到完善；人民银行管理体制也进行了重大改革，从按行政区划设置分行改变为按经济区划设置。

回顾我国金融监管的发展历程，可以说我国的金融监管事业取得了很大成绩。具体，我国金融监管的发展表现出如下特点：一是金融监管组织体系伴随经济金融的发展逐步完善，形成目前人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别负责证券业、保险业监管的分业监管格局；二是金融立法在建立社会主义市场经济体制的背景下得到加强，使金融监管由单纯的行政性监管变为依法监管；三是人民银行对商业银行监管的内容，从只进行合规性监管转变为合规性监管与风险性监管并重； 四是对商业银行各级机构的分层次监管，转变为强调对商业银行的法人监管；五是对商业银行监管的形式，从管监合一转变为管监分离。

二、关于改革现有金融监管体制的若干争论

(一)分业监管与混业监管的问题

现阶段，我国已建立了中央银行、证监会、保监会分业监管的金融监管组织体系、法律体系以及相应的指标体系和监测体系。随着国际上对金融业实施混业监管的趋势加强，以及我国加入WT0后与国际金融业的逐步接轨，我国是否应改革现有的分业监管体制，过渡到混业监管，理论界及实务工作者展开了探讨。

主张应过渡到混业监管的观点认为：一是混业经营、混业监管是国际发展的主流，我国已经加入WT0，从与国际接轨的角度讲，应实行混业监管；二是从目前分业监管体制实际运行的效果看，存在着诸多缺陷，如缺乏有效金融监管的条件、多元化监管主体缺乏必要的信息交流与合作、证券业和保险业的监管资源 (包括人力、物力和技术) 与行业发展不匹配、金融监管缺乏完善的实务操作系统等；三是分别设立多个监管主体不仅要花销很大的行政成本，而且不同监管主体之间的协调与合作成本也是很大的。因此，持有这些观点的入主张应改革现有的分业监管的体制，并设立一个统一的金融监管机构。

主张分业监管的观点认为：一是西方发达国家的混业监管是从分业监管经过较长的时期发展而来，中国目前尚不具备混业监管的土壤；二是银行、保险、证券拥有比较独特的金融活动，有各自的收益和风险特征，这将导致监管目标上的差别，将不同的监管目标统一到一个监管机构内，使统一的监管机构在监管目标上可能没有像专业化的分立监管者那样有清晰的重点，可能会带来不同监管目标的冲突等难以处理的问题；三是统一的监管机构由于规模过于庞大，内部合理分工是一个问题，可能会滋生官僚主义，因此，他们主张监管应设定在按功能分业的形式。

是否应该实施混业监管要依据一国金融发展的实际水平来决定。我国的内资金融机构目前仍实行分业经营，因此我国对金融业的监管仍然应该是分业实施的。但近年来事实上的金融控股公司的出现(如：光大集团、中国国际信托投资公司)，以及加入世界贸易组织后外资金融机构混业经营的出现，客观上要求对纯粹的分业监管进行完善，我国目前逐步加强人民银行、证监会及保监会三大金融监管机构的合作就是适应这种要求的变革。2002年全国金融工作会议明确我国现阶段仍保持分业监管的格局后，关于分业监管还是混业监管的争论有所减少，但由分业监管逐步过渡到混业监管是个长期趋势，因此适当地就该问题继续进行讨论对我国及时进行监管组织体系的改革很有意义。

(二)央行制定执行货币政策与银行监管是否分离的问题

中国人民银行集制定与执行货币政策及实施银行监管于一身，这种安排是否，或者说是否符合形势发展的需要。不同的观点，按照不同的理论依据，设计出了本身都具有某种科学性的方案。

主张银行监管独立的观点认为：中央银行集银行监管与货币政策的职能于一身，不利于提高制定和执行货币政策的水平及提高银行监管的效率，也加大了银行体系潜在的风险。监管不力的主要原因有两个：一是中央银行担负着货币政策和银行监管双重责任，客观上分散了监管的力量，主观上形成了某种道德风险；二是现有的监管体系设置和监管水平有问题，包括监管司局之间，大区行、监管办、支行之间关系等，监管人员素质有待提高等等。还有学者(魏加宁，2001)认为：监管和货币政策的制定应该分开， 因为监管和货币政策的制定两种工作所希望达到的目标有时是冲突的，过去的情况表明，两者一旦发生冲突， 中国人民银行往往是“保一头”——更多的时候是保货币政策。因而，最有效的办法，是集中力量、调整关系，把银行的监管职能从中国人民银行分拆出来，成立一个独立的专门的监管部门，这个部门与证监会、保监会并列处于同一层次。

