银行法律知识培训精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇银行法律知识培训，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：商业银行 法律风险

中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1003-9082 （2013）11-0041-01

近年来，随着金融市场的快速发展，商业银行的风险来源日趋复杂，除传统的信用风险和市场风险外，法律风险在商业银行的风险组合中的地位不断上升，对其风险总量的影响也越来越大。目前我国商业银行还缺乏全面、系统的认识和防范。本文拟就上述问题进行探讨，提出了商业银行法律风险管理的若干措施及建议。

一、商业银行法律风险的概念

1.法律风险的内涵

我国银监会则在《商业银行操作风险管理指引》的附录中这样定义法律风险为：（1）商业银行签订的合同因违反法律或行政法规可能被依法撤销或者确认无效的；（2）商业银行因违约、侵权或者其他事由被提讼或者申请仲裁，依法可能承担赔偿责任的；（3）商业银行的业务活动违反法律或者行政法规，依法可能承担行政责任或者刑事责任的。

2.法律风险的特征

把握法律风险特征是构建高效的风险监管框架和风险管理体系的前提，对于商业银行内部各风险管理部门职责的合理划分以及监管方法和风险管理技术的正确选用也具有重要意义。总结起来法律风险的特征有三点：（一）法律风险是一种特殊类型的操作风险。（二）法律风险的分布非常广泛。（三）法律风险是一种需要计提资本的风险。

二、商业银行法律风险控制存在的问题

和西方发达国家商业银行相比，由于文化传统、政治经济等原因，我国商业银行走上商业化道路时间短、市场化程度低等因素，导致法律风险管理工作显得有些薄弱。

（一）法律风险管理文化尚未形成。法律风险管理文化，是一种融合了法律文化、现代商业银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险控制标准和风险管理环境的文化影响力。它决定了银行经营管理中的法律风险管理观念和行为模式，在商业银行经营管理中占据十分重要的地位。但是，由于一系列的原因，无论是监管机构，或是商业银行自身对法律风险的防范都不够重视。

（二）法律风险管理组织机构还不健全。在我国，商业银行大部分都下设风险管理委员会，并设立了风险总监职位，专职管理银行风险，但其主要管理的是信贷中的市场风险、信用风险和操作风险，没有将法律风险作为一种独立的风险事项来管理，没有形成真正意义上的法律风险管理体系。即使像四大国有商业银行通过股份制改造，已按照中国人民银行颁布实施的《股份制商业银行公司治理指引》的要求建立了股东会、董事会、监事会、高级管理层和各专业委员会，但也未建立以董事会及其高级经理直接领导的，以独立法律风险管理部门为中心，与各个经营部门紧密联系的法律风险内部管理系统、运作机制、组织制度。

（三）法律风险管理人员严重缺乏。银行业有一群具有较高水平的法律人员，但其仅限于银行法律事务，对其他有关知识特别是风险管理知识了解尚不够深人，也缺乏社会律师拥有的社会影响力。而大多数的外聘律师不懂银行的经营、管理，提供的法律意见常常不适应银行的实际需要，并不能真正全面参与银行的法律风险管理。另外由于银行法律人员和社会律师的待遇差距悬殊，导致银行优秀的法律人才严重流失，法律人才匾乏进一步加剧。

（四）法律风险管理的手段、方法严重滞后。与西方银行业采用先进的风险管理手段和方法相比，我国银行业的法律风险管理仍停留在传统的建章立制的管理上，重视法律风险的定性分析，定量分析明显不足，没有建立VAR，、 敏感性分析、压力测度等法律万险管理方法。此外，还存在缺乏法律风险推理信息，缺乏深度数理分析，没有建立相应的法律风险管理模型问题。

三、加强商业银行法律风险管理的思考

我国商业银行应积极借鉴外国商业银行成熟的法律风险管理经验和先进的法律风险监管理念，根据自身经营特点和法律环境，逐步建立起法律风险管理体系，并不断积累经验，培育自身的风险敏感度，从而有效防范和控制商业银行的法律风险并提高自身的整体风险管理水平。

（一）树立先进的法律风险管理文化。世界各国的商业银行在发展的过程中，基本上都把"自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束"等作为经营活动的基本原则。

（二）加大法律风险管理知识培训。通过培训，可以增强银行从业人员的法律风险防范意识，注重加强对全体人员的法律知识培训，尤其是银行高管人员的培训，提高其法律风险预防与控制意识。

（三）开发法律风险管理的技术和方法。积极借鉴发达国家商业银行管理法律风险的先进技术和方法，从积累法律风险损失数据人手，尽早建立全面的、敏感性强的法律风险指标体系，并为逐步采用更加复杂的方法管理法律风险做充分的准备。

（四）建立独立的法律风险管理部门。要有效地推进监控法律风险管理制度体系的建立，提高监控制度的有效性及执行力，必须具备一个拥有一定独立性和权限的法律部门。

参考文献

[1] FSA， The Interin Prudential Sourcebooks for Insurers and Friendly Societies and the Lloyd’s Sourcebook： Guidance on Systems and Controls[R]， London： FSA， 2002. 22.

[2] OCC， OTS， Board， FDIC & SEC： Interagency Statement on Sound Practices Concerning Complex Structured Finance Activities[R]， Federal Register， 2004， （69）：28985.

[3] 张炜.商业银行法律风险防控体系优化建设对策研究[J].金融论坛， 2008， （2）

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一、银行信贷业务承担的法律风险

1、银行信贷业务制度存在漏洞

信贷业务的运行流程和规则遵循的是管理制度和规定，而大多数银行管理制度中所包含的只是一般化的操作情况。但业务的实际往来过程是复杂的，其中可能出现各种各样难以应付的问题。对于一些特殊情况的预见和处理，管理制度中没有列出相应的预防措施和解决渠道，管理条例不完善，这就造成了后期发生业务和金融纠纷时没有相应完善的处理机制。管理条例中缺乏与法律条文相对应的实施措施和解决办法，在签订文件的过程中没有确立严格的审查制度，当引起法律纠纷追责时银行可能因此承担损失。

2、法律法规中细节的遗漏

随着经济的快速发展，市场环境结构不断发生新的变化。信贷纠纷的实际情况也因此越来越复杂多样，关于商业银行信贷的法律条款本身在某些地带就存在细节模糊和遗漏的问题。具体情境不断变化，一些条文已经无法适应新的实际应用需要，缺乏操作可行性，就导致了业界短时间内出现法律规定“青黄不接”的情形。由于法规中细节规定不明确，一旦没有严格执行业务操作流程，例如在签章时混淆了责任人等，伴随而产生的就是法律风险。

3、银行从业人员缺乏专业法律知识培训宣传

商业银行在以往的从业人员管理中只注重业务知识的强化和操作流程的检验，忽略了相关法律的宣传。工作人员缺乏基本的法律意识，未重视银行文件内的签署条例，为追求银行效益的最大化，无意识的操作产生了法律风险。例如在所有合同中都要有相应的日期签订才具有法律效应，否则就会造成其中期限模糊，还款日期不明确或混淆等情况发生。而有的工作人员虽然具有一定的法律素养，但错误理解了法律规定中所诠释的内容，实行错误商业操作，陷入误区，造成风险的产生。[2]

4、信贷监管执法不当

监督管理部门不当的执法是商业银行法律风险的来源之一。监管部门在执行权利的过程中对某些不合理的商业现象睁一只眼闭一只眼，银行没有意识到自身问题的严重性，继续经营造成法律风险。或者监管部门过度执法，直接导致银行面临法律风险，造成损失。

总的来说，监管过程中主客体不明确、监管落实不到位、监管法律界限不明确都是商业银行法律风险产生的种种原因。

二、银行信贷业务法律风险的防控策略

1、设立专门的信贷法律风险防控机构

在法律风险产生之前预知风险可能发生的方向和构成威胁的因素，有助于减少商业银行因法律风险产生的损失。因此，银行要设立具有专业法律知识素养的风险防控机构，为银行经营提前打好“预防针”。在业务操作的各个流程中建立专业咨询制度，避免从业人员因法律的不专业性走入误区，将强大的法律素质与业务素质有机结合，共同创造优良的信贷服务环境。同时，专业法律风防机构负责的内容还包括明确当前存在的法律风险，为其制定相应的解决和应对策略；帮助业务人员辨识风险，减少风险来源；在银行内部定期开展信贷法律知识普及宣传，加强风险控制管理。

2、加强与执法部门的沟通交流

银行在商业运营的过程中，应该及时与外部监管进行沟通交流，获取最新资讯和动态。从而对内严格要求，在经营范围内，做好自监自省工作，保证尽到法律责任和义务。加强内部操作管理监察工作，通过内部流程监控，防止内部流程漏洞引起内部人员面对巨额利益的诱惑铤而走险。同时，建立针对各个部门专门的监督办法，制定相关危机处理制度，从根本上避免法律危机的产生。

3、与客户建立良好的沟通关系

商业银行信贷所涉及的法律纠纷，大部分与客户有关，因此及时与客户做好沟通，明确双方责任和义务。在业务交往中向消费者宣传信贷法律知识，帮助消费者维护合理权益，完善前期的交易事宜。避免因责任不清，签署项目条款模糊，由客户产生的法律风险。

4、增强银行全体人员的法律意识

商业银行的所有信贷业务流程中都不可避免的要与法律知识打交道，所以要加强银行内部人员从上到下的法律意识。首先，信贷业务人员要有法律风险意识，认识到工作活动中法律意识的缺失可能导致的严重后果。开展法律法规知识学习和宣传培训活动，将法律知识宣传应用列入基本的员工技能培训中，激发员工主动学习法律风控的积极性。法律法规的学习包括法律法规、贷款新规、会计制度，以及银行内部规定。其中银行内部规定是重中之重，银行内部规定的学习让工作中碰到的问题有据可查、有理可依，可以有效的避免合规风险。[3]在危机意识树立的前提下，由银行内部防控机构针对每一项业务流程可能产生的法律危机，制定专门的法律风防制度，形成一个完善、统一的良性循环系统。

5、优化法律诉讼途径，提高应对能力

在危机产生前要注意风险的防控，降低风险出现的几率。但危机的产生是不可避免的，所以当面对法律风险时，银行风控机构要及时采取措施，尽量减少因法律诉讼造成的损失，争取维护自身权益。这就要求银行在诉讼过程中提高诉讼效益，尽可能取得最好的结果，做好前期数据资料的全面备案，及时跟进事件的发展和调查，把握诉讼进程，争取占据有利地位。事后总结经验，做好法律评估分析，避免以后同类危机的出现。

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人员配备不足，监管手段落后，严重影响到基层央行会计监管的效果。基层央行会计部门既承担着辖内各金融机构的资金清算、国库资金的上缴下拨等日常性业务，同时还肩负着帐户管理、人民币大额和可疑交易监测、结算管理等监督检查职责。而目前，基层央行的主要监管手段仍停留在现场检查阶段，到金融机构进行现场检查，按制度要求，至少不能少于两人，但目前，县支行会计部门一般只有6-7个人，难免出现混岗违规操作的现象。

