集体土地的管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇集体土地的管理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

1.1改革土地征用制度，限制征用土地的适用范围政府要进行多形式安置，保证农民的合法利益。要推广征地货币化的安置，因地制宜地采取逐年给付补偿费，实行留用地、土地复垦、社会保险安置等方式。除了国家用地由政府进行征用，其他的项目不征用农民集体土地，假如征用也要按照市场经济的要求来确定补偿的标准。对于经营性的基础建设，在征用土地的情况下，进行补偿费或者不足部分入股，让农民参与收入分红。制定相关的土地管理制度，立法监督要严格，有法可依。农村的委员会要完善土地管理制度，严格审批征用土地的程序，规范征地制度，维护村民知情权，让土地资源公开、透明、公平，寻找政府、土地的使用人、农民之间利益的结合点，做到合理与完善。同时，政府要塑造服务型政府的形象，干部必须学习土地管理的制度，提高自身政治觉悟，依法行政，合理合法运用权力。对于违反国家土地法的人，都应严肃处理，打击违法占地的行为，维护农民的合法利益，保障社会的稳定。

1.2明细土地管理政策，明确集体建设用地的管理对于集体建设用地难以有效流转的现象，必须制定出详细的管理政策。一户多宅与超标准的占地，这些都比较普遍，要想有效地解决这问题，要建立集体建设用地的退出机制，有偿使用，用经济手段促进农户自愿还多余的住宅。同时，多种措施同时实施，提高集体用地的利用效率。必须挖掘农村用地的潜力，把农村用地的减少和城镇用地的增加结合，规划用地的布局，优化用地的结构，促进集体用地高效可持续发展，促进农村的经济与社会的全面发展。用战略眼光科学地规划农村的宅基地，完善其规划与管理，结合各村的土地发展实际状况，详细地制定总体的规划方案。

1.3促进土地所有权有偿流转政府要探索出集体建设用地有偿使用的方法，建立有偿流转制度，完善土地利益的分配制度。在明确主题的基础上，切实保护好农民的财产权，增加农民的收入，分离土地的使用权与所有权，制度要符合市场经济的要求。统一土地市场，对具有长远利益的项目用地，可不改变所有权，办理租赁或出资入股的有偿使用手续。流转收益要把绝大部分归于农民，加强收益的管理，保证收益要用到农村经济的发展、基础设施与农民安置的就业和生活保障中去。加快集体土地流转相关工作的步伐，开展农用地分级估价工作，建立相关价格体系，完善法律保障体系，制定出流转的程序，进而规范土地流转的市场管理工作。

1.4调整相关的土地政策，调整农业结构土地用途要进行管制，农田要被保护，在此基础上，对农产品的重点企业使用集体土地，优先保证建设用地的指标，结合农业的结构调整，租赁集体土地，农副产品的加工地要在不破坏土地的情况下，缴纳保证金，期满复耕。农田保护区的土地要保证布局的合理和科学，不能破坏基本生产能力。养殖业可以利用非耕地、低洼地与废水塘。不能破坏水利设施，可以在四周挖水沟养殖水稻。

2总结：

篇2

关键词：农村； 集体土地； 管理制度

随着我国城市化、工业化进程的加快，对农村集体土地的征用在全国范围内如火如荼地开展。但是在集体土地征用过程中，由于法律与制度的滞后及缺陷，造成土地征用过程中常出现违法乱纪行为，出现征地范围过大、缺乏公告与登记程序、征地补偿标准过低等问题，严重损害农民利益。因此，加快农村集体土地管理制度的改革，完善农村集体土地征用立法工作，可适应现代社会主义市场经济发展，对促进和谐社会及新农村建设具有重要意义。

1、落实土地所有权的平等

我国宪法中明确规定，以我国实际国情为出发点，推行农村土地公有制。也就是分为土地国有制与农村集体制两种方式。但是当前的法律与政策来看，对农村集体土地的利用存在不平等待遇。农村集体作为土地所有者，对土地的占用、处置及权益等方面，都不能真正实现国有土地所有者的地位，无法与国家土地的占用、处置、权益等享受相同权力。因此，在遵循市场经济“公平、公正、公开”原则上，改革当前对农村土地所有权不公平的条款，确保农村土地所有权的完整性，这也是实现农村集体土地经济效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

随着我国农业战略的不断调整及城市化进程的加快，在农村建设过程中，一些土地逐渐用于非农业建设中。但是我国土地肩负着全国约13亿人口的粮食安全问题，对我国整体发展具有重要意义。将农业用地转为非农业用途，必将造成可用土地的大面积减少，甚至造成生态失衡、水土资源破坏；因此，加快农村集体土地管理制度改革，必将促进土地与人口增长、环境资源之间的关系，严格控制用于农业的土地转变成非农业用途，提高农村土地的应用效益与生态效益。

3、合理控制征地范围

目前，我国现有的法律法规中，没有对经营性用地、公益性用地等进行明确划分。因此，农村集体土地管理制度的改革，必须合理划分公益用地范围。对于国家投资建设的水利、交通、能源等公共设施、社会福利事业、环境卫生设施等，可以依法征收；城市规划区域内的土地，作为城市发展的重要载体，也可以适当征收；但是对于城区规划之外的土地，则应明确用地性质，不得随意征收。

4、建立健全集体土地所有权相关制度

一直以来，所有制问题制约了我国土地的全面发展。现有的物权制度在农村集体土地管理制度中的应用远远不够。制定农村集体土地管理制度，根本目标在于发挥土地应有的效益，确保应用最大化。而一切改革手段与改革目标都在于不断提高土地的利用价值与应用过程。这就需要通制度与法律来提供保障，发挥宏观调控作用。在我国，土地所有者的利益与土地使用者的利益基本一致，都是为了促进土地利用效率，发挥土地应用价值，而土地价值能否全面发挥，取决于土地资源的优化配置，同时又建立在土地权利是否健全、流转是否合理基础上。在我国，不存在土地所有权流转问题，而承担土地资源的客体主要是土地的使用权。因此建立以土地使用权为核心的土地管理制度，将成为我国农村集体土地管理的发展方向。

5、完善农村集体土地的配套设施

以我国实际国情为出发点，农村集体土地管理制度的改革是一项系统性工程，需要诸多配套设施的保障，才能顺利实现。其一，建设新型农村集体土地治理体制，例如在我国一些农村地区，已经形成了以村民议事为主的决策机构，将村委会升级为公共事业服务单位，农村集体经济则以自主经营形式发展；其二，完善耕地保护制度，提高土地规划、管理效益，采取分级保护耕地方式，设立保护基金，发挥耕地保护补偿手段；其三，设置农村产权交易平台，如在农村地区成立土地流转管理中心、教育平台等；其四，加快农村金融体系建设，改革金融制度，为实现农村土地资本化提供保障；其五，完善农村土地担保体系，降低农村土地产权交易风险；其六，完善相关产权法律、法规建设，为农村集体土地管理制度改革提供保障。

6、规范征地制度与程序

通过完善农村集体土地的征地制度、规范征地程序，提出恰当的征地补偿标准。加快创新手段，提出“农用地基准地价”的综合作价方法，完善征地的补偿标准，改善“同地不同价”现象。所有的用地单位或者个人不得以私自利益，与征地单位或者个人商量补偿价格，避免出现私下交易，造成土地市场混乱。另外，通过预存征地补偿款的方式，完善征地的补偿争议，减少矛盾纠纷，确保各项补偿款及时落实到位。在征地过程中，应确保农民利益，提高农民参与权、知情权，同时保留申诉权，完善听政报告制度，实行两公告、一登记，确保农村发展目标的顺利实现。

7、妥善安置渠道

通过渠道的妥善安置，为征地的农民解决后顾之忧，确保生计。国家应考虑到农民生产生活的实际情况，以多元化渠道安排农民的就业及创业。提高对农民的就业技能培训，实现劳动力优质转移；对于自主创业的农民，国家应该在场地、税收及贷款等方面给予支持和优惠，从长远生计为农民加强考虑。另外，本着农民自愿的原则，安置补助费用可以直接存到社保部门，为被征地农民提供个人社会保险账户，并购买医疗保险、养老保险、失业保险，保障农民今后的生活。

8、发挥舆论引导作用

农村集体土地管理制度的改革，牵扯到社会利益的再分配，同时关系到来自各方面的利益关系，必将产生矛盾与冲突。这就需要国家以社会利益为出发点，敢于创新、敢于尝试，就像提出“土地有偿使用”一样，以国家绝对的政治领导地位，广泛开展舆论宣传，在社会各阶层、各单位、各部门形成全新意识，为制度改革提供思想武器，营造良好的社会支持氛围。

参考文献：

[1]周义.农村集体土地征收中的政府角色研究[J].华中师范大学：宪法学与行政法学.2009

[2]舒瑞江.对农村集体土地使用权流转的粗略探讨[J].国土资源导刊.2007（5）

[3]张钦、汪振江.农村集体土地成员权制度解构与变革[J].西部法学评论.2008（3）

[4]周吉成.浅谈农村集体土地征用中存在的问题及建议[J].宁夏农林科技.2007（6）

篇3

根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市人民政府令第124号），我局制定了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法>实施意见》，现予印发，请遵照执行。

本通知自2003年8月1日起施行。

二三年七月二十八日

《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》实施意见

一、暂停办理有关事项

1、[暂停事项申请]

按照《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市人民政府令第124号，以下简称《办法》）第八条规定，用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在征地或者占地批准文件规定的用地范围内暂停办理有关事项。用地单位应当提交暂停办理事项申请书、规划批准文件、征地或者占地批准文件。

2、[暂停事项通知和公告]

区、县国土房管局收到用地单位暂停办理事项申请后，应当在7个工作日内审查完毕；审查批准后，应当在7个工作日内就暂停事项书面通知当地规划、建设、户籍、工商、税务等部门及乡镇人民政府，并在用地范围内予以公告。通知和公告应当载明拆迁范围、暂停办理事项、暂停期限等内容。

3、[暂停期限]

暂停期限自公告之日起算，最长不超过1年。用地单位需要延长暂停期限的，应当提前30日向区、县国土房管局提出申请，并说明需延长期限的理由和拟采取的措施。延长的期限不超过半年。区、县国土房管局批准延期申请后，应当将延长暂停期限的决定书面通知当地规划、建设、户籍、工商、税务等部门及乡镇人民政府，并在拆迁范围内公示。区县国土房管局的审查和通知时限按照本实施意见第2条规定执行。

除市政府确定的重大市政基础设施建设工程或者其他建设项目经市政府批准的以外，暂停期限满20日后，区县国土房管局方可拆迁公告。

二、房屋拆迁许可证的申请与核发

4、[用地批准文件]

按照《办法》第九条的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的用地批准文件包括：

（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；

（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占用集体建设用地的批复。

5、[规划批准文件]

按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的规划批准文件是指市或者区、县规划行政主管部门核发的建设用地规划许可证。

6、[拆迁实施方案]

按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的拆迁实施方案，是指拆迁人根据《办法》第十条规定拟订的文件。拆迁实施方案应当包括以下内容：

