金融监管模式精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇金融监管模式，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：金融监管;《巴塞尔协议》;资本充足率;寻租

一、金融市场的现状分析

20世纪80年代，不少国家对金融市场放松管制，开放国内金融市场，1997—1998年亚洲金融危机中凸现出的投机破坏性问题，以及去年的全球金融危机促使我们不得不认真思考金融危机与金融监管的问题。时至今日，世界经济仍未好转。因此，如何构建一个有效的金融监管模式便成为当务之急。

我国的金融体制改革起步晚起点低，与国际上的一些老牌商行相比，无论在经营观念还是经营方法上都存在着很大差距。

1.从国内金触来看

优质资产总量有限，与金融机构资产增长欲望无度，形成了尖锐矛盾，致使优质资产占比下降，信贷风险持续增大；另外，金融机构为维护其市场形象与公众信誉，不得不降低成本控制预期，用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险。

2.从全球金融来看

1999年了《新资本充足率框架》要求对银行监管方式与技术等方面进行重大改革，监管者不但要对技术创新、新金融工具的产生及全球性金融风暴做出快速的反应，而且要在业务监管方面与国内外的有关监管当局密切协调与合作。

二、目前我国金融监管暴露出的问题

我国分业监管体制于1998年确立，监管制度的形成时间较短，分业监管在具有专业化和竞争优势的同时，也存在着协调性差的缺陷。

1.相应的法律及规章制度不健全

目前，法律上尚未为我国三大金融监管机构之间协同监管创造条件。尽管人民银行、证监会和保监会已同意成立并召开金融监管联席会议，但没有形成制度，每一监管机构承担的责任不明确。

2.金融监管存在真空

在目前的分业监管格局下，人民银行有自上而下系统的机构组织，而证券业和保险业是从人民银行分离出来的，监管机构只设到省级，对省以下的证券营业部和保险机构缺乏有力的监管，而人民银行又无权或无法行使监管。

3.金融监管机构人员素质和监管手段跟不上全面监管的需要

目前，我国金融监管是事后监管，缺乏主动性和超前意识。非现场监管还是停留在收报表、看数据、写分析上，现代化的监管方式少，电子化程度较低，没有一套完整的程序和网络系统。此外，金融监管长期以来倚重于行政手段。

三、构建有中国特色的金融监管模式

构建中国特色的金融监管模式，是指通过中国金融监管机构对金融业的监管和引导，使中国的金融业能够蓬勃快速稳健的发展，能够跟上并引导世界金融业的发展方向和趋势，能够很好地应对世界性的金融危机，并且在世界金融危机面前显示它的优越性。

1.微观分析

(1)严肃监管制度，严格遵循监管原则，同时要实施好的方法

严格执行《巴塞尔协议》，即关于“有效银行监管的核心原则”。

(2)严格贯彻《巴塞尔协议》的要求，做好中央银行对商业银行的最低资本金充足率要求

做好对商行资本充足率的要求是商行承担风险和吸收损失的重要准备和保障。另外对危机银行要做好最后的处理：贷款挽救，担保，并购，设立过度银行和建立存款保险制度等。

(3)做好金融寻租的遏制对策

寻租活动是社会财富的非理性化再分配，必然导致效率的低下和社会资源的浪费，完善的金融法制体系是有效遏制监管寻租行为的必要条件。

①制定《金融监管法》，明确规定监管机构、监管原则、监管内容、监管手段、监管程序，以及监管人员应承担的法律责任，以此规范监管人员的行为。

②开展金融监管绩效审计，从审计监督的角度对金融监管部门实施再监督，以完善金融监管体制、规范监管主体行为。

③监管体制创新是有效防范和抑制监管寻租的方法。

2.宏观分析

(1)加强央行、监管机构间的合作机制与信息共享机制，防范被监管者逃避监管行为

建立规范的央行、监管机构联席会议机制，进行有效的监管协调与合作，防范金融机构通过在不同业务类别间转移资金来转移风险、或人为提高或降低盈利等达到逃税、内部交易等行为。

(2)完善主监管者制度

当金融机构出现问题时，要保证某一监管机构有适当的权力、责任对问题金融机构进行全面的风险评估，并采取相应的监管措施，减少有利益则相互争夺、对责任则相互推诿现象。

(3)加强与各国监管机构的合作，提高监管能力

外资金融机构已成为中国金融体系的重要组成部分，且其母国多数实行混业经营，对外资金融机构的监管，必须加强与其母国监管机构的合作，并在合作、实践中提高能力，最终顺应潮流，过渡到适应中国国情的特色一体化监管。

作为我国金融工作重中之重的金融监管，尽管正在逐步得到加强，但仍然比较薄弱，监管法规、监管组织、监管手段和方式、监管人员数量和素质还不适应金融业的发展。美国的金融危机给了我们一次充分反思的机会，在以后的改革过程中，我们必须从健全监管法规、严格监管制度、改进监管方式、强化监管手段、完善监管体制等方面，全面提高金融监管水平。

参考文献：

[1]李依萍:解读中央银行[M].长春：吉林人民出版社，2003年9月第一版.