新的金融业务和金融工具的出现，给基层央行会计监管增加了难度。近年来，各金融机构随着服务品种和服务范围的扩大，信用卡、网络银行、电话银行等新的支付结算工具随之产生，使传统的会计监管理念和监管方式面临着许多新情况、新问题的挑战，加上基层会计监管队伍观念陈旧、年龄老化、学识水平偏低、知识结构不合理，同时缺乏对各种新业务、新工具、新金融政策法规的了解，故而无形中对会计监管职能的充分发挥打一定的折扣。

尽快制定相关支付结算法规，合理确定人民银行与银行监督部门的职责权限。尽快修订以《票据法》为核心，以《票据管理实施办法》、《支付结算管理办法》、《人民币银行结算帐户管理办法》为主体的支付结算法规制度，按照各有侧重，相互协调、相互配合的原则，对中央银行与银监会在会计监管上的分工进行明确。

基层央行要积极转变会计监管理念，不断创新管理手段与管理方式。将监管重点由以往的日常事物性管理、事后检查为主逐步向制度建设、工具创新、信息搜集分析、风险控制为一体的事前控制为主的管理模式的转变。要将大额和可疑支付交易的检测作为支付结算管理的重点，从制度和技术层面上不断提高管理的广度和深度。同时积极探索基层央行会计监管的新方法与新途径。

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关键词：基层央行；金融法律人才；人才培养

一、西安分行辖区金融法律人才现状

近年来，随着央行职能的转变，依法治行依法行政工作不断推进，基层行对法律工作的重视程度进一步得到加强，金融法律生态环境得到进一步改善，金融法律人才队伍建设步伐明显加快。以人民银行西安分行全辖为例，截止2010年末，西安分行辖内法律部门在岗人数已达101人，较2005年底增长了51%。随着全辖法律部门工作人员充实增加的同时，金融法律人才质量也有了较大幅度的提高，从2005年至2010年，分行全辖共接收法律专业应届毕业生114人，占新入行人员总数的7%。这些法律专业的毕业生充实到基层央行后，为基层央行依法履行职责提供了有力的保证。

目前，西安分行辖区金融法律人才队伍呈现以下三个特征：一是年龄结构合理，年轻化趋势明显。全辖法律部门干部平均年龄35.4岁，较2005年下降了5.1岁。其中，35岁以下的54人，占54%。二是文化程度整体较高。本科及以上学历95人，占94%。其中，硕士研究生19人，占19%。三是法律专业人员占比增长较快。目前全辖法律部门的工作人员中法律专业毕业的为39人，占比达到了39%，较2005年增长了41%。

二、制约基层央行金融法律人才队伍科学发展的问题

（一）基层央行金融法律人才成长环境有待进一步优化

近年来，虽然在分行高度重视和全辖各单位的紧密配合下，基层央行法律机构不断健全，人员队伍不断加强，但与金融改革发展对培养法律人才的高标准、严要求相比，基层金融法律人才的成长环境还存在一些问题，主要表现在：法律事务部门和办公室未分开，法律事务干部仍然需要从事大量的办公室的日常行政事务，不能集中精力专注于基层央行的法律事务，也无法就一些金融法律热点和难点问题进行及时跟踪调研。

（二）基层央行金融法律人才队伍专业和经历单一的情况还比较普遍

从统计数据来分析，近五年在总行的大力支持下，分行选拔录用了相当数量的素质较高的人才，其中一部分补充到了各分支行的法律事务岗。但由于工作经历少、实践时间不足，专业和经历单一的问题依然存在。如：经济金融专业毕业的行员对法律专业知识的了解和掌握还不够熟悉；法律专业毕业的行员缺乏业务部门工作的实践经验，对如何能够贴近人民银行业务开展法律工作还没有太多的经验，还不能真正发挥出法律专业人才的综合优势。

（三）基层央行金融法律人才队伍的综合素质亟待提高

随着基层央行不断加大金融法律岗位培养锻炼力度，金融法律人才的综合素质和业务技能有了一定提升，但与依法有效履行贯彻实施货币政策、加强金融管理和服务、推进社会征信体系和金融法律生态环境建设、打击洗钱犯罪等职能的实际需要相比，仍有较大差距。目前，在基层行法律部门法律专业人员虽然占到了39%，但大多数是出校门进行门的“点对点”直线式经历，对如何应对诉讼案件缺乏一定的实践经验。还有些单位发生诉讼案件后，也是委托专业律师事务所，使本单位法律部门的人员丧失了学习锻炼的机会。

三、加强基层央行法律人才队伍建设的有效途径

（一）多措并举，努力为金融法律人才队伍建设创造良好环境

一是加强机构建设。要积极尝试推进法律部门独立履行职责。如可试点对法律部门工作单独进行考核等。二是尽可能使法律专业的行员多参与业务部门的工作，尽可能多的熟悉金融业务。三是积极利用央行文化建设，为金融法律人才提供发展空间，使之能够感受到工作的成就感和价值感。

（二）创新方式，不断加大金融法律人才队伍培训的力度

一是加大金融法律人才队伍培训力度。要从金融法律人才成长需要急迫解决的金融法律知识入手，加大业务培训次数，增加理论和前沿培训机会，将培训的触角向基层行特别是县支行延伸。二是改革培训的内容。应以新金融法律知识的引进、新案例介绍为主要培训内容，适当增加对证券法、银行法、保险法、信托与理财法律、金融创新（及相关法律问题）和涉外金融（及相关法律问题）等多个模块的培训。三是改革培训的方式方法。在培训过程中，可以借鉴商学院的案例教学，采用讲座、小组讨论、案例详解与实践考察等方式相结合，使受训人员可以从全新的视角来解读当前我国金融法律实施过程中面对的各种复杂疑难问题，鼓励互动式的教学与研讨。

（三）以人为本，建立科学的金融法律人才管理考核评价机制

一是建立基层央行金融法律人才库。将符合条件的金融法律人才一律入库，实行动态管理。二是积极鼓励金融法律人才立足本职，增强业务素质。鼓励金融法律人才参加国家司法考试。对通过并取得司法考试资格的金融法律人才，适当进行奖励。三是以诉讼案件为抓手，全力推进金融法律干部岗位练兵活动。对辖内发生的诉讼案件，可从金融法律人才库中抽调人员，全程参与，锻炼队伍，提升素质。

参考文献

[1]黄振中.关于法律硕士研究生对律师职业选择的调查思考[J].中国律师,2010,(11):43-44。

[2]李铀.人民银行分支机构推行"法治中央银行"标准化建设的探索与思考[J]．探索与思考,2008,(6):24-26。

[3]佟丽华,张文娟.律师公益法律服务的职业化、专业化和社会化[J].中国律师,2010,(3):45-47。

[4]杨秉龙.当前中国金融法制建设值得关注的几个问题[J].西北金融法学研究,2010,(7):23-24。

[5]杨海维.基于人力资本视角下基层央行员工培训体系研究[J].西部金融,2010,(10):14-15。

The Practice and Exploration of Strengthening Law Talent

Team Construction in the PBC Branches

XUN Xinle

（Xi'an Branch PBC, Xi'an Shaanxi 710075）

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一、基层央行行政执法概况

长期以来，人民银行分支机构全面推进依法行政，按照科学行政、民主行政、依法行政的要求，积极推进基层央行法治化建设进程，不断提高依法行政水平，进一步建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，进一步明确行政执法权限，完善执法程序，提高执法水平，广泛推行行政执法责任制、评议考核制，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。基层央行根据要求设立了行政处罚委员会、行政复议委员会等常设机构，配备了专业的条法干部负责日常的法律事务，行政执法工作不断向规范化、专业化方向迈进。基层央行严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）和《中国人民银行行政执法责任追究办法》（银办发〔2006〕116号），建立了行政执法责任制度，形成了内外相结合的监督体系，进一步规范了行政执法行为和执法程序，明确行政执法责任，保障行政执法的合法与公正，使依法行政工作稳步推进。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《人民币管理条例》、《行政处罚法》、《现金管理暂行条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融违法行为处罚办法》、《会计法》、《统计法》、《统计法实施细则》、《金融统计管理规定》、《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等法律法规，目前基层人民银行行政执法内容主要有如下几个类别：一是存款准备金管理；二是中国人民银行特种贷款管理；三是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理；四是人民币管理；五是国库行为管理；六是清算管理；七是反洗钱管理；八是财务会计管理；九是调查统计管理；十是外汇管理。从上述行政执法依据及内容来看，近年来，人民银行基层行行政执法工作总体而言有逐步规范的趋势，对于执法行为和行政处罚行为有明确的法律依据，对于检查程序和行政处罚有严格的要求，严格遵守行使行政处罚权的告知、听证、处罚与执行等程序，做到有法可依，法治央行的建设在不断深化，但行政执法工作取得进步的同时，也存在诸多的问题。

二、基层央行行政执法存在的问题

（一）相关法律法规立法滞后，出现“法律真空”或法律冲突

基层人民银行作为行政处罚依据的金融法规、规章未及时修订，这使基层央行在行政执法过程中依据不明，困难重重。如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要，一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。1985年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，基层央行在执法过程容易引起纠纷，在一定程度上削弱了基层人民银行行政执法的效力与权威。《反洗钱法》规定：对不建立反洗钱内部控制制度，与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户的金融机构，金融监督管理机构可以取消其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。但是对高级管理人员任职资格的管理是由银行业监督管理机构承担的，作为反洗钱行政主管部门的人民银行仅有建议权，只能建议有关金融监督管理机构给予纪律处分。这使得基层人民银行处于一种虽行使反洗钱监督管理职能，但行政处罚权却受到限制的尴尬境地。此外，总行出台部门规章或行政执法操作指南，大区分行、省会中支及部分地州中支也相应出台执法检查指南，各操作指南虽然有相同之处，但有时部分法律文书格式有所差别，对程序要求也非完全重合，甚至出现自相矛盾的情况，在上级行进行检查时会适用不同的检查标准，这给基层央行适用何种行政执法指南造成疑惑。

（二）“重实体，轻程序”，未严格遵守行政执法程序

1.对程序的执行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能产生公正的结果，这是程序存在的价值，但目前基层央行执法过程中没有严格按照法律规定的程序操作，随意减少执法环节。笔者进行依法行政监督检查和案卷评查工作检查时发现，行政执法检查工作时经常出现如下问题：未及时调整法律事务工作领导小组人员；因调离人行、执法证遗失等原因未及时收回和注销执执法证；不发送行政处罚意见告知书，直接将行政处罚决定书发给当事人；行政处罚意见告知书中，未告知当事人有陈述、申辩的权利；做出数额较大的行政处罚时，未告知当事人听证的权利等；时间顺序颠倒，如调查取证日期早于立案日期、处罚决定书送达日期早于行政处罚决定的日期等；基层央行所检查单位的工作人员为熟知人员时未及时出示执法证件；新行员无执法证便进行执法检查；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；单位人动后未及时调整行政处罚委员会、行政复议员会等内设法律事务部门组成人员。

2.对证据收集重视程度不够。在实际工作中，部分基层人民银行在进行行政执法检查过程中，执法人员未及时按检查程序要求收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据，或是收集证据不全，未形成强有力的支撑，未形成完整的证据链，这就给行政执法行为带来隐患，一旦被处罚人提起行政诉讼，则作为行政处罚主要判断依据的证据由于不全，其效力就会受到质疑，甚至陷入败诉的境地。

