人防工程维护管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇人防工程维护管理，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：人防工程；工程维护；维护管理

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.07.248

0 引言

随着我国经济水平持续快速发展，城市化进程加速并不断扩大，单位和个人需求不断提高，使省直机关单位有限的办公院落变得更加拥堵。开发利用好单位人防空间是解决省直单位院落拥堵和维护资金来源比较好的途径，有利于改善省直单位办公院落停车拥堵、改善办公环境和兼顾战备。

1 人防工程维护管理面临的问题

1.1 人防工程维护管理资金不足

省直机关单位人防工程大多都建设时间比较早，设施设备好多都已到了使用年限，需要大量资金进行设备更换和维修。这些维修费用是按照国家有关财务管理规定申请的，各个机关单位根据本单位人防工程设施使用情况，向国家进行维修资金申请。而往往这些申请到的维修资金远远少于实际工作中的资金需求，直接导致维护管理工作很难落到实处。

1.2 人防工程专业管理人员岗位变动

人防工程专业管理人员要求其观察细致、监管到位。要实现有效管理，确保人防工程达到设施完好、安全可靠的战备要求，就必须做到巡查、检查的高密度，从而保证及时发现问题，及时加以解决。由于专业管理人员的岗位变动，使很多单位人防工程的管理者多数是兼职人员担任，他们不熟悉人防工程管理业务，从而造成人防安全检查不深入、不到位、不全面。这也正是从根本上影响人防工程管理水平提高的重要因素。

1.3 机关单位办公房屋权属变更

未认真落实党政机关停止新建楼堂管所和清理办公用房的要求，加强机关办公用房管理，健全办公用房统一管理体制，规范统一权属登记制度，由省政府授权省机关事务管理局依法实施统一确权登记管理。对省属单位办公楼进行变更，省事务管理局统一管理办公楼及附属设施（地下人防设施）。由于房屋管理权发生转变，设备维修资金申请程序又比较繁琐，人防设备维修管理的积极性可能会受到影响，实际的维护管理工作就很难落到实处，甚至根本没有维护工作开展。

2 人防工程维护管理的措施

2.1 建立规章制度，加强维护管理工作

建立明确的管理制度是人防工程维护管理工作中的重要内容。根据本单位人防工程的具体实际情况，制定合适的人防工程维护管理办法，逐渐建立健全组织管理机构，完善各项规章制度，做到责任到人、管理到位，切实落实人防工程责任制，保证一旦战争需要即可投入使用。如某省直单位在不断完善本单位人防维护管理办法的同时，还成立了以单位第一责任人和相关部门组成的人防工程维护管理领导小组，负责本单位人防工程平展Y合利用、战时转换、安全使用、维护工作的领导与协调。由于单位第一责任人担任领导小组组长，在平时维护工作中遇到问题上报时，直接上报领导小组中间少了审批的环节，节省了大量审批时间。通过成立单位人防工程维护管理领导小组，人防维护管理工作得到了重视，使得维护管理工作开展的顺畅有力。

2.2 提高管理人员的业务素质，做好宣传教育工作

人防工程管理人员的业务素质是决定人防管理水平的关键。因此要不断的进行人防管理人员的专业培训，组织学习《人民防空法》和相关政策法规等，丰富管理人员的专业理论，增强对本单位人防工程的了解，使之成为懂法规、懂专业的高水平的人防管理者。同时大力开展单位干部职工人民防空知识的宣传教育工作，组织丰富多彩的人防知识竞赛活动，让大家了解重视人防事业，逐步提高对人防管理工作的认识程度。如某省直单位为增强广大干部职工防空防灾意识，提高大家关心热爱人防工作的积极性，根据上级业务主管部门和当前人民防空形式需要，组织开展人民防空知识竞赛活动。规定竞赛题目来源和竞赛试题类型，供广大干部职工学习和查阅，设置竞赛活动奖项。通过有奖竞赛活动提高了广大干部职工学习人民防空知识的积极性，形成人人关心、支持和参与人防管理的良好局面。

2.3 积极推进人防工程维护管理社会化

随着机关单位后勤物业服务改革，全面推进物业服务社会化管理，相关的现行管理体制在某种程度上讲已不适用新形势要求。人防工程社会化管理是一种新的管理模式，实施社会化管理，充分利用社会力量，有效的克服了工作量大和人防管理人手紧的矛盾，把人员从繁琐的日常管理工作中解放出来。根据本单位人防工作实际进一步细化管理细则，从而有效的监督、指导物业公司对人防工程的维护和管理，提高管理专业化水平，达到人防工程战时打得赢、平时用的上的使用要求。

2.4 平战结合、用管结合，畅通维修资金渠道

人防工程设施的维护和管理工作，离不开维修资金的保证，维修资金的来源应考虑多渠化。一是按照国家有关财务管理规定及时申请维护管理经费。二是在确保战备效益的前提下，积极开展平战结合工作，利用好单位人防资源，把适合的人防场所进行租赁。如某省直单位根据单位人防设施的实际情况，把副楼地下室改造成了地下餐厅。根据《人民防空工程平时开发利用管理办法》第六条规定对副楼改造的地下餐厅进行了租赁，地下人防租赁使用单位应承担人民防空工程的维护、消防、防汛、治安等工作和使用中的经济、法律责任。以用促管即解决了干部职工就餐地点问题又有了经济收入。人防工程维修管理经费从平时使用单位缴纳的有偿使用费中列支，应该说是解决人防工程维修经费比较好的理想模式。只要有了资金的保障就能确保人防工程事业长期、健康发展。

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建筑设施维护管理条例

第一条 为了规范和加强建筑消防设施的维护管理工作，保障建筑消防设施正常运行，提高建筑物防御火灾的能力，维护公共安全，根据《消防法》、《江苏省消防条例》、《建筑消防设施的维护管理》(GB25201-2010)等法律法规、国家标准等规定，结合本省实际，制定本规定。

第二条 本省行政区域内已投入使用建筑的消防设施的值班、巡查、检测、维修、保养等维护管理工作，适用本规定。

第三条 本规定所称建筑消防设施，是指按照消防法律法规和消防技术标准在建筑物、构筑物中设置的用于火灾报警、灭火、人员疏散、防火分隔、灭火救援等设施、设备的总称。

第四条 建筑业主负责建筑消防设施的日常维护管理工作。建筑物实行承包、租赁或者委托经营时，业主应当与实际使用者对建筑消防设施进行查验移交，并明确建筑消防设施日常维护管理责任。同一建筑物有两个以上业主、使用者的，应当以合同方式明确建筑消防设施的维护管理责任及各自的权利和义务。对共用建筑消防设施应当实行统一维护管理，专有部分的建筑消防设施由业主和使用者各自负责维护管理。物业服务企业等接受建筑业主、使用者委托，对建筑消防设施实施维护管理的，应当严格按照合同约定履行对管理区域内的建筑消防设施的维护管理职责。

第五条 建筑业主、使用者及其委托管理的单位(以下统称为“建筑消防设施维护管理单位”)应当严格按照国家消防技术标准《建筑消防设施的维护管理》(GB25201-2010)的规定开展建筑消防设施日常维护管理工作，确保完好有效。建筑消防设施维护管理单位不具备建筑消防设施检测、维修和保养条件的，应当与具有相应资质的消防技术服务机构签订合同，委托其进行建筑消防设施检测、维修、保养。从事建筑消防设施检测、维修、保养的消防技术服务机构及其执业人员应当按照国家和省的有关规定取得相应资质、资格，遵守消防法律、法规和技术标准、执业准则，对检测结果和服务质量负责。

第六条 建筑消防设施维护管理单位应当根据消防设施操作使用要求，制定操作规程，明确操作人员。

单位制定灭火和应急疏散预案以及组织预案演练时，应将建筑消防设施的操作内容纳入其中，对操作过程中发现的问题应当及时纠正。

第七条 消防控制室、具有消防配电功能的配电室、消防水泵房、防排烟机房等重要的消防设施操作控制场所，以及仅设有区域火灾报警器的单位，应当结合工作、生产、经营实际建立值班制度，确保火灾情况下按照操作规程及时、正确操作建筑消防设施。消防控制室应当实行每日24小时值班制度，每班不少于2人。值班人员应当持有初级技能以上等级的消防行业特有工种职业资格证书。

第八条 建筑消防设施维护管理单位应当组织开展建筑消防设施日常巡查，按照工作、生产、经营的实际情况，落实有关岗位、人员的巡查责任。建筑消防设施巡查应当明确各类建筑消防设施的巡查部位、频次和内容。

从事建筑消防设施巡查的人员应当经消防安全培训合格后方可上岗，熟悉巡查路线、巡查内容，掌握巡查的基本方法和要求，并做好巡查记录。

第九条 建筑消防设施维护管理单位应当对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测。设有自动消防系统的单位应当每年年底前将系统运行情况、年度检测记录或者消防技术服务机构出具的建筑消防设施检测报告报当地公安机关消防机构备案。

第十条 值班、巡查、检测、灭火演练中发现建筑消防设施存在问题和故障的，建筑消防设施维护管理单位应当及时组织维修，建立建筑消防设施故障报告和故障消除登记制度。因故障、维修等原因，需要暂时停用系统的，应当有确保消防安全的有效措施，并经单位消防安全责任人批准。系统停用时间超过24小时的，应当报告当地公安机关消防机构。任何单位和个人不得擅自拆卸、圈占、挪用和停用建筑消防设施。

第十一条 建筑消防设施维护管理单位应当制定建筑消防设施维护保养计划，列明消防设施的名称、维护保养的内容和周期，并按要求组织实施。与城市消防远程监控系统联网的单位应当确保自动消防系统与城市消防远程监控系统正常联网。城市消防远程监控单位应当将有关建筑消防设施运行故障情况及时反馈给维护管理单位，维护管理单位应当及时组织维修保养。

第十二条 建筑消防设施维护管理单位应当确保建筑消防设施处于正常工作状态;确保建筑消防设施的电源开关、管道阀门，均处于正常运行位置，并标示开、关状态;对需要保持常开或常闭状态的阀门，应当采取铅封、标识等限位措施。

第十三条 建筑消防设施维护管理单位应当对建筑消防设施实施标识化管理，设置统一的消防设施提示性、警示性、禁止性标识，规范标识内容、式样和悬挂张贴位置。在消防配电柜、水泵结合器、室内消火栓、室外消火栓、消防泵等消防设施和器材上设置的标识，应当载明设施、器材的名称、状态、维护保养须知、维护保养责任人等信息。

第十四条 建筑消防设施维护管理单位应当建立建筑消防设施档案。档案应当包括下列内容：

(一)建筑消防设施基本情况，包括建筑消防设施的验收文件和产品、系统使用说明书、建筑消防设施平面布置图、建筑消防设施系统图等原始技术资料;

(二)建筑消防设施动态管理情况，包括建筑消防设施的值班记录、巡查记录、检测记录、故障维修记录以及维护保养计划表、维护保养记录、消防控制室值班人员基本情况档案及培训记录等。

第十五条 公安机关消防机构应当依法对建筑消防设施维护管理情况进行监督管理。消防监督人员实施监督检查时，应将建筑消防设施维护管理情况纳入检查内容，主要检查：

(一)建筑消防设施的设置情况;

(二)建筑消防设施维护管理制度、操作规程的制定及落实情况;

(三)建筑消防设施的运行及完好情况;

(四)消防控制室值班情况。

第十六条　公安机关消防机构在监督检查中发现建筑消防设施存在缺损、故障等隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患;不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，公安机关消防机构应当依法对危险部位或者场所采取临时查封措施。有关单位或者个人应当在隐患消除后向公安机关消防机构报告，经公安机关消防机构检查合格，方可解除查封。

第十七条 公安机关消防机构在消防监督检查中发现建筑消防设施不符合消防安全要求，存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府解决。

第十八条 不具备建筑消防设施检测、维修、保养条件的单位自行进行检测、维修、保养，经检查发现未保持建筑消防设施完好有效的，依照《江苏省消防条例》第五十五条第一款的规定予以行政处罚。

第十九条 消防技术服务机构及其执业人员违法从事建筑消防设施检测、维修、保养的，依照《中华人民共和国消防法》第六十九条，以及《江苏省消防条例》第六十条、六十一条的有关规定予以行政处罚。