（1）项目基本情况；

（2）拆迁范围、拆迁方式，搬迁期限，委托拆迁和评估等内容；

（3）被拆除房屋及其附属物基本情况；

（4）补偿安置方式及其主要内容；

（5）拆迁补助办法；

（6）其他应当在拆迁实施方案中明确的内容。

7、[占地拆迁实施方案]

按照《办法》第十条规定，占地拆迁房屋的，乡（民族乡）、镇人民政府审核拆迁人拟订的拆迁实施方案，需要时，可以征求区、县国土房管局的意见。

8、[公布拆迁实施方案]

拆迁人应当按照《办法》第十条规定，在拆迁范围内公布经区县国土房管局批准的征地拆迁实施方案或者经乡（民族乡）、镇人民政府审核并报区县国土房管局备案的占地拆迁实施方案，公布期限不少于10日。

拆迁实施方案应当在区县国土房管局拆迁公告之日前（含拆迁公告当日）公布。

9、[安置房屋证明]

按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的安置房屋证明文件，包括建设工程竣工验收备案表、土地使用权证明文件或房屋所有权证。

10、[补偿资金证明文件]

按照《办法》第九条规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的拆迁补偿资金证明文件，是指银行向区、县国土房管局出具的拆迁补偿资金到位证明文件，具体办法按照市国土房管局、中国人民银行营业管理部《关于加强城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督的通知》（京国土房管拆字[2001]1177号）有关规定执行。

11、[跨区县项目发证]

跨区、县项目的房屋拆迁许可证，可以分别由所涉区、县国土房管局核发，也可以由市国土房管局根据实际情况指定其中一个区县国土房管局核发，并将有关情况通知相关区、县国土房管局。

12、[兼有国有土地和集体土地房屋拆迁的情形]

建设项目用地范围内兼有国有土地和集体土地的房屋拆迁的，建设单位应按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》和《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》有关规定申请房屋拆迁许可证，区县国土房管局审核后，统一发放房屋拆迁许可证和拆迁公告。

13、[拆迁范围和拆迁期限]

拆迁人应当按照房屋拆迁许可证规定的拆迁范围和拆迁期限实施拆迁。

房屋拆迁许可证规定的拆迁范围不得超过用地批准文件确定的用地范围，但是用地范围外的房屋与拆迁范围内的房屋不可分割时，拆迁主管部门可以把拆迁范围外的该房屋划入拆迁范围。

房屋拆迁许可证规定的拆迁期限最长为1年。拆迁人在规定的拆迁期限内未完成拆迁的，应当在期限届满15日前向核发房屋拆迁许可证的区县国土房管局申请延期，延期不超过6个月。

14、[拆迁公告]

区、县国土房管局核发房屋拆迁许可证后，应当在拆迁范围内拆迁公告。拆迁公告应当载明房屋拆迁许可证批准文号、拆迁人、工程名称、拆迁范围、搬迁期限等主要内容。

15、[许可证印制]

房屋拆迁许可证由市国土房管局统一印制，内容主要包括拆迁人、项目名称、拆迁范围、拆迁期限、发证机关、发证时间等。

16、[拆迁许可证备案]

区、县国土房管局核发房屋拆迁许可证后，应报市国土房管局备案。

三、委托拆迁和评估

17、[委托拆迁]

拆迁人可以自行拆迁，也可以委托拆迁。

征地拆迁，拆迁人自行拆迁的，应当具备本市自行拆迁资质。

委托拆迁的，受托拆迁单位应当具备本市受托拆迁资质；拆迁人应当与受托拆迁单位签订委托拆迁书面合同；拆迁人申办房屋拆迁许可证时，应当向区县国土房管局提交委托拆迁合同和受托拆迁单位的资质证明材料。

18、[拆迁评估]

征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成新价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定；拆迁人应当与评估机构签订委托评估合同。拆迁人申办房屋拆迁许可证时，应当向区县国土房管局提交委托评估合同和受托评估机构的营业执照、资质证书。

占地拆迁的，被拆迁房屋的重置成新价，可以参照前款规定评估，也可以按乡镇人民政府审核并报区县国土房管局备案的拆迁实施方案确定。

19、[拆迁招标投标]

征地拆迁，属于下列项目的，用地单位应当通过招标投标方式确定受托拆迁单位和评估单位：

（一）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（二）国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目；

（三）建设项目拆迁居民户数在500户以上或者拆迁总费用在8000万元以上的。

有关招投标事宜按照市国土房管局《关于本市拆迁项目实行招投标管理的通知》（京国土房管拆[2003]306号）执行。

四、拆迁补偿安置协议

20、[拆迁补偿安置协议]

拆迁人应当与被拆迁人签订拆迁补偿安置书面协议。协议一式二份，当事人双方各持一份；在房屋拆迁中必须给被拆迁人拆迁补偿协议原件。

实行货币补偿的，协议应当包括补偿金额、付款方式、付款期限、搬迁期限、违约责任、纠纷处理方式等内容。

实行房屋安置的，协议应当包括安置房屋地点、安置房屋面积、差价及结算方式、搬迁期限、违约责任、纠纷处理方式等内容；期房安置的，还应当明确搬迁过渡方式和过渡期限等内容。

另行审批宅基地安置的，协议应当包括地上物补偿、新批宅基地地点、面积、搬迁期限、违约责任、纠纷处理方式等内容。

21、[权属证件移交]

拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人应将原土地使用证、房屋所有权证交给拆迁人，由拆迁人移交房地权属管理部门。

五、拆迁裁决程序

22、[拆迁裁决程序]

集体土地房屋拆迁裁决程序，参照市国土房管局2002年12月9日印发的《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》（京国土房管拆[2002]1116号）执行。

23、[行政复议与行政诉讼]

拆迁当事人对区、县国土房管局的裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

六、货币补偿方式

24、[宅基地区位补偿价]

宅基地区位补偿价，由区县人民政府按照《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》（京国土房管征[2003]606号）第四条的规定，以乡镇为单位确定和公布，并报市国土房管局备案。

区县人民政府确定宅基地区位补偿价，应当考虑各乡镇行政区域内的土地区位差异，具有一定的幅度。

具体拆迁项目的宅基地区位补偿价，可以按照下列方式确定：

（一）由拆迁人委托有资质的评估机构在区县人民政府公布的幅度内，根据被拆迁房屋宅基地的实际情况评估确定；

（二）由区县人民政府或者其指定的相关部门在区县人民政府公布的幅度内，根据被拆迁房屋宅基地的实际情况确定；

（三）区县人民政府确定的其他方法。

25、[兼有国有土地和集体土地的乡镇]

乡镇行政区域内兼有国有土地和集体土地，或者与国有土地相邻的，区县人民政府可以批准该乡镇统一参照国有土地房屋拆迁补偿相关规定，确定宅基地区位补偿价格或拟订拆迁实施方案。

七、房屋安置方式

26、[房屋安置方式解释及协议]

按照《办法》第十五条第一款规定，拆除宅基地上房屋以国有土地上房屋安置的，拆迁人与被拆迁人应当按照被拆迁房屋的补偿款与安置房屋的市场评估价款结算差价。即拆迁人对被拆迁人依法给予货币补偿后，被拆迁人再以其所得的货币补偿款购买拆迁人提供的国有土地上的安置房屋，拆迁人与被拆迁人可以先按照货币补偿相关规定签订拆迁货币补偿协议，再另行签订安置房屋买卖协议。

27、[市政府规定以经济适用住房安置]

按照《办法》第十五条第一款规定以经济适用住房安置被拆迁人的，对被拆迁人按照《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》（京国土房管征[2003]606号）第五条规定给予补偿，由被拆迁人按照规定价格购买政府定向提供的经济适用住房。

28、[拆迁补偿资金和房屋要求]

征地拆迁宅基地房屋，拆迁人在银行专户存入的拆迁补偿资金，原则上不得低于该项目拆迁货币补偿所需资金总量的60％。拆迁人准备的拆迁补偿资金低于该项目拆迁货币补偿所需资金总量的，应就不足部分提供相应数量的安置房屋。

采取货币补偿方式的被拆迁人数量超过预计比例或其他原因致使拆迁人存入的拆迁补偿资金不足的，拆迁人应当及时补足；拆迁完毕后，拆迁补偿资金有结余的，拆迁人持区县国土房管局出具的证明，向银行申请划转余款。

29、[征地拆迁安置房屋条件]

拆迁人提供的安置房屋，原则上应当是现房，并具备合法审批手续；安置用房的市政配套设施和生活服务配套设施，应当具备使用条件。

拆迁人提供的下列房屋，经与被拆迁人协商同意，可以用于拆迁安置，但是在区县国土房管局核发房屋拆迁许可证时，不予计入拆迁人准备的安置用房数量：

（一）期房；

（二）朝阳、海淀、丰台、石景山区的拆迁，安置房屋不在四区范围内、也不在规划市区内，且距离拆迁地点超过15公里的；其他郊区县拆迁，安置房屋不在本区县范围内的。

30、[农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人]

按照《办法》第十五条第二款规定，农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人的，安置房屋应当具备用地、规划批准文件。

31、[委托安置]

按照《办法》第十五条第三款规定，其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，按照下列规定执行：

（一）拆迁人应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订书面委托合同，并向区县国土房管局备案。

（二）拆迁实施方案由受托的农村集体经济组织或者村民委员会拟订，属于征地拆迁的，报区县国土房管局批准后执行；属于占地拆迁的，经乡（民族乡）、镇人民政府审核后，报区县国土房管局备案。

（三）拆迁补偿安置协议可以由拆迁人与被拆迁人签订，也可以由拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会与被拆迁人签订。

八、另批宅基地安置

32、[适用条件]

按照《办法》第十七条规定另行批准宅基地安置被拆迁人的，拆迁人应当事先征得区县人民政府同意，且本集体经济组织区域内具备安排宅基地的土地，符合土地利用规划和城市规划，被拆迁人符合申请宅基地条件。

33、[审批手续]

拆迁宅基地上房屋，另行审批宅基地安置被拆迁人的，拆迁人应当为被拆迁人办理宅基地申报审批手续和建房审批手续，被拆迁人应予协助。

34、[宅基地减少的补偿]

新批宅基地面积少于原合法使用的宅基地面积，对不足部分可以按照区、县人民政府的规定给予适当补偿。

九、宅基地面积标准

35、[宅基地面积控制标准]

根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条规定，本市村民每户建房用地的标准，由各区、县人民政府根据本行政区域的情况确定并予公布，但近郊区各区和远郊区人多地少的乡村，最高不得超过0.25亩（折合167平方米）；其他地区最高不得超过0.3亩（折合200平方米）。

1982年以前划定的宅基地，多于前款规定的标准，每户最高不超过0.4亩（折合267平方米）。

36、[宅基地面积认定标准]

被拆迁人宅基地面积认定的具体标准，由区、县人民政府根据本区县实际情况确定。

十、其他问题

37、[拆迁结案]

拆迁人应当按照规定及时整理并妥善保管拆迁档案资料，在完成拆迁后1个月内向区、县国土房管局移交拆迁档案资料并办理有关手续。

38、[提前搬迁奖励费]

被拆迁人在规定的搬迁期限届满前提前搬迁的，拆迁人可以给予提前搬迁奖励费，具体标准由区、县人民政府确定。

39、[非本集体经济组织成员房屋]