反对将货币政策与银行监管分开的观点认为：银行监管与货币政策具有较强的相关性，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者目标密不可分；人员素质问题不能成为监管体制变动的理由，除非完全撤换现有人员；人民银行内部体制设置问题，同样不是银行监管独立与否的理由，而是一个内部体制改革的问题；中央银行同时承担货币政策和银行监管的职能，的确会对银行监管产生一些不利的影响，但是由此产生的监管信息优势、与货币政策的协调优势，以及作为最后贷款人的风险处置优势等，要远大于不利影响；由于中央银行与国际清算银行和巴塞尔委员会有着紧密的合作关系，由中央银行负责银行监管，有利于及时交流执行银行监管国际准则的新情况，便于银行业国际间的合作与交流。

(三)金融监管与金融发展的关系问题

谢平认为：金融监管应优于金融发展。他提出，在金融领域，强调“发展是硬道理”，要以监管为前提，“在发展中规范”的观点是不对的，因为金融业的道德风险高，与其他行业相比金融业的外部性与社会成本大，中国过去 20年中已经为“重发展、轻监管”而付出了沉重代价，同时金融业的违规收益极高，这在各国都具有普遍性，因此监管必须先行。

尽管此外很少有人论述金融监管与金融发展的关系，但无论是在金融研究与实务工作中，“先发展、后规范、再完善”的指导思想总是占据了主要位置，表现为与金融发展相应的监管法规建设滞后、监管技术手段落后、监管人员素质不高等。比较典型的例子是部分城市信用社、城市商业银行等中小金融机构的设立，最初由于缺乏科学的分析和统一规划、市场准入把握不严、资本金不足、不实等，导致风险积聚，监管困难增大。

(四)我国金融信息披露制度问题

在我国，直到《商业银行信息披露暂行办法》颁布以前，银行业一向被作为严守商业秘密的行业加以保护，报表的秘密性是保护商业银行和客户利益的重要基础。当然，其中也有不良贷款比例较高而不宜公开方面的原因。

鉴于此，多数人认为我国金融机构经营与监管透明度比国际上通行的惯例差，公众应享有的金融信息权力没有受到应有的重视，特别是国有银行领域有不少信息披露的“禁区”，而实际上金融机构信息封闭，虚假报告与统计信息盛行，系统性金融风险深埋于中国金融业缺少透明度的“灰箱”运作中，当金融业开放达到一定程度时，原来没有外来竞争者没有透明度尚可隐藏的一些风险与矛盾就会大量地暴露出来影响金融运行，因此迫切需要构建国际标准的金融信息披露制度。2002年5月人民银行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》，就是适应这种要求而产生的。

三、关于未来强化监管的策略选择

如何着眼未来，选择适合我国的强化金融监管的策略，是当前金融工作者和决策者最为关注的。近年来，对这一问题的主要集中在以下几点： 一是我国已经成为WT0的成员国，日内瓦协议要求全球952的金融服务贸易纳入逐步自由化的进程，我国中央银行如何提高监管能力，尽快实现与国际接轨，将是一个迫在眉睫的问题；二是的银行监管过多依靠人民银行对商业银行的外部监管，而来自商业银行内部的监管、银行业协会的同业自律及来自中介的外部监管明显过于薄弱，

如何完善银行监管体系也是亟待解决的问题；三是目前监管手段方面存在的非现场监管力度不够、监管合力不强、对法人的集中监管尚需强化等，要求对监管手段进行策略性调整；四是我国对银行的监管仍是以原有监管机构和监管范围为主，不设新的机构，也不增添新的条款，这种对网络银行监管明显滞后的状况亟需改善。针对上述问题，比较一致的观点有：

(一)银行监管应尽快与国际接轨

第一，实现对银行业的监管标准与国际共同标准接轨。加入WT0，不仅意味着市场准入标准的逐渐趋同，而且意味着市场监管标准的趋同。由于各国对种种金融风险认识的提高，国际上有一种趋势就是要加强金融监管，要求金融监管的基本原则和基本标准一致，以便于加强国际金融监管合作。目前在金融监管领域，最大并基本上得到国际社会认可的是巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管的核心原则》，由巴塞尔委员会于1997年9月。加入WT0，《有效银行监管的核心原则》的主要条款、以及要求会随着金融市场的逐渐开放而要求金融监管当局采用。

第二，维护正当竞争，保护国家金融安全。外资银行经过长期的市场竞争，具有雄厚的资金、灵活的经营机制、丰富的管理经验、较强的金融创新能力和成熟的全球经营战略。我国金融机构的商业化经营才起步不久，商业化经营还不成熟。外资银行的进入必然会加剧市场竞争，内资银行的部分优质客户将流失，市场份额会减少，盈利能力将下降。监管部门应灵活运用市场准入手段，鼓励内资银行的合作与创新，适当保护内资银行的生存与，维护内、外资银行的正当竞争，确保国家的金融安全。

