村镇建设用地分类标准精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇村镇建设用地分类标准，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：村镇建设用地；再开发；规划编制；狮山镇

在国家经济发展新常态战略背景下，优化国土空间开发格局和转变土地利用发展方式是实现经济发展方式转变的重要载体，并被提上重要日程。土地利用规划是指导区域土地利用的总领性文件，必须实现从存量中寻找增量、由增量规划到存量规划的转变。建设用地再开发规划是对现状建设用地的重新布局和安排，是实现建设用地规模、布局、结构和时序科学合理的关键。长期以来，我国村镇土地利用面临布局散乱、分布零星、配套不足等问题，村镇建设用地低效利用是制约新型城镇化以及村镇发展提质升级的重要因素。因此，村镇建设用地是建设用地再开发的关键部分，也是村镇经济社会发展亟需破解的y题之一。目前，对存量规划的研究主要集中在“三旧”改造规划编制和探索，主要在改造项目层面，缺乏在行政区域内建设用地的统筹布局和安排。因此，对村镇建设用地再开发规划编制进行探索研究十分必要且有重要意义。

一、村镇建设用地再开发规划相关概念界定

（一）村镇建设用地

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。从土地资源利用的角度看，建设用地是已付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。本研究将村镇建设用地界定为村庄和集镇范围内是已经过土地前期投入、开发整理或者已经开发利用的土地。

（二）村镇建设用地再开发规划

城市土地再开发是指建立在城市土地初始开发的基础上，从效益最大化的角度出发，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行置换升级，尤其是对城市建成区中的衰退地区进行改造重建等。

本研究将村镇建设用地再开发规划界定为：依据土地利用总体规划、土地整治规划、乡镇规划、村庄规划等，利用行政、信息、技术等手段，合理安排再开发时序，调整建设用地规模、布局、强度与结构，对村镇建设用地进行综合整治。

二、再开发规划编制主要内容

（一）规划目标

通过建设用地再开发，盘活和释放存量土地，使规划区域土地利用结构基本趋于合理，基础设施基本配套，公共服务设施基本齐全，交通便捷畅通，居民生产、生活基本方便，人居环境得到较大改善，居民生活质量有所提高，引导土地资源高效配置，拉动经济持续增长，提升城市形象。

（二）规划期限

村镇建设用地再开发规划是实施性规划，规划期限为5年，近期规划为3年。

（三）规划主要控制内容

1. 规划定位

村镇建设用地再开发规划是土地整治规划下的专项规划，是对村镇范围内闲置、空闲、低效建设用地、与城市功能及发展目标不匹配的旧区内建设用地等进行再开发利用的依据，是指导村镇建设用地综合整治的实施性文件。

2. 规划对象

村镇内需要再开发的存量建设用地。主要包括以下几类：

（1）位于旧城内，年份久远、建筑物理功能老化或早期粗放式建设开发、物质形态与城市风貌格格不入，且自下而上改造意愿强烈的建设用地再开发用地。

（2）空地即处于空闲状态、闲置未用的宗地，并与当前经济社会发展水平、土地利用方式等相适应、具有开发价值的土地。

（3）废弃地即因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用的土地、或因采矿等建设活动挖损、塌陷、压占土地而造成的不能继续使用的土地。

（4）闲置土地即土地使用者依法取得土地使用权之后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。

（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率较低，具有开发利用潜力的已开发建设用地，或与土地利用规划不相适应的需要调整的土地。

3. 规划任务

村镇建设用地再开发规划主要任务是对拟开展再开发区域土地现状进行调查，摸清建设用地再开发潜力，合理安排建设用地再开发时序、规模以及强度，实现土地再次利用和效率提升。

（1）现状分析和潜力调查：对行政区域内的土地利用现状进行分析，获取低效、闲置、空闲以及其他需再开发用地等的潜力。

（2）规模控制：根据潜力等情况，划分再开发区域的规模分类，提出规模控制的策略。

（3）强度控制：与周边其他土地规划、土地利用相结合，提出再开发区域的容积率控制。

（4）时序安排：根据区域发展战略、潜力情况等提出再开发区域的时序安排，有序推进再开发工作。

（5）分类引导：针对再开发区域土地利用不同状况，提出不同再开发模式。

三、现状调查和潜力分析

（一）狮山镇概况

狮山镇交通条件发达、土地资源丰富、基础能源充足、自然环境优美。广三（肇）高速、321国道、珠二环、佛山一环、广茂铁路、北江水道等区域通动脉均贯穿狮山，加上南海西部已经建成的兴业路、桃园路、三环西路、虹岭路等主干道路，构成了发达的立体交通网络，使狮山成为南海乃至佛山的区域通枢纽。狮山辖区内有多座大型输变电站、水厂、供气公司等基础能源设施，满足经济发展需要。狮山镇位于广东省佛山市南海区西部，是国家级卫生镇、广东省食品安全示范镇、广东省文明镇、 广东省家电技术创新专业镇、广东省家电产业集群省级示范区、中国（广东）平板（液晶）显示产业基地、中国塑料中空包装产业基地。

狮山已初步发展成为南海乃至佛山的产业、科研、教育基地。今后狮山的发展定位是“新规划、新产业、新城区”，也就是要发展成为南海新的产业发展核心，佛山“2+5”组团城市体系中5个30～50万人规模的中心城镇之一，建成南海新的城市副中心。发展目标是以狮山为载体用10年时间再造一个新南海，成为佛山市新型工业化发展道路的示范区。

狮山镇地处珠三角广佛经济圈核心地带，邻近广州、港澳，是佛山国家高新技术产业开发区的核心园区，与佛山国家高新区管委会形成“园镇融合”发展格局。2013年3月，罗村街道、大沥镇西部5个社区并入狮山镇，新狮山总面积330.6平方公里。新设大圃社会管理处管辖包括原属大沥管辖的颜峰、兴贤、潭边、横岗、高边5个社区居委会和长虹岭工业园以及仙溪地区。新设罗村社会管理处管辖包括塘头、招大、白沙桥、穆院和原有的罗村街道社区。

（二）狮山镇土地利用特点分析

1. 土地利用度趋于饱和

目前，狮山镇建设用地增加已趋于饱和，全镇平均土地利用强度约为56%，资源消耗速度较快；生态资源保护困难重重，保护资源、保护环境的压力日益增大。

2. 土地供应过多依靠新增

据统计，狮山镇平均每年新增建设用地规模72.5公顷，土地供应过多依靠新增，利用存量土地的仅有1.73%，土地消耗速率过快，可能出现无地可用的境况。

从土地利用总体规划看，狮山镇的可利用的规划新增指标较少，建设用地再开发的需求更大，当前的土地取得成本相对低下。建设用地再开发体制机制不顺，缺乏联动，储备资金、安置房等问题未得到根本解决等是影响建设用地再开发的关键因素。

3. 低效用地开发潜力较大

随着经济社会的发展和土地的集约化程度的提高，早期开发的建设用地的集约度相对低下，影响城市整体功能和布局，存量土地的开发利用程度不够，低效用地开发潜力大。

4. 农村集体建设用地比例较大，期待加快流转和盘活

狮山镇空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。按照现有的国家建设征地制度和狮山镇用地规模，远远不能适应经济快速发展和产业不断扩张升级的需求，农村集体建设用地可使用数量增加和范围扩大，正好补充了建设征地的不足。农村集体建设用地正逐渐成为招商引资的主要承载地，对推动土地资源合理配置，促进空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。

（三）再开发潜力分析

随着城市化建设的推进，狮山镇建设突飞猛进，新增建设用地需求大大增加，但土地资源又受到指标的刚性制约，因此，利用建设用地再开发盘活存量土地、内涵挖潜势在必行，是未来土地保障经济社会持续发展的方向和必经之路。根据调查掌握的情况，狮山镇建设用地再开发潜力主要包括以下几类：

1. 在建设过程中没有按照定额标准使用、建筑密度偏低、建筑层数偏低，容积率偏小等存在的粗放使用的土地；

2. 在经济社会发展过程中由于企业改制等因素，产生的闲置、低效利用等的土地；

3. 在城市建设发展过程中，旧的发展体系及规划不能适应现代的变化，旧区内小区、组团要拆迁、合并、重建，进行重新组合和发展，在此过程中所产生的存量土地；

4. 规划区内的未征用、未利用的土地以及未进入城市统一规划建设的空闲存量土地；

5. 低效企业用地即入驻以来企业在评价时点前三年企业投入产出比均低于平均水平，且企业投入产出比逐年下降。

根据上述情况，对狮山镇土地利用进行空间、规划条件等分析，得到狮山镇的建设用地再开发潜力为3549.82公顷。

四、再开发规划

（一）建设用地再开发规划规模

对于建设用地再开发时序的确定，需要考虑以下因素：（1）城市规划发展战略确定的重点地区开发次序；（2）优先收储并开发与城市道路交通等基础设施建设相联动的区域；（3）所供储备开发的土地应在其供应期内有良好的增值空间，符合市场需要；（4）将部分建设无序的地区纳入再开发规划，予以超前控制。

依据《佛山南海区中部片区分区规划（2011-2020）》、《南海国家高新技术产业开发区南海园发展战略规划（2013-2020）》、《佛山南海区土地利用总体规划（2010-2020年）》和《佛山市城市总体规划（2012-2020）》，结合存量土地摸底调查成果，综合再开发区域发展实际、土地权属、连片情况等进一步考虑狮山镇可储备再开发土地及其开发时序策略。

（1）Ⅰ级建设用地再开发地块

此类地块既符合土地利用总体规划又符合城市总体规划的可再开发土地，建议在1～3年内优先纳入再开发。

本类土地共计1983公顷，其中低效企业用地175公顷；三旧改造用地1598公顷（旧厂房1091公顷，旧城镇392公顷，旧村庄115公顷）；闲置土地384公顷。

（2）Ⅱ级建设用地再开发地块

此类可储备土地仅符合土地利用总体规划或仅符合城市总体规划，建议在2-4年纳入再开发计划，同时要做好规划的调整修改。

本类土地共计66.66公顷。其中低效企业用地0.06公顷；三旧改造用地14.44公顷（旧厂房7.06公顷，旧城镇7.04公顷，旧村庄0.34公顷）；闲置土地52.16公顷。

（3）Ⅲ级建设用地再开发地块

此类地块既不符合土地利用总体规划又不符合城市利用总体规划的可储备土地，建议在3-5年内纳入再开发计划，同时要做好城乡规划与土地利用总体规划的修改。

本类土地共7.8公顷。其中三旧改造用地1.13公顷（旧厂房0.88公顷，旧城镇0.15公顷，旧村庄0.1公顷）；闲置土地6.67公顷。

（二）建设用地再开发时序安排

（1）时序安排原则

按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”的开发建设思路，在充分尊重各村集体、业主等改造意向的基础上，结合狮山镇城市现状发展条件和项目所处区位条件的分析，综合确定建设用地再开发项目的时序计划。