篇2

笔者认为，为更好地维护国家金融稳定与安全，适应金融业跨机构、跨市场、跨国界交叉经营的现实存在和未来趋势，实施以人民银行为核心的统一、分层监管模式将是我国金融监管体制的必然选择。

现行监管体制面临的挑战

中国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1993年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1993年以后，中国证监会、中国保监会和中国银监会陆续成立，由此中国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制。

在中国现有的金融监管体制下，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，发挥中央银行宏观调控和防范与化解系统性金融风险的作用，负责提供支付结算等相应的金融服务。银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业（期货、基金）和保险业的监管。这种金融监管组织架构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都集中于相应行业的微观监管层面。

就中国现行金融监管体制而言，这种监管体制从其实际运行以来所取得的成效看，在总体上是值得肯定的，它不仅完善了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效地制定与执行货币政策。

但近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，我国金融业开放步伐加快，金融业综合经营不断发展，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已出现明显的不适应，问题也逐渐显露。

首先，综合经营挑战中国现行金融监管体制。

随着中国金融体制的不断深化，中国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的综合经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等，一些大型央企和民营企业也纷纷建立自身的金融平台，成为产融型的金融控股公司。

同时，以市场、产品、服务等方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展，形成了多家监管机构同时监管一家金融机构的现实，往往会产生监管重复或监管缺位、监管成本过高或监管资源浪费等问题。

其次，外资金融机构的涌入挑战中国现行金融监管体制。

随着越来越多的跨国金融集团开始进入中国金融市场，它们中的大部分是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。

对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的中国来说，对用现代金融技术武装起来的国际金融机构的监管将会受到严峻的挑战。

此外，民间金融的日益活跃挑战中国现行金融监管体制。

近年来以浙江等地区为代表的民间借贷日益兴起和活跃，在发挥正规金融难以做到的“拾遗补缺”和缓解我国一些地区当前经济金融运行中存在的“两多两难”（民间资金多，中小企业多；投资难，融资难）等突出问题方面起到了一定的积极作用。但是由于现行的法律法规和监管缺位，极易诱发非法吸储、非法放贷、非法集资等行为，严重干扰正常的金融秩序，在一定程度上助长了投机炒作行为，弱化了国家宏观调控效果。

当前监管体制存在的问题

首先，缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，人民银行、银监会、证监会和保监会四家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，不可避免地出现监管真空和重复监管的现象，涉及审批权力的，体现权力设置的重复；涉及责任追究的，反映出监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。

其次，监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而中国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能。

第三，国有金融资产管理部门与“一行三会”的监管边界不清。财政部、汇金公司作为现有国有金融资产管理部门承担着金融业国有股权管理的职责，通过公司治理角度对金融机构的发展规划、落实国家宏观调控政策、防范各类风险、股权分红、薪酬模式进行管理，这些职能一定程度上与“一行三会”的职能相重叠。

除了中央国有金融资产管理部门，地方国有金融资产管理部门也存在类似问题，上海国际、天津泰达等金融控股公司一定程度上承担着国有金融资产管理职责，对地方金融机构有很强的控制力。

最后，货币政策与金融监管存在利益冲突。中国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是中央银行货币政策有效传导和维护金融稳定的重要信息。

地方金融办职能定位不清

近年来，为弥补地方金融产业发展滞后而造成的经济“短板”，地方政府纷纷成立了政府辖下的金融管理和服务部门（金融办或金融服务局），用以协助中央加强对地方金融机构的监管和服务，并推进地方金融业加快发展。各地方金融办成立以来，的确在促进区域金融健康发展中做出了积极贡献。

然而，随着金融办的不断发展以及职能的逐步扩大，其先天不足也逐渐显现。由于各地金融办是地方政府自发创立产生的，成立的目的及发展过程带有明显的地域性和差异性。主要表现在以下几个方面：

一是名称不统一。自金融办成立至今，金融办的名字就“五花八门”，以省级金融办为例，除北京明确称谓金融工作局以外，主要从功能角度考虑，各地的称谓主要有：“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融工作领导小组办公室”、“金融稳定办公室”、“金融管理办公室”等，名称无法统一，功能自然也各不相同。

二是职能不明确。地方金融办的设立，最初定位是代表地方政府，协调与金融监管机构和各类金融机构的关系。随后，地方金融办的职能逐渐扩充，开始具备一些金融监管职能，特别是近几年来，地方金融办逐渐被赋予在培育金融产业、服务中小企业、支持小额贷款、监管准金融机构等方面的职能。

然而，这些职能大都是地方政府为满足自身需求的直接结果。各地金融办由于地方经济禀赋不同，其职能定位也千差万别。

三是发展不均衡。在我国新一轮的区域发展规划中，区域性金融中心的建立已成为共识。目前可以看到的区域发展格局中，环渤海的北京、天津，长三角的上海，珠三角的广州、深圳，西部的成都、重庆等，在这些城市中地方政府金融办作用发挥得最为充分，基本成为了地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

由于各地方政府金融办的定位和发展有差别，客观上也造成了各地的金融发展更难平衡，两级分化越来越严重，同时也不便于金融办在全国范围内加强横向合作或建立相应的联动机制。

四是地位不对等。目前全国各级政府金融办身份地位多有不同，以省级政府金融办为例，在级别上，有的是正司局级，如北京、上海、重庆、内蒙古等，有的是副司局级，如黑龙江、天津、江西、四川等；在机构设置上，有的是地方政府直属机构，如北京、上海、广东等，有的挂靠在政府办公厅，如江西、吉林、陕西、黑龙江等，有的则内设在发改委，有的仍停留在联席会议制度上。

五是权责不明晰。近年来，随着地方政府对金融诉求的不断增多，金融办的职能，尤其是监管职能也在地方政府与中央的利益博弈中，呈现出不断扩张的趋势，并在一定程度上与金融监管部门的职能出现了一些交叉，客观上在一些工作中造成了多头监管现象。个别金融办从地方政府利益出发，常常凌驾于“一行三会”的分支机构之上，在实际工作中干涉金融监管事务，致使许多工作权责不清，有的还出现了金融办与当地“一行三局”金融监管相悖的情况，对监管工作造成了负面影响。

金融监管模式再造

借鉴国际金融危机以来各国金融监管改革的经验，结合我国现阶段经济社会发展的实际，应尽快建立一个统一清晰的金融监管框架，完善金融立法及相关法律法规，进一步明确：“一行三会”及地方政府的金融监管职能定位，合理划清中央和地方的金融监管边界。这样使得人民银行、银监会、证监会、保监会职能更加明晰，使得中央监管机构与地方金融办权责分明、各司其职，以促进我国经济金融的持续、健康、较快发展。

