基层社会治理存在问题精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇基层社会治理存在问题，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】农村基层；社会治理；政府责任

前言

我国正处于经济社会发展的关键期、矛盾凸显期，在农村基层也存在着各种危机，且有的时候、有的地方还比较激烈，政府作为公共事务的管理者，推进农村基层社会综合治理责无旁贷。农村基层是我国体制架构的基础环节，但人们对于基层规范治理和法治治理的关注相对来说还远远不够，强化农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会治理、实现农村基层社会治理现代化的重中之重。

1、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制存在问题的原因

1.1政府管理部门及官员责任意识欠缺

第一，体制性因素对政府管理部门和官员意识产生影响。政府现有的以由上级集中控制和统一分配资源的体制决定了推进农村基层社会综合治理中的机制结构要素是向上级负责，而这一责任体制的形成使得政府责任的实现方式与实际工作情形发生断裂，突出对上级责任的认识与注重，而忽视了对民众责任的重视。第二，对责任内涵认识不清导致责任意识的缺乏。部分政府管理部门及官员没有形成正确的责任观念，对推进农村基层社会综合治理的政府严峻责任认识不到位，甚至认为责任制度是用来约束被管理者而不是约束自己的。第三，责任的执行观念不强、责任执行力不够是责任意识缺乏的突出反映。责任的落实需要较强的执行理念，将责任部署到位、落实到位、实施到位是对责任意识最好的诠释，提高责任执行力和履职能力是增强责任意识的根本。

1.2政府管理过程封闭及信息沟通不畅

第一，政府推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的体制不健全。从形式上来看，近年来颁布了一些法律法规，虽然有很多涉及到推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的相关内容，但比较零散、规定抽象，没有形成一套完善健全的体制机制。第二，缺乏对推进农村基层社会综合治理中政府管理信息公开的特别规定，操作性不强。第三，政府在推进农村基层社会综合治理中过程封闭及信息沟通不畅的责任得不到追究。现有的制度和体制对政府部门不公开过程、不畅通信息应付的责任规定不明确，过于抽象和含糊，没有形成严格的制度保障机制和责任追究机制，使得政府推进农村基层社会综合治理过程封闭和信息沟通不畅成为常态。

1.3政府责任管理体系不健全

第一，没有建立一个“横向到边、纵向到底”的政府责任管理体系，加强农村基层社会综合治理的责任管理体系比较粗糙，管理每一个环节的责任没有做到具体化、规范化和制度化。现有的加强农村基层社会综合治理的责任管理体系没有以现实为基础，不是针对现实中的薄弱环节制定出来的国家层面的政府责任管理总体设计。第二，责任管理体制因循守旧，缺少革新，政府在推进农村基层社会综合治理的手段和方法探索上积极性不高。事实上，作为承担管理责任的政府及其工作部门，是管理的主要机构，亲自担任农村基层社会综合治理的领导组织工作，对农村基层社会综合治理工作的问题和缺陷也是最清楚的，是最有能力实现基层社会治理制度创新和方法创新的主体，而现有的责任管理体系限制了部门和责任人员创新精神的发挥，不能有效激励部门和人员的积极性和创造性。第三，责任管理体系不能随着经济社会变化而不断变化。政府的责任管理体系是国家权力运行体系和行政管理体制的重要部分，它应当在国家不断变化的政治、经济、社会环境中，实现自己的更新、变换、调整与升级。

2、推进农村基层社会综合治理政府责任机制的落实

2.1推进农村基层社会综合治理的政府内部责任机制的落实

第一，政府在加强农村基层社会综合治理中的矛盾防范和准备责任机制的落实。农村基层社会综合治理工作做得到位，能够最大限度的避免危害社会稳定的事件爆发，或者在基层社会治理过程中能够最大限度的将社会矛盾带来的危害程度降到最低。居安思危，切实抓好准备。有些矛盾不可避免，必须为之做准备，如同诺亚在下雨之前就造好方舟。这意味着政府管理者在推进农村基层社会综合治理中就必须积累可用资源和提升处理能力，降低个人、组织和社会的脆弱性，在矛盾发生以后做到快速反应、有效处置，从而能够降低矛盾的损害程度，及早达到社会的有序治理状态。第二，政府在加强农村基层社会综合治理中的监测与预警责任机制的落实。科学研究表明，社会矛盾爆发之前的临界期是处理社会矛盾、规范社会治理的最有利时机。尽早发现矛盾迹象爆发苗头，并在早期将其消灭，能够阻止矛盾向社会危害蔓延，能够最大限度地避免或减少矛盾给社会稳定、社会秩序及政府管理活动带来的威胁与损失。

2.2推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制的落实

第一，健全和完善推进农村基层社会综合治理的法制体制。首先，要完善宪法条款。“宪法的内容及其地位和作用决定了宪法和宪法的至上权威是保证权力服从法律，从而实现法治的关键。”要在宪法中增加关于政府推进农村基层社会综合治理的条款。此外，还要逐步完善其他与政府推进农村基层社会综合治理密切相关的法律制度。当然，法律法规的制定、修改要注意增强针对性和可操作性；各种制度规定要统一、配套、协调，相关措施要落实好，按照法治要求，做到推进农村基层社会综合治理的法制的执行到位。第二，建立推进农村基层社会综合治理的问责制。建立问责制的主旨，就是通过问责来落实政府的责任，强化政府的责任意识，避免产生“不负责任”现象。问责即“追究责任和承担责任”，其核心在于要求政府及其官员必须对其行为负责。推进农村基层社会综合治理问责是对全过程中政府行为及其后果的问责，包括过错问责（决策问责、政治问责、法律问责）和绩效问责。这些问责方式意味着，政府日常决策失误或强行推行农村政策而引发矛盾或造成重大损失，政府在推进农村基层社会综合治理过程中未能维持社会稳定、导致事态恶化并造成恶劣影响，政府在推进农村基层社会综合治理中没有履行法定职责和义务并有失职失责或违法行为，政府组织或其工作人员在推进农村基层社会综合治理中未达到应有的绩效水平，均被追究责任。

3.结语

强化推进农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会综合治理的重中之重。在推进农村基层社会综合治理过程中，政府不要惧怕直面现实问题，要勇于承担政府应承担的责任，这样既可以推进农村基层社会综合治理的有序发展，又可以实现政府公信力的提高和良好政府形象的构建。

参考文献：

[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.325.

篇2

[关键词]农民 组织化水平 乡村　治理结构

在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇3

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。 最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

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当前，我国正处改革发展的关键时期，经济体制、利益格局、社会结构发生深刻变化，社会管理面临诸多新问题。基层社会管理如何加强？如何走出新的路子？如何加强和创新社会管理体系建设，如何创新领导体制和工作机制，进而达到维护社会平安、促进社会和谐，带着这些问题，近期，我们对萍乡市安源区社会管理服务工作的基本情况进行了深入调研，认真查找和分析存在的问题，并就做好今后的社会管理服务工作做了有益的探索。

主要工作情况

强化组织领导，宣传教育更加深入人心。安源区委政法委高度重视加强和创新社会管理工作，制发了文件，明确了工作任务和工作目标，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局，为各项工作的顺利开展提供了有力保障。强化宣传引导，充分利用各类媒体进行广泛宣传，宣传法制及政法综治社会管理工作。中央、省、市主流媒体刊载宣传文章、图片、音像资料200余篇；组织了50场政法综治“走基层、创平安”文艺团队在乡村社区巡回演出，观众达万人；发送短信20万条；走百村，入千户，深入村民家中关心帮扶。通过开展宣传教育等系列活动，公民法制意识、道德水平和文明素质进一步提升，广大群众对加强和创新社会管理工作的知晓度不断提高，参与社会管理的热情得到有效激发，形成了“人人参与、共建共享”的良好社会氛围。

强化关怀服务，特殊群体得到有效管理。打造出租房屋、流动人口服务管理新模式，建立“以证管人、以房管人、以业管人”制度。深化“网格化管理、组团式服务”，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，注重整合机关干部、基层党员、村（社区）两委班子等工作力量和资源，因地制宜配置每个格内服务团队。建立特殊人群常态化管控机制，扎实开展打击专项行动，积极推进社区戒毒康复工作，进一步加强了对社区矫正等重点人群的管理、帮教和服务。深化“留守学生”关爱行动，加强未成年青少年管理和教育，“阳光学校”正积极筹建中，促进了青少年健康成长。

强化综合治理，社会大局保持和谐稳定。加大资金投入，推进“天网”工程建设，实现了重要路口、主要街道、重点部位的监控全覆盖；开展为期四个月的“安源暴雨”行动，进一步加强派出所巡防队伍建设，配齐人员，城区见警率大幅提高；广泛开展农村群防群治活动，农村治安防范能力进一步增强。强化治安突出问题整治，加大了对重点地区和治安乱点的整治力度，积极开展打击街面两抢、入室盗劫、打击非法传销、打击黄赌毒等专项整治行动，全区治安形势不断好转，群众安全感不断增强。三季度人民群众公众安全感测评安源区在全省排33位，创历史最好成绩。

强化关键突破，重点难点工作有序推进。全面实施社会平安风险评估，建立健全群众利益诉求表达、维权、协调沟通和权益保障等机制，构建完善“大调解”工作体系，整合调解工作力量，延伸调解网络，全区各类矛盾纠纷得到了及时有效化解，总量及进京、到省到市上访量与去年同期相比大幅下降，实现了形势>！

存在问题

群众的利益诉求格局日趋多元。利益结构的深刻调整造成社会矛盾纠纷多样化，大量利益诉求以矛盾纠纷形式凸显出来，涉及领域不断扩大，矛盾主体多元化，主要为土地征用、拆迁安置、社会保障、涉法涉诉等方面，各种社会矛盾相互交织、相互作用、日益复杂，化解社会矛盾，预防、处置的难度加大。特别是随着网络的兴起，群众越来越注重利用网络来表达利益诉求，但是由于缺乏正确的引导和有效的制度规范，网络信息真假难辨，网络恶炒、恶意中伤、散布虚假消息等现象逐步增多，严重影响着网络舆情的正确导向。

传统社会管理模式日趋滞后。一是思想认识有待进一步提高，一些部门和乡镇对加强和创新社会管理的重要性、紧迫性认识不足，重经济建设、轻社会管理的现象仍然存在。二是缺乏公众参与社会管理的有效途径。对传统社会管理资源和手段利用不足，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调，公民主动参与社会管理的意识不强。三是基层政法保障力度不够。基层警力有限，基层政法综治工作人员兼职现象突出且变动频繁，难以保证专职专用，与新形势新任务不相适应。

公共服务的均等化、社会化程度亟待提高。公共服务供给不仅总量有限，而且在城乡之间、群体之间的差距依然极大。一方面，群众对基础教育、就业培训及信息服务、公共卫生服务、社会保障相关服务等的需求还无法得到充分满足。另一方面，由于农村居民居住相对分散，导致农村居民获得公共服务的成本随之提高。另外，由农民工引发的“留守老人”、“留守儿童”等问题也开始凸现出来，增加了社会不安定因素。

