土地用途管制的主要内容精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地用途管制的主要内容，期待它们能激发您的灵感。

篇1

农业保护地役权是起源于美国的一种保护（公共）地役权。美国地大物博，人口相对中国却少得多，而土地资源和农地资源比我国丰富得多。但是美国在城市化进程中也出现了严重的农地非农化现象，于是美国从德国引入土地分区管制制度，用来管制土地开发的建筑密度和容积率。在进入20世纪后，各州开始采用分区管制政策，到1936年时，已经有1300多座城市制定了分区规划管制制度，到20世纪中叶，几乎所有的大城市都实施了分区规划管制政策。为了保护农地和农业以及生态环境、文物古迹等，美国各地方政府陆续颁布实施了农地保护法，如纽约州颁布了《农业和市场法》，土地分区管制立法呈星星之火燎原之势。但是，由于分区管制造成了土地权利人不能随意将农地转变为工商业用地，农地权利人认为这侵犯了自己的财产权，因而这一权利的实施受到越来越多的质疑。为了缓和土地权利人和政府在土地利用管制上的冲突，美国开始尝试用保护地役权制度降低分区管制对土地权利人的限制。保护地役权就是政府或基金会与土地所有权人签订协议，将其土地权利束中的开发权或发展权予以分离并转让给前者，地主不能在土地上进行开发建设，只能维持土地利用的现状，但是政府或基金会作为受让人会支付一定的补偿给地主，这就是发展权的购买（PDR）。1974年，纽约州萨福克郡首次推出农业保护地役权购买计划，用于保护耕地免受过度城市化的侵蚀。它通过向农地所有权人支付补偿金，收购其土地开发权，使其土地避免被用作它途。该计划不但约束政府，而且约束转让地役权的农场主；不但约束现在的所有权人，也约束今后受让该土地所有权的主体。因为土地虽然受限于地役权购买计划，但业主仍然可以用于耕种或出售、转让、遗赠等流转。现在发展权的购买计划已广泛应用于农地、环境保护等事业中。农业保护地役权购买计划的目标和靶向集中于耕地的保护，它是实现土地资源的可持续发展，特别是保护优质农地资源的重要政策工具。

二、农业保护地役权的运作

由于农业保护地役权大多涉及政府财政资金和政府债券等，其运作往往有较严格的程序控制。其一，项目申请与审查。一般是由土地所有权人向当地政府的农业资源保护委员会提出出售申请。该机构重点审查拟出售土地发展权的宗地的基本情况，特别是土地用于农业生产的面积，当然也可以根据土地出售发展权的目的是为保护农地还是环境敏感地、文物古迹而审查其相关的具体情况，但重点是保护耕地不被城市化蚕食。其二，综合评估与价格确定。经过政府农业保护机构初步审查后，该机构会组织专家对该宗地进行综合评估，主要内容是，该宗地是否具有农业生产能力，是否具有可持续性，与其他土地的距离和该宗地的周围环境状况。经过评估后，如果农业资源保护机构认定该幅土地具有收购价值，就会进行土地发展权购买价确定工作。如前所述，该价格是根据该宗地的所有权利综合的市场评估价减去抽掉土地发展权的价格之差，通常利用建筑密度来计算该价格。当然，该价格只是供农业部门参考，有的地方政府也允许土地权利人和政府相关部门协商确定最后的价格。其三，签定协议。发展权购买价格是协议的主要条款，但除此之外还有其他条款和一些细节需要在合同中约定，如土地所有权人是否有权在特殊情况下在其土地上建设一些必要的附属设施，如农业用的仓储设施、为特殊目的建造房屋等。因土地发展权购买目的的差异，土地所有权人的土地使用类型也有差别，具体的协议内容也会因土地的具体情况而异。其四，生效与执行。协议一般经双方签字盖章后即发生法律效力，并进行备案。政府将合同约定的款项支付给土地所有权人，其资金来源主要有两个途径，即政府筹措的公共资金（如前所述的政府财政拨款、税收、彩票收入、债券、农业保护基金）、非政府的民间组织（如一些基金会）筹措的资金以及企业和个人的捐款等。合同另一方则负有不得违约在土地上进行开发的义务，履行合同约定的受限义务。政府有关机构如农业保护委员会要在合同有效期内对其履行合同的行为进行监督。

三、农业保护地役权的执行效果与评价

美国农地基金会在2003年对全国46个代表性农业保护地役权计划进行了评估，截至2002年，这些计划总共购买了87.7万英亩的农地，总计花费了18亿美元，通过地役权的实施使这些农地得到了保护。由于该地役权保护农地的效果不错，得到了社会公众和国会的支持，2002年美国新《农业法》进一步加大了农业保护地役权的支持力度。在农地的范围上，法案规定耕地之外的草地、林地、牧场等也可以作为农地看待。在购买地役权的主体上，法案允许为保护农地而成立的非营利性组织可以购买农地保护地役权。同时，法案取消了计划的面积限制，加大了资助力度，这又促进了农地保护事业的发展。总体上说，农业保护地役权实质是一种保护农地的政策工具。它兑现了部分农地的价值，通过购买计划的实施，使那些真正想长期从事农业生产的农场主获得了融资和长期保有土地所有权的资格。而政府对参加计划的农场给予了税收上的优惠，使得农场更有竞争力。它体现了为公共利益做出特别牺牲的主体应当由社会给予补偿的理念，这种补偿不是对后者的恩赐，而是公平理念的必然要求。不过，这项政策工具所需费用过高，需要在适合本国国情的条件下进行移植，目前加拿大、澳大利亚、乌干达、坦桑尼亚和肯尼亚等国相继引入了这种制度。

四、美国农业保护地役权对我国的启示

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【关键词】县乡级；土地利用总体规划；修编策略；探究

土地利用总体规划是落实国民经济和社会发展在土地利用和管理上的规划，指导城乡建设和土地管理的重要文件。相对于省市级的规划，县乡级土地利用总体规划具有微观性和可实施性的特点，主要偏重于保护基本农田、控制建设用地规模和高效节约地利用土地。但是由于规划本身存在着科学性、前瞻性和可操作性等方面的不足，因此对县乡级土地利用总体规划进行改进和完善已经势在必行。

1.县乡级土地利用总体规划的特点

1.1县乡级规划必须强调落实性

在我国五级土地利用总体规划体系中，县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性、可操作性规划。县、乡规划的主要内容就是要落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地规模、土地整理复垦开发规模等各项控制性指标，合理安排生态建设和环境保护用地，划定好土地用途区。因此，县乡级规划修编的重点在于落实各项规划指标的定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序。具体措施就是通过建设用地空间管制边界与各类土地用途分区来统筹安排各类用地，控制和引导城乡土地利用。

1.2县乡级规划要具有可操作性

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在上级规划与下级规划之间主导性地担负着承上启下的作用。在县级规划确定规划主要目标，分解重要控制性用地指标后，乡级规划应按县级规划的要求，将各类指标以用途管制区的形式落实到1：1万的乡级土地利用规划图上，合理划定土地用途管制分区、分解土地规划控制指标，并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到具体地块，做到文本、数据、图件、数据库相一致。经批准的新一轮县乡级土地利用总体规划将做为土地管理各项相关工作的依据。因此可操作性对县乡级规划至关重要，不仅关系到此次规划修编的任务能否完成，还关系到今后规划期内的各项指标的执行情况。

1.3县乡级规划重在协调供需矛盾

目前我国已进入工业化、城市化快速发展的重要时期，原本已经明显的人地矛盾也日趋凸显。我国的土地利用规划指标历来是自上而下控制，层层分解下达，落实到基层的县乡级规划各项指标都已经十分紧张，经济发展与耕地保护、建设用地与基本农田、用地规模与布局、各项规划之间的用地矛盾尤其突出。县乡级规划修编时如何因地制宜，统筹各类各区域用地，既落实上级下达的规划任务，又能协调土地利用、经济发展和生态环境保护三者关系，是一个困境和具有挑战意义的命题。

2.做好县乡级土地利用总体规划修编需要注意的问题

2.1强化对县乡级土地利用规划指标的科学合理性和可操作性的控制

县乡级土地规划的主要内容为保护基本农田面积、控制建设用地规模和加强土地的开发利用等，在上下级规划之间起着承上启下的桥梁作用。因此，在对其规划进行修编的时候，要充分的考虑到其指标的科学合理性和可操作性。首先要依据城镇建设总体规划，设置和预留城镇建设用地，以便预期外的县乡级重点建设项目在报批的时候，可以符合相关的土地规划要求，并且还要在保证基本农田数量和质量的前提下，增加城镇建设用地和减少农村建设用地。其次，要妥善的处理和协调好土地规划和其他规划之间的关系，尽量保持规划基期、人口统计数据和土地分类面积等方面数据的一致性，实现各规划资源之间的共享，为各规划共同顺畅的贯彻实施提供有利条件。最后还要增加各种土地规划研究图件的数量，丰富翔实与其相关的各项数据，细化规划的可行性论证，以及加强土地利用总体规划信息系统的建设工作，努力实现资源共享和对土地用途管制的全方位监控。

2.2县乡级土地利用总体规划修编应注重与新农村建设相结合

县乡级土地规划修编和新农村建设是整体和局部的关系。编制人员在编制土地规划的时候，就要充分的考虑到新农村建设方面的内容，加强对新农村建设规划的指导和控制，通过城镇和村庄建设的整体布局，逐步实现将农村居民点集中和聚集的目的。同时，土地规划修编和新农村相结合也有利于统筹安排新农村建设用地和其他各类用地，对于协调新农村规划和土地规划开发等专项规划之间的关系，引导新农村建设用地向集约节约方向发展有重要的意义。此外，土地规划修编和新农村建设相结合对于改进农村土地利用方式，推动规划目标的实现也有着积极的影响和作用。我国农村用地方式仍然较为粗放，只注重向外延伸，扩大农村的面积和规模，而增加的农村宅基地的建设使得可用耕地的范围进一步缩小，降低了土地的利用率。县乡级土地利用总体规划修编和新农村建设规划对农村建设用地进行了合理的安排和调整，通过对矿业用地进行整合的办法，既保证了耕地和基本农田的数量没有减少，又保证了质量的提高。