第二十条 消防控制室值班人员少于2人或者值班期间脱岗，未按规定对消防设备运行情况进行检查，或者对接到的报警信号未按规定程序正确处置的，依照《江苏省消防条例》第五十五条第二款的规定予以行政处罚。

第二十一条 建筑消防设施维护管理人员未经消防安全培训合格或者未按规定取得相应资格的，依照《江苏省消防条例》第六十二条的规定予以行政处罚。

第二十二条 因故障维修等原因暂时停用消防系统，未采取确保消防安全有效措施的，依照《中华人民共和国消防法》第六十条有关规定予以行政处罚。

第二十三条 人员密集场所未按规定对建筑消防设施实施标识化管理，依照《江苏省消防条例》第五十七条第一款的规定予以行政处罚。

第二十四条 对违反本规定的其他行为，按照有关法律、法规、规章应当给予行政处罚的，按照有关法律、法规、规章的规定处罚。

第二十五条 各级公安机关消防机构应当建立本地区建筑消防设施维护管理相关档案和工作台帐，掌握检测、维修、保养单位及其执业人员基本情况。

第二十六条　公安机关消防机构及其工作人员不得利用职务为建筑消防设施维护管理单位指定或者变相指定消防产品的品牌、销售单位或者建筑消防设施检测、维修、保养单位。

第二十七条 本规定由省公安厅消防局负责解释，自2011年10月1日起施行。1999年省公安厅印发的《江苏省建筑消防设施使用维护管理规定》(苏公厅[1999]117号)同时废止。

 

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篇3

第二条本办法适用于本市行政区域内，经人民防空主管部门登记的人防工程。

第三条各级人民政府、军事机关和人防主管部门，对在人防工程维护管理和使用及科研工作中做出突出成绩的单位和个人，应给予奖励。

第四条保护人防工程是每个单位和公民义务。对损害和破坏人防工程的行为，任何单位和个人都有权制止和举报。

第五条县级以上人防主管部门在本级人民政府和军事机关领导下主管本行政区域内人防工程的维护和使用管理工作。

建设、规划、财政、土地、公安等部门，应在各自职责范围内，协助人防主管部门加强人防工程的维护和使用管理工作。

第二章工程维护

第六条人防工程的维修保养，按下列分工进行：

（一）机关、团体企业、事业单位等单位工程由各工程所属单位负责维修保养并承担费用。

（二）指挥、通讯、主支干道、医疗救护、人员掩蔽等公用工程由人防主管部门负责并承担费用。

已利用的人防工程的非结构性维修保养由使用者负责。

第七条人防工程的维修保养管理单位，必须履行下列义务：

（一）确定专职或兼职人防工程维护管理人员；

（二）建立健全管理制度，定期实施维修保养，保证工程经常处于良好使用状态和进出口、通风口畅通；

（三）建立维护管理记录，健全工程技术档案；

（四）不得泄露、遗失工程数据、资料、文件等；

（五）落实防火、防汛工作责任制。

第八条人防工程的维修保养，应符合《人民防空工程维护管理技术规程》，达到下列标准：

（一）工程结构完好；

（二）工程内部整洁、无渗漏水、空气新鲜、饮用水符合卫生要求；

（三）防扩密完备设备、设施性能良好；

（四）风、水、电、暖通信系统工作正常；

（五）金属、木质部件无锈蚀损坏；

（六）进出口道路畅通，孔口伪装设施完好；

（七）防火、防汛设施安全可靠。

人防主管部门应定期对人防工程的维修保养工作进行监督检查，确保各项管理制度、措施的落实和工程的安全。

第九条禁止从事下列行为：

（一）侵占人防工程或人防工程用地；

（二）堵塞人防工程的疏散干道、进出口或通风口；

（三）向人防工程内排泄废水、废气或倾倒垃圾、污物；

（四）在人防工程内生产、存放爆炸、剧毒、易燃、放射性或腐蚀性物品；

（五）在人防工程顶部及工程周边以外五米安全范围内爆破、打桩、采石、伐木和取土。

第十条因城市建设或特殊需要确需从事下列行为的，必须报市人防主管部门批准，并采取相应的防范措施，保证人防工程不受损坏。

（一）拆除人防工程及其内部设施，改变工程结构和平面布局，降低原工程防护等级和密闭性能；

（二）在人防工程顶部及工程周边以外五米至八米安全范围内埋设管道和修建地面工程设施。

需拆除人防工程的，按《*省人民防空工程维护管理办法》规定权限报批。

第十一条经批准拆除人防工程的，拆除单位应向人防部门交纳补建工程造价百分之五十的补建工程保证金，并按下列规定予以补建。补建工程竣工验收合格后，人防主管部门应在十五日内将补建工程保证金退回：

（一）拆除主干道的，按原等级标准补建连通；

（二）拆除支干道或重要单项工程的，应就近补建连通，难以就近补建的，按市人防主管部门指定的位置易地补建。

补建的人防工程应按现行的技术规范进行设计，其搞力等级、建筑面积不得低于原工程标准。不得以应建防空地下室代替补建的工程面积。

第十二条因地质条件或拆除面积小等原因，难以补建或无需补建的，经市人防主管部门批准可不予补建，拆除单位应按补建面积的现行实际造价缴纳补偿费，实际造价按省人防主管部门规定的缴纳补偿费标准执行。

人防工程补偿全部用于人防工程建设，任何单位不得挪作他用。

第十三条对具备下列条件之一的，经工程维护责任单位申请，由人防主管部门按照《*省人民防空工程维护管理办法》规定的权限批准后，可以报废：

（一）工程质量低劣、直接威胁地面建筑和交通安全，且加固困难的；

（二）工程渗漏水严重、常年被水浸泡，坍塌或有坍塌危险，加固后没有使用价值的；

（三）由于地质条件差，工程基础下沉、结构断裂、变形，已无法使用的；

（四）早期兴建的无被复简易工程，已失去战略效益和使用价值的。

经批准报废的人防工程，由申请单位在规定期限内负责回填。

第十四条人防工程的维修保养、报废所需经费按下列规定执行：

（一）公用工程从人防工程经费中列支；

（二）企业人防工程按非生产性固定资产进行管理，计入相关费用；

（三）机关、团体和全额拨款事业单位的人防工程从单位固定资产修缮费中列支；

（四）差额拨款和自收自支事业单位的人防工程从经济收入中列支。

已利用的人防工程非结构性维修保养经费，由使用单位从经济收入中列支。

第三章工程使用

第十五条除按规定不宜开发利用的以外，鼓励单位、个人和*、*、*同胞及外商开发利用人防工程、兴办第三产业和生产经营项目。

第十六条公用工程由人防主管部门统一组织开发利用。单位工程优先由所在单位开发利用，长期不使用的单位工程由人防主管部门统一安排调剂使用，使用收益由人防主管部门和单位分成。

第十七条使用人防工程的单位和个人应与人防工程的维护责任单位签订书面使用合同，载明使用范围、用途、期限及方权利义务等内容。

使用合同签订后，当事人双方应于十日内将合同报工程所在地人防主管部门登记备案。

第十八条人防主管部门接到当事人申报后，应在十日内对使用合同进行审查，对符合规定的应核发《人防工程使用证》，对不符合规定的不予登记备案。

使用合同期限在三年以上的，须报市人防主管部门审批。

中外合资企业使用人防工程，须经市人防主管部门批准，并报省人防主管部门备案。

第十九条使用人防工程的单位或个人必须执行人防工程维护管理标准，接受人防主管部门的指导和监督检查。

使用人防工程，不得影响其防护效能。因战争等特殊情况需要停止使用人防工程时，使用单位和个人必须无条件中止使用。

第二十条人防工程的使用单位或个人应按规定缴纳工程使用费。公用工程使用费由人防主管部门收取，市、区分成比例为四比六。单位工程使用费由单位收取。

人防主管部门收取的使用费，纳入同级财政专户管理，并按规定使用。

第二十一条用于平时使用人防工程的投资，免缴城市市政公用设施配套费、城市旧区改建费。

人防工程级配套的地面设施免缴房产租赁管理费。

第二十二条对在人防工程内长期工作的工程管理、生产、营业人员，按国家劳动保护的有关规定执行。

第二十三条使用人防工程内冷气的，必须报人防主管部门批准，并按本章的有关规定办理。

第四章罚则

第二十四条本办法中的行政处罚，由人防主管部门按职权范围实施，也可委托其他执法部门代为执行。

第二十五条人防主管部门在人防工程维护管理工作中不负责任，造成人防工程严重缺损坏，或者擅自挪用人防工程补偿费、使用费的，本级人民政府或上级人防主管部门应责应改正，并可建议有关部门对主管领导和直接责任者给予行政处分；涉嫌触犯刑律宾，由司法机关处理。

第二十六建有人防工程的单位、工程使用单位或个人在人防工程维护、使用中造成人防工程损坏的，由人防主管部门责令改正，并可视情节轻重处以一千元以下罚款；涉嫌触犯刑律的，移送司法机关处理。

第二十七条有下列行为之一的，依照《中华人民共和国人民防空法》第四十九条之规定对当事人给予警告、责令限期改正，并可对单位处一万元至五万元的罚款，对个人处一千元至五千元的罚款。造成损失的，应当依法赔偿损失：

（一）侵占人防工程的；

（二）堵塞人防工程疏散干道、进出口和通风口，危害人防工程使用效能的；

（三）向人防工程内排泄废水、废气和倾倒废弃物的；

（四）在人防工程顶部及工程周边以外五米安全范围内爆破、打桩、采石、伐木、取土，或者擅埋设管理和修建地面工程设施，危害人防工程安全的；

（五）擅自改变人防工程主体结构的；

（六）拆除人防工程后拒不补建的；

（七）不按国家规定的防护标准和质量标准修建人防工程的。

第二十八条对故意损坏人防工程或者在人防工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性或腐蚀性物品的，依照《中华人民共和国人民防空法》第五十条之规定处罚。

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【关键词】人防工程；产权；归属

中图分类号：C29 文献标识码：A

一、引言

随着我国城市化进程不断加快，以及科学与建筑技术的发展，城市建设用地不仅仅限于地面，而是向地面上空及地下空间的拓展，凡是要建设大城市，建设用地这个矛盾就比较突出，开发利用地下空间，科学、合理、有序充分利用土地资源，是各级政府需要考虑的重要课题。

人民防空工程（简称人防工程）是战时实施指挥防空、医疗救护、人员物资隐蔽，保护人民生命财产安全的重要场所，在和平时期可以用做商场、停车场等场所，为经济建设和群众活服务，在城市地下空间开发中充当了很重要的角色。但是由于人防法律体系不健全,人防工程产权尤其是“结建”人防产权的不明晰，一直是困扰人防工程建设的难点。2011年3月15日浙江省人民政府的《浙江省人民政府关于加快城市地下空间开发利用的若干意见》中明确了独立开发的已建人防工程可按一定原则予以确权，但“对依法结合民用建筑修建的防空地下室，待国家有关法律明确其所有权归属后再行确权”。占人防工程比例最大的“结建”人防的权属问题依然没有得到解决，而能否正确解决人防工程产权归属问题已成为影响人防建设可持续发展的重大问题。

二、人防工程产权制度现状

近年来，随着城市化进程加快和市场经济发展，人防工程数量得以快速增加，人防工程被拆除和损坏案件开始出现，开发商与住宅小区业主关于“结建”人防的产权纠纷逐年增多，我国人防工程“只建不管”、“重建轻管”和“无钱维护、无人管理”的问题越来越突出。由于人防工程产权归属不明确，导致人防工程管理出现执法空白，同时，也导致了人防工程管理关系不顺，国有资产流失，人防资源浪费，严重影响了人防工程战时功能的有效发挥，也严重制约人防事业的长远发展。

三、人防工程产权不明晰所引发的主要问题

（一）人防工程产权不明晰导致各方利益冲突纠纷不断。

城市在发展，车辆在增多，住宅小区的停车位变得一位难求，平时可用作停车库的“结建”人防地下室成为开发商和业主们利益冲突的焦点，围绕结建人防地下室产权、使用权和管理权的纷争大幅上升，有关部门在解决这些纠纷时也无法律依据。一些开发商趁机将小区人防地下室出售，或以所谓20年使用权转让，其结果造成大量国有资产流失。

