银行业监管原则精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇银行业监管原则，期待它们能激发您的灵感。

篇1

内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。

关键词:原则导向监管 核心 基本条件 路径

银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSA)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。

原则导向监管与规制导向监管的区别

(一)原则导向监管

原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSA才明确提出转向原则导向监管。

需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本, 即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。

(二)规制导向监管

规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。

原则导向监管的核心

(一)原则导向监管更强调监管导向或效果

采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSA就此明确提出,FSA只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。

(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任

原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSA特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSA是否批准其相关模型申请的第一位的要素。

(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通

随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(market practitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSA相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSA还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。

(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求

采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。

(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念

金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。

实施原则导向监管的基本条件

监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:

监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。

被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。

监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。

实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。

原则导向监管对我国银行业监管的启示

就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSA的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。

就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。

尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。

在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。

再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。

树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。

提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。

我国实施原则导向监管的路径

虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。

(一)提高银行业金融机构的风险管理能力

一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSA特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。

(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管

一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。

(三)提高监管和被监管人员的专业能力

一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSA做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。

(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设

目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。

(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境

目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。

参考文献:

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2.Kaufman G ,(2001),Macro-Economic Stability and Bank Soundness, Conference on Financial Reform and Stability: Systemic Issues

3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80

4.Kerfriden, C., and J.C. Rochet,(1993),Acturarial Pricing of Deposit Insurance, Geneva Papers on Risk and Insurance Theoryl 8(2)

篇2

2007年的金融海啸以及由此引发的经济危机源于投资银行、商业银行的金融衍生品过度投机 产生的泡沫,在对投资银行和商业银行过度投机一片谴责的同时,也夹杂着人们对金融 监管部门监管方式的质疑。本文通过介绍国外流行的监管方式,即规则导向监管和原则导向 监管两大金融监管取向,比较各自的特点和适用范围,从而为我国的商业银行监管提供借鉴 意义。笔者认为,我国商业银行的监管工作,有必要借鉴他们的先进经验,将两种监管导向 灵活地结合在一起,提高监管水平,推动商业银行的稳健经营和创新。

一、规则导向监管

(一)规则导向监管

规则导向监管是指银行监管机构在监管商业银行运行时,颁布一系列的法律法规,规定银行 在市场准入、业务经营、公司治理等方面必须满足的标准,以及开展业务时必须符合的程序 ,从而确保银行能够稳健运营的一种监管制度安排。其特点是要求金融系统建立起全面、标 准化的法规体系,运用这一体系规范银行的种种经营行为。[1]这种监管取向多适 用于成立时间不长、公司治理不完善、业务经营不够规范的商业银行。

(二)美国的规则导向监管体制

美国是以法制化著称的国家,尊重法律、处处依靠法律是美国民族的特点之一,因而其管理 制度常被学者称为“规范管理”的典范。这一风格也延续到银行监管体系中。 美国的金融监管在金融行业不断发展的过程中颁布了众多法规和条例,建立了一套以法律框 架为基础、多重机构共同履责、量化管理为手段的较为完整的金融监管体系。 在银行监管主体方面有联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、 联邦住宅贷款管理总局、美国储蓄管理局、全国信用社管理总局以及州政府。其中,履行主 要 监管职责的是货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州政府。四个机构依据法规 开展工作,分工明确,履行相应的职能。具体监管职能划分见表1。

在明确的分工下,美国还颁布了一系列的法律法规,不仅有银行大法,还有一系列的专项法 律,并且不断出台银行条例和专项制度,使得各个监管机构的工作能够有法可依,银行业能 够按照法律的规定经营管理。对银行经营和监管的主要法规见表2。

另外美国监管机构对被监管银行实行内部检查评级制度。[2]主要监管五个方面: (1)资本金 是否充足;(2)资产质量如何,贷款和投资活动是否规范;(3)银行内部管理水平及风 险控制能力;(4)银行获利能力;(5)流动性和贷款期限搭配情况。在每一个方面,检 查人员都对银行进行由1―5级的打分,最后综合五个方面的级别打出综合评分,一级稳健 ,二级较好,三级需要关注,四级要特别认真对待,五级最差接近关闭。评级活动1年至1 年半进行一次,评级结果不对外公布但要通知银行董事长,同时要求银行对存在问题的方面 予以改正。

(三)规则导向监管的优点和缺点

1.规则导向监管的优点:(1)全面和细致的规则为监管工作提供了检查的依据,监管规则 越详细、越具体,越是便 于监管者执行这些规则。监管者只需检查银行是否遵循这些规则,就可以发现银行存在的问 题。 (2)全面和细致的规则为银行经营提供了标准。银行在从事业务的过程中只要不违反监管 法规就可以放手去做。 (3)有利于银行业的稳定运营。全面和细致的监管法规能有效地规范商业银行的经营,杜 绝银行间的恶性竞争,也有利于监管者在银行经营过程的早期发现存在的问题。

2.规则导向监管的缺点:[3](1)规则导向监管过于强调法律,对市场敏感性不够。它没有考虑不同银行出现的特殊情 况,缺乏弹性,过于僵化。不同的银行有可能根据自己的实际情况想出更好的办法来控制 风险,而这在缺乏弹性的监管制度下是难以存在的。另外,过于僵化的监管规则也限制了银 行的创新动力。(2)过于细致的监管法规会造成规则的泛滥。随着时间的推移,规则会越 来越多,越来越复杂,连监管者也难以完全掌握。(3)产生道德风险和逆向选择。这种监 管取向只重视监管的表面过程,而忽视了监管的实 质结果,即监管者会陷于银行是否遵守了规则,而不管是否达到了控制风险的目的。而银行 经营管理者可能将主要精力投入到满足监管形式上的要求,而疏于内部财务健全、经营管理 和控制风险。另外,银行认为监管当局有规定的就应该注意这方面的风险,没有规定的就不 必特别关注而疏于管理。 (4)过细的监管规则容易使监管者和被监管者之间的关系紧张,使银行对监管者产生对抗 和恐惧的心理,不利于监管工作的互动和良性开展。 (5)过度的管制虽然看起来有利于金融市场的短期稳定和短期“安全”,但牺牲了效率和市 场活力,遏制了市场创新和市场机制的成长。

二、原则导向监管

(一)原则导向监管

原则导向监管是指监管机构在规范和监督银行经营的过程中,较少地颁布成文的法规和标准 ,也很少运用量化的指标和标准化的方法进行监督,对银行的现场检查也比较少,监管工作 主要是通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展。这种监管取向的特点是监管机构颁布 的法规少,规定的标准少,弹性和灵活性比较大,监管工作因行而异,对不同的问题有不同 的处理方式和标准。[4]特别应说明的是尽管这种监管方式法律法规较少,硬性标 准较少,灵活性较大,但并不意味 着不存在这样的标准。事实上任何一种监管取向都不可能缺少特定的法律法规和硬性的标准 ,只是多与少、强与弱的差别。 这种监管取向多适用于公司治理完善、业务水平较高、经营稳定的商业银行。

(二)英国的原则导向监管体制

英国金融监管机构认为僵硬单一的监管要求是不符合实际情况的,对不同的银行应有不同的 处理方式和标准。在《1987年银行法》中确立了总的 原则,以便英格兰银行能够根据商业银行所处的不同环境来考虑、解释和行使其权力。英 国金融监管更强调银行的“自我管理”,通过“道义劝说”对银行业务经营活动进行监督, 由此英国银行监管风格被贴上“非正式管理”的标签,并与美国规则导向监管的法律体系相 区别。[5]英国的金融监管机构主要是英国金融服务监管局,对商业银行、投资银 行、证券、期货、保 险等九个金融行业进行监管。英国金融服务监管局涉及监管的法律少之又少,权力划分明显 要宽泛许多。在英国金融服务局的监督规章中,指 导性意见比较多、管理性条款比较少;原则性陈述多、具体指标性要求少。监管过程中, 除违规行为,监管人员对银行隐含的风险只提出明确的整改目标,监管指导性意见多是原则 性的。在经营业务规定方面则更加体现出英国监管的宽松和灵活。表3用一些监管方面的规 定,对英国宽松的监管体制予以说明。

从表3可以看出,英国在银行经营方面的制定规则十分宽松和模糊,没有数量化的标准。如 :在市场准入方面,机构的董事、经理在其位置上应当是适合和合适的;一个银行的业务经 营至少有两个知识经验丰富,有管理决策的人进行有效管理;银行要以谨慎的方式进行有效 管理; 银行应以完整和专业技巧来适应其业务的性质和规模。“适合和合适”的标准是什么,什么 才是“知识经验丰富,有管理决策”,什么是“谨慎的方式”,什么又是“完整和专业的技 巧”,法规里没有提到。就连流动性缺口、风险准备金、资本充足率、银行的业务范围,英 国的法律中都没有明确的规定,而是由监管当局和银行协商确定。

(三)原则导向监管的优缺点

1.原则导向监管的优点: (1)这种监管方式允许监管者考虑到不同银行的特殊情况,灵活运用法律中的监管尺度, 制定特定的监管标准,有利于维持银行的稳健运行。 (2)即使是设计再严密的监管体系,颁布再多的法律法规都不免存在漏洞,而对这种监管 制度灵活的运用能够填补法规的漏洞。 (3)这种监管体系减少了对银行经营时条条框框的限制,赋予了银行更多自主经营的权力 ,有利于银行发挥主动性和创新的积极性。

2.原则导向监管的缺点:[7](1)监管中缺乏成文的法律往往会造成监管不够严格,法规的弹性也会造成银行在经营管 理中存在一些漏洞,增大了银行的风险。 (2)缺乏众多的标准作为依据来判断银行是否发生风险,要求监管者有着极其敏感的洞察 力,对监管者的素质有很高的要求。 (3)“道义劝说”的约束力往往会受到质疑,往往不能迅速而彻底地解决问题,在问题严 重时有可能延误解决的时机。 (4)非量化的管理往往使监督官员缺乏统一的标准化的参考数据,结论往往互有参差。(5 )这种监管方式强调自律管理的成分很大,要求银行从业人员具有较高的素质和自我约 束能力,和监管部门紧密配合。

三、规则导向监管和原则导向监管的结合

(一)规则导向监管结合原则导向监管的必要性

1.监管成效最大化的要求。严格的监管会导致过多的标准和约束束 缚银行的发展,降低银行和市场的效率;而过于宽松的标准则会导致监管流于形式,使银行 缺 乏危机感,导致业务发展缺乏监管而引发风险。过宽或过严的监管方式都不利于银行的稳健 经营。 正是因为意识到这一点,美国现在正在改善其监管风格,赋予银行更多的经营自。而反 观英国金融监管制度的变革,我们会发现在原有原则导向监管的基础上,英国监管当局 也开始了向规则导向方向的迈进。2003年7月起英国金融服务局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)风险监管框架,体现出了规则监管的取向。它设置 了统一的评价标准和风险IT评估程序,通过对被监管机构内部存在的风险进行持续确认和评 估,进而科学地确定风险的影响程度(见表4)和风险发生的可能性,然后通过计算公式:P riority=Impact×Probability确定关注程度 (见表5)。又如它根据关注程度的大小确定差 别化的监管措施,提供及时的指导和帮助,对被监管机构 实行过程控制,防止风险的恶化和最终损失的产生。再如它在监管过程引入了七个阶段的标 准化监管流程,即准备评估阶段、可能性风险评估阶段、制定风险控制方案阶段、内部确 认和调整阶段、发送信函与沟通阶段、跟踪评估阶段、新的评估循环阶段,形成分工明确的 监管体系。[8]

2.多层次银行体系的要求。 我国的商业银行体系主要包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行 、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的商业银行成立时间、业务水平、 资产规模、管理成熟度、发展趋向等都有所不同,用同样的监管方式和方法是不现实的。对 于一些成立时间较长、资产规模较大、公司治理良好、业务经营规范、创新能力较强的商业 银行,如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行可以考虑采用原则导向监管,充分发 挥监管的激励机制,赋予这些银行更多的灵活性和自由,提高银行的效率和市场化程度。而 对于那些成立时间较晚、规模较小、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行仍应 该注重采用规则导向监管,规范公司治理和业务经营,及时发现和抑制银行可能引发风险的 活动。在这些银行做大做强之后,再考虑是否改用原则导向监管。

3.降低监管成本的要求。 对银行的监管是要花费成本的,主要包括:一是费用类成本。是指监管当局在对金融机构与 市场进行监管的过程中所发生的直接的费用。二是损失类成本。是指监管当局对银行和市场 的监管,会影响银行的效率,抑制金融创新,扭曲市场配置资源的功能。

4.客观金融环境和银行良性发展的要求。 当前我国金融市场环境不断好转,涉及商业银行运营的法律体系也日臻完善,而商业银行本 身市场化程度和风险控制能力日益提高,已经具备了规则导向监管结合原则导向监管的客观 条件。一些发展较快的银行已经能够明显地感觉到过多的规则和标准对发展与创新的束缚, 一些年代久远的法律规定也已经不符合当前金融市场的变化,如:《储蓄管理条例》(1992 年颁布)、《金融机构管理规定》(1994年颁布)、《贷款通则》(1996颁布)等法规都是 多年前制定的,已不适应新形势的要求。赋予银行在经营方面的更多的灵活性和自由多成为 许多银行共同的呼声。

5.发挥银行经营的正向激励机制的要求。 规则导向监管结合原则导向监管的方式有利于发挥监管的激励机制。如监管者在对商业 银行监管的过程中,对于内控良好,或上次现场检查评级很高的银行可以减少对检查的范围 和频率,在市场准入方面也可以放宽条件,而对于一家内控薄弱、评级较低的银行 就需要加大检查的力度,扩大检查的范围和频率。这样在设计制度时就巧妙地把监管规则和 激励机制结合起来了,使得银行在经营中自觉地向监管者所要求的方向去努力。

(二)英美监管方式对我国监管方式的启示

在我国的监管工作中,把监管思路逐步转向以原则为基础的监管,更多地 采用非现场检查的方式,用非现场检查指导现场检查,应该是监管人员改进监管工作的方向 。

1.充分认识改革监管方式的重要性。 纵观英美两国金融监管制度变革的历史,无一不是在原有监管制度的基础上吸收对方监管制 度的优点,实现监管制度向两者结合的方向发展,也许这正说明了在当代纷繁、复杂、多变 的金融市场中,没有哪一种监管制度能够独立承担起完善监管的重任。在以后的监管工作中 紧密地结合两种监管方式将是今后长期监管工作的重点。

2.完善监管法规建设,放松法规约束。 今后的法律规章应该更多地关注于提高银行运行的效率和竞争力,给予银行充分、自由发展 的空间,因此在出台法规方面应该多一些指导性要求,少一些约束性细则;多一些原则性导 向,少一些非审慎限制。

3.实施严格的市场准入制度,为原则导向监管打基础。我们在看到英国原则导向监管工作 所取得的成效的同时,也应该看到英国实行的是严格的“ 授权”制度。而美国相对宽松的准入制度决定了它不可能施行以原则导向为主的监管制度。 因此要想实现我国监管取向的转变,提高监管的效率,必须实施严格的市场准入制度。

主要参考文献:

[1]陈建华.金融监管有效性研究[M].北京:中国金融出版社,2002.