用地范围内涉及非本集体经济组织成员合法取得的房屋土地，经区、县人民政府批准，可以按照《办法》有关宅基地房屋拆迁有关规定给予补偿安置。

40、[已拆迁公告的项目]

2003年8月1日以前，已经按照《北京市城市房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第87号）拆迁公告的，不适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，继续执行《北京市城市房屋拆迁管理办法》。

41、[施行日期和文件废止]

篇4

一、节约集约用地的意识薄弱。随着工业的发展，我国城镇化建设的步伐加快，这使人地的关系非常紧张。在土地利用方面，资源的短缺和浪费现象并存。这主要体现在以下三个方面：一是中国的耕地面积减少，保护耕地的压力增大。当前，一些地方在建设中，仍然存在占用耕地、菜地甚至是基本农田的现象。尽管各地有序地开展农村土地的整治，但新增耕地的质量不过关，这必然会影响农民的收入。二是当前非农建设大量地占用耕地，这导致农村的土地面积减少，从而影响到农民的利益。三是只求建设的速度，却忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置的现象较多。另外，农村居民点分散、不集中，空心村、一户多宅以及超标用地等现象也造成了土地资源的严重浪费。

二、征地补偿标准不合理。国家一般以年产值为依据来制定征地的补偿标准。从实践的角度看，科学性和合理性程度不高。另外，城市规划区各村社补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象比较多，因此农民的意见很大。究其原因，大多数是用地单位急于征地，擅自大幅度提高补偿的标准，造成在同一地块农民得到的补偿不同。

三、农民土地所有权登记制度还不完善。农村住宅一般只有宅基地的使用证，而土地属集体所有。由于农村的住宅缺少土地证和房产证，交易一直有困难。农民进城后，原有的住宅或者转让或者空置。由于城镇户口或外来者没有权利购买农村的宅基地，这导致农村住宅价格很低廉，在一定程度上也影响了农民进城购房和定居的积极性。

四、被征地农民安置不到位。由于土地属农民集体经济组织所有，所有村民均有享受安置的权利，征地后的安置必须以村为单位统一考虑安置。但鉴于特定的历史状况，只有被征地农民承包地全部或2/3以上征占的，才给予参加社会养老保险，同时还限定必须给被征地农民办理农转非手续，才能参加保险，对征地农民安置不够到位，对此部分农民意见很大。

完善农村土地管理相关建议

一、建立科学的空间规划体系。科学编制土地利用规划，充分发挥规划的整体控制作用。原则为：进一步强化土地利用规划的科学性、权威性、约束性，明确城市和农村区域边界的划分，落实现代土地的管理制度，使土地管理拥有统一、协调的秩序。从宏观上确保土地总量动态平衡。改变目前土地利用规划的普遍失效、土地的宏观调控依据不足等局面，为土地管理提供科学、权威的依据。在获取客观、准确的土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济的规律，科学地预测土地需求，制定相应的规划控制指标，建立与市场的经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划；对于一般性用地，在控制总量的前提下，保留适度的弹性发展空间。

二、要完善征地制度和程序， 合理地确定征地补偿的标准。可以采取农用地基准地价的综合作价法制定征地的补偿标准，逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设的用地单位或个人不许私自与被征地的单位或个人协商征地的补偿价格，这样可以防止私下交易和要价不标准的产生。建立征地补偿款预存的制度，以确保征地补偿款落实到位。在征地的过程中，要切实维护被征地农民的参与权、知情权、申诉权和监督权，维护被征地农民切身的利益。

三、拓宽安置渠道，解决被征地农民生计保障的问题。按照“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的思路，多种渠道促进被征地农民的创业和就业。加强对被征地农民的就业培训，加快劳动力的转移；对自谋职业和自主创业的被征地农民，在贷款、税收、场地等方面提供优惠，确保被征地农民长远生计有保障。在农民自愿的基础上，安置补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。被投保人员一律农转非。

四、进一步明确农村土地产权的界定。进一步完善农村的土地制度，关键在明确界定农民的土地财产权，特别是要明确农民土地承包权物权的性质，使农户真正地享有使用、占有、收益和处分四权统一的承包经营权。由于目前农民土地所有权的登记制度还不完善，所以应着重开展农村土地产权界定的工作，进一步保障农村土地所有者的合法权益。

五、加强执法的监督，严肃处查违法占地行为，保障农民权益。不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实。地方政府可以设立专门的机构，对失去土地的农民进行职业的培训。这样以来不但可以促进了他们的就业，使其生活得到保障，也可以提高农民的文化素质，这对新农村的精神文明建设是很有利的。

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关键词：农村；土地；资源；对策建议

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-07-0033-1

基层土地管理工作包括——地籍管理、土地利用、建设用地、土地市场、耕地保护、土地科技教育等等，最终目的都是保护耕地，促进经济可持续发展。在农村从事国土资源管理工作几年来，发现农村的土地管理中存在一些问题。

1 农村宅基地问题

集体土地使用权登记多数是宅基地，解决纠纷最多的问题也是邻里之间的宅基地纠纷问题。因此解决农村宅基地问题应该非常谨慎，农村宅基地仅限本集体经济组织内部符合规定的人员，按照法律法规标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。从宅基地的定义不难看出农村宅基地的特征。首先：农村宅基地是集体所有，我国宪法和土地管理法明确规定城市的土地属于国家所有，农村和效区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，其他的集体所有。其次：宅基地使用主体特点，只限于集体经济组织特定成员使用。第三：一户一宅，我国土地管理法规定农村村民一户一宅，一旦村民出卖、转让宅基地后绝不能再次申请宅基地。但事实上，城镇居民在农村购买房屋的也不少；村民出卖转让房屋后再申请宅基地的现象也不少见；一户多宅的现象也不稀奇。农村宅基地管理是当前农村土地管理中一项重要任务。

2 设施农业建设问题

随着农业产业结构的调整，疏菜大棚、养殖小区规模不断扩大，设施农业有了较快的发展，随之而来的是看护房面积逐渐扩大，引起土地违法现象发生，有些地区甚至形成了村外村的现象。很多违法者以发展经济为名，乱占土地搞企业。

3 农村土地存在问题原因

3.1 村干部和村民依法使用土地的法律意识淡薄

从调查的结果来看，一些村组干部法律意识十分淡薄。私下越权非法批划宅基地，以村庄公共设施建设和村委会办公问题占用土地。村民不顾法律约束，把房子建到自己的承包地内等，发生这些现象，都是法律意识淡薄造成的。

3.2 有些乡镇政府和村级组织管理职责的缺失和越位

首先是村级组织的管理越位。有些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行国土局的职能，随意允许村民以建设养殖小区为名，占用土地。其次是乡镇政府管理职责的缺失。在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上，乡镇政府过多地把天平砝码偏向于促进经济发展的方向，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护责任，这种缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。

3.3 有些乡镇、政府和村级组织是涉地违法的主体

首先是违法主体的多样性。据调查，在农村集体建设用地管理中，违法主体既有村民等自然人，也有村委会等法人组织。其次是违法现象的群发性。根据全国多次卫片检查显示和通过我们的调查，农村土地违法呈现出群发性态势，很多乡镇和村庄都有。

4 农村土地管理的对策建议

4.1 加强农村土地监管、动态巡查

1.严格土地用途管制制度。

2.严格执行基本农田保护制度，认真落实基本农田保护“五不准”。

3.建立最严格的耕地保护制度，各村（居）委会要确保辖区内耕地的数量和质量。

4.全方位推行土地执法监察制度。加大土地巡查、检查力度。

5.全面落实耕地占补平衡制度。

6.强化土地执法动态巡查。分局以村（居）委会为单位，在监察信息员的协同配合下，每周对所辖村（居）委会采取例行巡查和突出清查相结合的方式进行动态巡查，并填写“土地执法动态巡查记录簿”。

7.建立健全巡查监测体系，建立处、村、组三级监察信息系统和巡查网络，划分巡查区域、巡查时间、巡查路线，加强国土资源管理的动态检查监测。

8.制定相应的责任目标考核办法，办事处与村（居）委会签订全年目标考核责任书。

9.定期组织国土资源监察信息员培训，提高业务素质。

10.建立年度统计报告制度，每年年底前，对辖区内的国土资源管理情况组织自查，写出自查报告。

4.2 加强农村集体土地集约利用

1.加强农用地的土地集约利用。

2.加强土地利用规划。

3.加强乡镇企业用地的集约利用。

4.加强农村村庄建设的土地集约利用。

5.加大土地登记发证力度。

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【关键词】有偿使用；现存问题；原因分析；对策

一、我国土地有偿使用中的现存问题

1.土地利益分配关系扭曲

国有土地所有权被虚置，中央政府和地方的利益分配不公。大部分的国有土地出让金归负责具体实施的县或市政府所有，而中央和省级政府仅仅提取少部分。于是，地方政府有很强的经营土地的动力，大肆通过圈地运动和卖地来增加地方性财政收入，严重扭曲了中央和地方的利益关系。

另外，地方政府和农民之间也存在收益分配不公。法律明确禁止集体土地的所有权直接交易，对于被征土地农民的经济补偿应包括安置补偿费、土地补偿费以及青苗和地上附着物补偿费三部分。但是，由于农民缺乏对补偿费的了解和认识以及相关立法的缺失，常出现把土地补偿费克扣在村委会和地方政府，仅将安置补偿费以及青苗和地上附着物补偿费发放给农民的问题。

2.土地市场既不规范也不健全

由于土地的使用行为具有广泛的外部性，因此，土地市场公开化就显得尤为重要。早在1999年，国土资源部就已开始筹建全国土地市场信息系统，但是目前在土地市场信息传导和披露等方面仍然存在着信息公开完备性不足以及渠道过于单一等问题，而且，在征地过程中，农民参与土地活动的渠道也不够通常畅，缺乏透明度。

城乡土地市场不一致，缺少统一的土地市场，这也是目前存在的严重问题。在农村，集体土地不能流转进入土地一级市场并参与土地一级市场的收益分配，而在城市，土地则可以流转成建设用地和商业用地并参与到土地一级市场的收益分配，从而导致城乡土地市场二元化。

二、现存土地有偿使用问题的原因分析

1.中央和地方政府的职责以及目标不相容

理论上，中央政府对土地的使用具有无可争辩的决定权，但在具体实施中，中央政府的影响力却很难体现。中央政府是土地政策的制定者，拥有批准占用土地的权力，而地方政府则是土地政策和土地占用补偿的具体实施者。地方政府通过各种手段操纵和变通占用补偿政策，应付和规避中央政府的规划和管理，通过土地出让和招商引资等方式增加财政收入，彰显其政绩。由于中央和地方政府的职责以及目标不相容，有的地方便出现低价出让土地，大量土地乱占和闲置等情况。

2.土地市场化程度低与土地供给的双轨制

在我国，土地一级市场被垄断，土地的使用取决于政府的行政计划和管理，什么时候转变土地利用类型以及转变成什么类型，这都是由各级政府的行政屯批和规划决定的，因此，市场机制不能优化配置土地的使用。另外，由于土地供应的双轨制，使得市场价格和非市场价格同时存在，并有很大的差异，加之政府行政划拨的价格指导，这又造成了土地的市场价格不能客观体现土地的真实价值，从而出现低价补偿的情况。