（二）人防工程产权不明晰导致其管理维护责任不明确。

各方的眼睛只盯着平时利益的争夺，却淡化了“小区人防”维护战时人员物资隐蔽的防空功能的义务。由于人防工程产权不明晰，维护管理责任人难以确定，维护资金难落实，人防设备损坏、被盗的事时有发生。为了方便平时使用，使用者和经营者往往采取非保护性的开发手段，最大限度地开发利用人防工程，甚至破坏了人防工程，由于无法落实维护责任人，从而造成维护、管理不落实，严重削弱了人防工程战备功能。

（三）人防工程产权不明晰影响人防建设可持续发展。

由于人防工程产权不明晰，一些人防工程无法开发利用而处于闲置状态，不能实现保值增值，使人防部门失去融资继续进行人防工程建设的条件。而投资者在办理人防工程建设投资的抵押贷款时，得不到银行和交易市场的认可，不能做预售登记和抵押、按揭，无法买卖、转让，因而无法引进资金。由于人防工程资产不能变现，一些已建成的人防工程无力开发利用，已开发利用的项目无力改造更新，不能实现资源的优化配置。

（四）人防工程产权不明晰导致人防执法出现空白。

城市国有土地通过招拍挂出让，对出让土地附属人防工程有多种处置方式：一是由原维护管理单位直接拆除；二是原维护管理单位交由城市土地储备部门或城市投融资部门拆除，土地经熟化后进行招拍挂；三是原维护管理单位将土地及地下附属人防工程交由城市土地储备部门或城市投融资部门，城市土地储备部门或城市投融资部门通过招拍挂将土地及地下附属人防工程交由开发商开发，人防工程由开发商拆除。《人民防空法》第二十八条规定“任何单位或者个人不得擅自拆除”，本法第二十一条规定的人民防空工程“确需拆除的，必须报经人民防空主管部门批准，并由拆除单位负责补建或者补偿。”上述前两种处置方式“拆除单位”即行政相对人很容易确定；第三种处置方式确定“拆除单位”变得困难，因为原维护管理单位、城市土地储备部门或城市投融资部门、开发商处在同一利益链上，各单位都是收益方。这种情况下开发商一次性付出土地出让费用，再确定其为行政相对人，额外负担补偿费用，不合情理。如人防工程产权明晰，谁转让、谁收益就确定为谁为行政相对人，由其向产权所有人支付补偿费用，这类问题即会迎刃而解。

四、人防工程产权制度改革的几点建议

人防工程产权问题是市场经济条件下遇到的新问题，改革开放以后，人防工程建设改变了一直由政府投资修建的模式，主要靠社会力量开发利用地下空间来进行。相关法律法规对人防工程权属问题没有做出具体规定，使这一资产处于产权不明晰状态，影响了投资主体的积极性。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转畅通的人防工程产权制度迫在眉睫。深化人防工程产权制度改革是适应社会主义市场经济体制的需要，是加强人防工程有效维护与管理的需要，是实现人防工程建设投资主体多元化和保证人防资产顺利流转的需要。

（一）着眼长远发展，合理界定人防工程产权归属。

首先，利用国家拨款、地方财政预算安排的人防建设资金和人防专项经费修建的人防工程，如指挥所、战备物资储备场所等无疑是国防资产。其次，按照法律规定的义务，结合民用建筑修建防空地下室或缴纳人防易地建设费，都属于履行法律规定的社会义务，所以，结合民用建筑修建的防空地下室产权应归国家所有。再次，国家和社会其他主体共同投资建设的人防工程产权。鉴于其是多元主体共同投资建设，该类人防工程的产权归属，应该既保留国有属性，又体现非国家投资主体拥有部分产权的权能。最后，完全由非国家主体投资、利用社会资金等多种途径修建的法律规定义务外的人防工程，产权理应归建设单位和个人。

(二)健全人防法制，加快人防工程产权立法。

要进一步健全人防法律法规，建立体系完备、程序规范的人防法律体系。在立法上创新，明确地下空间产权，并对现有人防法律法规进行修改和完善，出台人防法律法规的配套规章和文件，细化人防法律法规中没有明确规定的问题，从法律上明确规定人防工程产权所有者和使用者在享有产权和其他权利的同时，应承担人防工程的管理、维护责任和义务，维持人防工程的战备功能，保持人防工程产权法律法规的一致性，为解决人防工程产权问题提供法律依据。

(三)健全管理机制，加强人防工程产权管理。

进一步处理好与土地使用权、地面建筑的关系，实行人防工程使用权登记制度，将地面建筑的土地使用权外延扩展为多层次的、立体的概念，设立地下空间使用权，从法律上明确规定人防工程的土地使用权，领取人防工程土地使用权证书。人防主管部门要建立人防工程产权登记制度，根据产权登记对人防工程实施产权管理。凡依法建有、占有人防工程的单位和个人必须向人防主管部门办理人防资产登记，领取人防资产产权证。同时，要对人防工程使用权进行登记，建立人防工程使用权登记的档案，办理人防工程使用权证，建立人防工程使用证年检制度，年检不合格的人防工程不得办理各种权利证书，不得进行经营、抵押、转让等。明确和完善建设和使用的具体规定，建立健全完备的人防工程产权制度体系，促进人防工程建设和管理适应社会主义市场经济的需要。

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【关键词】人防工程；产权；制度

随着经济发展和城市化进程加快，城市地下空间开发规模空前扩大，人防工程建设也得到迅猛发展。由于地下空间开发和人防工程产权方面的制度还不完善，造成人防工程权属模糊，伴随产生了一些问题，影响了人防事业健康有序发展。

1 人防工程建设和管理中存在的问题及原因

1.1 地下空间开发使用法制尚不完善，致使部分人防工程在办理土地、规划等前期手续时困难重重。

1.2 人防工程无法办理产权登记，开发商、业主、人防部门之间产生物权纠纷。

1.3 由于人防工程没有产权证，致使责任权利区分不明，利益各方争抢使用权和收益权，却不愿承担管理维护责任，造成人防工程无人管、维护难的局面。

究其原因，主要是上位法缺失、下位法混乱，人防工程产权模糊。人防工程分为单建和结建两大类。单建人防工程，多由政府财政投资建设，其国有属性能够得到社会广泛认可。但对于结建人防工程（尤其以小区结建人防地下车库居多），由于其投资建设主体并非国家，致使社会对其权属问题产生分歧。现行《人民防空法》并未明确规定人防工程的产权归属，部门规章、地方法规等效力较低的法律文件中，对人防工程产权的规定又缺乏一致性与系统性，致使许多涉及人防工程的物权纠纷难以得到妥善一致的解决。

2 明晰人防工程权属的必要性和意义

2.1 明晰人防工程权属，是化解社会矛盾的需要。按照《人民防空法》新建建筑应当结合建设防空地下室的要求，城市新建建筑几乎都要结建防空地下室。许多大中城市各类人防工程已具备相当规模，在不久的将来，其数量还会继续增多，形成有新房必有人防工程的局面。如果对如此大规模的资产不加以确权管理，势必会引发更多社会矛盾，影响人防事业、地下空间开发甚至是市场经济的健康有序发展。社会对人防工程明晰产权的要求已十分迫切，应当尽快完善《人民防空法》及相关法律，明确国家享有各类人防工程所有权的法律地位，肃清立法分歧。

2.2 明晰人防工程权属，是适应市场经济的需要。人防工程建设迅猛发展，得益于城市化进程加快，根本上是得益于市场经济的发展。市场经济的重要前提是产权明晰。如果产权归属模糊，会导致人防事业不能很好的适应市场经济，错失市场经济带来的发展机遇。唯有明晰产权，才能使人防事业更好的适应市场经济发展，充分发挥市场配置资源的积极作用，通过市场手段创造更多优质人防资产，也利于我们按照市场经济的规律对人防工程进行经营管理，带来更好的社会效益和经济效益，实现以业养业、持续发展和资产保值增值。

3 关于人防工程权属制度的思考和建议

3.1 完善地下空间使用权管理制度。按照《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”因此，作为不动产的人防工程必须办理产权登记。依法取得土地使用权是不动产产权登记的必要条件，由于没有明确的法律条文作为支持，地方土地管理部门不予办理地下空间使用权证书，这成为办理人防工程产权登记的最大障碍。人防工程一直是在没有产权证的情况下发展起来的，一直处于“有产无权”的状态。因此，办理人防工程产权登记，首先需要破解地下空间使用权证书办理难题。《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”可见，地下空间使用权设立是有法律依据的。建议参照地表、地上土地使用权管理模式，完善地下空间使用权管理制度，以出让或划拨方式供地。

3.2 办理人防工程产权登记。如果办理地下空间使用权证书能够规范化、常态化，那么接下来就是要考虑人防工程产权登记的问题。作为不动产，各类人防工程唯有经过产权登记公示，才能产生权属效力，这也符合《物权法》对于不动产登记的要求。在取得地下空间使用权证书后，各类人防工程均应办理产权登记，由人防主管部门代表国家行使产权责任。在确定人防工程产权归属的基础上，明确使用权、收益权、经营权、抵押权等其他权利，促进相关权利与所有权分离，并将其推向市场，实现权利有偿出让。人防工程使用单位应按规定与人防部门签订协议，缴纳使用费后，由人防部门核发人防工程使用权证书。对于投资者可适当减免使用费或给予其他优惠政策。

3.3 完善修订配套法律法规。对于地下空间开发利用和人防工程建设管理需要建立一套完善的法律体系进行规范，在制定新法律和修订现有法律时，全面权衡、反复论证，增强法律法规的可操作性，既要利于促进人防工程的发展，又要维护好国家和相关权益人的利益，还要做好与现行法律法规的衔接和互补。如：对于经营性质的地下空间适当收取土地使用权出让金，收取的出让金如何使用；如何取得人防工程使用权，使用费价格形成机制；人防工程、设施设备如何维护管理、费用来源渠道；使用权年度审核具体实施办法，如何与产权管理切实挂钩等。

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【关键词】人防工程；建设；定额体系；管理制度；标准

1引言

人防工程对国家和社会具有重要的作用和功能，也是最基础和关键的内容，有助于更好地改善民生、完善城市的功能，推动城市的可持续发展[1]。我们要在维护国家安全稳定的战略下全面思考，要居安思危、未雨绸缪，不断提高城市的综合防护能力。为了实现这一目标，需要严格执行人防工程建设的定额体系，用完善的管理制度作为保障和依托，使人防工程成为推动城市可持续发展的有力后盾。

2人防工程建设的定额体系发展历程概述

我国为了加强人防工程建设工作，充分发挥定额管理在人防工程建设中的应用效能，从人防工程的建设项目评估、项目决策、投资、质量控制、考核评价等方面，对人防工程建设实施全国统一的定额标准，这是一种适用于各类人防工程建设的定额标准，其中也包括对附建式防空地下室的建设定额规定和标准，是一项专项的经济法规性内容[2]，在对我国人防工程建设的定额编制过程中，主要表现为以下编制进程。

2.1初始阶段（1988—1992年）

在这一阶段中，是我国人防工程建设定额编制的开端，随着国家安全的需要和工程建设的需要，由国家人民防空办公室正式下文，确立了全国统一的、标准的人防工程建设定额，并成立了人防工程建设定额全国编制组，即国家人防工程标准定额站的初期阶段。随后，在全国人防工程建设定额编制组的群思广益下，开始了对人防工程建设的定额编制，并于1987年年底最终完成，形成了《人防工程预算定额》，具体内容包括：第一册中的掘开式工程定额标准、第二册中的坑地道工程定额标准、《人防工程工期定额》《人防工程建设费用项目划分及调整暂行规定》等。基于上述初期阶段的定额编制探索，又编制出了《人防工程预算定额》第三册安装工程、《人防工程概算定额》等。历经艰辛和相关人员的努力，最终整体形成了我国第一部人防工程建设定额，除了《人防工程估算指标》尚未编制，这个定额标准夯实了我国人防工程建设的基础，并为人防工程造价管理工作开创了编制条件和依据。

2.2第二阶段（1992—2008年）

我国的人防工程建设在施工技术应用不断提升的条件下，需要对人防工程建设定额加以规范化，以适应人防工程建设的公平有序竞争环境。鉴于现实发展的需要，我国人民防空办公室对第一部人防工程建设定额进行修订和完善，开始编制第二部人防工程建设定额，以更好地为人防工程建设提供造价依据和参考，促进人防工程建设竞争市场的有序与和谐。在这个阶段中，我国为了推行工程量清单计价模式，出于国有资金的现实需求，编制了《人防工程工程量清单计价办法》，并由国家人民防空办公室上报审批后颁发。为了更好地在全国推行《人防工程工程量清单计价办法》，国家人防工程标准定额站又根据各个地域实际建设的需求，编制了《人防工程工程量清单计价指引》，以推动各地的人防工程建设。