[2](美)彼得•S.罗斯.商业银行管理(第三版)[M].北京:经济科学出版社,1 998.[3]张 荔.发达国家金融监管比较研究[M].北京:中国金融出版社,2003. [4]史纪良.银行监管比较研究[M].北京:中国金融出版社,2004 .

[5]戴国强.2005年中国金融发展报告[M].上海:上海财经大学出版社,2005.

[6]雷 泓.当代美国银行监管的特点及对我国的启示[J].湖南经济管理学院学报 ,2003(4).

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[8]王 丹.银行监管的理论研究[J].集团经济研究,2006年2上半月刊.

[9]李 涛.商业银行监管的国际比较:模式及影响[J].经济研究,2003(12).

Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation

Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the

supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory

ways of these countries, which are rule-based banking regulation and principle-b ased banking regulation. The article talks about the different characteristic, a dvantages and disadvantages of these two ways. At last, the article suggests tha t the supervisory departments for commercial banks of China should adopt the met hod that combines these two ways together to improve the supervisory efficiency

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关键词：银行监管；有效化；外部环境

文章编号：1003－4625（2009）01－0083－03 中图分类号：F832文献标识码：A

银行业监管有效性的问题，是世界各国银行监管当局都在研究的一个课题。1975年巴塞尔银行监管委员会成立后一直致力于此项工作。我国自银监会成立之后也积极参与国际银行监管的合作，并按照巴塞尔银行监管委员会制定的国际银行监管标准对我国银行业实施监管和评估。近几年来，我国银行业监管工作取得了显著的成效，但是还应看到我国银行业与国际比较活跃银行相比还有相当的差距，本文想按照巴塞尔监管委员会制定的《银行监管有效核心原则》对我国当前银行监管工作进行分析，以探讨如何提高我国银行业监管有效性问题。

一、我国银行业监管的历程与现状

我国的金融体制改革是随着我国改革开放的进程在不断加深的。经过20多年的改革，计划经济色彩浓厚的专业银行已脱胎换骨成为现代化的股份制商业银行（农业银行除外），随着经济成分的多元化，我国的银行业体系不断发展、完善，现已形成了国有控股银行、股份制银行、外资银行、农村信用社、村镇银行等多元化的银行体系。随着银行业改革的深化，我国银行业监管工作也是从无到有、从粗浅认识到逐步深化的过程。沿着金融体制改革的脉络，我国银行业监管大概可以分为四个阶段。

第一阶段：1984年――1992年，形成银行监管的初步概念和监管框架。1984年1月1日起，中国人民银行和工商银行分离，中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院了《中华人民银行共和国银行管理暂行条例》，明确了监管的概念，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等作了明确规定。这一时期的银行监管尚处于相当初级的阶段，监管内容限于一般性的行政检查和管理，包括对金融机构设立审批的管理、对业务范围的管理等，银行风险还没有成为监管的重心。

第二阶段：1992年――1998年，建立健全银行监管法律制度基础，形成分业经营、分业监管框架。1992年，中国证券监督管理委员会成立， 1998年，成立了中国保险监督管理委员会，应该说是分业经营、分业监管体制的正式确立。

第三阶段：1998年――2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立。这一阶段，中国人民银行将金融监管作为工作的重中之重，加大了现场监管和非现场监管的力度，银行监管的水平有了明显提高。

第四阶段：2003年4月至今。中国银监会成立，银行业监管职能从中央银行独立出来，实现了真正的分业监管。这一阶段，我国的银行业监管逐步迈向现代化和专业化，监管理念由单纯的合规监管向合规监管和风险监管并重转变，银行不良贷款状况、资本充足率等风险指标有较大改观。

在肯定银行业监管成绩的同时，我们必须认识到我国银行业监管水平同国际先进水平相比还有较大差距，对照巴塞尔委员会银行业有效监管的核心原则，我国银行业监管有效性方面还存在诸多问题。我们必须正视这些问题，并通过改革和创新提高监管水平，使其更加符合有效监管核心原则。

二、影响我国银行业监管有效性的主要问题

有效银行监管的核心原则包括有效银行监管的先决条件、审慎法规和要求、持续银行监管手段、信息要求、对问题机构的处理、跨国银行业等7个方面共25条原则，涵盖了监管环境、监管技术、监管方法等各层面。每一方面存在缺陷或问题都会使监管有效性大打折扣。我国目前的银行业监管从外部环境到监管手段、从外部约束到内在监督方面，与有效监管核心原则都有一定差距。主要可归结为以下方面：

（一）实现有效监管的外部环境不完善

《有效银行监管核心原则》指出了实现有效监管的先决条件，虽然这些前提条件不在银行监管当局的直接管辖范围之内，但是实践中它们对银行监管的有效性有直接的影响。如果前提条件不完善，对监管目标的现实有的负面影响。这些先决条件包括稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共基础设施；有效的市场约束和适度的系统性保护机制（或公共安全网）等。在这些方面，我们都有需要改进的地方。

1. 监管协调机制运转不畅

从我国现状看，银监会的成立使银行业监管职能从中央银行中独立出来，在机构层面上实现了监管机构的独立。但是在职责方面还有一些交叉与重叠部分，同时随着金融业改革深化和金融全球化的不断发展，金融控股公司及综合经营成为一种趋势，传统的银行业与证券、保险业界限逐渐模糊，对监管部门的并表监管、跨业监管和跨境监管等提出了新的挑战，各监管部门间的协作机制尚处于信息交换的初级阶段，对于交叉领域的监管主体不明确，“重复监管”和“监管空白”同时存在，降低了监管的有效性。

2. 监管法律法规不完善

银监会成立后，制定或修改完善了一系列规章和规范性文件，与《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》等法律和行政法规一起形成了现有银行业监管的法律法规体系，对于依法监管起到了极大的推动作用。但目前的监管法律法规还有一些不尽完善之处。主要表现在：一是部分监管法律法规不够详细和周密，可操作性较差，使监管人员难以执行。例如银监法中对审慎经营提出了明确要求，但没有规定违犯审慎经营的具体标准和条件，从而使之不具备操作性。二是监管法律法规之间存在不一致，出现“法规打架”现象，使监管人员特别是基层监管人员无所适从。三是监管法律法规缺乏前瞻性，出现新业务新情况时，对其监管无法可依。四是处罚依据不充分。银监会成立后尚未制定科学的处罚标准，很多沿用人民银行时期的规章。由于法律的缺失和不完善，降低了监管的有效性。

（二） 监管队伍素质较低，制约了持续有效监管的实现

当前，人员因素是制约基层监管有效性提高的重要原因。银监会人员大部分是从人民银行分离出来的，虽然银监会成立后面向高校和社会招聘了部分人员，但监管人员总体素质较差。一是年龄结构偏大、知识老化，能够熟练运用计算机，熟悉会计、法律事务，了解国际国内金融市场变化的监管专才缺乏。二是业务技能单一。受知识结构所限，目前监管人员对银行传统业务（资产、负债、结算业务）的风险比较熟悉，但对金融创新和利率市场化给银行带来的风险不能有效预测和把握，难以适应日益艰巨复杂的监管工作要求。三是基层监管人员知识更新缓慢。一方面，现场检查过频过紧、人力资源相对薄弱导致监管人员疲于应付日常工作，不能及时充电学习新业务新知识；另一方面组织培训明显不足，使得监管人员对新法规不能熟练掌握，出现问题不能灵活处理，降低了监管有效性。

（三）监管模式不适应银行业发展趋势，监管手段、技术较落后，不能实现持续有效监管的要求

1. 监管模式不适应银行业发展趋势，导致监管效率低下。银行业机构特别是大型银行已开始按照“流程银行”模型进行改革，而监管部门的变革相对滞后。从银监会机关到派出机构，大部分按照监管对象设置监管部门，实施机构监管。这种模式下，同一机构的监管从市场准入、非现场监管到现场检查由一个监管部门实施，其优点是便于掌握监管对象的整体情况，但局限性也很明显。一是分工不细，不利于提高监管水平。在基层监管机构，非现场监管、现场检查、市场准入工作均由同一部门、甚至同一监管人员完成。由于工作量大，无法对监管对象风险状况作更深入的分析和横向比较，难以实行差别化监管。二是机构监管与“流程银行”建设不匹配，监管效果不理想。在非现场监管上，由于“流程银行”下实行数据大集中，分支机构的会计报表已不能完全反映当地的经营和风险情况，部分非现场监管指标不能准确反映风险和经营情况，导致非现场监管的风险提示和指导现场检查作用削弱；在现场检查方面，基层现场检查人员无法得到基层分支机构的完整会计资料和业务档案资料，难以对其内控制度的执行情况和账目真实情况作出准确判断，监管有效性必然大打折扣。

2. 非现场监管分析能力较差，不能及时进行风险预警和指导现场检查。非现场监管信息系统涵盖了银行业务的主要风险，但基层监管人员对这个系统的掌握停留在审核上报基础数据的操作层面上，没有完全掌握该系统的分析技巧和要点，致使非现场监管在很大程度上表现为数据收集和报表说明，远不能发挥非现场监管对风险分析、研判、预测的作用，更谈不上有针对地指导现场检查，实现“精确制导”。

3. 现场检查技术手段落后，检查效率较低。目前商业银行的业务已全部或大部分上线运行，系统记录了责任人、凭证影像、办理流程及结果。由于监管人员的检查不能与商业银行系统对接提取数据，仍是沿用传统检查方式，影响检查效率，且对商业银行系统及系统数据的审查难以全面覆盖，不能揭示深层次的问题，起不到应有的检查作用。

（四）银行业机构公司治理结构不健全，制约监管的有效性提高

审慎监管的核心原则要求银行业机构在资本充足、拨备提取、贷款集中度、关联交易、风险计量和控制、内部控制制度及其执行力、道德风险防范等方面应有必要的制度并切实执行。反观我国银行业现状，尽管国有商业银行经过不良资产剥离、注资、引进战略投资者和上市等步骤改变了体制，但却是形似而神不似，在公司治理结构和激励机制等方面仍存在缺陷。尽管监管部门和被监管机构双方的终极目标一致，但现有机制却使监管要求无法落到实处，监管有效性受到削弱。

三、对于提高我国银行业监管有效性的建议

针对上述制约我国银行业监管有效性的问题，笔者认为应从以下几个方面改进和完善，提高监管有效性。

（一）加强各监管部门间的协调，提高并表监管、跨业监管能力。《有效银行监管核心原则》要求银行监管部门应以整个银行集团为对象，在合并报表的基础上对整个银行集团总体风险进行有效监控。这里的银行集团既包括分支机构，也包括银行集团所属的非银行机构和金融附属公司。在分业监管的体制下，需要建立制度化的监管协调机制，实现信息资源共享和金融监管的无缝覆盖。

（二）完善监管法律法规，改善银行业监管的外部环境。针对法律法规线条过粗、互相冲突和滞后等现象，监管部门应加紧对监管法律法规的梳理，该废止的废止，该修订的修订，操作性不强的应出台更详尽的实施细则或权威解释，避免因法律法规缺失导致的监管不到位。

（三）改进监管流程，由机构监管模式向流程监管模式转变。机构监管模式的弊端显而易见，应加快推进监管组织流程改造。单个地区的监管流程改造，由于与上级对口部门不能很好地衔接，导致改革效果不理想。 因此，应实行自上而下的流程改造。要明确市场准入、非现场监管和现场检查等各项监管岗位职责描述，并对相应人员进行业务培训，在市场准入、非现场监管和现场检查等各领域建立起业务精通、经验丰富的监管队伍。在“术业有专攻”的前提下，对数据的分析应用能力将得到提高，从而实现非现场监管对现场检查的指导作用，市场准入、非现场监管和现场检查之间的衔接会更加协调流畅，更加符合《有效银行监管核心原则》对于持续监管手段的要求。

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外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做。由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发、信息处理、硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做。从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:

1.提升核心竞争力的需要。电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育。据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了。

2.更好地控制成本,优化资源配置。根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济。例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元。

3.获得新技术和提高服务效率。IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率。四是发展战略和风险规避的考虑。在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险。

二、电子银行业务外包的风险分析

电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题。撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患。

1.信誉风险。银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉。例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金、机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉。

2.技术风险。在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失。同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防。

3.法律风险。由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险。例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题、商业秘密和技术专利的归属问题、跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击。

4.系统风险。银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求。由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应。另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全。

三、电子银行业务外包监管的域外经验

银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险、管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方。在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告、建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中。

1.美国。早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(ElectronicDigitalPlatforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等。而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系。

另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引。

2.香港。香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值。在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉。[2]

而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施。首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案。其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平。再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划。最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商。

3.瑞士。1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包。但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC、金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的。

此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的。因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导。巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系。[3]

四、我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设

近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行、民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务、网络银行业务外包出去以降低运营成本。但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中。目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》、《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远。

《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行、电话银行、手机银行及自助银行、ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况。[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估。而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查、评估其经营状况、财务状况和实际风险控制与责任承担能力。(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利、义务。在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任。(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案。(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统、授权管理系统、数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告。

笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措。但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理。此外对金融机构的责任规定也过于严苛。