建议对策

以保障改善民生为根本，夯实社会管理基础。改善民生是加强和创新社会管理的

基础。一是建立健全民生保障机制。努力健全社会安全网，推进社会保险和社会救助机制建设，切实做好就业再就业工作，加快推进保障性住房建设，不断提高群众的生产生活水平。二是建立健全公平的利益分配机制。努力创造平等竞争的社会环境，确保各利益主体在分配上机会平等。三是建立健全收入平衡机制。加大政府公共服务投入，大力发展社会事业，改革公共服务方式，优化公共资源配置，注重向社区、向农村倾斜，建立符合区情、统筹城乡、持续发展的基本公共服务机制，有效缩小城乡差距。

以加强社区建设为重点，构建社会管理平台。一是大力加强社区建设。将城市管理重心下移，整合社会管理资源，把能下放的职权下放到街道和社区，使其有权管事、有人做事、有钱办事。二是大力推进农村村级组织建设。依法加强对民主直选村委会干部选举的监督和领导，设定严格的干部候选人标准，严防一些地方宗族势力、黑恶势力插手选举，确保党对农村基层组织的领导，有效维护农村社会长治久安。三是加大村（居）、社区资金和政策保障力度。着力解决村（居）、社区一级组织开展正常活动所需经费、场所的保障问题，有效提高村（居）干部工资待遇，进一步完善村（居）干部的养老保险制度，解决其后顾之忧。

以矛盾纠纷化解为突破，解决社会管理突出问题。紧紧围绕排查化解社会矛盾，解决社会管理各类矛盾，有力促进社会和谐平安。一是建立健全矛盾纠纷源头治理机制。二是建立健全“大调解”工作机制。三是建立健全社会矛盾多元化调处机制。四是探索建立突出矛盾纠纷长效化解机制。

以体制机制创新为关键，提高社会管理能力。加快推进体制机制创新，有效完善基础性、关键性社会管理制度，做到有用的硬办法要用好、软办法要有效、老办法不能丢、新办法要跟上。一是创新社会组织管理服务。二是创新流动人口和特殊人群的管理服务。三是创新虚拟社会综合管理机制。同时，建立网上、网下一体化联动管控机制，提高发现处置、侦查打击、防范控制的能力，严防形成由网上向网下传导的社会破坏力量。

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关键词：江苏省；社区报；社区报发展

中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02

一、引 言

社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。

二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题

调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：

（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰

社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。

（二）报纸版面简单，信息量少

《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。

在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。

（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持

由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。

（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号

课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。

三、江苏省社区报发展对策及建议

（一）社区报提出“大社区”概念

在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。

（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色

要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。

（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与

由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。

（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金

在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。

参考文献：

[1] 陈凯.关于中国社区报发展的思考[J].传媒，2012（6）.

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一、指导思想

紧紧围绕“平安园区”建设的总体要求，对公众安全感测评中出现的突出问题进行集中、全面彻底的整治，有效提高人民群众对平安建设工作的知晓率、参与率、满意率，为园区平安建设、法制建设、和谐社会建设奠定坚实基础。

二、组织机构

本次活动成立领导小组，组长由园区办主任担任，副组长由园区办工会主席担任，成员由综治办、派出所等单位负责人组成。领导小组下设办公室，由园区综治办主任兼任,园区各企业要成立相应机构，有专人负责，结合本单位实际，及时拿出方案，确保工作目标实现。

三、工作措施

(一)深入集中宣传

1、召开园区提升公众安全感工作动员大会。由园区各企业主要负责人，园区各单位负责人，全体机关干部参加。

2、园区各企业要认真开展宣传排查摸底工作，开展好悬挂2条以上横幅、书写3条以上永久性上墙标语，刊出1期以上的墙报、黑板报，正面宣传政法部门抓社会治安综合治理的举措及成效，下发好的公开信。

（二）全面整治打击

园区派出所要在现阶段深入开展“打黑除恶”打击“两抢一盗”，整治“赌博”等专项斗争和统一行动依法严厉打击各种严重刑事犯罪活动，通过严打整治专项斗争提升公众安全感。同时，公安干警、治安巡防队要着装加大巡逻频率，坚持日夜巡逻，提高见警率，有效震慑犯罪分子，制止和预防犯罪的发生。

（三）加强治安防范

1、强化矛盾纠纷排查化解，要健全各级矛盾调处机构，强化矛盾纠纷排查调处组织建设，全面落实矛盾纠纷定期排查制度，着力把社会矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，从源头上预防和减少矛盾纠纷。

2、加大对社会面的控制力度：一是充分发挥园区专职治安巡防队的作用，加大治安巡逻防治力度，着力提高园区道路见警率；二是加强“天网工程”建设，有效发挥工业园区视频监控系统的作用，密织基层社会治安防控网，不断提升技防水平。

3、加强单位内保和群防群治工作。各企业要按照“谁主管、谁负责”的原则，健全内保机构，落实经费和措施，提高防控能力，坚决做到“看好自己的门、管好自己的人、护好自己的物、办好自己的事”。

4、建立健全突发事件应急机制。各企业要建立突发事件应急机制，确保公众安全。针对可能引发社会动荡，危害公共安全的突况，制定完善工作处置预案，建立健全应急处置机制，做到组织机构健全，岗位责任落实，统一指挥，反应灵敏，协调有序，运转高效。

四、工作要求

1、要加强领导。园区各企业务必高度重视加强公众安全感工作，充分认识进行群众安全感测评的必要性和重要性。把增强群众安全感、提高群众对治安工作的满意度，作为当前和今后一项重要工作来部署落实，摆上重要的议事日程。各企业要结合实际，制定实施方案，精心部署，狠抓落实。

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志愿者组织的“金名片”

G20产生的杭州新名片中，“武林大妈”是一张珍贵的社会名片。

今年3月，杭州下城区武林街道借鉴北京“西城大妈”“朝阳群众”的做法，推出了“武林大妈”，负责平安宣传、文明劝导、情报信息上报、隐患排查、矛盾调解、治安维护工作。在志愿者蔚然成风的杭州，“武林大妈”一下子吸引了不少粉丝，全市50万大妈服务了G20，参与了社会的治理。

据悉，G20期间，“武林大妈”们为路人提供旅游咨询、免费续水等便民服务，这些细小而随处可见的服务，让杭州变得更加暖人。

其实，早在G20前，“武林大妈”们就温暖了周围的人，为促进基层社会善治贡献力量。杭州武林街道有一位老奶奶，喜欢捡垃圾，在家里和公共区域推满了各种废品，邻居多次投诉未果，“武林大妈”罗睿绮知道后，与她反复沟通，老人最终同意搬走垃圾。“武林大妈”们的工作，让街道社区日常的纠纷消于无形。

记者在实地访谈中发现，杭州鲍大妈聊天室作为志愿者组织的典型，截至2016年10月，已经服务社区居民33562人次，而这仅仅是室内服务的人次。

成立于2005年的鲍大妈聊天室，是社区志愿者服务的项目，刚开始的功能是与社区居民聊天，说心事，解决问题。随着志愿者的不断加入，鲍大妈聊天室的功能也不断扩大，最终发展成为具有专项咨询服务、特色服务、和谐幸福大讲堂、聊天小分队、入楼道主题座谈会、社区文化屋、美化社区小卫士等多项功能的志愿者组织。

成立于2008年的杭州下城区文晖街道的和事佬协会，同样是民间志愿者组织，处理社区楼道里的各种麻烦纠纷，管理社区街道大大小小的“闲事”，其成员是扎根于社区的调解员。

在浙江，这样服务于居民的志愿者组织，不胜枚举。志愿者组织其实已经成为提供公共产品、化解基层矛盾、维护社会稳定的重要力量。

“志愿服务是因为人际关系稠密化而引发的自主行为。志愿者及其志愿服务已经构成了社会治理的一项内容。因而，我们需要在社会治理变革的意义上来认识志愿者及其志愿服务。”中国人民大学公共管理学院教授、教育部长江学者张康之这样说道。

集约式发挥社群功能

“尽管现代社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域，但是，在它们之间，存在着宽阔的中间地带，有大量的社会构成要素以及行动方式。”张康之谈道，“在社会分化中，各个领域又有融合的需要，而志愿者的出现，为我们提供了消除所有这些冲突的路径。”

正因为社会发展的复杂性和广阔性，使得政府、市场和社会之间的功能和作用都在不断调整和深化。政府作为单一的治理主体无法处理社会细微的事件，社会力量的参与就显得尤为重要。事实上，志愿者组织在一定程度上补充了政府处理社会的公共事务的力量，化解社会矛盾，维护了基层稳定。

专家指出，民间志愿者组织往往规模小、力量相对分散，而这恰成为其优势，因为这意味着民间志愿者组织能够深入社会的最底层，以润物细无声的方式，化解社会矛盾，增加地方公共产品的供给，创新社会治理的形式。

“鲍大妈聊天室刚成立的时候，有好几位居民向聊天室反映，社区一部分地方没安路灯，大家出入很不方便；还有几幢楼的居民给主持人鲍倩打来电话反映：晚上，社区几扇铁门老是被来往的自行车撞得‘咣咣’响，住在铁门边的居民被刺耳的噪音骚扰。”鲍大妈聊天室的负责人鲍倩向记者讲述作为志愿者在社区服务的经历。据她介绍，这些事情反映到聊天室后，聊天室的负责人就会把情况反馈给社区负责人，社区负责人根据事情的轻重缓急会采取相应的措施。

如今，鲍大妈聊天室成为了社区和居民之间的纽带，社区居民的很多想法和意见，都能通过聊天室得到传达。

在鲍大妈聊天室参与志愿者服务的小陈看来，聊天室这类的志愿者组织发挥了服务居民、化解矛盾、传递信息、团结社区、净化风气的功能。

据悉，鲍大妈聊天室创立初期是一人“作战”，后来吸引了志同道合的人一起加入，目前专职志愿者有19人，还在临安和城西成立了分部。这些志愿者来自社会各个领域，有医生、律师、教师、公务员、居委会退休人员等等，在志愿者组织里分工合作，群策群力。

“将志愿者群体组织起来，组织化管理和运作，能将分散的社会资源集中化，集约式发挥社会群体的力量。”南京农业大学公共管理学院教师、行政管理博士后范虹珏认为，志愿者组织作为公民社会中的重要部分，它们的存在和活动体现着一定量的社会资本，对促进社会经济发展具有多方面的积极作用。

“志愿者组织的活动既可促进经济发展，又可以发展民间交流和自主管理的方法和技能，培养社会成员之间的平等互惠精神，促进相互信任和理解。”范虹珏说道。

清华大学公共管理学院教授王名认为：“作为积极影响社会的重要的组织制度创新形式，志愿者组织具有动员社会资源、提供公益服务、政策倡导与影响的主要社会功能。正因如此，志愿者组织是社会治理体系的重要组成部分。”

发展的“瓶颈”

“其实，我一直在找接班人。我已经到这个年纪了，虽然身体还好，但仍然逃不过自然规律，想找个同样热心的人，全身心投入到志愿者服务当中。”鲍大妈聊天室83岁的鲍大妈为找接班人，已经苦恼了好多年。