2.3第三阶段（2009—2013年）

由于我国实际人防工程建设的需要，遵循国家和社会的“平战结合”的方针和政策，我国依照相关规定和技术标准，预留有防护功能的平战转换项目，并随着时代的发展以及人防工程建设的现实需求，这项具有防护功能的平战转换项目更具规模，成为人防应急准备的重要举措和任务。对于这些防护功能的平战转换项目，需要拟定和编制相关的平战转换预案，在其平战转换预案中，还要科学合理地确定建设经费的预算，以更好地实现防护功能的平战转换项目的建设。通过对实际情况的勘察和设计，我国人民防空办公室编制了《人防工程防护功能平战转换费用编制办法》，并于2009年实施。在这个防护功能的平战转换项目的人防工程建设中，出于审核投资估算的编制需要，在项目的可行性研究阶段又编制了《人防工程估算编制规程》和《人防工程估算指标》，于2012年实施。基于人防工程建设的现实需求，我国于2010年开始对相关的定额进行了重新的全面修编，这些定额内容包括《人防工程预算定额第一册掘开式工程》（HYD99-01-1999）、《人防工程预算定额第二册坑地道工程》（HYD99-02-2002）、《人防工程预算定额第三册安装工程》（HYD99-03-2003），经过修编之后，形成了新的《人防工程预算定额第一册掘开式工程》（HYD99-01-2013）、《人防工程预算定额第二册坑地道工程》（HYD99-02-2013）、《人防工程预算定额第三册安装工程》（HYD99-03-2013），于2013年实施。同时，为了更好地规范执行人防工程建设清单计价，国家人防办公室又编制了《人民防空工程工程量清单计价规范》（RFJ03—2009）和《人防工程工程量清单计价指引》。在2013年之后，国家人防工程标准定额站从维护管理的角度，对《人防工程维护管理预算定额》进行了充分的调研，并拟定了《人防工程维护管理预算定额》大纲，并于2014年编制完成并实施。由上述3个不同的发展阶段来看，我国人防工程建设定额体系是处于一个动态的、变化的完善进程，它是根据国家人防工程建设的需要，对人防工程建设全过程不同阶段的造价计价的补充和完善。

3人防工程建设定额体系的主要特征分析

我国的人防工程建设定额体系主要使用统一的人防工程建设定额以及配套的费用定额，依据其计算规则实现人防工程建设的定额实施，以更好地实现对国家人防工程建设经费的节约，更好地规范了人防工程建设项目。其主要特点主要表现为以下几个方面.1）根据对我国人防工程施工现场的实际勘探和测量，获取真实可靠的数据资料，通过这些真实可靠的实测资料，可以成为我国人防工程建设定额的消耗量标准参考和依据。2）在人防工程建设定额的消耗量规定中，可以真实地反映人防工程建设项目的实际损耗，而非估量损耗值。3）人防工程建设定额的消耗量符合科学的标准，反映了合理的水平。4）在《人防工程预算定额第一册掘开式工程》中的支护子目和降水子目中，具有极为重要的参考价值和借鉴意义，对其他行业来说具有引用价值和功能，并在建设定额的空白处填补了重要的一笔。5）在《人防工程预算定额第二册坑地道工程》的内容之中，还可以对军队和粮食等系统行业所引用。6）人防工程预算定额体系充分反映出防护的实际要求，具体体现在：（1）掘开式工程中，由于要使用大量的混凝土和钢筋，人工费占直接费的比例较小。（2）在坑地道工程中，由于掘进的断面较多，因而其人工费占直接费的比例较高。（3）在安装工程中，由于其施工环境相对封闭，因而要增加更多的人工消耗量。

4人防工程建设定额的管理制度研究

4.1建构和完善人防工程配套的定额管理制度

我国的人防工程定额管理推行三级管理体制，分别负责指定区域的定额站或工程部门。在这三级管理体制下，它们分别履行以下职责：（1）国家人防工程标准定额管理站。负责对全国统一的人防工程定额和费用标准进行修订和完善；负责拟定人防工程标准定额管理方面的制度及具体办法；负责对人防工程定额相关问题的解释及仲裁；负责对人防工程定额管理的理论研究，并对典型的人防工程造价资料进行整理和分析。（2）省级定额管理站。各省、自治区和直辖市负责对区域内的人防工程建设费用定额、补充定额加以系数的调整，并拟定区域内的定额管理和概预算管理制度和具体办法；监督区域内人防工程概预算、招投标管理过程是否公平合理；对区域内的人防工程定额及费用给予解释和仲裁。（3）重点城市人防定额管理站。具体测算人防工程材料价差调整系数；审查预算及决算及招标是否公正合理；交流执行人防工程定额的具体实践经验，并及时反馈执行人防定额标准的基层意见和建议[3]。另外，《人民防空建设造价审计资质（格）考评暂行办法》（[1996]99号）和《人民防空工程建设内部审计办法》（[1998]186号）也是人防工程建设实施统一清单计价模式的制度保证，对于推行人防工程建设项目有极大的作用。

4.2建构和完善人防工程配套的造价管理制度

人防工程相配套的造价管理制度是定额管理制度的有效延伸和拓展，是定额管理制度实施的重要依据和参考，为了更好地实现人防工程建设项目的发展，我国在2009年重新修订了《人防戒建设造价管理办法》和《人防工程建设内部审计办法》，并于2010年重新颁布了4个人防工程造价管理制度，以更好地实现对人防工程建设管理制度的完善。

5结语

综上所述，我国人防工程建设项目是重要的战略性建设项目，它与国家安全密切相连，与人民的生命财产安全息息相关，具有极为重大的战略意义。我们要以人防工程建设定额体系和管理制度为研究重点，探讨不同发展时期和阶段的人防工程建设定额标准计价体系，并不断完善和规范人防工程建设的管理制度，在提升人防工程建设定额标准化和规范化的同时，更好地促进我国人防工程建设的发展。

【参考文献】

【1】丁宝全.人民防空工程建设与维护管理问题研究[J].科技创新与应用,2015(11):252.

【2】杨兵.可持续发展角度下的人防工程建设浅析[J].黑龙江科技信息,2012(36):254.

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人防工程所有权管理中存在的主要问题

由于有关法律未对人防工程所有权作出规定，我省人防工程均未确权，致使人防工程所有权管理中存在很多问题。主要有：

1.使用与维护管理混乱。目前，除投资主体单一的人防工程归建设单位使用与维护管理，因而管理职责明确外，投资主体分散、多元的人防工程，有的作为公用人防工程归当地人防办使用与维护管理；有的由开发商出租给用户使用（期限长的20-30年，短的2-3年），有的甚至被开发商出售了使用权；有的移交物业管理公司，由公司自用或用出租所得弥补物业管理经费；有的因意见难以统一，闲置未用。这些工程往往管理职责不明，平战转换与维护资金无法落实，战备效能难以得到保证。

2.投资多元化格局难以形成。目前，对于投资主体单一的人防工程，投资者只有使用权、租赁权，而没有转让权、抵押权；对于投资主体分散、多元的人防工程，其使用权、租赁权往往难以真正行使，转让权、抵押权更无从谈起。由于业主合法权益无法得到有效保护，投资建设人防工程的积极性受到影响，人防工程投资多元化格局难以形成。

3.监管乏力。由于权属管理职责不明确，执法主体不明确，各级人防办在主观上想管管不到位、客观上不能化太多物力、精力与时间对结建人防工程实施监督管理；城镇房地产登记管理部门也无法对那些工程进行权属登记或变更；工商部门也无法查处开发商出租人防工程收取租金等事件。

人防工程确权难点

当前，确认人防工程所有权的难点主要有：

1.大多数人防工程地下空间土地使用权，无法确认。《**省土地登记办法》第十条规定：“依法独立使用的地下空间，使用者应当自批准使用之日起30日内，向土地所在地县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发地下空间土地使用权证书，确认使用权。”但大多数人防工程特别是投资主体多元、分散的结建防空地下室，由于法律、法规依据不足，对“依法独立使用的地下空间”理解不一，或因地下空间土地使用费计价依据仍不明确以及非“依法独立使用”等因素，开发商提交不了地下空间土地来源证明等相关文件，造成一些土地登记机构无法办理登记手续，人防工程地下空间土地使用权利人的权利也就得不到确认。

2.部分人防工程建设投资者身份，尚有争议。主要是为依法定比例“结建”的防空地下室的投资者身份。有四种看法：一是开发商投资说，理由是出资建设的为开发商。二是业主投资说，主要理由是开发商已将防空地下室的建设成本摊入了业主的购房成本，三是国家投资说，理由是修建上述防空地下室属于法定义务，相当于工程实物赋税（因为不履行应建义务，依法须交纳易地建设费，并转化为政府财政专项资金）。四是国家和业主共同投资说，主要理由是业主作为投资人有着民法依据，但毕竟属于履行法定义务，且国家给了一定的优惠政策，也可视作投资者。

3.确认人防工程所有权，无法可依。参照现行法律、法规，政府全额投资在依法行政划拨的地下空间土地上建设（含人防部门自建）的人防工程，所有权依法应界定为国有。但因有关法律、法规对人防工程所有权登记管理无明文规定，其所有权还是无法得到确认。至于其他人防工程，因地下空间土地使用权无法确认，投资者身份尚有争议，其所有权更无法得到确认。

确认人防工程所有权的对策

1.以法律形式明确人防工程地下空间土地使用权。

《物权法》规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”根据该规定，应在修订《土地管理法》和《人民防空法》中解决地下空间使用权。

2.以法律形式明确人防工程所有权。

《物权法》规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”据此断解，也可在国家或省级层面专门立法解决人防工程所有权问题。

3.确立人防工程所有权的建议。

对于政府投资建设的人防工程，不论是单建人防工程、结建防空地下室，还是兼顾人防需要的地下工程。

对于非政府投资建设的人防工程，考虑人防工程的战备属性与公益特性，统筹人防工程的战备、社会与经济效益，可区别确认为：

在法定义务内，结合民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。

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一、2009年工作回顾

1、人防工程依法建设和维护管理工作。截止今年4月底，我们如期完成了市人防办对我下达的人防工程普查任务，包括××*区

、经济开发区、铁路战备办的早期人防工程和结建工程的信息采集、图片录入、资料汇总和登记造册，全市总体数量为364处，我区普查量为189处，不论在数量上、质量上均居全市之首，获得上级的好评。

2、我办先后于春节前、五一节、汛期、国庆中秋两节前多次对辖区内的人防工程利用单位的防火、防汛、安全生产等诸项工作进行检查，发现问题及时指出，如老百大、园林处的早期工程存在安全隐患，我们发现及时通告管理主体，经协调后得以落实。

3、人防工程开发利用工作。积极扶持引导辖区人防工程开发利用，我区人防工程利用率一直居全市首位，新开发的时代广场、合百大、商之都、清大德人、红叶山庄等项目均将利用人防工程，同时我们拓展思路，积极服务我区招商引资企业，为多家入园企业、招商企业协调办理人防工程法定手续。

4、人防法制宣传工作。配合市人防办做好人防、国防知识宣传进社区、进学校、进企业的各项工作。在“9.18”防空警报演习前于淮河路商业街悬挂四条宣传横幅，并向辖区单位发放人防、国防手册600多本，取得了很好的社会效果。

5、人防通讯警报工作。我办配合市人防办加强对我辖区内人防警报器的维护管理，坚持每季度检修，今年又在纬二路街道外商宾馆楼上新增警报器一台，达到了我区警报试鸣全覆盖，保证了“9.18”防空警报试鸣圆满完成。

6、积极配合城市管理和文明创建活动。位于青年街与南山路（蚂虾街）交叉口有一处早期人防工程抽水亭，因年久失修已显得与周边环境不相适应，结合城市管理和美化亮化的要求，我办自筹资金近万元，对该亭的维修安装，已顺利通过验收。