五、健全我国电子银行业务外包监管体系的思考

虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体

系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走。实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展。

1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展。银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值。笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的。当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险。

2.银监会应进一步细化现有的电子银行业务外包监管规则。现有的外包监管规则总体而言仍偏于原则性,因而需要在既存原则框架之下尽快出台更具操作性的监管细则对监管人员的监管范围、权限和监管程序予以规范。此外,电子银行外包的实践是不断发展变化的,因而密切关注电子银行的最新发展动态,适当汲取国际上的先进经验,丰富电子银行业务外包风险管理的内容也极为必要。

3.监管部门还应加强有关客户金融信息隐私保护的力度。在电子银行业务外包活动中,最易遭到侵犯的客户合法权益就是客户的金融信息隐私权,例如2005年美国信用卡第三方服务商(CardsystemsSolutionsInc.)的系统被黑客侵入,造成包括MasterCard、VISA、AmericanExpres在内高达4000多万信用卡用户的数据资料被窃,给银行和客户带来了巨大的损失。因此,监管当局应该尽快规范电子银行隐私政策,督促银行和外包商共同采取措施安全保障措施来防范此类风险。

总的来说,在构建与完善我国电子银行业务外包监管体系的过程中,银监会应当关注市场的新变化和电子银行实践中的新问题,充分征求市场各方主体意见和密切关注国内外最新研究成果的基础上适时出台明确的监管指引与清晰的操作规则,尽量减少监管的滞后或缺位。同时,银监会还应贯彻技术中立原则,为市场创新留下充足空间,在安全与效率之间,在规范性与灵活性之间寻求合理的平衡点。

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“五个充分

认识”

尚福林主席在2014年全国银行业监管工作会议上全面深刻地分析了当前形势，对深入推进银行业改革开放进行了部署，明确了银行业深化自身改革的重点，强调了防范和化解金融风险隐患的举措，并对提升银行业金融服务水平提出了具体要求。针对尚主席讲话中的“五个充分认识”、“银行业治理体系改革”、“业务产品创新”、“监管改革”、“防范和化解金融风险隐患”、“提升金融服务水平”等关键词，本刊进行一一解读。

关键词之一：“五个充分认识”

对于当前银行业面临的形势，尚主席在讲话中强调，要充分认识经济缓慢复苏对银行业当前发展的影响，充分认识全面深化改革对银行业应变能力的影响，充分认识产业结构调整对银行业风控能力的影响，充分认识货币政策调整对银行业适应能力的影响，充分认识金融业态演变对银行创新能力的影响。

尚主席指出，世界经济仍将延续缓慢复苏态势，我国经济面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”，经济的差异性复苏和行业的差别性变化将对我国银行业的发展战略和业务转型带来很大影响。市场在资源配置中起决定性作用的机制强化后，对银行业金融机构经营自主决策、利率自主定价、风险自主担责等会产生更大影响。同时，国内外货币政策变化的大背景下，银行业资产负债管理方式面临新的挑战。新兴金融业态的兴起和发展，对银行体系发展提出了新的挑战。

尚主席深刻分析了银行业所面临的形势变化，从国家安全和改革全局的角度看金融，从国民经济循环流转分析金融，及时引导银行业保持清醒头脑，增强转型发展的危机感和紧迫感，非常具有现实意义。“在当前国内外货币政策变化的大背景下，有的银行仍然按照惯性思维，追求规模高增速、业绩高指标、利润高增长，仍然在走规模扩张的老路。”这种不科学、不可持续的发展模式已被市场敲响了警钟。复杂多变、严峻迫切的形势，要求银行业审时度势，对自身的发展战略、转型方向、风控体系、业务结构、资产负债管理方式、现代信息技术与金融业务融合等重大课题进行深入研究、考量论证，充分做好应对挑战的准备，增强统筹谋划能力，抓住战略机遇，赢得改革创新、转型发展的先机，赢得未来。

关键词之二：四大治理体系建设

尚主席在讲话中指出，深化银行业改革，首先要推进银行业自身治理体系的现代化建设，重点是完善公司治理、业务治理、风险治理和行业治理四大体系建设。

提出“推进银行业自身治理体系现代化建设”是一大亮点，有着深刻的时代背景。十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。国家层面上的治理体系和治理能力现代化推进要求和实践，必然也必须反映在金融、银行领域。

从银行业自身来看，推进银行业自身治理体系的现代化建设，是深化银行业改革的首要要求，是银行业实现长期可持续发展的必然要求。银行业改革要想全面、深入、有效推进，必须首先深化银行业自身改革，特别是银行业自身的治理体系改革，只有做到这一点，银行业才具备了服务全面改革这个大局的前提。同时，面对当前复杂多变的国内外形势，银行业唯有练好内功，构建系统完备、科学规范、运行有效的体制机制，具有健全的治理体系和高水平的治理能力，才能从根本上做到长治久安、基业长青。

尚主席在讲话中明确了完善公司治理、业务治理、风险治理和行业治理四大体系建设的重点。总的来看，公司治理体系改革强调“制衡有效”和“激励兼容”，以解决大股东控制、内部人控制、高管层个人利益与银行中长期发展目标不统一等问题，这一点，对于部分中小银行、农商银行和非银金融机构尤其重要。业务治理体系改革适应银行综合化经营、集团化发展的趋势及新形势下客户行为模式的变化，对银行体制、业务模式进行改革，在促进银行业转型发展的同时，对一些非银行金融业务也能起到风险隔离的作用。风险治理体系改革突出风险全口径并表和风险全方位管理，强调风险责任归属，从实质上强化全面风险管理。行业治理体系改革强化行业协会的服务和救助功能，以此增强行业自律和自我救助能力，体现还权于市场、让权于社会，加强行业稳定机制建设的导向。

关键词之三：业务产品创新三原则

尚主席在讲话中提出了业务产品创新的三原则，即“栅栏”原则、“普惠”原则、“驱动”原则。

持续进行业务产品创新是打造银行业差异化竞争优势的必由之路，是深化银行业自身改革和推动全面改革的题中应有之意和重要一环。“栅栏”、“普惠”、“驱动”这三个原则，在顶层设计和总体规划的层面上确立了银行业金融机构业务产品创新的导向。

“栅栏”原则体现了审慎推进金融产品创新的态度。为需要保护的业务设置“栅栏”，实行“栅栏”防护，并鼓励在“栅栏”内积极创新，做到既能避险又能增利。“普惠”原则着眼于农村金融仍然是整个金融改革发展最为薄弱环节这一现实，以服务“三农”为出发点和落脚点，坚持局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，通过服务方式的创新，通过以人为本，扩大金融服务的覆盖面、公平性和可获得性，推动建立“阳光普照”的农村普惠金融体系，提升广大金融消费群体对金融服务的满意度。“驱动”原则，强调创新驱动特别是管理制度创新的效力，明确了农村“三权”抵质押、信贷资产证券化等当前业务创新的重点领域，以此进一步释放改革红利、制度创新红利、拓展市场空间。

关键词之四：监管改革四大重点

尚主席在讲话中提出了当前监管改革的重点，即优化市场准入，推进分类管理，完善监管规划，改进监管方式。

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一、对网络银行风险进行法律规制的必要性

(一)网络银行的概念界定

何谓网络银行?目前国际社会对之并没有统一、权威的定义，一些国际组织和国家分别从不同角度对之进行诠释，典型的有以下四种:第一，巴塞尔银行监管委员会(简称巴塞尔委员会)在其2000年的《电子银行集团活动白皮书》中，称网络银行为利用电子手段为消费者提供金融服务的银行，零售业务、批发和大额业务是其服务的重要内容。该委员会2001年5月的《电子银行业务风险管理原则》中将网络银行业务进一步完善为:不仅包括“通过电子渠道提供的零售和小额银行产品与服务”，还包括“以电子方式提供的大额电子支付与其他批发性银行业务”。①第二，欧洲银行标准委员会在其1999年的《电子银行报告》中，称“网络银行是指那些利用网络为通过使用计算机、网络电视、机顶盒及其他一些个人数字设备连接上网的消费者和中小企业提供银行产品服务的银行”。第三，美国对网络银行的定义是:“能使银行客户通过个人电脑或其他智能装置进入金融产品与服务的账户并获取一般银行产品和服务信息的系统。”②该定义比较明显地侧重于突出网络银行的业务功能。第四，我国银监会2006年的《电子银行业务管理办法》认为:网络银行是指以商业银行为代表、通过互联网开展金融服务的金融机构，其所依靠的工具网络既包括开放型的公众网络，也包括专用网络。以上关于网络银行概念的界定尽管表述各异，但都指出了网络银行的实质特征，即网络银行是借助于网络和计算机技术为客户提供金融服务、以商业银行为主要代表的金融机构，它是对传统商业银行的运营进行技术创新，为客户提供更加高效、快捷的金融服务的新型银行。

(二)网络银行面临的风险

网络银行在为客户提供方便、快捷的服务并由此产生高效益的同时，也面临许多潜在的风险。第一，相关法律不完善或相互冲突所导致的风险。网络银行产生时间虽然不长，其发展速度却无与伦比，业务量也超常增多，其业务经营中出现的许多问题是前所未有的，由此就造成了既有法律制度的滞后、不完善。第二，网络银行自身的特性所导致的风险。首先，网络银行高度依赖信息技术，只要相关服务信息如账号、密码等输入正确，网络银行就完全按照机器指令进行交易而不辨别消费者的身份，这种类似于信用证单证相符即放行的机械操作中存在着极大的法律风险。其次，网络银行交易的瞬时性使得监管部门难以掌握其交易详情，从而增加了对网络银行进行监管的难度。最后，网络银行在处理业务过程中可能会产生一些侵害消费者合法利益的行为，如未经授权而滥用消费者的金融信息等。第三，由于网络银行主要依靠网络等信息通讯技术为客户提供服务，其运营过程中经常出现跨越国界的交易，所以网络银行不存在明显的国籍属性，而各国在立法上并不一致，国际上也尚未就网络银行的相关法律问题达成有效的协议，这样就容易出现对网络银行的司法管辖权和法律适用方面的冲突。另外，银行在开展跨国业务时还面临着了解、熟悉、遵守和正确适用不同国家法律的重要任务，这也加重了其法律风险。第四，网络银行业务系统具有开放性，从而存在着安全漏洞，加上当前网络银行业务监管法律体系的不完善，这些为网络金融犯罪分子提供了可乘之机。网络金融犯罪不仅会给客户造成重大损失，也使银行经济效益与声誉俱损。

(三)对网络银行风险进行法律规制的必要性

完善的网络银行法律法规能够规范银行消费者及普通公众的交易行为，提高其风险防范意识;能对不法分子形成震慑力，从而预防潜在的犯罪;能对网络银行的基本服务行为进行规范，提升网络银行的交易效率及其信任度，并有利于防止网络银行滥用其垄断地位，促进建立一个健康有序的市场竞争环境。对网络银行进行法律规制，也能够防范银行业的系统性风险，维护金融系统的稳定。

二、境外规制网络银行风险的法律模式比较

(一)美国的分级分层规制模式

美国是网络银行业最发达的国家，其联邦和州一级监管机构都在各自监管范围内颁布了网络银行监管规则。“美国金融监管机构对网络银行一直实施审慎的宽松政策，一方面着力进一步维护和保障网络银行的运行安全，另一方面将促进网络银行的持续快速发展作为立法原则。”③美国联邦先后颁布了1978年《电子资金划拨法》、1999年《统一计算机信息交易法》和《统一电子交易法》，犹他州1995年颁布了美国第一部规范网络交易行为的《犹他州电子签名法》，美国律师协会1996年通过的《数字签名指南》也为规范美国电子商务的发展和促进相关法律的完善起到了很大的推动作用。在监管方式上，美国对网络银行实行他律性监管与自律性监管相结合，履行他律性监管的机构主要是美国币监理署(OCC)、美国联邦储备银行(FR)、财政部储蓄机构监管局(OTS)、联邦储蓄保险公司(FDIC)、国民信贷联盟协会以及联邦金融机构检查委员会(FFIEC)，自律性监管则主要依托网络银行内部的控制制度和技术标准来实现，其主要特点是被监管对象的自愿性。

(二)英国的全方位监管规则

欧洲对网络银行监管的策略与美国迥然不同。在欧洲中央银行的协调和要求下，欧盟众多成员国坚持了较为统一的监管思路，这使各国国内监管机构实施的具体措施日趋一致，成员国之间对接、协调监管力度加大。欧盟对网络银行的监管目标是:提供一个清晰、透明的法律环境;坚持适度审慎和保护消费者的原则。④以英国为例，其网络银行监管大体上有四种形式:第一，英国金融服务监管局和英格兰银行实施的监管。这两个机构不专门制定针对网络银行运作的法规，但要求网络银行必须遵守现行的对一般银行业普遍适用的法律规范如消费信贷法、数据保护法、金融服务法等。第二，行业自律。英国相关法律规定，网络银行必须加入银行家委员会、银行准则标准委员会、房屋贷款合规委员会等行业自律性组织且每年向上述组织提交年度报告，以便上述组织能有效监管网络银行的经营活动。第三，社会监管。作为独立的外部信用机构，社会性咨询公司在整个监管体系中举足轻重，它通过各种渠道搜集社会、公司和个人的信息资料(信用历史、消费习惯、地址、评级等)并进行必要的整理和分析，在此基础上向用户提供适当的服务，从而对网络银行监管起到了重要的辅助作用。第四，网络银行内部的风险控制。网络银行的风险部主要负责制定银行整体风险政策、风险控制方案和手段，监控风险状况，协调并解决可能出现的风险问题;网络银行的合规部主要负责使银行的业务操作符合现行法律、法规及银行业内部规定，并监督上述规范的贯彻和执行;网络银行内审部的职责侧重于财务领域的监管;网络银行的电脑操作程序也设计有风险控制功能。