2.3县乡级土地利用总体规划修编应注重灵活性和机动性

首先，土地规划要分清基本农田和基本农田保护区的差别。基本农田是指为满足一定时期人口和社会经济的发展需求，依法不得占用的耕地和优质农用地；基本农田保护区是指为保护和管理耕地既优质农用地而划定的土地用途区，其面积大于基本农田的面积，而相对于基本农田多余的面积，可以作为基础设施和特定项目的建设用地。同时，在不影响基本农田保有量的基础上，可以对基本农田保护区内的用地依据相关的建设项目进行核减，而不必要具备相关的规划修改审批手续。此外，由于基础设施建设用地的不可预见性，在进行土地规划修编的时候，可以采取列清单和留通道的方式对其指标进行预留。当建设工程和项目具体实施的时候，修编人员再根据实际的选线定位情况，对规划图进行完善和补充。其次，土地规划修编要设定城乡建设用地规模边界和扩展边界。为了适应城乡建设发展的不确定性，编修人员在修编土地利用规划的时候，要在划定城乡建设用地边界后，再划定一定区域的扩展边界，便于城乡建设规划用地在空间布局上的调整，满足实际社会经济发展对建设用地的要求。最后要给土地利用规划留有弹性空间，实行弹性规划和弹性管制。在确保耕地保有量、基本农田面积不变的前提下，增加土地利用规划的弹性，以满足和适应区域社会经济发展战略对土地利用的要求，使土地规划在布局上更合理和贴近实际情况，切实发挥土地规划在土地管理中的作用。

总之，在县乡级土地利用总体规划的修编上，相关人员要充分的考虑到土地利用规划的科学合理性和可操作性，注重土地利用规划与新农村建设相互结合，将土地利用规划修编的更为机动灵活，使其在城乡经济建设和发展中的作用可以得到充分的展现。

【参考文献】

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土地利用总体规划是根据经济社会未来发展的要求，通过科学预测，对土地利用规模、布局结构、开发秩序所作的统筹安排，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的重要依据。从我县来说，它事关当前城乡发展和工业项目建设用地问题，更事关全县经济社会能否可持续发展的问题。为此，各乡镇、各部门必须站在全县经济社会发展大局的高度，充分认识土地利用总体规划的地位和作用，高度重视这次修编工作。

（一）科学修编土地利用总体规划是适应土地管理新形势的客观要求。当前和今后一个时期，工业化、城镇化仍然处于快速发展阶段，资源环境约束日益加剧，农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻，建设用地供需矛盾非常突出，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。就来讲，我县是农业大县，随着近年来经济社会快速发展对建设用地需求的急速增加，发展建设与耕地保护的矛盾十分突出。如何破解保护资源与保障发展的难题，实现全面建设小康社会的宏伟目标，是土地管理面临的新形势、新任务。这就要求我们必须从国情、县情出发，科学修编土地利用总体规划，统筹土地利用与经济社会发展，合理调控各类用地总量、结构、布局和时序。

（二）科学修编土地利用总体规划是落实国家土地政策的重要基础。党的全会提出，要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。年10月23日，国务院又印发了《全国土地利用总体规划纲要（—年）》。《规划》包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量指标这六项为约束性指标，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。这些指标再次传递给我们两个重要的信号：一是突出对耕地的特殊保护，二是强调对建设用地的控制。这两大信号突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图，经济增长方式转变的土地“闸门”将进一步关紧。落实两个“最严格”的土地管理制度，实现这些指标，关键是实施土地用途管制。土地利用总体规划是土地用途管制的基础，只有科学修编并严格实施土地利用总体规划，落实土地利用管制措施，才能真正把国家的土地政策落到实处。

（三）科学修编土地利用总体规划是保障和促进科学发展的现实需要。就我县实际情况看，随着近年来经济社会的快速发展，一大批工业、民生、社会事业、基础设施等重点建设项目的实施，老的土地利用总体规划逐渐暴露出一些与经济社会发展不相适应的问题，制约了经济建设和社会发展。为保障和促进科学发展，我们必须通过规划修编，合理安排各业各类用地，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式实现根本转变；必须通过规划修编，加强区域调控和管制，统筹安排城镇和农村建设，促进区域协调发展，形成城乡经济社会一体化的发展新格局。特别是以工业化为核心，加大项目建设力度，加快推进城镇化是当前和今后一个时期全县工作的重点，这些都必须要有充足的土地指标作为保障。因此，各乡镇、各部门要充分认识到其重要性，从发展的角度、战略的眼光去认识，去谋划，踏踏实实、认认真真去做，绝不能敷衍塞责、应付了事，给今后发展留下后遗症。

二、抓住关键，突出重点，高水平完成新一轮土地利用总体规划修编工作

新一轮土地利用总体规划修编，基期年是年，一直要延续编制到年，时间跨度大，规划期限长，既要重新确定规划期间的土地利用战略目标和方针，又要根据经济社会发展需求，对土地资源进行调整分配。我们必须理清思路，抓住关键，科学统筹，高质量、高标准完成修编任务。

第一，要扎实开展上一轮规划实施评价工作。规划实施评价是修编规划的前提，也是规划修编前期工作的重要内容。我县上一轮土地利用总体规划于年开始修编，年批准实施。由于上轮规划没有预期到经济社会发展的快速推进，以及建设社会主义新农村、中部崛起和我县“工业强县”、“项目立县”战略的实施，逐渐暴露出发展战略定位不准、建设用地指标分配无法适应县域经济发展，以及土地利用空间布局，尤其是一般农田的布局不合理等问题。为了吸取经验和教训，我们对上一轮规划实施中存在的问题和不足要进行认真研究和评价，提出改进规划修编工作的对策和建议，增强新一轮规划的科学性和可操作性。

第二，要认真研究有关重要问题。要从加快转变土地利用方式的要求出发，有针对性地研究一些重要问题，为规划修编工作提供支撑。一是充分论证土地资源的承载力，科学分析经济社会结构变化趋势，研究提出统筹经济建设与土地利用的措施。二是对城镇化进程与农村居民点用地整合进行研究，提出规划期农村居民点用地的数量和空间布局，并研究实施农村居民点用地整合的新机制和保障措施。三是分析不同类型、不同区域土地的集约利用潜力，研究建立用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施。四是研究我县社会经济活动对土地利用的方式、结构、布局的影响，分析社会经济发展与土地利用的互动关系，提出符合未来发展的土地利用模式。

第三，要正确处理保护耕地与促进发展的关系。保护基本农田是必须坚守的一条红线，只能提高不能降低。在落实最严格的耕地保护政策的同时，我们要清醒地看到，近年来，我县经济及城镇建设快速发展，规模不断扩大，潜力不断释放。虽然今年受金融危机的影响，发展速度会有一定的影响，但总的发展趋势不会改变。所以我们必须要正确处理好耕地保护特别是基本农田保护与加快发展的关系，围绕节约集约用地和土地可持续利用的要求，摸清土地资源“家底”，为今后城市拓展、产业发展、项目建设、新农村建设留足空间，确保长远发展。

第四，要推进节约集约用地。推进节约集约用地是规划修编的一项主要内容，也是一项主要原则。要按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持把节约和集约利用土地作为经济社会发展必须遵循的基本准则，切实转变土地利用方式，强化管理手段，充分发挥市场配置土地的基础作用，以节约和集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，实现经济社会全面、协调、可持续发展，不断提高土地利用效率。一是要对毁坏农田、旧宅基地、空心村和废弃的工矿企业用地进行整理复垦，对能够利用的低洼地、荒坡、荒沟进行开发，最大限度挖掘我县土地潜力，增加耕地总量。二是要控制各类建设用地规模，新上的工业项目能不占耕地的尽量不占耕地，城镇建设、农村住宅和基础设施建设要科学规划，合理安排，尽量少占地。三是要优化用地结构和布局，盘活土地存量，改变布局分散、粗放低效利用的现状。要继续加大闲置土地清查处置工作，大力推进标准化厂房建设，增加单位土地面积投资强度，提高土地容积率，实现节约集约用地。

第五，要做好相关规划的协调衔接。国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、土地利用总体规划，有机联系，密不可分。要加强土地利用总体规划与国民经济和社会发展“十一五”规划、城市总体规划、村镇规划、交通规划、水利规划、生态环境建设规划等相关规划的衔接，各专项规划的制定要认真贯彻严格保护耕地和节约用地的根本方针，将加快建设节约型社会，提高土地持续利用水平作为重要内容，建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围。要搞好上下级规划的衔接，下级规划要服从上级规划、专项规划要服从总体规划。要根据全面建设小康社会的要求，围绕国民经济和社会发展规划，充分考虑城市发展、产业发展、新农村建设等的需要，科学预测未来建设用地需求，统筹协调，留足空间，使规划真正起到严格保护耕地，促进节约集约，推动可持续发展的作用。特别是要围绕“一城五区、几个重点镇、八个重点产业、一项重点工程”的发展思路，搞好用地规划，留足发展空间；对近期规划实施的重大项目建设用地，要一宗一宗落实到具体地块，确保项目顺利实施。

三、精心组织，密切配合，确保土地利用总体规划修编工作顺利进行

土地利用总体规划修编是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，工作难度大，加上9月底前必须提交全部成果，可以说是时间紧、任务重，必须采取过硬措施，狠抓工作落实。

一要加强组织领导。各乡镇和各相关部门要把土地利用总体规划修编工作作为近期的一项重点工作，明确目标，制定计划，精心组织，协调配合，切实把每个环节的工作抓紧抓实抓好。为了切实做好这项工作，县里成立了土地利用总体规划修编工作领导小组，成立了相关编制办公室。各乡镇也要成立相应的工作机构，落实专人负责土地利用总体规划修编工作。我在这里进一步明确：这项工作各乡镇书记是第一责任人，书记、乡镇长要亲自抓，及时解决修编工作中出现的新情况、新问题；凡是规划修编工作中的重大事项，要亲自过问，由集体研究决定，确保规划修编不吃“夹生饭”，一次成功。

二要注意宣传发动。土地利用总体规划牵涉面广，需要各部门、各行业的积极参与、支持和配合，各乡镇、各部门要充分利用各种方式，大力宣传规划修编的必要性、重要性和紧迫性；大力宣传土地利用总体规划的法律地位和权威性；大力宣传土地利用总体规划在引导地方经济社会发展中的重要作用；大力宣传规划用地理念，争取广大干部、群众、企业、行业、农村基层组织对规划的理解和支持。

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美国是一个高度发达的资本主义国家，实行的是公私兼有的多元化土地所有和分级管理体系。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。土地管理方面同样贯穿着服务经济社会发展、服务社会公众的理念和意识。

1　土地管理的任务和原则充分体现管理的服务新理念

美国土地管理局管理工作的主要目标是：支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用，满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。对应任务主要有三方面：服务当前及未来公众、恢复和保持土地健康和提高管理绩效。“服务当前及未来公众”具体指提供环保型休闲及娱乐机会；提供环保型商业活动；保护自然、文化遗产资源；降低土地资源开发利用对公众卫生、安全及财产的威胁；提供土地资源信息；提供经济、技术帮助。可见美国土地管理一切以人为本的服务理念。而“提高管理绩效”所涉及的十项具体工作别提出一条即“收集和评价顾客、所有者及雇员反馈意见”，将客户服务质量作为管理绩效的重要评价内容。

美国土地管理工作有十大指导原则，从这些原则中更可以看出关于土地管理服务的重要思想。

(1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理，承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在利用变化。

