宅基地条例精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇宅基地条例，期待它们能激发您的灵感。

篇1

[关键词]城中村;宅基地;征用;补偿

[中图分类号]F321.1　[文献标识码]A　[文章编号]1673―0461(2010)09-0089―04

一、引言

城中村是改革开放经济迅速发展城市扩张的产物。特别是在上个世纪90年代中后期,城市化进程的加快导致了各大中城市用地的紧张。为了城市的经济发展以及进一步推进城市化,政府纷纷向周围郊区和农村大范围扩张,使不少村庄成为城中村。在城中村的开发利用过程中出现了各种问题,如建筑杂乱无章,基础设施建设不足、暴力拆迁、补偿不足等。因此需要对城中村进行治理改造,统一规划建设。全面提升城市建设质量的同时确保城中村农民的利益不下降,使其顺利转化为市民。其中的关键问题是对城中村农民宅基地的补偿问题。参与利益分配的政府、开发商和农民三个主体之间地位权利的不对称,在利益分配上就必然会产生不公平。并且这种不公平并不是少数,在全国范围内都普遍存在。因此能否解决好城中村宅基地补偿中的利益分配问题,不仅关系着城市的经济发展以及城市化的进程,同时也与社会的稳定与否有着重要的关联。

“城中村”这一概念是杨安(1996)提出来的,但并没有给出定义,只对城中村现象进行了描述,在后续的研究中不同领域的学者对这个概念都加以了诠释。从事经济学研究的学者主要是围绕社区所在地、社区外观形态、土地所有制、管理模式、文化习俗和生活方式等各个方面进行了定义(郭松海,张淑琴,2005;钟海,陈晓莉,2008;成得礼,2008;袁伟,2010等),这些定义可以归结出城中村的两大关键因素:一是社区主体身份是否转变,即城中村中拥有宅基地的居民是农村户口还是城市户口;二是城中村中存在着两套管理体系,由于在城中村中不仅居住着原有的农民,同时也居住着很多外来务工人员以及一些城市低收入群体,因此,在城中村中同时存在着管理城市居民的居委会和管理农民的村委会。在同一地区同时存在不同的管理体系。必然会引起管理上的混乱,因此是一个重要的判断城中村是否存在的重要标志。

城中村的出现引起了很多的问题,一些学者认为城中村建筑杂乱无章、人口结构复杂、环境卫生差、基础设施建设不足、社会管理混乱,是典型的“脏、乱、差”和“黄、赌,毒”聚集地区,应该予以“铲除”(敬东,1999;刘军民、黄惠,2005);也有学者指出了城中村存在的经济功能,城中村可以通过村集体经济的股份分红和出租房屋的租金来为村民提供收入,为村民提供社会保障的福利,也为农村社区的管理提供财政支持等,因此不能轻易否定(刘梦琴,2009)。

研究如何改造城中村的文献很多。大概可以分为两类,一类是从宏观角度上来研究,另一类则是从案例分析出发研究。从宏观角度分析的文献,郭松海,张淑琴(2005)认为城中村的改造除了要遵循以人为本的原则,还要遵循公正、公平以及开发性安置原则;袁伟(2010)从影响城中村改造的各个因素出发,指出在改造目标、土地权属变更等方面各个地区有较大的相似性,但在改造过程中政府所扮演的角色、改造主体的选择、改造方式、补偿方式、改造房屋情况、原有的集体经济组织是否存续等方面则因区域不同而不同,所以要因地制宜确定合理的改造方案。在案例的分析中,有学者在研究西安城中村时指出,要顺利完成改造,需要提高土地补偿标准、提高政府在村民利益诉求中所起的作用、健全社会保障体系和提高村领导素质(刘军民,黄慧,2005;钟海、陈晓莉,2008);黄爱东(2009)推荐了厦门城中村改造实行的“金包银”工程,强调给予农民稳定的收益是关键所在;张侠、郭爱请(2005)对石家庄城中村改造对策的研究指出,要采取在城中村中建设若干微利出租小区、土地资产人股成立股份公司以及统一城乡建设用地市场等措施;杨玲(2009)介绍和分析了重庆市在城中村改造过程中的经验,主要是根据不同城中村的具体情况制定对应策略、在征地补偿方式上进行创新以及注重城乡一体化改造。

在众多文献中,大多没有对城中村问题进行细致的划分,尤其是在探讨城中村问题时没有对城中村的补偿内容作具体界定,没有区分耕地补偿和宅基地补偿两种情况,不仅将二者混同讨论,而且探讨的大都是耕地补偿问题,很少涉及宅基地征用补偿问题。本文拟着重对城中村宅基地补偿问题进行分析。

宅基地补偿同样涉及政府、开发商和农民三个参与主体,三者之间的权力地位、经济实力的不平等导致了处于弱势地位的农民得不到的应有利益份额,大部分利益被政府和开发商瓜分,农民的利益受到了极大的损害。2001年国务院第40次常务会议通过了《城市房屋拆迁管理条例》(以下称“条例”)对拆迁中补偿问题进行了规定。但是随着时间的推移,这个条例中很多规定与现实产生了很大差距,2009年时国家出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(以下称意见稿)。在这个征求意见稿中,表现出了政府在利益分配方面为保障失地农民的利益所作出的努力。本文拟从政府、开发商和农民之间利益分配不公的现状人手,通过对《条例》和《意见稿》之间的对比分析,来探求提高农民在利益分配谈判中的地位、进而获得应得份额的途径。

二、城中村宅基地补偿:两个条例的对比分析

(一)政府、开发商与农民利益关系分析

首先,强势的政府。国家规定,农村的集体土地不允许进入土地交易市场,只有当集体土地转为国有土地后才能进行转让。但土地虽然名义上归农民所有,但是农民只是拥有土地的使用权和收益权,并没有土地的所有权,而政府才是土地的真正所有者,则土地征用的补偿款中需要在政府和农民之间有一个分配。而政府作为权力机关拥有权力,郭正林(2005)认为权力是以合法强制占用资源为基础的一种社会支配能力,在与农民的利益分配中,政府明显处于强势地位。

其次,弱势的农民。农民世代都以土地为生,土地是农民最为重要的生产要素,农民的耕地被征用,这样就切断了农民的主要生活来源,耕地的保障功能消失了。不过此时农民拥有宅基地,可以建造房屋充当“食租阶层”(李怀,2006),获取生活来源。但一旦宅基地也被征用,失地农民就将面临两个问题:生活来源问题和社会保障问题。失地后对于技能较低或者没有其他技能的农民来说,如何获得一份稳定的工作以及享受水平较高的社会保障是失地农民能否顺利融入城市的

关键所在。但将失地农民纳入到社会保障体系存在着众多现实限制因素。在这样的约束和对现实利益更加偏好的共同作用下。农民的选择是――谋取尽可能多的补偿,补偿中既包含了土地的投资性增值也包含了土地的稀缺性增值(谢青、苏振锋、岳亮,2006)。

最后,利润最大化的开发商。开发商作为一个经济组织,最终的目标是追求利润最大化,期望获得具有较好区位优势、价格低廉的土地,并且可以最大程度地开发被征用土地,同时尽可能降低投资成本,其中包括土地补偿。一方面是被征用土地的名义所有者农民要求较高的土地补偿金额;另一方面是开发商要求尽可能的压低补偿,这样政府就会作为一个“中间人”来协调二者之间的利益关系,但是在这个过程中难以期望政府中立平衡保护农民的利益。因为政府要更多的倚重开发商来实现城市发展的目标。政府征用土地引入开发商来进行土地开发,政府甚至会制定一些优惠的政策来吸引实力和资金雄厚的开发商进入。这样开发商不仅能够牵制政府的政策制定,而且会要求包括较低土地补偿的这些优惠政策。因此,有求于开发商且处于强势地位的政府有着偏向开发商、压低农民利益份额的内在倾向(见图1)。

整个过程中,政府与开发商都处于强势地位,在谈判等各个方面都拥有更多的话语权,拥有土地的农民则处于弱势地位,拥有较少的话语权,在利益分配中只能获得较少的利益。

(二)法律变化的对比分析

当市场化的谈判无法发挥作用出现失灵时,就需要出台相关法律来校正失灵。那么,我国的相关法律法规是否起到了平衡三者之间的权利地位、进而提高农民利益分配份额的作用?对比分析《条例》和《意见稿》两个法律条例,可以从中看到法律的进步和不足所在。

首先,从目标上设定上来看,《条例》中强调的是“城市房屋的拆迁管理”,《意见稿》则强调的则是对失地农民的补偿问题。《条例》中强调“维护拆迁当事人的合法权益”,《意见稿》中改为“维护公共利益”。《条例》强调“保障项目顺利进行”《意见稿》改为“保障被征收人的合法权益”这些都说明《意见稿》有着显著的进步,将保护重心从“拆迁人”转移到了“被拆迁人”。并且《意见稿》第一条还指出意见稿是根据《物权法》来制定的,突出强调土地的使用权和收益权是属于农民的,体现出失地农民保护水平的上升。

其次,补偿方式上,除了《条例》中指出的货币补偿或房屋产权调换外,《意见稿》中新增加了二者可以相结合的方式,改变了过去单一的补偿方式,给予了失地农民补偿更多的方式,在一定程度上保障了农民的权益。

第三,补偿金额方面。《条例》中并没有对以房地产市场价格评估作出具体规定,只是指明“具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”,这样就在开发商和地方政府之间形成一个寻租机会;《意见稿》第二十条对房地产市场评估价格作出了具体的规定:“按照房地产估价规范和有关规定确定,但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”。对房地产市场评估机构的选择上也作了规定“由被征收人以投票、抽签等方式确定”。并且《意见稿》第二十一条要求房地产价格评估机构对房地产市场评估价格合法性、真实性和合理性负责。从《意见稿》的这些修改可以得出,国家对于补偿价格的影响因素、制定机构、评估标准、制定机构的选择、以及制定机构作出价格评估后应该承担的责任等都进行了规定,目的就在于保障失地农民能够获得应得的补偿。

第四,补偿协议产生程序。《意见稿》(第二十四条)对补偿协议的产生程序进行了规定,首先是“房屋征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况阻止调查登记,调查人员和被征收人对调查结果予以确认,并向社会公布”;其次,房屋征收部门根据本条例规定,依据调查结果、房地产市场评估价格,拟定补偿方案,并征求被征收人的意见,在此基础上房屋征收部门对补偿方案予以修改完善,报作出房屋征收决定的县级以上人民政府批准后予以公告;然后,房屋征收部门按照经批准的补偿方案,与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。订立补偿协议,并向全体被征收人公布;最后,补偿协议定订立后,如果一方当事人未履行补偿协议的;另一方当事人可以依法向人民法院提讼。这些规定在《条例》中并没有体现,因此《意见稿》对补偿协议问题上都作了更具体、细致的规定,更有利于农民在征地补偿款利益分配中获得更大的份额。