(三)新加坡对网络银行的差异化指导

新加坡金融监管的一个明显特点是政策相当灵活、富有弹性，不仅从技术和业务战略上进行监管并随之发生变化，而且有针对性地对个别银行进行指导。新加坡金融监管局于2000年7月出台了《网络银行管理监督办法》，该办法认为网络银行与传统的银行业务面临的风险并无太大不同，因此，网络银行应当也适于在对传统银行的规制框架(审慎监管框架)内运营。新加坡现行的审慎监管框架已经为未来可能出现的银行业务模式和技术创新留下了较为充足的拓展空间，因此，新加坡金融监管局更加注重网络银行经营模式的差异化，针对某一银行的风险特征，要求该银行采取额外措施来降低或规避相关的风险。此外，新加坡金融监管局认为网络银行自身有责任和义务根据其经营情况对所面临的风险进行必要的评估和管理，尤其是纯网络银行新的经营方式可能会导致其面临更高的技术风险，因而其必须建立完整、有效的风险指标度量制度来衡量和防范风险。新加坡银行风险监管中另外一个比较显著的特点是规定了所有银行的风险信息披露义务，银行必须主动将其所进行的网上交易中可能存在的各种风险公之于众。此外，新加坡于2003年6月了《网上银行业务技术风险管理指引》作为在线从事电子银行业务的机构必须遵守的准则和标准。

(四)我国香港地区对本地注册网络银行和外地注册网络银行的不同规定

针对网络银行监管的新特点，我国香港地区金融管理局(HKMA)出台了《HKMA对虚拟银行的发照准则》(简称《准则》)、《网络银行业信息安全管理指引》等法律规范，其中《准则》对网络银行监管发挥着重要的作用。《准则》规定了HKMA对申请颁发网络银行执照的评判标准:一般原则、适用于本地注册的网络银行的原则、适用于外地注册的网络银行的原则。⑤一般原则对网络银行的办公地点、网络安全级别、如何适用传统银行的审慎原则等方面作了较为详细的规定;适用于本地注册的虚拟银行的原则对本地银行开展网络银行业务的条件、网络银行的股东条件作出了明确要求;适用于外地注册的虚拟银行的原则详尽地规定了外国银行在香港开展网络银行业务的条件。

(五)巴塞尔委员会对网络银行的典型监管

巴塞尔委员会是由美国、英国、法国、德国、日本等十大工业国的中央银行于1974年底共同成立的，其电子银行工作组(EBG)的工作报告对网络银行风险管理的进展起着极为重要的推动作用。基于对近些年电子银行发展状况的经验总结，巴塞尔委员会于2001年制定了规范电子银行业务风险管理的14条指导性原则，这些原则为世界各国的银行及银行监管者对网络银行的监管和风险控制提供了极具借鉴意义的指南。随后，巴塞尔委员会又颁布了一系列用以指导银行加强风险管理的规范性文件，2003年7月的《电子银行业务风险管理原则》就是其中之一。该文件是对2001年制定的风险管理原则的进一步完善，其指导思想是提供“对管理和监督的一种预期性的和指南性”的方法而不是“特殊的技术方面的解决方案或电子银行的相关标准”。该文件提出的电子银行业务风险管理原则大致可以归纳为三类:第一，董事会和管理层监控原则。董事会和高级管理层负有对电子银行业务风险进行有效监督管理的职责，其通过建立风险管理责任制、实施相关政策和控制措施对银行安全控制流程中的关键环节进行复核审批，并对银行特殊的业务进行综合性、持续尽职的调查和监督。第二，安全控制原则。银行应采取适当措施，运用交易认证方法，对网络银行消费者的身份和授权进行认证，确保电子银行交易的可靠性，确保在电子银行系统、数据库和应用设备方面已采取适当措施进行了充分的职责划分，以及采取了适当措施保障电子银行交易、记录和信息中数据的完整性等。第三，法律与信誉风险管理原则。该原则对消费者隐私保护、信息披露方面提出了建议。巴塞尔委员会将电子银行风险管理过程分为三个步骤:评估风险、管理和控制风险、监控风险。评估风险中实际上包含了风险识别过程。风险被进行简单识别后经由特定的维度指标得以量化，量化后的具体数据使银行管理层能清楚了解到风险的发生概率及其对银行的影响程度等，继而结合本行能够承受的风险容量，决定采取何种措施来控制、分担、化解和规避风险，并对该措施的实施过程和风险变化情况进行有效的监控。完成此过程，风险评估才真正完成。许多国家都借鉴了巴塞尔委员会关于电子银行风险管理的步骤，并结合自身的国情，将上述原则和实施步骤予以本土化，制定出本国关于网络银行风险管理的基本程序。

三、我国对网络银行风险规制的现状及存在的问题

我国目前对银行业实行“一级多头”的分业监管模式。银监会履行对网络银行的主要监管职责，公安部、信息产业部等协助银监会进行监管，银行的证券业务、保险业务由其他相关专业监管部门负责监管。与这种分业监管模式相悖的是，我国网络银行被允许从事银行、证券、保险等多种业务，其经营业务混合性的趋势越来越强。我国目前的法律规范和监管手段根本无法适应网络银行快速发展的需要，以至于许多网络银行业务无法得到有效的监管。

(一)法律规范整体上有待进一步完善

网络银行在网络环境中为客户提供电子货币结算等电子服务，其虚拟性的特征使得其交易过程难以受到有关传统银行业务的法律规范的保护。中国人民银行2001年出台的《网上银行业务管理暂行办法》(简称《办法》)为促进我国网络银行业务健康有序发展奠定了良好的法制开端，它“对网络银行业务的市场准入制度作了较为详细的规定，但对其他方面却只是作了纲要性的规定”⑥，如没有具体的行为规范、技术标准和安全认证条件，只有一些概括性、缺乏实际操作性的规定，对网络银行侵犯客户合法权益应承担的法律责任也未作详细规定。从效力上讲，《办法》只是一部部门规章，其适用范围和效力都具有局限性。《办法》已于2007年1月停止适用。以2005年《电子签名法》出台、2006年银监会颁布《电子银行业务管理办法》、《电子银行安全评估指引》、《电子支付指引(第一号)》为标志，我国关于网络银行监管的法律制度得以初步构建。但必须看到，我国关于网络银行的立法仍处于框架构建的初级阶段，我国还没有颁布国家法律层面的、直接规制网络银行的《网络银行法》和《电子商务法》，银监会颁布的两部部门规章和一个规范性文件，其效力层次过低;我国现行《商业银行法》中也没有关于网络银行的规定。这些都不利于网络银行的有序发展和对其进行有效监管。我国亟须建立一套完整的网络银行监管法律制度。

(二)现有监管体制和手段滞后

我国在实践中确立了银监会、证监会和保监会作为金融分业监管的主体各司其职的监管模式，但当前网络银行为客户提供的服务并不局限在一个业务版块内，只要通过网络，用户就可以获得存贷款、汇兑支付、有价证券买卖、购买各种保险等服务，这就可能导致网络银行业务中出现介于银行、保险、证券之间的边际业务、中间业务，而分业监管模式对于这种边际业务、中间业务的监管日益乏力，从而使不法之徒有了可乘之机，严重危害着我国正常的金融秩序。

四、借鉴国际经验，完善我国网络银行风险规制体系

如前所述，国际社会对如何有效监管网络银行以规避风险的发生已经有了比较成熟的做法。笔者认为，我国应结合本国国情，有选择地借鉴国际经验，尽快完善我国网络银行风险法律规制体系。具体可考虑以下四方面措施:

(一)构建多层次的网络银行法律制度

首先，网络银行虽具有特殊性，但其仍是银行业发展的一个阶段，与传统银行并无本质属性的不同。因此，在立法层面上，较符合我国目前实际的做法是对《商业银行法》进行修改和补充，使之成为指导我国网络银行开展业务和监管当局实施金融法制监管的基本依据，具体可在该法中增加网络银行的相关规定，明确网络银行业务中各方当事人的权利义务和法律责任，规定网络银行的监管机构、监管原则、监管内容和监管不力的处罚措施等。其次，金融监管机构可针对实践中新出现的问题如网络银行业务风险和监管重点，相应的指引规则或管理办法等，并随情况的变化予以及时调整。最后，由于网络银行经营的跨国性，对跨境提供网络银行服务中产生的纠纷享有管辖权的法院及其适用的法律，我国立法应作出明确规定。在这点上，仅有银监会的《电子银行业务管理办法》第72条的规定是远远不够的。

(二)加强对网络银行的全面监管

目前的网络银行业务早已突破了传统银行业务的范围，买卖股票、债券、外汇、黄金、期货等均可以通过网络银行进行，这对我国金融业传统的分业经营、分业监管模式提出了挑战。虽然依据《电子银行业务管理办法》第75条、81条、82条，我国银监会依法对网络银行业务享有监管、检查和安全监测的权力，但当前金融业混业经营的现状使得仅靠银监会一个部门的监管已远远不够。鉴于此，第一，我国应充分认识到网络银行业务交叉的特性，对当前银行业分业监管体制进行改革。具体可借鉴美国《金融服务现代化法》所确定的伞形金融监管模式，加强中央与地方之间、国际间监管机构的监管协调，实行银监会、保监会、证监会、信息安全部门协同监管。第二，为杜绝监管重叠和监管盲区，我国要逐步建立功能监管型监管体制，根据金融业务的需要而非金融机构的设置来确定相应的监管机构和监管规则。第三，我国应借鉴英国的做法，发挥行业协会和网络银行自身在监管体系中的作用，建立网络银行内部风险预警控制体系，实现网络银行的自律性管理。

(三)构建网络银行消费者合法权益保护制度

相对于传统银行业的服务方式，消费者在网络银行交易中处于弱势地位，他们无法通过观察银行柜台而在一定程度上监督银行的业务，经常会在毫不知情的情况下将自身的信息和隐私暴露给网络银行，并且在举证、合同签订和交易凭证的控制方面处于不利地位。鉴于此，我国网络银行监管机构应制定保护网络银行消费者公平交易及其金融信息的法律规则，对网络银行施加保障消费者隐私权的义务。此外，从当前国际上对银行业的监管趋势来看，建立全面的信息披露制度已成为各国加强监管的一个核心内容。建立严格的强制性信息披露制度对保护网络银行消费者的合法权益、约束和规范网络银行的行为具有积极作用，我国目前这方面的制度还不够全面。我国应借鉴新加坡的做法，制定严格的网络银行强制性信息披露规则，强化网络银行信息披露的质量和责任，使其定期向社会经过审计的经营活动和财务状况信息，加强自身运营的透明度，以降低消费者的风险。

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关键词：沃克尔法则 栅栏原则 金融监管

由于早前美联储将银行业符合金融监管法“沃克尔法则”（Volcker Rule）合规期从2015年7月推迟到2017年7月，华尔街的银行家们为按照法则要求抛售其所持私募基金和对冲基金争取了两年的时间，此即意味着银行业再一次争取了更多时间继续以高风险投资获利。

由美国联邦储备委员会前主席沃克尔在国会力推而得名的“沃克尔法则”在2010年被正式纳入到《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》――这一自2008年全球金融海啸以来最全面、最严厉的金融监管改革法案当中。该法则力在加强对银行等大型金融机构监管力度，其主要通过限制商业银行规模，避免出现“大而不能倒”等系统性风险发生；同时限制银行等利用自身资本进行自营交易。另外，该法则还限制银行等拥有或参股私募基金和对冲基金，在传统借贷业务与高杠杆、对冲、私募等高风险投资中给银行划出明确界线。

可以想到，如此限制投行掘利业务的法则一经提出便饱受华尔街银行家的抵制，还遭到了来自于政府官员的批评，将美国银行同监管机构间的冲突加剧。经过长时间的多方斡旋后，法则终于敲定。这一新规的提出已经表明了银行监管也的决心――法则的实行已成定局，只是时间早晚的问题。

对于美国“沃克尔法则”，中国市场一直处于旁观的位置上，从美国”沃克尔法则”研究中国银行业监管思路，对于我国银行业的监管具有重大意义。

作为国际金融市场中不可小觑的一个重要部分，中国银行业现仍处于快速发展阶段，尚未到达完全成熟阶段。在其快速丰腴自身的过程中，势必受到国际大环境的影响，学习借鉴发达国家的银行业发展轨迹。而这个过程，正是需要银行业的自身成长与监管部门的正确引导――两者的良好配合才能共同促进整个中国银行业的进步，保障其的成长历程健康有序。因此，只有走在市场的前面，用发展的监管思路正确引导归置银行业的成长，为其发展铺平道路，监管业才能高效健康地推动国内金融市场的发展。另外，作为不可被剥离出世界金融市场的一份子，处于快速成长期的中国金融市场对于国际金融稳定性将发挥重要作用。

面对如火如荼的金融产品创新，早在2013年9月，银监会主席尚福林提出了“栅栏原则”，即由于一些表外创新业务已与存贷款“互联互通”，因此需要对信贷类业务、理财类业务、类业务和有价证券投资类业务实行“栅栏式”隔离，鼓励在各自业务区域内的进行积极创新。

近年来，中国银行业综合化经营势不可挡，监管冲突和监管空白已成为摆在更高决策层面前的一道难题。银行的综合化经营是一把“双刃剑”，既可能带来服务能力、整体效益和竞争力提高的好处，也可能带来风险的传染性、复杂性、破坏性加大等问题。

2008年的金融危机已经以生动的教训表明，不同性质的业务过度交叉，会加剧风险的隐匿、转移和传染。“栅栏原则”已经为中国银行业、亦是金融业的监管开了一个好头：为需要保护的业务设置隔离机制，防止“栅栏”内外业务高度关联，以保护存款人、纳税人利益不受损害；并且，设置“栅栏”防护的监管手段有必要延伸至近年来蓬勃兴起的表外创新业务，即信贷类、理财类、类和有价证券投资类业务。

中国市场需紧跟国际监管趋势，不得不说，早前的“栅栏原则”与“沃克尔法则”在本质上是具有一定相似性的。虽然“沃克尔法则”的正式实施时间一拖再拖，但是美联储自始至终对于其新规的执行并未给予个别市场“例外豁免”的资格，即这一监管新规的实施已成定局。