笔者认为，可行的监管模式创新可遵循以下几点：

首先，建立以人民银行为核心的统一、分层监管模式。

2008年国际金融危机爆发表明，金融监管当局协调不力是此次美国次贷危机产生及蔓延的主要原因之一。为此，许多发达国家的监管改革方案都要求加强监管协调，设立实体化、制度化的监管协调机构，或加强中央银行的监管职能，有些甚至将监管机构合并回中央银行等。

目前，中国的金融分业监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，监管联席会议制度未能有效发挥作用。因此，应赋予中国人民银行“牵头”监管权力，并与其他监管机构密切合作以解决监管过程中存在的“盲区”，从而明确以人民银行为主体的监管协调机制。

其次，完善宏观审慎政策框架，维护金融稳定。

完善中国宏观审慎监管框架，需要明确中央银行、财政部门和监管机构的分工。鉴于中央银行的职能，应从制度上进一步明确中央银行在宏观审慎政策框架中的主导地位，赋予中央银行对具有系统重要性金融机构的监管权。同时，加快建立存款保险制度、早期预警体系、金融稳定指标体系，在宏观审慎分析基础上进行压力测试。

要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施缓解金融机构的顺周期性，并通过逆周期资本缓冲机制，改革计提拨备和公允价值会计方法等，建立恰当的逆周期机制。通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动，防止金融失衡的扩大和系统性风险的不断增加，维护金融稳定。

此外，应理顺监管体系，不留监管真空。在当前分业经营、分业监管的框架下，应明确人民银行对金融控股公司的监管权，抓紧制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准和规范，进一步提高金融市场的透明度。

再次，建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。这包含两点，即：建立货币政策和金融监管共享的数据库和建立信息共享责任约束制度。

前者针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统。

后者主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。

最后，应从国家层面为地方政府金融管理进行责权定位。

客观上讲，金融办的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融发展的特性需求，才促成了金融办的产生和发展。从实际情况看，金融办发展至今，已经具有了“一行三会”监管框架内所不具备的一些功能，并且在实际工作中也产生了积极的效果。

因此，当务之急，应当尽快地为地方政府的金融管理责权定位，将金融办纳入到我国的金融监管框架中，引导其逐步成为“一行三会”在地方监管的重要补充，并在当地的金融建设中发挥更大的作用：

一是配合中央管好区域金融的职能。目前，“一行三会”的监管体系已经基本成熟，对于金融产业发展，中央有统一的规划和意见来指导。

从理论上讲，由于我国目前区域经济发展不平衡现象十分明显，完全按照“一刀切”来实行集中统一监管，监管的信息传递链条过长，中央鞭长莫及，效果很难理想；从实践上看，在现行体制下，基层的金融监管工作如果没有地方政府的密切配合，也将遇到很大的困难。

因此，应明确各地金融办配合“一行三会”分支机构实施宏观调控和协助金融监管的职能，重点发挥金融办政府职能部门的组织、协调以及与地方政府信息沟通和反馈的作用。同时，要严格划清金融办和“一行三会”分支机构的监管边界，有效防止金融办权力越位。

二是差异化管理地方金融及准金融领域的职能。由于目前各地金融发展的差异性比较明显，可以考虑建立统分结合的分层次管理体制，根据各个地方文化差异、经济发展水平、信用状况，制定具有差异化的监管策略。

在监管内容上，地方政府金融办可通过金融办代表当地政府行使出资人的权利，参与地方国有金融资产的监督和管理。根据地方经济发展需求，强化金融办对准金融领域的监管，对辖区小额贷款公司、典当行、担保公司、地方各类风险投资机构实施市场准入管理，并承担相应的监管责任。

三是编制地方金融业发展规划并推动实施的职能。金融办应依据地区实际情况和经济发展需要，联合金融监管部门，组织金融机构联合编制本地区的金融业发展规划。

四是推进区域金融生态环境建设的职能。由于目前各地金融生态环境建设仍然滞后，也迫切需要地方政府特别是金融办为本地区金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

比如：及时向地方政府及有关部门反馈金融发展情况、提出决策建议；积极协调工商、税务、公安、司法、海关等执法部门，为金融机构的展业提供司法和行政便利。

五是规范和引导民间融资健康发展的职能。目前我国民间融资尚无明确的监管主体，地方政府金融办应当发挥政府职能部门在资源整合和信息收集中的优势，在规范和引导民间融资健康发展中发挥重要作用。比如：负责组织搭建民间资金借贷平台；推动民间信贷市场的建立和利率市场化。

篇3

关键词：信用卡诈骗；金融监管；检察机关

近年来，随着信用卡诈骗犯罪的日趋严重，决定了金融检察介入信用卡监管的必然性，但是鉴于信用卡领域的行业特性和刑法的谦抑性，介入时必须坚持审慎适度的原则。本文在总结金融检察介入信用卡领域监管的实践经验的基础上，力求提出更为科学合理的介入模式，更好地为信用卡行业的持续发展保驾护航。

一、 信用卡诈骗罪的界定及表现形式

根据王作富教授的定义，信用卡诈骗罪是指以非法占有为目的，使用伪造的信用卡、使用作废的信用卡、冒用他人的信用卡或者恶意透支，进行信用卡诈骗活动，数额较大的行为。[1]

信用卡诈骗罪的表现形式有五种，以下分述之。

1、使用伪造的信用卡

伪造信用卡，是指无权制作信用卡的单位或个人，非法制造、发行信用卡的行为。[2]主要有两种情形：一是无权伪造，即根本不具备制造信用卡的资格，非法模仿信用卡的质地、板块、模式、图样以及磁条密码等制造信用卡；二是越权伪造，即信用卡的制作本身是合法的，但是未经发卡机构授权给用户正式使用，也未录入有效数据，就将这种空白信用卡再进行一番加工，使其貌似已经发给用户正式使用的信用卡。[3]