3.相关法律法规的缺失或不完善

首先，由于没有相关的法律指导，在土地征用过程中，农民对如何参与到征地方案的制定中，没有具体的参与方式和途径，对征地农民的土地补偿也没有具体的标准说明，因此，地方政府低价补偿以及克扣农民土地补偿金的现象也屡禁不止。其次，土地规划的效力也大打折扣，由于相关法律法规的不完善，公众对规划应由哪些部门负责、多长时间进行一次、政府如何向公众公示以及公众如何参与规划等问题都无法获得确切答案。最后，由于相关法律的缺失，土地被肆无忌惮的征用和闲置，尤其是对农民耕地的违法占有。

三、促进土地有偿使用管理的对策

1.土地利用规划方面的对策

努力建立一套系统科学、稳定权威、可操作性强、公众参与度高的土地利用规划体系，为土地政策和计划的有效实施打下基础。

首先，要加强公众的参与度，保证公众意见直通渠道的畅通，重视专家在土地利用规划中的关键作用。由专人讲解规划方案，并经电视、报纸等媒介公布规划方案，通过匿名反馈意见和代表协商等形式，畅通电话、微博、匿名书信等渠道，对公众认为不合理的地方做出详细的答复，让公众亲身参与到土地利用规划中来。其次，突出不同产业和不同区域的土地利用特点，统筹安排用地规模、范围和时间。重点保护好城市发展的周边区域和农民耕田，严格限定城市建设用地总量。在城市内部，在满足生产生活实践需求的前提下，抑制城市建设用地的不合理增加，减少重复建设和盲目建设。在城市外部，减小对农、林以及湿地的破坏，保障粮食产量和安全，维持生态平衡。

2.土地市场方面的对策

2.1 发挥市场机制的基础性配置作用

发挥市场机制基础性的配置和调节作用，政府调节只作为市场体制的补充。首先，相关政府部门要完善市场规则，净化土地市场环境，增加市场信息透明度，让市场机制调节和控制土地价格，引导土地合理使用。其次，相关政府部门要积极地进行土地使用政策指导，在必要时可给予适当的优惠，促进土地的社会效益能够最大限度的发挥，保证土地有偿使用的可持续发展。最后，建立提供土地市场信息服务的中介机构，严格审核其条件和资质，规范中介行为，保证其能够在评估土地市场价格和土地市场供需双方土地信息等方面提供正确而及时的服务。

2.2 建立城乡一体的土地市场

打破集体土地不能直接流转进入市场一级市场的原有格局，实行集体土体和国有土地同地、同价和同权。不论是农村的集体土地还是城市的国有土地，都可以在统一的土地市场进行土地活动。遵照市场公平的原则，通过转让、出租等形式，集体土地所有者可以把土地使用权转交给任何需要建设用地的企业或个人，以市场机制控制的价格作为土地使用权的价格，集体土地所有者和国有土地所有者一样拥有获得工业化与城市化利益的权利，从而切实保障集体土地所有者的利益。

3.法律法规等司法体系方面的对策

尽快建立并完善相关的法律法规，只有明确规定政府和公众参与土地有偿使用管理的权利和义务，使土地有偿使用活动有章可循、有法可依，才能更好的促进土地的合理使用。结合我国现存的主要问题，针对我国土地有偿使用的法律法规等司法体系有以下建议。

首先，开展土地规划立法工作，保证土地规划具有法律效力，明确公众的参与权，从而解决土地重复建设和盲目建设的问题，遏制非法圈占土地的行为。其次，改变国有土地与集体土地同时存在的土地二元化格局，破除土地一级市场垄断局面，通过相关立法使集体土地能够直接进入土地一级市场，从而在源头上减少设租、寻租和垄断的危害。第三，在法律上明确说明和确认农民的土地财产权利，例如，农民宅基地的申请和出租、宅基地的财产权利等。最后，完善司法体系，设立独立于政府部门之外的公共机构和组织，专门解决土地使用纠纷，保障土地规划和土地征用中的各方利益。

四、结束语

只有从土地利用规划、土地市场和法律法规等司法体系三个方面联合解决当前我国土地有偿使用中的问题，才能促进我国的工业化和城市化进程稳定前进。

参考文献

[1]刘佳.划拨土地使用权市场化法律制度研究[J].行政与法，2013，（03）.

[2]李旭，肖斌.城市周边地区土地管理问题及对策研究[J].中国新技术新产品，2013，（04）.

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关键词：土地管理；问题；解决方式

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

一、农村土地管理现状存在的问题

随着我国国民经济的快速发展，保障发展与保护土地资源的矛盾日益突出，乱批乱建、未批先建、毁坏耕地现象依然存在，主要表现在：“空心村”现象严重，农村新建住房杂乱无章，土地浪费严重；矿洞开采破坏土地、污染环境；基层土管队伍力量薄弱等等，同时，我国农村土地管理体制不健全，制约着土地的流转。缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。这些问题的存在引起了社会各界的普遍关注，也引起政府的高度重视。

二、如何有效加强农村土地管理

1、严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2、政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。

3、积极探索，不断提升土地流转的开发档次

一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。

4、严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。

5、规范农村规模化畜禽养殖用地

农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。

随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。

依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。的理念武装自己的头脑，转变思想，切实的落实国家的相关上地政策，维护农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设，实现社会的可持续发展

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论文关键词：农村土地所有权，建设用地使用权，土地承包经营权，宅基地使用权流通性

 

农村土地权利是农民对农村土地享有的权利。正确认识和界定农村土地权利的性质，是保护农民土地权益的前提和基础。 一、关于农村土地所有权的性质和权利行使 (一)关于农村土地所有权的性质 农村土地所有权为何种性质？在《物权法》通过前，对此曾有不同的观点。如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。有的认为，我国农村土地所有权存在主体虚位，有的甚至认为应将土地所有权确认为农民个人所有，以解决农村土地“无主”现象。笔者不赞同这种观点。这不仅是因为我国《宪法》中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，更重要的是因为我国农村土地权属变动的历史原因，使我们无法或者说不能确认现有土地应归哪一具体的个人所有，否则，不仅会造成今后的土地利用问题，而且会造成极大的社会动荡。笔者认为，非属国家所有的土地应当归村落居民集体所有。《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了集体所有的土地归本集体的成员集体所有。但对此仍有不同的理解和主张。有的认为，成员集体所有应为集体成员共有；有的认为应为总有。笔者不同意成员共有的观点。这种集体成员集体共有宅基地使用权流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成员按一定的份额享有，也并非每一成员退出时可以要求分出自己的应得份额，因此，这种所有的性质应为“总有”或者称为“合有”。有学者认为，“合有，也称为公共共有或者共同共有，是指两个或两个以上的人基于某种共同关系的存在共有一物，他们不分份额平等地享有权利，对共有物之处分以全体共有人的同意决定。”“总有，是指多数人所结合之一种共同体，亦即所谓实在的综合人之有。”[1]尽管境外也多有学者将共同共有定义为合有，但我国法上是将共有区分为按份共有与共同共有的，也就是将共同共有作为共有的一种形式，而不是将共有仅限于分别共有或按份共有，因此，与其将“合有”作共同共有解释，不如将其作与“总有”含义相同的解释。也正因为如此，农民成员集体所有属于合有即总有。合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。“共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”[2] 农村土地由农村集体成员集体所有，明确了农村土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权，这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象，不是由于集体的土地归成员集体所有造成的，而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权，因此，《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项，第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地的所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有宅基地使用权流通性，而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益，那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权，也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此，我们在任何制度的设计上，都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民，而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点，也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然，现代社会，随着所有权的社会化，任何所有权也都会受到一定限制，农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的，而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定，这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。 (二)关于农村土地所有权的行使 农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的，但在所有权行使中也须维护集体成员的利益，对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上，有以下三个问题需要解决。 第一，农村土地如何经营？《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定？有的认为，是强制性的，按照这一规定，凡农业用地，都须实行承包经营。有的认为，不是强制性的，而仅是强调依法实行承包经营，不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质，而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制，是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策，不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益，维护土地承包经营制度，但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权，属于所有权行使的一种方式。如何经营土地，这是土地所有权人的权利，应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权，都应由所有权人即成员集体决定，而不应由法律强制规定。 第二宅基地使用权流通性，农村土地所有权可否转让？通说认为，农村土地所有权不能流通，不可转让。但这并无法律上的合理根据。农民集体土地所有权的性质为集体所有，而集体所有权的主体又不具有唯一性，因此，农村土地所有权应当具有可让与性。从法理上说，凡是禁止流通的财产，须由法律明确规定，凡法律未明确禁止流通的财产就具有流通性。从现行法的规定看，法律并没有明文规定农民集体土地所有权不可转让。现行《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这里的“依法改变土地权属”并没有仅限定为集体所有改变为国有，应包括某一集体所有的土地改变为归另一集体所有。如果不承认农村土地的流通性，农村土地资源的财产性就得不到体现，无法通过市场机制得到优化配置，而现实中也存在农村土地流通现象。因此，应当承认农村土地所有权的可让与性。当然，为维护土地集体所有制，对于农民集体土地所有权转让，应限定为受让人只能是农民集体经济组织，其他人不能取得农民集体土地所有权。 第三，在农村土地上可否设立建设用地使用权？这里所说的主要是指用于住宅等建设的建设用地使用权，而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权，因为乡镇企业建设用地使用权，法律已有规定。对此，通行的观点是持否定说，认为建设用地使用权只能在国家土地上设立，而不能在集体土地上设立。但这种观点在《物权法》施行后，需要重新审视。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定既是对所有权的限制，也意味着今后非“为了公共利益的需要”，国家不能再将农村集体所有的土地征收，而后将土地使用权出让给需要土地的使用人。然而，非为公共利益的需要用地(例如，住宅建设和其他商业性用地)宅基地使用权流通性，不会因《物权法》的实施而终止。随着城市化的发展，建设用地的需求在不断增加，而不是减少。那么，今后是否会发生非因公共利益的需要而使用集体所有的土地呢？ 这里首先有一个界定城市范围问题。有种观点认为，我国法律规定，城市的土地归国家所有，只要成为城市规划区域内的土地就当然归国家所有，因此，在城市建设中无论是商业性用地还是其他用地，都只能在国有土地上设立而不能在集体土地上设立建设用地使用权。这种观点值得商榷。《物权法》第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有: (1)城市市区的土地； (2)农村和城市郊区中已经依法被没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地； (4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地； (5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地； (6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”依照上述规定，只要划为城市市区，土地就归国家所有，在城市建设中不会发生需要利用集体土地的情形。但该条例的规定未必妥当，特别是第(5)项显然仍是建立在维持城乡二元结构的基础上的。随着户籍制度的改革，不再区分农村户口与城镇户口，而仅仅因为城市的扩张，就将原属于集体所有的土地当然地转为国有土地，这种对集体所有权的剥夺并没有充分必要的理由。因此，某一土地是否归农民集体所有至少应依《物权法》实施之日的确权为准。如果说在《物权法》生效前形成的“城中村”的集体土地已经为国家所有；在此以后形成的“城中村”集体所有的土地不能当然地就转为国有，否则农民成员集体所有权人的权益保护也就成为空话。 农民集体所有的土地不因城市规模的扩张而成为国有土地，在城市建设中如非因公共利益而需用农村集体所有的土地进行建设时，用地人如何取得土地使用权呢？《物权法》第151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”现行《土地管理法》第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占有土地的，要按照规定办理土地征收。这显然与《物权法》规定的征收条件不一致。因此，在?段锶ǚā肥凳┖螅土地管理法等法律τ枰孕薷摹＝饩龀鞘薪ㄉ栌玫氐某雎肪褪窃市砼逋恋厮有权人在其土地上设立建设用地使用权，而不是将建设用地使用权仅仅限于在“国家所有的土地”上设定的用益物权。在农民集体的土地上设立建设用地使用权宅基地使用权流通性，可以按照国有土地建设使用权的设立方式，将建设用地使用权出让给用地人，但由农民成员集体即土地所有权人取得出让使用权所得的收益。例如，有的地方采取将规划为建设用地的土地也以“招、拍、挂”的方式出让建设用地使用权，但出让费是由农民成员集体取得，而不是由国家取得。在农民集体所有的土地需要用于开发建设时，也可以由农民成员集体即所有权人自己进行开发建设。由此而产生的土地利益τ膳┟癯稍奔体取得，做到真正还权给农民、还利给农民? 有人担心，许可在农民集体所有的土地上设立建设用地使用权，会使农业用地改为建设用地，会导致突破国家规定的18亿亩耕地的红线，会影响我国粮食生产的安全。这种担心是没有必要的。承认农村土地所有权人可以在自己的土地上设立建设用地使用权，或者自己开发经营其土地，在其土地上建造建筑物、构筑物及其他设施，并不等于说土地所有权人可以任意将农业用地转变为建设用地。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”严格限制农用地转为建设用地，这一任务主要是由规划部门和土地管理部门承担的，而不是通过不许在农村集体所有土地上设立建设用地使用权完成的。只要根据规划，农村集体所有的土地需要转为建设用地并经批准转为建设用地，又不属于公共利益的范畴，就应当也只能由土地所有权人在该土地上设立建设用地使用权来经营该土地。 这里涉及一个热门话题，即“小产权”房问题。何为小产权房？对此有不同的理解，也有不同的情形。之所以称为“小产权”房，根本原因在于其用地属于农民集体所有的土地而不是设立建设用地使用权的国有土地，是农民集体自己或委托他人开发的，而不是由房地产商从国家取得建设用地使用权后开发的。对于小产权房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至规定买卖小产权房的所得属于违法所得，要予以没收。然而，小产权房的建设和交易禁而不止。笔者认为，解决这一问题的关健应是区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。“小产权”房大体有两种情形:一种情形是没有经过有关部门许可，未办理农业用地转为建设用地的手续宅基地使用权流通性，擅自在以出租或者承包经营等形式取得使用权的农业用地上建设的房屋。这种房屋属于违法、违章建筑，根本就不能有产权，应不属于小产权房。对于这类房屋如果不符合规划和土地用途，应当坚决予以查处，责令其拆除，恢复土地原状。另一种情形是经过有关部门的许可，办理了农业用地转为建设用地手续，其建设符合规划要求，但其建设用地属于农民集体所有的土地，而不是国有土地。这种小产权房是有产权的，之所以称为小产权是因为该房屋的建设没有取得国有土地的建设用地使用权。对于这种小产权房，不应当限制其交易。如果认为只有在取得国有土地的建设用地使用权的土地上建造的房屋才有“大产权”，才可以交易，这显然是沿续了国家垄断全部土地的一级市场的以往做法和思维方式。因此，解决小产权房问题应当，赋予农村集体土地所有权人可以依法定程序将其土地自行进入一级市场，在其土地上设立建设用地使用权的权利。当然，农村土地所有权人行使这一权利应当遵行土地利用总体规划，应当办理农业用地转为建设用地的手续。如果一概不承认小产权房，一定要将其占用的土地征收后设立建设用地使用权，则违反物权法关于征收的规定，因为这种用地很难说是“为了公共利益的需要”。

