银行法律知识培训精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇银行法律知识培训，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：商业银行 法律风险

中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1003-9082 （2013）11-0041-01

近年来，随着金融市场的快速发展，商业银行的风险来源日趋复杂，除传统的信用风险和市场风险外，法律风险在商业银行的风险组合中的地位不断上升，对其风险总量的影响也越来越大。目前我国商业银行还缺乏全面、系统的认识和防范。本文拟就上述问题进行探讨，提出了商业银行法律风险管理的若干措施及建议。

一、商业银行法律风险的概念

1.法律风险的内涵

我国银监会则在《商业银行操作风险管理指引》的附录中这样定义法律风险为：（1）商业银行签订的合同因违反法律或行政法规可能被依法撤销或者确认无效的；（2）商业银行因违约、侵权或者其他事由被提讼或者申请仲裁，依法可能承担赔偿责任的；（3）商业银行的业务活动违反法律或者行政法规，依法可能承担行政责任或者刑事责任的。

2.法律风险的特征

把握法律风险特征是构建高效的风险监管框架和风险管理体系的前提，对于商业银行内部各风险管理部门职责的合理划分以及监管方法和风险管理技术的正确选用也具有重要意义。总结起来法律风险的特征有三点：（一）法律风险是一种特殊类型的操作风险。（二）法律风险的分布非常广泛。（三）法律风险是一种需要计提资本的风险。

二、商业银行法律风险控制存在的问题

和西方发达国家商业银行相比，由于文化传统、政治经济等原因，我国商业银行走上商业化道路时间短、市场化程度低等因素，导致法律风险管理工作显得有些薄弱。

（一）法律风险管理文化尚未形成。法律风险管理文化，是一种融合了法律文化、现代商业银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险控制标准和风险管理环境的文化影响力。它决定了银行经营管理中的法律风险管理观念和行为模式，在商业银行经营管理中占据十分重要的地位。但是，由于一系列的原因，无论是监管机构，或是商业银行自身对法律风险的防范都不够重视。

（二）法律风险管理组织机构还不健全。在我国，商业银行大部分都下设风险管理委员会，并设立了风险总监职位，专职管理银行风险，但其主要管理的是信贷中的市场风险、信用风险和操作风险，没有将法律风险作为一种独立的风险事项来管理，没有形成真正意义上的法律风险管理体系。即使像四大国有商业银行通过股份制改造，已按照中国人民银行颁布实施的《股份制商业银行公司治理指引》的要求建立了股东会、董事会、监事会、高级管理层和各专业委员会，但也未建立以董事会及其高级经理直接领导的，以独立法律风险管理部门为中心，与各个经营部门紧密联系的法律风险内部管理系统、运作机制、组织制度。

（三）法律风险管理人员严重缺乏。银行业有一群具有较高水平的法律人员，但其仅限于银行法律事务，对其他有关知识特别是风险管理知识了解尚不够深人，也缺乏社会律师拥有的社会影响力。而大多数的外聘律师不懂银行的经营、管理，提供的法律意见常常不适应银行的实际需要，并不能真正全面参与银行的法律风险管理。另外由于银行法律人员和社会律师的待遇差距悬殊，导致银行优秀的法律人才严重流失，法律人才匾乏进一步加剧。

（四）法律风险管理的手段、方法严重滞后。与西方银行业采用先进的风险管理手段和方法相比，我国银行业的法律风险管理仍停留在传统的建章立制的管理上，重视法律风险的定性分析，定量分析明显不足，没有建立VAR，、 敏感性分析、压力测度等法律万险管理方法。此外，还存在缺乏法律风险推理信息，缺乏深度数理分析，没有建立相应的法律风险管理模型问题。

三、加强商业银行法律风险管理的思考

我国商业银行应积极借鉴外国商业银行成熟的法律风险管理经验和先进的法律风险监管理念，根据自身经营特点和法律环境，逐步建立起法律风险管理体系，并不断积累经验，培育自身的风险敏感度，从而有效防范和控制商业银行的法律风险并提高自身的整体风险管理水平。