2、使用作废的信用卡

作废的信用卡，即因特定事由而失效的信用卡。主要包括以下三种情形： “一是信用卡超过有效期而失效；二是信用卡持卡人在信用卡有效期内停止使用，并将其信用卡交回发卡机构，办理退卡手续后，该卡即失效；三是信用卡因为挂失而失效。”[4]

3、使用虚假的身份证明骗领信用卡

2005年2月，“使用以虚假的身份证明骗领信用卡”作为信用卡诈骗罪的独立类型被规定在《中华人民共和国刑法修正案（五）》中。所谓骗领，是指行为人违背他人意志，使用他人真实身份信息申领信用卡，或是使用虚假的身份证明材料申领信用卡。

4、冒用他人的信用卡

冒用他人信用卡，是指未经持卡人同意，以持卡人名义使用信用卡的行为。关于冒用他人信用卡的具体表现形式，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条做出了明确规定。[5]冒用他人信用卡的行为不论对信用卡的占有是合法还是非法，都违背了持卡人的意志使用信用卡。

5、恶意透支

透支是信用卡最基本的一项功能，也是持卡人申领信用卡的主要目的。在信用额度内透支，并按照发卡银行的规定按时足额还款，是善意透支，是为法律所允许和保护的。但如果持卡人以非法占有为目的，超过规定限额或者规定期限透支，并且经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还的，则应当认定为刑法第一百九十六条规定的‘恶意透支’[6]。善意透支与恶意透支的本质区别在于是否以非法占有为目的，一直以来，“以非法占有为目的”因为其规定的抽象性及不确定性，造成了司法实践中的诸多难题，出现了一些争议颇大的认定和裁决。正因如此，两高《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》明确规定了恶意透支中“以非法占有为目的”的六种表现形式[7]。

二、信用卡诈骗案件基本特点

上文论述的是信用卡诈骗犯罪的五种行为方式，具体到司法实践中来，表现为形形的案件，来自某基层检察院的近三年统计数据表明，信用卡诈骗案件呈现出以下五个特点：

（一）犯罪数量激增，危害后果严重，社会影响恶劣。

就该基层检察院而言，自2010年以来，信用卡类犯罪案件收案数呈持续上升趋势。2010年办理信用卡诈骗案件14件，2011年与2010年基本持平，全年办理信用卡诈骗案件共16件，而2012年一下子激增到了144件。

（二）恶意透支和“冒用型”信用卡犯罪是信用卡诈骗犯罪的主要形式。

2010年到2012年该院的收案统计数据表明，恶意透支和“冒用型”信用卡犯罪成为信用卡诈骗的主要手段，且呈现由“冒用型”主导向“恶意透支型”主导过渡的趋势，信用卡诈骗犯罪数量剧增。2010年至2012年期间，该院共受理这类案件134件，占信用卡诈骗总数的77%，且上升趋势明显，2010年占当年信用卡诈骗案件的7.1%，2011年占31.2%，至2012年已经猛增到88.8%。

（三）犯罪动因呈多样化，融资和维持生活目的增多。

通常信用卡诈骗所得资金多被用于个人消费或挥霍。但随着中小企业融资难的问题日益突出，不少人出于维持企业运营、周转资金的目的而申领多张信用卡。

（四）作案手法多样化，向信用卡诈骗的上游犯罪发展。

2012年以来，出现两种新的犯罪手段，一是犯罪嫌疑人事先购买窃取信用卡信息的读卡器等设备，再使用假名进入一些高档酒店应聘服务员，趁顾客刷卡消费之机，窃取顾客的信用卡信息资料和密码，此后通过事先购买的设备制作假卡，到外省市的提款机提取大额现金或进行大额刷卡消费，最终因触犯信用卡诈骗罪、窃取信用卡信息罪被数罪并罚。二是利用电脑合成制作数份人民的士兵证等身份证明到银行骗领银行卡，然后倒卖给他人。

（五）行为主体呈现低龄化、高智商化趋势。

从涉案人员的年龄结构和受教育程度来看，行为主体呈现年轻化、高学历化的趋势。如张某因信用卡诈骗罪被抓获时年仅19岁，又如名校经济学博士佟某2010年因迷上炒股而开始透支信用卡。

三、金融检察介入信用卡监管的现状分析

严峻的信用卡犯罪形势表明，单一的行政手段监管不足以遏制住日益猖獗的信用卡犯罪，需要施以刑事手段加以规制。从检察机关介入信用卡领域监管的实践来看，对信用卡犯罪的预防和打击已取得显著成效。然而检察机关的介入并不意味着检察权的肆意扩张，而是与行政监管相辅相成，形成合力，共同遏制信用卡诈骗犯罪。

（一）当前金融检察工作的开展途径

为适应打击金融犯罪专业化办案的需要，北京、上海等城市的检察机关纷纷设立专门办理金融案件的金融检察部门。2004年5月，北京市检察院第二分院设立了全国首个金融犯罪公诉组。2010年，二分院将办案职能进一步精细化，在金融公诉组内分别设立银行、证券、期货等专门岗位，由办理类案经验丰富的检察官负责。2012年10月，西城区人民检察院金融犯罪检察正式成立，成为北京市各级检察机关中第一个具有独立建制的金融犯罪检察处室。