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关键词：农村；土地管理；问题；对策

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。怎样解决好农村土地问题，和广大农民的利益息息相关，也和当前的社会主义新农村建设紧密相连，因此，如何针对农村土地进行科学有效管理，直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。本文笔者对当前农村土地管理进行思考，分析土地管理中存在的问题，并提出相应对策。

1 当前农村土地管理中存在的问题

目前，土地管理事业虽然已经步入法制化、规范化的轨道，但由于土地权属的二元性即土地分为国有和农村集体所有这两种所有权形式，对于农村土地的利用等管理虽然也得到很大的加强，但仍存在一些问题。

1.1基本农田保护和耕地保护得不够好

虽然各级政府对耕地特别是基本农田保护十分重视，但是要真正落实到农村，存在一定的难度。现在有些农村劳动力的流失，部分农田出现了抛荒现象，甚至出于经济利益的驱动，农民把自己责任田的用途随意改变，如挖塘养鱼等，这与基本农田保护和耕地保护的原则不相符。但有些农村还是遏制不住，这也是农村土地执法难的表现。

1.2农村边角地及老宅基地等所占空间比较大

由于农村土地利用中存在一些历史遗留问题，如巷头与巷尾、房屋与房屋之间往往存在一些边角地，而且有的农村村民大部分已搬迁到别的地方去了，剩下的只有闲置宅基地，成了“空心村”，此类空心村占地面积较大。

1.3农用地转用和土地征收管理欠规范

主要表现在征地程序不规范，未能认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序;未能在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等;未能很好地维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。

1.4农村地质灾害防治环节薄弱

大部分农村村民对地质灾害预防及防治的认识浅，对地质灾害不够重视。而且由于经济和技术等原因，国土资源部门未能健全和完善地质灾害群测群防体系，影响土地保护与耕地的有效利用。

1.5地权关系和土地产权不清

这既表现在土地所有权上，也表现在与所有权相分离的土地使用经营权、处分权和收益权上。集体土地所有权在经济上的实现具有一定的局限性，也不能行使其应有的土地处分权。至于承包土地的农户，只有使用土地的种植权，而无明确的占有权与处分权。同时，土地的集体所有权和农户对土地的使用经营权均缺乏明确的法律保护与规范，从而导致集体所有权在经济和管理职能上的弱化以及农民经营土地的不稳定感和短期行为。

1.6农村土地市场运行机制不够健全

土地市场是土地产权(包括土地所有权，土地使用权，土地租赁权等)流动中所发生的土地供求双方关系以及整个产权交易领域。只要有土地产权交易关系，就必然存在土地市场，在农村也不例外。农村土地所有权转变有2种情况:一是国家征用集体土地;一是集体所有权在集体之间的流动，包括跨越行政区域的优化配置土地资源，集体组织分工分业现象的日益明显而引起集体所有权的兼并、改组、交换等。土地使用权的流转更是普遍，如土地的发包，转包、出租、抵押、入股、联营、兼并等多种流转形式。一旦农村土地产权明晰下来，明确规定其责、权、利，农村土地的流转双方就会减少很多不必要的争端。但这远远不够，要使农村土地市场顺利持久的发展，必须涵盖价格机制、竞争机制和中介机制在内的配套机制建设。

2 强化土地管理的对策

2.1强化农村用地规划和管理

土地利用总体规划和年度计划，是统筹城乡发展、协调各业用地的重要依据，是调控用地总量、结构和布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。国土资源部门应当争取主动，加强协调，在县级和乡(镇)土地利用总体规划修编中进一步摸清农村用地现状，明确农村居民点的数量、布局和规模，广泛听取农村群众的意见和建议，充分尊重农民意愿，增强规划的公开性和透明性，积极介入新农村建设的各类相关规划，确保村庄和集镇等规划与土地利用总体规划相衔接。并且应依据土地利用总体规划和村镇建设规划，立足现有基础进行房屋和基础设施改造，充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，有条件的地方，要在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地土地整治，以集中促进农村土地节约集约，提高农村建设用地利用率，此外，要加大土地执法力度，坚决查处违反规划侵占基本农田和耕地的违法用地行为;坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地。

2.2严格保护耕地，严守耕地“红线”

耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。国土资源部门应进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格落实地方政府对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田行政负责制，坚持实行最严格的耕地保护制度，严格落实耕地占补平衡制度，鼓励被占用耕地表土剥离利用，新开垦的耕地要充分利用剥离的耕作层土壤，确保基本农田总量不减少、质量不降低，防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地，切实保护好耕地尤其是基本农田。

2.3推进土地整治，挖掘潜力

农村中的边角地和闲置宅基地等空闲地为土地整治提供了很好的机遇。土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理项目，应向粮食主产区、基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，主要用于高标准基本农田建设，并将小型农田水利建设作为重要内容，推进田、水、路、林、村的综合整治，努力提高耕地质量、增加有效耕地面积、增强耕地排灌能力、改善农业生产条件和生态环境。同时，切实加强对土地整理项目的指导和监督检查，不断规范和完善管理制度，确保资金专款专用、项目工程保质保量如期完成，为新农村建设服务。

2.4严格农用地转用和土地征收管理

全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及其他法律、法规关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。在农用地转用、土地征收的审查报批中，严格控制征地数量和范围，进一步规范征地程序，认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序，在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。对补偿标准不合法、安置措施不落实，实行征地补偿准备金制度等有效办法，确保征地补偿费用及时足额到位，在工作作风和方式方法上密切联系群众、严格规范征地拆迁、规范有序推进土地整治和置换挂钩、加快农村集体土地确权登记颁证、认真做好严厉打击损害群众利益行为。

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【关键词】城乡一体化建设；土地管理；现状；对策；措施

当前我国城市化建设进程的加快与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧，使得城市土地开发利用范围不断扩展。在农村，土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产，是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。国外经验表明：城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此，合理利用土地资源是保障城乡规划成功进行的前提条件，对城乡规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

一.城乡一体化建设中土地管理现状

1、土地征收补偿制度不完善。城乡规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面：首先，土地征用方面：土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国，征用农民土地后给农民较少的经济补偿，土地征用费占土地出让价格的比重很低，土地的收益分配混乱，加之政府对土地补偿费的截留，严重损害了农民利益。此外，市价和土地征用价格的巨大反差，土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在，这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场，带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等；其次，利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益，在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

2、城乡规划中土地利用方式呈多元化。当前我国城乡规划中土地利用方式主要表现为以下两种：第一，农村土地征用：土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径，农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果，是经济发展的大趋势，集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充，保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求；第二，对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而综合利用土地资源。

3、土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。要求从业者必须具有较高的综和素质 然而在当前的队伍中往往都是些新手，真正具备土地管理专业技术的人才很少，综合素质并不高。现实工作中要实现土地的科学管理，在这一队伍中必须要保证高素质高质量的人员才行，这是合理开发和有效利用土地资源的必要保障。

二、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策

1、土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。

2、土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。

3、土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。

4、尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培训提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。