3.送达程序及手续不完备，法律文书送达困难。基层央行在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等，不按法定程序送达问题比较突出，容易出现应当直接送达的文书未送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等问题。

（三）执法环境不够理想，易受外部环境干扰

基层央行大多由于受地域因素限制，人际关系较为微妙，行政执法工作易受当地人文环境的影响，执法环境不够理想，很难做到公平、公正、公开的执法。在县支行，执法活动受到这些因素影响特别明显。究其原因，部分源于基层人民银行自身，部分来自于其他单位和个人。在部分经济欠发达的地区，由于金融机构自身经营状况较差，金融机构负责人或主管部门认为对其进行处罚将加重金融机构的负担，个别地方政府从地方保护主义的角度出发，对人民银行行政执法行为施加压力。目前，很多基层央行的执法报告中体现出的多为次要问题，例如在人民币管理、账户管理、反洗钱管理进行执法检查中暴露出较为严重的问题常常不列入书面报告，存在重大法律风险，不利于依法行政工作的开展。

（四）执法人员专业素质有待提高，法律知识运用能力有所欠缺

多数业务部门执法人员为非法律专业人士，较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识掌握不够，法律素养长期得不到提升，行政执法队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。以人行怒江中支为例，县支行未配备有法律专业的条法干部，在行政执法检查工作中会形成法律风险，执法队伍年龄结构、知识结构呈老化趋势。形成熟悉法律知识者具体业务知识不足，业务岗位人员法律知识缺乏的局面，部分执法检查人员没有在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的角度出发，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，未及时进行宣传、解释、引导，未进行跟踪监测后续的整改工作。这导致行政执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象时常发生。

（五）行政执法案卷存有问题，规范化程度不高

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，要健全行政执法案卷评查制度，建立健全行政处罚案卷评查长效机制，相关执法机构要定期或不定期对执法单位处罚案卷进行抽查，并及时将评查情况进行通报，指出案卷中存在的问题和改进措施，并将案卷评查结果作为年底重要考核依据。为此，多数基层人民银行自2006年开始，每年均会对行政执法形成的案卷资料进行评价，通过监督检查主要存在如下问题：

1.案卷材料填写不规范。一般按照立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案的顺序，案卷内的文书材料应按照办案的时间先后程序进行归档，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。但在评查中，笔者发现部分县支行行政执法资料没有目录，或没有编码。另外法律文书中的书写用语不规范，有的部门在法律文书中使用繁体字或口语化的用语表述案件。案卷材料应该严格规范全面填写，但在评查中笔者发现部分执法单位案卷材料填写不规范，有错填、漏填现象，个别执法单位在文书中被处罚对象名称不一致或名称填写错误，处罚决定书送达回证没有送达人签字。

2.未注明处罚所依据法条的具体内容。由于行政相对人自身法律知识所限，对行政执法单位的行政处罚决定和强制措施所依据的法律具体条文并不熟悉，在文书中列明法律具体条文内容，可以起到说理劝服的作用，强化当事人自觉守法的意识，也可以保护相对人的合法权益，但部分基层央行在执法文书中未列明法条具体的内容。

3.执法所依据的法律法规引用错误。法律法规是处罚决定和其他行政执法行为的依据和支撑，但部分基层央行在处罚决定书或其他文书中由于疏忽或理解错误，所引用的法律法规名称或具体条款出现偏差。例如将法律的具体第几项看作第几款，或是直接将法律条款引用错误。

三、对策建议

（一）建立健全相关法律法规，执法操作指南要统一规范

应重新梳理过去制定的有关行政执法的各种法律、法规和部门规章制度，尤其是那些涉及到行政执法的规章、制度，从中找出相互之间的矛盾之处，并及时加以修改和完善，使之形成一个完整、规范的行政规章，弥补行政执法中相关法律法规不一致的问题。各有关法律法规的衔接要一致，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律真空”和法律冲突问题的出现。总行及相关部门要建议或主动对不适应新形势的法律法规、部门规章或执法相关的制度进行修订或者废除，要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》及其实施细则等严重滞后于社会经济发展的法律法规，提请国务院尽快修订《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。在处罚依据和适用范围上尽量细化规定，以增强基层执法的可操作性。建议总行出台统一的执法操作指南，各大区分行、省会中支及部分地州中支出台的行政执法指南要与总行的行政执法指南一致，避免出现因各行政执法指南之间产生冲突，从而使基层央行开展行政执法检查时使用何种执法指南造成困惑的情况。

（二）严格遵守相关法律法规，重视行政执法程序规定

基层央行要严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）等法律法规，相关执法部门要加强与法律事务部门的沟通联系，相互配合、各司其职，对于执法相关程序要认真进行检查前的学习与领悟，在必要时，法律事务工作人员要对执法人员进行必要的检查前的执法培训，要求其掌握行政执法的程序以及要完成的相关法律文书，将制度执行到位，保证结果未出、程序先行，高度重视程序公正，避免“重结果，轻程序”的情况出现。

（三）加强行政执法管理，进行有效监督制约

1.构建法律、纪检、内审部门相互配合、各司其责的监督格局。根据行政执法行为的风险点和风险程度，定期或不定期组织开展对行政执法工作检查、案卷评查、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖内各单位及执法部门，进行风险预警。建立和完善行政执法监督机制。各基层央行要成立由办公室、纪检监察室人员组成的金融行政执法督察组，负责对本行行政行为程序的合规性、行政处罚案件的合法性、法律文书制作和使用的准确性及行政行为人员的公正性和廉洁性进行督察，及时纠正不合规行为。完善执法责任制，实现责、权、利的统一。对执法人员在执行公务过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。

2.进一步健全和完善行政综合执法制度。行政综合执法综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法成本，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。严格执行行政处罚、行政许可、行政复议备案制度，对于拟进行的行政处罚、行政执法检查要进行备案审查，保证执法权力的正当行使。

3.严格执行行政执法立项审批制度。对于行政执法项目（包括县支行）要由中心支行以上的法制工作部门进行充分的研究和论证，减少执法项目安排上的随意性，保证执法质量。加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，将问题及时进行预防。

（四）加强行政执法队伍建设，着力提高执法人员法律素质

切实提高基层央行执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍，是解决行政执法中存在问题的最有效方法。

1.提高行政执法人员在办理具体案件过程中的实际操作能力。加强基层央行执法队伍建设，认真开展以法律业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，建立一支责任心强、政法合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的金融行政执法队伍。通过加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务水平、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。

2.加强法制学习，更新执法理念。基层人民银行要认真组织员工学习修改后的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《中国人民银行执法检查程序规定》以及与基层央行业务相关的法律法规，认真学习《中国人民银行关于贯彻〈全面依法行政实施纲要〉的意见》，使干部职工树立以人为本、执政为民、依法行政的理念，努力营造崇尚法治、遵守法律的氛围，实现基层人民银行的行政执法行为的程序化、法律化。

3.培养专职的法制干部，向专业化方向迈进。由于社会法制化进程的加快，基层央行的法制工作也变得越来越复杂，工作量也越来越大，工作的要求也越来越高。但从目前县支行的现状来看，不仅人员不到位情况较为普遍，法律事务工作大多由非法律专业人员担任。此外，专职的条法干部除从事法制工作外，还要从事办公室其他的事务，无法将全部的精力投入基层央行的法制工作中来。为此，县支行要配备有法律专业背景的条法干部，专门从事行内法律知识的培训、法律事务的咨询和法律业务的办理工作，做好行政行为的合法性、准确性、公平性的监督审查工作，及时发现和纠正行政执法行为中存在的问题，防范和化解行政执法产生的法律风险。

（五）加大案卷监督检查力度，保证档案资料完整规范

1.充分发挥法律事务办公室和行政处罚委员会的职能。法律事务办公室、行政处罚委员会和行政执法科室要实现良性互动，在各自的职责范围内发挥作用，同时法律事务办公室和行政处罚委员会要加强对执法科室和县支行的行政执法的监督与检查，为执法部门提供良好的法律服务；同时要定期或不定期的对相关执法部门及县支行进行依法行政监督检查和案卷评查工作，对于检查中发现的问题要及时提出，并要求责任部门按时整改，保证基层央行的行政执法所形成的案卷完整规范。

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关键词：普法教育问题对策

1农信社普法教育工作存在的问题

近年以来，农信社通过开展各种形式的普法教育，广大员工的法律意识、法制观念明显增强，依法保护自身合法权益的能力大大提高。但随着农信社改革步伐的加快，在农信社开展法制宣传教育工作中也出现了许多新情况、新问题。

1.1员工学法积极性不高。农信社员工平时工作忙、压力大，对法律知识学习不够。认为只要做好本职工作了，法律知识学的好不好不重要；农信社领导在对待抓普法教育这方面也存在模糊认识，对普法教育工作支持不够，认为普法教育是“软任务”，抓不抓问题不大，只要能完成业务指标就行了，因此，在一定程度上难以达到提高员工学法积极性，当然更谈不上普法取得显著成效了。

1.2农信社普法教育手段不能适应新形势下普法工作的客观要求。随着改革的不断深入，农信社新业务不断推出，员工得把越来越多的精力投入到新业务的学习中，把员工集中在一起上普法课也存在一定的难度。在内容、方式方法上无法满足员工的喜好，这势必挫伤员工学法用法的积极性和参与热情。目前，农信社普法大多时候还是采取横幅、标语、宣传资料等形式进行，方法简单，形式单一，普法未能真正进入基层社，在上级检查这项工作时，往往是走形式，工作中彼于应付。

1.3农信社普法教育方式针对性不强。农信社没有建立起法律法规定期学习制度，领导没有把此项工作摆上议事日程，不能及时跟踪学习新近出台的一系列与银行业务密切相关的各种法律、行政法规和部门规章，所以也谈不上对相关法律、法规进行详细解读和分析，更谈不上用于指导和防范业务经营中存在的法律风险。

1.4员工结构不合理，影响法制观念更新速度。目前联社员工基本上是两大结构群体：新入行青工和上世纪八十年代初参加工作的员工，即一部分是学生出身和转业军人构成的青工队伍，人员成分复杂，思想不稳定，可塑性强，且每个人的知识层次、生活阅历、思想觉悟、业务技能千差万别；另一部分是上个世纪80年代初招工社的老职工，他们经历了计划经济向商业银行转轨的历史变革，这部分人接受的普法教育基本是计划经济时期的理论，虽然后期也经历了多次教育普法教育和实践锻炼，有相当多的人员进入高等学府深造，也出现了部分精英人才，但就员工队伍整体结构而言，新鲜血液补充太慢，员工年龄没有形成梯次结构，尤其在基层联社，人员老化、合适人才青黄不接的现象普遍存在，严重影响了普法教育速度，影响了联社普法教育的有效开展。

1.5普法教育忙于应付。随着改革开放的步伐，联社的业务范围、产品种类、客户构成、服务手段等发生了深刻变化，随之各种制度、办法、操作规程和实施细则等不断出台，但由于缺乏超前性、相互关联性、前后衔接性和对可能出现的风险漏洞预见性，在普法教育中表现为不顺畅、不自然，难与国家法规有机地结合起来。内部风险防控总处在亡羊补牢状态。