鲍大妈式的“烦恼”其实是民间志愿者组织所面临的共同问题。在我国，志愿者组织分为两类：一类是官方的志愿者组织，例如志愿者协会、红十字协会等；另一类是自发的，没有官方背景的志愿者组织。

然而，与官方的志愿者组织相比，民间的志愿者组织面临更大的困难和挑战，集中表现在资源获取上。

范虹珏认为，志愿者组织最关心的是生存。为了生存，组织需要资源，而志愿者组织自身通常不能生产这些资源，那么就必须从它所依赖的环境中寻找。其中，最为典型的是组织合法性问题。

记者了解到，当前，民间志愿者组织的成立和运行，要符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》，而该条例要求，申请登记民办非企业单位，需要经业务主管单位审查同意后，才能到同级的登记管理机关申请登记。

由此可见，民间志愿者组织在取得合法性之前必须找到相应的挂靠单位，即“婆家”。“这样的双重管理不仅在程序上增加了审查的重复性，影响了行政效率，而且增加了民间组织设立的难度，特别是限制了自下而上民间组织的发展。”清华大学NGO研究所副所长邓国胜说道。

据悉，在2014年之前，杭州滴水公益是具有近千名义工的民间组织，作为志愿者组织，企业无法通过正规渠道对他们进行赞助，因为其无法为企业提供相关的发票。由于没有发票，民间组织也难以与官方合作。

记者在调查中了解到，滴水公益的负责人曾经想找挂靠单位，但面临两个问题：第一是这样的主管单位很难找，第二是这些单位也害怕出了问题需要担责任。由此，挂靠事项无疾而终。

民间组织发展的另一块短板是资金问题。如今闻名全国的小小鸟打工互助热线组织，其发展初期的办公场所是一间郊区的平房，用的是旧货市场淘来的二手办公桌椅，尽管如此，这样的办公场所也只维持了79天，因为第二个月组织者就没钱付房租了。

此外，记者也了解到，曾经在地方或全国小有影响的许多志愿者组织、公益组织，因组织合法性、资源或人才问题，要么解散，要么暂停服务。

“在多重管理的体制安排下，民间的志愿者组织发展面临着资金短缺、社会人才匮乏、社会合作与认同少的窘境。”浙江工商大学副教授张丙宣说道，除了官方的志愿者组织参加社会治理外，来自民间的志愿者组织，也应纳入到社会治理的体系中，推进社会的善治。

打开制度阀门，释放社会能量

党的十八届五中全会提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。加强和创新社会治理，创新社会治理体制中，志愿者组织是重要的组成部分。

专家指出，创新社会治理体制，需要完善志愿者组织培育的制度建设，为志愿者组织提供发展的资源，以志愿者组织为依托，释放社会能量。

中南财经政法大学法学院副教授伍治良认为，“建构科学完备的志愿者组织法律体系，是现代社会组织体制的本质要求。我国志愿者组织立法应遵循组织培育与规制并重、立法传统继承与适度创新及法律制度体系和谐等原则。”

中国社会科学研究院政治研究所的李庆智进一步指出：“改进社会治理方式更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，以此为基础将其纳入到体制中来，在法治约束和保障公民权利的基础上建立起公共权力与公民之间制度化、 规范化与法治化的良性互动关系。”

改变，已经在一步步发生。

2013年9月，杭州市民政局下属的民间组织管理局正式开放没有主管单位的民办非企业单位进行注册。在地方试点后，2016年，民政部公布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿。

“征求意见稿对社会服务机构的登记管理体制采取了分类处理的办法，对原有双重管理体制进行了完善。对科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会服务机构实行直接登记，但对于设立其他类型的社会服务机构，仍采取原有的双重管理体制。”邓国胜教授指出，“这种分类管理的策略，既顺应了历史潮流与发展趋势，又符合实事求是的原则。”

同样，民政部在公布的《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）中，也降低了服务类的社会团体的准入门槛，在社区内活动的城乡社区服务类社会团体，可以直接进行登记，由所在地县级人民政府的登记管理机关负责登记管理。

篇8

【关键词】城市社区社区空间管理体系

1认知城市社区

1.1社区与城市社区

社区原本是社会学中的概念，源于德文gemeinschaft，由德国社会学家F．腾尼斯(1887)在《礼俗社会与法理社会》(Gemeinshaft ungese Uschaft)-书中提出，英文译作Communityand Society。1930年代社会学家吴文藻先生提出“社区”的概念，后由众多学者在共同讨论中达成共识，将community译成“社区”。

从社区的基本内涵来看，社区是在一定地域范围内，以一定数量的居民的居住生活为中心，具有内在互动关系与文化维系力的社会生活共同体。而城市社区则是由城市基本建筑物、人等要素所限定下的空间关系、社会关系和经济关系。与乡村社区相比，城市社区有较大的开放性，它的内涵也会随着城市经济发展、城市人口变迁和城市科技进步等进一步发展变化。在我国，“城市社区”的概念从上个世纪90年代才兴起，带有很强的行政色彩。目前，城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

1.2城市社区的构成要素

城市社区具有强烈的地域性，一个完整意义上的城市社区一般具有5种要素：

①人口：按照一定社会制度和社会关系组织起来的人口；

②地域：按照一定地域界线确定的相对稳定的自然环境和生活居住区域；

③组织：有一套适应社区的管理机构和相应的制度，自发、互助的社会团体；

④心理：具有本地文化特质、情感上可以相互沟通、有认同和归宿感的社会心理；

⑤设施：能维持社区人们生活的物质基础和社会设施。

1.3城市社区的基本功能

随着改革开放的不断深入，现代企业制度明确了企业的生产、经营功能，剥离了它们承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来。在社会现代化的进程中，这些被剥离或分化出来的社会职能必须落实到社会最基本的载体。因此，城市社区作为基础层面上的社会单元，必须承担多重社会职能，主要包括8个方面功能：①管理服务功能；②经济综合功能；③社会交流功能；④社会服务功能；⑤教育培训功能；⑥文化娱乐功能；⑦医疗保健功能；⑧市政公用事业服务功能。

1.4城市社区与住宅区、居住区

在城市建设与管理中，住宅区、居住区的概念使用频率较高，在概念表述上有一种包涵关系，但并无本质的不同，可以通称为“住区”。对比住区与社区的概念，虽然两者都是以居住为主的地域空间，但是还是有些不同点：

①从地域概念上来讲，社区一般有明确的行政或管理界线，而住区则只有地块界线或物业管理范围线；

②从功能上来讲，住区的功能比较单一，是城市功能区划之一，而社区则比较综合、复杂，强调功能混合；

③从规划上讲，住区更多关注是物质环境，而社区则不但考虑物质环境，还要考虑更多社会、经济、文化等非物质因素。

2国内外城市社区的管理模式

2.1美国――基于社区中心的社区自治管理模式

在美国，社区是真正意义上的生活共同体，它的划分没有具体规定，可大可小。每个社区有个社区中心，通常社区把学校、公园和娱乐场所共同体或者YMCA(Young Men Christian Association)作为社区中心，供社区开展活动、居民交往等。社区中心必须满足一定标准：有足够地方开展活动，布局要合理，足够设施满足不同需要，为不同年龄层次居民提供服务，每1000人社区中心用地10亩，公共娱乐和开放用地不能少于用地的10％，设施必须在小区和社区范围内提供。所以，学校的政府公益性特点和良好的设施并且位于社区中，成为社区中心的最佳选择，一般公立的正常工作时间之外的所有时间作为社区居民的文化、教育、学习、健康、娱乐等场所而对外开放。每个社区中心有一个管理机构。

2.2新加坡――以选区为单位的政府主导社区管理模式

新加坡是一个比较小的岛国，国土面积只有682平方公里，但是其民族、宗教、语言和文化呈现多元化特征，这决定了它社区管理的目标是建设一个团结、和谐的多元社会。新加坡的社区治理是政府主导模式，政府对社区进行直接管理，并在社区设有许多派出机构。这种模式取得了巨大成功，成为了许多多民族国家学习的成功典范。

新加坡根据地域范围划分社区管理层次，在全国层次，人民协会（People’s Association）统一协调管理全国社区工作。在区域层次上，划分为中区、北区、西北、南区、西南区。每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作，社区发展理事会管理范围基本是80万户居民。在社区发展理事会下面，以选区为单位设立公民咨询委员会，管理范围大约是1.5-2.5万户居民。选区内还有最基层组织：居民委员会和邻里委员会，管理范围是1500－2500户居民。在新加坡社区中，还有一个特殊组织：民众联络所和民众俱乐部，它是与选区对应的社区服务设施，经费90%来源于政府。基本上，每个民众联络所和民众俱乐部服务1.5万户居民，并由一个专门的管理委员会，其具体职能是组织文化、教育、娱乐、体育以及其它大型民众参与的社会活动来促进民族的和谐，提高社会凝聚力，沟通政府和民众的关系，同时还管理财务。

2.3日本――基于地域中心的混合型城市社区管理模式

日本社区管理是地域中心的管理模式，日本的地域类似我国街道的行政区域，而地域中心则类似我国街道办事处。这种地域中心体制是为了更好满足大城市对居民管理的新需要。地区中心是区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。除了地域中心外，还有一个与之平行的居民参与公共事务管理的群众自治组织，即住区协议会，它由居民自愿参加，建立在原来町片基础上。住区协议会主要任务是对区政府的中长期计划进行讨论，把居民意见反馈给区政府，对区域的共性问题进行讨论提供对策，它是居民参与地域管理的有效途径，是一个非政府自治组织。由此可见，日本大城市是基于地区中心的混合型城市社区管理模式。

2.4上海、杭州、天津――基于社区居委会的党政主导社区管理模式

在我国，城市社区建设时间还比较短，社区管理模式还处在不断深入探索中，上海、天津、杭州等不同城市结合自身特点设计社区管理体系。

上海市把加强社区建设作为上海实施新世纪宏伟战略目标的重要组成部分，把社区建设与改革和完善城市管理体制结合，实行“两级政府，三级管理，四级网络”的管理体制，明确提出街道党工委在社区建设中的领导核心地位，努力构建四大系统，形成具有时代特征和上海特色的社区管理模式。

杭州是我国城市社区建设和管理的先进城市，分为市――区――街道办事处――居民委员会四级，市和区设有社区建设委员会，指导协调社区建设工作并为社区提供有效的服务，街道办事处设有社区建设工作委员会，负责社区建设的督促和落实工作，社区委员会负责社区具体管理和服务工作。它以原有居民区和居委会为基础，按照管辖区域与户数适当、区域相对集中、资源配置合理、功能相对齐全的基本要求，全市五个中心城区划分272个社区，每个社区一般规模1500－2000户，平均1760户。

天津市实行“分类式”城市社区管理模式，以区级行政区域为单位，通过定性和定量分析，把城市社区分为完全物业管理型社区、部分物业管理型社区、非物业管理型社区三类，确定管理主体，明确社区职责，实施分类管理。

总结这几个城市管理模式和实践经验发现，尽管不同城市把社区管理模式不尽相同，社区空间落脚点也不同，上海是落实到街道一级，杭州是落实到居委会一级，但是由于制度背景的影响，它们都在社区管理体系中强调党和政府的领导作用，都把城市社区管理与政府行政管理体系紧密融合在一起，并且随着政府职能转型，又都在从政府主导模式向共同治理模式的演变过程中。