1. 战略优先、功能引导。立足于狮山镇城市发展战略，以综合条件相对较好的地区为重点，优先改造城市重点发展功能区域。

2. 先易后难、优势先行。优先改造产权关系明确，改造条件成熟的国有旧厂房用地。

3. 以点带面、整体改造。选择一批有条件、有基础的地块优先改造，原则上保证每个村在规划基期年分别有一个地块作为启动示范项目，带动周边地块整体改造。

4. 把握机遇、循序渐进。立足实际，利用政策机遇合理安排近、中、远期改造规模结构，科学制定年度改造计划。

（2）再开发规划时序

建议建设用地再开发时序按照规划期限，在具体再开发规划和改造时取整化处理，具体安排见下表。

（三）再开发分类引导

根据改造用地性质、物质形态、开发强度的变化情况，狮山镇再开发类型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五种。

（1）改造型

主要指在狮山镇总体发展战略指引下，从优化城市功能，调整产业结构，改善人居环境的角度，在城市建成区范围内对旧城镇、旧厂房和旧村庄进行的大规模改造，改造后用地性质和开发强度均发生改变。

（2）更新型

对有历史保留价值，对城市文脉延续具有重要意义的地区，改变旧有建筑功能，开发强度维持不变。

（3）提升型

对符合城市发展战略与相关规划要求的建设用地再开发项目，在不改变用地性|的基础上，通过整体或局部拆建改造，对建设格局、开发强度和配套设施进行调整，开发强度变化较大。

（4）整治型

改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，重点改善人居环境，并完善配套设施的设置。

（5）清退型

对位于基本生态控制线内和规划为生态用地的“三旧改造”用地采取维持现状加以整治、逐步清退等改造方式，恢复和强化生态功能。

（四）再开发强度分区指引

区域村镇建设用地再开发强度应以再开发功能分区为单元进行总体控制，具体的用地性质应协调相关总体规划、村镇规划等进行确定。本研究针对村镇建设用地再开发地块探索提出容积率指标控制。

对于开展建设用地再开发的区域应编制控制性详细规划，综合区域现状、土地用途、交通区位、环境区位和土地价值等因素，综合确定容积率指标，促进土地节约集约利用，改善再开发区域环境和功能。

五、结论

本研究在对村镇建设用地再开发概念界定的基础上，以狮山镇为例，提出了村镇建设用地再开发规划的主要控制内容，包括再开发规划的潜力、规模、时序安排和容积率强度控制，为村镇建设用地再开发规划编制提供有益探索。

参考文献：

[1]张婷婷.武汉市旧城土地再开发特征及其实施效果研究[D].华中科技大学，2007.

篇2

关键词：城镇化;农村居民点;规模调控;对策

中图分类号：F301.21 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03

Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation

under the Background of Rapid Urbanization

CHANG Chun-qina，b

（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）

Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.

Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures

当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。

1 村庄规模调控面临的主要问题

1.1 村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾

按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。

1.2 村镇规划与土地利用规划难以衔接

现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。

1.3 村庄建设用地指标调整难以实施

现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。

2 村庄规模调控的主要影响因素

2.1 区域城镇化发展目标

随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。

2.2 土地利用规划所确定的建设用地减量指标

土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。

2.3 村庄建设现状与未来发展需求

村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。

3 各影响因素的相互制约关系解析

3.1 城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约

城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。

3.2 土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约

土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。

3.3 村庄发展需求对村庄规模调控的制约

城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。

4 村庄用地规模调控对策建议

4.1 实现多目标的对接和平衡

在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。

4.2 以完善的实施方案作支撑

一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。

乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。

参考文献：

[1] 周志慧，邹自力，何 丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.

[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.

[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究――以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.

[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.

篇3

关键词：城乡建设用地增减挂钩选址

中图分类号： TU984 文献标识码： A

1、当前城乡建设用地增减挂钩试点选址研究侧重点

当前，对城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称挂钩试点）选址的分析大多从拆旧地块的整理潜力层面[1-3]、整理适宜性[4]层面着眼，重点分析农村建设用地整治可腾挪城乡建设用地的潜力和农村建设用地整理的适宜性。

有学者通过预测规划目标年农村人口的规模，与《村镇规划标准（GB50188-2007）》规定的人均建设用地标准相乘，得到预测目标年农村建设用地的规模，以现状农村建设用地与预测目标年农村建设用地的规模之差来考察农村建设用地整理的潜力。

还有学者采用建设用地需求的供给率来定量分析城乡建设用地增减挂钩的潜力，即建设用地需求的供给率=规划目标年农村居民点的整理潜力／规划目标年城镇建设用地需求量×l00％，得出农村居民点整理对规划期末新增建设用地需求的满足程度。

对于拆旧地块整理的适宜性，有学者从自然因素、区位条件、拆旧难度和资源经济状况四个角度共选取了海拔高度、距离城镇中心最短距离、居民点总面积、居民点户均宅基地、人均纯收入等14 个评价因子作为适宜性评价的指标，采用特尔菲法和层次分析法，对指标进行标准化，建立评价模型，将农村建设用地分为四类区域，即最适宜拆旧区、适宜拆旧区、不适宜拆旧区和最不适宜拆旧区。

这些研究都是针对区域农村建设用地的中观层面研究，较少针对具体项目选址的微观层面研究。在当前建设用地需求不断增长、城市化进程不断加快的形势下，有必要从微观层面考虑挂钩试点地块选址的合理性。

2、挂钩试点项目区选址的考虑因素

挂钩试点一般以乡镇为单位，试点包括建新地块和拆旧地块。挂钩试点的选址，不仅仅要考虑拆旧地块是否适宜整理为耕地，可整理为耕地的潜力，更要从自然条件、规划条件、经济条件、区位因素等等方面分析挂钩试点选址的合理性，确保挂钩试点的实施具备可行性。

2.1自然条件

建新地块的选址要在地质构造相对稳定的区域，避让生态红线，尽量避免占用耕地，特别是优质耕地。

拆旧地块选址应考虑土壤质地未遭破坏、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以实现整理还耕。为保证拆旧地块实施后与周围景观协调统一，规范推进以田、水、路、林、村综合整治，还可将拆旧地块周边的坑塘、未利用地、沟渠等农用地共同进行整治。

2.2规划条件

根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），挂钩试点县(区、市)应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划。因而，项目区的选址必须符合试点专项规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划，这是具体项目选址合法性的前提。

2.3区位条件和经济条件

区位，或者是经济区位，是地理范畴上的经济增长带或经济增长点及其辐射范围，是资本、技术和其他经济要素高度积聚的地区，也是经济快速发展的地区。挂钩试点项目的实施既包括对建新地块的建设，对拆旧地块涉及农民的安置，又包括对拆旧地块的整理复垦，需要大量的资金支持。因而挂钩试点的选址必然要区位条件优越，经济发展较快，具备较强的经济实力，这样才能确保建新安置和拆旧整理所需资金。

2.4尊重农民意愿

挂钩试点工作以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标。在试点的选址过程中要充分吸收当地农民和公众意见，尊重农民意愿，真正使挂钩试点的实施做到城市反哺农村、工业反哺农业的要求，做到支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

3、结论

挂钩试点的实施是通过综合整治拆旧地块，将分散居住的农户旧宅整理复垦，实现农民在建新地块内集中居住，促进土地的节约集约利用，优化土地利用结构和布局。挂钩试点的根本目的是改善农民居住条件，增加农民收入，推进城市化进程，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，最终实现城乡统筹发展。因而，必须做好挂钩试点的选址，确保好事办好。

参考文献

[1] 宇德良，汪景宽，李双异，孙静. 城乡建设用地增减挂钩中拆旧地块选址适宜性评价研究――以辽宁省桓仁县华莱镇为例[J]，中国人口资源与环境，2011，（21）3：168-171.

[2] 许芳，龙飞. 城乡建设用地增减挂钩政策背景下农村居民点整理潜力分析――以广西桂林市全州县为例[J]，国土资源科技管理，2012，（29）6：31-36.

篇4

关键词：农村居民点；土地集约利用；潜力估算；可持续发展

Abstract: The research is based on the rural residential area in HeShui town YangChun city,

by analyzing the present land use of the rural residential area in HeShui town YangChun city, we try to improve the land use efficiency of the rural residential area and realize the intensive land use, at the same time, we provide scientific data for the transition of the present land use in rural residential area and the promotion of the sustainable development of land use.

Key words: rural residential area; intensive land use;potential assessment;sustainable development

中图分类号：DF45文献标识码： A 文章编号：

前 沿：随着社会、经济的快速发展以及城市化进程的加快，非农建设用地的需求剧增，造成大量耕地流失，人地矛盾日益尖锐。在当前的农村建设中，由于农村居民点形成的自发性和农村土地规划的滞后性，导致农村居民点土地利用结构不合理、布局混乱、土地利用效率低下，农民用地意识淡薄，超标准、不合理、“一户多宅”等粗放用地问题情况严重。农村居民点的不合理利用加剧了土地市场的混乱无序和耕地非农化趋势，严重影响我国经济的可持续发展。这不仅浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地间的矛盾，而且使农村土地的基础价值得不到体现。在我国经济快速发展、城市化和工业化进程不断加快、城市建设用地需求与耕地动态平衡目标之间矛盾日益尖锐的时代背景下，找出农村土地利用的潜力所在，促进农村土地资源高效利用将是解决当前我国建设用地需求与土地供应不足矛盾的重要途径。

1阳春市合水镇农村居民点土地利用现状分析

1.1研究区概况

本文从阳春市合水镇辖区内的18个行政村中选取10个作为本次研究对象，分别是新南村、平南村、军塘村、军迳村、河山村、茶河村、高河村、平西村、平中村、竹园村。十个行政村常住人口28822人，辖区总面积8445.2900 公顷，农村居民点用地面积为573.0901 公顷，占辖区总面积的6.79%。

1．2土地利用结构现状

阳春市合水镇农村居民点土地利用现状调查以2010年现状数据作基础。

表1 研究区土地利用类型比例图

从表1可以看出，研究区范围内农村居民点用地功能和结构单一，各村均是空闲地占主体。公共服务设施和休闲活动绿地仅占总建设用地的0.84%。虽然部分村存在工业用地，但都是村镇依托自然资源建立的集体企业，主要为木材厂、家具厂和五金厂，这些工业用地都与居住用地分隔，自成一片，周边有很多闲置地，浪费情况严重。

1.3存在的问题

（1）农村居民点用地缺乏统筹规划

自改革开放以来，农村住宅建设加快，但“只见新房、不见新村”或“只见新村、不见新貌”已是一些农村居民点布局的写照。由于受各方面因素的影响，长期以来，合水镇农村居民点基本上处于自然形成、自我发展的无序状态，导致绝大多数农村居民点布局不合理，山区和丘陵地区存在大量点状农村居民点，给建设和管理带来很大的难度。由于没有统筹规划，基层村委会缺乏规划管理，导致大部分地区的农村居民点仍处无序发展状态。