三、城乡―体化建设中土地管理的具体实施措施

1、坚持耕地的保有量和基本农田保护面积的动态平衡原则。对于基本农田实行缴纳基本农田补划费，落实基本农田的补划任务，落实耕地的占补平衡。

2、依法报经国土资源部门批准后，增加城镇建设用地面积，减少农村集体建设用地，建立农村集体建设用地储备库；将已经报废的工矿企业用地、废弃的学校用地都置换成城乡建设用地。通过土地整体的改革管理，新增的耕地可以直接用于农用地转用指标。

3、实现城乡统一规划，建立统一的土地收购整理机构，先征收集体土地，纳入政府用地储备，并制定相关的建设用地和农用地转用计划指标，实现城乡土地管理、农村建设用地管理的统筹。

结束语

城乡一体化的土地管理，打破目前农业用地和工商业用地之间的界限，便于土地资源更加合理有效的利用。同时要不断强化保护耕地资源的有效途径，保证农民权益，才能更好的实现城乡―体化建设，实现城乡互动，协调发展。

参考文献：

【1】张晓芳.城乡一体化建设中土地管理问题研究[J]. 黑龙江科技信息. 2010（15）

【2】朱建荣，徐明.狠抓土地开发整理促进城乡一体化建设[J]. 浙江国土资源. 2004（08）

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关键词：土地产权 土地制度 位移理论

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0104-03

在土地产权理论界，存在许多热点乃至经典的问题：土地产权不清的问题、土地私有化问题、土地征用问题以及农村土地承包经营权是物权还是债权的问题等等。这些问题长期争论不休的主要原因，是所运用的理论有问题。现有的产权理论主要来自于西方经济学和民法学，这些理论以研究私有财产为主。实际上，财产可以分为两类：第一类是只有私益性、没有公益性的财产；第二类是既有私益性、又有公益性的财产。这两类财产的产权关系是有本质区别的，但现有的产权理论研究基础是从第一类财产出发的，因此，不太适用于第二类财产。不幸的是，土地财产属于第二类财产，因此，应用现有的产权理论，必然无法解释许多的土地产权问题。在分析土地作为既有私益性、又有公益性财产的属性基础上，提出了土地产权位移理论，然后，运用这一理论对土地的热点问题进行分析，试图使这些问题得到合理的解释。

一、土地产权位移理论

根据现有的产权理论，一个财产权利，不是物权就是债权，不是私有就是公有。实际上，对于土地财产权利，由于其既有私益性、又有公益性，情况并不是这么简单，往往是界于物权与债权之间乃至在二者之间位移，也介于私有与公有之间并在二者之间位移。

（一）土地产权在物权与债权之间的位移

理论上，物权是一种支配权，权利主体完全可以依据自己的意志和意愿行使自己的权利，不需要听从任何其他主体的意见。债权是一种请求权，除了不当得利、无因管理等少数法定之债外，大多数情况下，债权都是依据合同双方当事人的约定而形成，因此债权人在行使权利时，往往要受到对方当事人的制约，获得对方的同意后才能行使权利，虽然这种权利一经约定，即具有一定的稳定性和保障性，但对方当事人可以要求变更权利内容，甚至可以撕毁合同，收回权利，只不过是承担违约责任而已。物权和债权的本质区别是，物权的权利主体可以独立行使自己的权利，而债权主体则要通过请求后才能行使权利。

以上区别，是当前民法学上的一种理论区分，物权就是绝对的支配权，不需要向任何人提出请求；债权就是绝对的请求权，不具有一点点的直接支配性。显然，这种区分过于绝对化了，对于只有私益性、没有公益性的财产，情况是这样的。比如对于衣服、手表等普通的财产，物权人是具有绝对的支配权，债权人只具有请求权。但是，有时，物权的主体并不能完全独立地行使权利，债权的主体也不是完全不能独立地行使权利。这时，在物权和债权之间，依据直接支配性的差异，存在一种连续变化的状态（如图1所示），将具有100%直

图1土地物权与债权的直接支配性关系

接支配性的财产权利称为纯物权，其权利的行使完全是权利主体说了算；将没有直接支配性的财产权利称为纯债权，其权利主体在行使权利时，完全听从权利相对方的意思表示。在纯物权和纯债权之间，财产权利的直接支配性是连续变化的。对于这类财产权利，物权与债权的本质区别就不是绝对的支配权与请求权那样简单了，物权只是直接支配性相对较高的财产权利，债权也不是一种完全没有支配性的财产权利，只是其直接支配性相对较低。理论上，在直接支配性连续变化的过程中，还无法找到物权和债权的分界点，也就是说，物权和债权的界限有时会不是很清楚，正是因为这个原因，对于一个直接支配性不高也不低的财产权利，会存在其究竟是物权还是债权的争论。

对于只有私益性、没有公益性的财产，如衣服、手表等，不存在上页图1中所示的直接支配性连续变化的状态，属“离散”状态，要么具有100%的直接支配性，即为纯物权，要么就是没有直接支配性，即为纯债权。对于这一类的财产，其物权与债权的区别是非常明显的。上页图1中所示的直接支配性连续变化的情形，多发生在既具有私益性、又具有公益性的财产上，典型的例子就是土地财产权利，如前面提到的农村土地承包经营权，作为权利主体的农民，并不具有对土地100%的直接支配性，改革开放以来，土地承包经营权人对于土地的直接支配性是在逐渐提高的，但即使现在《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》皆已承认这种财产权利是一种物权，其直接支配性也还没有达到100%，在一定条件下，农民集体和国家对其土地具有一定的直接支配性。

可见，对于既有私益性、又有公益性的财产，物权与债权的区别，只是权利人的直接支配性大小存在差异而已，甚至随着直接支配性大小的变化，物权和债权还可以相互转换的。当直接支配性由大变小时，物权的属性逐渐变弱，债权的属性逐渐增强，法学上称之为物权的债权化；反之，称为债权的物权化。

（二）土地产权在私有与公有之间的位移

现有的物权理论认为，物权具有排他性，主体只有一个。这种理论也只适用于只有私益性、没有公益性的财产。土地是典型的既有私益性、又有公益性的财产权利。如果土地物权的主体只有一个，在实践中，农民或市民拥有的土地物权，有时可能被国家或集体征用或拿走，对此，现有的物权理论就无法解释，有的学者就认为土地征用是对农民或市民物权的侵犯。显然，这种解释过于简单。还有，一些学者在中国农村做土地产权调研时，一个“经典”的问题就是问农民“你认为土地属于谁所有”，给出的选择答案是“A.国家；B.集体；C.农户；D.不知道”，农民的回答往往是这四种选择皆有，于是，这些学者给出的研究结论是中国的农村土地产权不清。这样的结论也过于简单。

出现以上的问题，其根源是现有的物权理论过于简单，对于像土地这样的既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体不只一个，如农民集体所有的土地，农民个人、农民集体和国家皆是土地物权的主体，只是他们各自拥有的直接支配性大小不一。简单地说，既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体应该是两个方面的：私人主体和公共主体（国家或集体）。私人主体和公共主体共同拥有物权的100%的直接支配性（如图2所示），当私人主体的直接支配性由小变大时，即是私有化过程，反之，就是公有化过程。

将私人永远拥有物权的100%直接支配性界定为纯私有，将公共主体拥有物权的100%直接支配性界定为纯公有。对于土地产权，一般很少出现纯私有或纯公有的状态，往往是介于其间。由于土地具有公益性，私人永远不能拥有土地100%的直接支配性，土地产权永远不能完全清晰地界定为私人所有。理论上，法律只能尽量明确地界定在一定条件下私人和公共主体分别拥有什么样的直接支配权，但完全清晰地界定是不可能的、也是不必要的。根据交易成本理论，产权界定是有交易成本的，要完全清楚地界定土地这样的复杂产权，其交易成本无限大。

图2土地私人主体与公共主体的直接支配性关系

（三）土地产权位移的内涵与社会意义

土地产权在物权与债权之间、私有与公有之间的位移，有其深刻的内涵和社会意义。虽然财产权利属民法或私法范畴，但是，对于土地这样的具有公益性的财产，土地权利人对于土地权利的行使，不仅仅涉及私人利益，可能涉及公共利益。当一个财产的权利人对其财产具有100%的直接支配性时，即权利人拥有纯物权时，对权利人个人是绝对有利的，但该权利人也可能凭借其100%的直接支配性，对公共利益导致不利的影响；反之，当权利人拥有的是纯债权时，权利人的利益有时得不到绝对的保护，但是，如果该财产权利的直接支配性还掌握在集体或国家手中，这时，对于公共利益是有好处的。因此，土地物权与债权的相互转换与位移，实际上是保护公共利益还是保护私人利益的一种抉择。过分地保护私人利益（让私人拥有100%的直接支配性），或者过分地保护公共利益（让私人拥有0%的直接支配性），都不利于财产权利的有效行使和财产的高效利用。最佳的方式是在私人利益和公共利益之间，形成一种均衡，即直接支配性在0%~100%之间，找到一个平衡点。这个平衡点并不一定就是50%或中点，平衡点应处何处，取决于社会制度和诸多社会关系。

依然以农村土地承包经营权为例。建国之后，为了充分保护集体和社会公共利益，在时期，农民个人对于集体土地的直接支配性很小，这种制度安排在当时有利于社会的稳定，有其存在的必要性，但随着社会经济的发展，变得越来越不利于土地资源的有效利用与农民个人收益的增加；改革开放后，开始实行土地承包经营制，而且承包期不断延长，这一过程，实际上就是农民对于土地的直接支配性不断提高的过程，土地承包经营权的债权属性不断降低，物权属性不断增加。这个过程，就是债权的物权化过程，很明显，也是私人利益和公共利益关系不断调整的过程。在这一逐渐变化的过程中，私人利益和公共利益得到了充分的调和，改革取得了很大的成功；今后的改革方向，是进一步提高农民对于土地的直接支配性，但为了保护公共利益，农民对于土地的直接支配性，永远达不到100%，即农民不可能获得土地的纯物权。也许将来有一天，随着经济社会的发展，私人利益发展到极致，需要更多地保护公共利益，也就是要降低农民对于土地的直接支配性，这个过程就是物权的债权化。

二、有关土地财产权利热点问题的解释

在以上的分析中，实际上已经解释了土地产权不清的问题和农村土地承包经营权是物权还是债权的问题，下面解释土地私有化问题和土地征用问题。

（一）土地私有化问题的解释

对于是否应该土地私有化的问题，不能简单地回答“是”或“否”。由上页图2可知，将私人主体或公共主体拥有100%直接支配权的情形分别称为纯私有或纯公有，对于土地产权，纯公有和纯私有都不是好的选择，而是介于二者之间。目前，中国土地产权制度变迁的总体趋势是：从纯公有向纯私有位移，但永远不会移到纯私有，而是移到公有和私有的调和点。任何国家、任何时期的土地产权，皆是在进行这样的从纯公有向纯私有或者相反方向的位移，通过这样的位移，形成土地财产在个人和公共之间的利益均衡机制。