7、招商引资工作。积极主动做好招商引资工作，发挥全办同志的力量，截止目前已完成招商引资任务700万元，为年度目标的70%，力争早日完成09年招商引资任务。

二、后三个月的工作打算。

按照市人防办、区国动委的要求高标准抓好办公室规范化建设，进一步加大人防工程的利用成果，取得社会效益、经济效益双丰收，认真履行属地管理原则，加强对辖区内人防工程利用单位的冬季防火检查，完成区委、区政府交办的其他任务，同时根据于市人防办签订目标，力争2009年再次获得全市先进单位称号。

三、2010年工作安排

1、加强学习理论知识，尤其党的十七大四中全会精神，同时加强业务知识的培训。

2、人防工程维护管理工作常抓不懈，确保人防工程和人民生命财产安全。

3、积极扶持、引导单位工程开发利用，努力提高人防“三个效益”。

4、加大人防法律、法规和“三防”常识宣传力度，做好辖区内新建民用建筑防空地下室的监督工作。

5积极争取项目，结合“9.18”防空演习及试呜工作,采取社区人员向乡村疏散演练在我区举办。

5、继续完善办公室正规化建设工作。

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（1?黑龙江省人防工程质量监督站，黑龙江 哈尔滨 150001；

2?黑龙江省劳动安全科学技术研究中心，黑龙江 哈尔滨 150040）

第一作者简介：宋丽（1970-），女，黑龙江哈尔滨人，黑龙江省人防工程质量监督站副教授，主要从事人防工程应急管理。

摘要：通过对城市公用人防工程的建筑布局、设备实施及现场人员活动情况等现状进行调查，归纳总结人防工程和平年代的功能特点，分析人防工程的危险性类型和具体内容，进而提出城市公用人防工程的应急管理模式、具体实施要求，同时采取应急演练、应急维护等必要措施确保人防工程能够有效利用。人防工程应急管理模式的确立能够最大限度保护国家和人民群众生命财产安全，具有一定的社会价值和研究意义。

关键词 ：人防工程；应急管理；模式

中图分类号：X 954文献标识码：A 文章编号：1006-5091（2015）02-0006-06

收稿日期：2015-03-16

我国城市地下空间开发利用从20世纪50年代开始，这些以满足人民防空指挥、通讯和掩蔽需要的人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展。20世纪70年代末，第三次全国人防工作会议提出了“平战结合”的人防建设方针，80年代中期，国家进一步明确了人防工程和平时期与城市建设相结合的主要方向，充分发挥人防工程的社会效益和经济效益［1］。时至今日，大量涌现的城市公用人防工程已成为以解决城市交通阻塞和缓解城市服务设施紧缺为目的的城市地下空间与开发利用的主体，个别城市的地下空间开发城市建设相结合已连成一片，形成了较大规模的地下城。

随着对地下空间的深度开发和广泛利用，进出人防工程的人流、物流强度和时空广度极大增加，使其成为大范围的人员高密集公共场所，一旦发生事故，人员伤亡后果极其严重，对地面建筑、交通运行安全也会造成一定影响，因此人防工程在和平年代的安全隐患日益突出［2］。

1城市公用人防工程构成及使用情况

1?1建构筑物及其总图布置

人防工程自身主要分地上设施和地下设施两部分，人防工程立体周边布置的建构筑物或分布在土层中、或分布在地面空间，与人防工程相邻共存或提供配套服务。

（1）地上设施。主要为人防工程出入口地面建筑、采光窗竖井、进排风和排烟竖井、消防水泵接合器和室外消火栓、地面检查井排水管接口等。人防工程地上设施周围多布置有一般民用建筑、高层民用建筑，以及甲、乙、丙、丁、戊类厂房（库房）。

（2）地下设施。主要为连接地面安全出口的避难走道、防火分区及其相互连通的疏散走道。其中，防火分区根据不同功能包括商业营业区、餐饮食品加工和营业区、地铁列车行走区、停车区、歌舞娱乐放映游艺场区、人员通行区、仓储区及其附属设施。

（3）人防工程能源资源接入设备设施。主要包括给水引入管、排水出户管、通气管、应急发电供油管、餐饮燃气管、供电和通信线路等。

（4）地下设施上部土层空间布置有市政给排水设施、埋地电缆、埋地燃气管道和供油管道、采暖管道等；人防工程底部空间主要布置自身使用的排水管道、污水池等。

1?2设备设施布置和用途

城市公用人防工程在和平年代内部设备主要布置在附属设施内，包括消防控制室、消防水泵房、灭火剂储瓶室、排烟机房、变配电室、通信机房、通风和空调机房、丙丁戊类库房、污水泵房、污水池、卫生间、柴油发电机房、电梯、扶梯等。对于地铁工程，包括地铁机车、行走轨道、进出站信号设备；对于餐饮区主要为用电、用气烹饪设备和抽油烟机；对于歌舞娱乐放映游艺场所主要为游戏机、放映设备；对于停车场，包括车辆通行管理设备和车辆；对于仓储区，包括叉车、货车等。

1?3现场人员类型、数量及活动

（1）运行维护人员。主要为物业性质的作业人员，包括设备设施的检修、维护；公共场所的清洁。涉及的岗位有电工、保洁工、焊工、消防安全员、保卫人员、给排水技术员、暖通技术员、电梯维修工等。这类人员数量相对稳定且人数较少，涉及的活动为电气作业、保洁作业、临时焊接作业、电梯维护维修作业等，活动场所火灾危险性多为丁、戊类，其中，临时焊接作业场所为甲类。

（2）经营人员。主要包括商业街商户营业员，餐饮区厨师和服务员，停车场收费和管理人员，仓储区货运车辆司机、装卸人员和保卫人员，轨道机车驾驶员、售票员、安检人员和维修人员等。这类人员数量相对稳定且人数较多，涉及的活动为日用品和餐饮经营、停车场车辆进出、仓储区装卸作业和车辆进出、地铁客运和线路及设施检修等，活动场所火灾危险性多为丙类。

（3）被服务人员。主要包括就餐人员、购物人员、地铁乘客、存放车辆驾驶员和乘客、存放货物货主及其聘用工作人员等。这类人员数量极多且数量变化大，具有交通高峰期人数多、节假日人数多、旅游旺季人数多、寒暑假人数多、大型推广活动期人数多等特点，涉及的活动为就餐、购物、人力物流、驾驶，检票通行和上下地铁、电动扶梯、楼梯、平面道路通行等，活动场所火灾危险性多为丙类。

1?4人防工程和平年代的功能特点

主要体现在人防工程的自身特点以及对其的利用形式、利用重点等方面。

在利用形式上，从建筑物地下室到简单的地下街（过街道），再到复杂的地下综合体，最终为地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统）［3］。

在利用重点上，一般城市地下空间的规划结构与地上空间的规划结构相适应，其开发利用重点均与城市空间规划相匹配，地下轨道交通、地下道路一般均位于城市地上交通矛盾较大的地区，地下空间综合体的利用一般均位于城市各级公共活动中心地区。

2人防工程危险性分析和评估

良好的人防工程应急安全管理应首先识别和分析外来风险、内部风险及紧急疏散过程中可能出现的风险事故，并对这些可预测的突发性事件或事故进行评估，提出防范、应急处理措施。

2?1一般危险性分析

人防工程的建筑主于地下，处于岩土体中的地下建筑具有较好的防护性能，能抵御或减轻包括核武器在内的空袭、爆炸，以及地震、飓风的破坏，同时还具有良好的热稳定性和密闭性，可提供恒温、恒湿、超净、安静的空间。

人防工程在防治外部危险方面具有良好效果，但仍存在安全漏洞，在防治内部危险方面问题较多。人防工程存在的事故类型主要为来自外部的涌水事故，来自内部的火灾和爆炸事故、空气品质和通风事故、危险气体和液体泄漏事故、塌陷事故、轨道交通事故、车辆交通事故、人员踩踏挤压伤害事故、触电事故等。这些事故产生的原因主要有以下几个方面。

（1）由于产权单位、管理单位、使用单位对设备设施等硬件管理不善、维护维修不到位、物业管理人员违章、安全投入不足和无事故预案、相关安全管理缺陷，使人防工程产生安全隐患，使“谁所有，谁负责”，“谁使用，谁负责”的安全原则不能有效落实。

（2）经营人员、运营企业安全意识不强，安全水平有限，不能实施科学的安全管理。

（3）被服务人员违反安全警告、缺少安全常识、自救能力不足等。

（4）包括产权单位、使用单位、物业公司在内的各人防工程管理单位缺少统一沟通和综合协调的管理部门。

（5）一些使用单位擅自改变人防工程使用用途、破坏人防工程设备设施、降低工程的防护功能。

（6）应急管理工作不到位，包括应急准备不足、应急演练工作缺乏。

（7）其他原因，如人为破坏、意外风险。

2?2特定危险性分析

在人防工程使用过程发生的事故中，火灾、涌水事故、空气品质和通风事故、危险气体和液体泄漏事故、人员踩踏挤压伤害事故等均具有极强的过程性，有现场应急处理的时间，可以降低甚至避免危害后果，成为未遂事件，因此应将其作为事故应急安全管理工作的重点。

2?2?1火灾

（1）一般人防工程火灾。人防工程管理要求禁止易燃易爆品进入地下空间，使火灾事故在人防工程发生的概率低于地面民用建筑，但由于人防工程的空间相对封闭，易燃气体不易分散，阴火产生的热量不易扩散，人防工程内违规用火或疏于管理就极易发生火灾，事故后果相对于地上建筑也更严重。现实中人防工程火灾并不鲜见，如1988年9月15日发生的南昌市福山地下贸易中心大火，淄博博山地下商场餐厅部厨房也曾因排油烟管道油污过多引起火灾。一般来说，人防工程火灾危险呈现出火场温度高、有毒气体多，内部格局复杂、疏散难度大，储存物品多、火灾荷载大，内部纵深长，灭火战斗困难的特点。可能的点火源包括电气火花、炊具明火、焊接火花、吸烟明火等；可燃物质包括纺织品、装修材料、仓储物品、厨用天然气、备用柴油发电机燃料、临时焊接气瓶等［4］。

（2）地铁火灾。地铁建筑结构特殊，其站台、站厅和通行路线处于地面以下，运营线路长，客流量大，是人流高度集中的场所，具有空间小、人员密度和流量大，用电设施、设备繁多，动态火灾隐患多的特点，而且地铁火灾火情探测和扑救困难，发生火灾时空气氧含量急剧下降，并产生有毒烟气，一旦发生火灾，人员疏散困难，扑救困难，极易造成严重后果。表1所示是近几十年来发生在国内外的几起较大的地铁火灾事故［5］。

2?2?2空气品质和通风事故

人防工程空气环境指标主要包括温度、湿度、风速、新风量、CO2和CO浓度、细菌总数、甲醛等，若通风设备发生故障、通风能力不足，机械通风系统或空气调节装置积尘、积垢和有霉变物，都会增加空气中有毒有害物质的含量，使空气品质降低而引发空气品质和通风事故［6］。

在人防工程安全风险中，空气品质和通风事故相对于其他安全事故的发生，事故过程相对较长，产生破坏的效果不像其他事故那样直接和猛烈，因此常常被忽略。

2?2?3危险气体和液体泄漏事故

人防工程内严禁存放和使用汽油、液化气等易燃易爆物质，而且使用天然气的餐饮部、备用柴油发电机间等都处在独立的防火分区内并设有独立的进排风系统，所以人防工程发生危险气体和液体泄漏事故的概率较小，但鉴于事故后果严重，仍然要做好事故预防和应急措施工作。对于可能出现的意外事件、人为破坏应从安全保卫角度进行管理。

2?2?4涌水事故

随着全球气候异常事件的出现，强降雨天气时有发生，地面洪涝灾害也能够导致人防工程地下发生涌水事故。在短时间内地下空间大量进水，使人防工程地面高程较低区域发生被淹、现场人员溺亡事故，同时供电系统被淹停止工作，使地下空间空气中含氧量不足，供配电设施漏电导致现场人员窒息和触电死亡。如2009年，江南某地发生强对流天气，强降雨导致积水漫过集水沟倒灌入一个平时作为公共停车库的人防工程，造成数量高档轿车被洪水浸泡，直接经济损失数百万元人民币；2007年，济南英雄山人防商城内积水1m多深，济南银座地下商城发生水灾，死亡100多人。

2?2?5人员踩踏挤压伤害事故

人员踩踏挤压伤害事故多发生在应急逃生通道、安全出口及扶梯等区域。由于应急通道狭窄或人流高度集中、安全出口不正常关闭，扶梯设备超负荷、维护不当、意外倒塌掉落等原因发生人员踩踏挤压伤害事故。