（2）农村居民点用地布局分散，基础设施建设成本高

阳春市合水镇大部分行政村的农村居民点布局比较分散，特别是远离城镇的农村腹地，农村居民点分布零星，这就造成在同一行政村的组与组间、户与户间的间距大，给水、排污、电力、电讯、绿化缺乏协调布置，配套与共享性差，道路、水电、通讯、有线电视等基础设施建设的管线长，损耗大，成本高。教育、文化、卫生、环保等服务设施落后，有的至今尚未起步，不能适应收入不断增长的农民生活质量提高的要求。特别是随着经济建设的加快，出现了“马路经济”，公路建设到哪，房子建到哪，埋下了安全隐患，也占用了大量土地。另外，村民住房建设标准不一，一户一样，没有统一设计，统一标准，住房大小不一，高低不同，致使新建住房达不到应该达到的美观和质量要求。此外村内道路不成网， 房前屋后空间大，浪费土地严重。

（3）农村居民点闲置地较多、用地浪费

阳春市合水镇农村居民点闲置用地占建设用地主体，这些土地平整后完全可以作为宅基地或农用地使用。但农民建房往往避开废弃地、闲置地，而选择无需平整、投资少的耕地建房，造成农村耕地减少，闲置用地越来越多。

（4）公共服务实施配套不齐全，缺乏系统的绿地规划

随着社会的发展，农村居民的生活习惯、生活方式、社会心理和价值观念也随之变化，对社会需求也将发生变化。居民生活水平和居住水平的提高，不仅要求增加住宅面积和设备，还要求有更多的公共设施、更优美的公共活动场地。合水镇农村居民点公共服务设施功能单一，占建设用地比例仅为0.84%，没有供村民游览、欣赏、休憩、活动的公园绿地广场。

2阳春市合水镇农村居民点土地集约利用潜力估算

农村居民点土地集约利用潜力可以分为用途转换而形成的潜力和用途不转换而形成的潜力两种，考虑到用途转换潜力的多样性和复杂性，在此，文章所进行的农村居民点土地集约利用潜力测算是基于现实土地用途不转换而进行的潜力估算，不包括用途转换而形成的潜力测算。本文通过人均建设用地测算农村居民点用地集约利用潜力。农村居民点人均建设用地指标参照《村镇规划标准》(GB 50188 — 2007)。

农村居民点人均建设用地指标分级

农村居民点规划人均建设用地指标

注：规划调整幅度是指规划人均建设用地指标对现状人均建设用地指标的增减数值。

农村居民点土地可集约利用潜力面积即为当前建设用地面积与按国家标准规划建设用地之间的差值。可通过以下公式计算得出。

Q=R*(A-140)

式中：Q——土地集约利用潜力面积。

A——现状人均建设用地面积。

R——农村居民点总人口。

按照农村居民点土地集约利用潜力公式，以人均建设用地面积140平方米为规划标准，可得出各行政村土地集约利用潜力面积。

十个行政村农村居民点土地集约利用潜力估算表

注：（1）规划所需建设用地面积是指按照2010年各村现状人口以人均140平方米建设用地作标准得出的各村所需建设用地面积。

（2）已利用建设用地面积是指除去空闲地之后目前已投入使用的建设用地面积。

（3）闲置地面积一部分用来补充规划所需建设用地与现状的差值，一部分为集约利用潜力面积，可作为农村预留发展用地或转化为农用地。

（4）违法用地是指违反相关法律法规使用的土地，相关部门应根据相关法律要求予以处理。

3农村居民点土地集约利用的对策与建议

3.1制定科学的用地标准

根据法律法规确定适宜的村庄人均建设用地标准，把人均建设用地标准作为约束性指标，并根据不同地区土地资源和群众的生产生活习惯，制定出公平合理的建设规划，既要合理充分利用土地资源，又要保证居民的住房质量和生产生活需求。

3.2合理安排规划建设用地

严格按照一户一宅的原则，妥善解决好农户住新房闲旧屋的问题。处理好国家、集体单位在农村闲置的土地，搞好无人村旧宅基地复垦和荒芜土地复耕、利用。应该在农民的生活水平不断提高的前提下，逐步改变独栋房屋加封闭大院的传统模式，提倡修建公共绿地和健身、娱乐场所，修建连栋平房或楼房，扩大公共空间，缩小院落面积，建设房屋紧凑，环境优美，农户之间更加开放、更多交流的新型农村社区，使土地得到更集约的使用。

3.3调整农村居民点用地布局

农村居民点布局调整是一个较为漫长的过程，也是一个包含着经济、社会、资源、空间等多种配置变化的复合过程，应按照安全、方便、经济、可持续发展的要求，分类、分步、分期地进行布局调整。布局调整模式：

（1）融入型：是指由于城镇的扩张发展，在地域上与其周围的村庄之间界限逐渐模糊，最终连成一体。在经济水平较高的城郊结合部和集镇有较强的农村城镇化趋势，居民点整理宜采用农村城镇化型整理，将农村居民点用地整理规划纳人城镇规划体系，积极提倡建公寓式楼房，集约化生产设施，规模化经营农业，引导统建联建，由此可以降低人均用地标准，提高土地利用率。

（2）归并型：即将几个相邻近的农村居民点在其自发改造过程中，利用宅基地的审批管理等手段引导其归并至其中某个居民点，形成一个较大规模的、利于公建和市政设施配套的现代化农村居民点。一般来说，归并之后的居民点用地规模小于原有几个居民点用地之和，腾出的原居民点用地可大部分通过复垦改造转为农业用地。

（3）填实型：即对于村内空闲地多的，应依据合理布局、节约用地的原则，按村庄规划要求，统一调整，减少闲散地、拆除无人房屋，对需要安排宅基地的新户在村内进行统筹安排，逐步形成新村，实现缩减占地面积的目的。

（4）小区型：即对经济比较发达且建房户较多的村庄，按照统一规划、统一设计、统一施工、统一标准的原则，建造农村住宅楼，使居住模式逐步由宅院式向多层公寓式发展，减少居民点用地规模，提高土地利用率。

3.4基础设施的建设和维护

根据各村庄不同的情况，通过政府拨款、集资、融资、村民义务工等方式，积极建设农村基础设施。建设好农村给排水设施、体育健身设施、文化教育设施等，使土地资源真正地造福居民。另外，还应通过培训教育、义务劳动等方式，努力维护好已经建设好并投入使用的设施。同时，也应栽些花草树木，提高居住环境水平。

3.5加强执法力度，优化土地管理

加强执法监督力度，严惩越权批地现实非法占地的问题，对非法占地用地的人或单位要从严从重严肃处理，确保土地资源的合理有序可持续利用。另外还要积极推进土地市场建设，依法规范土地市场秩序，坚持做到依法批地，依法用地，加强土地执法监察工作，强化土地工作，维护好群众利益和农村稳定，大力开展宣传活动，为建设社会主义新农村营造良好的舆论氛围。在此基础上，政府部门和村委会也应协调好建设用地和农业用地的关系，努力缓解土地资源紧张的局面。政府应重点支持基础设施建设，改善乡村给排水和公共卫生条件，加快提高与农村居民日常生活密切相关的公共服务设施水平。

[参考文献]

[1]《城市土地集约利用潜力评价技术规程（试行）》，中华人民共和国国土资源部，2007年．

[2]《村镇规划标准》（GB 50188 — 2007），中华人民共和国建设部，2007年．

[3]王群．城市化进程中土地资源持续利用问题[J]．中国土地科学，2003，17（2）：47-51．

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关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。

研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约（如图1）。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法。

（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源。

（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地。

（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

合理确定城乡建设用地规模。凡不符合节约和集约用地标准的规划，不得审查通过，必须按规定进行修改调整。严格控制城乡建设用地的外延扩展，实行城乡规划和用地总量管理，即在建设用地规模上要受土地利用规划的制约，在城市用地上要依照城市规划组织实施，从根本上实现城乡建设用地从外延粗放型向内涵集约型的转变。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

2.6 建立规划审查制度和规划调整管理制度

建立规划审查制度和规划调整管理制度可以通过下面四项措施来实施。

（1）强化建设用地项目的规划审查。（2）加强对城市和城镇规划的审查、审核。（3）加强对土地开发、复垦、整理规划的审查。（4）完善规划调整的管理、规划调整和修改制度、违反规定随意调整修编规划的责任、规划的公众监督。

参考文献

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关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

1.5 从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用

新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

3 结论

土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。

参考文献

篇7

作者简介：郭路明（1987-），男，硕士研究生，研究方向为土地利用与城乡规划。

E-mail：576821716@qqcom

摘要：社会经济的快速发展必然导致对建设用地需求量的增加。不合理建设用地结构会制约区域经济的发展，并拉大区域差异，造成社会不稳定。在赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析的基础上，从经济和社会发展的合理用地需求入手，以保护生态环境为原则，坚持内涵挖潜与外延扩大相结合，科学合理地预测建设用地规模，提出赞皇县城乡用地结构的优化措施，以有效促进土地资源可持续利用和集约利用，从而促进社会经济发展。

关键词：城乡建设用地；结构优化；社会经济发展；赞皇县

中图分类号：F323.211文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0135-05

统筹城乡用地、优化城乡用地结构，既是节约和集约用地的重要途径[1]，又是统筹城乡发展的客观需要。如何协调好经济发展与合理利用及保护有限土地资源的矛盾，成为土地利用总体规划必需认真研究的重要问题。对赞皇县城乡建设用地结构优化研究，有利于促进土地的集约利用，使土地资源的合理利用成为经济发展的促进手段[2]。

1赞皇县概况

赞皇县位于河北省西南部，太行山中段东麓，距首都北京300 km，距省会石家庄33 km，西邻山西，东距京广铁路、京深高速公路20 km。全县总面积1 210 km 2 ，现辖9乡2镇1个街道办事处212个行政村，人口25万。赞皇是山区县、老区县、国家扶贫开发工作重点县，也是世界教科文组织中国地名专家组命名的“千年古县”。

2赞皇县城乡建设用地结构现状及变化趋势分析

2.1城乡建设用地结构现状

在《全国土地分类》中，城乡建设用地包括城市（201）、建制镇（202）、农村居民点（203）和独立工矿用地（204）四类用地。赞皇县为县级建制，没有城市用地，因此本研究区域的城乡建设用地只有城镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地三类。

2.1.1城乡建设用地结构现状2010年赞皇县城乡建设用地总面积为3 570.29 hm 2 ，其中农村居民点用地总面积2 916.29 hm 2 ，占城乡用地总面积的81.68%；建制镇用地面积335.57 hm 2 ，占9.40%；独立工矿用地面积318.43 hm 2 ，占8.92%。

2.1.2城乡建设用地存在的主要问题

①城镇中心职能未充分发挥，存在土地浪费现象：城镇基础设施建设水平及社会经济发展水平较低，制约着建制镇中心职能的发挥，难以带动农村地区的发展。城镇建设标准低，土地容积率低，城镇居民住房多数为平房独院，商品房发展缓慢，土地利用率低。企事业单位用地存在着用少占多、圈大院现象，造成土地浪费，导致城镇土地单位面积产值低。