（二）土地征用问题的解释

有人认为，国家在农民不愿意的情况下征用农民的土地，是对农民土地物权的侵犯，其实不然，如前所述，农民本身并不具有100%的直接支配性，还有部分的直接支配性属于集体和国家，在一定的条件下，为了公共利益的需要，国家也可以行使直接支配权。即使在私有制国家，私人拥有的土地，土地所有权人也不具有对土地100%的直接支配性，也可能被国家征用，同时，在利用土地的过程中，也要考虑周围公共利益的需要，简言之，土地所有权人不能完全自己说了算。有了以上的理解，对于土地征用问题的认识可以更客观：（1）该问题不是公有制国家独有，私有制国家也有，是所有国家皆要长期面对的普遍问题，不要试图去消灭这个问题，也不要过于夸大这一问题对于社会的危害；（2）即使农民拥有土地的物权，国家也可以征用，没有必要讨论征地的合法性，许多学者提出采用征购、农民参与开发等形式取代征用，其实没有必要；（3）土地征用过程中的争论，不是财产权利纠纷，只是利益分配的讨价还价，不要“上纲上线”地认为征地就是国家对农民物权的侵犯，只是要在国家、集体和个人之间合理地分配利益就可以了。至于利益分配过程中的、腐败等问题，不是土地征用制度本身的问题，而主要是监管制度的问题，应区别对待，不要因为这些问题的存在而否定土地征用制度的作用与绩效。

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关键词：土地管理 问题对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：

对土地实施科学的管理是我国经济发展的重要前提，虽然经过长时间的实践是我国的土地管理水平有很大的进步，但尚存在一些问题，有待我们去探讨、去解决。

一、我国土地管理存在的问题

1．土地管理法律不健全。如，《土地管理法》和《宪法》等相关法律规定，农村土地的所有权是归属于集体。但是集体一个复合概念，它是由每个独立个体农民构成的总体，但并不等于所有个体简单地相加。而目前，相关法律法规对集体这一概念并没有统一的界定，多重的界定造成了这一概念的混乱和实践操作的困难。

2．农村土地所有权关系缺乏明晰性。农村土地的集体所有性质说明了，土地是归每个农民共有的，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。这就使得“集体”这一概念成为理解农村土地所有权关系的关键。而农村土地所有权的混乱，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民生产的积极性。

3．土地资源的浪费和粗放利用惊人。一是城镇用地超占、浪费现象严重，忽视资源环境承载能力，片面求规模、拼速度，既影响城市质量，又造成土地粗放利用。二是工业用地占比过高，总体利用效率却偏低。目前我国城市工业用地面积占比在20％以上，有些地方甚至超过30％，远远高于发达国家15％的水平。但工业项目用地容积率仅为0．3～0．6，而发达国家和地区一般在1．0以上。三是农村居民点占地过大，且土地闲置和粗放利用现象严重。有资料显示，农村居民点用地达到同期城镇建设用地的四倍，农民在城市、农村两头占地几乎为常态，这也是未来我国城镇化进程面临的最棘手的问题。

二、加强我国土地管理的几点建议

1．加强政府参与，完善相关制度。土地的综合整理是一个系统工程，牵涉面广，政策性强，事关广大农民群众的根本利益以及社会稳定。只有各级政府能够高度重视，各部门和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明显的成效。首先，建立政府统筹协调机制。我国政府应该成立农村土地综合整理的领导小组，由政府的主要领导担任组长，分管农业农村和国土资源工作的领导则担任副组长，国土资源、建设、发改、财政、农办、审计、林业、水利、农业、监察、交通等部门负责人是成员。其次，要进一步增强规划意识调整优化农村土地利用格局，通过农村土地整治，合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等用地，调整撤并空心村、城边村等。第三，建立项目实施责任机制。为了充分的调动县、乡、村的广大农民群众的劳动积极性，解决好“有责无权、有权无责”等问题，把项目实施责任和权利实际统一起来，县级人民政府是土地综合整理工作的主要责任主体，应该切实的加强统筹和协调，确保项目实施时步调统一，整体推进。乡镇也要抓好土地整理项目实施过程之中的宣传和发动、组织的协调、矛盾的调处等工作。国土部门等主要从规划的设计、资金的预算、工程的质量等多方面加强具体指导，形成县乡是责任主体、业务部门作指导、村组以及群众都积极参与的土地整理项目的实施责任机制。

2．逐步建立与市场经济相适应的土地资源市场体系。在市场经济体制下，市场机制是资源配置的基本力量。因此，土地可持续利用目标的实现，不论是耕地面积数量和农田保护区面积数量的维持，还是实现土地结构的优化和集约化土地经营，都有待于土地市场化程度的提高和完善。为此，应采取如下对策：

（1）深化土地有偿使用制度改革，逐步实现土地管理从资源管理向资产、资源并重管理的转变；（2）完善国有土地管理体制，应允许各地级市历年结余的农转用指标流转，建立土地使用指标的交易制度；推广土地年租制，更充分地挖掘土地资产的价值；在有条件的地级市应引入土地收购储备机制，以经营城市土地资本，力争开发使用较少的土地资源，获取土地资产收益的最大化；（3）努力建立农村集体建设用地使用权流转市场体系，逐步实现农村集体土地与国有土地“同地、同价、同权”；（4）逐步建立与市场相适应的完整的土地资源市场体系，以逐步实现由“要地找市长”到“要地找市场”土地利用新格局的根本转变。

3．实行最严格的节约用地制度。近些年，一些地方土地开发利用浪费现象严重。比如我国城镇人均建设用地133平方米，超过国家规定的人均80－120平方米的标准，更超过发达国家80－100平方米的水平。另据国土资源部不完全统计，我国城市建设用地40％以上为低效利用。为此，中央提出实行最严格的节约用地制度。一些地方积极推行“企业向园区集中、住房向社区集中，农地向规模经营集中”，起到了节约土地的作用。今后我们要在行动上坚定不移贯彻中央要求，严控制城乡建设用地总规模，建立节约用地监督制度和评价考核制度。

4．尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培训提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。

5．加强地籍信息管理。地籍信息反映了土地的权属、位置、质量、数量和利用现状等有关土地的自然、社会、经济和法律基本状况。一般来说，基础地籍资料包括地籍图、地籍册和地籍登记档案。随着地籍信息数字化的推进，越来越多的地籍信息被建成数据库，利用地籍信息管理系统进行日常管理和应用。目前，地籍部门负责地籍信息的日常管理，由于各级地籍管理部门的工作人员较少，而地籍信息的更新又需要做大量的外业调查、内业整理、数据库更新与管理等工作，牵涉的部门较多，通常的做法是地籍管理部门牵头并做管理，其他管理部门配合，事业单位做技术指导，有关企业做具体业务。因为没有明确细致的规章制度和符合实际情况的标准体系作保障，所以部分地籍信息质量就大打折扣。因此，需要结合地籍信息的新特点，在细化土地调查、土地权属争议调处、土地统计、土地登记和土地动态遥感监测制度和标准的基础上，建立和完善地籍信息实时更新、地籍信息监管、地籍信息对外服务制度、标准及重大问题协调解决机制，构建满足地籍信息现代管理需要的制度和标准体系，调整各部门职责与分工，统筹管理地籍信息。通过建立和完善地籍信息实时更新制度和标准，明确建设用地审批、矿业权审批、开发整理复垦等土地用途信息主管部门的职责，保障地籍部门利用土地用途信息实时更新地籍信息，以确保地籍信息的现势性。同时通过建立地籍信息监管制度和标准，地籍主管部门及时监督检查各类地籍信息，以确保其真实、准确、完整。通过建立地籍信息对外服务制度和标准，明确对外提供地籍信息的范围、内容、条件和方式等，以便更好地为社会经济发展服务。通过建立重大问题协调解决机制，解决地籍信息采集、管理和应用中遇到的重大问题。

参考文献：

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关键词：农村宅基地；规划问题；对策

中图分类号：F301.3 文献标识码：A

农村宅基地管理历来都是我国土地管理的重要内容，也是实现新农村建设和城乡统筹和谐发展的一个重要突破口[1]。随着我国城市化进程的加快，我国现行农村宅基地制度的弊端日益暴露出来。由于农村宅基地使用管理上存在缺陷，致使农村宅基地使用混乱，农村宅基地长被期闲置荒废和粗放利用，“一户多宅”、“空心村”现象十分普遍。本文以山东省定陶县西李庄村为典型，对该村的宅基地使用情况进行全面系统的调查分析，对当前我国农村宅基地管理和使用中普遍存在的现象进行阐述，对这些现象产生的原因进行分析，并对如何完善我国农村宅基地制度，规范宅基地规划管理，提出一些个人的见解。

1 农村宅基地规划管理上存在的主要问题

通过对西李庄村的实地调查及相关资料收集，发现西李庄村在农村宅基地的规划管理方面存在很大的问题。归纳起来主要有以下几个方面：

1.1 农村宅基地未批先建，违法占地严重

农村宅基地违法占地主要有以下几种：未批先建；未经批准改建、扩建；宅基地虽经批准但在建设中超标准占地；以欺骗手段获取建房手续后，改变建房地点，占用条件较好的耕地甚至基本农田[2]。据调查得知，西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，使得在此之前建设的大量违法占地和超标准建设的宅基地“合法化”。而在此之后建设用的宅基地规定必须登记申请领取相应使用证明后使用，由于村民法律知识的缺缺及土地管理部门的监管力不够，该村普遍存在着占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，另据数据统计显示，西李庄村自1990年至今，宅基地占用村头或村内林荒地共12宗；自2000年至今，占用打谷场用地6宗；这两种占地类型占宅基地比重为15.39%。

1.2 宅基地闲置率高，“空心化”现象比较严重

由于农村宅基地规划管理的缺位以及城乡二元户籍制度下村民“离乡不放土”的迁移模式，导致目前我国大部分农村都存在着“空心村”的现象，不仅浪费了土地资源，而且严重影响了村容村貌。根据调查统计，西李庄村的废弃宅基地和空置宅基地共占宅基地使用面积的31.61%。其中，因村民建新未拆旧、年久失修等造成的已无房屋或房屋损毁、失去居住功能的废弃宅基地14宗，废弃面积达4322.78m2；因长期不居住造成的闲置宅基地或是取得土地使用权但暂未在其上建房屋造成的空闲宅基地分别占到了5014.60m2和5312.80m2。

1.3 “一户多宅”与宅基地面积超标

根据《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但据实地调查统计，在西李庄村的100户中，拥有大于一宅的户数为23户，占总户数的23%，最多的一户有5宗宅基地，“一户多宅”情况比较严重。另据统计，该村100户居民的单户宅基地面积均超过了200m2，其中89户大于264m2，超出《菏泽市农村宅基地管理办法》有关“平原地区的村庄，每户面积不得超过200m2。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过264m2”的宅基地占地标准，并且自2000年以来超标准占地现象呈现出愈演愈烈的趋势，新增宅基地单宗平均面积均超过400m2，超最高标准比率达50%以上。

2 农村宅基地规划管理问题的原因分析

如上述西李庄村存在的农村宅基地问题在我国大部分的农村地区都普遍存在，造成以上农村宅基地问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：