1.6自卑心理产生对普法教育的抵触情绪。

联社由于其自身的特点，改革的步伐较其他国有商业银行相对慢一些，从单位形象到员工各方面待遇都不如国有商业银行，致使部分员工在攀比中产生了自卑感，特别是习惯了“吃大锅饭”的那部分员工，经常对从事的工作产生消极情绪，对普法教育新理念产生抵触，他们是联社进行普法教育的重点教育对象。

2推进农信社普法教育的对策

随着国家普法教育的进一步深入，广大农信社员工要进一步提高自己的法制观念和法律素质、提高农信社法治化管理水平、积极推动农信社民主法治建设，大力加强农信社普法教育的力度，为建设社会主义新农村奠定坚实的法治基础。

2.1加强组织协调，充分发挥法制宣传教育机构职能作用。一要善于“借力”。要立足于当前实际，善于借台唱戏，借兵打仗，借箭发令，积极主动协调各级地方政府，加强与公、检、法等相关部门协调普法与效能、综治等共同督查、督办；积极引导全员关注支持普法教育，充分调动员工的积极性，积极参与普法教育，努力探索普法运作机制。二要形成合力。充分发挥普法领导小组的作用，组织协调各有关部门齐抓共管，把普法与当地党委、政府的中心工作以及社会主义新农村建设试点、创建社会治安综合治理、党建、精神文明活动等结合起来，实现资源整合，形成工作合力，推动农信社普法广泛开展。

2.2建立健全普法依法治理工作规范体系。一要建立刚性机制。目前，普法依法治理制度规定缺乏可操作性，特别是只规定应该怎么做，而对没有做到如何处罚没有规定，从而导致法制教育忽紧忽松。二要建立规范的指导体系。要尽快制定农信社具体依法治理工作指导意见、依法治社指导性意见，在全辖形成全方位、多层次，科学合法，易操作的普法依法治理工作规范体系。三要建立普法依法治理工作领导小组。应当组织人员根据实际，制订一个合理的、可操作的普法依法治理工作考评量化标准，纳入绩效考评，每年组织检查考评，并将考评结果作为各信用社评先评优的重要条件。

2.3明确普法教育的对象。农信社普法教育的对象应该包括农信社的高管人员、联社所有科室人员、基层网点负责人及基层员工等所有从业人员。各社应该设置普法教育领导小组，加强对基层社普法教育工作的组织领导，并在每个社设置普法宣传员，负责本社员工的普法宣传任务。

2.4选准普法教育的内容。要广泛宣传整个法律体系的知识，着重抓与农信社工作有关的法律知识的普及教育。通过举办培训班，使广大农信社的干部普遍提高守法、用法水平，能熟练掌握和运用金融法规知识，结合具体工作岗位，有针对性地开展法规知识培训，提高员工的法律素质和业务水平，达到监管的要求，使经营活动与法律、规则和准则相一致。可重点学习《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国反洗钱法》、《担保法》、《物权法》、《公司法》、《企业破产法》等法规以及《票据法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《保险法》、《信托法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国民法通则》等相关法规。应制定切合实际的培训计划，有目的、有重点、有针对性的培训内容，达到学以致用，熟练掌握的目的，真正达到普法知法的效果。

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一、加强组织领导，健全工作机制，稳步推进金融法制工作

中支党委充分认识到法制工作的重要性，始终高度重视金融法制各项工作。一是认真落实金融法制工作，在研究工作思路、落实工作措施时，把法制工作作为一项重要工作来抓，在《中国人民银行市中心支行年工作要点》、《办公室年工作要点》中明确今年金融法制的工作重点。二是部署开展了全辖人民银行办公室系统依法行政劳动竞赛。内容包括认真落实政务公开各项制度、依法合规开展行政许可和行政处罚工作、组织开展金融机构综合执法检查或专项执法检查情况、“五五”普法总结验收工作情况等。鼓励辖区各支行创新依法行政工作方法，规范执法工作程序，总结归纳依法行政先进经验，促使全辖进一步重视依法行政工作，提升依法行政工作水平。三是把金融法制工作作为年终绩效考核内容的一个重要组成部分，与各支行和中支各科室的绩效考核挂钩。

二、注重业务检查，加强监督管理，不断提高央行履职能力

今年全辖共对72家金融机构开展了执法检查，其中对18家金融机构开展了综合执法检查，内容包括了反假货币、人民币账户管理、反洗钱、存款准备金情况、国库业务及外汇业务等各方面，对检查中发现的问题及时要求落实整改，涉及行政处罚的，严格按照法定程序进行处罚。截至12月底，全辖共处罚金额203.3万元，有效加强了对金融机构的监督管理，维护了我市经济金融的稳定。一是下发开展综合业务执法检查的通知，制定详细的综合执法检查方案，并提出检查工作要求。二是抽调机关各科室和辖区各支行业务骨干组成三个检查组，明确职责分工，在对业务内容进行整合分类的基础上，依照各自人员的业务特点和工作特长进行合理分工组合，落实各检查项目AB制，提高检查效率。三是举办全辖执法检查培训会。今年，在综合执法检查前召集全辖执法人员举办了执法检查培训会，专题讲解新修订的《执法检查操作规程》及检查过程中需要注意的法律问题，相关业务的检查内容、方法、程序等，有效提高了辖区干部职工的执法水平。四是加强与金融机构的沟通。在综合执法检查的后期，分别召集被检查金融机构的主要负责人进行约见谈话，指出这次检查发现的问题，并充分听取他们的意见，及时向检查人员反馈和进行核查，做到每件案件事实清楚，证据确凿，适用法律正确，被查单位无疑义，得到了被查金融机构的认可和支持。

三、重视法律服务，深化服务内涵，有效提升法律服务水平

一是认真做好中支本级规范性文件和各项法律文书的审核、登记备案工作。办公室及时对各科室业务检查以及综合执法检查形成的各类文书，包括现场执法检查意见书、行政处罚意见告知书、行政处罚决定书等进行审核，并出具书面的审核意见。二是规范合同审核制度。及时对行里的采购、租赁等各种合同进行审核，在合同文本上注明审核意见，所有合同必须经法律事务部门在合同审核单上签字确认方可发出，避免合同中出现对中支不利的条款。截至12月，共审核合同文本55份。三是严格把关各县支行的行政处罚工作。对辖区各支行的行政处罚案件要求统一实行报备制，在作出处罚决定前必须经中支办公室审核方能实施，以保证案件处理质量，避免不必要的行政复议风险。四是重视提高全辖法制工作水平，为法制工作顺利开展提供保证。今年中支办公室组织人员编印了行政执法手册，内容包括了各项业务检查培训资料、《中国人民银行法》等相关法律法规、行政处罚操作规程等规章制度及行政执法题库。并将执法手册发给各支行、各科室的执法人员，组织大家学习，提高执法人员的执法能力，确保执法工作不出差错。召开了辖区支行办公室主任会议，为辖区办公室主任和法制干部提供法制培训，详细解读总行新出台的《中国人民银行执法检查程序规定》及中支新修订的执法检查操作规程，讲解合同审核中应注意的问题，切实提高辖区支行的法律事务处理能力。

四、强化法制宣传，提高法制意识，全面开展金融法制宣传工作

积极组织中支机关各科室及辖内各支行开展面向全社会的、形式多样的金融法制宣传活动。向社会广泛宣传《人民银行法》、《反洗钱法》和其他与人民银行职责密切相关的法律法规，使社会公众认识到人民银行作为中央银行的法律地位、法定职责以及在宏观调控中的地位和作用。一是加强与当地主流媒体的沟通联系，扩大宣传效果。如每季度在广播电台“阳光热线”广播节目中，行领导及相关科室负责人受邀担任嘉宾，宣讲金融法律知识，与广大听众进行互动，为其答疑解惑，将金融法律政策通过声波送进千家万户。二是借助政府网络平台，建立法制宣传教育长效机制。如利用当地政府政务公开网等媒介，定期各类金融法律知识、金融法律法规和金融动态。三是利用宣传日、宣传周、纪念日等特定日期组织人员在社区、广场设摊咨询，开展专题法制宣传教育活动，提高社会金融法律意识。如开展个人征信法律知识宣传周活动、诚信兴商宣传月活动等，把金融法律法规送到金融机构、企业和公民的手中，引导各方依法合规开展和参与金融活动，增强遵守金融法律法规和规章的自觉性，提升了社会金融法律意识。此外，在法制宣传活动中，我们还积极探索法制宣传教育和道德教育相结合、法制宣传教育与群众文化生活相结合的途径，增强金融法制宣传教育的实效性。

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金融会计风险主要是指会计的操作风险以及会计人员错报、漏报会计信息，使财务报告反映失实或者依据失实的信息误导监控行为而给信息使用者带来损失的风险。联系邮储银行实际，笔者认为，当前金融会计风险的表现形式和成因，主要有以下四个方面：

一是对银行会计专业的理解不够。总的来说，邮储银行的会计还类似于企业的会计，前台操作人员仅仅作为一个营业员的角色，而成熟的商业银行的临柜人员是当作真正的会计人员来管理，前后台的会计管理是充分衔接的。因此，这在一定程度上导致了人员分工的不合理性，这也是为什么我们的工作人员并不比其他商业银行少，但是人员使用上，常常会显得“捉襟见肘”。

二是清算体系设置繁杂。目前邮储银行的系统过多，光储蓄统版、综平、同城等系统就有9个，提取会计报表数据需要汇总9个系统产生，完成一份会计报表要在各系统间来回“切换”，靠二次手工“录入”来完成，不仅工作效率低下，而且容易出现差错、带来风险。而商业银行大都以一个系统为核心处理会计业务，一般情况下报表都可以通过系统直接生成。

三是会计知识方面的法律法规意识淡薄。尽管银行成立以来，我们通过开展“风险合规年”、“业务行为规范年”活动，进一步加强了与金融会计相适应的配套性法律、法规和制度建设，但还是不够完善与健全。一些基层支行在实际工作中，仍然存在着重业务发展、轻法制建设的思想。一些从业人员也缺乏必要的法律知识，有法不依、有章不循的现象屡见不鲜，以致一些会计制度无法真正得到落实。

四是缺少一整套完善的经营机制，没有真正树立以效益为中心的经营理念。虽然我们在年初施行了二级支行损益核算，但是真正按要求执行，工作做到位的单位还不多。个别负责人经营思路狭窄，开拓进取心不强，发展业务存在短期行为，表现为不计成本地组织存款，盲目地扩张信贷规模等。

积极防范金融会计风险

金融会计风险的危害性是不言而喻的，它会使会计信息使用者运用会计信息进行判断、分析、预测、决策时发生失误，从而降低参与市场的竞争能力，制约业务的快速发展，给邮储银行又好又快发展带来影响。笔者认为，要加强会计监管、防范金融会计风险，应从以下六个方面着手：