第三，加强对国际游资的监控。外资银行进入我国后， 国际游资将有可能随之进入我国金融市场，从事套汇、套利等投机活动，在一定程度上增加我国金融市场的不稳定因素。我国对此应予以足够重视，一方面要提高对游资活动的预警能力，防患于未然；另一方面要加快外资金融立法，明确对游资的限制及惩罚措施，克服金融市场开放所带来的不稳定因素。

第四，扩大金融监管的国际合作。普遍认为，要在国际范围内有效地防范和控制金融风险，有关国家的金融监管当局之间必须开展有效的双边和多边合作，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流。我国金融业正在逐渐融入世界市场，加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。

(二)逐步完善我国的银行监管体系

多数人主张构建以中央银行监管为主体、机构内控为基础、行业自律为纽带、社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管模式，从而形成一套全方位、多角度、分层次、立体化、综合性的太监管新格局。当务之急，一是要充实自律性监管体系。因为外部监管虽然重要，但它通常发生在严重违规行为之后，违规行为的危害已经产生。为寻求事先的预防性监管措施，就必须发挥行业自律性组织的作用。通过自律性监管，可以构筑三道防线：第一道防线是金融从业人员自律，即从业人员讲究职业道德和职业操守，自我约束，自觉遵守有关法规，这是自律的最高境界。第二道防线是金融机构自律，即金融机构通过健全内部管理制度和机制，以防止本机构职员或机构本身出现违规行为。第三道防线是协会自律，即金融业协会通过制定自律规则或自律公约约束和监督会员行为，防范或惩戒会员违规行为。二是要加强社会监管。具体的思路有：加强舆论监督，通过新闻媒体让社会公众熟悉金融监管、支持金融监管，以博得社会各界对金融监管的支持；聘请金融监察专员，即由金融监管部门向人大、政协、派等职能部门聘请监察专员， 以扩大金融社会监管的外延；培育独立公正的社会性监管机构，包括审计师事务所、师事务所、律师事务所、资产评估机构、信用评级机构等，尤其是强化审计意见在金融监管中的作用。

(三)对监管手段进行策略性调整

一是突出非现场监管的主体地位。非现场监管的显著优势在于能够运用电脑统一程序和网络等手段和计量工具，对大量金融业务进行连续处理，并为现场检查提供有针对性的导向，不但可以节约监管成本，提高监管效率，而且可以促进公平监管，提高监管权威，因此，金融监管手段从现场向非现场转变是加入WT0以后加强金融监管的迫切需要。另一方面，以现场检查为主要手段的合规性监管，在日常业务监管中主要表现为利率的合规性监管，这将随着利率市场化改革的完成而失去大部分意义，因此，利率市场化改革将促使金融监管手段从现场监管向非现场监管转变的实现。应当看到，这种转变还需要有两方面的条件：第一，进一步完善非现场监管指标体系，能够通过分析非现场监管数据，对金融机构经营状况、财务状况和风险状况做出定性评价。第二，加快实现中央银行机监管网络与商业银行计算机业务网络的连接，使中央银行各级监管部门能够通过计算机网络自动获取商业银行金融业务的原始数据，保证非现场监管数据的真实性和完整性。

二是强化合力监管，建立人民银行各级行内部通畅的协调机制。当前，要进一步完善现行“管监分离”制度，实现监管信息的集中化、监管规划的统一化和监管操作的专业化；进一步深化监管分工，逐步实现非现场监测、现场检查、 日常监管、风险预警、信号对外的专业化；建立健全金融监管信息系统，实施信息共享制度；建立全过程的监管操作流程，实现监管操作的程序化、规范化；探索建立对监管部门和人员的再监管机制，切实防范监管工作中的道德风险。

三是强化法人集中监管，建立人民银行各层次之间的分工协调的工作机制。当前，要按法人集中监管的原则，进一步修订完善金融监管责任制；强化并表监管，突出加强对商业银行总行的监管，将商业银行的监管重点转向其总行的业务政策和控制程序，及其对分支机构的管理和检查。人民银行对商业银行分支机构的检查，目的应主要是评估其总行风险管理和内部控制的有效性，发现问题时，首先要督促商业银行总行提出更改措施和处理意见。同时，要强化并表监管方式，从总体上评估法人机构的风险情况，确保法人机构整体的稳健运行。同时，要建立对法人机构整体情况的监管信息系统，实现监管信息共享，提高监管效率。