2?2?6意外停电事故

当出现停电事件时，应急电源不能迅速启动，通风系统停止工作，使地下空间照度不足、空气品质下降，导致现场顾客恐慌逃生，可能引发人员踩踏挤压伤害事故。当意外停电事故和火灾事故同时发生时，还会造成消防设备无法启动、火灾迅速蔓延的后果。

2?3安全风险评估

在所有预测的概率不为零的事故中，应该对人防工程公共安全危害最严重的重大事故进行风险评估（如火灾、涌水事故、危险气体泄漏、意外停电等）能引起群死群伤的安全事故。针对内部风险应明确人防工程危险设备和关键保障设备设施，进行重点监控和风险管理；针对具体的外来风险明确防范措施；对事故疏散逃生过程中的可能风险进行评估，并采取降低风险的措施。

3人防工程应急管理模式

3?1应急管理组织和职能设置要求

建设有城市公用人防工程的地方政府要增加人防工程综合安全管理职能，覆盖安监、消防、环境、公共安全管理，接受对口政府职能部门的领导和业务指导，管理对象为人防工程的产权单位、使用单位、管理单位和经营户个人等。

各人防工程直接管理单位要设置综合安全员和应急组织机构。

3?2应急管理模式结构及实施要求

应急管理模式结构主要由应急策划、应急实施、应急实施监控和应急改进四大管理要素构成，其实施要求见表2。

3?3应急演练

应急演练包括针对事故的应急现场处置的演练和人员逃生的演练。具体说来，主要指应急设备设施/器材使用演练、事故现场人员紧急疏散至安全区域的指挥演练和伤员救护演练，演练主体为人防工程的管理单位和使用单位。

3?3?1应急设备设施/器材演练

针对应急设备设施/器材的演练主要包括：火灾事故时对灭火器、消火栓、消防卷帘门、消防报警、消防自动控制设备、自动排水排污设施的使用演练；应急电源、应急广播及通讯设备的使用演练。演练主体主要为该设备设施器材的专职操作人员或应知应会人员。只有熟练地操作设备，才能保证在紧急情况下果断处置，正确操作；只有平时多开机，才能掌握设备的特性，才能熟练地处理易发故障，才能真正提高设备的应急保障能力［4］。

3?3?2紧急疏散演练

主要包括火灾事故、涌水事故、紧急停电事故、危险气体和液体泄漏事故的紧急疏散演练。发生这类事故时，人防工程管理单位和各使用单位工作人员要指挥、引导和带领责任区域内的现场被服务人员识别地面走道疏散方向标识和安全出口标识，从最近的安全出口撤离到地面安全区域。当发生涌水事故、危险气体和液体泄漏事故时，逃生路线应避开地面高程最低区域及其安全出口。

3?3?3应急职责协调履行演练

由于应急职责实际应用较少，应急主体组成人员对自身职责内容不熟悉、相互之间职责履行缺乏配合，应急职责分配的不合理、不科学等问题难以暴露，这些现实情况都呼求应实施应急职责协调履行演练。通过该专项演练，使人防工程应急人员熟练本岗位应急职责、学会与其他人员应急职责的配合，为应急职责的科学分配、调整打下基础，可以有效提高应急人员自救、互救的应变能力和素质。

3?4应急维护

主要指对应急设备、应急人员、应急文件的维护。

（1）对应急设备应勤检查、勤维护。应根据维护要求对设备按期进行检查，在检查中发现问题应及时解决；设备的性能一方面取决于它的设计制造质量，一方面取决于它的维护管理和使用水平，良好的维护对保障设备正常使用、延长设备使用寿命至关重要。

（2）对应急人员应实施应急培训。具体包括入企总体应急培训、入岗（含转岗、复岗）应急培训、定期应急培训，培训依据主要为企标有效文件，包括安全管理制度、应急预案、操作规程等。

（3）对应急文件应定期更新、实施动态管理。每年至少应更新一次，更新内容包括时间、勘误内容、合理性调整内容和其他发生变化的部分，更新前应征求意见，更新后应宣贯培训。

4结束语

人防工程应急管理是一项系统的、复杂的工作，在我国这项工作刚刚起步。人防工程应急宏观管理架构尚未形成，微观应用和创新也只是处在萌芽之中。总之，人防工程应急安全工作任重道远、空间广阔。

参考文献：

［1］李精英.基于数据技术的城市地下空间特征信息表达与挖掘［D］.南京：南京工业大学，2008.

［2］孙一明.人防工程产权管理研究［D］.南京：东南大学，2009.

［3］何世茂.走向有序的地下空间开发利用——法规、规划、管理三位一体的体系建设［J］.现代城市研究，2009（8）.

［4］王义全.浅谈人防工程使用安全与管理［EB/OL］.张家港市民防局网，zjgrfb.gw.cn，2011.

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关键词：人防工程；通风质量；监督控制

中图分类号：O213文献标识码： A

引言

一般来说，人防工程都是密闭的地下空间，很多有害气体容易在里面积聚。在这个密闭空间里，各种各样的建筑或者装饰材料都会散发出一些有害气体。比如说一些塑料或者油漆材料中会散发出甲醛，而一些钢筋混凝土材料中会散发出氡气，空气中会有各种各样的污染物或者细菌，甚至也包括超标的二氧化碳。无论是在战争时期或者是在和平时期，人们长期处在密闭的环境中对身体肯定是不利的。提高人防工程的通风性，改善人防工程内部空间的空气质量，在人防工程设计中是非常重要的。

一、人防工程通风的原理

人防工程本身的特点，决定了人防工程内部空气环境与地面工程相比具有热稳定性、封闭性、潮湿等特点。人防工程通风是保障人防工程内部达到要求的空气环境、保证工程内掩蔽人员生存和工作的热湿环境和空气品质、保障工程内设备正常运行的热湿环境的重要手段。人防工程通风，根据通风时机，分为平时通风和战时防护通风。平时通风是工程在和平时期使用和维护管理时的通风，防护通风是人防工程在战争时期使用时的通风。

人防工程防护通风有三种通风方式，即清洁式通风、滤毒式通风和隔绝式通风。清洁式通风是指在战争期间，当人防工程所在地未受到核生化武器袭击时所采用的通风方式。滤毒式通风是指当人防工程外的空气遭受敌人核、化学或生物武器袭击而被沾染时，进入工程内部的空气经过除尘滤毒处理。并将用过的废气靠超压排风系统排出工程的通风方式，包括进风系统和超压排风系统。隔绝式通风是指在人防工程隔绝防护的前提下实现的内循环通风方式。滤毒式通风是人防工程防护通风的核心，也是进行防护通风设计的重点。

二、防护通风系统存在的主要问题

1、人防设备安装相互冲突

在人防施工过程中，通风设备因其体积较大，极易与其他设备安装反生冲突，而且一旦发生将严重影响防空地下室的平战转换和战时使用，此种情况一般发生在口部位置，通常表现为预埋通风短管与人防门安装互相冲突，导致人防门无法正常开启；或手电两动的密闭阀门安装离墙间距不足，影响战时通风管的平战转换；或者预埋风管标高安装不能按照相关规范要求，满足0.5%的向下坡度，无法达到战时使用要求等。图1为某二等人员掩蔽所主要口部，战时通风管进入防毒通道以后，为避免与人防门打架，不得不向上抬起，违背了战时风进入染毒区后应有0.5%向下的坡度要求。

图1某竣工人防工程主要出入口的通风设备安装

2、通风设施日常维护管理不到位。

根据国家及省市相关人防政策要求，不妨碍防空地下室平时使用的战时通风设备应在工程竣工验收之前购置及安装到位（包括超压排气阀门、滤毒罐等）。但是在工程竣工之后的日常维护管理中，由于维护管理人员的不专业以及责任心缺失，造成人防通风设备因管理不善、维护不当，出现各种问题，到临战阶段无法按规定完成有效的平战转换，造成建设单位金钱人力上的巨大浪费。

3、人防工程通风设备与其他部门要求配合不完善

根据我国人防工程建设实行的“长期准备、重点建设、平战结合”方针，人防地下室的设计施工不仅要满足人防工程战时需要，同时也要符合消防、电信、规划等部门的相关要求，满足平时停车、储藏等各种功能。同时人防工程通风设备因为其自身特点，一般体积较大，结构较为复杂，与其他设备的安装、土建的布置存在冲突，比如滤毒室、战时风机房、专业队工程布置对平时停车位的影响。

三、保证防护通风系统质量的措施

1、要严格执行人防工程设计项目的专业化要求

针对上述存在的主要问题，对人防工程的设计过程应当重点审查以下几个方面内容:(1)要注意提高新风质量。从人防工程使用的需要来看，改善人防工程的内部环境，加大通风量对人的正常活动是有利的。但是，由此会增大空气通风设备的负荷，造成工程成本的增加。因此，要转变成本观念，不能为节省成本而降低使用功能。要严格对照人防工程设计规范标准，把好合理确定新风量这个设计的关键环节，设计人员既要有人防工程必备的知识，也要在设计中强化人防工程的意识，保证设计的新风量达到必须的安全系数，以满足平时正常使用和战时的特殊使用需要。同时，必须采取有效措施消除空气污染，保证进风口和排风口之间足够的距离，进风口一定要选择放置在比较洁净的地方，最好是能接近绿化环境比较好的地方。(2)要严格按照要求计算通风系统阻力和热湿负荷。作为设计人员不能凭常规经验选用通风设备，要对照标准进行严格的计算，合理地确定工程内外温度和湿度计算参数，严格计算工程内的热湿负荷，包括壁面散热散湿、新风带进的热和湿、人员散热散湿及电气设备散热等。对设计选用的通风系统，应计算通风系统的阻力，根据系统阻力与热湿负荷选用符合要求的设备，以达到人防工程使用时的空气品质要求。(3)要重视消声除尘和战时平时通风系统协调，使气流组织更加合理。消声除尘设备必须设计到位，选择的设备应当符合实际要求，尤其是要注意进风口、排风口不能过于接近，杜绝出现空气二次污染的情形。另外，对大型人防工程应当考虑布置送风口、回风口的均匀性，采取上送风、上回风或者上送风、下回风的布置，并且送风口、回风口要选用气流射角的散流器，使新风气流能够直接到达人员活动区域。

2、要重视人防工程施工过程的质量监理

人防工程施工阶段是以执行既定设计计划为主的阶段，是形成人防工程建设实体、使用价值的过程。在工程设计符合要求的前提下，施工过程的质量监理是保证人防工程建设最终质量的重要途径。加强人防系统自身专业人员队伍建设，对相关设计内容进行严格把关，并做好技术交底工作，把要求事前讲清，使问题尽量发现在前、整改在前。由于工程设计技术性较强，不具备条件的人防主管部门可采取委托审查的方式，加大对工程设计的审查，健全完善人防工程施工图审查责任追究制度，防止一些不具备资质或资质达不到要求的单位参与人防工程设计。要重视人防工程施工单位的资质认证，强化施工过程专业化要求的培训，使施工单位真正增强人防工程质量意识，保证人防工程建设施工环节全部符合设计规定。加强人防工程施工过程的质量管理控制，人防主管部门要加强与施工方、监理方和建设方的沟通协调，在通风防护系统建设安装过程中，要不定期地巡回抽查，并对部分项目必须做到现场检查，如预埋通风管道等，检查通过后方可进入下一环节施工，切实保证通风防护系统施工质量到位。

3、要加强人防工程竣工的质量验收

强化质量监督管理，是保障人防工程建设质量的基本手段，要依据建筑、人防等法律法规来加大质量监管力度。要将竣工验收与平时质量监督相衔接，规范人防工程质量监管行为，重点是要完善人防工程质量监督管理制度，所有环节都要严格按照程序和标准执行。要重视人防工程竣工验收工作，不能有任何松懈的思想，工程竣工验收的重点是完成工程设计和合同中规定的任务，对照检查初步设计文件、施工图设计文件及其审查意见与批复等文件档案。竣工验收过程中，应将防护通风系统作为重要内容，最好是能够按照设计图纸逐项进行检查、登记，有条件的还应当进行通风设备系统试运行等检测，确保能够严格按照人防工程的设计标准进行施工，保障人防工程的平时使用价值和战时使用效果。要明确工程验收责任，验收组成员组成应合理，验收程序应符合规定，验收时提供的各类资料应当齐全，验收方式应以采取现场查看为主，各个环节验收结果应由相关负责人签字，对不符合要求的部位应及时下达整改意见书，整改后再进行验收、符合标准方可通过。

结束语

建设单位应在人防工程开工交底阶段就做好施工组织设计，积极协调设计、施工、监理之间的对接和沟通，对有可能出现的问题早作准备，认清人防设备施工安装的专业性，进行施工招标时应委托具有相关资质的厂家进行设备安装；监理应加强工作责任意识，对人防设备的安装应重点关注，熟悉施工图纸，认真做好人防全程监督质量工作。

参考文献

[1]中华人民共和国建设部.人民防空地下室设计规范[S].中国建筑标准设计研究院.2005.