2.5小结

综合比较国内外不同城市社区管理模式，不同国家根据自身的政治、经济、行政等特点采用社区自治模式、政府主导模式和混合模式等不同社区管理模式，同时形成了不同城市社区管理空间体系，社区空间落脚点也不同，美国是落实到社区中心，新加坡是落实到选区，日本是落实到地域中心，而我国则落实到街道或居委会。

3中心城区城市社区空间管理体系

3.1现状及问题

某市从1988开始以社区建设为载体，深入开展文明小区、文明社区创建活动。到2000年，市委、市政府根据国家民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》出台了《关于进一步加强社区建设的意见》，它标志该市社区建设工作全面深入开展。根据文件精神，居委会改称为社区居委会，并开始大力开展“村改居”和“镇改街”工作。截至2006年底，该市中心城区共有街道35个，社区居委会272个。

通过现状调查与分析，这种以社区居委会为核心的社区空间管理体系存在以下问题：

①在规划建设中，规划体系和行政管理体系也没有完全对接，在管理层级、配套标准等也没有完全统一，因此也就带来了社区建设和居住区规划“两张皮”现象。

②对“村改居”和一些原来单位管理的集中居住区，在社区管理体制上还没有完全理顺。

③建设与管理方式还是具有明显的行政化特征。社区活动、治安管理、环境卫生、设施建设等等依赖政府的管理和干预，社区功能没有充分发挥。

④由于住宅零星开发带来社区空间布局不均衡，社区服务设施零散，社区配套设施共享困难。

3.2新型城市社区空间管理体系

在借鉴国内外相关城市社区管理模式和经验基础上，为了适应该市现行行政体系，满足城市管理体制改革和政府职能转变的需要，进一步理顺城市社区管理体制，推进社区居民自治，按照“属地管理、以块为主，条块结合、职责明确、管理有序”的要求，确定市中心城“两级政府，两级社区”的“网格化”城市社区空间层级体系。

“两级政府”即市、区两级政府，以行政管辖区为界限，相应成立城市社区管理机构，负责社区建设的指导、协调、监督管理工作。

“两级社区”即街道社区和基层社区。以一定地域范围和人口规模，对每个区辖范围划分若干个街道社区，对每个街道社区划分若干基层社区。

“网格化”管理缘自计算机网格技术思想，后被国外城市管理者作为一种管理理念引入到城市街区管理中。在这里，“网格化”的含义就是把城市社区空间作为网格对象，以基层社区为基本网格单元，以街道社区为次级管理单元，进行层级化、全覆盖式管理，如下图所示。

网格化城市社区空间体系构建图

4不同管理体系之间的契合关系

4.1与城市行政管理体系之间的契合关系

在该市城市行政管理系统中，政府分市、区两级，街道办事处作为政府的派出机构，而居委会虽然法律上是居民自治组织，协助政府机构处理行政管理事务，办公经费也主要来自于政府的行政拨款，所以，它也是城市行政管理体系的一部分。而理论上，社区是社会生活共同体，目标是实现民主自治，所以，从城市管理角度看，两者应该是同一个管理对象的不同管理主体。因此，两者的契合点就是基本单元的地域空间一致性，即每个基层社区就是一个城市行政管理基本单元，每个街道社区就是街道办事处管辖范围，是城市次级行政管理单元。每个基层社区设置一个社区居委会，每个街道社区设置相应的准政府性质的社区建设管理机构，协助两级政府来开展指导、协调、监督管理工作。

4.2与居住区规划体系之间的契合关系

在城市规划中，《城市居住区规划设计规范》按居住户数或人口规模可分为居住区、小区、组团三级。居住区，泛指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模（30000--50000人）相对应，配建有一整套较完善的、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。小区，是指被城市道路或自然分界线所围合，并与居住人口规模（10000--15000人）相对应，配建有一套能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。组团，指一般被小区道路分隔，并与居住人口规模（1000--3000人）相对应，配建有居民所需的基层公共服务设施的居住生活聚居地。从上述定义可以看出，居住区规划层级体系划分着眼点是人口规模、城市各级道路以及配套设施，这些要素也是社区的基本要素，但落脚点是配套设施。因此，两个体系之间的契合点是各级配套设施完备性。

三个体系之间的契合关系如下图所示：

三个体系契合关系图

【参考文献】

1、 徐一大、吴明伟.从住区规划到社区规划.城市规划汇刊.2002（4）

2、 倪集崇.美国“社区建设”的考察报告.温州论坛.2002（4）

3、 刘君德.上海城市社区的发展与规划研究.城市规划.2002(3)

4、 黄文云.社区变迁：基于城市规划的透视与策略.经济地理.2006(3)

篇9

关键词：城市社区　治理　自治　委托-

在我国，社区建设经历了这样的过程：先是单位在社区管理结构中占据主导地位，政府通过单位控制、推动社区建设。当单位制解体以后，大量社会职能从单位转入社区，政府试图通过强化基层政权建设来推动社区建设。当出现“政府失灵”时，就求助于一定程度的社区自治，出现了一定程度的治理格局。但由于行政力量过于强大，社区自治机构实际上仍作为准行政机构运行，社区参与仍处于起步阶段，实现我们所憧憬的社区成员高度自治的社区管理理想，我们还有很长的路要走。

1.社区自治——社区治理的最佳模式

国家与社会的分离，使中国社区的组织方式和动力机制发生了深刻的变化。确立起以居民自治为核心的基层民主化主导方向，增强社会力量建立起社区居民自治体系是我国社区治理未来的发展方向，也是克服当今社区存在问题的有效途径。

首先，社区自治是社区居民自身的动力。社区产生和发展的内在必然性，来自社区这个空间所发生的巨大社会变化。社区问题实质上关系居民的切身利益。保护和实现自身利益的强烈要求，是社区居民自身的动力，而且从这些要求中必然产生自治要求。可以说，这种要求来自“人性”。亚里士多德在创立政治学时，给出一个十分基本的命题：“人类在本性上也正是一个政治动物”。1马克思在一定程度上肯定了这一命题。人的存在决定了政治的存在，政治是人的内在要求。政治是基于人的发展这一终极关怀。一个人不仅需要单独地与一个个“他人”打交道，更需要通过社区组织，融入集体过好自己的社会生活。居民对社区自治的需要是社区内部最根本、最持久的动力。

其次，社区自治是社会主义民主的新形式，是社会主义民主最广泛的形式。“自治是人们实施社会活动和社会组合的一种形式，也是一种社会关系体制，其特征是自治成员的管理与被管理的身份主体化。2列宁对此也说过，随着民主的发展，人民“需要的不仅仅是民主的形式的代表机关，而且要确立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理中起积极作用”，3“除了立刻开始真正的人民自治外，还有其他训练人民自己管理自己，避免犯错误的方法吗？”社区自治，标志着社区民主化的开始，标志着宪法赋予人民的权利向着它真实的全部内涵过渡。逐步实现全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务。

此外，马克思市民社会理论指出，市民社会与国家的分离是相对的，它们在本质上是同一的。这就构成了政府与社区自治关系的逻辑起点。简言之，正在形成中的我国城市社区，是具有中国特色的市民社会的一种具体样式。自治是城市社区恰当的治理模式。俞可平指出：好的治理意味着追求公共利益最大化的过程；是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间一种新颖关系，是国家权力向社会的回归。

2.社区自治中的委托——问题

尽管城市社区居民自治组织从确立到今天，已有半个世纪的历史，但是它远远没有成熟。相反，由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步异化为政府的派出机构、街道办事处的辅机构。社区居民自治的组织载体——社区居民委员会与政府及其职能部门之间存在矛盾。

表面上看来，二者关系仅仅是居民自治组织——居委会和政府的关系，这其中隐含着两个委托－的关系。居委会和街道办事处都扮演着人的角色，居委会权来自于居民，是居民自治的法定机构。居委会干部是居民选出来代表自己利益的“人”，其权威来源于居民授权。居委会是居民自治后由居民选举产生的，可以看作是受居民的委托，是由下到上的委托。街道办事处权来自政府，作为城市的基层组织，是贯彻执行国家的各项路线、方针、政策的，这种委托可以看作是由上到下的委托。当政府政策的长远和整体利益与居民的眼前和自身利益二者发生冲突时，在现实当中往往表现为居委会与居民之间的冲突。冲突产生的原因在于街道办事处与居委会两个人职责不清，角色定位不当，无法协调权力分配关系。

因此，街道办事处与社区居委会关系问题实际上是两个委托－关系中人之间的问题。居委会作为政府和居民间的“中间人”，是要代表居民利益的，但他一旦取得这种“权”,由于其权的有限，一旦与街道办事处发生冲突时，居委会更多的是选择倒戈向政府一方，成为政府在基层的“腿”，这就怨不得居民认为居委会是虚有其名，不起什么作用了，而居委会也是一肚子的委屈。就现实来讲，这才是城市社区中真正的委托－问题所在。

3.社区自治路径选择：理顺政府与社区关系

解决社区自治中的委托－问题的关键在于：合理确定政府行政权力与社区自治权力边界，促进治理权力主体多元化。在我国社区建设和居民自治中，政府始终发挥着主导作用，城市居民自治属于政府主导型自治。政府在培育和引导自治过程中，行政权力要逐步从“越位”领域退出来，释放社区自治权力空间，但政府权力从社区退出并不是完全自觉的，应该运用制度化手段确立规范的政府退出机制，寻找行政权力与自治权力的“平衡点”和“有效边界”。市场经济和自治条件下，政府和社区属于不同性质的组织，拥有不同的管理手段，所发挥的作用也不同。政府在社区治理中应承担的职能有：第一，指导和帮助社区组建社区组织。社区组织是实现社区治理的物质载体，因此，要保证社区组织的完整和社区组织结构的完善，让社区居民和社区自治组织充分参与社区管理体制建设。可由社区建设委员会、社区管理委员会、社区自治组织和专业服务组织等三个层次组成。第二，为社区治理提供必要的法规和政策支持。社区治理是治理主体在法治的环境下有序参与社区活动。因此，政府要在调查研究的基础上制定有关的法律、法规来规范和保护社区居民的自治活动，实现有序的政治参与，为社区治理营造良好的外部环境，引导社区健康发展。第三，大力培育社区服务组织和自治力量。可通过转制、扶持等措施，将办事处所属事业单位转变为社会服务组织，社会服务组织承接了街道办事处和社区自治组织转出的服务职能、服务项目，改变了街道过去单纯靠行政手段兴办社区服务的做法，实现了从“养人”到“养事”的转变。第四，帮助社区提高自我治理能力。衡量自我发展的能力是个综合性指标，绝不是你换了一块社区牌子，社区治理能力就随之提高了。政府在这方面一定要起到宏观指导作用。

总之，在社区治理结构中，政府行政管理服务体系与社会自治体系的关系是最核心的关系。我们强调重心下沉，就是要让政府真正负起社会管理与公共服务的责任。在社区建设过程中，政府最重要的责任就是为社区提供高质量的公共服务、公共设施、公共环境。社区自治组织切实围绕居务服务开展工作，实现政社分开、政企分开、政事分开，真正实现政府到位、社区归位、市场入位。社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

参考文献：

[1]丹尼斯C·缪勒.公共选择理论[M].杨春学等译.中国社会科学出版社，1999．

[2]俞可平主编.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．

[3]王邦佐.居委会与社区治理[M].上海人民出版社，2002．

[4]潘小娟.中国基层社会重构：社区治理研究[M].中国法制出版社，2004．

注　释：

1.亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1965年:第7页.