（一）树立先进的法律风险管理文化。世界各国的商业银行在发展的过程中，基本上都把"自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束"等作为经营活动的基本原则。

（二）加大法律风险管理知识培训。通过培训，可以增强银行从业人员的法律风险防范意识，注重加强对全体人员的法律知识培训，尤其是银行高管人员的培训，提高其法律风险预防与控制意识。

（三）开发法律风险管理的技术和方法。积极借鉴发达国家商业银行管理法律风险的先进技术和方法，从积累法律风险损失数据人手，尽早建立全面的、敏感性强的法律风险指标体系，并为逐步采用更加复杂的方法管理法律风险做充分的准备。

（四）建立独立的法律风险管理部门。要有效地推进监控法律风险管理制度体系的建立，提高监控制度的有效性及执行力，必须具备一个拥有一定独立性和权限的法律部门。

参考文献

[1] FSA， The Interin Prudential Sourcebooks for Insurers and Friendly Societies and the Lloyd’s Sourcebook： Guidance on Systems and Controls[R]， London： FSA， 2002. 22.

[2] OCC， OTS， Board， FDIC & SEC： Interagency Statement on Sound Practices Concerning Complex Structured Finance Activities[R]， Federal Register， 2004， （69）：28985.

[3] 张炜.商业银行法律风险防控体系优化建设对策研究[J].金融论坛， 2008， （2）

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一、银行信贷业务承担的法律风险

1、银行信贷业务制度存在漏洞

信贷业务的运行流程和规则遵循的是管理制度和规定，而大多数银行管理制度中所包含的只是一般化的操作情况。但业务的实际往来过程是复杂的，其中可能出现各种各样难以应付的问题。对于一些特殊情况的预见和处理，管理制度中没有列出相应的预防措施和解决渠道，管理条例不完善，这就造成了后期发生业务和金融纠纷时没有相应完善的处理机制。管理条例中缺乏与法律条文相对应的实施措施和解决办法，在签订文件的过程中没有确立严格的审查制度，当引起法律纠纷追责时银行可能因此承担损失。

2、法律法规中细节的遗漏

随着经济的快速发展，市场环境结构不断发生新的变化。信贷纠纷的实际情况也因此越来越复杂多样，关于商业银行信贷的法律条款本身在某些地带就存在细节模糊和遗漏的问题。具体情境不断变化，一些条文已经无法适应新的实际应用需要，缺乏操作可行性，就导致了业界短时间内出现法律规定“青黄不接”的情形。由于法规中细节规定不明确，一旦没有严格执行业务操作流程，例如在签章时混淆了责任人等，伴随而产生的就是法律风险。

3、银行从业人员缺乏专业法律知识培训宣传

商业银行在以往的从业人员管理中只注重业务知识的强化和操作流程的检验，忽略了相关法律的宣传。工作人员缺乏基本的法律意识，未重视银行文件内的签署条例，为追求银行效益的最大化，无意识的操作产生了法律风险。例如在所有合同中都要有相应的日期签订才具有法律效应，否则就会造成其中期限模糊，还款日期不明确或混淆等情况发生。而有的工作人员虽然具有一定的法律素养，但错误理解了法律规定中所诠释的内容，实行错误商业操作，陷入误区，造成风险的产生。[2]

4、信贷监管执法不当

监督管理部门不当的执法是商业银行法律风险的来源之一。监管部门在执行权利的过程中对某些不合理的商业现象睁一只眼闭一只眼，银行没有意识到自身问题的严重性，继续经营造成法律风险。或者监管部门过度执法，直接导致银行面临法律风险，造成损失。