（二）金融检察部门与金融监管部门的对接、协作情况

各级金融检察部门积极寻找检察工作服务金融建设的切入点，构建与金融监管部门的对接、协作机制。上海市浦东金融检察委员会已经与央行上海总部、市证监局、市银监局、市保监局、市金融办和区金融服务局建立起稳固的合作关系，在信息通报和配合监管等方面形成了长效协作机制。在办理类案的过程中，该委员会还主动发掘、汇总存在共性的问题，如金融机构管理方面的漏洞、金融监管的立法空白等，及时向央行上海总部金融稳定部通报，为相关部门的金融风险防控工作提供案例参考和建议。[8]

四、金融检察介入金融监管的探索和设想

现阶段，我国检察机关介入金融监管的路径主要是行使批捕、公诉职能，以及较为固定的检察建议、讲座授课方式，以事后介入为主，介入方式较为被动，难以从源头上遏制信用卡诈骗犯罪的发生。积极探索检察职能的延伸，是金融检察机关介入信用卡监管的核心。

（一）在打击犯罪中强化监督职能

实行专门的金融类案件诉讼监督，着力于开展对金融经济犯罪案件的立案监督和侦查监督，加强对疑难复杂案件的提请介入，引导取证等工作，加大对金融监管等行政执法机关移送涉嫌职务犯罪案件线索的监督力度，并充分运用抗诉和检察建议等方式监督纠正司法不公等问题。

1、强化信用卡犯罪案件的公诉职能

第一，切实提高对信用卡犯罪新罪名司法认定的水平和能力。

我国刑法及相关司法解释规定的信用卡类犯罪罪名有“信用卡诈骗罪”、“伪造金融票证罪”、“妨害信用卡管理罪”、“窃取、收买、非法提供信用卡信息罪”。从信用卡犯罪的现状来看，信用卡犯罪不断向上游犯罪发展延伸，信用卡诈骗犯罪常常与其他信用卡类犯罪交织在一起，使得认定更加困难。名目繁多的法律条文和错综复杂的司法实践要求要检察官准确运用各项罪名，正确区分罪与非罪、此罪与彼罪。

第二，运用宽严相济的刑事司法政策指导信用卡案件查办工作。

检察机关在履行信用卡诈骗犯罪公诉职能时，要严格把握严重违法与轻微刑事犯罪的关系，既要做到有罪必罚，又要防止扩大化，在轻微刑事案件中体现刑罚的谦抑性，减少不必要的社会矛盾。因此，在处理方式上，将数额较大的“恶意透支”型信用卡诈骗罪在案发后及时归还全部本金、利息和滞纳金的且认罪态度好的犯罪嫌疑人做相对不处理。对达到标准且情节较为严重，社会危害性较大的信用卡犯罪，则要依法提请公诉。

2、强化银行卡犯罪的诉讼监督职能

第一，加强对信用卡领域犯罪案件的立案监督。由于信用卡犯罪案件具有跨地区甚至跨境流窜作案的特点，案情涉及银行卡业务专业知识，办案过程调查取证工作难度较大。实践中部分公安机关出于畏难情绪，因此出现对符合立案条件的案件而不予立案的情况，引发持卡人或商业银行的不满。对此，检察机关应积极发挥立案监督职能，发现公安机关对应当立案侦查的信用卡诈骗案件而不立案侦查的，应当要求公安机关在法定期限内书面说明不立案理由；经审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，应当通知公安机关立案。

第二，加强对疑难复杂、新类型信用卡犯罪案件的提前介入、引导取证工作。以信用卡套现案件为例，实践中由于收单业务的专业性和作案手段的技术性等多种复杂因素相交织，会导致侦查阶段调查取证工作出现困难。检察机关可以加强对公安机关侦办套现案件的取证引导工作，通过提前介入的方式指导和规范侦查阶段的调查取证工作。

3、加大对信用卡领域职务犯罪的打击力度

为强化对信用卡领域职务犯罪的侦查职能，检察机关可以组建专家咨询委员会、邀请信用卡业务专家担任专家咨询委员会成员，为检察机关办理信用卡领域案件提供咨询帮助；同时，积极关注信用卡产业的最新发展，与银行卡行业保持定期沟通，必要时可派员到银行交流锻炼，与银行合作加强对重点问题和突出问题的专项调查研究，积累金融知识，提升实际办案水平与能力。

（二）延伸检察工作触角、参与社会管理创新、开展检银携手防控金融风险，在预防信用卡诈骗犯罪中充分发挥检察职能。

1.加强与银监会、商业银行间的信息沟通和共享。

检察机关要继续利用讲座授课和检察建议方式，指出银行在信用卡审核、发放、管理、催收上存在的制度疏漏和管理弊端，提出预防和减少信用卡诈骗犯罪的方法和措施，督促银行规范信用卡相关业务操作。同时，不断探索在专家授课制度、警示教育制度、信息共享制度、联席会议制度等银检合作事项上的全方位、深层次合作。

2.坚持立足检察职能，结合执法办案、积极开展防范信用卡诈骗主题法制宣传教育。

一方面，检察机关可向银监会、银联等部门建议开展持卡人安全用卡教育。发卡人员在发放新卡的时候，将银行印制的《安全用卡须知》向用卡人予以解释说明，尤其是对违法违规使用信用卡的行为后果进行提示。邮寄送达信用卡的，可在信里附上《安全用卡须知》。另一方面，检察机关要积极做好持卡人的法律法规宣传教育，利用新闻会形式，将近期办理的信用卡诈骗犯罪的总体情况、案件特点和典型案例予以通报，借助媒体力量宣传信用卡诈骗犯罪法律知识。

注释：

[1]王作富：《刑法分则实务研究》（上），中国方正出版社2001年版，第598页。

[2]赵秉志、许成磊：“金融诈骗罪司法认定中的若干疑难问题探讨”，最高人民检察院公诉厅、公安部经济犯罪侦查局主编：《整顿规范市场经济秩序法律适用指导》，中国检察出版社2002年版，第49页。