篇10

一、危机和危机管理

什么是危机呢?其实日常生活中，我们可以遇到各种各样的危机，2003年的SARS病毒可以算我们比较熟悉的一种危机，因为危机，我们不能随便出门;再比如，2008年汶川地震，这是一种典型的自然灾害，突发性的。它是一种特别的状态，它的发生有时候是突发性的，让人难以控制，通常会对我们的社会造成难以想象的损坏、灾难，给人们带来伤害，我们应该采取更多的人力、物力、财力、精力才能应对它。危机有很多的特点。危机具有很突然的性质，让人难以防备;危机具有紧急性，危机一旦发生，瞬息万变;危机具有不可控性，我们只能防患于未然，尽量去控制它;此外危机还具有隐蔽性、破坏性等特点。危机的这些特点都决定了，我们只有时刻戒备，永远准备应对危机，我们要学会去管理危机，做危机的管理者。基层政府的危机管理是指，当基层政府在面对一些常见的突发性危机时，做到事前、事中、事后的一些控制行为，做到防患于未然，做到及时应对危机，将灾害、损失控制到最小范围，其目的就是通过一些政府管理行为，控制灾害所带来的危害程度，保证乡村人民的财产安全，维护基层社会的稳定与安定。

二、基层政府公共危机管理取得的一些效果

1.基层政府公共危机管理组织机构配备合理。笔者在对基层政府调查研究中发现，基层政府公共危机管理组织机构配备还是相当合理的。每个基层政府都建立了应急管理委员会，一般由镇书记、镇长、党委委员、镇医院院长、派出所所长、镇消防队长等成员组成，委员会下面成立了应急管理办公室，办公室24小时值班制。应急管理办公室是基层政府部门应急委员会的日常行政机构，应急办公室承担了时刻监测危机、危机信息汇报和汇总、危机调度与协调等多项职能，可谓是身兼数职，发挥着一个交通站的作用。基层政府所管辖的自然村落也均成立村应急委员会，由村两委组成。

2.基层政府的应急制度已经相当灵活且落实到位。矛盾是具有特殊性的，基层政府在制定应急制度的时候，能够充分考虑当地的自然环境和乡俗文化，同时结合国家及省市的应急规定，制定出符合本地实际情况的应急制度。同时建立危机预警机制，可以方便快捷的收集危机发生时的一些情况，并按照制度的应急制度，一对一的采取有效措施防范危机。

3.基层政府组成了应急团队，且对成员进行多角度的培训。从成立多部门组成的委员会小组，到每个村里的应急小组，以及镇工作人员组成的应急小组，基层政府可以说从上到下都在重视，不断培养应急小组的能力，且注重实践能力的培养。通过多次的实战演练，可谓是积累了丰富的应急经验。同时，定期开展培训，使得应急人员不论素质、还是能力都得到一定的提升。

三、当前我国基层政府危机管理中存在的一些不足之处

1.基层政府危机管理缺乏强有力的信心。危机来临时，存在侥幸心理，表现出一种应对危机的不自信。主要体现在：基层政府应急人员应急能力不足，当出现危机的时候，会出现一些不作为或者乱作为的行为，逃脱责任，比如说曾经发生的湖北石首群体性事件，就体现出基层政府处理公共危机的一种不足之处，基层政府应急人员没有深刻认识到民众第一时间需要了解的信息是什么。

2.基层政府对农村居民的公共危机基本常识的普及教育力度不够。还记得08年的汶川地震，由全国报名选的灾区志愿者，到达地震灾区后反而成为了困难户，成为被帮助对象，作为志愿者都如此缺乏公共危机常识，更何况基层群众。当一些公共危机突然发生时，公民普遍没有应对危机的经验，缺乏常识，导致灾害进一步扩大化。而在基层的乡村中，这种公共危机的基本常识教育基本为零。乡村的应急委员会大多也是村里农民组成的，本身知识素养不高，对公共危机的认识也只是皮毛，很难自发的组织危机的常识普及教育活动。基层政府则缺乏一种忧患的意识，有一些危机管理的经验主义之风存在，缺乏公共危机常识普及教育的耐心、决心，危机常识普及教育危机管理往往成为走过场的趋势。

3.基层政府危机防范机制不健全。俗话说，凡事预则立不预则废，危机管理需要提前做好危机防范工作。基层政府危机防范机制不够健全，体现在，危机信息的收集能力较差。有的时候乡村山上会有失火现象，当去问此类灾害本村是否有防范措施，是否及时通知村应急委员会，村民们普遍回答是不清楚，不知道什么是应急委员会。由此可见，作为基层政府在危机防范方面还有很多工作需要去做。很显然，防患于未然更重要一些，但是现实危机管理中，基层政府似乎只有在危机发生之后才能够完全重视起来，而不能重视危机防范的工作。正是因为这种防范机制不完善，很多潜在的危机不能第一时间发现，基层政府在处理危机上则难上加难。

4.基层政府公共危机预警设施落后。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，有关部门要通过图书、报刊、音像制品、广播、媒体、电视、网络等广泛地传播应急法律和预防、避险、自救等常识，增强公民的自我保护意识。调研中发现，这些多渠道宣传途径并没有完全落实，这些应急措施只是通过一些纸面文件下发下去，其他宣传方式并没有深入人心。笔者仔细观察农村应急委员会，发现很多硬件设施存在问题，有的是危机信息沟通中最重要的广播喇叭坏掉，一旦突发危机事件，就不能在第一时间通知本村所有村民，让大家能够在第一时间做好危机防范工作。有的农村应急委员会，连最起码的电话都没有安装，应急通讯录也没有贴在显眼的位置。这些种种不完善的地方，都大大降低了基层政府的公共危机预警能力。

四、基层政府危机管理的合理化建议

1.进行公共危机管理理论学习，提高基层政府工作人员的危机意识，同时提高广大公民的公共危机意识。我们可以知道，一种比较先进的公共危机管理制度肯定是由一种意识转化而来，这种意识才是公共危机管理的源头。通常情况下，公共危机事件都爆发在最基础的地方。处于这一基础层上的公务人员、公众能够拿出什么样的水平去处理和应对危机，对于管理危机，战胜危机有着至关重要的作用。因此，公共危机管理理论的学习应当纳入基层政府日常，将这种学习放到平常的在职培训中，形成一种危机理念。再者，注重对公众的危机意识的培养，普及公共危机常识。我们可以采取多种的方式进行，比如说在乡村中发放一些挂历宣传册，也可以请一些危机治理的专业人员到乡村中开展讲座，也可以通过一些公共危机治理的电影放映来实现。通过这些实际可行的措施，让公众知道各种危机的应对措施，提高公众的公共危机意识。

2.完善基层政府公共危机预警制度。建立健全有效应对公共危机的预警机制。著名的美国管理学专家戴维奥斯本有这样一句管理名言，政府危机管理的目的是花最少的钱预防危害发生，而不是花最多的钱去治理灾害，由此可见最有效率的危机管理就是尽可能避免灾害的发生，减少危机带来的后果。所以说，现代基层政府危机管理的重点就应该是做好前馈控制，避免各种危机的发生，做到防患于未然。其实这种公共危机预警制度，可以提前对各种危机做一个预计，提前把灾害的准备工作做好，做好各种应对危机的策略。很多事实性的案例告诉我们，一个完善的公共危机预警机制才可以使得基层政府在面对危机发生时做出的决策才更有效果。在基层政府危机管理中，务必建立一种完善的预警机制，建立预警信息平台，对危机进行不间断监测，拓宽危机信息的传送通道，将获得的信息进行全方位分析从而制定出科学有效的危机应对方案。

3.要保障基层政府公共危机管理中需要的财政资金。在应对公共危机事件的过程中，政府财政支出的根本作用在于化解风险，维护社会稳定。从这个意义上讲，各级政府应该根据公共风险来决定财政支出。当前政府在公共管理服务投入已有改善，但是对公共危机管理的财政投入上还是捉襟见肘。虽然基层政府现在也可以采用一定的政策，启用财政应急拨款，来解决比较突发的公共危机事件，但是这相当于一种特殊的行政方式，有的时候还是不能及时有效的把财政资金投入到危机治理之中。因此在当前建设一个服务型政府大背景下，应将公共危机管理的财政支出列入每年的财政预算之中，确保专款专用，建全公共危机管理的财政机制。我们通过这种国家财政对公共危机管理的支持，进一步提高基层政府应对危机的硬实力。

4.建立专业化的基层政府公共危机管理队伍。术业有专攻，公共危机管理也需要专业的团队。一方面我们可以在职培训的模式，加强危机理论的学习，同时要注重实际演练，要参加实地演练，从实战中总结危机管理的经验。另一方面，在基层政府中，我们可以多设置一些公共危机管理的职位，让学习这种专业的应届大学生，通过公务员、事业编考试，让这种新鲜的血液来不断提高基层政府应对危机的能力。

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年，区政府在市委、市政府和区委的正确领导下，深入贯彻党的全会精神，按照中央、省、市纪委全会要求，围绕重点工作，服务发展大局，廉政建设取得明显成效，为全区经济社会发展提供了坚强保障。

（一）服务中心工作，确保政令畅通

1、重大决策督查有力。对中心卫生院、街道社区卫生服务中心、小超人奶牛场3个扩大内需项目开展督查，3个项目正按照序时进度要求强力推进。认真开展工程领域突出问题专项治理，对全区62个政府投资和使用国有资金的项目进行检查，对4个500万元以上的重点水利工程建设管理情况进行检查。驻点督查花岗、丁家庄市级保障性住房项目拆迁工作，下发督查简报22期，提出督办建议，有力推进了重点项目的建设。积极开展“三高两低”企业整治，列入我区第一批整治名单的35家“三高两低”企业已全部整治完毕，得到市督查组的好评。抓好迎接全国文明城市复查工作的督查，组成5个创建督查组，开展全方位监督检查。

2、依法行政执行有力。制定出台《区城市文明建设及长效管理工作问责暂行办法》，对全区近两年的征地拆迁、已完成征地审批手续的征地补偿安置项目进行检查，对发现问题要求限期整改。

3、效能建设推进有力。成立督查组，对全区10个街道和生命科技园、紫东国际创意园、金港科创中心、南大科技园4个园区平台的59个重大项目推进和落实情况开展效能监察，通过效能监察，摸清了现状和存在问题，为科学决策提供了有效依据。在全区深入开展以建立健全岗位责任、首问负责、限时办结、服务承诺等相关制度的效能建设活动。积极推进“百企走访”工作，对9家企业进行走访，共收集问题20个，现场协调解决问题1个，上报市里解决13个，6个问题交给相关部门解决，有力促进了机关工作效能的提升。选择建设、海博出租车公司等6家企业作为行政效能监测点，聘请6名行政效能特邀联络员，监督机关工作人员提升工作效率，提高服务质量。同时，向群众印发了1000张“效能纠风联系卡”，标注联系电话、电子信箱、地址及受理范围等内容，方便群众投诉。