1．提高对银行会计信息工作重要性的认识，增强对会计风险的防范意识

首先，各级行领导要高度重视和支持会计信息工作，充分认识会计信息工作的重要性和信息失真的危害性，真正把这项工作纳入各级行领导的重要议事日程，认真研究并切实解决会计信息失真的问题。其次，要加强会计人员的学习培训和职业道德教育，进一步提高会计人员的思想和业务素质。一是加强法律法规方面知识的学习培训，增强法律法规意识，使会计人员不仅能严格遵守有关法律法规，而且也能运用法律武器维护自身的合法利益，自觉抵制各种违法行为，维护会计信息的真实可靠。二是加强会计基础理论、新业务知识和岗位操作规程及计算机技术等基本知识的学习培训，使会计人员不断提高业务素质，尽快适应银行改革发展和会计电算化、信息化的需要。三是加强会计人员职业道德教育，增强会计人员的工作责任感，使他们一心一意地做好银行会计工作。

2.改革银行管理考核体制，确定切实可行的经营目标，健全科学的考核机制

一是真正按照商业银行的经营原则和要求来改革银行管理考核体制。要在坚持以市场为导向、以客户为中心、以效益为目标的基础上，建立自下而上的银行管理考核体制，扩大基层行的经营自。二是建立以利润为中心的经营目标机制。特别是上一级行要站在科学管理的高度，着眼于全局利益和长远利益，科学制定经营目标计划，切忌只顾眼前短期利益，制定一些不切实际的赶超计划，对下级单位业务经营行为产生不正当的刺激作用、发出错误的诱导信号。三是积极推进二级支行损益核算考核办法，并在此基础上，逐步实现一级支行的统一管理考核，及时反映银行会计信息，化解银行经营风险。

3.加强内部管理，强化财会工作对经营行为的监督职能

狠抓整章建制工作，使制度化、规范化、程序化管理贯穿于整个业务经营过程中。在金融创新中，要按照“先制度、后开拓”的原则，使制度建设超前于业务发展，防止出现制度上的“真空”和管理上的“盲点”。加强内控制度建设，通过科学有效的内部控制，使各类决策权力、各项业务过程、各个操作环节和各个员工的行为都处于严密的内部控制和制衡之下。要严格会计核算，认真执行会计工作各项规章制度，恢复“三铁”（铁账、铁款、铁规章）信誉。要从严治行，严肃政纪，坚决做到令行禁止，加大处罚力度，从严从重处罚违规、违纪、违法经营者。财会工作要从单纯核算型会计向核算管理型会计转变，行使好会计工作对经营成果的反映职能和对经营行为的监督职能，发挥在经营资源配置中的杠杆作用和领导决策过程中的咨询作用。在做到会计反映及时、准确的同时，要重点强化监督职能，突出财会工作对业务经营活动全过程的控制、反馈、调节，控制经营风险。会计部门要把主要精力放在提高内部管理水平、规范财会基础工作上，认真纠正有章不循、逆程序和反程序操作等行为，加强对会计人员业务技能和职业道德培训，同时要加强财会人员的行为考核，彻底根除“假账、假表、假数字”问题。

4.进一步加强会计法制建设，不断加强执法力度

不断完善以《会计法》为核心的法规体系，加快会计法实施细则制定步伐，明确处罚的定性和定量标准。积极组织干部职工认真学习、宣传《会计法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》等法规制度，增强金融法制观念，培养良好的金融职业道德，力树银行业“三铁”信誉。各分支行会计人员，特别是高管人员要加强法律知识的学习，提高对依法治行重要性的认识，使其在工作中自觉学法、懂法、用法，推进全行的普法教育，把普法教育列入日常工作计划和责任目标管理中，经常组织检查考核。

5.进一步加强对会计行为的监管、审计

要加强内部监督，配备适合业务发展的稽核人员，定期将稽核岗位人员与业务人员进行轮换，提高稽核人员的素质。内部审计应以财会稽核为重点，覆盖全行业务经营工作的全过程。要借助外力的监管作用，积极发挥银监部门、人民银行及地方审计部门的监管职能，对基层金融机构的业务活动和财务状况的真实性定期或不定期地进行严格稽核，对查出的问题要严肃处理。对属于内部管理不严的，要责令其限期改正；对故意违反制度规定造成账目混乱以及篡改会计数据的，要根据情节轻重追究相应责任，真正让造假者感到切肤之痛。

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备受瞩目的《中华人民共和国银行业监督管理法》的实施是完成中国银行业法律体系的重要一步，对于推进我们商业银行的依法合规经营具有划时代的意义。下面就《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）的学习进行分析。

今年，山西银监局组织召开了山西银行业监管法规学习培训工作推进会，全省掀起学习《银监法》的又一轮，作为我国第一部银行业监管专门法律 ，《银监法》的颁布和实施意义十分重大。学习和贯彻《银监法》，在当前应把握以下几点：

《银监法》实施的意义

一是在监管模式上，坚持从合规性监管向风险性监管与合规性监管并重转变，《银监法》明确了监管的审慎性原则，同时赋予了银行业监管机构对银行业金融机构审慎性规则的制定权。规定了银行业突发事件的发、报告岗位责任制度和处置制度 ，要求银监会建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，及时、有效处置银行业突发事件 ，充分防范和化解银行业风险。除提供对银行业金融机构进行接管或促其重组、整改、撤销、取缔等措施外 。还明确定了对监管工作人员和银行从业人员玩忽职 守以及其他违法 、违规行为的责任承担等处罚措施 ，加大了责任追 究和问责。上述审慎经营原则和对银行业突发事件的发现、报告、处置制度的强化，对银行业监管从单一合规监管向合规监管和风险监管并重监管模式的转变提供了法律支持。二是在监管重点上，坚持从 化解风险为主向着力促进银行业发展和提高银行业竞争力转变 。《银 监法》的立法目的是“ 促进银行业健康发展”，《银监法》所规定的银行业监督管理的目标是“促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心”，“银行业监管管理应当保护银行业公平竞争，提高银行竞争能力”。从修改后实施的《商业银行法》看，扩大了业务许可的范围，并预留了发展空间。在一定程度上调整了对商业银行的管制范围和力度，为商业银行的发展提供了更大的创新空间。三是在监管视角上，从传统的国内监管向监管国际化转变。广泛的借鉴了国际先进的监管理念和做法，许多法律条款体现了巴塞尔核心原则，集中反映了监管视角的国际化，顺应了银行监管的世界潮流。四是加强协调配合。金融业是一个整体，各监管部门既有分工，又有配合。防范和化解银行业风险仅靠银监部门自身的努力是难以凑效的，还必须发挥财政和其它金融监管部门的合力。为此，《银监法》规定了银监机构与人行、财政部门等在维护银行业机构稳健运行中的协调、配合关系和信息共享机制。在实际工作中，我们应致力于建立长期稳定的金融监管协调配合机制，既要加强与证券、保险业监管部门的沟通合作，又要加强与央行、财政的协调配合，互通有无，共享信息，形成合力，共同维护我国银行业的稳健运行，促进金融业的健康发展。

《银监法》对我们的要求

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关键词：金融诈骗 网络犯罪 法律制度等

金融业一直在社会各行业中占有举足轻重的地位，近年来发生的诈骗案件不胜枚举，如何健全现有的金融秩序，完善相关制度，成为民众和金融机构密切关注的问题。

一、金融诈骗的危害

第一，金融诈骗涉及金额一般都非常巨大，对我国市场经济造成的影响非常恶劣，不利于社会稳定，会造成公众的恐慌；第二，诈骗犯罪一般伴随着多重犯罪，包括行贿，贪污罪等，犯罪分子不惜花重金伪造银行相关票据和凭证，以及客户印章和银行印章等违法工具，破坏了正常的交易程序。

二、金融诈骗的特点

（一）诈骗呈现团伙作案、银行内外勾结的现象

近年来，从官方报道的诸多金融诈骗的案件当中，团伙作案的情形越来越多，团伙内的每个成员或多或少都接受过一定的相关技能的培训，并且大部分人拥有国外的户籍，在国外指导犯罪，由国内的伙伴实施，分工明确，各个环节都有相应的接头人员，并且大多数是单线联系，为的就是发生意外的时候能够迅速脱身，以免殃及自己。

（二）诈骗手段多样化，智能化

随着科技的发展和网络的演变，越来越多的人接触网上银行，手机银行和支付宝、微信等第三方支付工具，犯罪分子熟悉网络的新环境，对于银行在网上和手机上的快速办理业务非常熟悉，利用匿名短信、匿名电话实施诈骗，并且短信的号码和官方的号码非常相似，让消费者猝不及防，特别是对于手机号绑定多个账户和银行卡，以及手机银行支付宝等工具的情况下，犯罪分子经常利用盗取客户的手机号，从而换卡，进行支付宝等工具的重新绑定，盗取客户资金。

（三）形式复杂化，破案难度增大

犯罪分子进行诈骗的时候，对于票据、印章、背书转让协议等凭证都有备份，并且这些资料中，通过打通银行内部人员，可以得到一部分客户的真实资料，这样在办理业务的时候，很难发现哪些是伪造的，哪些是真实的。许多票据犯罪人员利用客户的合法身份和票据流通以正常形式作出违法行为，令人混淆不清，上当受骗，比如说，签发空头支票，以及无资金保证的汇票和本票都是票据当事人实施的犯罪行为，这类行为称为空户欺诈，很多消费者茫然不知，没有对自己的信息严加保护。

（四）以高额利息为诱饵成为最新的诈骗新动向

很多民间借贷组织，打着融资和拦存等名义，以高于银行利率的诱惑条件对老百姓实施诈骗，特别是在不发达的乡村，没有安全意识的民众很容易受到蛊惑，犯罪分子为了加强说服力，往往注册了公司，并有网站和营业执照，但是公司的具体地址和业务确是空壳。媒体上经常报道的P2P网站老总跑路就是最鲜明的例子，网络的发展也催生了很多高智能的欺骗手段。

三、预防金融诈骗的对策

金融诈骗主要是“打防结合，以防为主”，通过限制诈骗的方式、增强安全防范意识、遏制作案动机等方面防患于未然。针对目前发生的金融案件的特点来看，提出如下预防对策：

（一）要完善金融相关立法

法律是制度方面的保障，应该对《商业银行法》、《票据法》、《担保法》等法律进行修正，特别是刑法，理顺刑法和对应金融法律和法规的关系，加强法律的严肃性、完整性，可以有力的打击犯罪分子，维护金融法规的权威性和公信力。

（二）规范行业行为

很多时候，金融诈骗的得逞，源于金融行业的自身建设非常薄弱，包括行业规范建设薄弱，人员制度建设薄弱，内部控制体系薄弱，岗位责任制不明确等等，因此非常有必要加强金融系统干部和全体职工的职业技能和责任意识。防范金融诈骗是所有银行工作人员的基本职责，银行需要加强考核力度，对于因为疏忽大意导致犯罪分子有了可趁之机的行为作出严厉惩罚，建立安全综合治理领导小组，实行一级抓一级、层层落实的方针。金融诈骗的防范，是一个系统性的工程，需要银行各个部门的相互协调，相互配合，才能达到“群防群治”的效果。