最后,强制拆迁的规定。在《意见稿》中第二十八条中规定,对没有达成补偿方案的可以“由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定”;对补偿方案不认可“可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼”,“在行政复议、行政诉讼期间,不停止补偿决定的执行;逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的,由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁,或者依法申请人民法院强制搬迁”;同时也对补偿方案被认为是违法的情况作出了规定,“作出房屋补偿决定的县级以上地方人民政府应当赔偿被征收人的损失,并承担其他相应的法律责任。”这也对农民在补偿利益分配中享有应有份额提供了法律保障。

三、进一步的建议

与《条例》相比《意见稿》在保护城中村村民权利上有着巨大的进步,对于宅基地的补偿有了更为完善的法律规范,因此可以期待在《意见稿》正式出台后,城中村村民权益的保护水平将有着显著的上升。但是仅仅靠《意见稿》还无法全面保障村民权益,同时在提高村民权益保护水平时也要兼顾到其他各方的利益。

首先,失地农民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后来源,为了保障农民的生活,需要将他们纳入社会保障体系。有两条途径:其一,将失地农民纳入城市社会保障体系,政府的公共财力吃紧,政府的财政负担过重,对社会保障资金的投入存在严重不足,因此关键问题如何筹集资金建立起完善的社会保障体系;其二,就是依靠开发商,通过他们的投资为农民提供一些保障服务,但是需要注意的一个问题是要考虑企业的整体运行情况,企业会不会倒闭以及带来的一系列问题等等。

其次,解决农民的安置问题,补偿款不能给农民提供长久的生活来源,最根本的办法就是解决他们的就业问题。各个地区也采取了不同的措施,例如对失地农民进行就业培训,再就业技能培训,这样可以解决城中村中年轻居民的就业问题;但是对于很多城中村中年龄较大的居民来说,在再就业问题上存在很多问题,一方面,由于年龄偏大,学习能力以及再就业能力不足;另一方面,企业在招聘时也会对年龄有一定的限制;因此,对于这些这些年龄大的城中村居民可以采取厦门“金包银”工程中的方式,即建立商住两用建筑,提供给失地农民用来经营商店或者出租,

但是不能转让,这样就可以解决年龄大城中村居民的就业问题。

最后,在补偿价格确定方面需要考虑到补偿款金额定的太高的后续影响。补偿高虽然可以提高农民的收益,但是开发商的收益必然要减少,开发商为了增加自己的利润必然要抬高房价。高房价会产生一系列不利影响,影响城市经济的发展,减少政府的财政收入,财政收入的减少也会影响到社会保障的完善,进而影响农民的福利,因此,需要制定一个合理的补偿金额,既能不影响经济的发展以及农民的利益,又能使得企业赚取合理的利润。

[参考文献]

[1]杨安,城中村的防治[J]城乡建设,1996(8):30―31

[2]郭松海,张淑琴,统筹城乡发展的前沿地带――改造城中村[J]东岳论丛,2005(4):161―163

[3]钟海,陈晓莉,城乡一体化进程中农村社会矛盾的化解途径――以西安市城中村改造为例[J]西安财经学院学报,2008(5):68―72

[4]成得礼,中国沿海城市成长性城中村原住民劳动供给的影响因索研究[J]财贸研究,2008(2):15―24

[5]袁伟,我国城中村改造模式研究[J]华东经济管理,2010(1):60―67

[6]敬东,“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J]规划研究,2006(9]:8一14

[7]刘军民,黄惠,西安市城中村问题及改造探讨[J]西北大学学报(自然科学版),2005(2):224―226

[8]刘梦琴对城中村经济社会功能与问题的再认识[J]广东社会科学,2009(4):21―27

[9]黄爱东,城中村的困惑与“金包银”工程的曙光――厦门“金包银”工程的创新实践对防范城中村问题的启示[J]农业经济问题,2009(10):67―71

[10]张侠,郭爱请,石家庄城中村改造研究[J]当代经济管理,2005(6):86―89

[11]杨玲,城乡统筹背景下重庆市城中村改造的变革[J]重庆工商大学学报(西部论坛),2009(3):17―21

[12]郭正林中国农村权利结构[M]北京:中国社会科学出版社,2005

篇2

[关键词] 宅基地整理；农民意愿；江苏省

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.08.

随着我国社会经济的不断完善和发展，工业化和城镇化的不断推进，农民逐渐走出农村，到城镇、城市里去工作和生活，农村人口逐渐向城市转移。这导致农村的很多房屋、宅基地被闲置，农村的人均占地面积不断增加。相反，在城镇中，由于城镇化和工业化的推进，城镇建设用地面积越来越紧张。为了能够充分、合理、高效地利用和配置土地资源，缓解城乡建设用地的矛盾，优化建设用地的空间配置，整治农村宅基地十分必要[1]。在宅基地整治的过程中，农民的意愿十分重要，只有充分尊重农民的意愿，切实保障农民利益，才能顺利地进行宅基地整治。因此，本文以江苏省为例，在实地调查获取数据的基础上，分析了宅基地整治中农民意愿及影响因素，并根据分析结果，提出提高农民满意度，实现整治顺利推进的策略建议。

1 调研方法

课题组于2014年6～8月在苏州和淮安进行了实地调查，目的是调查两个地区的宅基地整治中农民的意愿及影响因素。调查主要通过发放已经设计好的问卷以及与农民进行面对面的访谈来了解相关情况。问卷设计分为两部分：第一部分是对被调查的农民个人以及家庭的基本情况的调查，第二部分是关于宅基地整治项目中农民所关注的重点方面的一些问题。调查一共发放了90份，回收90份，其中82份有效，本文中相关数据都来自回收的调查问卷。

2 宅基地整治中农民意愿分析

2.1 对宅基地整治的相关政策的了解程度

对于宅基地整治中的一些相关的政策，大多数的农民表示他们并不了解，部分农民对相关的政策有大概的了解，只有极少数的农民非常了解宅基地整治的政策。虽然大多数的农民不了解宅基地整治的政策，但是一半以上参与调查的农民是希望进行宅基地整治的。主要是他们希望宅基地整治后能够搬到别的地方居住从而改善目前的生活环境并且能够获得较高的拆迁补偿。不希望进行宅基地整治的农民所担心的主要是以后的生活成本会上升，从而增加生活的压力。还有一个比较重要的原因是不想搬到其他的地方住。

2.2 宅基地整治中补偿因素

在比较“补偿标准”、“补偿面积”、“补偿支付方式”、“补偿的公平性”四个事项的重要性程度后，补偿标准被大部分农民认为是最重要的，其次是补偿的公平性，也有部分农民把补偿面积视为最重要的事项。关于补偿的支付方式，农民普遍觉得不重要。在调查中我们也了解到，被拆房屋的补偿标准从600元/平方米～900元/平方米不等，主要是从房屋的类型、结构、建造年限、是否装修等几个方面来评估的，这是使补偿标准不一致的原因所在。然而对于这样的评估标准，绝大多数的农民都认为自己家的补偿总额是偏低的，占了75.61%，只有少数人认为合理，占了20.73%，当然更没有多少人觉得补偿总额是偏高的，这部分人所占比重只有2.44%。

2.3 宅基地整治中安置的关注点

2.3.1 安置方式及选址

在四种安置方式，即“货币安置”、“集中安置”、“就近安置”、“零星安置”中，有超过一半的农民希望能集中安置。农村本来就基本是以村落形式聚居的，一个村里的每户人家都或多或少相互之间有一些关系，显然集中安置的方式更适合农民们的要求。不改变原来的生活圈还能换个居住的新环境。当然也有农民更愿意选择货币安置，自主选择自己想要的生活环境。

由于农村的土地基本被承包出去，农民的经济来源也不靠农业收入了，主要收入来源是其他的非农业收入，所以在选址上并没有太多农民关注是否离承包地近，是否有利于农业生产的问题。相反，比较受关注的是安置地址是否方便就业、是否方便子女上学。

2.3.2 安置房问题

当被问及有关于安置房的问题上最关注的方面，最受农民关注的是安置房的产权问题，占37.8%。还比较受关注的是安置房的户型及面积和安置房的建筑质量问题，分别占了29.27%和26.83%。只有部分的农民最关注安置房的楼层问题，仅仅占了6.1%。

2.3.3 安置到城镇后担心的问题

在被问及如果安置到城镇，您最担心的问题是什么这个问题时，将近一半的农民选择的是生活成本的提高。这一点在问及宅基地整治后，生活成本是否上升时已经得到证实，有86.27%的农民表示生活成本上升了。但是有83.33%的农民可以接受生活成本的上升。另外也有人担心生活方式的改变会给他们的生活带来不便，收入来源的不确定可能会增加经济压力，还担心不完善的社会保障制度会给以后的生活造成困扰。

在采访中还可以看出，在安置到城镇以后，很多农民都希望可以优先获得门面房的使用。还有相当一部分农民希望政府能把他们安置到附近的企业，毕竟有了工作生活才能得到真正的保障。

2.4 宅基地整治项目中农民参与方式

根据我们所调查了解到的情况来看，农民对宅基地整治项目实施的的过程没有明确的参与方式。将近一半的农民没有具体的途径参与这个项目。也有些村民是集中意见再反馈给村干部的。只有少部分农民参与了村委会定期召开的听证会来发表意见和受到官员定期的走访来发表意见。这个调查结果显示出了非常不健全的公共参与机制，农民利益的保障监督机制也十分缺乏。这也导致农民对宅基地整治项目的评分普遍不高。大部分农民认为本地宅基地整治项目是不合格的。

3 宅基地整治中农民意愿的影响因素分析

3.1 农民的年龄及认知水平

从调查结果来看，不难看出，年龄越大的农民，越是不愿意搬迁，他们安土重迁，不想离开生活里一辈子的地方，也没有精力再去重新安置出一个新的家来[2]。在文化水平上，文化水平越高，受教育程度越高的农户越能更快地接受宅基地整治。受过教育的对宅基地整治的认知程度相对来说较高，也更愿意去了解相关的政策和项目的进展情况。这就便于整治项目工作的展开。

3.2 安置地址的环境

安置地址的环境是否良好直接影响到农户对搬迁的意愿，从调查的情况就可以看出了，有60%的农民希望愿意搬迁的一个重要原因是希望改善居住环境。所以安置的选址就显得十分重要。选址要比农民现有居住地相对较好的环境、基础设施等，交通也要比之便捷，从而吸引农民自愿的参与宅基地整治，这有利于顺利开展宅基地整治工作。

3.3 家庭经济状况及住房情况

经济状况好的家庭对宅基地整治的意愿比收入低的家庭来得强烈，因为有扎实的经济基础，也更愿意改善当前的居住环境。对于经济基础薄弱的家庭来说，搬迁后的新房的建设所产生的费用和以后生活成本的提高是非常大的经济负担，如果同意搬迁，原有的生活将会发生巨大的变化，所以他们更愿意维持现有的生活状况。

住房情况对农民意愿也产生直接的影响，房屋修建的时间越长，农民参与的积极性就越是高。时间久的房屋显得旧，农民对此不满意想要修建条件更好的新房，但是有没有足够的经济力量修建新的房屋，对于他们来说，宅基地整治就是一个机会，拆掉旧的房屋获得一定的补偿款可以用来修建新的房屋。一般情况下，一个农户的农村的房屋及院子周边土地总共有很大一部分面积的土地，有些人家就住宅面积就很大，十分宽敞。但是如果参与了宅基地整治，新房的面积就大大缩水了。这样农户参与的意愿就降低了。