（二）狠抓纠风治乱，维护群众利益

1、积极开展民主评议政风行风工作。制定下发了《区年民主评议政风行风工作意见》，重新聘请30名区政风行风监督员，并对30名青年志愿者进行调整和补充。今年来，共对20家部门和基层站所开展政风行风民主评议，召开20次行评大会，发放群众调查问卷1550份。7月底前，对公安、国土、环保等11个具有行政执法权的职能部门及其所属的39个基层站（所、队）和政务服务窗口进行民主评议，11家部门平均得分98.28分，基层站所均分91.9分，收到意见建议21条，均及时反馈相关部门整改解决。

2、举办政风行风热线直播节目。3月25日，在八卦洲二桥东服务区广场举办了“关注民生、走进”政风行风热线户外直播活动。区政府有关领导及12个部门负责人，围绕保障和改善民生，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，现场接受群众的咨询、投诉并进行解答。据统计，90分钟的直播中，现场群众咨询、建议和投诉17条，整场直播节目共接受群众咨询、建议和投诉150余条，取得了良好的社会反响。

3、推进纠正行业不正之风专项治理。围绕“看病难”正医风，改变过去基层社区卫生机构由区卫生局一家管理、经费主要由单位自筹的体制，初步形成区、街财政负责卫生经费保障投入、区卫生局负责业务人事管理的双重领导新体制。稳步实施国家基本药物制度，切实提升新型农村合作医疗保障水平。围绕“教育乱收费”严监督，在区教育局和学校设立举报箱，公布30部举报电话，建立了举报登记制度。春、秋两季全区免除义务教育阶段学生杂费共46135人次、约533万元，免除农村义务教育公办学校学生住宿费共650人、8万元，落实免除义务教育阶段学生课本费463万元。进一步完善了对困难家庭学生的帮扶，全区共救助了幼儿园136人、11万元，小学897人、7万元，初中576人、16万元，普通高中173人、14万元，合计9451人、945.1万元。围绕“惠民政策”抓清理，继续对种粮农民实行补贴，农资综合补贴和水稻直补两项合计发放800万元，惠及23000户，补贴资金全部实行“一折通发放”。

（三）严格教育监督，坚持惩防并举

1、廉政教育扎实有效。通过举办廉政教育报告会、领导干部廉政党课、观看反腐题材话剧和廉政动漫电教片、发送廉政短信等活动，教育广大党员干部增强勤政廉政意识。充分发挥中国金陵廉政文化教育馆和金陵廉政文化研究中心的品牌教育效应，接待学习人员3万多人，被市社科联授予首批社科普及基地。先后在街道百水家园、街道新合村社区组织开展2场社区廉政文艺演出，营造了“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚社会风尚。积极整合报刊、电视、电台、网络等宣传媒体资源，大力报道全区反腐倡廉建设的最新成果和创新实践，截至目前，在各类报刊媒体刊载文章75篇，报送网评55篇，舆情信息10篇，取得了较好的宣传效果。

2、领导干部廉洁自律不断深化。全面更新电子廉政档案，将全区所有区管领导干部个人基本资料、经济责任审计、违纪查处等情况全部记录在案，并纳入市纪检监察系统综合办公平台的电子廉政档案管理系统进行管理。强化选人用人监管，对区事业单位人员招聘、街道和部门科级干部竞争上岗工作进行全程监督，对全区新提拔的35名区管副职干部进行任前廉政提醒。深入开展公务用车、严禁违规收送礼金礼券等专项治理工作，成立公务用车专项治理工作领导小组，制定《区党政机关公务用车问题专项治理工作实施方案》，所有车辆购置、更新申请全部予以冻结。

3、惩处腐败的高压态势进一步强化。坚持发挥举报案源主渠道作用，从群众举报关心的热点难点问题入手，积极查办重点领域和关键环节的违法违纪案件，保持惩治腐败的强劲势头。

（四）创新体制机制，深化源头治理

1、全面推进旧房拆除招投标机制改革。制定下发了《区旧房拆除工程发包实施办法》，建立了由9家队伍组成的区旧房拆除施工企业管理库，所有旧房拆除工程必须通过“e路阳光”网上平台进行发包。完善管理流程，制定了《区旧房拆除工程施工单位考核细则》、《区旧房拆除工程施工单位管理协议》等管理考核规定以及规范的服务协议、廉政合同，建立了集“入库管理、公开发包、随机摇号”为一体的旧房拆除招投标体系，推进旧房拆除招投标监管水平的全面提升，该项工作创新已在全市推广，并受到上级领导的高度肯定。

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关键词：均衡；农村金融；供给；需求：约束

文章编号：1003－4625(2008)02－0074－03　中图分类号：F832.35　文献标识码：A

市场经济条件下，按照经济学一般原理和理性经济人假设，凯恩斯“看不见的手”会促使微观经济主体供求双方渐次达到均衡状态，从而实现社会资源的最优化配置。而在我国农村市场上，金融作为准政府公共产品，同时具有市场属性，农村金融供求双方非均衡发展的现实，是否说明均衡理论在农村市场不适用，农村金融供求不匹配的根本原因又是什么，本文试就此作一浅析。

一、农村金融市场的需求约束

1　金融需求总量的刚性增长。已有的研究表明，农村金融需求与农业制度变迁具有显著的相关性。随着历次农业制度变迁的实现，农业制度安排的绩效很快显现出来，农村经济飞速发展，农村社会生产生活物质产品空前丰富，长期以来潜在的农村金融需求依次加速释放，社会大变革下的农村金融需求在总量上显然是刚性的增长。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量约为15万亿元左右。在此基础上假定基期(或前期)农村金融供求达到(或实现)了相对均衡，需求总量在短期内的单方改变，或者供需双方在同一时期的非同步增长，都会打破原有的均衡。

2　经济金融化、货币化趋势对农村金融需求有着硬性约束。世界范围内的经济发展趋势表明，随着社会经济的前进和发展，经济金融化、货币化的趋势明显。就农业而言，多数经济学家认为它是一个具有典型性的低货币化比率的产业部门，农业的弱质产业属性制约了其经济金融化、货币化的进程。但就我国农村经济的纵向发展来看，在改革开放以前，由于计划经济的制度约束，我国农业的市场化水平和农产品的商品化率都很低，基本上不存在市场交易，农村经济的货币化比率几乎为零。随着改革开放以来我国经济市场化发展地位的确立和改革进程的加快，日渐融入现代经济的农村经济市场化水平和农产品的商品化率都有了极大提高，农村经济金融化、货币化进程都在不断加快，而经济货币化带来的“乘数效应”更是放大了农村金融需求，进一步加剧了农村金融供求失衡。

3　农村金融需求多维发展，可控性越来越差，相应的金融服务政策措施也就滞后。需求的可控性差，也是农村金融供求均衡的一个约束。当前，我国农业和农村经济已经进入一个新的发展阶段，相应的农村金融需求也在不断发展，日趋复杂化、多样化，并且需求的层次性、结构性、区域性等多维特征也渐趋明显，在实际需求的统计、潜在需求的测度及其真实可靠性方面难以评价，对农村金融需求的研究、分析和预测也越来越困难。因此在农村金融的制度安排、政策措施、机构设置、临管和调控等方面也相应滞后。

二、农村金融市场的供给约束

1　宏观层面，现行的农村金融制度安排不完善。农村金融制度安排是指保证相对独立的农村金融组织体系发挥功能作用的一系列框架和“游戏规则”。当前，就我国农村金融制度安排来讲，还没有形成一个符合市场经济要求的制度环境和竞争秩序，没有充分地维护市场经济优胜劣汰的竞争法则，突}J表现在市场准入和退出两个方面。

市场准入方而，现有制度安排维护了现有金融机构(农村信用社)的垄断地位，不利于竞争，垄断金融组织的金融供给难以满足农村金融需求多样性和层次性的需要。目前人民银行推动的商业性小额贷款公司试点已经在全国5个地市展开，早期由中同社科院杜晓山推动试点的政策性扶贫小额信贷组织也已经运作了多年，然而“出生证”一证难求，并带来了一系列的问题，试点的组织如何定性、谁来监管、风险控制以及治理结构等等诸多问题还有待解决。当前以焦瑾璞为代表的农村金融“增量改革”的实践，还受制于农村金融市场准入的限制，非正规金融(民间金融)也存在这一问题。

市场退出方面，农村金融市场退出机制的缺失也不符合市场经济规则的要求，目前在农村合作金融改革进程中，还没有涉及问题金融机构退出农村金融市场的问题。市场退出机制约束的缺失，不可避免地会产生道德风险、经营风险，使得垄断金融组织的惰性和政策依赖性增强，在现行制度安排下，他们没有理由去关注和分析农村金融需求及其市场的变化。

2　中观层面，农村金融组织结构不完善、管理体制不健全。几十年来，按照渐进式改革路线，我国农村金融在计划和市场两股力量的博弈中改革发展，至目前已初步形成了正规金融(商业性金融、政策性金融、合作金融、邮政储蓄)、非正规金融(民间金融、小额信贷组织)分工协作、功能互补的农村金融组织体系。然而事实上各涉农金融组织却没有承担起应有的职能，没有实现农村金融制度安排的政策意图和改革初衷。以农业银行为主的商业银行逐渐撤出农村金融市场，农业发展银行作为政策性银行自成立以来职责定位不断调整，真正意义上的合作金融尚未建立，邮政储蓄改革还没到位，民间金融亟待规范，农村信用社(农村合作银行、农村商业银行)事实上已经成为主要的、在某些地方甚至是唯一的农村金融机构。农村金融组织结构不完善，组织资源单一和匮乏，金融机构支农功能性弱化甚至缺位，是农村金融供求失衡的一个重要因素。

再就承担农村金融供给“主力军”角色的农村信用社来看，管理体制不完善导致其支农效果弱化、与其在农村金融中的重要地位和职责形成偏差，这是制约当前农村信用社发展的主要原因，也是抑制整个农村金融供给的瓶颈性约束。随着市场经济的发展和农村金融体制改革的深入，农信社管理体制历经多次变革，但是究竟哪一种管理体制更适应农村金融和农村信用社自身的发展需要，在理论界还存在争执，新一轮的改革绩效如何到目前还没有定论。然而这次改革却存在着明显的两个矛盾：

(1)信用社市场化改革方向和为“三农”服务的业务经营政策性导向。李剑阁在研究农村信用社改革问题时曾指出，任何经济组织一旦具有既承担政策任务，又追求经济利益的“两栖”性质，就一定会成为经营亏损和财政补贴的无底洞。