②村镇建设规划滞后，村民生活环境“脏、乱、差”：没有进行村庄规划或者实施村镇建设规划，没有政策、法律措施的保障，国土部门执法力度低，规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，村民居住散乱，村内土地不能充分利用。村庄小而分散，公共基础设施严重不足，不利于生活水平和质量的提高。

③乡镇企业用地粗放，土地利用率低：乡镇为了招商引资纷纷出台各种优惠政策，低价出让土地，使得工矿业用地地价严重背离其价值；企业以土地替代其他生产要素，超量占地现象比较严重，而其生产占用率极低，造成土地闲置。

2.2赞皇县城乡用地变化趋势分析

近年来随着社会经济高速发展和城镇化、工业化进程的加快，赞皇县建设用地规模呈不断扩大趋势。从表1中可以看到，建制镇用地增长较为缓慢，但总体上仍处于增长趋势，14年间增长了39.01 hm 2 。农村居民点用地变化以2001年为分界点分为两个阶段，第一阶段低速增长，4年增加了19.32 hm 2 ；第二阶段增长缓慢并有减少的趋势。独立工矿用地在1997～2001年出现了负增长，2002～2010年增长速度加快，14年间共增加了72.17hm 2 。

3城乡建设用地需求预测与结构优化

赞皇县经济社会发展处于工业化、城市化起步阶段，构建特色鲜明、初具规模的产业体系是实现经济跨越式发展的必要条件。2010年到2020年期间，要壮大扩张轻化工、生物制药、建材、农副产品加工产业，整合机械、炼铁、铁矿开采加工业，大力发展特色农业，做大做强服务业，加快经济结构调整，积极谋划实施一批立县富县重点项目，推进生产基地和园区建设，优化产业布局，为全县经济发展奠定产业基础，形成新的规模优势和竞争优势，促进工业经济强劲增长、人口快速向城镇集聚。以产业发展带动城镇建设、基础设施建设的快速发展，需要土地提供空间载体的支撑，必然导致对城镇和工矿用地等城乡建设用地的大量需求。

3.1城乡建设用地总量测算

根据近十几年赞皇县城乡建设用地总规模变化情况，采用趋势外推法对目标年城乡建设用地总规模进行预测。设城乡建设用地规模为因变量Y，自变量X为时间序列（年份），建立城乡建设用地总面积与时间的回归模型。

① Linear方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合直线趋势方程为：

Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 640.50、3 696.58hm 2 。

②Quadratic方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合二次曲线趋势方程为：

Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 758.01、3 936.21hm 2 。

③Exponential方程：利用SPSS软件得到赞皇县城乡建设用地的拟合指数趋势方程为：

Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286

用方程来预测2015年和2020年的赞皇县城乡建设用地规模，经计算分别为3 642.89、3 701.64hm 2 。

根据以上各种方程的拟合情况，采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2015年和2020年赞皇县城乡建设用地规模分别为3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。

3.2城乡建设用地分类预测

3.2.1城镇用地规模预测赞皇县现正处于城镇化、工业化加速发展时期，未来一定时期内需进一步扩大城镇建设用地规模，进一步放宽人均城镇用地，提高城镇居民的生活质量和优化城镇居民的生活环境。参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）中城镇用地标准，按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，对目标年城镇建设用地规模提出三个调整方案（表3）。

对比分析以上方案，考虑到赞皇县的社会经济发展和城镇化进程，方案二较为合理，即城镇建设用地规模2015年和2020年分别为1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。

3.2.2农村居民点用地测算在城镇规模不断扩大的过程中，必将合并一些农村居民点用地，农村居民点用地也将呈现出下降的趋势[3]。参考国家的《镇规划标准》（GB50188-2007）中农村居民点用地标准，结合赞皇县农村实际情况和城市化进程，对目标年农村居民点用地规模提出三个调整方案（表4）。

对比分析以上方案，综合考虑赞皇县的社会经济发展和集约型土地利用模式的发展趋势，方案三较为合理，即农村居民点用地规模2015年和2020年分别为2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分别减少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。

3.2.3独立工矿用地测算对赞皇县独立工矿用地面积拟采用平均增长率法，剔除年增长率最大值12.98%和最小值-7.04%，对其它若干年数值取平均得到增长率为3.77%。同时考虑到赞皇县国民经济发展趋势，预测2010～2015年独立工矿用地将保持较快增长，因此将采用5.0%的年增长率；中远期独立工矿增长速度将加快，2015～2020年采用7.0%的年增长率（表5）。

因此，赞皇县独立工矿用地规模2015年将达到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年达到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。

3.2.4城乡建设用地分类预测汇总从表6可以看出，赞皇县城乡建设用地规模2015年为3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年为3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。

3.3城乡建设用地总规模确定

比较以上城乡建设用地总量测算和分类测算的预测结果，可以看出两种预测结果相差较大。考虑到总量预测可以从大体上把握城乡建设用地总发展趋势，分类预测考虑了人口、GDP、城镇化水平等多种因素且与国家标准相一致，所以取两种预测方法的平均值。如表7，预计城乡建设用地总量2015年为3 652.22 hm 2 在2010年基础上增长81.93 hm 2 ；2020年为3 834.25 hm 2 ，在2010年基础上增长263.96 hm 2 。

3.4赞皇县城乡建设用地结构优化

随着经济增长和城镇化、工业化进程加快，农村人口减少和农村居民点用地集约化水平的提高，农村居民点用地将有较大幅度的减少[4]。城镇工矿用地与农村居民点用地将从2010年占城乡建设用地总量的18.32%、81.68%，调整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城镇工矿用地所占比重将得到很大提升，表明以新农村建设为基础的城乡建设用地结构将得到优化。

在推进城乡统筹发展、控制城乡建设用地规模、加大新农村建设力度的现实条件下，逐步实施城镇用地增加和农村居民点用地减少的挂钩[5]。经测算并考虑各种因素，确定赞皇县统筹城乡居民点用地为：2010～2020年间，城镇工矿用地增加1 225.05hm 2 ，农村居民点用地减少961.09 hm 2 ，即城镇工矿用地增加与农村居民点用地缩减的挂钩比例为1.3∶1。

4赞皇县城乡建设用地结构优化的建议与措施

4.1科学编制土地利用总体规划

规划是建设的龙头，土地利用结构优化需要科学合理的土地规划作为指导[6]。土地利用规划要力求科学性。首先根据对赞皇县城乡建设用地情况的分析和预测，确定城乡建设用地规模和基础设施用地的总量控制指标和相应的分类用地控制指标，并注意留有一定的弹性，为城镇的发展留有一定余地。其次，建立城乡用地集约利用评估体系，对新增加的城乡建设用地及工矿、基础设施等非农建设用地制定相应政策，引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地空间，尽量少占耕地。第三，土地利用与社会经济相适应，根据各自不同的特点进行产业结构布局，发挥不同乡镇的特点，达到乡镇间的互补，促进经济社会的良好发展。

4.2改革土地管理体制，统一城乡土地市场

严格土地管理，完善土地制度，是确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。伴随着赞皇县城镇化进程的快速推进，近年来有的城镇出现了农村土地自发（或隐性）变为建设用地并进入市场流通的现象，使耕地保护受到威胁，土地市场受到冲击，对城镇化的健康有序推进极为不利。必须把农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道[7]，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管制的前提下，允许农村土地流转，统一城乡土地市场。农村住宅用地制度必须与农村社区建设相适应；必须打通城乡住宅用地市场，解决农民多余宅基地和多余房屋的合理流转问题，提高宅基地和农村房屋的利用率。

4.3推进农村居民点整理，完善“城乡挂钩”政策

赞皇县农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用率低。实施农村居民点整理，有利于推动村庄搬迁改造，改善村民生活环境。赞皇县逐渐进入经济的快速发展时期，对建设用地的需求越来越大，人地矛盾突出。实施“挂钩”政策，运用经济手段对农村建设用地进行整理[8]，通过将利用不合理和废弃闲置的农村建设用地整理为耕地，既适度减少农村建设用地，使其转化为耕地，又可以争取更多的建设用地指标。

4.4加快土地信息系统的建设，实现土地管理科学化

土地利用是一个随时空变化而变化的动态过程[9]。为适应土地管理的要求，要逐步实现土地管理的科学化、信息化。建立赞皇县土地信息管理系统，对土地利用进行动态监测，及时了解土地信息的变化情况并进行调控和管理，确保土地管理的实时、高效，为土地结构优化提供技术支持。

参考文献：

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[12] 石家庄统计局.石家庄统计年鉴（1997-2009）[M].北京：中国统计出版社.

篇8

关键词：建设用地；节约集约利用；评价指标；长沙市

随着城市化和工业化的深入，区域发展对土地尤其是建设用地的需求日益强烈。为推进建设用地节约集约利用和科学管理，实现土地利用方式由粗放到集约的根本转变，本文针对长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系进行研究。

一、长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系构建基本思路

土地利用是一个多层次、多目标的体系，建设用地是否集约利用体现的是经济系统、资源系统、环境系统、社会系统等多方面效益的均衡。因此，设计评价指标体系一方面要从宏观层面反映土地节约和集约利用的共性（区域节约集约利用评价指标体系）；另一方面从中观和微观层面进一步体现区域范围内不同分区（功能区）和不同用地类型（建设项目）土地节约集约利用程度，确定可以挖掘的建设用地利用潜力范围，为提高建设用地节约集约利用水平提供现实依据。

根据长沙市建设用地利用特点，从土地节约集约利用管理出发，分三个层面设置评价指标：一是分城镇建设用地区、农村建设用地区设置相应的评价指标体系；二是在城镇建设用地区内分居住、商业、工业、教育、行政等功能区设置评价指标体系；三是以建设项目为单元设置评价指标。

二、长沙市建设用地节约集约利用评价指标选取原则

第一，综合性原则。评价指标应全面反映评价区域（城镇、农村）、功能区（居住、商业、工业、教育、行政等）和建设项目的土地节约集约利用状况。

第二，主导性原则。评价指标设定应体现影响区域、功能区和建设项目节约集约利用的主导因素。

第三，可操作性原则。设定的评价指标对应的指标值在评价区域、功能区和建设项目上方便获取，易于理解。

三、长沙市建设用地节约集约利用评价指标体系构建

（一）区域节约集约利用评价指标体系的构建

1、城镇建设用地区评价指标体系构建。城镇建设用地指城镇建成区及其选址的国有建设项目用地。主要从土地利用结构、土地投入状况、土地利用强度、土地利用效益四方面选择指标，具体如表1所示：

2、农村建设用地区评价指标体系构建。农村集体建设用地主要指村镇建成区和其集体建设项目用地。从土地使用强度和投入状况两方面选择评价指标，具体如表2所示：

（二）功能区建设用地评价指标体系的构建

功能区是指土地使用功能、使用强度、土地利用方向、基准地价大体一致的区域，其节约集约利用程度也应基本相同。将城镇建设用地划分为居住功能区、商业功能区、工业功能区、教育功能区、行政功能区。

1、居住功能区评价指标体系构建。居住功能区的使用对象为城镇居民，土地性质属于非生产性用地，因此，评价指标的选取侧重考虑土地的使用强度和投入状况，具体如表3所示：

2、商业功能区评价指标体系构建。商业服务区通常是土地经济效益最高的用地类型。评价指标的设计除考虑投入状况和使用强度外，侧重考虑使用效益，具体如表4所示。

3、工业功能区评价指标体系构建。工业功能区评价指标体系的选取，要考虑工业企业多以单层厂房为主的特点，应侧重考虑投入强度和生产效益，具体如表5所示。

4、教育功能区评价指标体系构建。教育功能区土地性质属于非生产性用地，其评价指标的选取侧重土地的使用强度和投入状况，具体如表6所示：

（三）建设项目节约集约利用评价指标体系的构建

参照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）的分类系统，对建设用地项目进行归纳，提出工业用地、市政设施用地、公共建筑用地、居住建筑用地4大类，下设43小类。其中工业用地30小类；市政设施用地6类；公用建筑用地4类；居住建筑用地3类（不包括商业、商品住宅、金融等完全市场化运作的建设项目）。

根据国家、湖南省、长沙市有关用地标准和规划用地控制指标，结合各类项目用地特点，设置评价指标。具体如表8、表9、表10、表11所示。

参考文献：

1、郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价[M].科学出版社,2004.