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关键词:风险;互联网金融;审计;体系

互联网金融进入到快速发展的阶段和时期，在带来的机遇的同时也伴生了风险，互联网金融审计是一种区别于传统金融行业的审计方式，它以其门槛低、交易方式便捷、交易成本低的优势满足了个人投资者、小微企业的需求，然而也存在金融互联网审计平台良莠不齐的现象和问题，给审计等监管工作带来了较大的风险。为此，要从风险的视角之下探索和分析互联网金融审计荼，引入现代风险导向审计的理念和思想，以审计风险计量模型为基础，从不同层面研究互联网金融审计的具体措施和路径，从而更好地推进互联网金融审计的健康有序发展和完善。

一、互联网金融的特点分析

互联网金融是一种新兴的金融形态，是以云计算、社交网络、网上支付平台为依托的资金融通和支付方式，它表现出以下方面的特点:

(一)低成本

互联网金融利用互联网工具消除了交易成本和垄断利润，就使金融中介失去了存在空间，也使资金供求双方可以直接进行信息采集、比对和交易，避免信息不对称而给资金供求双方带来的风险，降低了交易成本。

(二)高效率

互联网金融在一系列互联网工具的支撑下具有较高的业务操作流程标准化水平，在风险分析和资信调查模型的平台建构之下，可以更好地实现对数据的挖掘和分析，高效地进行互联网金融行为。

(三)监管存在缺失

互联网金融快速发展的同时也面临信用风险和网络安全风险，由于当前我国的互联网信用体系还不够完善、监管法律体系也不够全面，这就使互联网金融存在一定的风险，如:P2P网贷平台中的非法集资和诈骗风险;互联网遭受黑客攻击风险等，导致用户的信息安全缺乏足够的保障。

二、互联网金融审计存在的风险

互联网金融审计存在的风险主要可以从重大错报风险和检查风险两大类别来认识和分析，其中:重大错报风险主要是指互联网金融企业的财务报表在审计之前就存在重大错报的风险，审计人员要以互联网金融企业的资料为依据进行全面的分析，整体把握和了解互联网金融企业的经营、管理等风险，从而准确无误地进行互联网金融企业重大错报风险的判断和审计。而检查风险主要是指对于某一认定存在错报而审计人员并未发觉的审计风险，这需要审计人员引入现代风险导向审计理念和意识，更好地识别和评价互联网金融审计风险，并使之降低到最低水平。具体来说，互联网金融审计风险表现为以下内容:

(一)互联网金融行业环境风险

这包括来自于互联网金融行业内部和外部的风险，就内部风险而言，主要是指互联网金融企业自身对于技术的要求极高，金融产品运作的各个环节也相对复杂，存在一定的内部风险。就外部环境风险而言，这是由竞争激烈的市场经济环境所决定的，一些互联网金融企业的发展处于不稳定的状态之中，在网络平台上的存续时间较短而引发一定的风险。

(二)互联网金融信息技术性风险

互联网金融企业以网络为依托和支撑，高度依赖现代计算机技术和信息化技术，这就导致互联网金融存在一定的信息技术性风险。具体包括有:一是信息安全风险。在互联网之中存在海量的信息数据，由于存在信息泄密或病毒入侵等问题，而导致互联网金融存在信息安全方面的风险，对于企业和客户带来了极大的安全威胁。二是操作风险。互联网金融的工作人员或客户都或多或少地存在操作方面的风险，由于一些客户受到不良网站上的虚假投资产品的诱惑，导致自身的信息和经营活动受到不利的影响。三是法律监管风险。互联网金融的法律监管还不够完善，这就让一些居心不良的经营者有机可趁，对互联网金融企业的财务报表进行造假，导致企业遭遇重大错报的风险。四是内部控制的有效性。互联网金融企业自身的内部控制管理体系一旦存在缺失，也会使互联网金融企业的会计信息不够完整和真实，给审计工作造成较大的困难。

(三)审计人员的风险意识

在对互联网金融企业进行审计的过程中，审计人员的风险意识也是不可缺少的一个方面，由于互联网金融的审计风险较为隐蔽、可控性较差，因而审计人员的风险意识也是关键，只有提升审计人员的风险意识，才能更好地完成审计目标和任务。

(四)审计人员的自身素质

审计人员的自身素质也是互联网金融审计中不可忽视的方面，由于互联网金融审计是综合性的审计，相较于传统的审计而言，审计范围更为广泛，审计的方法也要求更加先进，这就对审计工作人员的素质提出了更高的要求。然而事实却是，部分审计人员缺乏互联网金融审计的相关知识，不够了解互联网金融审计的相关审计准则，由此也引发了互联网金融审计中的检查风险。