(2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用。

(3)以顾客为中心，对顾客需求作出快速反应，或者满足他们的需求，或者向他们解释为什么不能满足他们的需求。

(4)借助现代科学和信息技术，了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的。

(5)理解与土管局管理的国有土地相关的社会、经济条件，土地利用的环境、社会、经济条件的改变，对国有土地使用者和地方社区的影响。

(6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性，土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性；共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性；分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施，以及如何对管理进行调整的重要性；并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系。

(7)建立高效的工作程序和服务传递系统。

(8)作出正确的商业决策，理解成本及税收状况，避免预料不到的长期债务。

(9)对土管局拥有的公共信息――国有土地状况及其利用情况，土管局管理与商业实践，国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息提供公共接口。

(10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。

第一条原则实际上从最高层面明确土地管理应以土地的多目标利用和价值提升为目标，管理的政策和措施制定紧紧围绕服务于此目标的实现；第三条和第七条原则直接阐述了顾客至上的服务目标；第二条和第五条原则强调了土地管理服务于经济、社会和生态的目标；第六条和第十条强调了土地管理服务主体和服务客体多元化的新观点；第四条和第九条表达了土地管理的信息数据服务使命。

2　细化的法律法规保障管理的服务导向性

二百多年来，美国从联邦政府到州、县、市，自上而下都有配套健全的土地管理法律法规，建立了非常完善的土地管理法律体系。联邦法律明确界定了各级政府对于土地利用与管理的内容和权限，将细致的管理措施予以立法，使得土地管理不是事后控制干预而是事前引导控制，体现新型的导向特征。以下述的几个方面为例，可以看出服务导向型的政策措施特点。

(1)在土地所有权的基础上设置了土地发展权，政府通过购买耕地的发展权，使这些土地不再具有改变耕地用途的其他发展权利。在规划许可的条件下，土地产权人或受让人也必须向政府购回发展权之后才能改变土地的耕作用途。

(2)实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代，到20世纪60年代，随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重，美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政，策法》，并据此将全国的农地划分为四大类，实行严格的用途管制：①基本农地：最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，总面积1.588亿公顷，禁止改变用途；②特种农地：生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；③州重要农地：各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；④地方重要农地：有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以或有条件改变用途。1983年至1994年，各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。

(3)建立土地利用区划制度。区划最初起源于19世纪末的德国，20世纪在北美得到发展。区划属于规划的范畴，实质是一种地方法规，由地方政府或立法机构批准，具有法规性、程序性、公开性、公共性、确定性等特点。地方政府主要以土地利用区划法规为手段，以土地细分规定为辅助手段来控制土地资源利用。进入六、七十年代，区划技术由“控制性”转化为“发展管理”，在控制的同时，通过各种鼓励措施，促进开发商提供公共设施，遵循城市设计准则，引导城市开发方向，并增加了许多包含环境因素的新措施。

(4)美国联邦通常会通过设定特定的土地资源管理标准和条件，并出台政策鼓励各州在土地资源管理中努力实现这些标准和条件，并为达到标准和条件的州提供大量的资金支持，引导他们实现对土地资源的利用和保护，体现管理的服务导向意识。

3　普遍的公众参与制度确保服务质量和多元性

公众参与始终贯穿到美国土地管理的各环节。如，土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起，逐级向上归并，一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划，主要通过公告、召开听证会等形式，让专家学者、社区民众提意见，一般要经过半数以上民众讨论同意，方可进行。

美国土地管理的公众参与，不仅保证土地管理相关政策措施的有序进行，同时也确保土地管理始终服务各层次多元主体，不会偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的。

4　规范的业务流程和开放的信息系统奠定服务基础

美国政府在制定政策的时候非常注重规范和透明性，政策制定的每个环节都是按照预先设定好的流程进行，保证公众能够了解到其政策是如何制定及实施的。与此同时，美国政府也特别注重信息的公开性和服务

性，让公众能够通过各种手段和渠道，方便的获得想要知道的信息。

美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。

美国土地管理部门在进行土地管理的时候非常注重建立规范、透明的业务流程和土地管理信息系统，以保证与土地相关的规划信息、产权信息能够以最快的速度最大限度的公开。例如在圣地亚哥市，地理信息中心建立地理数据库，并向公众提供各种类型的清晰地图和每块土地的权属状况。地理信息中心甚至保留有被制作成电影胶片的170年前的土地权属证明，而所有的这些资料都能在公开的资料库中查询到。

加拿大：分权分级管理下的土地管理服务理念

加拿大土地所有制有三种形式：联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地，联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40％，约4亿公顷，其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50％，约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10％，约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地；省政府负责管理省公有土地；私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。

联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理，主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段，对全国的土地利用提供指导。

1　明确服务意识和服务内容

自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务，并明确规定其四个方面服务内容：

(1)向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术，引导和帮助加拿大人合理使用国家资源，减少成本，保护环境，开发新产品，提供完善服务；

(2)建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库，以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息；

(3)执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规，确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献。同时确保这些政策和法规对加拿大人起到保护环境、健康和安全的作用；

(4)同国际机构及其他国家一起，提高加拿大的国际影响，帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺，为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。

加拿大土地管理机构通过制定详细的土地管理服务内容，提高了土地管理的服务功能和意识，保证了土地管理服务功能的有效实施。

2　建立跨部门的协调机制，保证服务的高效率

加拿大的国土资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对国土资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定计划和政策来指导联邦国土资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持。为了协调联邦各部门间、中央与地方、产业部门与政府部门的关系以及相应的政策，联邦政府与地省政府建立有一些协调机构，协调各方面的关系。这类协调机构大致分三类：

(1)专门的政府协调机构。由于资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府问的关系和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构，如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会、加拿大海洋事务机构委员会等。

(2)主管部门兼作协调机构。对加拿大的某一类资源或某一地区的自然资源，加拿大联邦政府设有一个主管部门，但其管理同时又涉及其他多个政府部门，如海洋资源管理。加拿大渔业和海洋部是联邦政府的海洋资源主管部门，同时它又是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。

(3)产业部门与政府部门间的协调机构。加拿大在资源产业部门和管理部门之间也建有相应的机构或协会，用以协调两者之间的关系。

通过上述各种类型的协调结构，加拿大土地管理相关部门能够有效地沟通、共享相关的经验和信息，提高土地管理部门的服务效率。

3　实行规划管理，确保服务导向

对于土地资源，加拿大政府制定了一系列规划进行管理。土地利用规划权主要集中在省以下地方政府，大体分为省级、地区级和市(包括县和乡镇)级规划。

(1)省级规划，又称省级政策宣言，以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件，主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则：一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益，其别强调1～2类农用地不可用于非农业用途；三是通过引导对公共健康和安全潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。

(2)地区级规划，又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定，省政府批准，是政策性文件。主要目的是省级政策宣言变成自己的行动纲领，以指导地方政府以下几项工作：制定《用地分区管理法》；对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；制定公共建设和基础设施计划。

(3)市级规划，又称《土地分区管理法》，由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体，具有强制性。主要内容包括：用途(住宅、商业和工业)、密度、建筑体积等。

4　利用社会力量建立土地信息系统，降低服务成本

信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，加拿大政府非常重视发展信息技术。在加拿大，“电子政务”是其管理的发展方向。在发展信息技术时，有几个关键问题要解决，一是数据源；二是标准；三是经费。前两者对于政府不成问题，但在资金方面，由于数量太大，比较困难。在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营”的方式，解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注重与一些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司，既保证了信息的权威性，又降低了信息系统建立所需的投入，在提高服务质量的同时，还能保证政府运行的低成本。

5　注重土地管理的公众参与意识，提高服务参与性

加拿大政府在一些重大的资源产业项目管理中，鼓励公众参与意见，

政府认真听取，并酌情采纳。例如在矿山项目上马之前，对矿业开发的环境评价要求非常严格，矿业公司必须向联邦政府或省政府有关部门提交环境评价报告，在有关专家组成的环境评价报告审查组通过之前，项目是绝对不能开工的，审查期间允许任何对该环境评价项目有兴趣的公众参与审查意见，政府根据情况决定是否批准。许多很有前景的项目，因环境问题未通过而被放弃。

新加坡：推进土地管理服务的典范

新加坡政府根据国情建立了现代的公共管理理念，突出公共管理的服务功能，形成了顾客至上、市场导向、讲求绩效、创新求变、廉洁高效、选贤重能、运作规范的公共服务特色，大大增强了国家竞争力，提高了政府管理的质量。

1　土地管理机构服务理念

新加坡土地管理职能主要是由法务部下的土地管理局来承担。土地管理局由新加坡的土地管理相关4个部门合并成立于2001年。

在新加坡土地管理局，其特别强调对土地管理的服务质量的持续改进，并视为其最重要的目标和核心的任务之一，主要体现在以下方面：

(1)提供更加便捷的服务。新加坡土地管理局注重不断对现有的政策、制度进行再思考和再评价，并及时作出修改，保证土地管理的服务功能。

(2)强调服务质量。新加坡土地管理部门强调无缝服务，为每一个顾客提供细致周到的服务。新加坡提出了“一站式柜台服务概念”，提出顾客在任何时候都能享受到新加坡土地管理局贯穿于土地交易各个环节的持续服务所带来的便利。

(3)精简相应程序以提高服务效率。新加坡土地管理局的各个组成部门都采取了一系列的措施，精简一些不必要的程序和步骤，以降低行政费用及缩短服务的周期。在过去的两年里，新加坡土地管理局以其服务对象的需求出发，精简了许多政策手续，如产权人变更登记、共有产权出售等方面的一些手续都进行了相应的修改和简化，给顾客带来了便利，也提高了服务效率。在世界银行的商业环境调查报告中，新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位，在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。

2　土地管理服务推进措施

新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家，土地管理的服务功能及土地管理的服务意识体现得尤为明显，并且通过各种内外部措施来强化和提高服务质量和水平。

(1)复核土地政策、精简程序

新加坡国家土地管理局通过削减一些不必要的繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规，致力于为新加坡创造一个透明、友好及负责任的氛围。该局定期对土地的相关政策及程序进行评估，以确保它们是紧密相关的并且能够满足顾客需求的。例如，2006年，新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费，因为在进行土地政策复核中所得到的公众反馈认为，这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一举措不仅降低了获取临时占有许可证所需的费用，也简化了相关的程序。

(2)土地管理注重各方的协调参与机制

新加坡土地管理局注重和顾客及相关伙伴建立合作关系。除了注重土地直接相关的一些政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴关系之外，土地管理局还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作，为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如，，2006年5月，新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作，为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件，预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业机会和33亿新元的国内生产总值。

(3)土地管理注重信息共享和服务

综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户，为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等方面的信息，保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。包括：

提供更精准的土地信息系统。2006年9月，新加坡成功地建立了卫星定位参照系统，可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。

提供即时的土地查询服务。新加坡土地管理局在更新升级之后重新了新加坡综合土地信息服务系统，为普通大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询系统。