[3]李文燕：《金融诈骗罪犯罪研究》，中国人民公安大学出版社2002年版，第283页。

[4]高铭暄：《新型经济犯罪研究》，中国方正出版社2000年版，第950页。

[5]最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条规定：“（一）拾得他人信用卡并使用的；（二）骗取他人信用卡并使用的；（三）窃取、收买、骗取或者以其他非法方式获取他人信用卡信息资料，并通过互联网、通讯终端等使用的；（四）其他冒用他人信用卡的情形。”

[6]最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条第一款规定：“持卡人以非法占有为目的，超过规定限额或者规定期限透支，并且经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还的，应当认定为刑法第一百九十六条规定的‘恶意透支’。”

[7]最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第六条第一款规定：“？持卡人以非法占有为目的，超过规定限额或者规定期限透支，并且经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还的，应当认定为刑法第一百九十六条规定的‘恶意透支’。”

篇4

关键词：混业经营；监管模式

中图分类号：F84 文献标识码：A

原标题：我国金融监管模式的选择

收录日期：2016年1月30日

一、文献综述

国内目前在混业经营下金融监管问题的研究有很多。其中，郭亮（2013）在对国际金融监管的发展模式进行探究的基础上，结合我国金融监管的实践，研究混业经营趋势下的金融监管制度。曹凤岐（2009）在改革和完善中国金融监管体系中提出改革目标是建立一个统一的金融监管机构，也提出分三个阶段进行改革的建议。吴利军、方庆（2012）指出我国现行监管体系的弊端，并据此提出中国金融监管体制变革的改进型路径。高田甜、陈晨（2013）对危机过后的英美两国金融监管体制的改革作出介绍和评价，提出应妥善处理监管和消费者保护之间的冲突，加强宏观微观审慎监管之间的协调配合。

二、金融监管模式的选择

（一）目前监管现状和国际主流监管模式。在金融混业经营下，混业监管本就应该是常态之事。但是，由于受历史原因和现实原因所影响，中国目前金融体制改革大幕刚刚拉开，在金融监管领域上，分业监管仍然是目前的监管模式，我国现行监管体制中存在的监管漏洞、重复监管、监管资源浪费、监管机构间协调性欠缺等问题逐渐的暴露客观上要求我国对既有监管模式进行调整和转换。最近几年的事例有以下几个：2011年温州民间借贷危机使得90多家中小企业倒闭，其中监管上有一个原因就是央行和银监会不协调。2013年6月货币市场“钱荒”，也是由于央行和银监会同业业务存在不协调。最为严重的2015年6月股灾，更是集中暴露了现行监管体制的显著弊端，分业监管体制开始备受诟病。6月中旬，A股大幅下跌，上证指数跌幅超过30%，直到7月9日在救市政策出炉后不久才企稳。然而，8月18日之后，A股再次下跌，沪指一路跌到了8月26日的2，850点，两个多月时间沪指近乎腰斩，逼迫国家动用超过万亿资金救市。在这场史无前例的快速大跌中，众多个股一度连续无量跌停，市场流动性缺失。业内人士认为，股灾背后反映了银行、证券乃至其他金融主体之间无法割裂的联系，即彼此通过各种通道实现资金流动以及通过创新处于监管灰色地带，从而带来金融风险。由此看来，混业经营不再是争论焦点所在，混业监管模式的选择才是目前重中之重。面对我国金融市场的迅速发展，与之相适应的监管体制才能更好地为金融市场保驾护航。

我国在这方面也做过不少有益的探索。2013年8月初，国务院正式确立金融监管协调部际联席会议制度，并强调这一制度“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策。”联席会议不刻制印章，不正式行文。前述银行人士认为，这种淡化行政色彩的做法，其目的也是为了减少改革阻力。但是，联席会议制度并没有实质权利，对事实上的监管改革没有太多的帮助。

目前，全球金融监管模式有四种：机构监管、功能监管、综合监管、双峰监管，在这里美国是一个例外，不属于这四种的任何一种，但是又兼具了四种的一些特征。机构监管也称分业监管，是指将金融机构类型作为划分监管权限的依据。我国就是典型的机构监管国家，但事实证明在混业经营下，机构监管是不可取的一种模式。功能监管依据金融体系的基本功能设计金融监管体系，就是规定某一类金融业务由某个监管者进行监管，而不论这种业务是由何种性质来从事的。这比较能够有效地解决机构监管下的金融控股公司的监管漏洞，当然成本增加，机构之间过度竞争导致的倾向性监管也是弊端。综合监管是指金融系统中所有金融机构金融产品和金融市场的活动都由同一个监管机构负责监管，这一监管者既负责所有金融机构的审慎监管，也负责所有金融服务的行为监管。其能有效地解决由于监管不确定性形成的监管重复或真空问题，但是效率难以保证。双峰监管又叫目标监管，是以监管目标为基础通过设立两个监管机构分别负责审慎监管和行为监管。审慎监管机构旨在维护金融机构的安全和稳健，行为监管机构旨在保护消费者的利益。双峰监管能够保证各自监管领域内监管的一致性而避免不同监管部门之间的职能交叉，同时又能在一定程度上保留监管机构之间的竞争和制约关系。但是，一个金融机构会受好几个监管机构监管，从而出现管理成本上升，监管效率低下等问题，在这一点上与功能性监管相似。从以上综合比较来看，世界上并不存在一种完美的监管模式，各种模式有利有弊，不可一概论之。在中国目前“一行三会”的分业监管模式的现状下，当务之急应该是打通各监管部门之间的渠道，尽早形成一个统一的协调的监管框架。

在监管模式的设计中，风险与效率的权衡是关键，而风险与效率的权衡又往往取决于一个国家发展所处的阶段以及金融业在这个阶段中所起的作用。中国金融市场目前正处于高速发展阶段，在此过程中，金融安全和金融稳定至关重要。在监管模式上，笔者认为可以选择功能监管，借鉴双峰监管的一些优点。