三、互联网金融审计的风险防控和应对措施分析

(一)明确互联网金融审计主体

要明确政府部门在互联网金融审计中的主导性地位和作用，使之成为互联网金融审计的支撑和主导，并充分利用政府金融审计的资源优势，客观、合理而公正地评价和监督互联网金融企业。同时，还要引入民间审计力量，要发挥民间审计专业性强、覆盖面广的特点，与政府审计相结合，更好地为互联网金融监管提供支撑，确保互联网金融市场的稳定和安全。

(二)完善互联网金融审计法律体系

为了更好地提升互联网金融审计效果，还要规定一定的设立条件，解决互联网金融企业“无门槛”的现象和问题，可以借鉴和参考银行业建立存款保险的制度，建构和完善互联网金融审计相关的法律法规，确保互联网金融投资者的资金安全，避免一些不法经营者钻法律的空子、踩法律的边缘。

(三)完善互联网金融审计方式

对于互联网金融的审计要基于风险的视角之下不断完善风险审计方式，要量化互联网金融的相关风险，可以采用定量风险分析、趋势分析、比率分析等方式，做好对互联网金融结构、目标、内部控制等指标的分析，重点关注和分析互联网金融中出现的可疑业务，并对其加以风险量化分析，并针对互联网金融的财务风险、客户资金运作风险设置互联网金融风险阀值，使互联网金融审计活动能够依据量化的标准进行操作，对于超出标准的互联网金融行为和风险可以及时发现并制止。

(四)调整互联网金融审计范围

由于互联网金融削弱了证券公司、协会等信息中介机构的作用，使资金供求双方能够直接进行交流和接触，利用互联网金融平台进行沟通，成为了链接金融投资者和金融机构的桥梁和纽带，降低了互联网金融交易不对称的现象，为众多的互联网金融消费者所认同和接受。对此，互联网金融审计机关要合理调整审计的范围，不仅要对互联网金融企业的会计处理、内部控制等方面进行审计，还要对互联网平台监督进行审计，要以网络平台审计为前提和基础，加强和扩大对互联网金融企业之间的网络聊天记录、文件传输记录等内容的审计，并扩大互联网金融审计的权限，要使审计工作者拥有对普通用户的审计权限，还要能够拥有对互联网网络系统操作的审计权限、对外发文件的审计权限以及数据审计的权限，从而相对完整而全面地实现对互联网金融的审计。

(五)加强对互联网金融企业内部控制的审计

对互联网金融企业的内部控制审计是极其关键的内容，审计工作人员要采用多样化的审计方法和手段，如:询问法、观察法、计算机辅助审计法等，实现对互联网金融企业内部控制制度的有效测试。在采用多元化的审计方法测试互联网金融企业的内部控制系统之时，要重点对互联网金融企业的内部控制薄弱环节、内部控制操作是否恰当等方面进行审计和测试，可以利用金融互联网企业的内部资源，获取企业内部的自我评价资料，较好地提升审计的效率。

四、结束语

互联网金融是新兴金融业态，具有准入门槛低、交易成本低、操作便捷等特点，促进了金融市场的繁荣和发展，然而同时也给金融行业带来了风险，为金融监管和审计带来了挑战和压力，为此，要全面树立现代风险导向和意识，开展内容更为宽泛、形式更为多样的现代风险导向审计，做好对互联网金融审计的风险控制和监管，增强互联网金融审计人员的风险意识和综合素质，更好地推动互联网金融审计的健康有序发展。

参考文献:

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关键词：非正规金融；法律规制；农村金融

文章编号：1003－4625(2010)08－0073－04　中图分类号：F830.6　文献标识码：A

“金融是现代经济的核心”，农村经济发展离不开农村金融的有效支持。而很长时间以来，在我国农村的金融市场上，除了正规金融之外，非正规金融也占有相当大的规模。据统计，我国一些地方的民间融资规模已经占到当地国内生产总值的8.88％－10.53％，贷款余额的12.37％－14.66％，存款余额的6.92％－8.2％。在农村，特别是沿海地区的农村，如浙江、福建、广东等地，非正规融资几乎撑起了当地经济发展的半边天下。然而，就是这种在农民生活、农业经济、农村发展中扮演着不可忽视角色的非正规金融，长期以来却不为法律所承认，游离于体制之外，地下性的暗箱操作衍生了许多非法活动，导致我国金融市场出现巨大的风险。因此，农村非正规金融作为农村金融经济不可或缺的一部分，也必须走法治化途径，通过法治把它固定化、制度化和规范化，这样才能真正成为农村正规金融的有益补充，从而改善农村金融的生态环境，促进新农村建设更好更快地发展。