总的来说，监管过程中主客体不明确、监管落实不到位、监管法律界限不明确都是商业银行法律风险产生的种种原因。

二、银行信贷业务法律风险的防控策略

1、设立专门的信贷法律风险防控机构

在法律风险产生之前预知风险可能发生的方向和构成威胁的因素，有助于减少商业银行因法律风险产生的损失。因此，银行要设立具有专业法律知识素养的风险防控机构，为银行经营提前打好“预防针”。在业务操作的各个流程中建立专业咨询制度，避免从业人员因法律的不专业性走入误区，将强大的法律素质与业务素质有机结合，共同创造优良的信贷服务环境。同时，专业法律风防机构负责的内容还包括明确当前存在的法律风险，为其制定相应的解决和应对策略；帮助业务人员辨识风险，减少风险来源；在银行内部定期开展信贷法律知识普及宣传，加强风险控制管理。

2、加强与执法部门的沟通交流

银行在商业运营的过程中，应该及时与外部监管进行沟通交流，获取最新资讯和动态。从而对内严格要求，在经营范围内，做好自监自省工作，保证尽到法律责任和义务。加强内部操作管理监察工作，通过内部流程监控，防止内部流程漏洞引起内部人员面对巨额利益的诱惑铤而走险。同时，建立针对各个部门专门的监督办法，制定相关危机处理制度，从根本上避免法律危机的产生。

3、与客户建立良好的沟通关系

商业银行信贷所涉及的法律纠纷，大部分与客户有关，因此及时与客户做好沟通，明确双方责任和义务。在业务交往中向消费者宣传信贷法律知识，帮助消费者维护合理权益，完善前期的交易事宜。避免因责任不清，签署项目条款模糊，由客户产生的法律风险。

4、增强银行全体人员的法律意识

商业银行的所有信贷业务流程中都不可避免的要与法律知识打交道，所以要加强银行内部人员从上到下的法律意识。首先，信贷业务人员要有法律风险意识，认识到工作活动中法律意识的缺失可能导致的严重后果。开展法律法规知识学习和宣传培训活动，将法律知识宣传应用列入基本的员工技能培训中，激发员工主动学习法律风控的积极性。法律法规的学习包括法律法规、贷款新规、会计制度，以及银行内部规定。其中银行内部规定是重中之重，银行内部规定的学习让工作中碰到的问题有据可查、有理可依，可以有效的避免合规风险。[3]在危机意识树立的前提下，由银行内部防控机构针对每一项业务流程可能产生的法律危机，制定专门的法律风防制度，形成一个完善、统一的良性循环系统。

5、优化法律诉讼途径，提高应对能力

在危机产生前要注意风险的防控，降低风险出现的几率。但危机的产生是不可避免的，所以当面对法律风险时，银行风控机构要及时采取措施，尽量减少因法律诉讼造成的损失，争取维护自身权益。这就要求银行在诉讼过程中提高诉讼效益，尽可能取得最好的结果，做好前期数据资料的全面备案，及时跟进事件的发展和调查，把握诉讼进程，争取占据有利地位。事后总结经验，做好法律评估分析，避免以后同类危机的出现。

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人员配备不足，监管手段落后，严重影响到基层央行会计监管的效果。基层央行会计部门既承担着辖内各金融机构的资金清算、国库资金的上缴下拨等日常性业务，同时还肩负着帐户管理、人民币大额和可疑交易监测、结算管理等监督检查职责。而目前，基层央行的主要监管手段仍停留在现场检查阶段，到金融机构进行现场检查，按制度要求，至少不能少于两人，但目前，县支行会计部门一般只有6-7个人，难免出现混岗违规操作的现象。

新的金融业务和金融工具的出现，给基层央行会计监管增加了难度。近年来，各金融机构随着服务品种和服务范围的扩大，信用卡、网络银行、电话银行等新的支付结算工具随之产生，使传统的会计监管理念和监管方式面临着许多新情况、新问题的挑战，加上基层会计监管队伍观念陈旧、年龄老化、学识水平偏低、知识结构不合理，同时缺乏对各种新业务、新工具、新金融政策法规的了解，故而无形中对会计监管职能的充分发挥打一定的折扣。