4 结论与建议

本文以江苏省为例，采用问卷调查与深度访谈方式，分析了宅基地整治中农民意愿及影响因素。调查结果显示：大多数农民并不了解宅基地整治相关政策，缺乏参与宅基地整治项目的途径；农民比较关心整治中补偿标准与安置方式，普遍认为现行补偿标准偏低，希望能集中安置；影响农民意愿的因素主要有农民的年龄和认知水平、安置地址的环境、家庭经济状况及住房情况，其中家庭经济状况是主要因素。据此，本文提出了以下五点政策建议。

第一，提高农民的文化素质和对事物的认知与理解能力，同时政府加强宣传力度，让农民对宅基地整治工作有正确的认识，能够充分地理解和认识到对宅基地进行合理利用与整治的必要性，也让农民了解到进行整治后会对他们带来的利益。在宣传的基础上加强给整治地区的农民的补贴和赔偿。

第二，在宅基地整治的过程当中，地方政府应充分尊重农民的意愿，切实维护好农民的利益，坚持自愿原则，坚决杜绝强制性拆迁。考虑到农民的经济成本，适当的降低拆迁成本并对经济实在困难的农民提供一定的补助。

第三，促进农村产业经济的发展，大力发展第二、第三产业。给农民提供更多的就业机会，增加经济收入，提高农民的收入水平，减少农民失去土地带来的损失，也让农民在参与宅基地整治后的经济收入来源有了保障。农民收入的保障更加推动了宅基地整治工作的进行。

第四，建立监督机制来切实保障农民的利益。保证宅基地整治的每个与农民利益相关的环节都合理有效的运行，必要时可以对关键的内容实施硬性规定，为农民利益提供保障[3]。

第五，完善社会保障制度。农民失去土地就会失去安全感，为他们提供完善的社会保障福利制度就像是为他们未来的生活提供了保障，从而可以吸引农民积极参与宅基地整治。

参考文献：

[1]邵子南，陈江龙，叶欠，等.基于农户调查的农村居民点整理意愿及影响因素分析[J].长江流域资源与环境，2013，22（9）：1117-1121.

[2]，夏敏.南京市农村居民点整理农民意愿影响因素分析[J].浙江农业科学，2012，（11）：1599-1601.

[3]陈美球，马文娜.城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究[J].中国土地科学，2012，26（10）：9-14.

篇3

第一条　根据国务院的《村镇建房用地管理条例》，结合我省实际情况，制定本实施办法。

第二条　安微省村镇建房用地必须按照《村镇建房用地管理条例》和本实施办法办理。

第三条　村镇建房必须按照《村镇建房用地管理条例》规定的要求，做好统一规划，使村镇建房布局合理，节约用地。

第四条　社员建房每户宅基地面积的最高限额：

一、城郊、农村集镇、公社所在地和圩区，宅基地面积不得超过二分五厘。

二、淮北平原地区宅基地面积不得超过三分五厘；其他地区的小块平原地区宅基地面积不得超过三分。

三、山区、丘陵地区应尽量利用荒山、荒地建房，宅基地面积不得超过四分五厘。如占用耕地建房，宅基地面积不得超过二分五厘。

第五条　领取独生子女光荣证的建房户，可享受所在地区的每户宅基地面积最高限额。超计划生育的建房户，其宅基地面积按所在地区最低标准划给。

第六条　乡镇社员和居民已使用的宅基地面积，如超出本办法所规定的限额，可在统一规划村镇建房时逐步划出，或在房屋更新时加以调整。

第七条　社员、居民迁出村镇，或五保户、与子女分居的老人去世以及因统一规划建房而腾出的宅基地归集体所有，由生产队安排使用。

第八条　农村社队企业、事业单位申请建设用地必须按照《安徽省国家建设征用土地实施办法》第五条规定的审批权限办理报批手续。

第九条　社队企业、事业单位建设用地，应按该地前三年统计年报的实际年产量和国家收购价格计算的平均年产值的三倍补偿。

第十条　社队企业、事业单位建设用地，使社员生产和生活受到影响的，由用地单位和社队给予妥善安置。其粮油征购任务，由公社内部调剂解决。

第十一条　农村专业户和集镇非农业个体经营户的生产和商业性房屋建设用地，比照《村镇建房用地管理条例》第十四条规定，办理申请批准手续。

第十二条　农村专业户和集镇非农业个体经营户使用土地应比照本实施办法第九条规定的标准交纳费用。其使用的土地仍归集体所有，一旦停业，即由集体收回。

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第二条  本规定适用于本省农村居民的宅基地管理。

第三条  本规定所称农村宅基地，是指农村居民个人经依法批准，用于建造住宅（包括住房、厨房、畜禽圈舍、厕所和庭院等）的用地。

第四条  宅基地属于集体所有，农村居民只有使用权。宅基地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。

第五条  农村新旧宅基地均应由县级人民政府土地管理部门登记造册，由县级人民政府发给《集体土地建设用地使用证》，并按国家规定缴纳土地使用登记费，确认使用权。

农村居民因买卖、交换、继承、赠予房屋，以及因规划等原因调整宅基地，发生宅基地使用权变更的，必须在三十日内向县级人民政府土地管理部门办理变更登记手续。换发《集体土地建设用地使用证》。

第六条  村镇建设必须制定规划，按照审批权限经批准后方可实施。规划应贯彻合理利用土地，切实保护耕地的原则。规划的宅基用地标准应符合《河北省土地管理条例》第十三条的规定。

第七条  农村居民新建住宅，应充分利用原有宅基地和村内空闲地。原有宅基地和村内空闲地未安排完之前，不得占用耕地和其他土地。

农村居民建住宅不得占用基本农田保护区的土地。鼓励有条件的农村居民建造楼房。

村民委员会可根据村镇规划调整村内空闲地，但必须经乡（镇）人民政府批准。村民应服从统一安排，不得干扰和阻挠。

第八条  农村居民不得在自留地、承包地上建造住宅。农村居民承包开发荒废土地从事农、林、牧、渔业生产的，经县级人民政府批准，可建造用于存放生产工具和看守的房屋。县级人民政府可根据开发土地的数量和实际需要具体规定建房面积。承包合同期满不再续订时，可将房屋作价转让给集体或新的承包人，或自行拆除，原承包人不得继续使用。

第九条  农村居民建住宅用地实行计划指标管理。各级土地管理部门应按照用地计划指标从严掌握；不得突破。县级人民政府土地管理部门在分配使用年度用地计划指标时，可根据本地实际情况，按照《河北省土地管理条例》第三十五条规定的用地标准分解为年度建住宅户数下达到乡（镇），由乡（镇）落实到村，并公布于众。

山区、坝上农村居民经县级人民政府批准利用无土层的荒山、荒坡建住宅的，可不占宅基地用地指标。

农村因建住宅或村镇规划新增街道，按公共设施用地占用集体建设用地计划指标。

第十条  农村居民凡符合《河北省土地管理条例》第三十六条所列条件的，允许申请宅基地。国家干部、职工的直系亲属是农村户口，干部、职工本人长期与其一起居住的，可随其直系亲属申请宅基地。

农村居民凡具有《河北省土地管理条例》第三十七条规定的情形之一和将住宅改为经营场所的，不得批给宅基地。

第十一条  坝上地区农村居民建立的与宅基地相连的高效益园田，不计入宅基地面积。

第十二条  农村居民需要宅基地，应向村民委员会提出书面申请，村民委员会应将申请宅基地户主名单、占地面积、位置等张榜公布，听取群众意见，经审核同意后再张榜公布上报户主名单。由申请人填写《农村宅基地申请表》后报乡（镇）人民政府审核，并按以下规定报批：

（一）使用村内空闲地和曾用于农村居民建住宅但使用权已被收回的宅基地，由乡（镇）人民政府批准，并向县级人民政府土地管理部门备案。农村居民在依法取得使用权的宅基地上原地翻新拆建并确认符合村镇建设规划的，不再办理宅基地申请报批手续。翻新拆建需扩占土地的除外。

（二）使用耕地和其他土地建住宅的，由乡（镇）人民政府报县级人民政府土地管理部门审核，经县级人民政府批准。经批准占用耕地建住宅的，应按该耕地前三年平均年产值的二至三倍向集体支付一次性土地使用费，并按规定缴纳耕地占用税。

第十三条  宅基地申请经依法批准后，由村民委员会张榜公布，并向乡（镇）人民政府或县级人民政府土地管理部门领取《宅基用地许可证》。

住宅竣工后，建住宅的农村居民应向乡（镇）人民政府申请验收。经验收合格，由县级人民政府发给《集体土地建设用地使用证》，并交纳五元工本费。

第十四条  超过用地面积限额的，应限期退回。逾期不退的，由县级人民政府土地管理部门按每年每平方米二至四元征收土地使用费，直至退出超占的土地。

征收的土地使用费按预算外资金实行财政专户储存，主要用于土地开发和农村生产建设。其他部门和个人一律不得提取和挪用。

第十五条  购买住宅的农村居民必须符合申请宅基地条件，并经乡（镇）人民政府批准。同时，依照本规定第五条第二款规定，到县级人民政府土地管理部门办理土地使用权变更登记手续。

第十六条  农村居民有下列情形之一的，报经县级人民政府批准，可吊销其《宅基用地使用证》，由村民委员会收回宅基地使用权：

（一）自发给《宅基用地许可证》之日起满二年未建房使用的；

（二）买卖或者以其他形式非法转让宅基地的；

（三）新批宅基地时村委会与建房户在签定的协议中明确建新交旧而不交的；

（四）农村五保户、外迁户等腾出的宅基地。

第十七条  农村居民未经批准或骗取批准非法占地建住宅的，限期拆除或者没收在非法占地上新建的房屋，责令退还非法占用的土地。

第十八条  买卖或者以其他形式非法转让宅基地的，其协议或合同无效，没收非法所得，对在该土地上新建的住宅限期拆除或者没收，并对买卖或非法转让宅基地的双方当事人按非法所得百分之五十以下金额处以罚款。

第十九条  无权批准、越权批准或超过标准多批的宅基地，其批准文件无效。对依据无效文件占用的宅基地和新建的住宅，比照本规定第十七条的规定处理。农村居民所受到的经济损失，由越权批准或无权批准者负责部分或全部赔偿，并对主要责任者给予行政处分。

第二十条  依法调整宅基地，应当交回原宅基地而不交的，比照本规定第十四条规定办理。

第二十一条  农村居民改变宅基地使用权，未在三十日内办理使用权变更登记、换发证书的，比照本规定第十八条的规定处理。

第二十二条  违反本规定第七条第三款规定，不服从村民委员会收回和调整村内空闲地的，比照本规定第十四条规定处理。

第二十三条  按照本规定第八条规定，农村居民承包开发荒废土地，经依法批准建造的用于存放工具和看守的房屋，承包合同期满不再续订、仍继续使用的，比照本规定第十七条规定办理。