一、农村非正规金融的内涵分析

(一)农村非正规金融的概念

界定农村非正规金融首先要界定非正规金融，而学界关于非正规金融的定义也是见仁见智，存在诸多不尽相同的概括和解释。张惠忠在《民间金融新论》中认为民间金融是指那些较为分散，缺乏组织性和连续性，发生在各种非金融企业(特别是在中小企业)之间、企业与居民户之间的各种投资和资金借贷活动，它是相对于正规金融(受国家金融法律法规保护、规范和政府严密监管的合法的金融交易关系的总和，其中包括经政府审批设立并接受监管的国家不控股的股份制商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、城市商业银行等民营金融机构从事的合法金融活动)的一个概念。郭沛在《农村非正规金融：内涵、利率、效率与规模》中认为，非正规金融是指非法定的金融机构(即非正规金融部门)所提供的间接融资以及个人之间或个人与企业主之间的直接融资。总体来说，学者们把非正规金融几乎都等同于民间金融，笔者也赞同这种说法，一是反映了历史传统，二来也通俗易懂，便于理解。农村非正规金融应该是以农村为区域范围，未经法定程序登记注册的，游离于国家金融监管体系之外的，民间自发进行的金融交易活动的行为。

(二)农村非正规金融的形式

回溯历史，农村非正规金融已经源远流长几千年，随着农村经济的深入发展，为了适应经济发展过程中出现的各种经济形式和经营方式，我国的非正规金融所容纳的融资形式也呈现出明显的多样性。经过总结，目前活跃在我国农村中的非正规金融按照组织化程度分为三种形式：一是非组织化的非正规金融，其特点是无组织无机构，表现形式主要有民间借贷和集资；二是有组织无机构的非正规金融，以合会、标会等各种金融互助会形式存在；三是有组织有机构的非正规金融，如地下钱庄、私人银行、典当行、基金会、部分信用社等。其中，民间借贷是目前我国存在最广泛的非正规金融形式。这种形式一部分是发生在亲友之间的互借贷，是非盈利性的，一般是无息借贷或利息很少；另一部分则是营利性借贷，利息通常都很高。

二、我国农村非正规金融法律规制的现状

虽然农村非正规金融与正规金融相比，具有一些不可替代的优势，但它同时也是一把双刃剑，在对农村经济和乡镇企业发展起促进作用的同时也隐藏着巨大的风险。如不加以合理引导和法治规范，将会损害金融市场健康，影响社会稳定。

(一)规范非正规金融的宪法基础

我国宪法明确规定，“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律保护公民的私有财产和继承权”。财产权确立的意义之一在于使公民获得了对自己财产的自治权，个人可以按照自己的意愿自由处置个人资产，包括放弃自用转给他人用，为自己的财产寻找升值的出路。对公民合法财产的保护既是公民其他权利得以行使的基础，也是市场经济法制不可动摇的前提。而非正规金融――私人之间按照约定的条件转让资金的权利，其产生和发展的法律根据，从根本上正是来自国家保护公民合法私人财产的宪法条款。

(二)农村非正规金融法律规制的缺失

从经济学意义上讲，非正规金融与正规金融的根本区别，在于交易是否在国家法律法规的保护和规范之下进行，以及是否处于政府监管之下从事经济活动。由于我国长期以来并不重视农村非正规金融，因此这方面的法律几乎没有。非正规金融还极易与非法金融混淆一起，前者的组织和活动在银行、证券、保险等正规金融所组成的范畴以外。由于它们没有法定统一的记录，难以获取其行业的标准数据，其运行不受国家宏观调控，交易过程不受政府监管，结果也不受法律的认可和保护。尽管如此，非正规金融并不违法，是被社会默许的。而非法金融是危害社会健康运行的，是法律法规和道德规范所不容许的，应当绝对禁止，如违规操作、非法集资、金融诈骗等。因为没有法律的认可和保护，农村非正规金融产权的保护只能通过私人来提供，这样就极易导致其管理缺乏秩序，一些不法行为就会乘虚发生，带来很多的不安定因素。

1、农村非正规金融的立法重视程度不够

农村非正规金融在整个国家和社会的实际地位和状况，决定了我国对农村非正规金融立法的重视程度不可能达到发达国家那样。通常情况下，立法首先是以国家的整体利益为基准和根本出发点的，这就决定了对农村非正规金融的立法在完备性方面达不到其他法律那样的细化程度，从而间接地决定了农村非正规金融的相关法律和规定的不完整；同时，农村非正规金融法律与规范制定的进度往往滞后于农村非正规金融及其形式的实际发展，由于针对农村非正规金融及其形式的立法也都是从国家的利益出发的，并没有将农村非正规金融作为一个整体的金融现象来对待，所以导致针对农村非正规金融具体形式的各种法律规定之间缺少内在的联系，呈现分割和独立的情形，这也使得针对农村非正规金融的法律与规范缺乏与其他法律和规范之间的有机联系、沟通，从而影响了农村非正规金融相关法律的发展与完善。