（二）微观领域的金融监管。笔者认为应该在证监会、银监会、保监会之上设立一个金融监督管理局，将三家纳入其中，该局直接隶属国务院，负责金融领域微观审慎监管。这样可以建立一定的协调机制，加大配合力度。在信息交流和信息协作上，可以建立一个广泛的信息交流机制，从而实际上减少信息缺失和由于信息不对称导致的决策失误。对于当前热门的金融控股公司等新型的金融集团可以建立一个专门的联合机构独立于“三会”之外，更好地对交叉领域或空白领域进行监管。另外，在法律法规方面要制定相关监管细则和操作流程。例如，《金融控股公司法》应该被首先制定，明确金融控股公司的准入和退出机制以及监管主体，界定金融控股公司的权利与义务，为金融控股公司的规范发展形成一个良好的外部环境。在宏观审慎监管上我们应该明确央行的地位，进一步加强央行的独立性。

（三）宏观领域的金融监管。在宏观背景下，央行仍然要发挥其作为唯一货币机构的宏观调控能力。在货币政策制定时还要注意到对金融机构的监管，在改革进程中，要把金融机构的风险控制作为货币政策考量的一个重要指标；另一方面，央行要发挥最后贷款人的作用，可以根据个别银行的流动性问题是否引发系统性危机来选择用何种金融工具对其进行援助。这也为具体监管机构找出具体成因，采取相关措施提供了必要的解决时间。

主要参考文献：

[1]郭亮.混业经营趋势下金融监管制度研究[D].山西财经大学，2013.

[2]高田甜，陈晨.金融监管体制：国际比较、发展趋势与中国选择[J].上海金融，2013.10.

篇5

法律学者对金融监管的研究必须更深入地进入宏观经济领域并与之产生更紧密的联系。2008年金融危机后，人们认识到单个金融主体安全和稳定不足以确保整个金融系统稳定，诸多国家确立了以货币政策制定机构为主的宏观审慎监管框架，并强化其监管职能。针对系统性风险的宏观审慎监管与货币政策协同问题正在成为金融监管改革的重要方向之一。

1.金融监管的货币维度。金融监管制度在预防、刺破或缓和资产价格泡沫方面是有成效的。比如经济学家在实验中发现，在实验性资产市场中，对投资者进行信贷限制可以缓和泡沫的严重程度。更准确地说，当实验性市场中的经验交易者可以借用基金来购买股票时，泡沫的级别显著地变大了。能够用信贷进行投资使得资产价格比基本价值高出很多。这些实验证明了限制信贷对缓和泡沫严重性有效果。因此这些经济学家们在阐释资产价格泡沫时，将限制投资者信贷的监管方式列为最有希望的政策工具。研究货币政策影响的宏观经济学家描述，更高的利率可以对付资产市场的通胀。资产市场上任何特定通胀的发作是否都构成泡沫？尽管对这个问题争论已久，但如果泡沫形成，用紧缩性的货币政策可以对付它们，这一点在宏观经济学家中已取得广泛一致。

此外，在金融监管中，增加金融机构杠杆和金融工具货币化都会导致货币扩张。加大货币有效供应至少可以从两方面进行。第一，货币供应会在下述情况下扩张：当金融机构持有更低的准备金或增加其有效的杠杆效应――也就是说，出借更多的钱或收取更少的资本金，来支持他们的投资。金融机构的杠杆效应能够增加货币有效供应的能力，使金融机构的杠杆效应有着货币性影响。当杠杆效应增大时，它可以引起资产价格膨胀，引发泡沫。在增加货币有效供应的第二个方法之中，金融监管也扮演了一个很重要的角色，即赋予新的金融工具以“货币”的经济特征。通过给予金融工具某些监管偏好，政策制定者可以使金融工具或多或少地实现货币的功能。

2.整合宏观经济政策和金融监管法制。不管是货币政策还是金融监管都是宏观经济学的有机组成部分。货币政策与资产价格、杠杆率、金融机构风险承担行为以及促进金融稳定都有关联。美国《多德―弗兰克法案》强调对系统性风险的关注，并建立了相关的管理体系和程序，即所谓的宏观审慎管理框架。在该法案中，成立了新的金融稳定委员会，主要职责在于识别和防范系统性风险。在此框架下，现有的货币监理属和储蓄机构监理属合并，以监管全国性银行机构；由美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行；同时保留联邦储蓄保险公司的监管职能。在事前预防方面，该法案建立了新的系统性风险监管框架，将所有系统重要性银行和非银行机构纳入美联储的监管之下，并对金融机构规模和业务范围进行了一定的直接限制，即所谓的“沃尔克法则”。从美国法案看， 货币政策制定部门在金融监管体系中承担更多的系统性风险监控职能， 这将可能成为一个全球趋势， 因此有必要对货币政策和金融监管的关系重新进行探讨。

从后金融危机时代各国制度变迁过程来看， 金融监管与货币政策的紧密结合成为维护金融体系稳定的重要手段。无论是货币政策制定部门身兼货币政策与金融监管两项职能， 还是独立行使货币政策职能， 都十分注重发挥货币政策与金融监管的协同效应。为了维护金融体系的安全性，防止发生系统性金融风险，在宏观审慎监管框架下，货币政策制定机构均被赋予宏观审慎监管权。在英国， 英格兰银行内设金融政策委员会， 负责宏观审慎分析与政策出台，英格兰银行行长担任委员会主席。在美国，美联储将所有系统重要性银行和非银行金融机构纳入监管范围，并受金融稳定监督委员会委托，制定更严格的信息披露、资本和流动性要求，适用于给金融体系带来风险的所有银行与非银行金融机构。欧洲中央银行体系与监管体系虽然复杂，但欧洲央行一直支持成员国的中央银行拥有监管权。