尽快制定相关支付结算法规，合理确定人民银行与银行监督部门的职责权限。尽快修订以《票据法》为核心，以《票据管理实施办法》、《支付结算管理办法》、《人民币银行结算帐户管理办法》为主体的支付结算法规制度，按照各有侧重，相互协调、相互配合的原则，对中央银行与银监会在会计监管上的分工进行明确。

基层央行要积极转变会计监管理念，不断创新管理手段与管理方式。将监管重点由以往的日常事物性管理、事后检查为主逐步向制度建设、工具创新、信息搜集分析、风险控制为一体的事前控制为主的管理模式的转变。要将大额和可疑支付交易的检测作为支付结算管理的重点，从制度和技术层面上不断提高管理的广度和深度。同时积极探索基层央行会计监管的新方法与新途径。

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关键词：基层央行；金融法律人才；人才培养

一、西安分行辖区金融法律人才现状

近年来，随着央行职能的转变，依法治行依法行政工作不断推进，基层行对法律工作的重视程度进一步得到加强，金融法律生态环境得到进一步改善，金融法律人才队伍建设步伐明显加快。以人民银行西安分行全辖为例，截止2010年末，西安分行辖内法律部门在岗人数已达101人，较2005年底增长了51%。随着全辖法律部门工作人员充实增加的同时，金融法律人才质量也有了较大幅度的提高，从2005年至2010年，分行全辖共接收法律专业应届毕业生114人，占新入行人员总数的7%。这些法律专业的毕业生充实到基层央行后，为基层央行依法履行职责提供了有力的保证。

目前，西安分行辖区金融法律人才队伍呈现以下三个特征：一是年龄结构合理，年轻化趋势明显。全辖法律部门干部平均年龄35.4岁，较2005年下降了5.1岁。其中，35岁以下的54人，占54%。二是文化程度整体较高。本科及以上学历95人，占94%。其中，硕士研究生19人，占19%。三是法律专业人员占比增长较快。目前全辖法律部门的工作人员中法律专业毕业的为39人，占比达到了39%，较2005年增长了41%。

二、制约基层央行金融法律人才队伍科学发展的问题

（一）基层央行金融法律人才成长环境有待进一步优化

近年来，虽然在分行高度重视和全辖各单位的紧密配合下，基层央行法律机构不断健全，人员队伍不断加强，但与金融改革发展对培养法律人才的高标准、严要求相比，基层金融法律人才的成长环境还存在一些问题，主要表现在：法律事务部门和办公室未分开，法律事务干部仍然需要从事大量的办公室的日常行政事务，不能集中精力专注于基层央行的法律事务，也无法就一些金融法律热点和难点问题进行及时跟踪调研。

（二）基层央行金融法律人才队伍专业和经历单一的情况还比较普遍

从统计数据来分析，近五年在总行的大力支持下，分行选拔录用了相当数量的素质较高的人才，其中一部分补充到了各分支行的法律事务岗。但由于工作经历少、实践时间不足，专业和经历单一的问题依然存在。如：经济金融专业毕业的行员对法律专业知识的了解和掌握还不够熟悉；法律专业毕业的行员缺乏业务部门工作的实践经验，对如何能够贴近人民银行业务开展法律工作还没有太多的经验，还不能真正发挥出法律专业人才的综合优势。

（三）基层央行金融法律人才队伍的综合素质亟待提高

随着基层央行不断加大金融法律岗位培养锻炼力度，金融法律人才的综合素质和业务技能有了一定提升，但与依法有效履行贯彻实施货币政策、加强金融管理和服务、推进社会征信体系和金融法律生态环境建设、打击洗钱犯罪等职能的实际需要相比，仍有较大差距。目前，在基层行法律部门法律专业人员虽然占到了39%，但大多数是出校门进行门的“点对点”直线式经历，对如何应对诉讼案件缺乏一定的实践经验。还有些单位发生诉讼案件后，也是委托专业律师事务所，使本单位法律部门的人员丧失了学习锻炼的机会。