2、农村非正规金融缺乏完整、统一的制度体系

立法的不重视直接导致制度的不完整。现行法律中对非正规金融的规定散见于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等基本法律以及政府的行政法规、规章和最高法院的司法解释中，且多为原

则性规定，条款相对模糊，不具有可操作性。由于缺乏统一、完整的制度体系，不同位阶法律法规之间缺乏必要的协调性。例如，《合同法》明确规定合法的民间借贷行为受法律保护。最高人民法院也在有关司法解释中确认了民间借贷利息在不高于银行同期贷款利率四倍的范围内以及公民与非金融企业之间意思表示真实的民间借贷行为受法律保护。但这样的合法民事行为在《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》中就可能变成非法金融业务活动，并将承担被罚款的行政法责任。类似法律问题的界定模糊以及不同位阶法律规定之间的冲突，使得相关主体较难区分所涉及的民间融资合法与否，客观上增加了交易成本。相反，也因为没有稳定的制度预期，对某些非法融资活动甚至可能被误认为正常的民间融资，逃避政府的监管和法律的惩处，一旦出现问题，所造成的损失往往难以挽回。

3、农村非正规金融法律法规落后于经济和社会需要

我国现行的许多金融法规都是在特定的金融环境和经济发展时期出台的，且以政策引导和行政命令为主要形式，表现出临时性、应急性，缺乏长远的制度设计和规划，权威性较低，头痛医头脚痛医脚的特点。在当前经济转轨过程中，较多条款规定已显示出一定的滞后性，不能适应经济和社会发展的需要。随着社会日新月异的发展，原有的很多有关农村非正规金融及其形式的法律规定并没有随着社会的发展而及时地被补充、修改、完善或者废止。相应的补充、修改、完善或者废止这些法律条文的权利也并没有被赋予地方，地方政府因此很难根据自己本地区的具体情况对农村非正规金融及其形式制定具体的地方性法规来进行约束，一旦出现问题，地方政府对农村非正规金融发展不敢主动进行协调、引导或者约束，而是等待中央和上级的精神，这对农村非正规金融的健康发展极其不利。

4、农村非正规金融的执法主体不统一

在法律规范下针对不同的农村非正规金融形式的执法主体的规定存在很大的差异，这些执法主体有基层的县级或乡级政府，基层的公检法机构，金融监管部门等。而且在有的规定中对各个执法主体之间如何进行协调与配合缺乏明确的权力划分和职能分工，导致在具体管理上往往各自为政；而在执法中经常出现的问题就是通过行政手段、行政公文或者某一个行政系统的规定来代替法律对农村非正规金融的发展进行限制，比如农村合作基金会的发展当中就普遍存在这种情况，现在进行的农村小额贷款公司的试点也是通过行政的手段和金融监管的联合形式来进行的。行政部门的权力和法律规定的权力之间的互相冲突在现实中屡见不鲜，以合会为例，法律对此规定的空白不得不由政府部门通过自己行使职权来弥补法律缺失的尴尬，但也造成政府部门在具体执法时遭遇到无法可依的窘迫，行政部门超越自己的职权范围做出的行政行为在现实中因为可以补充法治的不健全而被默认，这种违背法治要求的结果必然导致执法者和被执法对象的互不信任。

5、农村非正规金融的监管制度存在欠缺

在我国数额巨大的农村非正规金融交易中，仅有小额信贷处于我国金融监管之下，其余金融形式都缺少相应的法律监管。即使有所谓的监管，也大都是事后监管。也就是说，金融法规的事前风险防范机制未能对农村非正规金融起到作用，政府对农村非正规金融的事后监管，是在金融风险发生后才对相关责任主体进行刑事处罚或进行民事赔偿。就内部监督而言，大部分农村非正规金融机构都没有建立规范的内部控制制度，没有严格的财务管理及审计稽核制度，缺乏对每笔贷款贷前、贷中、贷后严格的调查和审核，加大了农村非正规金融的风险系数。

三、完善我国农村非正规金融法律规制的对策建议

在新农村法治建设中，无论是农业生产的持续发展，还是农村社会的长期稳定，关键取决于广大农民的合法权益是否能够得到持续而有效的保护。因此，农村非正规金融的长期存在和发展，一定程度上证明了其自身适应社会的合理性，因而将其纳入国家的法治体系当中，切实保护无论是作为贷方还是借方的农民的合法利益，是新农村法治建设的理性选择。

(一)引导非正规金融进入合法化渠道

由于非正规金融在我国长期以来是被打击和取缔的对象，要保持非正规金融的长期发展，就应该积极促成农村非正规金融活动的合法性，将具有正面效应的农村非正规金融作为正规金融的后备军，通过制度建设和立法监管等手段，采取积极扶持的态度和政策，使其合法化、公开化。