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5、中华人民共和国国土资源部.建设用地节约集约利用评价规程(TD/T1018-2008)[Z].2008-12-01.

6、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局,中华人民共和国标准化管理委员会.土地利用现状分类(GB/T21010-2007)[Z].2007-08-10.

篇9

关键词：建设用地 集约利用 潜力

前言

我国正处于工业化和城镇化加速发展时期，东部地区用地量较大的很多工业项目向中西部特别是西部地区转移，将导致西部地区建设用地需求量大幅上升，而我国从全国到地方不论是人均耕地还是人均土地资源都较少，因此有必要对建设用地集约利用进行深入研究【1】。本文选用湄潭县为研究样点，在分析该县建设用地集约利用现状的基础上进一步研究建设用地集约利用的潜力。

一、建设用地集约利用现状

1、利用程度

土地利用的集约水平，在很大程度上取决于土地利用强度。只有提高现有土地的利用程度，才能限制城镇的盲目扩张，建设用地过多占用耕地，减缓经济建设给资源、环境带来的压力。

2005年湄潭县人均建设用地面积148平方米，位于规划中人均建设用地的第五级别，允许采用的规划人均建设用地指标为每人120.1～150.0平方米，未超出国家规定的规划人均建设用地指标标准。由于湄潭县的农村居民点用地面积所占比重较大，今后应抓住新农村建设的大好时机，大力建造黔北民居复式楼，以挖掘土地整理复垦潜力，为湄潭县土地节约和集约利用作贡献。

从建设用地利用与人口增长的关系来看，1996年到2005年，弹性系数为0.24，说明该县建设用地扩张速度小于人口增长速度。

2、投入强度

2005年，湄潭县单位土地固定资产投资额为0.17万元／公顷，单位建设用地固定资产投资额为4.52万元/公顷。1996年以来单位土地固定资产投资额十年平均为0.07万元/公顷，单位建设用地固定资产投资额十年平均为1.91万元/公顷。从总体来看，湄潭县建设用地的土地投入强度不高。

3、使用效果

2005年，湄潭县单位建设用地GDP产出为17.12万元/公顷，单位建设用地二三产业产值为9.84万元/公顷。自1996年以来，十年平均建设用地的GDP产出为0.48万元/公顷；十年平均单位建设用地二三产业产值为6.14万元/公顷，其中，十年平均单位建设用地第二产业产值为17.11万元/公顷，十年平均单位建设用地第三产业产值为44.25万元/公顷。

由分析数据可以看出，相比贵州省发达县市，湄潭县的建设用地使用效果不佳，第二产业发展滞后。

图1 建设用地集约利用现状

二、建设用地集约利用潜力预测

2005年，湄潭县人均建设用地为148.42平方米，其中人均工矿用地为7.22平方米，人均交通用地为8.08平方米，人均水利设施用地为6.22平方米。而人均建制镇居民点用地面积为15.00平方米，人均农村居民点用地为148平方米。从各类建设用地利用现状分析来看，湄潭县的农村居民点用地的利用效果不是很好，有较大的挖掘空间。

下面将从人均建设用地标准和各类建设用地指标对建设用地的潜力进行测算。

1、人均建设用地潜力预测

目前湄潭县人均建设用地为148平方米，根据城市用地分类与规划建设用地标准【2】，规划人均建设用地为120-150平方米进行建设用地的测算，其公式如下：

S = ( s2 - s1 ) *P（1）

式中，S表示建设用地的潜力面积，s2为现状人均建设用地面积，s1为规划人均建设用地面积，P为现状总人口。按照公式（1）测算，得到湄潭县的建设用地潜力最大为1328公顷。

2、各类建设用地潜力预测

（1）农村居民点潜力预测

目前湄潭县农村居民点的人均用地为167.26平方米，根据村镇规划标准【3】，规划人均农村居民点用地为120平方米以内，采用公式（1）进行测算，式中S表示农村居民点用地潜力面积，s2为现状农村人均居民点用地面积，s1为规划农村人均居民点用地面积，P为农业人口。经过测算，得到农村居民点潜力土地小于采用的规划人均农村居民点用地，故农村居民点用地潜力为1593公顷。

（2）工矿用地潜力预测

目前湄潭县单位工矿用地工业产值为163元/平方米，未达到200元，由此看出，湄潭县工矿用地利用效果并非最佳，集约利用水平有待提高。

下面将从单位工矿用地工业增加值来测算工矿用地的潜力，即根据湄潭县的社会经济发展水平，确定工业产值提高到200元/公顷，按照当前工业水平相比，测算所需工矿用地，然后得到潜力土地，其公式如下：

S=*S1（2）

式中，为现状单位工矿用地工业产值，S1为现状工矿用地面积，为规划单位工矿用地工业产值。

根据公式（2）测算得到工矿用地潜力小于规划单位工矿用地工业产值，故工矿用地潜力为63公顷。

（3）城镇建设用地潜力预测

目前湄潭县城镇人均建设用地为245平方米，用地粗放。根据城市用地分类与规划建设标准，以及湄潭县城镇发展现状及趋势，调整城镇人均建设用地指标为100平方米。

根据公式（1）对湄潭县的城镇用地潜力进行测算，式中P为非农业人口，计算得到该县的城镇用地潜力为1833公顷。

（4）其他建设用地潜力预测

篇10

关键词：新《用地分类标准》：控规编制；

中图分类号：U412.1+4 文献标识码：A 文章编号：

1 引言

新《标准》编制的目的就是要在总结旧《标准》的不足与局限性，吸取国际相关经验的基础上，制定符合当前城市发展形势的城市用地分类体系和规划建设用地标准，按照我国落实科学发展观、构建和谐社会、实现健康城镇化的政策要求，有效引导各类城市形成合力的用地结构，提高城市土地的集约利用水平，保证城市高质量、高效率运行发展，从而促进城市的经济效益、社会效益和环境效益的统一实现。

2新的用地分类的特点

新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（下面简称新《标准》），自2008年《城乡规划法》颁布以来，现已基本完成，中华人民共和国住房和城乡建设部公告第880号了关于《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告，现批准《城市用地分类与规划建设用地标准》为国家标准，编号为GBJ137—2011，自2012年1月1日起实施。

新用地标准是在总结和提炼原用地标准执行21 年来的经验和教训基础上修订而成，总体而言具有原则性更强、灵活性更大、适用面更广的特点。

2.1扩大适用范围

尽管新用地标准仍然沿用“城市用地”分类标准的名称，但实质内容已扩大到整个市域所管辖的城乡范围，这是结合当前城市发展和规划的需要而做的及时调整，也是配合城乡规划法所应有的法律落实与完善。我国正处在城市化的快速发展进程中，近二十年的发展事实告诉我们，上一轮规划的非城市建设区很可能成为下一轮规划的城市建设区，倘若城市仅局限于建设区进行规划，待城市真正需要拓展时，其可拓展用地很可能已为农民新村、乡镇企业、区域基础设施、临时建筑甚至违法建筑所占用，给城市规划和建设带来诸多不便。因此，新用地标准将适用范围由城市规划建设区扩大到整个市域用地，以便于全市域的用地规划管理，避免因规划缺位所带来的失误，而这一部分用地恰是以往城市规划中接触较少的内容。

2.2方便用地分类

新用地标准的划分充分考虑了在工作中的使用便利性和城市运作的实际状况，对城市用地进行了合理划分，有助于准确无误地界定用地使用性质。例如，居住用地明确为三类，形象地说就是高档的、普通的和需要改造的三类居住用地，从而避免了以往工作中为二类与三类居住用地、三类与四类居住用地的划分进行费时讨论的现象；取消居住用地中再细分道路用地小类，并将原对外交通用地与道路广场用地合并为道路与交通设施用地，较好地与实际管理相结合，适应了城市交通发展内外衔接的大方向，杜绝了部分开发商拿地后再来规划管理部门为其中部分用地是道路用地而非其所买居住用地而争论的法律漏洞。

2.3考虑发展变化

中国幅源辽阔，城市从东到西、从南到北、从大到小各有不同。为应对多样城市的不同需求，新用地标准将原用地标准中仅靠人均建设用地面积来考虑用地发展变化调整值的办法，改为依据对城市(镇)现状人口状况、所在气候区及规划人口规模等三项要素的综合考虑来确定用地标准的调整值，并且规定今后再编制和修订城市(镇)总体规划时，应按照新用地标准来确定规划城市建设用地的远期控制标准，从而有效地指导各地确定远期规划用地标准，也杜绝了部分城市借远期规划之名随意调整用地标准的可能性。

3新的用地分类标准对控规编制的影响

新《标准》在制定时，从我国的具体实际条件出发，参考了外国的可取经验，并基于5个基本原则调整了分类体系：一是支撑新颁布的城乡规划法的实施，体现城乡统筹：二是满足城乡规划调查、规划要求的同时，兼顾规划管理的要求；三是适应政府职能的转变，结合市场的力量发挥调控作用，体现规划的公共政策属性；四是对现有多种分类规范，包括土地现状用地分类、国民经济行业分类、城市绿地分类、居住区规划分类、道路交通规划设计规范等的协调；五是对现有分类标准继承的同时调整发展。

3.1城乡用地分类

城乡用地分类中又划分了建设用地和非建设用地，这种分类的划分就是为了体现统筹城乡发展、切实保护生态资源的原则。建设用地中又划分了居民点建设用地、区域交通设施用地、公用设施用地、特殊用地以及采矿用地五种类。

其中区域交通设施用地在旧《标准》的对外交通用地的基础上，考虑到这种用地与城市更加密切，在该用地中将铁路客货运站、公路长途客货运站以及港口码头纳入城市建设用地分类。特殊用地则在旧《标准》的基础上，将外事用地纳入到了“公共管理与公共服务用地”的范畴内，这是基于这种用地需要占用城市的公共设施与市政公用设施的考虑。在“采矿用地”中，虽然露天矿区开采后均要做填复处理，改作他用，不是土地的最终利用形式，但是依然将他纳入“采矿用地”。