中国应当继续密切关注该法则的动向的主要原因之一是“沃克尔法则”的提出和确立将代表了银行监管新趋势的渐趋形成。我们可以预想到，这一法则的出台与实施将在未来相当长的一段时间内在国际资本市场上引起动荡，间接影响到我国的金融机构的业务发展。而事实上，由于我国的银行，以及证券公司、信托公司等非银行金融机构都保留有其自营业务，“沃克尔法则”涉及到的问题在我国已经存在，且涉及面已不仅是银行业，而是整个金融系统都关系到的最棘手的问题之一。因此，本着长远的发展目光来看，我们必须适时的借鉴“沃克尔法则”的中心思路，为我国银行业、甚至其他非银行金融业在现在以至未来的发展做出更有力的谋划。

当前，我国银行业正处在从严格的分业经营向混业经营的发展的趋势中，不可否认地，分业与混业经营确有其自身的优势，又各自存在其弊端，在这里并不一一赘述。这其中，需要强调的是，“沃克尔法则”所要解决的主要问题正是银行混业经营中所产生的问题。对于我国来说，混业经营基本已成未来银行业发展的必然趋势，而银监会以及其他相关机构监管文件的出台在银行业具有指导性的地位与作用，因此，监管当局应当适时的本着既能强化金融监管又能不削弱金融竞争力的监管制度的金融监管思路，基于我国国情与市场的发展情况，配合立法制度的完善，有选择性的借鉴“沃克尔法则”中的部分条例思想，在当前已经做出有力调整的政策基础上，对于分业经营的基本经营原则进行创新与完善，从而促进我国银行业在未来平稳健康地发展，努力跟上国际金融形势的步伐。

参考文献：

[1]王彬，林晓楠.“十二五”规划中金融业综合经营的“防火墙”制度考量――以美国沃克尔规则为视角[J].福建金融，2014.01

[2]贺锡霞.及对我国的启示[J].中国商界，2010.09

[3]孙彭军，赵亚奎.构建金融创新与监管的良性互动――从“沃克尔法则”的演进说起[J].国际金融，2012-11

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关键词：银行业监管现状发展趋势

一、我国对银行业监管的现状

1.利率政策

我国利率改革的方式是明确的,即渐进、有序,原则上遵循先外币、后本币,先贷款、后存款,先农村、后城市,先大额、后小额的步骤。但是中国目前还没有明确全面实现利率市场化的时间表。利率市场的起步较晚,从1996年开放同业拆借利率开始,此后又开放了银行间债券利率。2000年开放了外币利率(小额外币存款除外),2004年存款利率管上限,贷款利率管下限的格局。在这种情况下,中国货币市场和资本市场至今也尚未形成基准利率体系,自然也没有简单的金融衍生工具,如期权和期货。这使得中国的金融衍生品市场不仅落后于发达国家,和其他发展中国家相比也存在差距。

2.商业银行的跨区域经营问题

长期以来,我国的中小商业银行,即城市商业银行不能跨区域经营。《城市商业银行暂行管理办法》第6条规定,城市商业银行在地级以城市设定,一个城市只能设立一家城市商业银行;第二条规定,城市商业银行主要为本市中小企业和居民提供金融服务。

分析城市商业银行的发展历史我们可以看出,中国的城市商业银行是清理整顿城市信用社、化解地方金融风险的产物。与此同时还承担了支持地方经济发展,特别是支持中小企业的重担。城市商业银行人员素质较低、经营管理水平不高、风险高度集中。这是监管政策明文规定城市商业银行不允许跨区经营的背景。

随着我国银行业改革开放的推进,城商行风险管理水平不断提高,许多城商行提出了拓展发展空间、实现跨区域发展的要求。对此,银监会与相关部门进行了认真研究并达成共识,城市商业银行完全可以走出城市。2009年4月,银监会调整了中小商业银行的准入政策。规定中小商业银行的机构发展不再受数量指标控制,不再对股份制商业银行、城市商业银行设立分行和支行设定统一的营运资金要求,从而实现了基本上统一监管标准,实施同质同类监管。

3.混业经营

在上世纪80年代改革开放的最初期,我国金融业并不是分业经营的。当时,商业银行可以设立信托投资公司、证券公司,比如,交通银行和太平洋保险就是连在一起的。但是,由于后来金融业出现了一些混乱情况,当时一种主流的看法认为这些混乱来自于混业经营,因此就逐渐把金融业务切分开来;同时在立法上加以保证,形成了一种比较严格的分业经营体制。1995年通过并于2003年修改的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。

二、进一步完善银行业监管法律体系的相关思路

我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说,既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势,抓住机遇,应对挑战,明确相关政策法律改革调整思路,进一步完善银行业监管法律体系。

完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年,我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展,不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产,也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革,但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革,而未按照私法原理明确主体权利与义务,导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决,改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年,法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面,在深刻理清社会关系的基础上,作出科学明晰的规定,在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位,保护其自治权利,维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。

建设开放性市场准入制度,培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业,我国银行业实行严格的准入制度,这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断,我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性,同质化情况严重,供给动力不足。因此,如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势,放松管制对于银行业发展至关重要。一方面,金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业,提高中国银行业的发展实力;另一方面,各类金融机构可以提供不同的产品,实现服务多样化,从而解决金融市场供需矛盾。

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关键词:电子银行;外包;监管

中图分类号:F832.39文献标识码:A文章编号:1003-9031(2006)11-0051-04

近年来,在全球银行业兴起的电子银行业务(Electronic Banking Bussiness)大大改变了银行业的传统经营方式与业务模式,不仅银行效率得以提高,服务成本得以降低,而且商业银行也被赋予了许多新的特征,例如服务内容的开放性和服务对象的全球性,传统业务和网络技术的紧密结合,以及银行与外包第三方间的相互依存关系等｡[1]虽然这些新特征并不必然带来新的风险,但其无疑会增加和改变传统银行业务实践中的风险结构｡因此,各国银行监管机构纷纷采取了一系列措施以加强相应的专门监管,而其中对电子银行业务外包活动的监管则是各国共同关注的重点之一｡

一､对电子银行业务外包的优势分析

外包(Outsourcing)是一个外来词,其基本含义就是将自己本可以做的一些事情委托给其他人去做｡由于电子银行业务对信息技术及网络安全都有着极高要求,而这就意味着巨大的资金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商业规则下,银行往往选择将电子银行业务中的软件开发､信息处理､硬件维护等部分或全部外包给更为专业的第三方公司去做｡从经济学和管理学的角度来看,银行之所以倾向于选择电子银行业务外包通常是基于如下的考虑:

1.提升核心竞争力的需要｡电子银行外包可以让商业银行转而注重自己的核心业务,专注核心竞争力的培育｡据调查,美国有68%的信用卡业务都是通过非商业银行机构来实现,银行的核心竞争力主要体现在业务本身而非后台支持,因此银行没必要雇用大批的网络高手来维护网络,交给专门的网络公司去做就行了｡

2.更好地控制成本,优化资源配置｡根据管理学理论,优秀企业通过将价值链中的不同环节外包给更为专业的公司,从而节省资源获得规模经济｡例如,根据美国Forrest调查公司的一项统计,美国企业依靠自身力量建立并维护一个Web网站,头年的费用是22万美元,而将此工作外包给网络公司仅需花费4.2万美元｡

3.获得新技术和提高服务效率｡IT技术的发展日新月异,而电子银行的技术外包不仅可以使银行内部技术人员获得更多接触新技术的机会,还可以使他们摆脱一些繁杂的日常事务,从而大大提高技术支持的响应速度与效率｡四是发展战略和风险规避的考虑｡在全球金融一体化发展的背景下,银行业的竞争日趋激烈,网络技术的运用更给传统的生活方式与商业模式带来了新的挑战与机遇,而通过与专业外包服务商的利益捆绑,银行可以围绕最新科技的发展趋势来发展各项新兴业务以抢占市场先机,并因此减少了很多系统维护管理和技术开发失败的风险｡

二､电子银行业务外包的风险分析

电子银行业务外包在提升银行的核心竞争力的同时,也会给银行带来新的潜在风险,并且给传统的银行监管体系出了新的难题｡撇开就业等社会问题不谈,从经济与法律角度分析,电子银行业务外包本身也蕴涵着许多隐患｡

1.信誉风险｡银行业最为核心的资产是信誉,而外包服务供应商提供的服务质量低下将会影响银行的信誉｡例如由于IT外包供应商的原因硬件设备出现故障维修不及时或软件系统存在漏洞等致使银行客户受损(包括客户在业务操作方面的不便利以及在资金､机会方面的损失等),即使这完全是由于IT外包供应商的过错也同样会大大影响银行的社会形象与信誉｡

2.技术风险｡在技术选择上,银行必须选择一种技术解决方案来支撑电子银行业务的开展,因而当各种电子银行的解决方案纷纷出台时,商业银行选择与哪一家公司合作,采用哪一种解决方案都将是电子银行存在的一种潜在风险,一旦选择不当,将使银行面临巨大的机会损失与利益损失｡同时由于核心技术由外包公司掌握,外包公司或其职员利用工作便利来从中获利的道德风险也不可不防｡

3.法律风险｡由于电子商务和网上银行在我国还处于起步阶段,尚没有形成完善的法律环境,再加上网络的无国界性与各国监管机制的差异性使得电子银行业务外包中存在着相当大的法律风险｡例如,外包过程中银行客户的隐私权保护问题､商业秘密和技术专利的归属问题､跨国诉讼的司法管辖权问题等都可能对银行的审慎经营造成巨大冲击｡

4.系统风险｡银行业是一国金融发展的核心,其对风险管理有着更加严格的要求｡由于某些IT核心技术的垄断,在IT外包行业也存在着若干寡头公司,因而可能产生某一国(地区)的多家银行过于集中依赖某些外包服务供应商的情况,一旦出现问题会造成连锁效应｡另外从长远来看,过于依赖某些跨国公司的技术外包还可能不利于本土企业的技术创新,甚至可能威胁到国家的金融安全｡

三､电子银行业务外包监管的域外经验

银行业是个对风险管理有着异常严格要求的行业,而电子银行业务的外包有可能把本属银行机构的风险､管理责任及合规要求转移给不受监管当局监管的第三方｡在此情况下,银行机构如何有效控制外包带来的运营风险?监管机构如何确保外包供应商在外包过程中履行了其监管要求?为了解决这些问题,很多发达国家和地区的银行监管当局已经陆续对此作出反应,以监管报告､建议或指引方式将电子银行业务的外包活动纳入到其原有监管体系中｡

1.美国｡早在1990年1月,美联储就通过一份监管声明提醒金融机构注意订立电子数据处理(Electronic Digital Platforms,EDP)服务合同的潜在风险,美联储最为关注的问题是金融机构所签EDP服务合同中是否含有对其原有风险管理体系存在不利影响的条款,如责任免除条款等｡而美联储纽约银行1995年的一封监管信函则明确了外包服务安排报告规则,即无论任何银行服务机构都应该在首次签署外包服务合同或者履行合同后的30天内向合适的联邦银行机构报告这种关系｡

另外,联邦金融机构检查委员会(FFIEC)还了一系列旨在阐明银行管理IT外包风险方面职责的指引与公告,例如《FFIEC对外包技术服务的风险管理指引》(2000年)提出了由董事会负责外包引入和风险管理的原则;《FFIEC对技术服务商(TSP)监管手册》(2003年)概述了TSP风险的监管流程与方法;《IT外包技术服务检查手册》(2004年)为监管人员的审计检查提供了相应的程序指引｡

2.香港｡香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》对本地银行业的的外包活动表达了相当明确的监管态度,它虽然并非专门针对电子银行,但其中载明的一般监管方法及有关技术外包的管控措施等均对电子银行外包具有参考价值｡在《外判》指引中金融管理局明确只要被监管机构的外包安排具备周详的计划和妥善的管理且不会有导致损害客户利益的情形发生,金融管理局就不会干涉｡[2]

而所谓“周详的计划和妥善的管理”则包括了以系列的特殊管控措施｡首先,在选择外包服务商时,银行应审查其是否具备足够的资源与专业知识,而在将关键技术如数据中心操作外包时,还应由独立第三方作出独立评估报告,报告将提交金融管理局备案｡其次,在同外包服务商签订协议时,金融管理局强调应清楚载明外包服务商的履行标准和服务水平｡再次,在外包安排存续期间,银行应对外包服务商实施持续充分的监控和制定有效的应急计划｡最后,为了防止外包风险的过于集中,银行还应尽量避免过度依赖单一的外部服务商｡

3.瑞士｡1999年8月,瑞士联邦银行委员会(SFBC)了针对银行与证券公司的《外包指引》,允许金融机构在未经SFBC明确同意的情况下实施外包｡但该指引规定外包必须得到董事会的同意方可实施,必须订立书面合同,并要求金融机构将外包业务纳入内控体系,外包合同必须明确允许SFBC､金融机构及其内外部审计机构对外包服务商进行必要的监控,同时某些核心管理职能是不允许外包的｡

此外,伴随着国际金融一体化步伐的加快,各国监管者也逐渐意识到,外包所带来的风险往往是超越国境的｡因此巴塞尔银行监管委员会于2003年先后了《电子银行风险管理原则》及《跨境电子银行业务的管理与监管》,为电子银行业务(包括外包)的监管提供了高级指导｡巴塞尔银行监管委员会在综合各国监管经验的基础上,指出电子银行业务外包的风险控制首要原则是董事会和高级管理层应该对与电子银行业务的有关风险进行有效的管理和监督,通过建立全面和持续的尽职调查制度与监管程序来处理银行与外包第三方的相互关系｡[3]

四､我国对电子银行业务外包监管的实践与法规建设

近年来,我国银行业的外包势头也发展迅猛,各大商业银行都相继开设了电子银行业务,其中四大商业银行都选择了自主开发核心技术与辅助业务外包相结合的道路,而光大银行､民生银行等股份制商业银行则选择将更多的信用卡业务､网络银行业务外包出去以降低运营成本｡但在电子银行业务蓬勃发展的同时我国对其的监管还处于逐渐发展和不断探索中｡目前我国电子银行业务监管事宜主要由银监会负责,关电子银行监管的法律框架也已初步确立,主要由《电子签名法》､《电子银行业务管理办法》､《电子银行安全评估指引》和《银行业信息资产风险监管暂行办法》等组成,而其中2005年颁布的《电子银行业务管理办法》是我国首次出现“外包管理”字眼的法律文本,其对电子银行业务外包的发展和监管可谓意义深远｡