提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师能够在网上方便的提交相应的勘察报告和工作报告等，为他们的工作提供了便捷。

(4)携手其他部门，充分了解顾客需求

新加坡土地管理局制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划，以了解不同的顾客对其业务的不同的需要。如，土地管理局和同属法务部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度，使双方都能增进了解，满足对方的需求，同时也为工作人员的职业发展提供了一个更广阔的平台。

(5)强调可持续发展服务

提供更多的敞开空间。新加坡土地管理局致力于为社会发展提供所需的合适土地，主要是为社区和公众提供更多的公共敞开空间。例如土地管理局改造一些荒废或者利用效率低下的土地为社区居民休闲娱乐活动的场所，如足球场、小型体育场等等，营造一个和谐、融洽的社区生活环境。

保障社区安全和健康发展。新加坡国家土地管理局致力于建立一个健康和安全的社区生活环境。新加坡国家土地局和新加坡国防部队合作，对新加坡的国有土地进行安全防火方面的检查。同时，新加坡国家土地管理局还和环保机构开展相关的疾病防疫方面的合作，如预防登革热等传染性的疾病。

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[关键词]国土资源；规划；管理；策略

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）04-0085-01

引言

随着时代的发展以及信息技术的提升，我国国土资源的规划正向着智能化、数字化以及信息化的方向发展，国土资源规划管理对有利于整个国土资源的开发与利用。因此，这便需要我国的相关部门进行有机的协调，建立健全相应的规划管理运行机制，努力在全国范围内实施运行国土资源的规划管理机制，进一步为有序管理我国国土资源的规划奠定坚实的基础。所以，本文首先从国土资源的特点出发，介绍了其具有价值的多样性、利益的公共性以及分布的不平衡性；然后又对开展国土资源规划管理的巨大意义进行了探究，最终提出了在国土资源规划管理方面的具体策略。

一、我国国土资源的特点

我国的陆地领土面积位居世界第三，仅次于俄罗斯与加拿大，疆域辽阔，但在在地区自然环境之间又存在着较为显著的差异，自然条件复杂多样，这便组成了我国国土资源的丰富性与多彩性。

1、价值的多样性

国土资源是一个政治概念，是一个国家支配其管辖的地域空间，不仅具有性而且还具有其整体性。我国的国土资源种类繁多，其价值属性主要来源于其稀缺性与可利用性，因此具有较大的价值属性。国土资源是包括其管辖范围内的土地、海洋、矿产、大气、森林、淡水、野生生物等多资源的总称，其具有多种不同价值，并且在国土资源中，有着不可替代的作用。

2、利益的公共性

国土资源中的环境资源，如水、野生生物、森林、大气等，其作为地球生态系统中的重要组分，不仅会直接影响我们每一个人的正常生存与发展，还将影响我们整个人类所赖以生存的环境。以此，国土资源对于一个国家甚至是全世界的人类都具有十分重要的环境利益。因此，必须要合理地安排与利用国土资源，并对其进行充分的保护，保护所人类赖以生存的世界。

3、分布的不平衡性

在我国国土资源中的水资源，其地区分布具有南多北少、|丰西缺的特点，其分布是极其不平衡的。并且其国土资源不仅开发利用的历史较为悠久，而且其资源消耗强度也是比较大的，这便导致优质资源的不断减少，以及优质资源质量也在不断的下降。同时，对资源无序的开发也导致了其生态环境的严重破坏。另外，我国现阶段正处于经济飞速发展的时代，对国土资源的需求也在不断地增加，对资源的消耗量也是越来越大的，长此以往，将会导致许多地方生态环境的恶化。

二、开展国土资源规划管理的意义

一方面我国是一个国土资源的大国，另一方面我国还是一个人口大国，我国民生的保障与经济的发展，在很大程度上都依赖于国土资源的质量。国土资源是保护国防安全、保障民生的基础性资源，是我国开展经济、社会、文化等一切活动的基础。因此，开展我国国土资源规划的管理工作，不仅是实现国土资源价值的前提要件，而且还可以保障我国国土资源的利用率。所以，只要合理、科学地对我国有限的国土资源加以开发与利用，才有可能实现人民生活幸福安康、社会和谐稳定、国家繁荣富强的根本目标；才有可能推动人口、环境、社会、经济以及资源的协调运转。相反的，倘若我国国土资源的开发利用活动较为混乱，规划管理工作不到位的话，不仅会大量地浪费我国的国土资源，而且还会对我国的社会秩序与国家发展造成较大的损害。

因此，国土资源规划管理工作，是进行我国国土资源各项工作的重要前置工作，通过对国土资源进行统筹的安排，正确、高效、科学地使用我国的国土资源，不仅可以为我国的经济、文化、社会的发展提供充足的需求量，而且还可以保障其各方面的顺畅发展。

三、国土资源规划管理的策略

国家对国土资源的实行的勘查、调查、开发、利用、保护等宏观调控措施称为国土资源的规划管理，是实现我国国土资源可持续发展的重要途径，是对国土资源实行科学管理的基础。我国国土资源规划管理的策略主要包括对土地资源规划管理的策略、矿产资源规划管理的策略以及海洋资源规划管理的策略等。

1、土地资源规划管理的策略

其中土地利用专项规划、土地利用年度计划以及土地利用总体规划是土地资源规划的主要内容。土地利用专项规划主要包括土地的整理规划、未利用土地的开发规伐、基本农田的保护规划以及土地的复垦规划等。

依照我国社会经济可持续发展的要求与当地实际社会情况、经济情况以及自然条件，土地利用总体规划是在一定的区域内，在空间上以及时间上，对土地进行开发、利用、治理与保护的安排与布局。

国家通过对土地资源整体的规划管理，在各产业部门间将土地资源进行合理配置，规划为林地的，只能用于林业；规划为耕地的，只能用于种植业，严格限制将农用地转化为建设用地的这种现象的发生，对耕地实行保护的策略，严格控制建设用地的总量。

我国实行用途管制的基础就是对土地利用进行总体规划，换句话讲就是国家通过土地利用总体规划，去规定我国境内的每一块土地的用途，并严格依照其规定实行管制。任何单位或者是个人都必须严格按照土地利用总体规划的要求，确定土地的用途，并样使用其土地。

通过进行土地资源的规划管理，在保障基础设施建设项目用地与重点建设项目用地的前提条件下，有效地控制了建设用地的总量；有效地保护了农用地特别是耕地得总量，并对其进行了综合地整治；明显的改善了土地的生态环境；全面的开展了土地的整理工作，对未利用进行了适度的开发。

2、矿产资源规划管理的策略

根据我国矿产资源总体规划的要求，对我国的矿产资源进行合理的规划管理，编制矿山生态环境保护规划、矿产资源开发利用与保护规划、全国地质勘查规划等。

根据现阶段我国经济发展的特点以及我国矿产资源发展的趋势，对矿山生态环境保护、矿产资源保护与合理利用、矿产资源开发、矿产资源调查评价与勘查进行了相应的管理。

同时，还需要坚持矿产开发利用的经济效益与环境效益相统一的原则，以免造成由于矿山资源的开采而引起的环境污染等问题；充分将国内、国外的资源利用起来，通过两个市场、两种资源的策略，来确保矿产资源的充分供给，保障国民经济与社会发展对我国矿产资源的需求量；还要将区域的经济发展与矿产资源的开发利用相结合，优化矿业资源的产业结构，实现从粗放型向集约型转变的矿产资源开发利用方式，合理的开发与利用矿产资源，并对其进行有效的保护，努力让矿山的生态环境得到好转。

3、海洋资源规划管理的策略

依据各类海洋功能区的标准，将某一海域划分为不同类型的海洋功能区，并对其进行相应的开发与管理工作就称为海洋功能的区划。根据经济社会发展的需要以及海洋开发利用的现状，然后根据其海域或者是相邻陆域的地理区位、环境状况以及自然条件等客观存在，而划定的具有特定主导功能的一个区域就叫海洋功能区。

通过划分海洋功能区，可以为我国制定各种的海洋规划与计划、海洋政策与法规提供基础；还可以为加强海洋综合管理，合理布置海洋产业提供了依据。

结语

综上所述，想要使得我国国土资源规划管理可以较为的科学、合理，就必须要求各个部门间进行合理协调，同时，还要加强对国土资源的监督与检察工作，保证其管理规划可以顺利地实施。

参考文献

[1] 张礼兵.地籍信息在国土资源规划管理中的应用[J].经营管理者，2014，（29）：325.

[2] 郑赢，王峰.论国土资源的规划管理[J].黑龙江交通科技，2012，（12）：122.

篇6

关键词：分税制；土地财政；改革措施

中图分类号：d035 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。审计结果表明，2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益[1]。土地财政已成为地方债的救命稻草，也成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。深入探析土地财政问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重点和难点。

一、土地财政及其不良影响

土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系[2]。“土地财政”的主要内容包括：第一，土地资产收益及其相关的行政性收费收入。土地资产收益主要包括国有土地使用权出让收入和国有土地使用权交易的租赁和转让所得。其中国有土地使用权出让收入主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的价款。第二，与土地相关的房地产业和建筑业税费收入，目前主要包括耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税、契税。第三，土地融资收入，是指地方政府通常以政府所属的土地储备中心、政府性公司和开发区为融资平台，以土地为抵押获得银行信贷支持，获取地方政府发展经济所需资金支持。

从短期、局部来看，土地财政激发了地方政府发展经济的积极性，在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，加速了城镇化进程，提升了地方政府提供公共服务的能力。然而，从长期、全局来看，土地财政会加大宏观经济运行的风险和社会风险。

第一，土地财政派生的政府债务蕴含了现实与潜在的财政风险。地方政府通过土地财政不仅获得巨额土地出让收入，而且以土地作为抵押获取巨额信贷资金，用以支持社会基础设施，扩大下一轮土地财政规模及其他资金需要，由此派生出巨额地方债务。而土地出让收入属于一次性财政收入，易受宏观经济形势的影响。而且土地财政不具有可持续性，一旦随着大规模的城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政将面临严峻考验。第二，“土地财政”推高了地价，加剧了城市居民购房困难与社会分化。地价的上涨会传导到房价身上，当房价长期高于实际市场价值，房地产投机行为就会泛滥，房地产泡沫就会形成，使社会财富流向富裕的投资炒房人群，也造成普通民众买房难。第三，土地财政严重损害了广大农民的利益。《中国改革》杂志2004年引用一项调查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25～30%，而农民仅占5%～10%。地方政府采取强制性的土地征用政策，低价征地，高价出售，从中获得巨额土地增值收益，同时城市化进程又是地方政府的政绩。在商业利益和政治资本的双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也由此以权力寻租的方式获取暴利。