第二十四条  非法占用土地建住宅的农村居民，受到限期拆除处罚的，必须立即停止施工并拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权对施工设备、建筑材料予以查封。拒绝、阻碍土地管理人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚。

第二十五条  土地管理人员必须认真履行职责，不得借故刁难，不得以权谋私。对弄虚作假、索贿受贿、滥用职权的，应给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条  本规定的各项行政处罚，涉及农村居民非法占地建住宅的，由乡（镇）人民政府决定；其他的由县级以上人民政府土地管理部门决定。

对有关责任人员的行政处分由县级人民政府土地管理部门提出意见，按照干部管理权限交有关部门处理。

第二十七条  当事人对行政处罚不服的，可在接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议，也可直接向人民法院起诉。期满不申请复议也不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第二十八条  本规定由河北省土地管理局负责解释。

第二十九条  国营农场代管的乡村参照本规定执行。

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第二条 园区农村建房管理范围为园区办事处下辖所有行政区域范围。

第三条 园区必须进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约、依法用地、切实保护耕地。

第四条 园区管委会受市政府委托对园区范围内农村建房统一管理。

园区办事处负责本行政区域内的村镇规划建设管理和农村村民建房的监督管理工作。

市国土资源局驻园区办事处负责本行政区域范围内农村宅基地的审批、监督和管理工作。

第五条 要严格农村村民建房审批手续，把握宅基地申请条件，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省市规定标准，不符合申请条件的不得批准宅基地。根据有关规定，农村村民建房不得占用农田安排宅基地，必须利用原有宅基地。

第六条 村民建住宅使用原宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或村民代表会议讨论同意后，向园区办事处申请核发村镇规划选址意见，并按照土地管理法规向国土资源局驻园区办事处申请办理土地使用手续。

第七条 符合下列条件中的农村村民可申请宅基地：

1、现有住宅经办事处相关职能部门会同村委会鉴定属于危房必须翻建的；

2、有两个儿子以上的，且有一个以上儿子已成年，符合分户规定的，仅有一处宅基地，且宅基地面积没有超过标准的，经审批，同意分户建设或平房原地翻建（楼房不予翻建）。

第八条在列入园区二年内拆迁搬迁的村庄内，不得进行房屋翻建、扩建、改建、新建等活动，有符合本办法第七条规定可申请建房的村民，可以先予拆迁安置（具体方案另订）。

没有列入园区二年内拆迁的村庄，有符合建房条件的村民可以申请建房，并按有关规定进行报批。

第九条 符合第七、第八条规定需申请建房的，由村民向本集体经济组织提出申请，经村民会议或者集体经济组织全体成员会议讨论同意张榜分布，期满无异议的由所在村上报园区办事处，由园区办事处职能部门会同国土资源局驻园区办事处现场踏勘，审定同意后填写表格按规定办理村镇规划选址意见书及宅基地报批手续。

第十条 宅基地面积严格按省市有关规定执行，每户宅基地面积不超过135平方米，其中建筑占地面积不得超过宅基地面积的70%，建房层数不得超过三层。

第十一条 严格日常监管制度，各村村民委员会主任负责办理农村村民建房报批手续，加强农村住宅建设用地的日常管理，及时发现制止并上报各类土地违法行为。办事处职能部门及国土局驻园区办事处要充分发挥社会公众的监督作用，对严重违法行为，要公开曝光，用典型事例教育群众。

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依据我国目前的法律规定，宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体经济组织，使用权属于宅基地上的房屋所有人，宅基地不属于个人遗产，不能被继承。

《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这一规定充分说明，我国实行土地公有制，即全民所有和集体所有。任何组织或个人只能依法取得土地使用权，不可能取得所有权，所以也就不存在所有权的继承问题。

宅基地使用权是一种受限制的用益物权，是权利人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，法律赋予权利人有权依法利用该土地建造住宅，但没有赋予权利人对其土地的经营权和处置权，所以，土地使用权的继承将受到一定的限制。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”这一规定是在社会主义市场经济的基本制度条件下，强调土地必须依法转让和必须有偿使用。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十八条规定：“依照本条例的规定取得的土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。”所以，其继承的前提必须是：“依照本条例的规定取得的土地使用权的个人。”本条例的规定和主旨就是要依法有偿使用土地。如果原宅基地使用权人依法以出让方式取得土地使用权，并且向土地所有者缴纳了未来若干年土地所有权价款的，在土地出让合同规定的有效年期内有相对的处置权，其土地使用权是完全可以继承。土地管理部门应根据继承人申请，将其土地使用权直接变更给房屋继承人。那么，在未按照本条例的规定，没有以出让等有偿使用方式取得的土地使用权的情况下，不能直接办理土地使用权变更登记手续。要使继承人的土地使用权合法化，就应该以出让等有偿方式取得土地使用权后，再申请办理土地使用权变更登记手续，依法取得土地使用权证。《中华人民共和国城市房地产管理法》关于房地产交易一章，对土地取得方式、转让条件等作了明确规定：房屋所占用的土地必须以出让方式取得；以划拨方式取得土地使用权，转让房地产报批时，对符合国务院划拨用地规定的，可以不办理土地出让手续，但转让方应将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家；转让房地产时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移等等。这一规定，创立了“房随地走”的思维理念。但是，它的法律和理论基础是建立在：房地产用地的前提必须是依法以出让方式取得。在此前提下才能是“地随房走”。即使是符合划拨用地条件，转让其房产时，也要将其土地收益部分上缴国家。由此可见，除出让取得土地可以“房随地走”之外，其他房屋转让涉及土地使用权变更，都必须补办完善土地有偿使用手续，补缴土地出让金或土地收益后，方能办理土地变更登记手续。切不可直接采取“房随地走”的办法办理土地变更登记手续，使违法违规用地合法化。

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第二条  本办法所称宅基地，是指苏木乡镇和嘎查村的农业户口或城镇非农业户口的居民（以下简称居民），在农村牧区的住房和杂屋等附属建筑物占地及庭院占地。

居民在自治区境内使用宅基地，必须遵守本办法。

第三条  居民建房，应利用旧宅基地。在空闲地、劣地、废弃地的，不得占用耕地和好地。

第四条  各级人民政府应加强农村牧区宅基地管理，严格申请、审核、批准手续。

第五条  居民对宅基地，只有使用权，没有所有权。

第六条  居民使用宅基地，应符合苏木乡镇土地利用规划和村镇建设规划的要求。

未作村镇建设规划的，应按照土地利用规划，搞好宅基地规划，经旗县级土地管理部门和村镇建设管理部门审查，由旗县级人民政府批准后执行。

第七条  有条件的地方，可以迁并分散的村庄和零散住户，复耕原址，扩大耕地面积。迁并应符合土地利用规划和村镇建设规划。

鼓励城市郊区和经济条件较好的人口密集地区集中建房和建多层住宅。

第八条  旗县级人民政府应制定宅基地用地计划，经盟行政公署、设区的市人民政府计划部门和土地管理部门审核后，报自治区人民政府批准下达执行。

第九条  居民建住宅实行一户一宅。宅基地面积按照《实施办法》的有关规定执行；宅基地的申请、审批程序，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定执行。

第十条  具备下列条件之一的，可以申请新的宅基地：

（一）因国家或集体建设占用土地，原住宅需要拆迁的；

（二）因土地利用规划及村镇建设规划，原住宅需要拆迁的；

（三）因腾优占劣将原址复耕复植，需搬迁的；

（四）达到婚龄，确需建住宅的。

第十一条  宅基地使用者应按批准用途使用，不得买卖和非法转让。

第十二条  居民依法使用的宅基地，由旗县级人民政府登记造册，确认使用权，核发使用证。

第十三条  居民住宅依法出售、继承、赠与引起宅基地使用权转移的，应向所在地集体经济组织或嘎查村民委员会提出申请，经苏木乡级人民政府审核，由旗县级人民政府土地管理部门办理宅基地变更登记手续，换发使用证。

第十四条  宅基地实行有偿使用的原则。对超过规定标准，确实不能收回土地的，应按超占面积数量加收使用费；对五保户、军烈属、特困户可以减收或免收费用。具体收费办法另行制定。

第十五条  宅基地使用费实行专款专用，主要用于嘎查村基础设施和公益事业建设。各级土地管理、财政、审计部门监督其使用，任何单位或个人不得挪用。

第十六条  宅基地使用权发生争议时，当事人应协商解决。协商不成的，由苏木乡级或旗县级人民政府处理。当事人对处理不服的，可以向作出处理决定的上一级人民政府申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起十五日内向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。

第十七条  宅基地争议处理期间，双方应维持宅基地及其附着物使用现状，任何一方不得改变和破坏。

第十八条  宅基地纠纷处理期间，故意制造纠纷、煽动闹事、阻挠处理工作正常运行的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条  违反本办法的其他处罚，由苏木乡级人民政府或旗县级人民政府土地管理部门依照《土地管理法》、《实施办法》、《关于违反土地管理法规行政处罚暂行规定》等有关规定予以处罚。

第二十条  各级土地管理部门和土地审批机关及其工作人员，在宅基地审批管理工作中，利用职权徇私舞弊、假公济私的，由有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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关键词 农村宅基地 使用权 流转制度 法律完善

中图分类号：D922.3 文献标识码：A

1农村宅基地使用权流转制度概述

宅基地是指在农村集体经济组织内部，分配给农户或个人用于建造房屋的土地。“农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅、庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利”。

目前，我国相关的法律法规及政策对农村宅基地使用权的流转问题虽然有所规范，但其皆较笼统和模糊，不具有切实的可操作性。“这就给确实需要进行宅基地流转以及需要通过宅基地流转获得宅基地的农户带来困难，使得已经发生宅基地流转的双方的权益无法得到法律保障。虽然没有明确的宅基地流转的法律依据，然而事实上，农户频繁进行私下交易。这也造成了因宅基地流转而引发的纠纷不断”。这些问题暴露了现有农村宅基地使用权流转制度的不足之处，在云南部分自治地方表现得尤为明显。

2红河州部分村落宅基地使用权流转的现状、存在问题及成因

云南是有众多少数民族的省份，本文选取了云南省的红河哈尼族彝族自治州部分村落作为研究的平台。为深入研究，我们对红河州蒙自县文澜镇的马房村、十里铺村、大台子村以及草坝镇的明白村，主要民族为彝族和哈尼族。在调查取得的100分调查问卷中，答卷者年龄基本在30—60岁之间，家庭收入主要为种地、出售农副产品和打工，打工的占了很大的比重。被调查的村子中，有49份显示有的村民不只一处宅基地。75户拥有宅基地使用权证书，10户没有证书，15户正在办理中。其流转方面，可以转让的为38份，不可以转让的为51份，另外11份为不清楚的。因宅基地的使用权而引起的纠纷和矛盾数量，认为很少的有64份，认为很普遍的有35份。而对宅基地的使用权引发的纠纷和矛盾的处理，其中43%的人会找村委会调解，51%的人会找土地管理部门解决。16%的人选择协商解决，只有2%的人选择上访和7%的人选择诉讼。可见，当地村民对宅基地使用权的相关法律法规并不清晰，且维权意识欠缺。