《电子银行业务管理办法》(以下简称《办法》)将网上银行､电话银行､手机银行及自助银行､ATM等均纳入电子银行业务范畴,扩大了对电子银行业务的监管范围,改变了长期以来部分电子银行业务监管无据的状况｡[4]同时《办法》突出强调了电子银行系统的安全评估工作,要求金融机构聘请有资质的安全评估机构,至少每2年对电子银行进行一次全面的安全评估｡而为了应对新兴的电子银行业务外包风险,《办法》还明确了许多具体的监管措施:(1)规定金融机构在选择电子银行业务外包服务供应商时,应充分审查､评估其经营状况､财务状况和实际风险控制与责任承担能力｡(2)规定金融机构应当与外包服务供应商签订书面合同,明确双方的权利､义务｡在合同中应明确规定外包服务供应商的保密义务和保密责任｡(3)规定金融机构应建立针对电子银行业务外包风险的应急计划,并应制定在意外情况下能够实现外包服务供应商顺利变更,保证外包服务不间断的应急预案｡(4)规定金融机构对电子银行业务处理系统､授权管理系统､数据备份系统等涉及机密数据管理与传递环节的系统进行外包时,应经过董事会或者法人代表批准,并应在外包实施前向银监会报告｡

笔者认为,《办法》的上述规定已经吸收了很多国外监管的经验,并对我国银行业的发展情况有所考虑,它的出台既是我国监管当局在金融全球化趋势下对监管工作的一项适应性创新,也是一项有利于我国银行业在改制上市及发展过程中提高自身风险管理水平的重要举措｡但是《办法》仍存在一些不足,诸如要求金融机构对第三方认证机构的可靠性和公信力进行保证并不尽合理｡此外对金融机构的责任规定也过于严苛｡

五､健全我国电子银行业务外包监管体系的思考

虽然我国已经对电子银行业务外包的监管制定了比较明确的规章,但是对电子银行业务的监管应该是一个完整的体

系,而且目前在我国的社会背景下,纸面上的法律要变为行动中的法律无疑还有较长的路要走｡实践中由于信息技术的发展以及很多监管人员对于电子银行外包风险的认识不足,导致我国各地监管机构的监管理念和执法水平存在较大差异,所以笔者认为有必要进一步健全和完善我国有关电子银行业务外包的监管体系,以促进电子银行业务的良性发展｡

1.在监管的价值取向上,银监会应该综合考虑监管的安全目标与金融机构的效率追求,实现金融安全与交易效率的平衡发展｡银行是基于提升效益目的而实施外包的,因此监管当局不能仅仅为了监管的安全价值而不顾银行的效率价值｡笔者认为,银监会应在谨慎基础上支持银行业更多的外包活动,这也是应对入世后更为激烈的银行竞争所必需的｡当然银监会应始终坚持以下两个原则:第一,确保银行业外包活动处于银监会的有效监管之下;第二,确保银行机构合理制订外包计划和妥善处理外包风险｡

2.银监会应进一步细化现有的电子银行业务外包监管规则｡现有的外包监管规则总体而言仍偏于原则性,因而需要在既存原则框架之下尽快出台更具操作性的监管细则对监管人员的监管范围､权限和监管程序予以规范｡此外,电子银行外包的实践是不断发展变化的,因而密切关注电子银行的最新发展动态,适当汲取国际上的先进经验,丰富电子银行业务外包风险管理的内容也极为必要｡

3.监管部门还应加强有关客户金融信息隐私保护的力度｡在电子银行业务外包活动中,最易遭到侵犯的客户合法权益就是客户的金融信息隐私权,例如2005年美国信用卡第三方服务商(Card systems SolutionsInc.)的系统被黑客侵入,造成包括MasterCard､VISA､American Expres在内高达4000多万信用卡用户的数据资料被窃,给银行和客户带来了巨大的损失｡因此,监管当局应该尽快规范电子银行隐私政策,督促银行和外包商共同采取措施安全保障措施来防范此类风险｡

总的来说,在构建与完善我国电子银行业务外包监管体系的过程中,银监会应当关注市场的新变化和电子银行实践中的新问题,充分征求市场各方主体意见和密切关注国内外最新研究成果的基础上适时出台明确的监管指引与清晰的操作规则,尽量减少监管的滞后或缺位｡同时,银监会还应贯彻技术中立原则,为市场创新留下充足空间,在安全与效率之间,在规范性与灵活性之间寻求合理的平衡点｡

参考文献:

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[2] 余素梅.香港电子银行监管规则的最新发展及其启示[J].环球法律评论,2006,(2).

篇10

关键词：银行业监管；国际合作；区域银行；可行性

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）04-0061-06

一、文献综述

20世纪30 ~ 70年代银行业监管是以银行业的安全性为中心的，70年代后金融自由化理论逐渐发展起来，银行业效率的问题由此受到极大关注。至此，对银行业监管开始转向如何协调安全稳定与效率的方面。在此过程中，学者们也开始关注银行业的独特性，相应地提出了一些理论模型：如明斯基（Minsky）提出的“金融体系脆弱论”，戴蒙德（Diamond）和迪布维克（Dybvig）提出的“银行挤提模型”，马切斯・德沃特里庞（Mathias Dewatripont）和简・泰勒尔（Jean Tirole）提出的银行监管“代表假说”等。Bryant（1987）最早关注了金融监管集体行动的问题，认为各国出于个体理性所做的政策选择最终并未达到整体最优状态，他从理论逻辑上演绎了金融监管国际合作供给与需求失衡的原因，但是没有对理论进行检验。在监管国际合作方面，阿里西亚（Ariccia）和马奎斯（Marquez）的“监管中的外部性模型”能够较好的为金融监管国际合作提供理论依据，并指出差异较大国家之间进行合作的困难所在。Herring和Litan（1995）指出参与监管国际合作的国家数目越少，目标越趋同，对国际合作带来收益的认识越容易达成共识；金融政策决定机制越相似，越容易达成金融监管的国际合作。英国剑桥大学教授约翰・伊特韦尔（John Eatwell）和美国纽约纽斯大学教授艾斯・泰勒（Lance Taylor）提出建立世界金融监管局的设想，并赋予其在世界范围内进行金融监管和风险监管的权力。

中国对金融监管国际合作问题的研究较少。厦门大学朱孟楠博士在《金融监管的国际协调与合作》（2003）中就金融监管国际合作的必要性、如何有重点地加强金融监管国际协调与合作、世贸组织的作用等方面提出了自己的观点，这可以称得上是国内有关金融监管国际合作方面的第一部专著；北京师范大学钟伟博士在《资本浪潮――金融资本全球化论纲》（2000）中提出了全球化的三种监管框架：短期框架，主要是为了加强对跨国银行的统一监管，必须对现有国际金融组织进行必要的改革；中期框架，即以区域金融监管作为国家监管和全球监管的有效过渡和缓冲；远期框架，建立全球统一的并账监管体系。此外，有关这方面较好的文献还有：刘宇飞著《国际金融监管的新发展》（经济科学出版社，1999），重点从系统风险的角度论述监管国际合作的必要性与合作现状；孟龙著《金融监管国际化》（中国金融出版社，1999）；严骏伟著《金融监管：跨国银行的金融规范》（上海社会科学出版社，高等教育出版社，2001）；尚金峰著《开放条件下的金融监管》（中国商业出版社，2006）。

已有的研究已经取得了相当大的成就。本文从银行业监管供给和需求不平衡方面进行研究，以有助于推进银行业国际合作的发展。

二、银行业监管国际合作供求失衡的理论分析

（一）银行业监管国际合作的需求分析

1． 随着金融全球化和银行国际化进程的加快，跨国银行在全球范围内迅速扩张。就中国来说，截至2006年12月底，在中国注册的外资、独资和合资法人银行业机构共14家，下设19家分支行及附属机构；22个国家和地区的74家跨国银行在中国25个城市设立了200家分行和79家支行；42个国家和地区的186家跨国银行在中国24个城市设立了242家代表处。跨国银行的发展促进了全球经济金融一体化的发展。同时，跨国银行的母国与东道国监管信息资源分配不均衡、两者权利义务分配不公平以及第三国没有监管义务等问题，制约了对跨国银行监管的国际合作，已不能满足对跨国银行进行有效监管的要求。跨国银行的快速发展使得各国需要银行业监管国际合作，来实现对跨国银行的有效控制。

2． 世界上有十几个离岸金融中心，例如卢森堡、开曼群岛、巴拿马群岛和巴哈马群岛等离岸金融中心的商业银行，几乎都不在任何一国金融监管当局的有效监督之下，其成为国际银行的特殊掩护地和避风港。由于在离岸金融中心注册的金融机构一般都可以享受到极为优惠的经营条件和极为宽松的管制环境，其资产负债、股东构成等信息对外披露的要求很少，所以在离岸金融中心注册的商业银行及其他金融机构增长很快，流动资本在国际资本市场上所占的份额也越来越大。这一状况极大地加剧了国际金融业、银行业的风险隐患。大量离岸金融中心的存在使得单个国家的银行监管对其活动无可奈何，必须依靠银行业监管的国际合作。

3． 为了逃避金融监管，近年来，在不断取消传统金融监管的环境下，金融创新从某种意义上就表现为一种金融自由化。在当今经济金融全球化时代，金融创新能满足客户多元化金融服务的需求，并有效提高了金融服务质量，增强了金融企业的竞争能力。但是，一味追求金融创新，追求收益，而忽视金融创新工具和产品所隐含的风险，可能促使资本自发性、盲目性的弱点无限膨胀，从而引发全球性的金融危机。在各国银行业实际运行中存在着一个突出的问题就是金融监管总是落后金融创新的步伐，在这种情况下就是说很多的金融创新业务处于少监管甚至无监管的状态下运行，这样潜在的行业风险就很大，极有可能引发系统性危机，此次金融危机就是很好的例证。

4． 随着国际经济金融全球化、一体化的发展，跨国银行在全球范围内迅速扩张。各国为了吸引国际金融资源流入本国，同时增加本国银行业在全球竞争中的优势，争相放松对本国银行业的监管。再者，由于不同国家的监管制度之间存在着差异，跨国银行自身在利益的驱使下通过国际业务转移，充分利用各国在税率、利率、政策、管制方面的差异，实现监管套利最大化。这样就可能产生对银行业所实施的金融监管失效，并可能影响本国金融资源的有效分配。面对银行业监管竞争、监管套利，仅靠一国国内监管当局的努力是无能为力的，各国监管当局必须通力合作才可能有效解决这一难题。

5． 银行业是一个特殊的行业，具有广泛的债权债务关系，既有银行业相互之间的债权债务关系又有银行业对公众的债权债务关系。这一特点就造成了银行业的金融风险可能短时间内在国内及全球范围内传播。如果一个或几个银行倒闭导致整个银行体系发生“多米诺骨牌效应”坍塌的系统性危机的危险，这种危险是对整个金融体系稳定的潜在威胁。同时，在全球经济金融一体化的时代，银行和银行体系之间的国际间联系越来越紧密，银行危机造成国际性的影响与威胁的可能也越来越大。尤其在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然造成全球性的连锁反应。由于银行业危机具有这种在国内及国际传染性特性，就要求我们必须加强银行监管的国际合作来减轻或阻止银行业危机的扩散。

（二）银行业监管国际合作的供给分析

1． 20世纪70年代国际金融市场动荡加剧，各国开始意识到加强国际监管合作的重要性。巴塞尔委员会（BCBS）成立于1975年2月，它是国际社会对1974年德国赫斯塔特银行危机和美国富兰克林国民银行危机反思后的产物。其成立使“银行监管的国际合作从理论上升到了实践层面”。但是委员会本身不具有任何法定的跨国监管的权力，因此它所形成的一系列文件并不具有法律效力，而仅仅是鼓励成员方或国际银行监管者采用的或一致的监管标准与方法的一种“建议”。这种建议是“广泛的原则、指导方针及最好的措施”，巴塞尔委员会期望“各监管当局通过适合自己体制的法律或其他形式的详细安排予以实践”。现在巴塞尔委员会是银行监管国际合作方面最主要的组织机构。其主要工作有三方面内容，即交换各国在监管安排方面的信息、提高国际银行业务监管技术的有效性、建立资本充足率的最低标准及研究在其他领域制定标准的有效性。

巴塞尔委员会主要是通过各种文件来履行其职能的，主要有三项成果：一是《巴塞尔协定》，被称为“神圣条约”。它规定了跨国银行的东道国与母国监管当局之间分享监管权力的原则。二是1988年颁布的《统一资本计量与资本标准的国际协议》，简称为《巴塞尔协议》，该协议的主要贡献在于其规定了统一的资本充足率计算方法和统一的最低资本充足率标准。2004年6月又颁布了巴塞尔《新资本协议》。《新资本协议》的核心监管思想是三大支柱：最低资本要求、外部监管、市场约束。巴塞尔委员会通过这两个协议建立了一套国际通用的加权方式衡量表内与表外风险的资本充足率标准，有效地扼制了与债务危机有关的国际风险。三是《有效银行监管的核心原则》。1997年4月巴塞尔委员会的此文件从7个方面制定了有效监管体系必备的25条基本原则，为各国政府、国际监管机构和其他公共管理当局提供了一个基本的参照标准。

世界贸易组织（WTO）对金融监管法律的国际协调主要是为了推动金融服务贸易的自由化，针对有可能阻碍金融服务贸易自由化的金融监管法律制度进行了协调。如1993年12月《服务贸易总协定》及其金融附件，1995年《金融服务承诺的谅解》，1997年《全球金融服务协议》等。WTO所达成的多边国际协议进行金融监管法律的协调是一种国际硬法的协调模式，明确了“承诺谈判”的主导地位，协调成果亦成为各国必须实施的国际义务。WTO对金融监管法律制度的协调更多地是体现在对服务贸易自由化协调的间接效应上，由于WTO有广泛的成员基础，对金融服务贸易自由化制度的协调有组织及机制上的良好保证，因而在推进金融服务贸易自由化中成果丰硕。