(2)现行管理模式下，省联社行使行政管理权(省联社由各基层社发起入股成立，各基层社非但没有对省联社的控制权，反而接受省联社的行政管理，交纳管理费)，因此出现县联社“眼睛”盯住省联社，而不是当地经济和农村、农民的金融需求。同时，在现行的行业管理和监管格局下：农信社的法人治理结构(股权控制)问题还是难以得到真正落实；地方政府、监管机构、人民银行对风险处理、救助、损失承担等责权划分不对等；内部管理仍然存在问题，基层

信用社经营效率小高，等等诸多问题的根本解决还有赖于管理体制进一步改革。可以想见，在各种力量之间权利与责任的博弈中，作为农村金融供给“主力军”的信用社，其对整个农村金融的贡献肯定还有充分发挥的余地。

3　微观层面，农村金融市场发展滞后。经济发展的市场化程度决定了金融市场的发展状况。我国当前的农村金融市场还处于发展的初级阶段，无法满足阿罗和德布鲁1954年提出的形成帕累托最优所需的理想市场条件(信息充分、经济单位微小而不能影响价格、不存在外部性)。完全竞争市场设想的存在足够多的买者、卖者和充分的信息，在我国农村经济体中(即使在东部沿海地区)并不能满足，农村金融市场还是一个不完全竞争市场。因此在我国农村金融市场上存在着经济学家们认为的，一旦市场不能导致资源的帕累托有效配置就会出现的市场失灵。

在订场失灵的经济体中风险和交易成本都要远远高于预期的收益，金融机构都倾向于做大(银行)和不竞争(保险、中介机构)(佩特・D・斯潘瑟《金融市场结构与监管》，2000)，致使在我国农村经济体中金融深度不够，金融市场上产品创新不足、金融服务单一、市场竞争不充分，货币市场、资本市场、保险市场和中介市场发展不均衡，金融工具和技术的运用不成熟。存在着“市场区域”、“局部市场寡占”、“不完全充分竞争”、“市场信息不对称”、“金融体系与实体经济之间结构性失调”、“监管失效”等缺陷。对种类繁多、发展迅速的各金融服务主体而言，农村金融市场还是一块“荒芜地”、“实验田”。与城市金融市场相比，农村金融市场不成熟、没有吸引力，处=F城市金融市场“资金磁场”的边缘，不但城市资金未能有效地流向农村，实现工业反哺农业，反而农村资金大量流入城市。

三、农村金融供求失衡的深层次原因分析

建国以来，我国长期实行以工业优先发展为主要内容的“赶超战略”，使得国民经济发展的二元结构特征越来越明，不可避免地产生了农村经济发展滞后和城乡收入差距不断扩大的非均衡发展问题。发展经济学理论认为，发展中国家的国民经济在短期内非均衡发展，在经济成长的一定阶段和一定限度内是生产力发展的客观需要，实际上国民经济按比例和优先次序发展也是一条客观规律，有助于短期内迅速推进一国经济增长。但是非均衡发展具有不可持续性，二元经济结构发展到一定时期或一定程度，必定会给整个国民经济的发展带来负面影响。

篇13

一、贯彻落实科学发展观情况

1、坚持司法行政科学发展,进一步推进“五五”普法和依法治县工作。按照《在全县公民中开展法制宣传教育和依法治理第五个五年规划》的要求，扎实全面地开展普法和依法治县工作。一是加强领导，强化目标管理，努力构建大普法工作格局，从根本上规范和促进各部门、各单位的民主法治建设。二是采取切实有力措施，积极创新法制宣传教育形式，增强普法教育实效。广泛与新闻媒体协作，形成多层次、多手段、各有关部门共同参与的综合态势，构筑法制宣传教育社会平台，开拓普法依法治县工作宣传教育新途径和新领域。三是全面推进和深化“法律六进”活动。采取形式多样、内容丰富的法制宣传教育活动，培养树立先进典型，总结交流推广经验，务求法制宣传教育的实效。四是按照县委、政府的相关要求,适时认真组织全县副科级以上领导干部统一参加县级领导干部法律知识培训。通过开展“五五”普法和依法治县工作，稳定政治、稳定经济、稳定社会，为全面建设小康社会，营造人人学法、懂法、守法、用法，依法行政、依法管理、依法经营、依法办事的良好的社会法治环境。

2、坚持司法行政科学发展,进一步维护社会和谐稳定。

我们始终坚持“调防结合，以防为主”的原则，深入开展民间矛盾纠纷排查调处活动，及时化解基层矛盾纠纷，最大限度地减少不稳定、不和谐因素，发挥人民调解在化解矛盾纠纷，维护社会稳定中的“第一道防线”作用，做好“三位一体”大调解工作。做好刑释解教人员的安置帮教工作，不断拓宽安置途径，预防和控制“两劳”人员重新违法犯罪。律师、公证、基层法律服务、法律援助组织，对社会弱势群体、下岗再就业人员、农民工提供及时、便利的法律服务，并根据不同情况，实施减、免、缓收费，扩大救济制度的惠及面，维护社会公平、正义，维护社会和谐稳定。

3、坚持司法行政科学发展,不断加强队伍建设。提高司法行政干警的整体素质，是做好新时期司法行政工作的基础和前提，更是实现司法行政工作全面、协调、可持续发展的重要保证。坚持从严治警，从优待警，树立“执法为民、服务为民”的思想，不断强化司法行政干警、法律服务工作人员队伍建设。通过开展活动，树立全体干警终生学习的理念，有计划地采取措施，提高三个方面的素质。一是在提高政治素质方面，把学习实践科学发展观相关文件精神作为理论学习的中心内容，组织党员干部认真学习，深刻领会科学发展的精神实质。二是加强队伍的业务培训。每年都有计划地组织开展人民调解等各类业务的培训。同时，组织全体干警、法律服务工作者认真学习《公务员法》、《公证法》、《律师法》、《法律服务工作者条例》等法律、法规，进一步提高司法行政干警的综合业务素质。三是提高理论素质。严格每周二、五的行政学习制度。此外，特别加强队伍的廉政建设及职业道德建设。教育职工自觉遵守执业纪律和职业道德，公正执法，文明执法，不办关系案、人情案;不出关系证、人情证，真正实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

总的来讲，在科学发展观指引下，这几年来通过我们的积极探索和实践，提出了一些好的思路，积累了一些好的经验和做法，并形成了强烈共识：一是必须坚持解放思想、改革开放，大力破除影响科学发展的思想和体制障碍，不断增强司法行政的活力和动力;二是必须树立科学发展的新理念，紧紧抓住规范化司法所建设的机遇，更加注重质量、效益、资源和环境的统一协调;三是必须坚持以人为本，更多地关注民生、促进和谐、保持稳定，始终不渝地为人民办实事、做好事;四是必须加强和改进党的建设，始终保持党的先进性，充分调动和发挥广大党员的积极作用，维护党的核心地位;五是必须坚持一切从实际出发，求真务实、真抓实干，不断开创××经济社会发展的新局面。对此，必须很好的坚持下去，并不断完善和发展。

二、存在的问题及原因分析

在看到我局贯彻落实科学发展观方面取得成绩的同时，我们也清醒的认识到我局在贯彻落实科学发展观，为全县经济发展保驾护航方面还存在一定差距，突出表现在：

1、开拓创新意识不强

近年来，随着我局各项工作的深入开展以及各种成绩和荣誉的取得，思想解放的程度却相对趋缓，满足现有的工作状况和既得的成绩荣誉，争先进位的意识弱化，存有小成即安，小绩即满的思想。特别是面对司法行政发展中的一些矛盾和问题，虽然我们从制度和机制上进行了改革，也取得了一些成绩，但总体看，创新成果还不够显著，有时习惯于就事论事解决个性问题，从制度、机制上着眼，通过完善制度、机制解决共性问题意识不强，对如何发挥制度、机制建设在引导司法行政又好又快发展中的作用认识不到位，特别是在如何加强领导班子思想政治建设、建立符合科学发展观的干警实绩考核评价体系、加强党风廉政建设等方面，需要认真分析研究，大胆改革创新。

2、基层队伍建设、机关作风建设有待进一步加强

对干警的世界观、人生观、价值观和职业道德教育抓得不够得力，导致个别人没有完全做到把群众的利益放在第一位，把群众满意不满意，答应不答应做为评判自己工作优劣的标尺，为民服务的宗旨意识还没有根深蒂固，服务工作不是十分到位，质量不是很高。

3、法律法规宣传教育力度不够

司法行政部门内部还没有形成强大的宣传合力，策划和组织大型法制宣传活动不够多。在协调和调动社会宣传力量开展法制宣传方面做得不够，面向广大人民群众的法制宣传还比较薄弱，宣传的广度、深度和社会影响力还不够高。

4、班子抓落实不够

工作过于强调忙，只求完成任务，没有完全做到深入细致,工作方法方面还没有完全做到统筹兼顾。在业务工作方面，认为各科室、基层所比较懂得各自的情况，只要任务分配好，各自的工作就能干好，而实际上各单位的情况有差距。另一方面，认为每一项工作都有专门的人员去抓，自己多督促几次就可以了。在工作安排上，强调每项工作都要有新的提高、新的发展。但在具体落实上，没有用更高的标准去要求、去衡量。

5、班子成员之间、班子与职工之间协调沟通不够

由于强调抓各项业务工作落实较多，加之深入基层社调研不够，这样就与同事交心谈的机会较少，就不能及时了解他们的意愿与想法，不能从他们中吸取有益的思想和工作方法。

深刻剖析这些存在的问题和不足，除了区域发展差异大、原有基础比较薄弱、许多业务比较新、缺乏可借鉴的经验等客观原因外，更多的是我们在主观上还存在许多与科学发展观要求不相适应的旧观念、旧思维：

1、对科学发展观的深刻内涵领会不够到位。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展，根本方法是统筹兼顾。局领导班子对科学发展观的深刻内涵领会还不够到位。一是理论学习不够主动、深入、系统。在学习领会科学发展观的科学内涵和精神实质方面，还不够深刻、全面，还没有真正做到入心入脑，形成战略思维和世界眼光，做到跳出过去看未来，跳出攸县看攸县，以发展的眼光看待我县司法行政工作。二是对“统筹兼顾”的根本方法运用不够。领导班子在统筹内部资源与协调外部社会力量方面的工作力度不够，特别是积极争取党委政府解决实际问题，在主观努力方面还做得不够。三是对“以人为本”核心地位的理解不够彻底。没有真正地全面理解“只有不断地提高惠民的成果和水平，才能不断促进人的全面发展，真正做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果与人民共享”。

2、对社会主义法治理念基本精神学习不够到位。公平正义是社会主义法治理念的基本精神。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，这既是建设社会主义政治文明的重要内容，更是推进司法体制改革的目标和任务。确保全社会实现公平正义，公正司法是题中应有之义。而公正司法，是法治创建活动的重要内容。深入开展法治创建工作，必须深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治理念，深入推进依法治县，不断完善社会主义民主法制;必须突出教育引导，夯实司法为民思想基础，引导广大司法干警正确处理好管理与服务、打击与保护的关系，牢固树立保障人权、服务大局的理念。在这方面，我们对社会主义法治理念基本精神学习还不够到位，普法依法治理工作还存在一定的薄弱环节，法制宣传教育的普及力度还不够，还存在一定的空挡和盲区，尤其是农村法制教育的形式和内容还有待进一步丰富，工作潜力还有待进一步挖掘。