非建设用地在旧《标准》中主要是通过“水域和其他用地”来体现，但是，新《标准》考虑到，“水域和其他用地”的不同种类用地之间的功能存在很大的差异，并且像其中的“村镇建设用地”、“露天矿用地”等放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”分类中并不恰当，所以在新《标准》中对非建设用地进行了重新划分，除了水域和其他用地之外，又多了“农林”用地的划分种类，这大类用地应是控制开发的重点区域。

3.2城市建设用地分类

在新《标准》中，居住用地包括住宅。社区级及以下级别的道路、绿地、配套服务设施等用地，而且还考虑到了政府发挥公共服务职能、便于实际管理等要求，将中小学用地划入公共管理与公共服务用地中，其他社区级及以下级别的服务配套设施仍属于居住用地。另外，在二类居住用地中对于保障性用地的划分体现了国家关注低收入群体的政策属性。

旧《标准》对于“公共设施用地”的划分在内容上仍然延续的是计划经济体制的思维模式，但是随着经济运行的市场化深入发展，新《标准》将“公共服务设施用地”分化为“公共管理与公共服务用地”和“商业服务设施用地”两大

类，以适应新形势下“公共服务设施用地”的控规编制。

旧《标准》中的“仓储用地”，因为考虑到物流、仓储、货运、大型批发市场这些功能等，在新《标准》中被分类为“物流仓储用地”，在内涵上增加了物质中转、配送、批发、交易等用地内涵，也包括货运公司车队的站场，还有旧《标准》“市场用地”中的“大型市场用地”。

“城市交通用地”剥离了旧《标准》中与功能无关的“广场用地”中的“公共活动广场用地”，重新整合了城市通勤出行所需求的基本交通用地，包括“城市道路用地”、“综合交通枢纽用地”、“交通场站用地”和“其他交通设施用地”。

市政公用设施用地在新《标准》的划分中分为“供应设施用地”、“环境设施用地”、“安全设施用地”和“其他市政公用设施用地”四个种类，并且将旧《标准》中“交通设施用地”纳入到“城市交通设施用地”中。

新《标准》中对“绿地与广场用地”的划分，在旧《标准》分类中“绿地”大类的基础上增加了“广场”的内涵，而将“生产绿地”纳入到城乡建设用地分类中的“农林和其他用地”分类，“绿化广场绿地”分成了“公园绿地”、“防护绿地”和“广场”三个种类。

4结语

新《标准》中用地分类的重新划分体现的是市场经济体制下的城市建设现状，吸取的是多个国家在城市建设中制定先进用地分类方法的经验，同时也为城市的规划和管理提供了一个更加可靠的依据，为控规的编制提供了更加明确和细致的表达手段。

参考文献

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篇11

关键词：城市规划；城市建设；节约集约用地；对策

中图分类号： R126 文献标识码： A

一、强化规划宏观调控，优化土地利用布局和结构

1、控制建设用地规模和土地供应总量。科学编制土地利用总体规划，确定合理的城镇用地规模，增强公共设施的共享程度。相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要严格控制工业用地，禁止“以租代征”；加强村镇规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整乡村结构，优化布局。

2、优化土地利用结构和布局合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地。适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。要打破行政区域界限，改变分散布局工业区的模式，做到高起点规划、高标准投入、高效益产出。

3、开展城乡建设用地整理。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，结合土地利用总体规划修编，统筹安排，合理调整空间布局。摸清家底、挖掘潜力。克服“重平面扩张、轻内部挖潜”现象，鼓励迁村并点的土地整理和旧村改造，大力推广江苏省华西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的农田整理成功经验。

二、立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地

1、建立土地集约利用评价考核制度。全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2、鼓励利用存量土地。凡利用城镇存量土地进行开发建设的，政府可根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励增资扩建，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或调整土地有偿使用费。

3、开展城乡建设用地置换。通过“易主”、“易位”，促进零星分散土地的有效盘活利用。经省级政府批准，农民集体建设用地和国有建设用地可以置换；经县级政府批准，农民集体建设用地所有权之间可以置换；农用地、未利用土地不得置换为建设用地。权属有争议、已设定抵押的土地，不得置换。

三、推行新型农村宅基地制度，制止乱占滥用土地

1、编制或完善规划。按照统筹安排城乡建设的总体要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理编制村庄规划和乡镇土地利用总体规划，并做好两项规划之间的衔接。未编制村庄规划或者已编制村庄规划但需要修改的，要抓紧组织编制或修改。规划要合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。

2、加强住宅建设用地的规划与计划管理。农民建房涉及农用地转用的，应当上报省级国土资源厅备案；涉及土地利用总体规划调整的，按照省国土资源厅《关于进一步规范土地利用总体规划修改工作的意见》办理，上报规划修改方案需附具村镇建设规划图。

3、严格执行住宅建设用地的优惠政策和收费规定。对农村住宅小区建设用地，以及对利用空地、荒杂地和存量土地建设住宅的，应按优惠政策给予鼓励和扶持。对农村住宅小区建设，所在村委会支付农用地转用与土地征收所发生的补偿安置等费用有困难的，可以由所在地市、县国土资源管理部门从土地收购储备专项资金中予以垫付，待向建房户办理供地手续时按照每户应分摊的金额收回所垫付的资金。

4、强化执法监察。城管行政执法局对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，坚决依法查处和拆除。对未批先建的，要发现一座拆除一座，通过严格执法整肃农村用地秩序；实行“一户一宅”制度，防止以分户名义的“一户多宅”；严格执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，依法严肃追究违反者的法律责任。

5、盘活农村存量建设用地。根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施；要实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退出，逐步消灭散、乱、差的“空心村”。积极探索旧村改造、零散住宅整理归并的途径和方式，总结、推广成功经验。

四、严格土地使用标准，促进各项建设节约集约用地

1、严格执行国家产业政策。各地不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地。停止高档别墅类房地产、高尔夫球场、花园式工厂、宽马路和大广场等用地的审批。防止开发商圈地炒地。

2、强化建设项目用地管理。坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针；编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约集约利用的内容。凡设计用地超出规定用地指标的，要进行论证，说明理由；没有相应用地指标的项目用地，可比照现有标准和设计规范确定用地规模，并作出详细说明。要加强分期实施的大型工业项目预留规划用地的管理，对规划预留用地，必须根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。

3、提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平。实行单位面积土地最低投资限额，工业项目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额。鼓励企业投资建设多层标准厂房，严格限制单层建筑物。

五、推进土地市场化配置，建立节约集约用地的内在机制

1、扩大国有土地有偿使用范围。高速公路、民用机场、发电厂、煤炭设施、石油天然气设施等用地，及《划拨用地目录》以外的用地，必须以有偿方式供地。

2、推行工业用地和经营性用地（商业、旅游、娱乐等）的“招、拍、挂”制度。土地供应计划公布后，同一宗工用地有两个以上企业申请使用的，都必须以“招、拍、挂”方式供应，完善出让程序，规范出让行为，强化出让监督。协议出让土地必须严格执行规定的程序以及政府的限价标准。

3、建立健全土地储备制度，增强政府宏观调控能力。合理确定土地储备规模，优先储备存量土地，依法对土地权利人给予合理补偿。政府供应土地的前期开发，要引入市场机制，招标出让。加强储备资金的管理，要从土地有偿使用收入中安排一定比例的资金用于储备土地。土地储备机构可以储备土地作为抵押，申请贷款。

4、建立土地供应公示制度。除涉及军事秘密外，各级人民政府要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等在当地政务信息网上公示，公示期满，无异议的，方可签订国有土地使用合同；出让结果也要向社会公开。

六、规范集体建设用地流转，促进集体建设用地节约集约利用

篇12

关键词：城乡建设用地；挂钩；实施效果；因素

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-09-0056-2

0 前言

2008年6月，国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确了挂钩的内涵：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城乡建设的地块（即建新地块，包括建新安置地块和建新留用地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新和拆旧、土地复垦等措施的实施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩政策的出台，解决了两个基本问题：一是在保证建设用地总量没有增加的前提下，通过空间挪移，满足了城市扩张的需要，相比占补平衡政策，它的不同之处在于要求建新区面积小于拆旧区面积，即增加了耕地总量；二是让远离城市的纯农业地区的农民与城郊农民一起，享受土地级差收益。基于此，大力开展城乡建设用地增减挂钩工作将是当前和今后一段时期内我国土地管理工作的一个重要内容。我国的增减挂钩工作已经开始一段时间，一部分项目已经完成或正在实施阶段，但在实施的过程中出现了不同的问题，使得增减挂钩工作受到了一定的影响，研究影响增减挂钩实施效果的因素，将关系到增减挂钩工作能否持续发展并达到预期效果。

1 影响增减挂钩实施效果的因素分析

1.1 政府层面

1.1.1 项目区的选取 对项目区的选取对“挂钩”项目的实施起到了十分关键的作用，因此作为实施效果的影响因素，从项目区的自然条件和经济社会条件两个方面进行分析。拆旧区选取主要依赖于项目区的自然条件，如地理位置、地形地貌、土壤质量、水文地质等，这些都决定了拆旧区的土地复垦效果，影响着包括项目区排水、作物种植、灌溉等一系列复垦工程设计；此外，项目区经济社会现状也至关重要，通常在经济较发达的地区，农业生产作为农民的收入来源所占比例不高，而在经济欠发达地区，尤其是以农业为主导产业的地区，农业生产收入直接关系到农民生活水平的变化。由于经济发展的程度不同，农民对增减挂钩的认识程度和参与意愿也将不同，势必将会促进或阻碍“挂钩”工作的开展。

1.1.2 资金筹措 “挂钩”工作需要投入的资金量巨大，目前主要由各级政府主导，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期的收入，预算的资金是否合理、是否及时到位都具有一定的不确定性。而其他资金投入较少，仅靠节约规费是不能完全解决拆迁安置以及土地复垦整理的支出费用，因此投入与回收存在的风险是不能忽视的，尤其对于广大农村欠发达地区，资金能否自我平衡，特别是启动资金的来源如何解决，都是亟待解决的问题。因此，在以政府投资为主的同时，可以广泛开展筹资渠道，鼓励和引导社会资金共同投入，创建和完善激励机制和奖惩措施。

1.1.3 规划设计理念 对拆旧区不同的土地复垦规划理念既是土地复垦整理水平的体现，也是体现了适应增减挂钩政策目标。不同规划理念其重点也不同，有的注重节约成本，会充分保留现有道路、水利设施等；有的则侧重经济效益提高，追求最大限度新增耕地，优化作物种植结构；有的考虑生态环境改善，安排一定的生态规划和生物工程改造等。增减挂钩工作应符合各级土地利用总体规划的、村镇建设规划以及建设社会主义新农村的相关要求。但是，村镇建设规划普遍滞后，项目区实施规划与村镇建设规划不衔接的问题比较突出。