三、加强基层央行法律人才队伍建设的有效途径

（一）多措并举，努力为金融法律人才队伍建设创造良好环境

一是加强机构建设。要积极尝试推进法律部门独立履行职责。如可试点对法律部门工作单独进行考核等。二是尽可能使法律专业的行员多参与业务部门的工作，尽可能多的熟悉金融业务。三是积极利用央行文化建设，为金融法律人才提供发展空间，使之能够感受到工作的成就感和价值感。

（二）创新方式，不断加大金融法律人才队伍培训的力度

一是加大金融法律人才队伍培训力度。要从金融法律人才成长需要急迫解决的金融法律知识入手，加大业务培训次数，增加理论和前沿培训机会，将培训的触角向基层行特别是县支行延伸。二是改革培训的内容。应以新金融法律知识的引进、新案例介绍为主要培训内容，适当增加对证券法、银行法、保险法、信托与理财法律、金融创新（及相关法律问题）和涉外金融（及相关法律问题）等多个模块的培训。三是改革培训的方式方法。在培训过程中，可以借鉴商学院的案例教学，采用讲座、小组讨论、案例详解与实践考察等方式相结合，使受训人员可以从全新的视角来解读当前我国金融法律实施过程中面对的各种复杂疑难问题，鼓励互动式的教学与研讨。

（三）以人为本，建立科学的金融法律人才管理考核评价机制

一是建立基层央行金融法律人才库。将符合条件的金融法律人才一律入库，实行动态管理。二是积极鼓励金融法律人才立足本职，增强业务素质。鼓励金融法律人才参加国家司法考试。对通过并取得司法考试资格的金融法律人才，适当进行奖励。三是以诉讼案件为抓手，全力推进金融法律干部岗位练兵活动。对辖内发生的诉讼案件，可从金融法律人才库中抽调人员，全程参与，锻炼队伍，提升素质。

参考文献

[1]黄振中.关于法律硕士研究生对律师职业选择的调查思考[J].中国律师,2010,(11):43-44。

[2]李铀.人民银行分支机构推行"法治中央银行"标准化建设的探索与思考[J]．探索与思考,2008,(6):24-26。

[3]佟丽华,张文娟.律师公益法律服务的职业化、专业化和社会化[J].中国律师,2010,(3):45-47。

[4]杨秉龙.当前中国金融法制建设值得关注的几个问题[J].西北金融法学研究,2010,(7):23-24。

[5]杨海维.基于人力资本视角下基层央行员工培训体系研究[J].西部金融,2010,(10):14-15。

The Practice and Exploration of Strengthening Law Talent

Team Construction in the PBC Branches

XUN Xinle

（Xi'an Branch PBC, Xi'an Shaanxi 710075）

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一、基层央行行政执法概况

长期以来，人民银行分支机构全面推进依法行政，按照科学行政、民主行政、依法行政的要求，积极推进基层央行法治化建设进程，不断提高依法行政水平，进一步建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，进一步明确行政执法权限，完善执法程序，提高执法水平，广泛推行行政执法责任制、评议考核制，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。基层央行根据要求设立了行政处罚委员会、行政复议委员会等常设机构，配备了专业的条法干部负责日常的法律事务，行政执法工作不断向规范化、专业化方向迈进。基层央行严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）和《中国人民银行行政执法责任追究办法》（银办发〔2006〕116号），建立了行政执法责任制度，形成了内外相结合的监督体系，进一步规范了行政执法行为和执法程序，明确行政执法责任，保障行政执法的合法与公正，使依法行政工作稳步推进。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《人民币管理条例》、《行政处罚法》、《现金管理暂行条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融违法行为处罚办法》、《会计法》、《统计法》、《统计法实施细则》、《金融统计管理规定》、《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等法律法规，目前基层人民银行行政执法内容主要有如下几个类别：一是存款准备金管理；二是中国人民银行特种贷款管理；三是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理；四是人民币管理；五是国库行为管理；六是清算管理；七是反洗钱管理；八是财务会计管理；九是调查统计管理；十是外汇管理。从上述行政执法依据及内容来看，近年来，人民银行基层行行政执法工作总体而言有逐步规范的趋势，对于执法行为和行政处罚行为有明确的法律依据，对于检查程序和行政处罚有严格的要求，严格遵守行使行政处罚权的告知、听证、处罚与执行等程序，做到有法可依，法治央行的建设在不断深化，但行政执法工作取得进步的同时，也存在诸多的问题。