二、财政体制与土地财政

20世纪80年代开始，我国先后进行了三次财税改革，调节中央政府和地方政府的财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这种体制的一个明显的表现特征是两个比重（财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）都在下降，第一个比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二个比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱财政的现实威胁集权体制的运行，致使中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，导致“国家能力”被严重削弱，已经超过了“分权的底线”[3]。

中央政府为改善自身财政状况，于1994年推行了分税制改革。根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财

政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束”。①

分税制实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化，中央的财政收入占总收入的比例达到55.7%，比1978年增加40个百分点，但中央财政支出占财政总支出的比例变化不大，仅为30.3%。再之后的1995年到2010年中央财政收入占国家财政总收入的比值一直稳定在52%左右（详见中国统计年鉴2011），但这17年间中央财政支出平均只占国家财政总支出的27.1%，且呈现出下降的趋势，从1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年开始的分税制后，到2010年地方的财政收入占国家财政总收入的比例平均为47.5%，但财政支出却占国家财政总支出的比例平均为72.9%，地方政府的财政支出占比呈现出平稳增长的趋势，整个数字前后变化对比呈反向剪刀状。如下图1所示。

由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标（刘玲玲2006）。因此从财政包干体制向分税制实施后地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力。为缓解财政压力，地方政府必须要在财政体制内外寻求新的财政收入来源，工业化与城市化快速发展进程，土地资源的稀缺性凸显，成为地方政府获取收入的最主要来源，而中国现行的土地制度为其打开了“方便之门”[4]。

三、土地财政暴露出我国目前的分税制的问题

一是地方财政制度的财政法定问题。目前，我国关于分税制财政体制只在《宪法》中简单地提了一笔，并没有以法律的形式对财政体制中关于事权和财权的划分、转移支付办法等相关内容做详细的规定。关于分税制财政体制的法规只有国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》这一个文件，而且对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地财政问题上就是征地程序不规范。按现行法律规定，地方政府是农地征用的主体，在农地转为非农用地时村级组织不能与开发商直接进行交易，而且现行法律法规尚未建立征地听证制度，征地程序过于简单，透明度不高，导致违法违规用地问题突出。二是地方财政制度中的财政公平问题。财政平等是宪法平等原则在财政法中的具体适用，我国财政制度在土地财政问题上存在两方面的不公平，一是中央与地方财权与事权的不对等，二是失地农民不能分享土地农转非后的土地增值收益。三是地方财政制度的财政效率问题。从新公共管理的视野看，现代公共财政实质上是一种“效率财政”，可以说，能否建立有效率的政府和财政是公共财政建设成败的关键[6]。但我国的土地财政是违背财政效率原则的，主要表现在：地方政府把土地作为招商引资、经营城市的最大、最优质资源而加以滥用，导致土地利用效率低下、土地价值扭曲等现象屡有发生。

四、土地财政的改革方向

（一）完善现有的财政体制

⒈完善中央与地方政府的事权划分。进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权，这是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题。要在明确划分政府和市场作用边界的基础上，理顺省与市、县政府间在基本公共服务领域的事权和支出责任。中央政府在基础教育、医疗、社会保障等方面应承担更多责任。

2.调整中央与地方税收的划分。要赋予省级政府一定的税收管理权限，继续推进费改税和房产税改革。比如根据我国因为随着工业化程度的提高，而带来环境污染日益严重的现状，可以将排污费改为排污税，授权地方政府根据本地区实际情况制定地方排污税征收标准，作为地方专项税收。

3.改进转移支付制度。我国目前还没有一部《转移支付法》来明确规定和有效规范中央政府以及地方各级政府之间的转移支付行为。因此应制定《转移支付法》，以法的形式对支出责任、转移支付规模、结算办法等加以规定，规范财政转移支付行为，完善转移支付措施。特别是解决现行补助和上缴体制中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题，建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配机制

土地自然增值收益的分配不公平是土地财政的一个诱因。要

遏制土地财政，必须建立合理的土地增值收益分配机制。要按照被征地农民生活水平不因征地而降低，长期生计有保障的基本原则来进行征地补偿。土地增值收益的分配应当首先，满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。其次，土地增值收益应当由国家适当地分配给在耕农民，主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分归国家所有。国家应当建立专项土地发展基金，将土地增值收益专项用于土地的养护、生态保护等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加强土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革为核心，以合理解决被征地农民生产生活问题为目标。不断提高土地取得和保有成本，继续加大土地保有环节的调控力度，增加建设用地有偿使用费，加大征收耕地占用税，明确土地出让价款使用用途。在土地管理职权划分上，按照市场经济和用途管制的要求，依照管理职权的性质对各级人民政府的土地管理职权进行重新划分。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。严格界定公益性、经营性建设用地，区分土地征收与征用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。要制定合理的征地补偿标准，建立征地价格听证制度，及时落实安置政策措施。

参考文献：

[1]刘德炳.地方债重压，土地财政撑不住了[j].中国经济周刊，2013，（24）.

[2]朱秋霞.中国土地财政制度改革研究[m].北京：立信会计出版社，2007：32.

[3]王绍光.分权的底线[m].北京：中国计划出版社，1997：117.

[4]戴双兴.土地财政与地方政府土地利用研究[j].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2009，（4）.

[5]赵云旗.中国分税制财政体制研究[m].北京：经济科学出版社，2005：478.

篇7

关键词：粮食主产区；粮食主销区；补偿机制；粮食产销协

本文是国家社科基金资助项目城镇化进程中农地非农化的制度变迁及制度创新研究（项目编号：12BJY085）的阶段性成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

原标题：粮食主产利益补偿机制的争论

收录日期：2013年12月20日

“民以食为天，食以安为先”，食品安全不仅关系着人民群众健康及生命安全，而且也关系到经济发展和社会和谐，粮食安全是确保国家安全的战略基础。粮食生产区域专业化、生产经营产业化，必将提高粮食生产者的劳动生产率。粮食主产区的粮食生产，左右着我国粮食安全的大局，但同时又长期受困于“粮食大县、工业小县、财政穷县”的尴尬。摆脱这种局面，就必须对粮食主产区进行利益补偿。因此，完善粮食主产区利益补偿机制，是事关国家粮食安全、民生大计，同时也是促进区域协调发展的治本之策。国内外学者从补偿思想形成、补偿的方法及补偿政策实施效果等多个方面展开了详细深入地研究，这对完善我国粮食生产的补偿机制具有重大的理论和现实意义。

一、粮食主产区利益补偿机制研究

在确保国家粮食安全战略实施过程中，粮食主产区起着决定性作用。不仅承担着粮食生产的重要任务，而且在很大程度上还承担着为粮食主销区提供粮食的义务。在我国现有粮食管理体系中，粮食的生产成本、流通成本等相关成本基本上由粮食主产区负担的。粮食生产比较收益低，又使粮食主产区在社会主义市场经济发展中处于极其不公平的地位。因此，粮食生产成本完全由粮食主产区承担就很不合理，必须对粮食主产区进行利益补偿（陈波、王雅鹏，2007）。国内关于粮食主产区利益补偿的研究，目前已形成较为丰富的成果，较早期的研究主要集中于粮食主产区的经济发展问题，认为“价格剪刀差”导致了粮食主产区的利益流失，如孙冶方（1978）、李炳坤（1981）、杨文志（1994）、郭庆海（1995）等，陈文科（1995）还提出了“地区利益剪刀差”的概念。进入新世纪以来，随着我国经济发展进入战略机遇期，工业化、城镇化加速推进，粮食主产区利益流失问题越发突出，有关粮食生产的政策研究逐渐增多。

（一）主体利益补偿争论

1、对生产者利益补偿。A.Buck well and S.T angermann，1999；Alexandre Gohin，2005；Paolosekokal and JesusAnton，2005等认为政府应该直接对农业生产者主体利益补偿，欧美一直采取此农业政策。但是补贴政策效果受到较大的关注和争论，J.P Chavas and Troy G.schmitz直接表现为农产品生产和国际贸易扭曲。我国学者温铁军、王雅鹏、叶慧等学者研究表明中国粮食价格偏低，损伤了粮食主产区农民的积极性，政府应该直接对粮农进行补贴。但是张建杰、关付新（2009）认为对种粮主体直接补贴并不能提高其种粮的偏好。

2、供应链管理实现主体利益补偿。进入20世纪九十年代以来，供应链管理的理论与方法被广泛地应用于农业领域，农产品供应链和粮食供应链的研究随时展开并逐步深入，有关通过供应链管理保证各个利益链条上经营主体实现的观点慢慢地被市场所接受。富雨顿（Murray Fulton，1998）较早提出了粮食供应链管理的思想，提出供应链管理有利于加强粮食供应链中的垂直合作。霍布斯和林达杨（Jill E.Hobbs & Linda M.Young，2001）认为粮食供应链垂直合作有利于协调种植者、经营加工企业和决策者的利益。我国学者朱毅华、王凯（2004）证明了农业供应链整合与农业主体绩效间存在明显的正相关性。农业供应链整合能够明显增强合作主体间的盈利状况（陈炜、史红、廖炳勇、王有为等）。但是，孙宏岭、袁育芬等认为由于市场信息化程度低，在粮食供应链中各参与主体对资源配置的作用并未充分发挥。显然，通过供应链管理协调各个主体利益已经成为国内外学者重点关注的目标与研究重点。

（二）耕地保护补偿机制。张安录（2002）研究认为政府应该在城乡生态交错区设置土地的可转移发展权，建立市场交易制度，使土地通过市场交易机制控制农地城市流转和维持农地交易的公平与效率。后来，黄贤金等学者在广泛研究区域土地用途管制方式中，提出了建立可转移的发展权和许可证制度（黄贤金等，2003）。朱新华等（2008）研究认为在建立土地发展权和许可证制度的基础上，应进一步完善市场交易制度，实施产销区购销协作并通过征收机会成本税强化对耕地的保护补偿。黄德坤等（2004）认为还应该对耕地实施外部性补偿。耕地除具有农业的基本生产功能外，还具有社会效益、生态效益等，但是这些无法以货币的形式得以体现，进而形成了耕地保护收益的外部化。如何在中央和地方、粮食主产区和销区、城镇和乡村之间合理配置资源，确保粮食安全所形成的一切成本支出就成为粮食安全框架内一个具有基础性重要意义的现实经济政策问题（李全根，2005）。姚华军（2009）认为必须建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，充分运用行政、法律、经济等综合手段，激励和约束机制并举等较为完善的耕地补偿保护机制。补偿接受的主体主要是农民，补偿标准还要充分考虑到耕地在我国的社会经济发展中的特殊地位，尤其要认识耕地的社会保障价值、社会稳定价值和生态环境价值等（姚华军，2009）。陈泉生（1994）提出了我国在土地征收补偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征收与地产经营出现较大的差距，保证农民收益并提高生活水平。基于接受补偿主体和提高补偿标准在理论界已经达到共识，于是许多学者又从如何测算耕地的补偿标准进行探讨。补偿标准确定的基本依据应是耕地的价值。从客观上讲，耕地作为一种特殊的商品，其价值应该由其市场来确定，因此，耕地总价值应包括市场价值和非市场价值（马文博，2010）。马文博（2010）利用条件价值评估法（CVM），利用对河南省汝州市调查的基础上，测算耕地资源非市场价值，进而确定耕地保护经济补偿标准。吴泽斌、刘卫东（2009）利用机会成本法，利用全国1996～2005年全国各地数据为基础，从区域耕地保护的机会成本核算与耕地的盈余或赤字量对耕地保护外部的经济补偿数额进行了探讨。苑全治等（2010）依山东潍坊市为例，以经济外部性理论为依据，根据生态效益和社会效益，建立区域耕地保护补偿机制的理论模型和经验模型，分别对区域耕地保护补偿标准进行了测算，模拟构建了区域耕地保护补偿机制。研究结果表明：在耕地保护外部效益得到补偿后，保护区的土地利用得到提升，因外部性带来耕地资源浪费和效率缺失问题得到了解决（苑全治等，2010）。姚华军（2009）进一步指出确保耕地保护补偿机制顺利运行，还必须进一步明晰土地产权、统筹土地资源，调节土地收益分配。同时必须落实共同责任，建立部门联动机制，促进中央与地方政策相互衔接配套（田大治，2012）。