当然对国际银行业监管的国际性监管组织还有国际清算银行（BIS）、国际货币基金组织（IMF），甚至国际证监会组织（IOSCO）和国际保险业监管者协会（IAIS）也不同程度上承担着对国际银行业监管的职责。

2． 各国除了在国际范围内进行银行业监管的国际合作外，区域监管的合作也发展很快。相对来说，欧盟（EU）的监管体系发展最完善。欧盟金融业法律协调旨在以法律工具的协调推进欧盟金融业的一体化进程，实现《罗马条约》所构筑的“四大自由”，从而促进一个竞争的、有效率的欧盟一体化的金融市场。欧盟金融业法律协调依托超国家的协调机构，采用超国家立法的形式予以协调。

目前，欧盟的统一银行监管主要体现在三个方面：第一，存款保险制度。1994年5月，欧盟通过了《存款保险计划指导原则》，要求所有欧盟国家在1995年7月之前引进一项存款保险计划。第二，资本标准。1995年12月31日，欧盟制定的《资本充足性指令》生效。第三，审慎监管。欧盟通过一系列指令形式对大部分审慎性监管要求进行了统一规定，初步建立了欧盟统一的监管法律基础。

欧盟金融监管法律协调是区域监管法律协调的典范，为推进欧盟金融市场的一体化起到了关键作用。

另外还有一些其他的区域银行监管组织如表1所示：

（三）银行业监管国际合作供给与需求的非均衡现状

银行业监管国际合作的均衡，就是银行业监管国际合作的供给和需求相适应，可以及时有效地化解国际银行业的系统危机。通过20世纪70年代以来的国际及区域性银行业监管合作可以看出，银行业监管的国际合作已经取得了一定的成绩，但是还远远不能满足国际银行业发展的需要。再者，银行业是一个动态发展的行业，不同时期银行业安全稳定的中心是不同的，这就要求银行业监管国际合作的供给要随着银行业监管国际合作的需求的发展而发展，供给要能够历史性地满足需求的变化。

银行业监管的国际合作的供给与需求的关系失衡是绝对的，均衡是相对的。目前银行业监管国际合作存在较严重的不均衡。一方面，银行监管国际合作的供给相对于需求严重不足，具体表现就是银行业监管国际合作的供给总是滞后于需求的发展；另一方面，银行业监管国际合作的供给和需求不适应，具体表现就是银行业监管国际合作的供给结构不能满足需求的发展。现在银行业国际监管合作主要由西方发达国家主导，按照发达国家的需要制定监管国际合作规则，反映西方国家对监管国际合作的需求，但是不能满足广大发展中国家对银行业监管国际合作的需求，所以开放程度低的广大发展中国家对监管合作持消极态度。这样就导致各国通过现有的方式通过协商只能达成一个最低的标准，以保证所有的国家都能去主动实施，这样就使得银行业监管国际合作的供给总是处于低水平状态，供给总是不能在总量和结构上历史地满足国际银行业发展的需要。

总体上看，现有的银行业监管国际合作还处于低水平的状态，现有的监管体系还不能有效防范及制止金融风险在国际范围内传播。虽然区域性监管国际合作发展很快，但是，就国际而言，供给与需求不平衡的矛盾还很突出。

三、银行业监管国际合作的模型分析

（一）模型分析

作为理性经济人，各国监管当局会根据自己国家的利益参与国际监管合作。为了简化模型，这里以开放经济条件下的两国为例来讨论银行业监管的国际合作。合作既可以给本国带来收益，同时也可以给他国带来收益，即银行业监管国际合作具有正的外部性。

假设银行业监管者既关心本国银行部门的效率、安全和稳定性，同时也关心银行其他权利人如银行股东的利益，所以我们直接假设监管者可能关心银行的利润。假设监管者可以采用许多不同的监管工具的优化组合。但是，这些工具组合的使用并不受银行欢迎，因此，银行总是希望监管当局减轻监管。我们将i国的监管工具组合称为变量ki，它包括许多可能的银行业监管国际合作带来的影响。

模型中我们假设存在两个国家，每个国家都有一个银行系统和在该国所注册银行的一个监管者。假设∏i（ki，kj）为在i国注册的银行的利润函数，其既取决于本国监管者采用的工具组合，也取决于其竞争对手所在国j所采用的工具组合。银行不欢迎的监管标准的强制实施假设可以表达为下式：

（5）式第一部分等同于各国监管者的一阶条件，所以等于0；第二部分两项均大于0。由于∏和F的凹性，为了满足方程（4），必须有较高的监管标准，即k*＞ki*，k*＞kj*这样Ui（k*，k*）＞Ui（ki*，kj*）。

这一结果表明，在两国对称（?琢i＝?琢j）的情况下，两国都会寻求国际合作，因为这样两国的收益都会大于合作前的收益，且总收益也大于合作前的收益。

两国不对称（?琢i≠?琢j）时，两国会选择不合作，并且两国监管者试图为他们的银行提供竞争优势，进一步降低监管标准。但是，当一体化程度加深时，具有较大差异的国家也会产生合作动机。

（二）基于分析得出的几点结论

1．当两国对称时，两国会选择合作。两国银行业开放程度、两国银行业监管体制和结构等方面相近时，合作对双方都有利，这时，两国容易达成银行业监管国际合作协议。一般情况下，同区域范围内的国家银行效率、开放程度等相似，容易达成合作协议。这就论证了为什么区域银行监管合作发展比国际合作要好。

2．当两国不对称时，或者说两国差异比较大时，两国会选择不合作。因为，合作的收益随着国家差异的增加而降低，当各国差异很大时，若追求总体效益最大化，必须执行不同的标准，在当前的形势下很难实现。这就论证了为什么发达国家和发展中国家很难进行银行业监管国家合作。

3．金融一体化的快速发展有利于银行业监管国际合作的发展。由于各国经济发展水平、经济制度等方面的差异，造成银行监管国际合作的供求失衡。但是随着金融一体化的快速发展，各国金融相关度大大提高，银行业监管国际合作将会大大增进整体及各方的利益，从而银行业监管国际合作称为一种理性的选择。

四、对中国参与银行业监管国际合作的建议

（一）中国参与及推动银行业监管区域合作的步骤

中国参与区域监管合作是与中国金融对外开放、金融深化同步进行的，这一过程大致可以分为两步进行：

第一步，主要是扩大银行业对外开放。在此过程中，我们可以修改国内银行业相关法律，扩大银行业的开放力度，同时，着力建设成熟的国内金融市场，完善中国的银行业监管体制，并不断增强中国银行业监管的立法与行政的透明度。在这一阶段，我们还要与周边国家，主要是东盟10国及日、韩签署关于银行业监管方面的基本协议，初步建立相应的信息交流平台，并就某些重要的监管标准达成一致意见。

第二步，主要是在前一阶段银行业对外开放的基础上，建立统一的金融市场。要在统一的监管标准的基础上建立统一的银行业相关法规。在此阶段，我们要借鉴欧盟的最低限度协调原则、相互承认原则和母国控制原则，逐渐由相互承认向单一执照过渡。同时，我们要承认并接受重要的银行业监管国际标准，并把国际标准纳入区域及国家法律之中。加强区域货币合作，建立货币基金并逐渐过渡到区域单一货币。

防范区域金融风险，加强区域银行业监管合作是一个漫长的过程。在这一过程中，我们需要加强彼此合作，在以下几个方面有所突破：首先，加强银行业监管信息的交流与合作，逐步由最初的简单交流平台过渡到全面的信息共享机制和严格的信息报告制度；其次，建立统一的银行业风险预警机制，主要是建立一套完善的检测系统，对区域银行业进行全方位的跟踪监测、分析评估；最后，建立与完善银行业危机救援机制，主要是筹措区域内足够的资金，集中全区域的力量帮助陷入暂时困境的成员国抵御银行业系统风险，避免危机的扩散。

（二）中国积极参与及推动金融监管国际合作的建议

随着国际经济金融一体化的发展，一国完全靠自己的努力来防御来自外部的金融风险与金融市场冲击是比较困难的。所以我们必须积极参与金融风险国际合作，提高合作的水平。在此过程中，我们需要积极培养高水平、专业化的监管队伍，加快监管中电子信息网络的建设，完善中国银行业监管中的非现场检查制度，建立银行业自律组织和系统，强化银行业的内部审计。金融创新、银行业跨区域跨行业并购使金融机构之间的界限越来越模糊，分业经营的格局逐步被打破。金融业混业经营要求分散的、多层次的监管机构向统一的、综合性的监管机构过渡。金融机构的全能化发展使传统的以机构为对象的监管方式已不再适应，而应以功能为基础进行监管。

具体来说，中国积极参与银行业国际监管合作，应该做好两方面工作。第一，积极推动巴塞尔委员会成为正式的国际组织，从而使其监管标准和监管原则成为具有约束力的国际协议，成为各成员国普遍遵守的行为规范。第二，中国还应该积极参与巴塞尔委员会等国际金融监管机构的活动，积极推进全球多边银行体制改革，推动建立反映各国利益的多边规则体系。

世界金融发展的历史经验充分证明了，金融抑制往往是金融风险的温床。中国经济金融转轨过程中还有很多遗留问题有待我们解决。改革中出现的问题需要在深化改革的过程中解决。我们要加快建立适合中国国情的发达金融体制，彻底消除金融市场扭曲和金融抑制，逐步推进利率和汇率市场化改革，在风险可控的情况下，积极参与国际竞争与合作。

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The Exploration of China Participating in Banking-supervision International Cooperation

Yuan Fangjian, Fang Lei

（School of International Business, Shaanxi Normal University, Xi'an 710062, China）

Abstract： There exists imbalance of banking-supervision international cooperation in supply and demand. Through the theory of supply and demand and the model analysis, the article reveals the reasons for the imbalance of banking-supervision international cooperation under the present international economy and financial environment. We should further expand the banking openness in aspects of the China banking regulatory system construction and participating in the international, regional bank supervision cooperation, and on this basis to establish an unified financial markets.

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一、金融监管法 

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。 

二、金融监管法基本原则 

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。 

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则： 

（一）依法监管原则 

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。 

（二）监管主体独立性原则 

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。 

（三）合理适度监管原则 

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则 

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。 

（五）安全与效率并重原则 

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。 

（六）协调监管原则 

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关键词：监管新规 巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ 中小商业银行

金融危机之后，国际社会迅速出台了新的全球银行业监管框架—巴塞尔协议Ⅲ。中国银监会积极跟进巴塞尔协议Ⅲ的研究，并结合中国银行业的实际情况，先后出台了《中国银行业实施新监管标准的指导意见》、《商业银行资本管理办法（试行）》、《商业银行流动性风险管理办法（征求意见稿）》、《商业银行杠杆率管理办法》等新的监管规则，被称之为中国版的巴塞尔协议Ⅲ。随着中小商业银行的发展壮大，其在促进区域经济建设和维护地区金融稳定等方面的重要性日益提升。了解监管新规的理论基础和主要内容，明确监管新规的中国特色，以及了解监管新规对中小商业银行的影响，及早采取有效措施，对确保中小商业银行健康发展具有重要的理论和现实意义。

我国银行业监管新规的框架

中国银监会根据银行业改革发展和监管实际，本着巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ同步推进，第一支柱和第二支柱统筹考虑的原则，制定了包括资本充足率、杠杆率、流动比率及拨备比率四大监管工具的监管新规。

监管新规秉承了巴塞尔协议以资本监管为核心的监管原则，要求商业银行持有的资本应与其承担的风险及其风险管理水平相匹配。商业银行应该持有的资本数量由两部分组成：一是根据监管新规设定的方法计算得到商业银行面临的信用风险、市场风险和操作风险应持有的资本；二是监管机构根据对商业银行风险状况和风险管理水平的监督检查所提出的额外资本要求，即第二支柱资本要求。第一部分的资本要求就是“资本充足率”水平，监管新规设定了三个层次的资本充足率监管指标：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，包括2.5%的储备资本要求和0-2.5%的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。新标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%，与国内现行的资本充足率监管要求（大型银行11.5%、中小银行10%）基本一致。

杠杆率是商业银行持有的一级资本扣除规定的项目后，与商业银行调整后的表内外资产的比率。监管新规要求商业银行并表和未并表的杠杆率都不能低于4%。杠杆率监管指标与具体资产的风险无关，但是可以在一定程度上防止银行从事大量表外资产交易引发风险，特别是复杂衍生品投资所带来的风险。此次金融危机暴露出资产证券化和金融衍生品等表外金融创新产品会给银行和金融体系带来巨大风险，但是资本充足率无法有效衡量这些风险，因而巴塞尔协议Ⅲ出台了杠杆率监管指标。我国银监会吸收国际金融危机的教训和国际监管改革成果，引入杠杆率监管指标，并把标准提高至4%（巴塞尔协议Ⅲ的标准为3%）。

银监会在保留流动性比例、存贷比以及核心负债依存度、流动性缺口率、客户存款集中度以及同业负债集中度等多个流动性风险监管和监测指标的基础上，引入巴塞尔协议Ⅲ中规定的流动性覆盖率和净稳定融资比率对商业银行的流动性进行监测，其中流动性覆盖率、净稳定融资比例均不得低于100%。同时，推动银行业金融机构建立多情景、多方法、多币种和多时间跨度的流动性风险内部监控指标体系。

监管新规引入了巴塞尔协议Ⅲ中没有的拨备率指标，强化贷款损失准备监管。首先，建立贷款拨备率和拨备覆盖率监管标准，贷款拨备率原则上不低于2.5%，拨备覆盖率不低于150%，原则上按两者孰高的方法确定银行业金融机构贷款损失准备监管要求。其次，建立动态调整贷款损失准备制度，监管部门将根据经济发展不同阶段、银行业金融机构贷款质量差异和盈利状况的不同，对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整。从风险管理理论角度看，贷款损失拨备与资本共同构成了银行吸收损失的两大途径。其中资本用于吸收非预期损失，而贷款损失拨备用于吸收预期损失。在现行的监管体系中，常用拨备覆盖率和贷款损失准备充足率监测银行的贷款损失拨备情况，这两个指标都与贷款五级分类有关，带有一定的主观性。贷款拨备率基于贷款余额考核贷款损失拨备情况，不涉及不良贷款的分类问题，回避了监管者对银行贷款分类是否准确的评估问题。同时，其基于所有贷款计提拨备的特点具有较强的逆周期性，在一定程度上是可供选择的逆周期性监管指标。在经济上行时期，贷款总额较多但表现出来的不良贷款较少，贷款拨备比率监管指标的实施可以使银行在经济上行时期多提拨备，而当经济状况较差的时候，贷款总额较少但不良贷款较高，表现在指标上即为贷款拨备率较高而拨备覆盖率较低。