在金融监管法制中必须高度重视整合宏观经济政策。加强金融监管和货币政策配合的途径主要有：（1）用法律法规的形式明确规定中央银行和各监管机构的责、权、利以及相互合作的原则和方法，加强金融监管与货币政策之间的配合，建立宏观审慎管理框架。（2）建立中央银行和监管部门之间的信息共享机制，是加强金融监管和货币政策配合的核心和关键。（3）监管部门应当会同中央银行建立和完善危机预警和处理机制。

中国应谨慎面对金融业“大部制”

2016年3月31日，国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见要求，改革完善现代金融监管体制，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。这表明金融监管体系改革已提上议事日程，并初步形成几种主要改革方案。方案一：“委员会+一行三会”。方案二：“央行+金融监管委员会”。方案三：“央行+行为监管局”。方案四：“央行+审慎监管局+行为监管局”。

无论采用哪种方案，中国政府都有可能设立一个超级金融监管机构。通过实地考察资本市场统合法制国家，笔者认为中国应谨慎面对金融业“大部制”。金融业统合监管模式尽管顺应了金融业综合化经营的需要，克服了原来分业金融监管模式无法对金融消费者进行一体化保护的不足；同时统合监管模式可以减少摩擦成本，降低了监管成本和信息的采集成本，改善信息质量，获得规模效益。从现实的数据来看，1999-2000年间英国金融服务管理局的预算要比前两年其他金融监管机构的预算少。同时也可以减少多重监管制度对金融创新的阻碍并弥补因分业监管所造成的监管真空，从而提高监管效率和金融业整体竞争力。

但是，金融业统合监管模式还有其他一些弊端。第一，权力过于集中，易滋生权力滥用。虽然统合监管模式具有规模效益，能降低监管成本，但是，一个机关集整个金融市场的监管大权于一身，恐有权力过大之虞。第二，虽然统一监管机关可以在一定程度上解决责任推诿的问题，但同时产生了名誉牵连的问题，即其内部某一个监管部门出现的问题都会影响到监管机关的整体声誉，从而连累其他部门的监管声誉。第三，统一监管机关的监管范围非常广泛，监管事务繁多，可能导致其高级管理层不堪重负，从而降低监管效率。第四，统合监管模式仍然保留了传统的行业分类，即内部分别设置了监管银行、证券公司和保险公司的不同部门。因此，统一监管机构实际上只是将多个金融行业监管者置于一个共同的管理体制下，从而增强他们之间的合作和协调而已，而没有真正建立一个针对大型金融集团进行整体风险监管的新型机制。第五，统合监管模式容易导致因价值目标判断的不同，不同监管部门处理同一事件，有时会得到不同的监管结果，影响监管权威，增加不确定性。

金融监管模式的选择不是一劳永逸的，没有单一的金融监管模式适合于同一时期的所有国家或同一国家的所有时期。金融监管模式的选择及相应的金融法制变革是一个动态过程。此外，现有金融监管模式也忽略许多从计划经济向市场经济转轨国家的金融监管探索。这与中国目前所处的新兴加转轨的历史阶段存在一定差异。这客观上要求在实现与国际规则接轨的同时，必须发展和中国转型经济国情相结合的新型金融监管理论，从而正确引导中国金融法制的构建。如何完善中国金融监管体制并创建资本市场金融立法的新模式，是目前中国不可回避的严峻课题。

中国在引入外部新监管架构和规则时，其面临的多重困境常常被漠然置之，新的监管规则和模式往往被以“自上而下”的“批发”方式灌注其中。所以，金融业的“大部制”改革和对资本市场统合法的借鉴必须要和中国既有的政治、金融、经济、法律、社会、文化环境相吻合，中国应保持相当的犹豫和深思熟虑，谨慎面对金融业的“大部制”，逐步实现金融规则现代化的大变革。

构建统合式金融监管与目标式金融监管相结合的“双保险”模式

一个国家金融监管模式的选择及相应金融法制的变革，从表面上看是决策当局相机抉择的结果，但实际上，金融监管模式的净收益与可持续性决定了金融监管模式的选择具有内生性特征。金融立法的价值及金融监管模式的选择应尽量做到目标明确单一，要尽量避免价值目标的多元化和抽象化。

目前，全球金融监管模式主要有三种：行业监管、多重监管者的功能性监管或目标导向性监管以及金融业的统合监管。其中，目标式金融监管是依据主要监管目标来建立金融监管机构，分别负责对所有金融机构进行审慎监管和对不同金融业务行为的规范运作进行市场监管。澳大利亚和荷兰就是目标式监管模式的代表。比如澳大利亚金融监管理事会是一个合作主体，其成员主要由澳大利亚储备银行、审慎监管局和证券投资委员会三个金融监管机构组成。三个监管部门各司其职，并共同组成了金融监管理事会，进行机构之间的沟通与协调，共同维持金融体系的高效性、竞争性与稳定性。

金融业的统合监管模式则是指将金融业作为一个相互联系的整体进行统一监管，把对银行业、证券业、保险业等金融业的监管权均交由一个单一监管机构负责（当然，与单一金融监管机构同时存在的还有负责金融立法和总体金融政策的财政部及负责货币政策、维护金融系统稳定和支付体系的中央银行）。金融业统合监管模式存在一个重大缺陷，即业务行为监管与审慎监管在风险性质上存在重大区别，需要采取不同的监管理念和方式。将金融监管统一于一个机构，可能难以应付，甚至出现内部冲突。鉴于此，澳大利亚、荷兰等国家的目标式金融监管模式找到了一个比较好的平衡点，能尽量避免金融监管中价值目标的多元化所导致的利益冲突。