据调查显示，在红河民族地方的农村宅基地使用权在使用和管理方面存在四个方面的问题。

2.1一户多宅现象仍然存在，土地闲置浪费严重

在调查问卷中，有49份显示不只一处宅基地，这种一户多宅的现象导致了我国农村宅基地资源的极大浪费。调查的民族自治地方的村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地获批的为35份，这明显违反了我国现行法律的规定。由于进城打工农民群体日渐增多，许多少数民族村民的家庭主要收入是本县打工或外出打工，其中一部分少数民族村民希望进入城市购房生活，但因为流转受到限制等原因无法处理在村中的宅基地，只能荒废。加之计划生育政策的实行造成了农村户均规模逐步减小，虽然少数民族地区有一定的变通规定，但宅基地规模的审批标准却仍处于较高水平超过了实际需求，造成房屋空置，土地闲置，农村土地资源浪费严重。

2.2宅基地的管理规制不规范

调查发现，很多地方没有严格按照法律规定的审批程序，村干部自行决定宅基地审批、审批不符合规划、批少占多等现象存在。本为无偿的宅基地申请，非无偿的概率高达47%，严重违反了法律对此的规定。对于宅基地使用权证的发放，尽管国家出台了相应的规定，但其实际的发放情况却令人堪忧，调查问卷中仅有75份显示拥有宅基地使用权证。这些问题都将导致相关部门在开展对农村宅基地使用权流转的管理工作时遇到很大困难，难以对其中发生的纠纷进行妥善的处理，这也间接地导致了农村宅基地使用权流转的混乱局面。

2.3存在宅基地隐型交易市场，违法转让、出租现象明显

调查表明，在城镇附近的村落，农民宅基地使用权通过房屋买卖、出租、抵押变相流转等已是一个普遍现象，形成了自发的宅基地使用权隐形交易市场。据问卷调查显示，有24份中反映是可以向城市居民转让或出租，不是的仅为36份。大量宅基地私下流转，一方面扰乱了土地市场的正常秩序，另一方面宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。宅基地流转失控，加大了需求，加剧了农村多用多占等违法行为的发生。

2.4农村村民对宅基地的相关法律认识模糊

我们所调查的村落属于彝族、哈尼族等少数民族村，村民对相关宅基地的法律意识是很模糊的。有村民认为宅基地是农村集体所有财产，其使用权不能转让出租。也有村民认为宅基地为集体或个人所有，但他们都主张宅基地的使用权可以进行转让或出租。另有11%的村民表示对此不清楚，甚至有的村民因为文化教育程度较低，完全不了解宅基地的确切意义。长期以来，由于国土资源法律法规、政策宣传不到位，在民族自治地方，对少数民族村民的法律宣传和普及非常缺乏。这使得宅基地使用权流转方面的纠纷和矛盾不断增多，也在一定程度上制约了农村村民住宅和宅基地资源的更充分地开发利用。

对于上述问题，究其原因主要为：首先，农村宅基地使用权方面的法律制度不健全，存在很多亟待细化和完善的地方；其次，对农村宅基地使用权的登记和管理比较混乱，某些规定不适合民族自治地方的实际情况；再次，民族地区村民的法律意识淡薄，导致宅基地使用权管理工作不能很好的开展；最后，实践中对于宅基地使用权流转的限制阻碍了民族地方的农村的发展，这也是产生上述问题的重要原因。

3完善云南民族自治地方农村宅基地使用权流转制度的建议

3.1完善民族自治地方农村宅基地的相关法律法规

要对民族自治地方的宅基地进行管理和规划，首先就必须完善农村宅基地的相关地法律法规。除了遵守国家制定的法律法规之外，还应当根据当地的民族特色、风俗习惯等，制定符合当地的实际情况的自治条例，既保护民族文化传统，又对宅基地的管理和规划进行了科学性的规范。对宅基地的建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等， 在进行规制的时候应当采用比较简化的程序， 既方便管理也能照顾到少数民族村民的办理， 以便于少数民族村民能在既合法、合理又不失民族特色的范围内建造房屋，使各家各户的宅基地能够确实尽其所用，形成科学、合理的配置。其次，必须对宅基地审批制度进行改革，合理地对民族自治地方的农村宅基地进行规划。

3.2完善民族自治地方宅基地使用权登记制度

宅基地使用权的登记制度的完善对于宅基地的管理具有基础性的作用。民族自治地方的村民在进行宅基地的申请后， 首先应当由村民委员会进行审查，然后由该村的村集体进行讨论是否通过，决定通过后再向上级政府上报进行审批。当然，对于民族自治地方，在程序等方面还可以有一定的变通，村里可以制定村规民约等辅助管理措施，以符合当地的民族特色。属于合法取得宅基地的使用权的村民，应当及时地登记造册并发给其宅基地的使用权证书，并且逐级向上级土地管理部门上报进行核准和备案。对于未经登记就将宅基地的使用权转让的行为，应当认定该行为无效。只有从源头上把宅基地使用权登记制度落实办好了，才能为民族自治地方宅基地使用权的合法流转打下坚实基础。

3.3逐步疏通民族自治地方的农民宅基地使用权的流转渠道

云南省的几个民族自治州现有的自治条例没有对宅基地使用权的流转制度进行系统的规定。个别自治州仅仅规定了“农村的承包地、自留地、宅基地、自留山、责任山属集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。而这些规定几乎完全堵塞了宅基地使用权以及村民住宅的流转，不利于实现城市和农村的协调发展以及城乡资源的合理有效流动，特别是不利于民族自治地方农村的发展。在未来将有大量村民进城的趋势下、经济发展的推动下，非农建设用地的需求必定会不断增加，少数民族地方农村土地闲置现象也必将不断增多。另一方面，民族特色带动了旅游经济的不断发展，很多游客基于对民族特色房屋的喜爱想要购买之，也有艺术家希望购买房屋、土地以在此定居，用民族特色激发他们的创作。故此，从法律上、政策上以及地方的自治条例、单行条例等允许农村宅基地使用权（特别是民族自治地方）在城乡居民间有规制的流转是亟需确立的，必须逐步建立规范、有序的农村宅基地使用权流转制度。有了合理的宅基地使用权流转制度，才能规范私下进行变相宅基地使用权交易的行为，解决民族地方农村各类因宅基地发生的矛盾和纠纷，促使宅基地这一土地资源得到合理配置。

3.4在民族自治地区的农村做好宅基地的宣传教育工作

对于与汉族在语言、文化、观念及风俗习惯有很大差异的民族自治地方，对村民进行有关宅基地的知识进行宣传教育是十分必要的，政府及有关部门应当通过村委会或其他途径对当地的村民进行宅基地方面的法律知识的普及教育。否则，再完善的规定、再合理的制度也只是一纸空文。只有当少数民族地方的村民自身对宅基地有了较好的了解和理解，他们才可能在宅基地的各个方面去遵守相关法规，同时学会用法律武器维护自身的合法权益。另外，对少数民族村民的宣传教育也能提高其素质，特别是法律素质得到一定提高，这样也便于政府更好地开展民族自治地区农村的工作。因此，做好宅基地的宣传教育工作具有实际意义，它的顺利进行有利于我们在保护民族特色文化传统的情况下对宅基地更好地管理和规制，加快民族自治地方的城市化的发展。

综上所述，对民族自治地方的农村宅基地使用权流转的法律制度进行创新完善，有条件地解禁农村宅基地使用权流转是十分必要的。这对于提高民族地方农村宅基地利用率、实现农民融资手段的创新、促进城乡人口流动、构建和谐社会具有十分重要的意义。

参考文献

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[4] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农村经济与科技，2008（4）.

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一、维护农民合法权益，基本完成宅基地登记发证工作

加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证是维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施；宅基地和集体建设用地使用权是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益。自2013年10月，我市开展农村集体土地使用权确权登记发证工作以来，市政府广泛宣传，强化督导，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808个行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，农村集体建设用地3846宗地）地籍调查工作；并对符合登记发证条件的1766个行政村531634宗地颁发了土地证，占符合登记发证条件宗地数100%，占总宗地数81%，登记发证工作基本完成。

二、严格审核用地条件，依法开展宅基地用地审批工作

自1986年6月颁布《中华人民共和国土地管理法》以来，农村宅基地的审批一直严格按照相关法律法规规定的条件和审批程序进行,审批渠道一直是畅通的。其中农村村民申请宅基地的条件根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十二条的规定执行，具备下列条件的，可以申请宅基地： (一)农村村民户无宅基地的；(二)农村村民户，除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；(三)回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，需要建房而无宅基地的(符合第(二)项的除外)；(四)原宅基地影响村镇建设规划，需要收回而又无宅基地的。对宅基地审批的前置条件、所使用土地的类别和宅基地面积标准根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十一条的规定执行，农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划，先使用原有的宅基地和村内空闲地。村内有空闲地的不得批准使用村外土地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：(一)城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米；(三)山区、丘陵区每户用地不得超过二百平方米，占用耕地的适用本款(一)、(二)项的规定。对宅基地的审批程序根据《河南省实施<土地管理法>办法》第五十三条的规定执行，符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡(镇)人民政府或街道办事处审核后，报县(市、区)人民政府批准。同时为依法依规严格管理农村宅基地，对申请宅基地的农村村民，各县（市）区国土资源管理部门受理宅基地申请后，一是要到实地审查申请人是否符合条件，拟用地是否符合规划，并将批划宅基地报件的相关要求告知申请人。二是宅基地经依法批准后，要到实地按批准范围、面积丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到实地核查是否按照批准的面积和要求使用土地。通过这些措施，有力地保障了符合条件的农村村民对宅基地的用地需求，维护了他们的合法权益。

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关键词：粮食核心区；农村宅基地；入市流转

中图分类号：F301.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017

Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.

Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation

与城镇国有土地相比，我国集体土地无论是在政策支持还是在利用方式中都受到了严格制约，后者的利用条件都要比前者苛刻得多。作为数量最大的建设用地，宅基地粗放利用与城市化进程对空间渴求之间的矛盾日趋白热化。农村宅基地现状却是中国最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项制度[1-2]。我国农村宅基地量多、面大、覆盖范围广，变革宅基地制度理应属于土地制度改革的重要领域。当前，在我国耕地保护更加规范严格前提下，宅基地顺利入市无疑已成为当前土地制度改革的一个关键点。作为粮食核心区的河南省，耕地保护更是任重道远，土地资源却越来越紧缺，与此同时又要面对航空港综合试验区、“米”字形高铁网及配套“一路一带”战略发展。因此，开展农村宅基地入市研究，让农业大省“沉睡的资产”活起来，让人口大省的农民享有更多财产权利，是经济新常态下河南省集体建设用地利用方式和发展模式的重要研究内容。

1 农村宅基地现状及存在问题

1.1 农村宅基地现状

1.1.1 新建住房无序扩张 目前，我国农村新建宅基地在审核趋于严格，但用地区位却比老宅基地要好得多，特别是农民分户后，多数都愿意重新选址建新房。据抽样统计，当前农村中10%～30%的农户拥有一户多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面积下降了10～30 m2，宅基地数量却增加了13.33万hm2。

1.1.2 现状住宅严重超标 据《全国土地利用变更调查报告》，我国新增村庄建设用地总量呈逐年增长态势，农村人均住房面积也是逐年上升。长期以来由于对农村建房缺乏科学有效管理及宅基地免费的使用制度，导致农户超占、乱占，农户人均住宅面积严重超标。目前，全国农村宅基地人均用地约260 m2，河南人均用地约308 m2，二者都远远大于人均用地标准[3]。

1.1.3 存量用地闲置浪费 宅基地中闲置和空心化问题突出。原因如下：农民外出经商、打工及家庭传统的分家方式是宅基地荒废的主要原因；其次，因村民搬进新住宅，旧宅依旧存在而形成闲置；第三，村民老房屋周围有大量自留地，一旦房屋闲置就荒废而无人问津。全国1 333万hm2农村宅基地中有10%～15%于闲置状态，计133.3万～200万hm2；据统计，2013年河南省仅清理整顿的闲置地就可以再建21个郑东新区。

1.1.4 农村宅基地管理失控 尽管法律在宅基地管理上规定的非常严格，但事实上很难实施。首先，因村庄规划滞后，新村建设与旧村改造脱节，政府缺乏对农户新房规划，建新规模得不到控制，加上村民法制观念淡薄，新村中土地乱占滥用，严重影响了村庄统一规划[4]。二是乡镇基层国土所因人手少，致使宅基地执法巡查不到位，很难对本辖区内的农民建房实施有效管控。三是我国土地用途管制是一种用地规模控制制度，属于从上到下一种管控，其末端农民盖房用地一般很少考虑，从而迫使农民新房用地要占用承包地，严重危及耕地保护。

1.1.5 宅基地流转地区差异 不同经济条件地区，农村宅基地流转区域差异极其明显。农村宅基地流转在城市郊区相对较多，在偏远区域流转却很少。在经济发达地区特别是城乡结合部，通过房屋买卖、出租、抵押等流转的宅基地占10%～40%，其流转活跃度要远远高于一般区域。在同一流转半径范围内，农村宅基地活跃程度伴随着距中心城市的距离增加而逐渐降低。河南省宅基地流转呈现较明显“城中村、城乡结合部和一般农村”三个区域。

1.2 农村宅基地制度中存在的问题

1.2.1 所有权主体不清 目前，我国《土地管理法》在一定程度上对农村宅基地的所有、使用权进行了简单约束，但从法律层面上并没有说明村民集体应该如何行使所有权，造成了在农村宅基地使用和管理上出现县、乡、村、组四级主体权责不明、管理混乱，致使农村宅基地确权登记困难并滞后，农户无法行使自己的权利。

1.2.2 用益物权不完整 物权法将宅基地使用权明确为用益物权。又说“宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本，是农民基于集体成员身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足。近几年，各地推行村庄整理、集中居住、宅基地换房等一系列活动基本都不考虑农民宅基地的收益权。对于整理节余的建设用地出让收益及增值收益，农民及其集体都享用极少或很难分享。

1.2.3 财产权利无法实现 目前，我国法律法规明文禁止宅基地抵押，也不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的个人或组织，而建立在宅基地上的住宅却允许作为贷款的抵押物，使得农户无法对自己的宅基地拥有最终的处置权和经营开发权，不可避免地损害了农民的财产权利。宅基地使用权是一种没有市场价值的权利，农民土地资产价值难以实现。但农村宅基地私下交易无法避免，“隐形市场”和随意定价的转让行为使原本属于集体所有的宅基地转让收益大量流失。

1.2.4 宅基地制度设计效率低下 制度的设计不仅需要考虑公平性，更需要注重效率。我国农村宅基地制度在很大程度上维护了农村内部集体成员间的基本公平，但由于其无偿的和无时间约束的使用期限，使其在产权制度的安排上因没有时间节点而缺乏效率。随着土地资源性理念强化，宅基地使用权制度的设计要求不仅要保障农民住房需求，又要实现效率价值目标，更要求土地产权从“以所有为中心”转变为“以利用为中心”[7-8]。

1.2.5 宅基地私下流转问题严重 据国土资源部有关统计，经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地自发、隐形的市场遍布各地。更为重要的是，相关的宅基地产权缺少法律条文约束，国家颁布的法律法规存在着互相引用和相互矛盾，导致现行条件下宅基地登记管理制度混乱、缺乏对宅基地使用上的必要监督。同时缺乏宅基地退出机制，无法实施有效的村庄整理和中心村镇建设规划，因宅基地流转引发的矛盾不断。

2 促进宅基地入市流转的建议和措施

在我国工业化、城镇加速进行之中，以和谐发展的城乡居民利益互补为导向，宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段，通过土地管理制度改革，依法准许并探索宅基地入市模式。建议如下。

2.1 科学引导，促进农民适度集中居住

科学预测农村宅基地数量和用地规模；结合美丽乡村建设，适度开展村庄治理，加强宅基地规划管理，严格用途管制，从严控制村庄建设用地规模和布局。通过流转、置换、整理等方式，整合优化农村宅基地布局，逐步推进农宅集居化建设。再者，要实施差异化战略，以组为单位实行集中居住，逐步打破行政区划，严格实行“一户一基”、“统规自建”，逐步引导迁村并点建设[9]。第四，进一步强化增减挂钩政策实施，以政府主导、市场化运作为原则，通过异地置换，真正实现人、地、钱协调统一发展。

2.2 明确产权，完善宅基地立法体系

首先，明确宅基地用益物权，切实赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和D让权及继承权；其次，要理清宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况，早日完成《集体土地使用证》和《房屋产权证》的登记发证工作；第三，废除上位法中关于限制宅基地自由流转的有关条款，规定村民集体有宅基地的处置权，国家具有宅基地宏观配置权，农户具备宅基地微观使用权、收益权以及一般转让权；允许宅基地在城乡居民之间自由流转；第四，加强宅基地立法体系建设，修改《土地管理法》及其《实施条例》，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地入市流转的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等，明确收益分配；第五，制定城乡统一的《房屋征收与补偿条例》，实现同地同价、同房同价，推进建设用地城乡一体化。

2.3 严格管理，构建入市价格体系

首先，坚持总量控制和用途管制，改革宅基地规划管制，明确宅基地管理责任，上级政府实施村庄规划和依法管制，制订宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公开竞争的土地市场，完善市场价格形成机制，构建集体建设用地的定级估价和价格管理制度[11]，建立区域最低限价制度和地价公示制度。第三，要建立交易价格核准制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投机行为；建立交易价格归入制度，对于超过核准价格的土地收益，直接归入为集体经济组织所共有。第四，大力发展有助于土地交易健康发展的评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等中介组织，建立并完善以区、县为单位的农村产权交易管理服务市场体系。

2.4 合理分配，切实保护农民合法利益

首先，停止新增宅基地审批，所有入市流转宅基地必须符合规划，对登记在册的超标宅基地每年按超标面积大小采用累进收费。第二，建立合理的土地收益分配机制，将流转收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在国家和集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理调配，大部分留给原宅基地使用者，国家则通过土地税的形式分享。第三，宅基地交易由买卖双方按照市场价格自由进行，政府不参与其中，政府通过征收税费来实现对财富的“二次分配”；同时规定“初次”交易上缴集体组织的土地使用权补偿金多数，“二次”交易免缴上述费用。第四，转让的宅基地，要经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意，本集体经济组织内部成员在同等条件下享有优先购买权。

2.5 加强监督，完善宅基地流转保障体制

首先，加大违法违规宅基地查处，鼓励农民加入到村庄建设中，对村庄违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处；对违规建房的现象做到早发现、早处理，对非法占用农村宅基地进行房地产开发或变相开发行为，要追究其刑事责任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地闲置收回制度。为保障宅基地使用权人的合法权益并实现宅基地使用权效益价值，建议建立宅基地使用年限制度，附加续期申请制度；同时建立配套的宅基地转让期限，约定超过制度设计的宅基地使用权期限部分无效，并以剩余期限为限期。第三，对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定合理期限，在闲置时间达到该期限，需要按年缴纳闲置费，超过闲置期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地。第四，建立完善的农村养老保险、医疗保险、社会救济等保障制度，将大量的农村人口从土地上解放出来，降低承包地和宅基地所承载的过多的福利保障功能[12]。

参考文献：

[1]李全庆.农村宅基地流转：法律分析、操作困境和出路[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2009，23（2）：50-55.

[2]毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究[J].法学论坛，2012，27（4）：102-108.

[3]梁修群，赵起城，杨争.河南省城镇购房农民工农村宅基地退出意愿调查与退出机制研究[J].中国市场，2016（26）：85-90.

[4]古全娥，杨思燕.浅谈农村宅基地入市的问题[J].法制博览，2015（16）：273-273.

[5]任中秀.农村宅基地使用权制度研究[M].济南：山东大学出版社，2012.

[6]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，32（2）：127-132.

[7]张趁心.农村居民缺少宅基地问题应引起重视[J].资源导刊，2015（10）：57.

[8]吴其生.浅谈江西省农村宅基地流转问题及对策建议[J].江西测绘，2013（2）：61-64.

[9]陈利根，成程.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择[J].中国土地科学，2012，26（10）：67-74.

[10]陈文通，林恩伟.农村宅基地流转纠纷及其解决机制完善[J].中国国土资源经济，2014（3）：18-21.

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[关键词] 农村宅基地使用权确权登记发证；存在问题；解决方法；不予发证情况。

中图分类号： G812 文献标识码： A

一、宅基地使用权概述

宅基地是指农村村民的住房、附属用房（厨房、禽畜舍、厕所等）、沼气池（或太阳灶）和小庭院（或天井）用地，以及房前房后少量的绿化用地。宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权范围一般包括居住生活用地;四旁绿化用地;其他生活服务设施用地。即一家一户的农户居住生活的庭院用地。

二、宅基地使用权的特征：

(1)宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。

(2)宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。

(3)宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

(4)福利性：宅基地的初始取得是无偿的

1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。

2、经过“”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。

三、农村宅基地使用权确权登记发证工作中存在的问题和解决方法

1、对于已取得土地证书的宅基地面积如何确定？解决方法是：对其宗地进行调查核实，已发证面积与调查核实面积出入不大的，收回并注销原有土地使用证与原土地登记发证资料一并归档，按照实际调查核实面积重新换发土地使用证。已发证面积与调查核实面积出入较大的，没有超过已发证面积的，按原证书面积确定合法面积，超过330平方米的，合法面积按330平方米确定，收回并注销原土地使用证与原土地登记发证资料一并归档，换发土地使用证，超过部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积；

2、对已经取得土地使用权批准手续没有颁发过土地使用证书的宅基地面积如何确定？解决方法是：按批准面积确定合法面积，超占部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积；

3、农村违法宅基地如何处理？解决方法是：违法宅基地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证；

4、未经依法审批的宅基地使用权的宅基地面积如何确定？解决方法是：以农村村民建房占用宅基地的时间为依据登记的面积按下列方法确定：

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积，符合现行土地利用总体规划、村镇规划的，由村委会出具宅基地使用情况和现状的证明并张榜公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定后，可以按实际使用面积确权登记。