（三）产销协调补偿机制。2005年，我国开始尝试建立粮食主产区与主销区的利益协调机制，并在当年的中央1号中明确提出要加大对粮食主产区的扶持和补贴。之所以国家要建立粮食主产区与主销区利益协调机制，主要原因在于经济发展中出现了“穷省补贴富省”的现象。何蒲明（2007）提出建立粮食产销区协作的三种方式：一是由各级政府牵头，建立主销区对粮食主产区进行技术和基础设施建设投资式的粮食产销协作；二是在粮食购销市场化的前提下，建立主销区与粮食主产区合同式的购销关系；三是建立粮食主销区对主产区实行异地直补的关系。吴硕（2001）认为要想形成粮食主产区与主销区的粮食购销关系必须通过规范化的粮食市场来实现。日本在20世纪九十年代就建立起了较为完善的粮食市场调节机制，其结果是政府财政补贴压力减轻而农民的收入又得到了保证（丁声俊，2003）。在欧盟，成员国之间建立起共同粮食基金协调粮食生产国与主消费国利益，通过共同基金筹集与使用的非对称机理实现了主销国与主产国的利益协调。在共同粮食基金中工业发达国家对基金贡献较大，相反农业发达的国家贡献较少（高瑛等，2008）。高瑛认为借鉴欧盟经验，建议由国家层面改粮食风险基金为粮食安全基金，并建立科学合理的财政转移支付制度。根据日本和欧盟的具体做法，加强产销区之间的供销合作并按市场经济原则建立之间相互协作机制，才能保证产销区经济长期协调发展。同时，中央政府还必须通过运用经济和法律手段并辅以行政手段才能保证协作机制健康运行（罗守全，2005）。龙方、曾福生（2007）在肯定完善市场调控机制的基础上，通过分析粮食主产区与主销区关系不协调的表现及具体原因的基础上，提出了应完善政府宏观调控、实现责权利对等，并要求主销区应该主动承担起粮食安全的责任。主销区可以建立调销基金，依据调出粮食量对主产区进行补偿；还可以通过与主产区龙头企业合作、到主产区投资建厂、利用优势加强对主产区农业科技推广支持力度等措施，补偿粮食主产区农民利益（蒋和平，2009；赵波，2011）。

（四）宏观治理机制补偿机制。粮食主产区有较大粮食种植优势，政府应首先选择一部分有基础、有潜力的粮食大县建设一批优质专用的粮食生产基地。推动粮食产业价值升值增值，提高农户收入，同时还可通过市场机制引领粮食产业化发展，带动养殖、加工、运销和服务等关联产业群发展，使之成为当地的支持产业（许经勇，2004）。但是，曾福生等（2004）认为，我国缺乏针对性的政策激励、人地矛盾、农业产业结构滞后和依托平台的缺乏制约了产粮优势向区域综合优势转变，因此，国家必须确立对粮食主产区的利益倾斜政策、强化高效优质粮食产业化工程建设等粮食产业治理机制。侯明利（2009）强调粮食行业治理机制培育与发展本质上就是广泛分散的粮食生产者与粮食物流链上相关企业之间通过市场的竞争性契约或非市场的方式，逐渐形成的长期供求合作关系。并且，有效的治理机制正是渐进的经济转轨与制度建设的关键所在，稳定的治理关系能从长远提高社会专业化分工水平与经济增长能力（赵德余、顾海英，2008）。蔡昉（2008）认为当经济发展到达刘易斯转折点后，保持粮食稳定供给的关键在于通过建立有效的激励机制保持农业生产效率的持续提高，农业特别是粮食生产的发展，面临着激励机制的转换，即推动粮食价格朝着市场均衡方向持续提高；马文杰（2010）、田建民（2010）指出要从区域公平发展的视角，建立产、销区共同承担的粮食安全责任机制，向粮食主产区实施倾斜与优惠政策，积极推进粮食主产区工业化城镇化进程，完善粮食生产的利益补偿调节政策。

二、研究新趋势

综上，关于粮食主产区利益补偿的研究，国内外尤其是国内已取得了较多成果，其中不乏真知灼见。随着我国建设社会主义新农村和构建和谐社会等战略实施，对粮食主产区的利益补偿出现了新情况、新问题，对此研究也呈现了新方向、新趋势。一是宏观政策目标微观化，粮农生产者行为与产业空间经济的相结合必将成为研究新方向。国家政策目标主要目的通过对粮食主产区利益补偿，保证主产区经济快速发展，人民生活水平提高，最终确保小康社会全面实现。但是，在粮食主产区，耕地有限性是粮食生产的硬约束，而农户对粮食生产投入积极性是粮食生产的软约束。对主产区利益补偿主要是粮农利益补偿，将对农户粮食生产行为的利益补偿的微观研究纳入到国家宏观政策目标及整体产业生产专业化内，将是粮食主产区利益补偿研究新方向；二是利益补偿系统化。任何事物的存在都不是孤立的，而是利益主体各方面相互协调的统一体。对粮食主产区利益补偿研究也应该有单项研究逐步向系统性研究发展，更需要统筹兼顾粮食主产区利益补偿过程的区域、产业、主体、方式等，以增强利益补偿的综合效应；三是利益补偿阶段性的针对化。从历史发展进程看，粮食主产区在不同的历史阶段也呈现出不同的特征，特别是在工业化、城市化不同的发展阶段，对主产区利益补偿要求也是有较大的差异。因此，细分不同发展阶段粮食主产区利益补偿的重点、方式和标准，提高利益补偿的效率必将是今后研究的新趋势。同时，针对利益补偿的具体情况，研究有针对性、操作性强的政策措施，形成上下衔接、纵横交织、公平多赢的补偿体系；四是利益补偿内生化。以行政手段为主，强调收入分配补偿为主要内容的反哺性补偿是国内外学者研究的重点。但是，在市场经济条件下，市场手段配置生产要素，着力提升主要产区的自我发展能力的内生化补偿机制建设将是研究的新方向。

主要参考文献：

[1]霍布斯.利维坦.商务印书馆，1936.

[2]陈波，王雅鹏.粮食机会损失形成与补偿研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2007.2.

[3]张安录.可转移发展权与农地城市流转控制[J].中国农村经济，2002.2.

[4]黄贤金，王静，濮励杰.区域土地用途管制的不同方式[J].南京大学学报（自然科学），2003.3.

[5]姚华军.关于建立耕地保护补偿机制的几点认识[J].四川改革，2009.7.

[6]李全根.粮食安全框架内若干经济政策问题[A].江苏粮食问题论坛文集，2005.

[7]吴泽斌，刘卫东.基于粮食安全的耕地保护区域经济补偿标准测算[J].自然资源学报，2009.12.

篇8

关键词：科斯定理；交易费用；产权界定；制度选择

中图分类号：F063　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2010)07－0011－08

科斯定理是新制度经济学的基础和核心。一般认为，科斯定理是由三个定理构成的。美国学者费尔德(2001)通过一个企业污染空气损害附近居民的例子，并借助简单的图形技术表述和证明了科斯三定理。该表述和证明对于促进人们准确理解科斯定理确有积极的作用，但其不足也是明显的：首先，该表述和证明方式较为复杂，不易理解。其次，对科斯第二定理的内在机理，即在交易费用大于零的现实世界，初始产权的不同界定是如何影响资源配置效率的缺乏清楚的说明。第三，对科斯第三定理的表述欠准确。这种状况的存在，不利于人们对科斯定理的准确理解。本文通过科斯提出的养牛者走失的牛损害邻近土地的谷物的例子，借助简单的表格形式重新表述和证明了科斯三定理，并对科斯第二定理的内在机理，即在交易费用大于零的现实世界，初始产权的不同界定是如何影响资源配置效率的，首次给予了清楚的说明。此外，还依据科斯的原意，重新清楚地表述和证明了科斯第三定理。这种新表述和新证明对人们准确理解科斯三定理具有重要的理论价值和现实意义。

一、科斯第一定理

科斯第一定理是科斯在1960年发表的《社会成本问题》一文中明确提出来的。他说：“没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是，如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果(指产值最大化)是不受法律状况影响的。”这就是被斯蒂格勒(1966)称之为“科斯定理”的科斯第一定理。

这里，“定价制度的运行毫无成本”指的是市场交易费用为零，即对市场当事人中损害方与被损害方之间的全部讨价还价过程完全不考虑成本。“最终的结果”是指经过产权重新配置后的资源优化配置状态。这个“最终的结果”不考虑成本和收益的分配。只要一种行动的收益超过它的成本，哪怕这种收益由一方独得而成本由其他各方来承担，都假定这种行动实现了产值最大化，增加了社会福利。如果一种行动使获益者的收益在弥补受损者的成本以后还有剩余，这种行动也被认为实现了产值最大化，增加了社会福利。

科斯第一定理的含义是：在市场交易费用为零的情况下，初始产权安排对资源配置没有什么影响。因为，只要是重新安排产权能够实现产值的最大化，就可能通过市场交易或人们之间的讨价还价改变最初的权利界定，使资源实现优化配置。

下面用科斯的养牛者走失的牛损害邻近土地的谷物的例子证明第一定理。假设一个农夫和一位养牛者在两块相邻的土地上经营，两块土地之间没有栅栏相隔(因为成本太高)，结果，养牛者所养的牛群常跑到农夫的麦地里吃麦。养牛者得利，而农夫则遭受了损失。这就是负外部性。表l列举了养牛者的牛群数目与农夫的谷物年损失和养牛者每增加一头牛给农夫所造成的谷物损失之间的关系，表1中还包括养牛者每增加一头牛的边际成本。由于交易费用为零，农夫和养牛者都处于完全竞争市场，他们是谷物价格和牛肉价格的接受者。现假设谷物价格为每斤1元，每头牛的市场价格为140元。