第一，尽快完善非正规金融立法。

依法治国的前提是有法可依，因此，通过立法对正当的农村非正规金融及其活动进行法律上的界定，是当务之急。我国应尽快制定和完善《民间融资法》、《合同法》等法规体系，为民间金融的发展创造必备的法律制度环境。在这方面，有些地方已经有了一些试探性的运作，如2005年8月，温州市人民政府出台了《关于加强民间融资管理的意见》，把民间金融机构的金融活动，通过法律、登记、自律管理的方式进行规范。

与此同时，要健全和完善相关配套法律制度。首先，抓紧制定《农村合作金融法》，尽可能将农村非正规金融纳入农村合作金融体系，让民间资本入股农村信用社，在利益基础上充分体现自愿性，特别是对那些具有较高组织性的非正规金融组织进行改造，使之在农村金融市场中立足生根；其次，不断完善反垄断法，打破金融业的国有垄断局面，创造一个有利于金融业发展的公平竞争环境；再次，放松利率管制，让利率的生成机制正确反映资金供求关系，尽早实现利率市场化，这样有利于发挥非正规金融机构经营灵活、方便等方面的竞争力；最后，加快建立存款保险制度，提升民营银行的社会信誉，保证金融秩序的稳定。

第二，健全非正规金融的准入和退出机制。

公平的竞争秩序需要有制度的保护，其中最关键的环节就是反对歧视，做到市场的平等准入和公平竞争。我国政府长期以来对农村金融市场准入的严格限制，维护了现有金融机构的垄断地位，抑制了竞争，不利于农村金融服务质量的改善，也不利于新的农村金融组织的创立，更不利于农村金融产品的创新，造成农村金融组织资源和金融产品供给不足，形式较为单一。因此，国家必须通过政策和法律，降低市场准入门槛，开放农村金融市场，建立多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制，打破和消除垄断格局，真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构。

缺乏市场退出机制是中国金融市场的普遍性问题，这不符合市场经济的客观要求。只有建立优胜劣汰机制才能使金融机构感受到强大的市场压力，进而自发地产生改善服务和经营管理，严格控制风险的动力。在建立金融市场的退出机制之前，应当首先建立存款保险制度。存款保险制度是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排。银行等存款类金融机构按照规定标准参加存款保险和缴纳保费，当某金融机构倒闭破产时，由存款保险机构按规定的标准及时向存款人予以赔付并依法参与

或组织清算，这样可以有效保护和补偿中小存款人的合法利益。只有建立和完善金融市场的准人和退出机制，对资不抵债、管理混乱的金融机构坚决实行市场退出，才能及时化解金融风险，逐步形成竞争性金融市场环境，提高金融资源配置效率。

第三，建立完备的农村非正规金融的监管体系。

金融监管不是简单的取缔，更应重视事前的审慎防范，防患于未然。由于农村非正规金融本身的不规范性，很容易演变为非法资金的绿色通道，而这些形式自身也有可能演变为带有犯罪性质的组织，金融资源和非法组织的结合，必将给社会的发展带来很大的破坏性。而完备的非正规金融监管体系，可以定期采集非正规金融活动的信息，适时向社会披露信息和揭示风险，形成风险自负与风险内敛机制，对于那些被确凿证实具有很大社会危害的活动，可以立即予以禁止和惩处。

完备的非正规金融监管措施主要包括：首先，健全监管指标体系和风险监测预警体系。具体应做到落实非现场监管与现场检查联动机制，按照高风险、严监管的原则，加强对重点机构和领域的现场检查，提高检查实效性；其次，要实施法人机构的属地监管，合理配置主监管员，增加县域金融监管力量；再次，加快改进信息披露制度的步伐，增强信息披露透明度，提高社会监督力度和市场约束能力；最后，加强资本、公司治理、内部控制等重点领域监管。这将督促农村非正规金融机构建立资本补充、约束和纠正制度，限期达到资本充足率监管目标，促进其审慎经营和理性扩张；督促农村非正规金融机构建立分工合理、职责明确、报告路线清晰的公司治理架构，健全相互制衡的运作机制，提高其科学决策水平。

此外，为了达到有效监管的目标，还必须实现金融监管的多元化。除了中央银行的监管部门之外，还要有合格的金融审计机构，以及存款保险公司。只有在体制设计上充分考虑到这些金融监管机构的相互利益牵制和监管机制的相互制约，才能获得民间金融机构的真实信息，切实提高监管的有效性。除了官方的监管之外，还要尤其重视行业自律，机构的内部控制以及市场约束的补充与配合，即将政府的外部监管和金融业的行业自律有机结合，构筑监管体系的两道“防线”。