（三）技术要及时更新

很多金融诈骗都是通过高科技手段，银行的监控体系也需要跟着时代的发展及时更新，对于印章、各种业务票据、相关重要凭证等，要采取最新的防伪技术和识别技术，同时对员工要加强防范诈骗的职业技能培训，以防有些员工由于能力的不足无法辨别伪造的工具。

（四）社会的相互监督和普法宣传

消费者是最容易受到欺骗的人群，就是因为他们不具备相应的银行业务知识和法律知识，有效的普法宣传可以让消费者掌握基本的辨别真伪的能力，只有全民的防范意识提高了，犯罪分子才不会那么猖獗。另外，工商管理局、公证机关、资信评级机构要严密合作，共同打击违法犯罪。对于大案、要案的反腐败工作要严格对待，从一般工作人员到领导阶层，都要严格查处，一视同仁，严肃整治，避免行政方面出现纰漏。

金融行业的发展日新月异，很多的诈骗手段层出不穷，但是，完善了相关的法律制度，深刻掌握防伪知识，加大金融机构之间和合作力度，建立覆盖整个金融行业的防御体系，相信可以有利地打击违法犯罪，减少诈骗事件的发生。

参考文献：

[1]王鑫.论网络金融诈骗犯罪的特点及防范对策[J].行政与法，2006

[2]周纪云，李结华.当前金融票据诈骗犯罪的特点及防范对策分析[J].现代商贸工业，2009

[3]童伟华，武良军.金融诈骗犯罪与企业防范[J].法治论丛，2011

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关键词 商业银行 绿色信贷 发展

中图分类号：F830.5 文献标识码：A

0引言

近年来，环境问题已经成为了各国关注的焦点问题，各国希望通过共同努力，缓解环境问题给人们带来的不良影响。环境问题的解决不能仅仅依靠行政手段，同时需要依靠经济手段。在此背景下，“绿色信贷”的理念应运而生。“绿色信贷”在国外通常被称为“绿色金融”或“可持续发展金融”，是指银行控制对环境可能产生影响的项目贷款，支持保护环境项目贷款以及制定与之相适应的信贷政策和管理措施。绿色信贷的实质在于正确处理金融信贷与可持续发展的关系。伴随着赤道原则在国际金融市场中的广泛实践，我国于 2007 年首次明确提出“绿色信贷”这一概念，并出台有关绿色信贷政策，要求利用优惠的信贷政策和手段支持环保、节能项目或企业，对违反环保和节能相关法律法规的项目或企业采取信贷处罚措施，希望通过金融杠杆实现环保调控。商业信贷是商业银行资金运营的重要途径，绿色信贷是我国商业银行支持发展低碳经济的主要方式。从近年来我国商业银行发展绿色信贷业务的状况来看，虽然在国家相关部门各类政策的积极引导下，绿色信贷业务获得长足发展，但由于一些制约因素的影响，发展中也暴露出诸多问题，亟待解决和完善。

1商业银行绿色信贷业务的发展现状考察

2007年以来，我国商业银行绿色信贷业务获得长足发展，已经形成了一个绿色信贷产品业务体系。如建设银行，近年来深入贯彻“绿色信贷”的经营理念，加大对环保产业的支持力度，致力于将具有节能减排特征的行业都纳入绿色信贷鼓励类行业范畴，并加强与政府环保部门的业务合作，系统性地开发出了“环保益民”金融服务方案，不断拓展环保领域的新商机。不过，由于多方面因素的影响，我国商业银行绿色信贷业务发展仍然面临不少问题：（1）相关法律政策不完善。虽然国家出台了一些指导绿色信贷的政策，但是缺乏统一可操作的实施细则，缺少具体的绿色信贷指导目录，导致商业银行还存在选择空间，缺少刚性约束。（2）银行环保信息来源有限。目前商业银行对于环保信息的了解渠道主要是环保部门和企业自身对环保信息的披露，环保部门提供的环保信息是银行决定是否向企业贷款的主要依据，但毕竟有限，存在遗漏和滞后的情况，而企业对于环保信息的披露总会有所保留，并不能反映企业真实的环保状况，影响商业银行绿色信贷政策实施。（3）缺乏绿色信贷专业人才。国外开展绿色信贷，信贷员多具有专业背景，且与环境专家配合密切，而国内绿色信贷员多缺少专业背景，对绿色信贷的流程、环保政策法规等了解不透彻，对企业的环境评估缺乏专业性分析，也无法和环保部门的专家进行沟通和配合，难以有效开展绿色信贷工作。（4）缺乏有效的绿色信贷激励机制。良好的激励机制有助于推动绿色信贷业务的发展。由于目前激励机制不完善，银行和企业参与绿色信贷业务的意愿不足，缺乏主动性，这在一定程度上阻碍了绿色信贷业务的发展。

2商业银行发展绿色信贷业务的对策

（1）完善我国绿色信贷方面的法律法规。绿色信贷业务的发展离不开良好的法律保障。从目前的情况来看，一方面，需要对已出台的有关绿色信贷的法律法规进行修改完善，在《商业银行法》中进一步完善银行的社会责任，明确商业银行对企业环境污染的连带责任，以保证贷款的企业或项目符合环保标准；一方面需要制定绿色信贷的监管条例、绿色信贷的具体实施细节，制定绿色信贷审批标准的法律文件等。只有建立了比较完善的金融法律体系，绿色信贷业务才能发挥好资金调配功能，更好地为我国环境的可持续发展贡献力量。

（2）加强环保信息系统建设，完善信息沟通机制。要促进绿色信贷业务开展，此项举措至为关键。一是环保部门要深入企业，加强对企业环境信息的了解，建立环保信息库，同时，加强与银行之间的沟通，及时传递环境执法信息。二是商业银行应完善社会信息网络，加强与银行、行业协会、其他社会组织之间的联系，建立多方位的环保信息沟通系统。三是商业银行要加强信息披露，及时向外披露执行绿色信贷的有关信息和数据，强化社会对商业银行的监督。

（3）实施有效的激励政策，营造绿色金融环境。国家要加强宣传，使绿色环保的理念深入人心。一方面通过税收优惠等政策支持低碳环保企业发展，一方面国家应对提供绿色信贷业务的商业银行给予财政补贴，以降低银行的风险负担，促进银行参与绿色信贷的积极性。在商业银行系统内部，要采取富有激励性的措施，激发各个银行和业务人员发展绿色信贷业务的积极性。如对执行绿色信贷取得显著成绩的银行和业务人员予以奖励，对违反绿色信贷政策提供贷款融资的银行和业务人员追究责任。

（4）调整内部组织结构，重视专业人才培养。绿色信贷是一项新兴业务，其专业性较强，商业银行应在内部专门设置有关绿色信贷的部门和岗位，为开展绿色信贷奠定良好的组织基础。绿色信贷对人员素质要求较高，为了扭转目前绿色信贷人才匮乏的局面，商业银行要加强对员工绿色信贷业务方面的专业培训，增强风险识别和判断能力，使他们能够对绿色信贷有专业性的理解和应用。同时，也有重视人才的引进，尤其是兼具金融、环保和法律知识的复合型人才，优化绿色信贷队伍结构。此外，还可尝试利用外部支援，如建立专家咨询制度，聘请环保方面的专家来解决专业问题，降低环境风险。

参考文献

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【关键词】县域金融 法律服务体系 构建理论 实践探讨

一、构建县域金融法律服务体系的分析

（一）必要性分析

县域金融法律服务是伴随着金融业务在县域不断发展而产生的，是对金融业务的补充和促进。特别是当前金融业务的种类不断创新、业务对象不断拓展，而法律法规的稳定性相对较强，行业规范又相对滞后的情况下，法律服务正好起到这样一个粘合剂的作用，可以填补上述体系间的空隙，实现法律和金融的双向促进。因此，作为处理和消弭矛盾、纠纷的第一道防线，县域金融法律服务必不可少，构建体系化的金融法律服务更是势在必行。

（二）可行性分析

1.政策条件。近年来，国家及地方政府均出台了依法行政的相关政策规定，一行三会也结合金融业务出台了规范金融服务的一些规定，特别是对农村金融服务问题先后以银发[2008]295号、银发[2010]198号文件提出了具体要求，加之各行都有内部的监督检查制度或规章作支撑。

2.人员条件。包括人民银行在内的各金融机构都有领导分管法律事务工作，都设有法律专兼职人员或外聘有法律人员，有的还单设法律事务部门，对基层分支机构的法律工作进行具体指导，而且各金融机构都采取积极措施加强了法律事务工作人员的培训。

3.实践条件。近年来，各行的法律事务工作人员不同程度地参与了本行的法律合同审查、债权纠纷诉讼、法制宣传及其他类型的法律活动，不但在实践中提高了法律知识的应用操作能力，而且在法律实践活动中密切了与政府、政府职能部门、公检法和各金融机构之间的联系。

（三）效用分析

1.有利于整合县域金融法律资源。县域金融法律资源主要是基层银行业、保险业、典当业及部分小额贷款公司的人力、物力和财力资源。构建县域金融法律服务体系，不但可以在执法检查、法制培训、法制宣传等方面提升工作效果，而且可以在风险防范、诉讼维权等方面大大降低成本，实现金融法律资源利用最大化。

2.有利于提高县域政策传导效应。基层金融机构作为政策落实和反馈的一线单位，对上级行决策有着至关重要的作用。而检查货币信贷政策落实情况、审核信贷资金的安全性，对频发案件的预警都离不开法律的保障，因此县域金融法律体系的构建有助于信贷政策在基层的传导和落实。

3.有利于优化县域金融法律环境。构建县域金融法律服务体系不但可以协调各金融机构在法律工作步伐，而且可以通过权威、公正、合理的形式使基层行的金融争议在最短时间内解决，提高群众的维权意识，实现县域法律意识的提升，促进金融生态的改善和经济持续快速健康发展。

二、构建县域金融法律服务体系的实践

（一）人民银行自身建设

1.立足业务工作，夯实法律工作制度。由于当前人民银行依法行政的工作格局尚未完全形成，内外部机制还不够协调，出现了业务工作和法律服务衔接不紧密或相脱节的问题。特别是在当前依法行政的风险正由传统执法领域向金融服务领域延伸的背景下，有必要立足货币发行、国库会计、反洗钱、外汇管理等主要业务需要，结合辖区实际情况，逐步完善和创新法律服务的方式并为行政执法活动提供完备的依据。如抚州中支针对残顺人民币兑换章规格小、覆盖面窄、盖印位置不固定、要素不全等缺陷，在法制部门的探讨和帮助下，设计了新型残损人民币兑换章，不但2007年2月被国家知识产权局授予“实用新型专利权”，而且在当地银行业机构推广运用四年中残损人民币兑换张数和金额分别平均增长8.1%和21%，兑换差错率由0.75%下降到了0.1%{1}。

2.探索合作途径，优化法律服务手段。近年来，基层人民银行法律工作的重心是对央行各项对外职权运行中或运行后的情况进行书面审查、现场检查，因此法律工作的“监管”意味要远远大于“服务”，这样不但法律工作开展范围有限、手段有限，而且开展的难度也较大。在当前“大金融服务”的概念下，人民银行的服务水平要提高，就需要借鉴和利用整个金融系统甚至是系统外资源，改进现有的服务手段和方法。如长沙中支在湖南省人民政府支持下，通过省政府门户网站直接提供金融服务，及时披露行政许可事项及相关业务流程，并提供相关业务表格下载服务，截至2008年7月末表格下载实际使用26464次{2}。