3、对干部队伍的教育管理不够到位。一是政治思想教育工作不够到位。虽然落实了政治理论学习制度，安排了相关政治理论学习，但是没有更好的联系实际，没有经常性地开展班子成员与一般干警的交心谈心活动，没有切实全面把握干部们的思想波动。二是工作激励机制不够完善，在充分调动和发挥干警的工作热情和积极性方面我们做的还不够，在建设和实现新形势下的机关勤政、廉政、高效目标方面还有极大的潜力有待进一步挖掘。

4、对司法行政基本保障的争取不够到位。一是在积极争取党委政府和有关部门的支持，帮助基层理顺关系，争取社会各方面力量，加强司法所建设方面做的还不够。二是在统筹分配资源，以有限的资源发挥最大的职能作用方面，我们的安排还有待进一步科学合理化。

三、实践科学发展观的总体思路和措施

在学习调研、分析检查阶段，县司法局坚持边学边改、边查边改，通过学习讨论、调查研究、征求意见、查找问题、分析原因、统一思想、提高认识，研究提出了今后一段时期深入贯彻落实科学发展观的思路和措施。总体思路是：坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻落实科学发展观，进一步增强做好新时期司法行政工作的责任感和使命感，解放思想、实事求是、与时俱进，围绕全县工作大局，加强和改进司法行政工作，不断提升法律服务、法制宣传、法制保障的能力和水平，为创造我县科学发展良好法治环境当好参谋、做好助手、搞好服务。

1、加强司法行政改革，努力争先进位。以科学发展观为指导，针对目前我局各项工作中存在的实际问题，从抓实、抓细、抓小入手，全力推进我局各项管理制度的改革。要建章立制，进一步加强各项工作的制度化、规范化建设，不断调整和完善工作模式及措施。量化考核，指标约束，奖惩激发，切实强化干警的政治意识、大局意识。整合资源，优势互补，积极争取县委、县政府等有关部门的大力支持，多方联动，密切合作，努力使有限司法资源发挥最大效用。

2、转变工作作风，优化行业服务。一是认真贯彻落实各项规章制度，努力实现服务理念追求真诚，服务内容追求规范，服务形象追求品牌，服务品质追求一流;二是抓好窗口优质服务规范化工作，加强对律师公证人员的教育管理，使人民群众真正满意。

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积极参与社区精细化管理

——xx街道参与城市精细化管理调研报告

社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的法定基层群众性自治组织，在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定、促进社会和谐等方面具有不可替代的作用。当前，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快，城市基层社会正在发生着深刻变化，城市社区日益成为社会管理的重心，改善民生的依托，维护稳定的根基。根据此次主题教育的要求，我对xx街道所辖六个社区居委会参与城市精细化管理情况进行了调研。情况如下：

一、  xx街道社区居民委员会基本情况

xx街道管辖范围东至风景街、西至xx路、南至xx路、北至xx路，辖区面积10平方公里，辖区共有23个居住小区727栋居民楼，管辖户数42399户，常住人数7.2万人。xx街道办事处下设东城xx社区、东城xx社区、xx社区、xx社区、xx社区、xx社区共6个社区居委会。社区现共有工作人员78人，其中聘用人员50人，人事7人，公益性岗位18人，临时用工3人。社区居民委员会担负着街道办事处及市、区有关职能部门下达的面向辖区居民的诸多政府公共服务事项，包括治安、卫生、计生、就业、低保、文化体育活动等，同时还承担社区禁毒、社区矫正、流动人口管理、预防青少年违法犯罪等任务。

二、主要做法和成效

（一）建立了相对规范的社区干部队伍。通过推行社区干部形象公开、职责公开和工作内容公开等制度，社区公共场所设立公示牌，公开社区干部的照片、分工及职责，接受社区居民群众的监督；同时积极推行民主评议社区干部制度，完善社区工作考核办法，每年年底通过居民评议、社区互评、部门测评等方式对各社区进行综合考核，考核结果作为年度评先评优的重要依据。通过内外监督结合，打造风清气正的社区干部队伍。

（二）构建多元化治理模式。以社区自治组织为主体、以社区社会组织为补充、社区居民广泛参与的社区治理结构。创新社区管理机制，提高社区管理实效,扩大社区居委会的服务功能，构建“社区——网格支部（居民小组）——楼长——居民代表”的网格化管理体系。充分发挥执政党基层组织的作用，让居民群众他们的各项诉求有正常上传的通道，更好地促进城乡基层群众与政府间的双向沟通与交流，减少或避免矛盾尖锐化现象。

（三）公众参与度有效提升。加强对责任片区各商户的卫生情况、经营秩序的日常巡查，加强对沿街店铺“门前五包”责任情况的考核，推动形成“家家店铺树形象，文明经营创和谐”良好的经营氛围。同时，广泛开展了清扫街面、清运垃圾、清除牛皮癣、路面文明劝导等志愿服务活动，通过网格员和志愿者见人见事见服务，进一步提高了居民群众对城市管理的参与意识，实现了民众对城管工作支持力度和城管工作服务民生能力的“双提高”。

三、社区管理的主要问题及难点

随着我区城市化进程的不断推进，城市管理出现了不少需要重视的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）   城市管理法律依据相对滞后

在参与城市管理过程中，社区居委会人员因没有执法权只能进行劝解和疏导，造成管理力度薄弱，效果不佳。相关执法部门也由于法律依据相对滞后，导致实践中执法部门对此类违法行为只能口头劝导，降低了行政管理的效率和权威。以小区管理为例，社区居委会提出的整改意见，物业公司往往不予理睬，管理部门也由于《物业管理条例》没有相关条款而束手无策。造成问题长期得不到解决。

（二）城市管理薄弱环节依然存在

主要表现为：一是占道经营现象屡禁难绝。特别是街道部分次干道存在占道经营、流动摊、店外摊、店外作业加工等现象。二是交通秩序整治存在死角。机动车辆乱停放、随意上人行道现象比较普遍。三是是环境卫生现状不容乐观。市民随地乱扔垃圾，部分居民随意倾倒垃圾、排放污水的现象还不同程度存在。规划空地管理难度大，建筑垃圾随意倾倒，小开荒现象还时有发生。四是私搭乱建屡禁不绝，缺乏有效手段进行整治。

（三）城市基础设施建设需进一步加强

基础设施不配套、硬件设施不健全，增加了城市管理的难度，也影响了城市管理的质量。主要存在问题是居然之家和唐人中心缺少垃圾中转站或设置不合理，对周围环境卫生造成影响。

（四）市民的文明素质需进一步提高

随着我区城市化进程加快，城市人口数量的不断增长，这部分人群中既有从农村进城的移民和外来农民工、又有城市自生的下岗职工，还有部分的弱势群体，他们生存于城市底层和边缘，没有固定收入，基本依靠摆摊设点的收入来维持生活，以个人经济利益最大化为出发点，城市文明往往被抛在一边，市民素质与现代社区所必须具备的社会公德、卫生意识、环境意识还有一定距离。

（五）社区居民委员会工作人员队伍报酬偏低，结构不合理，难以适应管理需要。

一是严重缺乏专业社工人才。社区居民委员会聘用的社区服务站工作人员大多没有经过专业社会工作知识培训，政策水平较低。二是待遇低，成长空间有限。社区党支部书记、社区居民委员会主任、副主任的月均报酬只有2600元/月,普通社区干部只有2000元/月，不少社区干部反映，其报酬与工作付出极不相称，仅是凭热情在工作。因社区社工人才聘用管理制度不健全，没有进步空间，大学生及专职社工人才不愿到社区工作。

四、提升城市管理水平的对策与建议

（一）树立现代城市管理的理念

城市管理作为政府的主要职能之一，肩负着城市规划、市政工程、公用事业、公安交通、市场监管和市容环卫等职能，面临着点多、面广、线长和工作量大的局面，关系到千家万户的切身利益，是城市文明建设的重要窗口。搞好城市管理，务必树立“以人为本”的现代城市管理理念，建立服务型“城管”。

（二）完善城市管理体制，落实城市管理责任

1.建立街道吹哨，部门报到的机制。城市管理涉及的部门众多，管理对象和任务也比较复杂，务必加强领导，协调各方形成合力。全区应建立由主要领导为主任，规划、建设、市政、环保、卫生、市场监管、公安、交通、国土等部门参与的城市管理联席会议制度，定期召开会议，共同研究解决城市管理中的重大问题和部署城市管理各项任务，形成齐抓共管，综合治理的新型城市管理体制，并建立一套行之有效的部门协作办法，互通信息，及时协调，共享资源，特别是在管理、执法、考核等各个环节加强联系，改善部门间推诿扯皮现象，形成管理的有效合力。

2.加强属地管理，健全城市分级管理的工作体制。坚持属地管理原则，按照“重心下移、条块结合、以块为主”的要求完善与现代化城市想适应的“三级网络（区、街、社区）”的城市管理体制，建立以城市管理联席会为统领，街道为主体、职能部门为保障、村（社区）为基础的分级管理体制。一是强化街道在城市管理工作中的地位和作用，发挥街道对人、地、物、事熟悉的优势，健全街道办事处的城管工作机构和委托执法队伍，支持街道对上级部署要求与街道自身实际结合起来，因地制宜、创造性地开展管理工作。二是完善城市管理社区为主的体制，增加社区工作力量，配齐社区管理服务设施，重点做好与居民利益有关的治安防范、公共卫生、消防安全、优抚救济、纠纷调解、居民教育等工作，让社区在城市管理中发挥最基层、最前沿作用。

3.建立城市管理社会参与、舆论引导监督机制。通过实行政务公开、居民投诉、新闻曝光、学生环保行动、百姓体验城管执法工作等方式与活动，让居民了解、参与城市管理，对违反城市管理的行为实施有效的监督。充分利用文化活动以及电视、报刊、网络等媒体，宣传喻家坡乃至望城区城市建设与管理的成就以及公园式城区的风貌，提升居民对望城城市的认同感和自豪感，激发居民自觉维护市容环境，遵守城市文明公约，支持城管工作的主人翁意识，逐步形成居民自主管理、自我规范、共同参与城市管理的良好氛围。

（三）提高认识，着力维护城市规划的可持续性。在执行城市规划方面，区、街道、社区干部都要有充分的认识，做到“规划一张纸、审批一支笔”，严格依法、依程序办事，不能随意改变，全区职能部门要加大监管力度，对不按规划实施的要敢于叫停，真正体现城市规划的法律性、科学性和可持续性

（四）加强硬件设施建设，完善城市功能

进一步抓好道路建设、背街小巷等城市基础工程建设，加快环卫设施、设备的更新保障。完善住宅小区垃圾收集的机械化作业，确保居民生活垃圾及时收集清运。加快村（社区）环卫设施配套建设，加大对经济薄弱村（社区）的基础设施改造投入力度及保洁保序工作的扶持，巩固和提高生活垃圾清运和无害化处理全覆盖水平。

（五）疏堵结合，进一步加大环境整治力度