2.1 宅基地管理法律缺失，管理难度大

由于我国在农村宅基地管理方面的法律、法规严重缺失，且往往效力层次比较低，使得相关部门对农村宅基地的规划管理仅能依靠当地的规范性文件和地方性政策。如西李庄村所在地的土地管理部门于20世纪90年代初才开始对该村宅基地进行初始登记并颁发《集体土地建设用地使用证》，这使得20世纪90年代以前的农村宅基地管理陷入一片混乱。虽然改革开放以来，农村宅基地法制建设取得了明显的绩效，初步建立了宅基地管理体制。但却仍然存在着立法内容粗糙滞后，可操作性差的弊端[3]。据调查，对于西李庄村村民占用林荒地或打谷场建设新宅的现象，村委一直是持沉默态度，而上级土地主管部门也只是对其作出罚款处罚了事，并不对其违法侵占行为采取实质性的制止行动。

2.2 村庄规划不到位，村民规划意识不强

农村宅基地管理应该坚持规划先行的原则，农村的宅基地管理必须格按照镇、村土地利用总体规划和年度计划执行，在合理规划的前提下才能保障宅基地管理顺利的开展。由于农村村庄建设规划的滞后，过去在农村常常由村委会或村干部说了算，造成了宅基地管理的混乱。现在，虽然部分村搞了村庄建设规划，但是由于广大村民规划意识的淡薄以及规划本身缺乏，使得编制的规划成为一纸空文，无法在村庄内落实。正是由于农村土地利用规划和村庄建设规划的缺失导致了西李庄村农村居民点布局 “散、乱、空”的局面。

2.3 城市化进程加快，人口流动频繁

随着城镇化和工业化的不断推进，农民的就业门路也变得更为广阔，进城务工和工作并落户的村民越来越多。但由于城乡二元户籍制度和社会保障制度等多种原因，往往会选择留下自己在农村的住房和宅基地，这种“双重占地”问题的存在也造成该村大量宅基地的闲置和废弃。另外，遗产继承及子女外迁也是造成目前很多农村“一户多宅”现象突出的主要原因。

3 解决农村宅基地规划管理问题的对策和建议

3.1 加快宅基地立法，使农村宅基地管理有法可依

虽然我国现行的《土地管理法》第六十二条对农村宅基地的数量、宅基地的面积、占用规则、批准权限等有相应的规定，但是都是大面上或宏观上的规定，不够具体明确，对以上存在的宅基地空置、宅基地超标占地、未批先建、批而不建等现象没有做出详细的处罚规定。造成在宅基地管理过程中，执行起来比较困难，操作性差。另外，在宅基地的划分标准、审批程序、费用收取、流转管理等方面的法律规范也需要进一步具体的规范。因此，国家要快农村宅基地立法工作，尽快出台农村宅基地管理相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

3.2 加强宅基地规划，使农村宅基地管理有规可依

规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的前提和保障。要保障我国农村宅基地管理工作的顺利开展，不仅要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划。同时，还要在秉承“控制增量、合理布局、集约用地保护耕地”的总原则下，严格按照统筹安排城乡建设用地的总要求，进一步制编制村级详细规划和村庄建设整体规划。在对农村居民点的数量、布局、范围和用地规模进行规定的基础上对农村住宅的房屋样式、建筑地点、占地面积等方面做出限定[4]。同时，为了确保规划能落实到实处，各级政府应按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划；要加强对村民的普法宣传力度，增强村民的规划意识，增加政策执行的推力。

3.3 立足内涵挖潜，积极推进宅基地整理

在社会主义新农村建设的政策大背景之下，各地要根据各级土地利用总体规划、年度详细规划和村庄整体规划等的基本要求，按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，科学制定和实施村庄改造整治计划，积极稳妥地推进农村宅基地整理工作的开展。要因地制宜地开展废弃宅基地、空置宅基地、“一户多宅”的调查清理工作，制定相应的解决消化措施.加大盘活存量建设用地的力度。对于农村村民新建、改建、扩建住宅的，要先行安排利用村内空闲地、空置宅基地和废弃宅基地，严禁占有耕地再建住宅现象的发生。对于一户多宅的农户可以对其多余宅基地进行指标置换，仿照重庆市“地票”政策，实现农村宅基地在一定区域内的建设指标置换。

参考文献

[1] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农业经济与科技，2008，19（4）：64-68.

[2] 李卓琳.对当前我国农村宅基地问题的研究与建议[J]. 才智，2011（11）：315-316.

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关键词：地籍测绘；国土资源管理；服务功能

随着3S测绘技术以及计算机技术的飞速发展，为在全国范围内建立高精度地籍管理信息化系统提供了有利条件。地籍管理做为国土资源管理体系的基础工作，是实现国土资源管理体系建设的前提和保障。建立基于3S测绘技术的地籍管理信息系统将从根本上解决国土资源管理工作量大、技术难度高、图件数据变更困难等难题，从根本上改变目前国土资源管理工作的现状，大大促进地籍管理成果的应用和社会化服务，对国土资源信息的管理、更新和应用具有重大意义。

一、地籍管理是国土资源管理体系的核心内容

地政管理的核心是土地的权属管理，它只有通过地籍管理，才能真正有效的将资源管理起来。同时，只有通过地籍管理才能将有关的各项土地数据、图件资料和信息收集、储存起来，为社会主义现代化建设提供服务。因此，地籍管理工作是土地管理的基础工作。实行地籍管理，通过土地登记，使土地权益受到国家法律的严格保护。对根本上制止违法用地、保护土地以及巩固社会主义土地公有制具有重要意义[1]。所以说，地籍管理是保护土地所有权和使用权人合法权益的有效手段。实行地籍管理，通过土地调查、统计、评价等有关资料，为编制土地利用总体规划、正确确定土地用途以及实行有偿使用国有土地制度提供客观的依据。

当前，我国地籍管理主要土地调查、土地登记、土地统计、土地权属管理、土地利用动态监测、地籍管理信息系统和地籍档案管理等方面工作内容。土地调查是地籍管理的重要组成部分。主要是为查清土地的类型、数量、质量、权属、利用状况所进行的一种活动。包括土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查三种。土地登记是通过行政和技术手段，对国有土地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、他项权利进行登记造册、核发证书的过程。通过土地登记，可以依法将上述权利以法律形式固定下来，从而有效保护了土地权利人的合法权益。土地统计是以数据形式反映出土地的分类、面积、权属、分布状况。目前土地统计是土地管理部门唯一的数据来源。土地权属管理包括土地确权和土地纠纷的调处[3]。土地动态监测技术是从高空到地面各种对地球观测的综合性技术系统的总称。它由遥感平台、探测传感器以及信息接受、处理与分析应用等组成，周期性地提供监测对象数据处理和动态情报。地籍管理信息系统和地藉档案管理则是对于地籍测绘的有关成果及其与社会发展属性相结合的属性数据和信息进行综合管理的数据源系统，是实现国土资源综合管理的基础数据服务手段。

二、地籍测绘服务于国土资源管理

国土资源是经济社会发展的物质基础，是国家安全的重要保障。随着我国经济和社会的快速发展，国土资源特别是土地资源紧缺的矛盾日益突出，国土资源管理已经成为全社会普遍关注的热点、焦点和难点。而地籍测绘工作是国民经济和社会发展的前期性、基础性工作，广泛服务于经济建设、国防建设、国土资源管理、人民生活等各个领域，它是土地利用和管理不可缺少的基础工作。 地籍测绘与国土资源管理是服务与被服务的关系，是彼此相互依托、相辅相成的一个整体。要做好地籍测绘管理工作，为国土资源管理服好务，就要做到守土有责、守土尽责。

地籍测绘作为国家重要的地理信息活动，已成为新兴的信息产业的重要组成部分。特别是伴随数字化社会的发展，地籍测绘在国土资源管理中的地位越来越突出。在今后更要充分利用现代化测绘工作的技术优势，提供更加精确、可靠的基础地理信息数据，进一步强化测绘在国土资源管理中的服务功能。

三、地籍测绘在国土资源管理中的主要服务功能界定

地籍测绘与国土资源管理体系建设是一个彼此相互依托、相辅相成、有机统一的整体。地籍测绘服务于国土资源管理体系的建设和发展，为国土资源管理中国土整治与开发、土地的归属权、土地的纠纷与变更等重要环节提供科学、规范、合理的保障。伴随现代社会科学技术的发展，在经济全球化、数字化、信息化的大背景下，涵盖国土资源调查信息系统、土地利用信息系统、地藉信息系统等的国土资源信息系统建设与发展势在必行，而地藉测绘是为国土资源信息系统建设提供基础材料的最为精确和科学的手段，是国土资源管理体系建设的前期性、基础性工作。国土资源管理体系的建设为国家资源的宏观管理、国防建设、城乡规划等提供可靠保证[3]。综合分析，地藉测会通过对地块权属界线的界址点坐标进行精确测定，将地表相关设施的空间位置、面积、权属关系和利用状况等属性进行精确绘制和记录，强化了国土资源管理体系的权威性、组织性、纪律性，确保相对科学、合理的分配和利用每一寸土地，为国土资源管理体系的建设与发展提供基础信息和数据保障作用。具体而言，地籍测绘在国土资源管理中的主要服务功能包括如下。

（1）为土地规划审批提供服务

发挥测绘工作的基础性、前期性的特点，为土地规划审批提供包括地籍图在内的一些基础性文件。国土资源管理部门利用城市具体的地形图资料，可以有效地掌握城市建设的规模和扩展速度，根据建设用地占农耕用地的情况，分析人口与土地资源之间的相互协调关系，从而修订城市发展的相关政策。

（2）为土地利用提供服务

现阶段农村集体土地往往以管理区为权属单位进行登记，范围面积较大不利于土地资源的管理利用，所以需要利用测绘工作所提供的图文资料来划定权属界线，位置以及面积，进而达到农村集体土地管理的要求，合理利用土地资源。

（3）为土地监测提供服务

利用测绘工作所提供的图文资料实现对土地资源的实时监控，这样一来，就可以及时地掌握违法用地的具置以及非法占地的面积等等，为依法处理提供了可靠的证据。另外，建立基本农耕用地的信息系统，显示基本农田的位置、面积以及范围，实时监测农耕用地的变迁情况，可以更加有效地保护基本农田。

（4）为矿产资源勘查、地质环境保护提供服务

测绘工作还可以提供精确的地质调查资料以及地形图，同时利用基础测绘成果还可以对矿区的地质环境进行全方位的监测，为了解地质环境并且采取有效地保护措施提供了重要的依据。

结论和总结

现代多用途地籍以宗地作为空间信息的最小载体，以准确性、现时性为特点，以多用途功能为目标。因此，地籍测绘成果具有显著的空间特征，有丰富的属性描述，有强烈的时态性。借助数学分析理论和技术，对地籍测绘成果进行空间数据分析，从而准确地判断和描绘某一事物在空间上的分布和运动规律，从而为我国整体的国土资源管理提供基础数据服务和保障。国土资源部成立以来，一直非常重视地籍测绘工作，将其列为部中心工作之一，国土资源大调查土地利用动态遥感监测项目从1999年开展，连续12年，每年开展对全国重点地区的遥感监测和地籍测绘，持续为满足我国社会经济发展提供服务。

参考文献：

[1] 邹岩.GIS技术在国土资源管理工作中的应用[J].黑龙江科技信息，2011，（8）：103.DOI：10.3969/j.issn.1673-1328.2011.08.098.