3.加强专业实践，拓宽法律培训渠道。人民银行系统特别是基层人民银行没有独立的内设法制机构，专职从事法律事务的工作人员占比不足10%，其中法律专业本科学历以上的占比更少。在现有人员条件下，仅仅依靠系统内培训来提高法律工作人员的素质，已不能满足实际工作的需要，特别是近年来人民银行发生各类复议和涉诉案件增多，法律工作人员的理论知识、操作技能与案件需要已存在较大的脱节。为此，需要加强与系统外的专业领域、专职人员的沟通交流。如张家口市中心支行与该市中级法院合作，新建了“金融司法服务信息系统平台”，并建立了金融司法培训基地，利用司法系统的专业优势资源，加强辖区银行从业人员的法律培训，同时加强了司法部门对金融机构的法律支持，有利于实践中进一步开展金融维权。

（二）与金融机构合作

1.健全金融法律服务考核机制。县域金融法律服务是一项整体性的工作，涉及的金融机构多、服务项目杂、业务差异大，需要制定一个适用面较广的考评标准，而且从提高认识的角度，也需要将其与其他业务一并纳入执行信贷政策效果的考核当中。如新余市中心支行建立了符合辖区各行实际的金融服务环境评价制度，通过评价协调小组专项评价、日常评价小组抽查、各界代表参加的“金融服务质量评议会”打分评测，对全市8家金融机构及181个金融网点从柜台服务环境、信贷服务环境、科技服务环境、法律服务环境等方面评析，使残损币兑换、币种不全、便民设施不完善等问题得到了改善{3}。

2.畅通金融投诉渠道。目前，县域金融法律服务最大的空白区域就是投诉的处理，主要表现为内部处理为主、解决手段单一、缺乏权威性、没有再纠错机制，而群众对县域金融服务水平认可最直接、最有效的方式则莫过于金融纠纷或争议得到妥善处置，这将是提升县域金融服务水平的最佳着手点和主要突破口。如晋中市中心支行创建了“金融服务110”，开通了业务受理电话3110110，将全市528个银行业金融机构营业网点和14家证券保险公司的100个营业网点纳入了服务网络，受理人民银行及其他金融机构主要业务的咨询、举报、处罚及纠纷处理，不但缓解了城乡金融服务差异化的问题，而且化解了过去解决金融服务纠纷和群众投诉中存在的受理单位中立性和权威性不足的问题。截至2009年12月15日，共接听社会各界业务咨询700多次，处理举报纠纷61起。

（三）与政府相关部门合作

目前，基层人民银行合作的部门多是公检法、住房公积金中心及部分公用事业单位等，合作方式主要是为上述部门提供金融信息服务，包括查询企业或个人信用信息、利率信息及计算、提供金融支付手段等。如湖南引导公用事业单位通过小额支付系统收费，老百姓只需开立一个银行账户，就可足不出户完成水、电、气等各种缴费，截至2008年6月全省有26家公用事业单位通过定期借记业务收费，共办理定期借记业务35.16万笔，近50亿元{4}；临汾市住房公积金中心对当地居民王某15万元贷款申请时，查询其信用记录发现申请人已在3家金融机构办理了贷款业务，累计金额达15万元，负债较多，因此仅为其确定了5万元的贷款额度，有效降低了公积金贷款的风险{5}。

三、构建县域金融法律服务体系的路径选择

上文所举典型事例仅是近年来人民银行县域金融法律服务的部分实践，但是管中窥豹可略见一斑。县域金融法律服务体系的实践不但可行，而且是大有可为，将随着金融业务在基层的拓展而不断丰富、不断创新。人民银行作为国家金融机构的核心，在县域金融法律服务中也应当选择这样的路径，即以“人民银行――金融机构――政府部门――社会大众”为同心圆横向构架，以“人行基础业务――金融机构基础业务――其他新业务”为纵向构架，实现金融法律服务水平的整体提升。

注 释

{1}《中国人民银行信息文选》（2009年度），《抚州中支设计并推广新型残损人民币兑换章 改善残损人民币兑换工作取得成效》，第359页。

{2}《中国人民银行信息文选》（2008年度），《湖南省金融服务创新综合试点成效明显》，第421页。

{3}参见《中国人民银行信息文选》（2007年度），《新余市中心支行建立金融服务环境评价制度成效显著》，第310页―第312页。

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外汇行政执法面临的主要风险

（一）自由裁量权幅度过大，易成为争议焦点。自由裁量权是指行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利，它能使执法人员审时度势地及时处理问题，提高行政执法效率。作为外汇法规领域最高层次的《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《外汇管理条例》）中规定对外汇违规行为，外汇管理部门可根据具体情节，处以不同额度的罚款。由于对同一违规行为，罚款金额跨度较大，缺乏对具体情节清晰的界定标准，往往会引起行政相对人的异议。例如，对违反规定办理结售汇业务，《外汇管理条例》规定可以处“20万元以上100万元以下罚款”；对未经批准擅自办理结售汇业务的，《外汇管理条例》规定可以处“50万元以上200万元以下罚款”；对未按规定办理国际收支统计申报业务，《外汇管理条例》规定可以处“30万元以下罚款”。上述规定中，对于同一违规行为处罚额度跨度较大，往往引起较大的争议。虽然总局出台了《外汇管理行政罚款指导意见》，对如何行使自由裁量权作了一些规定，但这终究是内部操作规范，当发生行政诉讼案件对簿公堂时是无法作为法律依据加以引用的。自由裁量权的行使，虽然有效地增强了执法办案的效率和灵活性，但由于罚款金额跨度较大，在执法过程中能否做到“过罚相当”，成为基层外汇局执法过程中面临的主要风险之一。（二）执法行为不规范成为潜在的法律风险。1.取证方式不规范。为有效打击跨境资金的违规流动、遏制洗钱等犯罪行为，外汇管理部门往往需要调取当事人的外汇账户，及时了解资金交易情况，固定相关证据。但《外汇管理条例》中规定调查当事人的账户须经国务院外汇管理部门或者省级外汇管理机关负责人批准。在日常工作中，由于各类检查的次数较多，基层外汇局也无法逐次获取省级以上负责人书面批准。为提高工作的时效性，往往会直接调取相关账户交易信息，从而使调查取证程序存在瑕疵。2.定性不准确。定性准确是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对当事人的违法行为性质进行准确认定。如果对案件的性质判断失误，或者对定性的法律条文理解有偏差，就不能准确地判定案件的性质，必然会导致对案件的错误处理。在实际工作中，对于同一交易行为，各地存在着不同的定性标准。例如，在对待个人结售汇业务身份证号错录问题上，有人认为属于规范性问题，应不予处罚；有人认为应按“违反规定办理结汇、售汇业务”规定，可处以20万以上100万以下的罚款；有人认为应按“未按规定报送财务会计报告、统计报表”规定，可处以30万以下罚款。对违规行为定性的不准确，将导致执法不公现象产生，使外汇局执法的权威性受到削弱。（三）外部执法环境的变化，使外汇执法面临风险加大。2014年修正的《行政诉讼法》扩大了司法机关对行政机关行政行为的司法审查范围，加大了司法权对行政权的制约。新《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”同时，该法第六十四条规定：“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”据报道，新法实施以来，全国各地行政诉讼案件大幅激增，以北京市第一中级法院为例，2015年该院受理的涉及各部委行政案件912件，较2014年上升130%，其中一些案件也涉及到了外汇监管领域。在国家依法行政和简政放权的大背景下，司法部门拓宽了行政案件受理范围，增加了对“红头文件”审查的条款，加大了对行政机关监督的力度，这将使外汇执法行为面临的法律风险加大。（四）执法人员执法能力不足带来的风险。当前基层外汇执法人员往往是身兼数职，对各自业务领域比较熟悉，但对法律规范却较为生疏。从工作实践看，由于部分地区涉外经济发展缓慢原因，外汇业务量较少，外汇执法人员存在数量不足、年龄偏大、知识结构不合理等问题，使外汇执法能力下降，执法过程易出现偏差，引起执法纠纷。

风险产生的主要原因

（一）外汇法规修订工作滞后于当前外汇收支形势。长期以来，我国将外汇作为一种稀缺资源加以严格管制，制定了一系列防控措施，为提高对违规行为打击力度，赋予了外汇管理部门较大的自由裁量权，《外汇管理条例》及一些其它法规都体现了这种监管思路。但近些年，我国的对外贸易形势发生了巨大变化，各种新型贸易方式层出不穷，外汇监管理念和法规的修订工作却没能及时跟进，导致适用法律不当、定性不准和滥用自由裁量权等问题产生。（二）有关法律法规的配套实施细则缺失。有相当一部分外汇法规存在内容不完善、规定模糊的缺陷，例如文件规定在提交和审核单证时往往使用“相关”、“有关”等词语，没有明确标准；或是调查取证程序可操作性差，使执法人员在行使职责时，难以准确把握尺度，从而导致执法风险发生。（三）外部监督力度加大。随着国家法制建设步伐加快和社会监督机制的不断完善，居民、企事业单位等行政执法相对人依法维权意识日渐提升，客观上使基层外汇管理部门行政执法工作面临的风险增加。（四）内控监督机制不完善，使行政执法面临的风险未能及时有效化解。一是内控监督规定比较宽泛、模糊，制订的内控制度过于原则性，缺乏足够的程序制约和责任机制。一些基层外汇局由于担心对政策尺度把握不准，内控制度没有根据本地区的部门设置、业务规模和业务特点制订，而是较多地沿袭上级制度，使内控制度在风险防控和业务规范方面缺乏科学性和可行性；二是基层外汇局在人民银行各部门中较为独立，在立案、取证、定性和处罚等全过程均是自主完成，很多案件的处罚文书仅由一名检查人员来完成制订，人民银行的法律、纪检和内审等部门均不参与。由于缺乏一套及时、高效的内控监督体系，使蕴藏的风险不能够及时化解。

完善执法风险防控的几点建议

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关键词：贷款合同；管理

中图分类号：D922.282 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）04-0-02

我国农村信用社经过50多年的建设，业务得到了长足发展，截止2005年6月末，全国农村信用社各级贷款已经突破3万亿元大关，在银行业金融系统机构中仅随各国有商业银行之后，排名第四，特别是在经济欠发达的中西部地区，农村信用社更成为农村金融的主力军和农村经济的桥梁和纽带。但在业务发展的同时，农村信用社也面临着巨大挑战。

近年来，农村信用社在开展贷款业务中，通过依法签订贷款合同、进一步规范贷款程序，贷款合同的合法性进一步增强，规避风险的能力进一步提高。但是，我们也必须清醒地看到，农村信用社贷款合同中还存在着一些不容忽视的问题，也暗含了不少的弊端和风险。影响了信用社贷款合同的合法性有效性，导致一些贷款出现不同程度的风险。为了充分体现和实践公平、自愿的契约精神，确保信贷资金安全，农村信用社必须从法律的角度对贷款（担保）合同的弊端与风险加以有效的控制和防范。