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1986年12月31日，农村村民超过批准面积的宅基地，符合现行土地利用总体规划、村镇规划且当时已按国家和地方有关规定作出处理的，可以按实际使用面积确权登记。

1987年1月1日《土地管理法》实施后，按照实际批准面积确权登记，超占部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积。

5、合法面积怎么划定（房屋前后左右数怎么定）？解决方法是：（1）、有原土地证和审批件，能找到准确位置的，按原土地证和审批件划定；（2）、找不到准确位置的，只标出宅基地面积和超出部分面积是多少，前后左右数不具体划定；

6、户口不在本村，不是本村村民的如何办理土地登记？解决方法是农业户的，在原户口所在地村出无宅基地证明后，可以发证；

7、非农业户如何办理土地登记？解决方法是农村村民转为非农业户口居民（含华侨），原在农村合法取得的宅基地，地上房屋产权没有变化的，经村委会出具证明并张榜公告30天无异议的，可依法办理土地登记，并在土地登记簿、集体土地使用证记事栏注记“该权利人为非本农民集体成员”。城镇职工买农村房的不予发证，但得统计出具体哪户。

8、一户多宅的如何办理土地登记？解决方法是：（1）、一户村民两处宅基地面积合并，没有超过规定面积标准的，可予以登记。（2）、已拥有一处宅基地的本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”；

9、楼房有集体土地建设用地使用证或宅基地批准书，但二层以上未审批的如何办理土地登记？解决方法是补办二层以上审批手续后，再登记发证；

10、变更的如何办理土地登记？解决方法是：能变更的变更后登记发证，不能变更的搁置；

11、非本农民集体的农民异地建房的如何处理？解决方法是：非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证；

12、没有权属来源证明的宅基地如何处理？解决方法是：对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权；

四、不予登记或暂缓登记的情况

（一）、涉及下列情况之一的，不予登记

1、土地权属争议未解决的；

2、土地违法违规行为尚未处理或正在处理的；

3、未按合同约定付清全部土地价款的；

4、按土地价款缴纳比例分割申请登记的；

5、申请登记的土地权利超过规定期限的；

6、无合法用地批准等土地登记申请要件的；

7、违反规划改变土地用途的；

8、除上述农村一户多宅问题的处理两种方式以外，农村村民一户申请第二宗宅基地登记的；

9、将原住宅出售、出租、赠与或改作生产经营用途，申请其他宅基地使用权登记的；

10、法律法规规定的其他情形。

（二）、涉及下列情形之一的，暂缓登记

1、农村村民经批准取得新宅基地，原宅基地应退而未退的；

2、政府依法实施规划被列入拆迁，合村并点或增减挂钩范围的村庄；

3、空闲或房屋坍陷、拆除两年以上未恢复使用的。

不予登记或暂缓登记的，应当书面告知申请人其理由

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在我看来，如今2.3亿人口不在户籍所在地，是改革开放30年最重要的成果。这一流动带来许多问题。比如，我最近在上海访问了一些进入上海的农民，他们中间有三年没回家，五年不回家，七年不回家，一家老小全呆在上海。那么，老家房屋的宅基地能不能盘活它？

从常识看，这个问题很好解决。你在外地不踏实就留着；如果站住脚，就可以盘掉。但在我们国家，这么简单的事情需要算两个关键账。第一，1998年《土地管理法》修订要求农村集体土地不得转让、出让、出租用于非农建设，这个条件让好多转让不能成功。第二，1999年，国务院办公厅文件指出，农村村民的宅基地和上边的房屋不得转给本村以外；到2008年住建部发了城乡房屋登记条例，里头规定，如果农民的房屋转给他人，非组织成员不予以办理，不可以登记，不可以过户。

这两条就把很多资源再组织再利用的机会卡住了。但中国实际的农村生活一直有房屋流转的习俗，而过去的法律也没有禁止。再往前追，又涉及社会主义改造的问题。因为宅基地是生活资料，它不是生产资料，不需要公有化，所以初级社会主义的示范章程和高级社会主义示范章程，都没有说宅基地是集体财产的组成部分。按照习俗上，是可以买卖的。但是，后来一纸文件规定了生产队所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集体财产，不得买卖、租赁、转让。在阶段，农民的房屋又是可以买卖的。当时一条规定显示，农民的房屋是农民的私有财产，可以买卖、租赁、转让、赠送和继承。还有一句写：如果买卖，要请中间人议价，签合同，成交。

这样，我们就形成了房和地分开的政策：房子可以买卖，地是集体的不能买卖。所以，到各地去看房屋买卖，只能签房屋使用权，而没有土地证。实际上，今天所谓的小产权房，也是这回事。而这么一套习俗到了改革当中才有明确性、否定性、禁止性的法令出台。这件事情提醒我们，改革可要进行斟酌，到底什么叫改革，不能把任何变动都叫改革。

我们国家很有意思。一般来说，改前必须进行谨慎的实验，但当年否定性条例加进去的时候，却没有经验支持。这些问题促使我们要好好思考改革本身当中的一些学问。

比如，国务院制定了一个条例，允许土地依照法律转让。但是，只有城镇的土地转让条例出台，农村的没有出台。隔了十年后，出台《土地管理法》修订版，指出农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。这个事情现在倒过来看，我就不断反省，98年我们干嘛了，修订的时候为什么不发表意见。这条法一写，农村土地没法转让。有人说，允许农民土地买卖将导致流离失所，但至今从没有发生这种情况。

我们都知道，市场在资源配置当中起决定性作用。但是，如果你要市场起作用，权利就要划分清楚，这也是下一个30年关键部位的改革。

有一次，我碰到一个农民，他到新疆落地，但老家还有169平方米的宅基地一直闲着。后来，重庆搞地票制度，拿到地票就可以在市场上交易，其中50%归农民，15%归集体生产队，让生产队帮助做服务工作。可是，这个体制在讨论的时候就碰到《土地管理法》，要求农民宅基地不能用于非农建设。在这种情况下，到底违不违法？到底是在先行先试去做，还是它有普遍意义？所有大城市周围的农民，都可以享受这个政策，都可以盘活老家物业，当然是以自愿为前提。

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一、整治目标和原则

整治目标：在新区集中整治领导小组的统一领导下，对新区规划范围内的乱修乱建、非法买卖土地进行清理整治，通过严厉打击乱修乱建和非法买卖土地违法行为，确保国家重大建设项目和新区规划建设的顺利实施。与此同时，通过加快新区的规划建设和城市化进程，进一步聚集人气，带动商贸流通产业，给广大群众创造更为广阔的生存空间和发展机遇，切实改善民生，维护社会稳定。通过明确职责权限，理顺机制体制，进一步规范新区的城市化管理，把新区真正建成具有现代化水平的新城区。

整治原则：

1．坚持宣传教育和重点打击相结合的原则；

2．坚持统筹兼顾，分步实施，先易后难和有堵有疏、疏堵结合的原则；

3．坚持整治政策公开、公正、公平的原则；

4．坚持集中整治与新区征地规划建设相结合的原则；

5．坚持集中整治和规范化管理相结合的原则；

6．坚持集中整治与化解矛盾、维护社会稳定相结合的原则；

7．坚持整治政策的整体性、延续性、操作性和时效性的原则。

二、方法步骤和处置办法

（一）宣传摸底和界定阶段

首先，以摸底调查工作组为主体，按照五个小组确定的区域，对乱修乱建、非法买卖土地情况开展拉网式排查摸底，调查摸底要全面、细致、准确。其次，开展全方位、全覆盖的宣传工作，使广大干部群众认识到整治工作的重要性和必要性；同时开展整治工作的政策宣传、解释、说服动员工作，争取广大干部群众能够积极主动的配合搞好整治工作。第三，规划界定组负责，从三个时段，四种类型和是否符合宅基地建房审批条件三个方面界定分类，并按照新区建设规划确定拆除和保留的建筑物。

三个时段为：按照新区开发建设出台的政策时间划分为三个时段：即年月日《市人民政府关于收回征收市区东出口第二期道路拓建和新区建设规划范围内土地的通告》（政发〔〕21号）之前为第一时段；年月日至年月日《市人民政府关于严厉打击非法占用买卖集体土地等土地违法行为的通告》（政发〔〕2号）为第二时段；年月日至今为第三个时段。

四种类型为：根据新区乱修乱建和非法买卖土地具体情况，基本划定四种类型：本村村民违法建房户，外地人买地建房户（指镇基本农户以外的买地建房户），本村村民占用村集体土地建房户，本村村民出卖土地户。

本村村民违法建房户又分为符合宅基地建房审批条件和不符合宅基地建房审批条件户。符合宅基地建房审批条件的界定是：一是基本农户：1.长期居住务农，持有本村土地承包经营权证书，属于本村集体经济组织成员，独立持有本村户口簿，家庭人口2人以上；2.在年二轮土地承包时，几户共同签定了一份土地承包合同，持有一个土地承包经营权证书，于年月日前已形成弟兄自然分户，且各分户有各自独立经营的责任田，属于本村集体经济组织成员，有各自独立居住的房屋和宅基地，有各自独立的户口簿，按基本农户对待;3.原基本户中的父母不能再重复单独分户，必须与自然分户中的一个已婚或未婚子女合算一户；4.虽然没有独立的户口，没有独立土地承包经营权证书，事实已经独立成家、独立生活的同样按照基本农户对待。二是一户只有一处宅基地的。达不到上述建房审批条件的为不符合宅基地建房审批条件户。

区域划分为：规划为火车站建设区、路网建设区、安置区、新区土地统征区四个公建区和地质灾害隐患区，这五类区域确定为拆除区域，其他区域为非公建区域，确定为保留区域。

（二）集中治理阶段

在此次专项整治活动中，按照不同类型和时间段，对在公建区和地质灾害隐患区必须拆除的建房户、在非公建区可以保留的建房户和非法买卖土地户采取不同的处置办法：

1.对在公建区和地质灾害隐患区内必须拆除的建房户的处置办法：

对本村村民拆除户的处置办法：（1）凡在年月日至月日自行拆除的，属年月日之前修建的房屋，按照建筑物评估造价100%的标准予以拆除补助；属年月日至年月日期间修建的房屋，按照建筑物评估造价80%的标准予以拆除补助；在年月日以后修建的房屋，按照建筑物评估造价60%的标准予以拆除补助。（2）凡在年月日至月日自行拆除的，属年月日之前修建的房屋，按照建筑物评估造价80%的标准予以拆除补助；属年月日至年月日期间修建的房屋，按照建筑物评估造价60%的标准予以拆除补助；在年月日以后修建的房屋，按照建筑物评估造价40%的标准予以拆除补助。（3）截止年月日不自行拆除的，不予补助拆除费，依法实施。

对外地人买地建房户的处置办法：（1）年月日至月日自行拆除的，属年月日之前修建的房屋，按照建筑物评估造价80%的标准补助拆除费用，属年月日之后修建的房屋，按照建筑物评估造价60%的标准予以拆除补助；（2）凡在年月日至月日自行拆除的属年月日之前修建的房屋，按照建筑物评估造价60%的标准予以拆除补助，属年月日之后修建的房屋，按照建筑物评估造价40%的标准予以拆除补助；（3）截止年月日不自行拆除的，不予补助拆除费，依法实施。