下面分别考察在交易费用为零的情况下，初始产权界定给农夫(养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任)和界定给养牛者(养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任)两种不同情况下的资源配置情况。

首先，养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任。与养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任的情况相对的是养牛者不承担损失赔偿责任，如果这样，养牛者一定会将牛养到其私人边际成本等于边际收益的地方。在表1中，我们看到在牛群数达到9头时，其私人边际成本140元正好等于边际收益140元(即牛的市场价格140元)，所以养牛者会养9头牛。

但是，现在的情况是，养牛者要对牛给农夫造成的损失承担赔偿责任，这意味着，如果养牛者养了9头牛，他将给农夫造成720元的总损失，这也就是他需要支付的赔偿总额。其中，他养的第9头牛给他带来的边际收益是140元，其私人边际成本是140元，加上需要给农夫支付120元的损害赔偿，养这第9头牛对他来说是不合算的。我们知道，私有产权的所有者会寻求资产的最有效利用，同样也会尽可能规避资产的不必要的损失。具体到养牛者这里，他一定不会养第9头牛，因为他不养第9头牛可以避免120元的净损失。同样的情况适用于养牛者不会养第4头牛，因为他养第4头牛的私人边际成本是90元，需要给农夫造成的损害支付赔偿70元，而养第4头牛的边际收益仅为140元，养牛者不养第4头牛可以避免20元的损失。养牛者最终只会养3头牛，因为第3头牛的私人边际成本为80元，加上给农夫的损害赔偿60元，正好等于其边际收益140元。

对于农夫来说，牛群造成的谷物损失得到全部补偿(3头牛的补偿是150元)，种植谷物的边际收益和边际成本并未因此发生变化，所以，他仍然停留在最优的生产状态，与不存在外部性时的情况完全一样。

其次，养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任。如上所述，在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的情况下，由于不负损害的赔偿责任，牛群对谷物的损害外在于养牛者，养牛者私人决策的最优养牛数量一定会达到9头。因为，第9头牛的私人边际成本和边际收益都是140元，由此给农夫的谷物造成720元的总损失。

从表1可以看出，养牛者将牛群数从8头增加到9头时，所增加的私人边际成本是140元，这头牛给农夫所造成的谷物损失(负外部性)是120元，社会边际成本是260元，养牛者的净边际收益为零(净边际收益=私人边际收益一私人边际成本)。在这种情况下，农夫会发现购买养牛者的养牛权是有价值的。因为在交易费用为零的情况下，农夫可以付给养牛者很小的代价甚至不付出代价，要求养牛者不要养第9头牛，从而可以减少120元的谷物损失。这种情况对养牛者也没有损失，因为他养不养第9头的收益是一样的。农夫还可以用同样的办法让养牛者减少养牛数目，如付给养牛者10元，让养牛者不养第8头牛(养牛者养第8头牛的净边际收益是10元)，农夫因此可净增收益100元。这一过程一定会在养牛者将牛群数目减少到只有3头时，农夫才会停止向养牛者支付以劝其继续减少牛群数量。因为，当只有3头牛时，第3头牛给农夫造成的损失是60元，农夫要使养牛者不养第3头牛的条件是至少付给养牛者60元。这样，对农夫来说，付不付给养牛者这笔钱以使其养或不养这头

牛是无差别的。因而，养牛者会至少养3头牛。此时的产值情况和养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任时的情况是完全一致的。即在两种情况下，养牛者都只养3头牛，农夫的谷物在养牛者对牛给农夫造成的损失承担和不承担责任的情况下都是一样的。这就证明了科斯第一定理。

二、科斯第二定理

科斯第一定理以零交易费用假设为基础，指出在零交易费用这样一个理想的世界，产权安排对资源配置效率没有影响。在科斯看来，交易费用不是为零而是为正，因而自然而然可以得出如下的推论：“一旦考虑到进行市场交易的成本……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。”这就是科斯第二定理。

科斯第二定理揭示的最基本而又最重要的含义是，在交易费用大于零的现实世界，产权的不同界定将对资源配置效率产生影响，因而产权界定具有经济价值，也是重要的。这一定理看起来简单。其实不容易理解。这里最主要的问题是，产权的初始界定是如何影响资源配置效率的?换句话说，将初始产权界定给外部性双方当事人中的这一方或那一方，为什么会导致不同的资源配置效果?

在科斯第二定理中，加入了一个新的元素，就是交易费用。这意味着存在外部性的初始产权界定向解决外部性的新的产权安排调整需要付出代价。如果通过私人产权交易调整产权安排带来的收益增加大于付出的交易费用，产权安排的调整(即产权交易)仍然会发生。正如科斯所说：“一旦考虑到进行市场交易的成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。”现在的问题是，初始产权的两种不同界定向新产权安排调整时，其面临的交易费用会不会相同?给定产权调整带来的产值增长是相同的，如果初始产权的两种不同界定向新产权安排调整时面临的交易费用也是相同的，那么，初始产权的不同界定也就不会影响资源配置的效率。当然，如果不同，则会影响资源配置的效率。下面仍以养牛者的牛损害农夫谷物的例子来说明。

首先，养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任。将初始产权界定给农夫，即养牛者对牛给农夫造成的损害承担责任时，农夫要得到养牛者的牛给他造成的损害赔偿，必须了解养牛者每增加一头牛给他的谷物造成的边际损害到底有多大，显然这是需要付出信息费用的。农夫要和养牛者达成赔偿协议还需要付出谈判费用等等，这些都是交易费用。现假设这些费用共100元，并且完全由农夫承担。

现在来看养牛者为了避免赔偿农夫损失而主动减少牛群规模带来的产值增长。他从养9头牛减少到只养3头牛，使农夫的谷物总损失从720元减少到只有150元，避免了570的净损失，扣除他少养6头牛带来的净边际收益150元(第9头牛的净边际收益为0元，第8头10元，第7头20元，第6头30元，第5头40元，第4头50元，共150元)，总共是420元。

显然，在初始产权界定为养牛者对牛给农夫造成的损害承担责任时，尽管存在交易费用，由于产权的调整带来的收益增加大于调整产权需要付出的交易费用，产权调整仍然会进行，并且会带来320元(420元－100元)的净收益。

其次，养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任。在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的情况下，要使养牛者减少牛的头数，以降低牛群对谷物的损害，农夫必须向养牛者进行补偿。要使补偿交易达成，农夫既要知道养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失，也要知道养牛者每增加一头牛带来的净边际收益，还需要付出谈判等交易费用。现假设这些交易费用仍然是100元，并完全由农夫承担。再来看农夫与养牛者达成减少牛群规模的交易后的产值增加的情况。养牛者不养第9头牛，农夫避免了谷物损失120元，养牛者不养第8头牛，避免了110元的谷物损失，到养牛者只养3头牛时，农夫避免的谷物总损失是570元(120+110+100+90+80+70)，扣除农夫支付给养牛者不养牛的补偿金150元(0+10+20+30+40+50)，农夫增加的产值也是420元。

由于农夫与养牛者交易付出了100元的交易费用，所以，从农夫增加的产值420元中扣除100元的交易费用，剩下的就是农夫增加的净产值。显然，它与第一种情况完全相同。

通过上面的分析可以看出，在两种不同的初始产权界定下，只要农夫与养牛者达成谈判所付出的交易费用相同，其资源配置的结果就是相同的。这就是说，即使交易费用大于零，只要两种不同的初始产权界定向新的产权安排调整时的交易费用相同，产权的初始界定也不影响资源配置。这一结论显然与科斯第二定理的意思相反。问题何在?

这里的问题就在于我们作了一个不现实的假设，即两种不同的初始产权界定其向新的产权安排调整时交易费用是相同的。实际上，在养牛者对牛给农夫造成的损失承担责任的初始产权状况下，农夫需要付出的交易费用主要是要了解养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失的信息费用。而在养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任的初始产权界定情况下，农夫不仅要付出了解养牛者每增加一头牛给自己谷物造成的边际损失的信息费用，还要付出了解养牛者每增加一头牛带来的净边际收益增加的信息费用。显然，两种不同的产权界定，其交易费用是不相同的。

假设养牛者对牛给农夫造成的损失不承担责任，农夫承担的交易费用不是100元，而是150元，那就意味着，第一种产权界定(即养牛者无权损害农夫的谷物)是一种比第二种产权界定(即养牛者有权损害农夫的谷物)更合理、更有效的产权界定，因为第一种产权界定带来的产值增加(420－100=320元)大于第二种产权界定(420-150=270元)。这就是说，只要不同初始产权界定的交易费用存在差别，产权的初始界定就具有经济效率。在单向的外部性普遍存在的现实世界，将初始产权界定给外部性的制造者与界定给外部性的受损者意味着不同的交易费用，这是客观事实。一般来说，将产权界定给外部性的受损者比界定给外部性的制造者具有更低的交易费用。正是由于不同产权初始界定的交易费用不同，科斯得出了产权的初始界定会影响经济效率和资源配置效率的结论。

通过上面的分析，可以很自然地得出一个推论，即：如果产权交易带来的净产值增加相同，政府(或法院)应该把初始产权界定给能以较低交易费用解决外部性问题的一方。这句话的另一层含义就是，给定交易费用，则应该把权利界定给能带来更多产值增加的一方。费尔德从科斯第二定理得出的推论是：在选择把全部可交易权利界定给一方或另一方时，政府应该把权利界定给最终导致社会福利最大化，或社会福利损失最小化的一方。这与我们的推论的第二层含义是一致的。但是，如果没有第一层次含义的推论，费尔德定理是不容易理解的。

我们对科斯第二定理的第一层次的含义的推论对于准确理解著名的波斯纳定理也是有帮助的。美国法经济学家波斯纳(1973)给出了协议中权利安排应遵循的一般性规范：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”这一结论被称之为“波斯纳定理”。波斯纳还归纳出这一定理的对偶形式，即在法律上，事故责任应该归咎于能以最低成本避免事故而没有这样

做的当事人。科斯(1991)也表达了与波斯纳定理相同的思想。他指出，契约安排的理想状态显然是，权利应该配置给那些能够最具生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人。显然，将权利配置给那些能够最具生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人，就是要将权利界定给能以较低交易费用解决外部性的人，只有这样，才能带来更多的净产值增加，从而，法律体系也才具有经济效率的含义。

从科斯第二定理还可以得出一个推论，即：一旦初始权利得到界定，仍有可能通过交易来提高社会福利。但是，由于交易费用为正，交易的代价很高，因此，交易至多只能消除部分而不是全部与权利初始配置相关的社会福利损失。从上面的分析可以看出，在不存在交易费用时，养牛者与农夫通过产权交易增加的净产值是420元，在存在交易费用时，这一净产值减少了。