[2]曹继勇，张尚根. 人民防空地下室结构设计[M].北京：中国计划出版社.

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（一）加强机关“准军事化”建设

一是加强人防干部队伍的培训教育。学习贯彻党的“十”精神，科学谋划各项工作，切实做到把学习宣传十精神与当前工作紧密结合起来，加强了干部的组织建设、思想建设和作风纪律建设，制定和实行了干部学习制度、考勤制度、卫生值日制度等，进一步落实了“构建和谐单位、创建学习型机关、打造进取性团队”的管理理念，全体干部的精神面貌有了很大改观。二是省、市、县领导多次专题调研人防工作。今年以来，省人防办纪检组长邓建华、省人防办副巡视员黄宏江、市人防办主任钟志京、县分管人防工作的副县长刘武及县人武部领导等相继到我办进行了人防工作调研指导，有效形成了各级关心支持人防事业的合力。

（二）全面开展人防宣传教育“五进”工作

严格按照人防宣传教育“五进”的工作思路开展人防宣传教育。一是进学校。重点抓了学生的人防教学，将人防知识教学纳入了课时计划和素质教育。印制了10000册人防读本陆续发放到学校，且对学校课程进行了不定期的抽查；利用警报试鸣日，与县教育局联合召开了县城范围内11家中小学校长会议，布置了配合警报试鸣，结合全县应急演练和警报试鸣日，开展学生疏散演练活动。县人防办与县教育局对基地人防学校进行了学校人防教育考核验收，学校人防教育开展有声有色。二是进机关。已创办了的《人防》刋物，每月一期，寄发至省、市人防办各级领导，以此推介我办工作。三是进社区。加强主管部门责任，县人防办与花江镇召开了社区人防宣传教育座谈会，九个社区分别成立了人防宣传教育领导小组，统一安放了人防宣传教育宣传栏，内容每两月一更新，社区通过创卫、七一庆典等活动，发放人防宣传资料，宣传人防工作；利用警报试鸣日，组织社区发放试鸣公告，并在县城进行试鸣宣传。四是进企业。加强与企业联系，通过每年到企业收取公用人防工程维护费，组织企业召开座谈会，到企业上门宣传人防有关法律法规。五是进网络。凡我县人防工作的重大工作事项，每次都在公众信息网上及时。利用MS系统发送人防信息，每周两次，加大了人防的宣传力度。我县人防办的工作职能，人员情况，服务宗旨，均已通过网络向社会全部公布。在搞好“五进”的同时，分别在《人防》、市人防网、电视台、通讯等进行了大量宣传。在全省人防工作会议上，对人防做了《夯实基础重点突破推进人防工作全面快速发展》的经验介绍。

（三）阳光执法，创造性地开展人防行政执法工作

我们加强了对建设项目的审批管理，对行政许可项目进行了清理，依法开展了易地建设费和公用人防工程维护费的征收工作，取得了较好成效。到目前为止，今年我县已征收易地建设费150万元。坚持人防工程以建为主，以收促建的原则，重点抓了结建工程建设。邀请省、市人防办专家多次来我县指导东方新城的结建工程和富锦花园人防结建工程建设，并对人防工程的安全排查进行了跟踪监督。目前，这两个结建工程已完成大部分建设任务。

（四）全面推进地面指挥所系统工程建设

按年初重点工作目标任务，我办已于7月份完成了人防应急指挥中心的选址，并已办理土地报批及相关手续。近日，国务院办公厅印发了《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，我县已暂停了所有楼堂馆所建设，人防应急指挥中心建设后续工程暂缓进行。

为加大县城区人防应急疏散场所建设，县人防办通过招商引资已与财信中昊人防有限公司达成初步意向，且经请示县委、政府主要领导同意，对县体育场进行提质扩容改造工程，此项工作有望有年底前促成。

（五）通信警报建设稳步发展

加强了对警报设施的管理，举办了警报管理人员培训班，使警报设施经常保持良好的使用状态。按照上级要求，严密地组织了全县应急疏散演练警报鸣放和警报试鸣工作，鸣响率和音响覆盖率均达到了100%。

（六）“三访三化”工作稳步推进。

积极支持扶贫村建设。为浮邱山乡黄南冲村、回龙湾村解决扶贫资金、抗旱资金共计3多万元，有力地推动了村级建设。群众工作站定期到村、社区进行走访调研，收集群众意见，提出参考性建议，形成调研报告，为切实解决问题提供依据。

2014年的工作打算：

2014年我县人防办的总的指导思想是：高举党的十八的伟大旗帜，在省、市人防部门及县委、县政府的正确领导下，进一步做好做强我县人防工作，力争再上新台阶。结合我办的工作实际，主要做好以下几个方面的工作：

一、继续加大人防宣传力度

拓宽宣传思路，加强人防宣传“五进”的推进，特别是加大县城范围内学校人防知识的教育，全力做到人防家喻户晓人人皆知。努力在全社会形成一个人人了解人防、支持人防、参与人防建设，依法履行人防义务的氛围。

二、加强人防行政执法

人防工程建设以建为主，以收促建，在人防易地建设费、公用人防工程维护费征缴方面做到公开、公平、公正。

三、加强人防指挥通信建设

一是加大人防警报设施的维护与管理，二是完成指挥所系统工程的建设，购置移动指挥车，建成人防地面应急指挥系统中心。

四、加大人防立项争资与招商引资力度

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一、上半年工作情况

（一）抓好防护工程建设,夯实人防发展基础

今年来，我们一方面认真贯彻“以建为主”的方针。加快“结建”步伐，坚持把好项目审查、工程等级、设计审查、建设程序、工程质量、易地建设收费等六个关，使人防“结建”工程在数量和质量上始终保持良好的发展态势。今年上半年，我办共审批4个“结建”工程，已竣工并投入使用10个“结建”工程，设计用途均为停车。

（二）发挥工程停车用途，缓解城市交通拥堵

一是加强人防工程平时使用监管力度。今年全市开展治堵工作以来，我办积极响应，协助全市完成工作目标和考核内容中涉及人防部分的工作。4月，我办组织人员分三组对全市范围内____年底前已竣工的68处人防工程平时使用情况进行全面检查、登记，共发现24处人防工程存在着不同程度的违法违规使用情况，并逐一拍照取证。5月，我办对这24处人防地下空间管理单位下达了整改通知单，要求其限期整改。6月，我办抽调2名监理人员，聘用2名大学生，预期花两个月的时间对68处已竣工人防工程进行资料重新整理，深入细致地收集各方面资料与数据，以保证资料与数据的准确性和完整性，完善档案管理。二是对违法行为依法处理。经过我办调查取证，发现城西街道西岙村已批未建人防工程违法行为属实，我办已对该违法行为立案调查。

（三）加强人防指挥通信，提升应急应战能力

一是做好通信设备维护和管理。重点抓好备用设备和库存设备的定期检查测试和填写预检预修登记，抓好有线和无线通信的维护管理，坚持每周一、三、五对各种有线电话和无线电台进行日常维护。定期对配电间发电机进行检查维护。二是做好防空警报设施维护和管理。定期组织有关技术人员对警报器进行了全面的检查、保养和测试，使全市防空警报处于良好的状态，确保了今年“5·12”防灾减灾日全市防空警报试鸣的成功开展。三是做好人防数据库更新工作。定期对人防数据库的资料和数据进行更新和完善，有效提高我市人防信息化水平，为政府处置突发事件提供更高完整、准确的信息平台。

（四）强化人防宣传教育，提高全民人防意识

一是强化宣传内容。上半年，我办利用“国际民防日”、“5·12”防灾减灾日等特殊日子，开展人防集中宣传教育活动。3月1日是“国际民防日”，结合这一主题，我办在东辉公园北广场开展宣传教育活动。活动包括人防知识有奖竞猜、人防宣传图板展示、人防宣传手册发放等，吸引了广大群众的踊跃参加。活动现场，共发放《人防防空防灾手册》、《浙江省人民防空警报设施管理实施细则》、《人民防空法》等民防宣传资料1000余份。5月12日是我国第五个防灾减灾日，5月10日上午10:30-10：54，我市进行防灾警报试鸣，并组织民众进行应急疏散演练。我办将锦屏社区作为主场地开展应急疏散演练，共有300多位居民参加。同时，我办还在小区门口设置防灾减灾知识展板，并发放民防宣传手册100份，向居民普及在危险状况下应急避难、自救互助的基本常识和技能。二是强化宣传形式。宣传教育不能走进死胡同，年复一年一成不变，必须依托多种渠道，多面向地拓展人防宣教工作，着力于宣传教育的普及、深化、创新和提升。今年，我办与温岭日报社合作，先后在全市16个户外阅报栏LED电子显示屏幕上人防宣传标语，点多分布在市场、商场、广场、菜场等人流量大的区域，是我办今年人防宣传教育从“五进”向“四场”拓展的一项新举措。五月底，我办黄霞东主任带领太平街道社区办和社区相关人员实地参观了椒江育才社区，交流学习人防进社区工作。我办今年已选定锦屏社区和尚书坊社区作为我市首批人防进社区试点单位，并计划在未来3年内在全市范围推广。已制定出《温岭市人防工作进社区实施方 案》发送至各人防重点镇和各街道。我办还计划9月开学之后，在人防教育进学校原有3所试点高中——太平高级职业中学，职技校和市职业中专的基础上，增加一所普通高中，并再增加一所小学，同时，我办征订了20__份《人防防空与防灾》新教材，规范人防教学工作。

（五）加强人防依法行政，确保工作规范有序

我办开展各项工作严格遵循人防法律、法规和政策，做到有法必依，执法必严，违法必究，有力地推动了全市人防依法行政工作的深入开展。一是推进行政权力规范化建设。上半年，我办对本部门各行政权力具体事项的名称和法律依据进行梳理，编制出《行政权力事项目录》，并与台州市进行联动比对，确保相同事项的名称、归类、法律依据和权力编码序列号“四统一”。同时进一步编制出权力运行流程图、监督机制明示图和行政处罚自由裁量权实施细则。二是提高人防窗口服务。今年，我办易地建设项目审批时限缩短，由原来2天办结缩短为即时办理。同时，我办印制了一次性告知书，发放给前来咨询的群众，以便他们能够更清楚、更直观地了解办理所需的材料和工作流程，让群众少跑冤枉路。多措并举强化服务意识，规范审批程序，提高审批效率，截止6月底共办理各类项目56个，其中易地建设项目18个，审批项目4个，不予许可项目34个。三是规范财务、物资管理。今年，我们按照有关部门财务、物资管理要求，进一步完善人防预算管理模式，规范基本支出和项目支出管理。在网上公开“三公”经费预算表和部门收支预算表。严格执行政府采购制度。完善人防资产效益管理，不断提高人防资产开发利用率。四是聘请常年法律顾问。法律顾问协助我办指导、草拟、审查法律文件，为业务上的法律问题及重大决策提供法律意见，解答法律咨询，讲授法律实务知识等。五是贯彻落实市人大委派监督员工作。4月份，我办与人大监督小组进行工作对接，汇报了人防办人员信息、机构职能、机构设置、内部制度、行政审批和行政执法事项、年度重点工作安排等情况，并制定出《关于贯彻落实市人大委派监督员工作的实施意见》，接受人大督查小组对我办工作人员工作状态、窗口服务质量和专项整治活动的成效进行检查、评议，对提出的建议批评的整改落实情况进行跟踪监督，以促进我办进一步提升办事效率、改善服务态度、加强廉洁自律。