1.1.4 周转指标管理与使用 “挂钩”是一个动态的过程，要先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还的过程。在指标周转的过程中，从管理上是指标的置换，实质则是农村集体土地发展权的转移，置换出去的土地，原本是要建房或搞其他经营，现在复垦为耕地且不准占用上面的发展权被置换到城里了，那么它的发展权应当考虑给予合理补偿，或者置换出来的指标可以考虑留一部分返还给农村集体，用于农村集体的建设。

“挂钩”周转指标按照农村居民点和工矿废弃地等农村建设用地复垦整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的周转指标规模，报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

1.1.5 宣传力度 “挂钩”是解决耕地保护与城市发展矛盾的较好办法，但“挂钩”政策的出发点与切入点确实存在一些问题，因为城市发展需要建设用地，但用地指标不足，所以要把农村居民点复垦整理出来，为城市建设形成用地指标。这种提法的实质是将城市建设与农村发展对立起来考虑了，没有将土地整理中的农村或农民应该得到哪些益处表述出来。在实际操作中，有很多群众对增减挂钩的认识并不深刻，甚至一无所知。部分群众认为“挂钩”政策就是为增加城市用地，目的就是将农村的土地变成城市土地，是城市在剥夺农村。所以，对增减挂钩政策的宣传极为重要，要提高群众对实施增减挂钩项目重要性和必要性的认识，理清思路，明确工作方法，发挥人民群众的主体作用，对增减挂钩的实施工作尤为重要。

1.2 农村集体层面

1.2.1 土地权属调整 权属调整是增减挂钩项目实施过程中最为实际的问题，容易引发矛盾，产权调整的成败与挂钩成果及群众满意程度密切相关。因此，土地权属调整状况是反映增减挂钩项目社会实施效果的一个重要因素。农村建设用地复垦和“挂钩”工作中的权属调整，涉及到集体土地之间、集体与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题。如果不明晰产权关系和收益分配不合理，不利于农村建设用地复垦工作的开展，而且会留下各种权属纠纷。因此，建立农村土地市场保障建设用地在村组织内部成员之间、村村之间、国家与集体之间的顺利流转，有利于从全局的角度统筹城乡建设。通过建立流转机制和价格评估机制，保障农民的合法、公开权利。

1.2.2 基础设施建设 完善建新安置区的基础设施建设，将有力带动城乡投资与消费需求，促进农村集体经济的增长。农村基础设施、公共事业及村民住宅等各项建设应该符合乡镇、村规划，服从规划管理，引导村民建设富有地方特色、民族特点的安全节能环保型住房。通过基础设施建设，改善农村生态环境、医疗设施和交通条件，提高防灾减灾能力，促进农村教育体系的发展，实现农村经济社会协调发展。

1.3 农户层面

1.3.1 农民意愿 由于“挂钩”项目通常是跨区域项目，必须依靠政府的行政手段来支持才能顺利完成。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。民众祖祖辈辈生活的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，农民是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的第一要素。

1.3.2 补偿标准 “挂钩”项目区的农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。这些问题直接涉及农民切身利益，如果农民的权益得不到保障，将直接影响“挂钩”实施的效果。在政策实施以来，确实出现了不少损害农民利益的问题，有的地方给予农民的补偿标准偏低，而且未按政策所要求的将收益主要用于农业和农村发展。

在实施“挂钩”之前，应当根据当地实际情况，制定出切实可行的补偿标准和利益分配机制，充分尊重农民意愿，不要搞强制拆迁，切实维护被拆迁户利益；新增耕地利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，形成专门的利益分配机制，不仅要考虑农村的发展，同时要顾及未来“挂钩”项目的实施，还要体现集体土地所有权的收益权。

1.3.3 就业安置与社会保障 在土地的背后，农民是一个绕不开的巨大群体。在部分地区，农民上楼，一次性补偿比较到位，老百姓也基本满意。但当地有部分农民对长远却存有担忧。这就涉及到就业与社会保障问题。而“挂钩”中涉及的社会保障问题比较复杂，针对不同的情况要有应对措施。农民失地以后，由于其自身文化程度较低，缺乏工业化生产所需的技能，在参与就业竞争中处于劣势，在失去土地的保障后无论是退路还是出路都将面临风险，因而对社会保障和就业均有着强烈的需求。建立和完善失地农民的社会保障和解决失地农民的就业出路问题，不只是影响“挂钩”实施效果的一个因素，也是建设和谐社会的重要内容。

2 结语

增减挂钩工作是在尊重国家管控土地用途的前提下提出来的，它的出台是实现工业反哺农业，城市反哺农村的新途径，是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约利用，改善农村经济社会面貌的有效方法。因此，在增减挂钩项目实施过程中，要把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。根据影响“挂钩”实施效果的不同影响因素，及时调整思路，从而推动城乡统筹发展，促进我国城市化发展和新农村建设，实现土地资源的节约集约利用。

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篇13

关键词：土地区划；加权叠加；ARCGIS

引言

我国是一个山地较多国家，山地面积占国土面积的66.7%以上。山地特有的地质、地貌、水文条件等条件，限制了山区建设用地的选择，同时也提高了山区建设的技术水平和经济成本[1]。严重影响山区建设长期可持续发展，文章中选取涪陵区义和镇为研究区域，以生态和发展的平衡协调为出发点，对山区建设用地进行适宜性评价研究，该成果可以科学指导村镇建设用地选择、规划，协调经济社会发展工程建设与生态环境保护之间的关系[2]。

1 研究区概况

义和镇位于重庆市涪陵区西北部，居于长江上游北岸，界于北纬29°40′～29°48′、东经107°5′～107°13′之间，如图1所示。义和镇幅员面积104.39平方公里，总人口约4.8万人，耕地面积2169公顷，森林面积2000公顷，森林覆盖率18.57%。义和镇地处平行岭谷拆皱暖热半湿区的长江河谷浅丘地带，土壤主要为灰棕紫泥土属，部分为深丘低山暗紫泥土属，冷沙黄泥土属及黄草红春属。境内海拔分布在156m―787.8m，年平均降水量为1000―1100mm。义和镇境内主要水系除长江外，还有沙滩河、奚家河沟等河流。义和镇交通便捷，陆内有涪渝高速通过，距离“319”国道4.8km，南部有长江黄金水道，镇内有9条公路干线客车。义和镇矿产页岩和煤，主要分布在黄草山一带[1]。

2 研究模型

在土地适宜性评价中，常用的评价模型通常有模糊数学模型（其中包括模糊综合评价模型、模糊贴近度模型等）、信息量法、综合指数模型、数理统计法、BP人工神经网络模型等[3]。这里选用了较为简单、成熟的综合指数模型中的加权叠加法，如式1所示[4]。

Cij（k）表示第k个影响因子在第ij个网格的生态红线区划分值。

因子的权重采用以专家经验为判断基础的AHP法确定，也称作“专家-层次分析法”。层次分析法具有人为判断的片面性，两两比较的结果不一定客观一致性，通常需要一致性检验[5]。本次土地适宜性评价采用一种改进的层次分析法确定权重，判断矩阵建立时用三标度法代替传统的九标度法，并通过最优传递矩阵把比较矩阵转化为一致性矩阵，快速得出权重排序[6]。

3 评价指标

等级区划是从工程建设活动对区域生态安全影响程度的角度出发，并基于生态红线的概念提出生态黄线，然后利用生态红线和生态黄线将研究区域分为两线三区：红色区（A级）、黄色区（B级）、绿色区（C、D级），如图2所示。红色区（A级），为重要的生态用地，属于禁止建设区域。黄色区（B级），处于重要的生态用地周边，应限制区域内的工程建设。绿色区（C级），工程建设对生态安全影响较小，工程建设时可以考虑此区域。绿色区（D级），工程建设对生态安全几乎无影响，工程建设应尽量选择此区域[1]。

选取30m×30m的正方形网格作为评价单元。确定水环境严格控制区（河流、水库、湖泊、湿地等）、土地利用现状类型、自然风景区、植被覆盖度4个指标作为以生态安全为基础的工程建设土地区划指标[7]。

在ARCGIS中对四个评价指标进行缓冲分级，分级标准如表1所示，再转化为栅格图层，如图3所示。

4 土地区划结果

应用综合指数模型中的加权叠加法，在ARCGIS中将各评价指标进行加权叠加，得到以生态安全为基础的工程建设土地区划初步结果，并根据综合模型计算出各评价单元的评分值，对评价单元按照等间距分级。在初步评价结果基础之上，进行基于生态红线基本规定的红色区修正，直接将生态红线规定的土地类型划为红色区，从而得到最终的评价结果，如图4，各级百分比统计结果如表2所示。

5 结束语

（1）选取水环境严格控制区、土地利用现状类型、自然风景区、植被覆盖度为评价指标，采用综合指数模型中的加权叠加法，以生态安全为基础进行工程建设土地区划研究，并将研究区划分为两线三区：红色区（A级）、黄色区（B级）、绿色区（C、D级）。为山地村镇建设用地提供依据和参考。

（2）采用综合指数模型加权叠加法，因子的权重由专家-层次分析法（AHP法）确定，并采用三标度法构建各指标之间的比较矩阵，运用最优传递矩阵将比较矩阵转化为一致性矩阵，得出权重排序，进一步得出各指标权重。该方法比较适合山区发展建设用地适宜性评价研究。

参考文献

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篇14

关键字：新型城镇化；小城镇总体规划；栖霞市；桃村镇

中图分类号：TU984文献标识码： A

1、引言

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。新型城镇化从城乡分割的现实出发，从统筹城乡发展的高度，要求着重发展小城镇，把大城市的工业向县城或者小城市扩散，以从根本上改变工业布局和城市人口的分布。

2012年6月，山东省人民政府了《山东省人民政府关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》文件。为此，山东省开展了“百镇建设示范行动”，首先在全省范围内选取100个具有代表性的小城镇进行规划编制。本文从山东省小城镇总体规划的编制体系与主体内容演变过程出发，剖析小城镇总体规划编制中存在的若干问题，进而阐述新型城镇化背景下小城镇总体规划编制的创新探索，以期对未来小城镇编制的方向与路径提出有益技术支持。

2、案例与数据

2.1 案例概况

桃村镇地理位置是胶东半岛中部、栖霞市域的东南部、牙山山脉东麓。桃村镇东临牟平区，南靠海阳市，北接福山区，西与栖霞市的庙后、唐家泊两镇接壤，该地属三县（市）交界处（图2-1）。

桃村镇域东西长23公里，南北宽15公里，镇域面积276.22平方公里，辖113个行政村，2012年总人口11.5万人，是烟台市区域面积最大、辖村数量和人口数量第二的中心镇。

2012年全镇社会生产总值32亿元，财政收入6730万元，农民人均纯收入11000元。

2.2 案例综合发展条件分析

对桃村镇发展条件，采取SWOT分析（表2-1）。在规划编制中，考虑抓住政策发展机遇，充分利用其区位交通、产业发展及资源禀赋优势，改善并提升其产业现状弱点，迎接产业发展、土地利用、生态保护等的挑战。