我国银行业监管新规的特色

巴塞尔协议Ⅲ是针对国际大型商业银行在金融危机中暴露出来的弱点而制定的，中国银行业在业务结构和复杂程度方面都与国际大型商业银行有较大差别。因而，银监会吸收巴塞尔协议Ⅲ的精神，根据我国银行业的实际，出台的新监管框架呈现出鲜明的中国特色。

一是根据我国银行业没有真正实施巴塞尔协议Ⅱ的情况，银监会按照巴塞尔协议Ⅱ的监管框架和风险分类方法，借鉴巴塞尔协议Ⅲ的监管标准和监管工具，制订了我国银行业的监管新规，体现出同步推进巴塞尔协议Ⅱ和Ⅲ，统筹考虑第一支柱和第二支柱的监管思想。

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据《年报》披露，2012年，银行业整体呈现稳健发展的良好态势。截至2012年底，我国银行业金融机构共有法人机构3，747家，资产总额133.6万亿元，同比增长17.9%，负债总额125.0万亿元，同比增长17.8%；不良贷款余额1.07万亿元，比年初增加234亿元，不良贷款率1.56%，同比下降0.22个百分点。商业银行整体加权平均资本充足率13.25%，同比上升0.54个百分点；贷款损失准备金余额1.46万亿元，比年初增加2，653亿元；拨备覆盖率295.5%，同比上升17.3个百分点。

与往年相比，2012《年报》具有以下特点：

一是对“十二五”期间银行业改革发展和监管的总体思路以及银行业监管有效性中长期规划做出了展望；

二是详细介绍了银行业消费者权益保护的规制建设和2012年银行业消费者权益保护工作的开展情况；

三是新增了介绍银监局和银行业金融机构好经验、好做法、好成效的内容，更为全面地反映了全国银行业开拓创新、扎实工作的面貌。

《年报》回顾了2012年银监会的主要工作：

严守不发生系统性和区域性金融风险的底线，实现银行业安全稳健运行。针对银行业风险反弹压力有所增大的趋势，银监会紧紧围绕平台、房地产、流动性、案件、表外业务和信息科技六大重点风险，有针对性地强化监控、严密布防；同时，对新暴露的少数行业信贷风险、少数企业集群风险和少数地区的民间融资、企业担保等风险苗头，深入调查、独立判断、谨慎分析、稳妥应对。在多方共同努力下，基本做到了及早监测发现风险、尽早报告预警风险、及时控制处置风险，有效防止了风险的扩散蔓延，消除了系统性和区域性风险苗头。

及时微调监管政策，提高银行业对实体经济的服务能力。针对经济形势复杂多变、不确定性因素多等情况，银监会及时通过监管政策引导银行业金融机构根植于实体经济，按照市场化原则配置金融资源，筑牢业务发展根基；提高服务水平，满足经济社会多样化金融需求，与实体经济共同成长。这些政策措施不仅减少了银行信贷的盲动性，而且疏导和改善了银行业的融资能力。截至2012年底，小微企业贷款连续三年实现 “两个不低于”目标，涉农贷款连续四年实现“两个不低于”目标，战略性新兴产业、绿色经济、节能环保等领域的贷款增长明显，为实体经济稳增长、调结构发挥了积极作用。

持续加强监管引领，推动银行业加快发展方式转变。在推动出台一系列重大法规制度和政策措施的过程中，银监会始终保持国际视野，坚持谋定后动，分清轻重缓急，把握原则分寸，注意时机掌握，力求瓜熟蒂落、水到渠成。借鉴国际监管改革最新成果，结合我国资本监管最新探索，制定出台了新的资本管理办法，不仅强化了资本约束，而且为银行业深化体制机制改革提供了难得的契机。参考国际最佳实践，结合我国银行业经营管理的主要矛盾，银监会出台了银行业金融机构绩效考评监管指引等一系列制度办法，对推动商业银行规范经营、科学发展发挥了积极作用。

积极贯彻中央精神，积极鼓励民间资本进入银行业。目前，民间资本持股占比在中小商业银行已近五成，在农村合作金融机构超过90%，对银行业金融机构优化股本结构、提高治理水平产生了积极的影响。

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作者：张家荣 单位：华中科技大学文华学院

发达国家主要采用非现场检查和聘用外部注册会计师或审计师检查这种方式，与此相对应的是，发展中国家（或地区）由于自己的发展水平限制，其监管方式虽然出现了非现场化的趋势，但目前仍偏重于现场监督方式。网络银行监管法律制度存在不同点的原因1.网络银行发展水平不同。事实上，目前发达国家普遍制定了有关网络银行监管的规则，而部分发展中国家逐渐出现有关网络银行监管的规则（如美国、印度、俄罗斯等）。从这个意义上说，网络银行发展水平不同是网络银行监管法律制度不同的决定性因素。2.政体不同。由于网络银行监管法律制度是一国政体的重要组成部分，因此网络银行监管法律制度必然是特定政体的具体体现和反映。比如美国是典型的实行“三权分立”的联邦制国家，强调国家权力之间、中央政府与地方政府之间的分权制衡，而“两头多线”的网络银行监管体制明显地反映了美国政治结构中的制衡与分权特征以及各州政府在管理经济活动中的重要作用。3.法制基础与水平不同。不仅不同法系的国家（或地区）的法制基础、水平不同，而且同一法系的国家（或地区）的法制基础、水平也不同。由于法制本身是个动态的有机系统，各部分之间相互作用、相互影响，而网络银行监管法律制度是整个法治的缩影和自然展开。因此，各国（或地区）法制基础与水平的不同，也必然会影响并反映到网络银行监管法律制度上。从这个意义上说，各国（或地区）法制基础与水平的不同构成网络银行监管法律制度的重要原因。不同国家（或地区）网络银行监管法律制度对我国的启示1.网络银行监管法律制度是受多种因素综合影响的产物。如果说金融监管的模式基于一国的政治经济的发展，同时受到全球政治、经济和金融市场的影响。各国金融体系的发展状况、业务分工方式、竞争方式等在不同程度上影响着金融监管的方式和监管手段的变化。那么我们可以说网络银行监管法律制度也同样受多种因素影响和作用而形成、发展。这些因素包括经济、政治、文化、历史、科学技术、法制等方面。2.在各种因素综合作用下，各国（或地区）网络银行监管法律制度有自己的特色。如前所述，由于各国（或地区）经济社会发展水平与需求、网络银行发展水平等方面不同，导致其网络银行监管法律制度在监管主体、监管范围等方面不同，因而“针对不同的政治与法律体制而试图提出统一的所谓最好的操作建议是有缺陷的”。这就意味着网络银行监管法律制度没有统一的僵化的模式与标准，而必须结合自己的具体情况找到适合网络银行发展的模式与标准。3.由于多种因素的共同作用，各国（或地区）的网络银行监管法律制度有许多的共同点。可见，世界监管制度趋同化、监管组织统一化的趋势是世界金融监管创新的主流和方向。

构建我国网络银行监管法律制度的原则1.明确监管目标的原则。网络银行监管法律制度的目标包括安全、效率与公平，其相互之间存在内在的辩证统一关系。在构建网络银行监管法律制度时，应充分全面地体现并落实这些目标，否则就失去了监管方向，出现盲目监管的局面，从而不能有效地保证网络银行正常健康地发展、壮大。2.健全监管主体体系的原则。网络银行监管主体体系是网络银行监管法律制度的主体要素，是其中最活动、最积极的因素。对网络银行的监管是通过具体的人来进行的，而人又是处于一定监管体系中的。没有监全的网络银行监管主体体系，就不可能对网络银行进行有效地监管。因此，健全监管主体体系具有重要意义。健全的网络银行监管主体体系是由政府监管部门、行业协会、社会监督主体、网络银行内部监管组织等因素构成的，这些因素之间相互作用、相互影响、相互制约。3.合理划分监管职责的原则。合理划分监管职责是程序正当性的体现，是提高监管效率、保证监管公平的要求。没有科学合理的权力配置，就没有有效的权力监督和权力制约。由于历史和文化的影响，在我国目前特定的社会制度背景下，片面地强调加强监管，依然坚持严格的分业经营与分业监管，简单地扩充行政监管力量，可能并不会真正提高我国金融体系的实际风险管理水平，反而可能会由于部门利益的影响，在监管权力细分并强化后，导致监管协调成本快速上升，社会的综合监管效率与效益下降。同时，在任何社会，金融监管的权力都与金融寻租行为一旦受到偶发因素的激励，就会形成金融管理体系“重局部、轻管理”的现象。如果这种现象成为现实，金融体系仍然会保持发展，但这种发展会成为一种“累退式”改进，最终可能导致我国金融业与国际发展水平的差距逐渐拉大，甚至衰败。因此，在明确网络银行监管目标的前提下，合理划分监管职责，做正确的事情，以便正确地做事和把事做正确。4.正当程序原则。正当程序是一个动态的历史概念，是司法与行政等多种因素结合在一起的符合“自然正义”、“公正”的程序。从构成要件上看，正当程序的构成要件包括程序的合法性、程序的平等性、过程的公开性、决策的自治性、结果的合理性；从具体要求来看，正当程序要求程序中立、程序公平、程序理性和程序经济。上述网络银行监管法律制度的原则是一个有机整体，相互影响、相互制约、相互作用。其中，明确监管目标原则是首要原则、出发点和归宿，健全监管主体体系原则和合理划分监管职责原则是核心原则，正当程序原则则是保障性原则。网络银行监管法律制度构建的具体内容从具体的内容看，网络银行监管法律制度应包括政府监管、行业自治自律、社会监督、网络银行内部等方面。这里主要针对政府监管方面提出相应的具体内容。1.扩大、规范与约束网络银行政府监管部门的职权。（1）应继续扩展网络银行业务监管部门的职权。我国2006年10月31日修正公布的《银行业监督管理法》第42条赋予了监管机构“业务调查权”，但是仅赋予网络银行监管部门业务调查权是不够的，还应赋予相应的处罚权（如等同于金融机构的罚款等）。其理由在于：一是给予网络银行监管部门以处罚权才能保证调查权的实现，否则仅依靠禁止性规定或通过公安机关给予治安处罚是难以有效进行调查的；二是网络银行的业务界限模糊，其经营活动可能遍及全球。如果网络银行业务监管部门只享有调查权而没有相应的处罚权，那么就难从根本上遏制来自不同国家或地区的网络金融违法犯罪行为。（2）在扩展网络银行业务监管部门职权的同时加强约束与补救制度。首先是明确地严格地规范网络银行业务监管部门行使职权的条件。如上所述，我国2006年修正的《银行业监督管理法》第42条规定的“对于涉嫌违法事项有关的单位和个人”就需进一步明确，否则就可能导致监管部门情况的恶果。其次，应按照正当程序的要求规范调查程序。一方面应设置向上一级监管部门进行调查备案的程序；另一方面应对监管部门的“业外调查”增加司法监督程序。最后应增补网络银行监管部门及其人员的责任性规定。2.以功能为标准划分网络银行监管范围。长期以来机构标准成为银行等金融业务监管的唯一标准，但是随着金融业务的不断创新，机构标准就不能有效地适应金融业务创新的要求，特别是不能有效地适应网络银行混业经营的需要。于是，客观上需要以功能标准来代替机构标准实施对网络银行的监管。以功能标准来重新划分网络银行监管范围。3.通过国际惯例途径提升网络银行监管标准。首先，我国有必要在宪法中对国际惯例的地位与效力作出概括性规定，同时规定国际惯例不得与宪法相违背。通过这种建立直接适用国际惯例的机制以提升网络银行监管水准。其次，我国应在扶持和构筑强大的网络银行基础上，积极参加网络银行监管的国际合作和协调活动，积极参加网络银行监管惯例的形成过程，争取更多的“话语权”。最后，争取让国内网络银行监管标准国际管理化，可以通过先点后面、先局部后整体的路径来实现。4.构建以网络为基础、以信息为纽带的网络银行动态信息监测监控系统。第一，在网络银行政府监管部门与网络银行之间建立动态直通信息检测监控系统；第二，网络银行政府监管部门之间建立动态的网络银行监管信息共建共享平台；第三，网络银行内部应建立安全有效地动态信息监测监控系统，以保证网络银行相关信息能够安全地有效地交换和流通；第四，在我国网络银行政府监管部门与国外网络银行政府部门、国际金融监管组织之间构建动态的网络银行监管信息合作协调系统，以保证网络银行国际监管合作与协调机制得以安全有效地开展。5.完善网络银行监管责任体系。明确并扩展网络银行监管责任的主体范围，应明确并扩展《银行业监督管理法》规定的银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员范围。同时，应该完善网络银行监管者刑事、民事责任和行政责任，以保持公权利与私权利之间的动态平衡状态。

网络银行的出现给传统银行业带来了一系列的制度变迁和前所未有的发展机遇，同时也给银行业带来了空前的风险。这些风险在影响银行业稳健运行地同时，也给现有的金融监管体系带来了巨大的挑战。网络银行业务在我国各商业银行已经展开，但是，国内的法律法规及金融规章并未对这一新业务进行系统规制，出现法律空白。网络银行业务所涉法律问题甚为丰富而复杂，网络银行业务有关的法律问题对传统的法制和理念也提出了挑战。最能够保证一国经济安全的重要手段莫过于使用法律这个强大的武器，我们就应当充分运用法律的手段来实现保证网络银行安全运行的需要。在我国建立完善的网络银行监管法律体制是我国网络银行发展过程中亟待解决的问题。基于此，我们应该立足于我国金融发展水平，借鉴发达国家对网络银行监管所积累的经验，有计划、有步骤地探索出一套符合我国国情地行之有效地网络银行的监管法律制度。