一、法律制度缺失使信用社在签定贷款合同中遇到一定的障碍

目前农村信用社签订贷款合同主要是依据《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》等有关法律法规，由于实际情况千变万化，复杂多样，有的地方还存在法律的盲区、有的法律法规缺少结合实际的操作细则，造成信用社在签订贷款合同中遇到了一些难以克服的难题，主要有以下几方面：

一是某些法律缺少相应的实施细则。如：《担保法》明确规定存款单可以质押，但是现行法律法规对存单签发金融机构的权利和义务没有明确规定，一些金融机构出于自身的利益考虑，明确规定本机构签发的存单不允出质，对贷款社在核押、止付、兑付存单等方面不以配合，致使信用社在签订存单质押贷款合同中，对欲设为质物的存单进行核押、止付、兑付等工作困难重重，针对上述情况，石家庄辖区由人民银行出面对金融机构存单质押工作中的问题进行了协调，但是由于人民银行的协调不具有法律的强制性，约束效力有限，难以彻底解决存单质押工作中的行际壁垒问题。

二是有些工作缺少相应的法律规定。如《担保法》规定，“以有限责任公司的股份出质的…质押合同自股份出质记载于股东名册之日生效”，但有关法律法规没有明确谁是记载主体及谁是股东名册的保管主体，有的信用社认为，股份公司的成立是工商行政管理部门审批的，公司股权转让、变更均在工商行政管理部门，因此公司股份出质也应在工商行政管理部门办理质押登记，当信用社向工商行政管理部门申请办理登记时，却遭到工商行政管理部门拒绝，理由是现行法律法没有赋予其办理股份质押登记的权力义务。由于没有权威部门的登记，信用社无法控制接受出质的股份不被转让，信用社由此签订的股份质押合同存在着非常大的风险。

三是某些政策性业务缺乏相应的法律制度保障。目前，农村信用社承担了大量的政策性业务，如助学贷款、农户小额信用贷款等，由于缺乏相应的法律制度保障，信用社承担的政策性贷款业务不能得到及时补偿，如农村信用社发放生源地国家助学贷款应由地方财政贴息，由于制度没有明确财政拨付贴息时间，农村信用社迟迟不能收到贴息，影响信用社发放贷款的积极性。

二、无视依法合规签订贷款合同的重要性，签订贷款合同时违规操作，造成贷款合同或保证合同无效

依法合规签订贷款合同，是保证贷款合同及保证合同合法有效的关键，近年来，农村信用社在完善贷款程序、规范贷款手续等方面采取了一系列措施，也取得了一定的效果，但是，由于工作人员违规操作，造成所签订的贷款合同及担保合同无效的情况屡见不鲜，有的出现了巨大的风险，从调查情况看，主要有以下几方面：

一是核保不严造成质押无效。如某信用社主任持本社签发的定期存单，到另外一家信用社为他人申请质押贷款，贷款信用社工作人员出于对该信用社主任的信任，在没有亲自到签发存单的信用社核押的情况下，为其办理了存单质押贷款，后经查实，是该信用社主任利用本社重要空白凭证管理不严的漏洞，伪造存单，帮助借款人骗取贷款，案发后，虽然贷款被全部追后，但在社会上造成了不良影响，多名工作人员被处分。

二是变更贷款合同没有征得担保人的同意造成担保无效。如某信用社发放的贷款50万元到期后，借款人希望暂缓半年，双方又签订了一份展期协议，贷款展期届满后，借款人仍分文未还，信用社遂将借款人和保证人至法院，法院判决认为，贷款展期是借贷双方对主合同内容的变更，应当取得保证人的书面同意，未经保证人书面同意的，保证人不再承担保证责任，因而判决保证人不承担保证责任。

三是贷款前对借款人调查不力，贷时对借款人审查不严，造成贷款合同无效。根据《商业银行法》有关规定，借款人在向金融部门申请贷款必须具备相应的资格，有的信用社对借款人经营情况的调查不彻底，在发放贷款时对借款人的资格审查不严，导致贷款后所签订的合同无效。

三、忽视社会信用环境影响，签订贷款合同时操作不当，导致贷款出现风险

一是设定的一些条款不符合实际情况。农村信用社发放贷款一般采取连带责任保证的方式，在签订担保合同时，有的担保期限同贷款期限相同，有的没有确定保证期间，有的约定的保证期间较短，《担保法》规定“连带责任保证的…在合同约定的保证期间和前款规定的保证期间，债权人未要求保证人承担保证责任的，保证人免除保证责任”。担保期限同贷款期限相同或约定保证期间过短，贷款到期后，不等信用社主张权利，担保期限就已经到期，从而产生纠纷；另外有的担保人为了逃避担保责任，常常对贷款人有意避而不见，信用社在较短的保证期间内找不到担保人，就很难实现权利。

二是忽视贷款保证中潜在风险。目前，信用社的贷款很多是单纯以企业资产作为抵押的。按《担保法》第五十四条规定，“抵押权因抵押物的灭失而消灭”，目前相当一部分国有和集体企业进行了改制，这种单纯的以企业的房、地产和机器设备作抵押，并不能最大限度地保障贷款的安全。

三是抵押手续不全。有的信用社在接受房产做抵押物时只办理了房产抵押登记，接受土地抵押的只办理土地抵押手续，但是，按照最高人民法院的最新司法解释，对以国有划拨土地的地上定着物做抵押的，须同时办理土地抵押手续，既要办理两笔抵押登记手续，否则抵押无效，信用社的上述做法，造成已登记的抵押抵押合同无效，增加了贷款风险。

四、农村信用社在使用格式贷款（担保）合同中存在的问题

一是合同文本滞后。目前，农村信用社所使用的格式借款（担保）合同文本是事先印制好的，而且一采用就是一个持续、恒定的过程，一般不会轻易改变。这期间如果国家对法律作出新的调整和修改，旧有的格式借款（担保）合同文本就会产生一种严重的滞后现象，使合同文本中的许多条款内容不适应新的法律规定，如果不能及时加以更新，就会使采用格式借款（担保）合同的过程布满了“雷区”。例如近几年来，我国先后颁布实施了《担保法》和新的《合同法》，对合同的担保、合同的保全等问题设定了许多与国际经贸法律制度接轨的新的规定，如抵押与质押分离的规定、缔约过失责任制度的规定、预期违约制度的规定、同时履行抗辩权与不安抗辩权制度的规定、债权人代位权和撤销权制度规定等等。这些新的法律制度，对于维护金融债权具有十分积极的作用。

二是内容设置违法。依据《合同法》的规定，借、贷、担保当事人在签订借款合同及其与之相关的担保合同时，应当自觉遵循平等、自愿、公平、诚实信用、守法和尊重社会公德的原则，合理地确定借、贷、担保各方的权利和义务。但农村信用社在贷款工作实践中，往往比较容易出现过于强调保护自身利益而忽略借款人或担保人的利益保护，违反自愿、公平等合同基本原则，利用自身有利地位，将意志强加于借款人或担保人，损害借款人或担保人利益的现象，从而产生影响借款（担保）合同效力的风险。

三是不履行告知义务。我国《合同法》第39条明确规定：合同当事人在缔约过程中，提供格式条款的一方应当对合同中免除或限制自己责任的条款“采取合理的方式提请对方注意......”，并“按照对方的要求，对该条款予以说明”。这一规定明确告诉人们农村信用社在使用格式借款（担保）合同时，必须履行一项法定的告知义务，即对那些宽己严人的免责条款必须以合理的方式向借款人、担保人进行提示和说明。否则，此类条款将对借款人、担保人不产生法律上的约束力。由此可见，贷款人在签订格式借款（担保）合同前，如果违反《合同法》规定，不向借款人、担保人履行告知义务，必将给自己带来非常严重的后果。

四是选择不利条款。在格式借款（担保）合同中，同一内容如果出现了特别条款（亦即非格式条款）与格式条款并存的状况，且两者的约定又不完全相同甚至截然相反时，贷款人就要承担法院选择对己不利的特别条款的风险。我国《合同法》第41条明确规定：“格式条款与非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。”这是因为特别条款是经借、贷、担保各方协商一致后约定的，它更符合意思自治原则，其效力理所当然要优于格式合同条款。

五是条款含义不清。在处理借款（担保）合同纠纷时，如果借、贷、担保方对格式借款（担保）合同的条款含义发生分歧，出现歧义，存在两种以上的解释，人民法院或者仲裁机构将依据《合同法》第41条的规定作出不利于提供格式条款一方即贷款人一方的解释。法律之所以这样规定，是由格式借款（担保）合同的性质所决定的，因为格式借款（担保）合同是由贷款人一方预先拟定，又未与借款人、担保人预先协商，因此，法律自然要保护处于相对弱势地位一方即借款人、担保人一方的利益。

五、解决农村信用社贷款合同中存在问题的建议

一是进一步完善有关法律法规，结合实际制定具体的实施办法。如针对信用社发放贷款中遇到的问题，应结合实际情况尽快完善有关法律法规，制定有关法律法规的具体实施细则，使信用社在签订贷款合同中有法可依，便于操作。如应明确规定存单签发部门的权利和业务，明确规定股份质押的登记部门，在相关法律法规没有出台之前，有关部门应积极做好金融机构之间及相关部门之间的协调工作，促进信用社贷款的健康发展。

二是应进一步完善信用社的法律工作机制。首先，信用社应建立同司法部门的联系沟通机制，及时获取司法信息，如当最高人民法院有新的司法解释或相关案例时，信用社可以联系沟通机制快速获得，及时运用于信贷业务；其次，建立专门的法律工作机构，专门负责信贷人员的法律知识培训和同司法部门的联系，通过对工作人员的法律培训进一步提高信贷人员的法律水平，通过对贷款合同合法性审查进一步堵塞漏洞，规避风险。

三是严格贷款程序。要严格按照《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》的有关规定，认真操作贷款业务，严格执行贷款“三查”和“审贷分离”制度，对借款人和保证人的资信程度做出细致的调查和分析；要建立和完善贷款的责任追究制度，提高信贷有关人员的责任心，保证贷款到期按时收回，努力提高贷款的质量。同时应严格按《担保法》和《合同法》有关条款，同借款人依法签定抵押、质押的合同，做到合同要素齐全，保证抵押合同合法、准确、完整，真正具有法律竞争力。

四是信用社应进一步提高业务人员的法律的意识和业务水平。在调查中发现，信用社出现上述问题，有些是有关人员没有全面掌握有关法律规定或对法律规定的理解存在偏差所致，只有全面提高信用社信贷人员的法律知识水平，增强依法办事的自觉性，才能有效防范信贷风险。另一方面，应进一步提高信贷人员的综合分析能力，目前，经济体制改革进一步深入，信用社在发放贷款时面临着日益复杂的社会环境，这要求信贷人员不仅要具备分析借款人的生产经营状况、财务情况、还款能力等技能，还要熟练掌握国家一系列的经济法律法规，能够准确掌握借款人的风险状况，根据借款人的性质，组织结构，按照法律法规，采取多种措施，规避风险。