对非法占用村集体土地建房户的处置办法：在年月日之前自行拆除的可给每户5000元的拆除费。在年9月16日之后不自行拆除的，不予补助，依法实施。

2.对在公建区和地质灾害隐患区外可以保留的建房户的处置办法：

依据有关法律法规，对不同时段和不同类型的可以保留的建房户按照不同办法进行处置后，在镇设立办证窗口，实行集中办理，由市国土部门办理集体或国有土地使用证，由市规划部门办理建设项目规划许可证，由市建设部门办理房产证。

对本村村民建房可以保留的处置办法：（1）在年月日之前修建的房屋，符合宅基地审批条件的（含已经在镇政府备案的）不做处罚，直接办理集体土地使用证。不符合宅基地审批条件的，按照非法占用土地的面积，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，处以每平方米20元的罚款后办理集体土地使用证。同时办理建设项目规划许可证和房产证。（2）在年月日至年月日期间修建的房屋，符合宅基地审批条件但未审批的，按照非法占用土地的面积，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，处以每平方米20元的罚款，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，参照兰渝铁路的补助标准每平方米680元测算工程总造价，并按照总造价的5%进行罚款，办理集体土地使用证。不符合宅基地审批条件的，按照符合条件的处罚标准双项处罚后，按照每亩20万元的标准交纳土地出让金，办理国有土地使用证。同时办理建设项目规划许可证和房产证。（3）本村村民在年月日以后修建的房屋，符合宅基地审批条件但未审批的，按照非法占用土地的面积，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，处以每平方米30元的罚款，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，参照兰渝铁路的补助标准每平方米680元测算工程总造价，并按照总造价的8%进行罚款后办理集体土地使用证；不符合宅基地审批条件的按照符合条件的处罚标准双项处罚后，按照每亩20万元的标准交纳土地出让金，办理国有土地使用证。同时办理建设项目规划许可证和房产证

对外地人买地建房可以保留的处置办法：在年月日之前修建的房屋，按照非法占用土地的面积，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，处以每平方米30元的罚款，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，参照兰渝铁路的补助标准每平方米680元测算工程总造价，并按照总造价的8%进行罚款。在年月日之后修建的房屋，按照非法占用土地的面积，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，处以每平方米30元的罚款，同时依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，参照兰渝铁路的补助标准每平方米680元测算工程总造价，并按照总造价的10%进行罚款。以上两个时间段的保留户，在双项处罚后，按照每亩20万元的标准交纳土地出让金，办理国有土地使用证。同时办理建设项目规划许可证和房产证。

对确定保留建房户的要求：确定能够保留的建房户，按照处置办法必须在年9月16日之前接受处理并办理相关手续；年月日之后，不接受处理和办理相关手续的，依法采取强制措施予以拆除。确定能够保留的建房户，办理了相关手续的，要按照规划设计要求，进行房屋风貌改造，通过改造，形成基本统一的特色，提升新区城市品位。

三是对本村村民出卖土地户的处置办法：依据《中华人民共和国土地管理法》第81条规定，按照每亩20万元非法所得计算，予以没收，同时，按照每亩20万元的非法所得处以10%的罚款。对情节严重的移交司法部门，依法追究其刑事责任。

（三）检查验收阶段

由整治领导小组牵头，对各组工作情况进行检查验收。

三、安置办法

按照“以人为本”的原则，充分考虑到新区的实际情况和长期没有办理土地使用证形成的遗留问题等因素，采取“依法拆除与合理安置相结合，实施处罚与完善手续同步走”的方式开展安置工作。

（一）安置类型：属镇基本农户、符合宅基地建房审批条件的拆除户，按一户只能拥有一处宅基地建房的原则，采取划宅基地安置的办法安置，统一规划，群众自建，每户规划宅基地面积125M2；不符合宅基地建房审批条件的或原有宅基地面积低于84M2的，不再划宅基地安置，按家庭人口结构用60—100M2左右楼房进行安置（价格收取成本价）。宅基地公摊面积按规划计算，按统一设计自行建设。属外地人买地建房拆除的，接受处罚并拆除后，按每户60—100M2左右楼房进行安置（价格收取成本价）。女子外嫁户，户口在镇，长期居住在本村有住房的，拆除后参照外地人买地建房的处置办法，按每户60—100M2左右楼房进行安置（价格收取成本价）。

篇14

关键词：宅基地使用权；思考

中图分类号：F32文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0324-02

1 我国农村宅基地使用权相关概念、现状

宅基地作为与房屋不可分割的部分，指农民在规划的农村居民点内专门用于建造房屋（住宅）为目的的那部分土地，即指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地三种类型。农村宅基地使用权，是指农民在法律允许范围内对宅基地的占有、使用、收益权利。按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、和《基本农田保护条例》等相关法律法规的规定，当前的宅基地使用权管理制度可以概括如下：（1）宅基地所有权归集体所有，农民拥有长期使用权；（2）宅基地使用权无偿使用，平均使用权，即实行一户一宅，宅基地面积要基本相当，按各地相关规定分配宅基地面积；（3）宅基地的使用权申请乡政府批准，县政府备案；（4）宅基地使用权不能流转，某些情况下不能继承，例如已经拥有一处宅基地的农户不能继承其亲人遗留或遗弃的宅基地；（5）宅基地在农村户籍人口内部可以有条件出售，但城市户口的人购买农村宅基地不受法律保护。

2 当前农村宅基地使用权存在的问题

现行的宅基地制度有较浓厚的计划经济体制色彩，但是在市场经济主导的现代农村，必然受到冲击，主要有一下几个方面：

（1）产权不清，一户多宅，引发社会不公；农村宅基地和住房都空置严重，有人在2005年豫东南某镇宅基地利用状况进行了实地调查，结果如下：

正如上表显示的十二个行政村绝大部分都存在着宅基地的超标使用，一户多宅现象非常普遍；同时都不同程度的存在着宅基地的控制现象，最高为22.19%，占该村所有宅基地的五分之一强，宅基地和住房空置严重。

（2）私下交易，形成宅基地的隐形市场；随着农村经济结构的调整，农民面对旺盛的用地需求，使之集体土地成为城镇有限存量土地市场的重要补充。农民宅基地使用权的字符流转越来越普遍，宅基地隐形市场已成一定规模并有迅速蔓延趋势。但由于立法的相对滞后，宅基地市场管理处于失控状态，造成了集体土地资产的大量流失，冲击了国有土地出让市场，影响土地资源的合理配置，一定程度上造成土地供求关系的失衡。

（3）形成“空心村”，不利于村庄规划。据调查，不少农户为了在宽敞的地方建房，占用好地、平地甚至耕地，便形成了村内旧房无人住、村外新房争相建的“空心村”现象。据初步统计，经济发达村空户率达30%、贫困村也达20%――25%。

3 解决问题的对策

（1）建立健全宅基地使用权流转市场，引导农民通过流转市场交易获得或处置其依法拥有的闲置宅基地及地上附着物，提高农村集体土地资源尤其是宅基地使用效率。

①严格按照占补平衡原则，与城市住房用地相挂钩，创新农村宅基地“纵向流转”。当前我国宅基地的大量闲置与城市住宅用地供应紧张形成鲜明对比，因此可以考虑置换的方式，将农村闲置宅基地“置换”为城市住宅用地。具体的说，借鉴国家对耕地的“占一补一”原则，减少一块农村宅基地，增加一块同等面积的城市住宅用地，这样可以实现城市住宅用地的敞开供给（目前主要是房价过高的大中城市），同时又能实现农村宅基地的有效流转。

首先，针对城郊结合部区域，可以考虑几种方式：第一，政府部门成立专门的土地整理机构，进行置换工作。对城郊拥有大量空置宅基地的集体，给以适当的补偿，将其空置宅基地回收整理，达到一定标准后，置换出相同面积的城市住宅建设用地；第二，开发商联合实施置换工作，政府进行全方位监督，对其置换出住宅用地建筑结构、价格进行指导。第三，购房者个人申请，实施置换工作，程序大致与上述相同。个人认为，开发商联合进行置换工作，政府相关部门进行有效监督的方式是最为经济的，一方面可以有效避免“地价推高房价”等政府现行的城市土地使用权出让存在的弊端，有效抑制城市地价房价非理性暴涨。另一方面，克服购房者个人从事该项工作的困难，更好的体现效率与公平。

其次，按照行政区划进行统一考虑，国家以现有的各省市（自治区）耕地面积为基础，将非农建设用地的增长率指标确定下来，各省市再依据所辖地市具体情况进行指标分解。依此类推，依照上述方式，按照“占一补一”原则，进行农村宅基地与城市建设用地的对等置换（进行置换的宅基地必须经过整理，使之达到一定的农业生产用地标准），可以在促进城市化进程的同时，有效地保护有限的耕地资源。

②改变现有的单一“纵向流转”模式，尝试一定范围的横向流转。“单一纵向”流转是指宅基地的使用权由原来的集体所有转变为国家所有的转变，随着经济社会的不断发展，城市化进程的加速和新农村的推进，客观上要求扩大农村宅基流转范围，多样化宅基地流转方式。笔者认为，可以尝试在不改变农村宅基地集体用地性质的前提下，相对扩大流转范围，创新流转方式。第一，在一定行政区域内，以集体为单位，尝试宅基地在农村集体单位间的自由流转。例如，甲乙为两相邻集体单位，甲单位人口众多，拥有大量闲置宅基地，交通等设施相对便利；单位乙人口较少，这样，甲乙两单位可以通过协商，以甲提供宅基地，乙支付相应价款或进行耕地置换等方式，实现宅基地的流转。同时，政府将居民点众多分散的、闲置的宅基地集中整理，使之达到农业生产条件，有效增加农业生产用地供给；第二，宅基地在农民个人之间的流转。如果甲乙二人均为农业户口，且存在相应的供求关系，再不改变宅基地用地性质的前提下，可以实施自由流转。

总之，不断扩大宅基地流转范围，建立健全农村宅基地流转市场，实现农村宅基地的有效流转，无论对新农村建设，还是城市化健康发展，亦或耕地资源的有效保护都有重要的实践意义。

（2）强化农村宅基地使用权的申请审批，并与多方监管相结合，形成规范的审批、执行和有效的监管的宅基地使用权的获得体系。

法律规定，宅基地的使用申请是乡镇政府批准，县政府备案。实际执行中，对一户多宅、宅基地超标使用的现象不甚了解，另外相关管理者的漠视和不作为，也在一定程度上恶化了宅基地使用状况。因此，应规范农村宅基地使用权的申请审批，从认识和行动上提高强化宅基地使用的重要性；引入村民、上级机关多方监督制度，真正的做到宅基地审批、使用的公平、公开和公正，实现农村宅基地的合理配置和高效利用。

参考文献

［1］孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩［J］ .法学评论，2005，（4） .

［2］朱岩.宅基地使用权评释［J］1中外法学，2006，（1）.

［3］何玉婷1流转：农村宅基地的改革路向［J］ .法制与社会，2007，（3）.