三、科斯第三定理

在科斯的《社会成本问题》一文中，并没有科斯第三定理的直接表述。科斯第三定理是其他学者通过对科斯的论述的总结提炼出来的。正因为如此，对于什么是科斯第三定理，实际上存在不同的表述。例如：

黄少安(1995)的表述是：“由于制度本身的生产不是无代价的，因此，生产什么制度，怎样生产制度的选择将导致不同的经济效率。”它又包括四个方面的含义：“首先，如果不同制度运行的交易费用相同，那么制度的比较和选择就取决于制度本身的成本；其次，如果某种制度非建立不可，不同的制度生产方式有不同的成本，那么就需要对制度的生产方式进行比较和选择；再次，既然制度的生产存在交易费用，那么如果该项制度产生的收益不足以弥补这种费用，这项制度就没有产生的必要；最后，制度的变革本身也是制度生产和选择的过程，它也要求新制度能够带来的收益必须大于制度生产的费用。这表明，制度的比较和选择还必须考虑制度本身生产的交易费用。”

吴宣恭等(2000)是这样表述的：“在交易费用大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进经济效率。换言之，如果存在交易成本，没有产权的界定与保护等规则，即没有产权制度，则产权的交易与经济效率的改进就难以展开。”

费尔德(2001)的表述则是：“当存在交易成本时，通过明确分配已界定权利所实现的福利改善可能优于通过交易实现的福利改善。”

上述三种表述中，第二种表述基本上误解了科斯的原意，第三种表述抓住了科斯第三定理的主要内容，但并不全面。相比之下，只有第一种表述最接近科斯的原意，但第一种表述似乎把科斯的制度选择定理变成了制度生产定理。

笔者以科斯在《社会成本问题》一文中的论述为基础，也给出科斯第三定理的一个表述，即：在交易费用大于零的现实世界，制度安排的生产本身是有成本的。至于选择何种制度安排取决于制度生产的成本与由此带来的收益的比较，其中，净收益最大的制度安排就是最佳的选择。最佳的制度选择自然也意味着最大的经济效率。

科斯第二定理讨论的是交易费用大于零的现实世界，产权的初始界定会影响资源配置效率，这种影响主要是通过将初始产权界定给能以较低交易费用进行产权交易的一方来实现的。科斯第二定理并没有考虑(政府或法院)对产权的初始界定和制度生产本身也是有成本的，从而也会对资源配置效率产生影响。科斯第三定理则强调在交易费用大于零的世界，制度的生产本身有成本，并且这种成本也会影响制度的选择和经济效率，这是对科斯第二定理的进一步扩展。

仍以前面的养牛者与农夫的例子为例，假设政府或法院将初始产权界定给农夫或养牛者一方存在交易费用，其具体值为150元，养牛者和农夫通过产权交易可增加产值420元，再假设无论将初始产权界定给农夫还是养牛者其产权交易的费用都是150元，显然，现在养牛者和农夫通过产权交易能够增加的净产值比不考虑政府和法院界定产权的交易费用时少多了，为120元(即420元－150元产权交易费用－150元产权界定费用)。

给定产权交易带来的产值增加，有时会出现产权交易的费用与界定初始产权的费用很高以至于大于产权交易带来的产值增加的情况，这时产权交易无法实现，外部性也就无法解决。在上面的例子中，如果界定产权的费用与产权界定后的产权市场交易费用之和超过420元，那么通过产权的交易实现资源配置效率的改善就无法实现或变成不值得了。

显然，解决外部性并非只有界定初始产权并运用产权的市场交易这一种制度安排。科斯认为，组织企业或政府管制就是两种不同于市场交易方式的制度安排。这两种制度安排的生产同样是有成本的，至于什么时候应该使用组织企业或政府管制这种制度安排，这取决于生产它的成本与由此带来的产值增加的比较，净产值增加更多的制度安排就是最佳的制度选择。

首先，组织企业的制度安排。科斯指出，当交易费用太高，市场的自发交易无法解决上述外部性问题时，组织企业或企业一体化是一种替代方式。正如他所说：“显而易见，采用一种替代性的经济组织形式能以低于利用市场时的成本而达到同样的结果，这将使产值增加。正如我多年前所指出的。企业就是作为通过市场交易来组织生产的替代物而出现的。在企业内部，生产要素不同组合中的讨价还价被取消了，行政指令替代了市场交易。那时，毋需通过生产要素所有者之间的讨价还价，就可以对生产进行重新安排。”举例来说，考虑到各种活动之间的相关性将对土地的纯收益产生影响，一个拥有大片土地的地主可以将他的土地投入各种用途，因此省去了发生在不同活动之间的不必要的讨价还价。这就是说，在上例中，当养牛者和农夫的土地属于同一个所有者时，外部性问题就不存在了。这意味着，组织成企业后，企业所有者获得了所有各方面的合法权利，活动的重新安排不是用契约对权利进行调整的结果，而是作为如何使用权利的行政决定的结果。

当然，这并不意味着通过企业组织交易的行政成本必定低于被取代的市场交易的成本。如果企业的出现或现有企业活动的扩展在解决有害影响问题时未作为一种方式被采用，这也不足为奇。但是只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易的成本，企业活动的调整所获的收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种制度安排。

其次，政府管制的制度安排。显然，组织企业并不是解决外部性问题的唯一可能的制度安排。在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以至于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的制度安排是政府的直接管制。政府不是建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，而是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们必须服从之。因此，政府(依靠成文法或更可能通过行政机关)在解决烟尘妨害时，可能颁布可以采用或不许采用的生产方法(如应安置防烟尘设备或不得燃烧某种煤或油)，或者明确规定特定区域的特定经营范围(如区域管制)。

实际上，政府是一个超级企业(但不是一种非常特殊的企业)，因为它能通过行政决定影响生产

要素的使用。但通常企业的经营会受到种种制约，因为在它与其他企业竞争时，其他企业可能以较低的成本进行同样的活动；还因为，如果行政成本过高，市场交易通常就会代替企业内部的组织。政府如果需要的话，就能完全避开市场而企业却做不到。企业不得不同它使用的各种生产要素的所有者达成市场协定。正如政府可以征兵或征用财产一样，它可以强制规定各种生产要素应如何使用。这种权威性方法可以省去许多麻烦(就组织中的行为而言)。进而言之，政府可以依靠警察和其他法律执行机构以确保其管制的实施。

显然，政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动。但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。而且，没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的有缺陷的限制性或区域性管制，必然会提高经济制度运行的效率，而且这种适用于许多情况的一般管制会在一些显然不适用的情况中实施。基于这些考虑，直接的政府管制未必会带来比由市场和企业更好的解决问题的结果。但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高。尤其是在像烟尘妨害这类案例中，由于涉及许多人，因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高。

当然，一种进一步的选择是，对问题根本不做任何解决。假定由政府通过行政机制进行管制来解决问题所包含的成本很高(尤其是假定该成本包括政府进行这种干预所带来的所有结果)，在这种情况下，来自管制的带有害效应的行为的收益将少于政府管制所包含的成本。

总之，在存在交易费用的情况下，对于外部性问题，并非只有庇古等人所说的政府干预这一种制度安排形式。正如科斯所说：“问题在于如何选择合适的社会安排来解决有害的效应。所有解决的办法都需要一定的成本，没有理由认为由于市场和企业不能很好地解决问题，因此政府管制就是有必要的。”他还说：“我们必须考虑各种社会格局的运行成本(不论它是市场机制还是政府管制机制)，以及转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，我们应考虑总的效果。这就是我所提倡的方法的改变。”显然，科斯所说的，在选择制度安排时要考虑“总的效果”，也就是要选择带来净产值最大的制度安排。这就是科斯第三定理的核心内容。

四、简要的总结

从上面的分析可以看出，科斯三定理是一个密切联系的整体。其中，第一定理是这三大定理的基础，用科斯的话说，“我倾向于把科斯定理(即第一定理)当作对交易成本大于零的经济进行分析的道路上的垫脚石。以便进一步分析一个有正交易费用的经济。”对交易费用大于零的世界的产权界定、制度选择与资源配置关系的揭示，才构成科斯定理的核心内容。因此，第一定理只是科斯的铺垫，证明第二、第三定理才是他的目的。正如科斯所说：“我运用交易费用概念来证实法律体系可以影响经济体系运转的方式，除此之外，别无他求。”

科斯定理，尤其是后两个定理的意义显然是巨大的，主要表现在：首先，科斯第二定理既揭示了产权界定对资源配置的重要意义，促进了人们对产权界定重要性的认识和对产权问题的深入研究，也为现实生活中的产权界定提出了一条总的原则，即：如果产权交易带来的净产值增加相同，政府(或法院)在选择把初始产权界定给外部性的当事人中的这一方或那一方时，应该把权利界定给能以较低交易费用解决外部性问题的一方。其次，科斯第二、三定理的提出为市场经济中普遍存在的外部性问题提供了新的解决措施和科学的决策原则。传统经济学家庇古等认为，当外部性导致市场失灵时，政府的干预(如对制造负外部性的企业征税、对生产正外部性的企业补贴)就是唯一的政策和制度选择。而科斯第二定理告诉我们，在交易费用大于零的现实世界，通过界定产权的市场交易方式也是解决外部性的重要方法。当然，在外部性导致市场失灵时，到底是通过政府干预或通过界定产权的市场交易还是企业一体化方法，科斯第三定理又给出了一条基本原则，即任何制度安排都不会十全十美，在其各自运行时都会产生不同的社会成本，在制度的选择中，在政府考虑外部性的解决对策时，要对预期的成本和收益进行全面的比较，合理地加以选择。总之，科斯有关外部性问题解决的新思路和新原则，使政府的微观经济政策选择范围更加丰富、决策更加科学了。这对我们今天的绿色经济、生态经济建设中的政策和制度设计选择显然具有极为重要的启示意义。最后，如果说交易费用的“发现”是科斯为新制度经济学的形成奠定第一块基石的话，那么科斯第三定理就是科斯为新制度经济学的形成奠定的第二块基石。正是科斯第三定理揭示的制度选择定理，促进了科斯后继者们对制度的经济学研究。旧制度经济学因为缺乏对制度的成本收益分析而不被看作是一种严格意义上的经济学，而开始于科斯的制度研究之所以被称作是新制度经济学，正是因为其对制度的研究到处都体现了科斯第三定理有关制度成本与收益比较的经济学方法。威廉姆森有关治理结构、契约要与不同交易类型匹配的理论、张五常有关交易费用与合约选择的理论就是科斯第三定理的具体运用。威廉姆森因为对治理结构、契约与不同交易类型匹配问题的深入研究而获得了2009年诺贝尔经济学奖，张五常被认为是华人经济学家中离诺贝尔经济学奖最近的人，而他的主要贡献就是有关交易费用与合约选择的理论。