（六）开展人防队伍建设，推进人防事业发展

一是强化理论学习。我办举行专题学习会，组织全体人员学习贯彻党的十和全国“两会”精神，并写好学习心得。我办积极开展“书香机关”活动，鼓励机关人员多读书，读好书，加强理论学习。二是组织全体人员参加台州市人防系统准军事化集训。集训在我市民兵训练基地举行，为一次封闭式集中教育活动，我办参训人员统一着装，严守纪律，令行禁止，反应迅速，经过为期4天的培训，树立了依法行政意识，提升了理论水平和业务能力，锻炼了身体，与其它县市区人防单位加强了联系，结下深厚的友谊。三是积极参加全省人防训练比武竞赛。根据《浙江省人民防空办公室关于参加全国人防训练比武竞赛的通知》要求，我办积极组织全体人员学习基础理论、机关业务、专业技能等，达到100%参训，并开展了一次普考，推荐3人参加初试，其中领导干部1名，机关干部1名，直属事业单位人员1名。四是重视廉政教育。4月7日上午，我办组织党员干部观看正风肃纪主题漫画巡展。通过观展，加强对干部的思想教育，引导干部坚持立党为公、执政为民理念，牢记党的宗旨，维护群众利益，推进作风建设和反腐倡廉建设。五是走访结对帮扶村。我办黄霞东主任多次带领人员走访坞根镇白牛皮村，与村两委展开讨论，为如何发展壮大村级集体经济想办法、谋对策，并表示将尽力帮助白牛皮村解决困难。

二、下半年工作思路

下半年，我办将再接再厉、发扬优势、弥补不足，继续推进各项年度工作目标的完成，争先创优，力求人防事业实现新的突破。

一是继续抓好人防工程平时使用监管工作。我办将对被占用人防工程的整改情况进行跟踪监督，促使其加快整改，恢复原有停车功能，对逾期不作整改的单位，我办将依法采取行政措施。

二是继续推进人防进社区试点建设。根据上半年制定出的《温岭市人防工作进社区实施方案》，我办下半年着手指导锦屏社区和尚书坊社区进行试点建设，根据社区自身特点因地制宜建设社区人防设备设施等硬件，依照我办统一要求建立管理制度等软件，力求建成一个达标一个。

三是继续拓展人防宣传教育工作。下半年，我办将继续深化拓展人防教育进学校工作，计划在9月份开学之后，在人防教育进学校原有3所试点高中——太平高级职业中学，职技校和市职业中专的基础上，增加一所普通高中，并再增加一所小学，扩大宣教覆盖面。同时，计划利用 “9.18”等特殊日子，在新增学校开展应急疏散演练活动。

四是继续跟进西岙村已批未建人防工程违法行为的处理。下半年，我办计划联合各有关部门共同处理，依法作出处罚意见。

五是继续推进自建工程建设。一方面，我办将主动与相关部门联系沟通，邀请人大监督员共同参与，完成省指定人防地下指挥中心的选址、立项工作。另一方面，我办计划下半年完成人防教育馆结顶工作。

六是继续准备参加全省人防训练比武竞赛。比武竞赛初赛将于七月上旬举行，我办参赛人员高度重视、认真准备，争取在初赛中赛出好成绩。

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一、全面提升人防工程建设水平

完成市政府下达的防空地下室建设任务。建设防空地下室3万平方米，做到依法审批，且达到人民防空工程建设标准，提高城市人员掩蔽面积。

严格落实人防结建政策。进一步规范人防服务窗口审批和质量监管工作，抓好结合民用建筑修建防空地下室工作，加强县区结建工作规范与管理，确保人防结建政策落实。

二、做好人防应急准备，全面加强人防指挥信息保障能力

做好首长机关带县区人防机关防空袭演练。按照省目标要求开展演练，突出实战性、机动性的特点，做到练指挥、练通信、练程序、练战法，提高人防队伍应急救援能力和遂行任务能力。

加强全市警报整修工作。做到自查和检查相结合，确保全市警报处于良好状态，鸣响率、统控率达100%。完成国家新型智能防空警报控制系统项目研发工作。

参加全省人防通信演练。坚持训练，开展话务、报务、计算机、警报、短波、超短波等专业学习，做到岗位练兵与野外练兵相结合，提高通信专业人员素质，在全省人防通信演练中取得好成绩。

三、抓好安全工作，全面加强人防工程的安全与管理

以“冬防”、“春防”、“安全生产月”等活动为载体，继续强化人防工程的维护管理和安全管理工作，全面落实安全生产责任制，加强安全宣传教育，通过开展专项检查、重大节日安全检查和隐患治理等活动，确保我市人防系统安全形势稳定。加大对人防工程的巡视与维护，进一步健全完善安全制度，建立长效的安全管理机制。

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关键词：空间数据 ; GIS ; 数据计算

0 引言

   人防工程也称人防工事，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。随着数字技术与地球空间信息科学的不断发展。在现代化城市建设中，已开始广泛应用地理信息系统（GIS）技术处理空间数据及其有关各种城市信息的管理模式，这种高新技术的应用对现代化城市的总体规划、合理布局、综合平衡、科学决策等起着重要作用。鉴于此，开发基于GIS的人防工程信息管理系统是很有必要的。以城市地理信息为基础，运用计算机技术对人防工程信息进行管理。不仅适应了人防建设信息化、正规化的要求；同时也适应了现代高技术战争的要求，达到快速反应，符合战时指挥自动化的要求。

    1. 系统总体设计

    1.1系统实现的技术路线

    根据人民防空管理信息系统建设的实际需求，综合运用GIS技术、组件技术、数据库技术、网络技术等实现基于网络的人防工程数据管理与服务系统。系统建设主要采用以下技术路线：1)系统采用C/S(客户端/服务器)架构。客户端软件在微软.net平台下,运用ESRI公司的ArcGIS Engine9.0组件进行开发。

    数据库采用大型关系型数据库Oracle 管理。通过ArcSDE空间数据库引擎对空间数据及属性数据进行管理,空间数据以Geodatabase的形式存放于服务器上。非空间数据以普通2维表的形式存储在其他数据库表空间中以方便维护与管理。3)建立竣工测量机制,研制开发数据维护、更新模块,实行基础地形数据和专题数据的维护与更新,保障系统数据的现势性。

   1.2 系统数据库结构设计 ?

空间分析的基础是数据库，从数据库中获取相关的属性信息，利用分析模型实现空间分析功能。因此，必须设计合理的人防工程数据库结构。人防工程数据库的设计主要从两个方面进行考虑。1)要便于数据的组织、管理和应用, 既要满足市人防办管理部门的需要, 又要满足区一级建设、管理部门的应用需求；要便于人防工程空间分析模型的建立与实现, 因为空间分析模型的建立与实现依赖于空间数据结构。

   2. 数据的处理与管理

   2.1系统数据体系

    城市人防工程数据量大、类型多，从数据原始属性来看，系统所需数据包括空间数据、属性数据及多媒体数据等。其中，空间数据可进一步分为基础地理空间数据和人防工程专题数据。基础地理空间数据是系统进行空间地理定位的基础，主要用于人防工程数据的空间定位及基础地理环境信息的显示，包括行政区划、道路、水系、基本注记及有关的社会经济要素。专题数据则是为了满足城市人民防空管理工作需要的专业信息。

    人防工程专题数据按照实际数据组织形式可分为4类，即规划修建的人防工程、正常使用的人防工程、待报废的人防工程和已报废的人防工程。按照空间形态可分为点状人防工程( 如防空警报器) 和面装人防工程(如防空地下室)两大类。对于每一类人防工程分别定义相应的出入口和通气孔等数据图层。人防工程的属性数据主要有工程建设单位、建设时间、管理单位、建筑面积、工程结构形式、埋深、工程战时用途、工程类型、防核能力、设计年限和报废时间等。

   2.2 数据的采集与管理

   贵州某人防办存储着全市人防工程的各类数据，其中早期的数据大多以纸质的形式存储，随着近年来计算机应用技术的普及，现在竣工的大部分工程项目的设计由计算机辅助完成，部分工程保持有相应的电子文档，这些文档大多以AutoCAD的dwg文件存储，并存储有空间坐标。对于纸质图纸可以1：2 000，1：500基本地形图为基础，通过实地修测后，以扫描数字化的方法转换成电子文档，并通过数据转换、数据拼接、数据检查等环节后，存储于Oracle数据库中。对于AutoCAD等电子文档，则只需通过数据转换、坐标转换、数据拼接、数据检查等环节后导入数据库中。

   3. 系统功能设计

   3.1系统用户管理

   对用户使用权限进行管理。根据系统的需要可灵活设置不同的用户角色，各角色可灵活地分配不同的用户权限。此外，还设计有申请功能，当用户感到自己功能不够时可以向系统管理员进行网上申请。

   3.2系统数据管理

   包括以下几个模块:

   1)数据检查：对拟入库以及已入库的数据给出检查报告及处理办法，确保整个系统数据使用的准确性和稳定性。

   2)数据录入：包括对系统各类专题数据库的添加、编辑修改等操作，便于对数据库实时进行更新与维护。

   3)专题数据编码：通过给各类专题数据赋相互间嵌套的编码值，实现拓扑结构的自动挂接。

   3.3图层管理：

   实现对各图层数据的显示控制、叠加顺序控制、显示颜色、模式设置、显示比例尺控制等功能。

   3.4日常浏览查询

   包括下列功能模块:

   1)视图操作：包括图形的缩放、平移、视图回溯等功能。

   2)快速定位：包括依据图号、坐标、道路名、道路交叉口、地名等

   多种方式查询定位功能。

   3)图形、属性间双向查询：实现从图形到属性, 从属性到图形的双向的、可视

   的互动。

   4)条件查询：提供多字段组合条件查询, 以及SQL语句的查询。

   5)多媒体信息查询：对各专题数据的多媒体信息进行热链接, 实现多媒

   体信息的显示浏览。

   3.5统计计算

   对各类人防工程依据空间分布(如各行政区、街道、社区等)和工程属性分类(如战时用途、工程类型、防核类型等)进行分类统计计算, 生成专题统计报表和各类统计专题图,并对各类统计结果进行综合比较生成直方图、饼图、折线图等统计图表,同时将统计结果打印输出或生成交换文件输出。系统对统计计算设计了灵活的接口，用户可以对统计项进行灵活的定制，以满足不同类别统计的需求。

   3.6空间分析

   1)警报器的覆盖范围和新建警报器的选址分析在图面上根据不同的警报器类型和功率标识出相应的覆盖范围，找出警报器覆盖的盲区，辅助新建警报器的选址。

   2)缓冲区分析：选择要素，这个要素可以是点 、线或面，根据指定的缓冲区范围生成缓冲区，可对缓冲区内的各类专题信息进行分析比较。

   3)断面分析：可以显示任意一点人防工程空间上的相对位置关系，如可标识出工程的断面情况、地面埋深等信息。

   4)最优路径分析：可分析出从某一点到另一点的最短或最优路径，制定最佳的人员疏散方案。

   5)人防工程载负量分析：通过叠加人口信息、城市功能分区、行政区划等信息，分析人均人防工程的占有量和人防工程的空间分布密度，掌握人防工程的载负量，辅助人防工程规划与建设。

   3.7人防工程管理

   包括人防工程规划管理、新建人防工程管理、在用人防工程管理、在建人防工程管理和报废人防工程管理等。

   3.8应急预案

   辅助制定应急预案，通过对人口分布密度、人防设施分布状况等信息进行分析，给出人员疏散路径和位置，并在计算机屏幕上进行模拟显示。

   3.9成果输出

   系统成果包括各类统计计算指标和专题数据。为方便用户，系统内置了若干标准图、表以供输出。同时，系统支持Word，AutoCAD等格式文档的输出。为了防止大范围数据导出导致的数据泄密，系统对导出的计算指标进行了权限控制，对图形数据的导出限定了导出范围，并做了日志记录。

   4 结束语：

   城市人防工程信息管理系统的开发，是适应当前信息社会中管理现代化、城市信息化的需要，对于办公一体化，提高工作效率具有推动作用；同时，需要随着政府网络建设的发展进一步的深入和完善。

   参考文献:

   [1]、修文群)地理信息系统GIS数字化城市建设指南北京: 北京希望出版社,2001.

   [2]、王风山,周先华,朱万红,等.基于GIS的人防工程信息管理系统的设计与实现[ J]. 解放军理工大学学报(自然科学版),2004,5(10):74-78.

   [3]、陈述彭.地理信息系统导论北京:科学出版社1999