表2-1 桃村镇SWOT分析

优势（S） 劣势（W） 机遇（O） 挑战（T）

区位条件优越 企业规模小，

抗风险能力差 区域发展环境改善 城市发展与土地供给矛盾大

交通条件便利 产品科技含量低 “百镇示范行动”政策机遇 生态环境压力大

多元化产业集群出具雏形 产业链条不完善 区域产业流转机遇 行政空间管理制约

资源禀赋良好 -- -- --

政策优势 -- -- --

3、山东省小城镇规划发展历程及存在问题

3.1 山东省小城镇规划发展历程及编制特点

山东省一直持续对小城镇总体规划进行多方位、多角度的探索和实践，随着上位法的变更，小城镇总体规划的内涵、侧重点发生了一定变化。原有的小城镇总体规划是基于城镇用地布局、空间形态和设施配置等进行统一规划布局，是一种偏向于物质空间形态、缺乏人文关怀的“碎片式”规划编制。而新一轮的小城镇总体规划呈现出以城乡统筹来带动城镇化的“体系式、全覆盖”的编制特征。相比之前的小城镇总体规划，其规划内容呈现出由“单一式”的物质空间规划转向“多元化”规划的特征。

3.2 山东省原有小城镇规划存在的主要问题

基于以往小城镇总体规划的实施效果上，通过分析若干小城镇总体规划实例，可以看出，主要存在以下四个方面的问题:

（1）总体规划的落地实施问题

小城镇总体规划存在不同程度上的与上位规划（主要是指城市总体规划、控制性详细规划和土地利用总体规划）脱节的情况，出现了规划“落地难”问题。其根本原因是由于缺乏城镇总体规划实施“落地”的统筹机构和实施机制。这一机制包括统筹资金、政策和管理等方面。

（2）总体规划的用地集约问题

小城镇总体规划与用地集约节约之间存在一定矛盾，普遍存在用地指标超标、用地指标缺口大等问题，且缺乏鼓励小城镇土地整理、集约节约利用的配套政策、周转地块机制等。原有规划普遍已不能适应集约化经营发展战略对城镇用地空间布局整体性的要求。

（3）总体规划的公众参与问题

小城镇总体规划的编制过程中缺乏公众参与机制，从而导致民众意愿与政府规划不能够协调统一。小城镇规划的组织主体为政府，编制主体为设计单位，而是实施主体为民众，与民众切身利益关系不紧密。以往小城镇规划通常是设计单位按照规范编制，未能充分考虑民众意愿，使得规划实施缺乏动力，造成发展诉求超出规划预期。

（4）总体规划的经济发展问题

传统小城镇总体规划往往是对上位规划政策的落实或者是被动解决问题，关注的问题集中在设施、环境等方面问题，缺乏对经济发展项目的有效引导。虽然对城镇环境改善起到了一定的积极作用，但从发展模式来看，缺乏对“内生型”经济发展项目的挖掘。

（5）总体规划的近期建设规划问题

通常来说，在小城镇总体规划的近远期建设规划中，远期规划内容较全，近期规划相对粗线条，而实际工作中受到政府任期制度的制约，近期规划不能很好的指导当前建设，甚至产生了近期建设与总体规划相违背的现象。这一情况已成为当前小城镇总体规划实施中的冲突问题。

4、山东省“百镇示范建设行动”规划编制的创新探索

4.1 规划落地问题――以“三规合一”统筹小城镇总体规划

“规划落地难”是传统小城镇总体规划的一大问题。其根本原因在于小城镇自身发展远远超出了规划预期。城镇总体规划通过与城市总体规划、控制性详细规划、土地利用总体规划的协调可以解决传统城镇规划的“落地难”问题。

（1）城镇总体规划与城市总体规划、控制性详细规划协调

具体来说，保证桃村镇总体规划与上位规划（主要指城市总体规划、控制性详细规划协调）确定的重点问题（道路、重大市政基础设施、重点功能区规划）相协调。而针对部分上位规划与现实矛盾突出的问题，本轮规划建议近期做相应整治规划，并予以远期微调，实现城镇总体规划与上位规划协调。

（2）城镇总体规划与土地利用总体规划协调

通常来说，城镇总体规划需根据土地利用规划的建设用地范围来进行编制。但这一常规做法，不能满足城镇总体规划的长远发展要求。本次桃村镇总体规划在建设用地总量不变且不涉及基本农田保护区的前提下，灵活调整土地利用规划的用地斑块，以期优化城镇建设用地布局。同时，适时调整近远期用地规划，即近期严格按照土地利用总体规划进行编制，而远期在确保建设用地总量不变且不涉及基本农田保护区的前提下，通过调整用地斑块和用地指标方式，实现城镇总体规划与土地利用总体规划的和谐统一。

4.2 集约用地问题――逐步实现“三个集中”

小城镇总体规划通过政府推动、政策支持、市场运作，推动“三个集中”，即产业向园区集中、人口向镇区集中、居住向社区集中，努力把城镇培育成为县城成长的新载体，创业发展的新平台、人才聚集的新高地。以桃村镇总体规划为例，“三个集中”具体表现为：一是产业向园区集中，将桃村较为突出的优势产业（包括机械制造业、生物医药业、食品加工业、针织服装业）集中在六个特色业园区中（图4-1）；二是人口向镇区集中，由人口稀疏的山地丘陵地居民点向镇区平原地区集中（图4-2）；三是居住向社区集中，即加大旧村改造和合村并点力度（图4-3），全面推进住房质量的提升和住宅产业化，同时住宅开发建设集约化，在规划期内城镇建设鼓励以二类居住用地成片开发、集中建设，在社区内完善配套服务设施。

4.3 公众参与问题――建立公众参与机制

小城镇总体规划应先强调“以人为本”、“民主参与”，满足人的需求、生存的需求、发展的需求。基于以上认知，本轮小城镇总体规划在编制过程中，建立起了包括问卷调查、入户走访、民众座谈的“三位一体”的公众参与机制，力图大力拓展民众参与广度、调动其参与积极性，最广泛地听取意见和建议。

（1）前期问卷调查和入户走访。在这一过程中，重点听取桃村镇民众代表对于本次规划的意见和建议，了解桃村的产业发展、公共设施、道路交通、公共空间、环境卫生、绿化景观等现状以及使用情况、使用评价等，充分感受通过本次规划需要解决的重点难点问题，征询民众对于本次规划涉及的各个方面的规划需求和意愿。

（2）编制过程中的民众座谈及意见征询。在编制过程中，民众座谈分为规划解读、规划讨论、规划答疑三个环节。规划解读环节，主要由编制单位的规划技术人员针对总体规划的初步成果，向民众代表进行介绍；规划讨论环节，由民众代表分组讨论，规划技术人员详细记录民众意见；规划答疑环节，由技术人员对民众问题进行汇总，集中答疑。

4.4 小城镇发展问题――经济发展项目实现由“输血式”向“造血式”转变

原有小城镇总体规划大多需要依靠政府“输血”，即将规划侧重点放在经济发展项目引进、完善设施、美化环境等方面，需要依靠政府的大量资金投入。“百镇示范建设行动”根据小城镇的区域发展基础和资源优势条件，提出了利用其独特的资源优势构建现代产业体系、通过土地流转的方式大力发展特色现代农业以及加快发展现代服务业等经济发展模式，并通过制定小城镇近期建设项目库，实现小城镇的“造血式”发展。

（1）利用小城镇独特资源优势构建现代产业体系

如桃村镇可发挥独特的区位、交通和产业基础优势，以烟台港口、青荣城际铁路的建设为契机，以产业升级和产业聚集为着力点，以招商引资和自主创业为新动力，完善产业发展环境，优化产业布局，调整产业结构，提升产业竞争力，体现桃村镇的产业特色，体现可持续的、科学发展观的整体思想，达到“高效、环保、节能、新型”的发展目标。具体分为三个方面：一是桃村镇可依托现有资源以及产业基础，发展以汽车配件为主的制造业，并延长产业链条；二是依托交通优势，发展现代物流业；三是依托现有产业品牌，打造具有国内国际影响力的品牌。

（2）通过土地流转大力推进特色现代农业发展

小城镇将部分农户手中的土地集中出租给农业企业，在确保粮食安全的前提下，加快发展果蔬、渔业、畜牧业等特色农业，推进传统农业向高产、优质、高效、生态、安全农业转变。如在桃村镇大力发展以大樱桃、无公害苹果、香椿种植以及特色畜禽养殖为主的城郊型特色农业，使农民既能得到收入，又有就业机会，收入大幅提高。

（3）依托镇驻地设施加快发展现代服务业

如桃村镇依托现有镇驻地设施，大力发展现代服务业。引导支持大中城市的工商企业到桃村镇区开展产业开发、信息咨询、金融保险、商业连锁物资配送、农产品批发等经营活动，提高服务业在经济结构中的比重（约占总产值的30%左右，其中商贸物流占总产值的20%），促进城镇一二三产业融合发展。具体措施包括：一是加快农用物资交易中心、商贸中心、建材装饰材料市场和百佳国际农产品交易中心的建设、运营和整合步伐；二是利用烟凤疏港公路优势，着力培育五大物流企业，强化引导扶持，使其膨胀规模、滚动发展。

4.5 近期建设规划问题――建立近期建设项目库

以桃村镇总体规划为例，针对近期建设规划实施中出现的若干问题，本轮规划制定了近期建设项目库（图4-4），内容涵盖居住片区项目、公共管理与公共服务设施项目、工业和仓储项目、道路与交通设施项目、公用设施项目、绿地与广场设施项目七大类34项。同时，按照规划战略性、空间聚集性、问题导向性、实施带动性原则，确定了各类近期建设项目分别对规模、建设方式、投资估算、投资方式和实施时间，以引领近期建设实施。

5、对小城镇总体规划的建议

（1）实施分类引导的差别化规划方法

在规划方法上，根据各类小城镇在不同区域、不同发展阶段下的发展目标，科学构建发展路径，引导分类规划建设，实施差别化小城镇规划技术模式。改变传统小城镇规划建设管理的“一刀切”模式，综合考虑重点功能区发展、产业发展规划、镇村体系发展布局规划、镇区规划、公用设施及专项规划、城市建设控制标准等因素，从而形成多样化、适应性的城镇格局。

（2）出台编制技术等技术标准

在规划技术上，针对现有国内小城镇总体规划编制方法、方式及技术标准不完善的情况，应尽快出台有关系列补充文件。同时，针对新型城镇化背景下，小城镇总体规划出现的新问题、新矛盾在编制方法和技术标准上给予相应的指导性文件。

（3）实施村庄规划的创新机制

在公众参与上，建议逐步建立镇政府、规划设计单位与民众的沟通桥梁，保证规划编制的现状调研、规划编制、征询意见、方案审议等环节有效衔接。建议实施“四位一体”的公众参与机制，包括问卷调查和民众访谈、规划工作征询、规划公示、民众审议四个环节。通过加强各群体的沟通协调，实现对小城镇总体规划的有效实施和监督。

参考文献

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