二、基层央行行政执法存在的问题

（一）相关法律法规立法滞后，出现“法律真空”或法律冲突

基层人民银行作为行政处罚依据的金融法规、规章未及时修订，这使基层央行在行政执法过程中依据不明，困难重重。如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要，一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。1985年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，基层央行在执法过程容易引起纠纷，在一定程度上削弱了基层人民银行行政执法的效力与权威。《反洗钱法》规定：对不建立反洗钱内部控制制度，与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户的金融机构，金融监督管理机构可以取消其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。但是对高级管理人员任职资格的管理是由银行业监督管理机构承担的，作为反洗钱行政主管部门的人民银行仅有建议权，只能建议有关金融监督管理机构给予纪律处分。这使得基层人民银行处于一种虽行使反洗钱监督管理职能，但行政处罚权却受到限制的尴尬境地。此外，总行出台部门规章或行政执法操作指南，大区分行、省会中支及部分地州中支也相应出台执法检查指南，各操作指南虽然有相同之处，但有时部分法律文书格式有所差别，对程序要求也非完全重合，甚至出现自相矛盾的情况，在上级行进行检查时会适用不同的检查标准，这给基层央行适用何种行政执法指南造成疑惑。

（二）“重实体，轻程序”，未严格遵守行政执法程序

1.对程序的执行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能产生公正的结果，这是程序存在的价值，但目前基层央行执法过程中没有严格按照法律规定的程序操作，随意减少执法环节。笔者进行依法行政监督检查和案卷评查工作检查时发现，行政执法检查工作时经常出现如下问题：未及时调整法律事务工作领导小组人员；因调离人行、执法证遗失等原因未及时收回和注销执执法证；不发送行政处罚意见告知书，直接将行政处罚决定书发给当事人；行政处罚意见告知书中，未告知当事人有陈述、申辩的权利；做出数额较大的行政处罚时，未告知当事人听证的权利等；时间顺序颠倒，如调查取证日期早于立案日期、处罚决定书送达日期早于行政处罚决定的日期等；基层央行所检查单位的工作人员为熟知人员时未及时出示执法证件；新行员无执法证便进行执法检查；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；单位人动后未及时调整行政处罚委员会、行政复议员会等内设法律事务部门组成人员。

2.对证据收集重视程度不够。在实际工作中，部分基层人民银行在进行行政执法检查过程中，执法人员未及时按检查程序要求收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据，或是收集证据不全，未形成强有力的支撑，未形成完整的证据链，这就给行政执法行为带来隐患，一旦被处罚人提起行政诉讼，则作为行政处罚主要判断依据的证据由于不全，其效力就会受到质疑，甚至陷入败诉的境地。

3.送达程序及手续不完备，法律文书送达困难。基层央行在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等，不按法定程序送达问题比较突出，容易出现应当直接送达的文书未送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等问题。

（三）执法环境不够理想，易受外部环境干扰

基层央行大多由于受地域因素限制，人际关系较为微妙，行政执法工作易受当地人文环境的影响，执法环境不够理想，很难做到公平、公正、公开的执法。在县支行，执法活动受到这些因素影响特别明显。究其原因，部分源于基层人民银行自身，部分来自于其他单位和个人。在部分经济欠发达的地区，由于金融机构自身经营状况较差，金融机构负责人或主管部门认为对其进行处罚将加重金融机构的负担，个别地方政府从地方保护主义的角度出发，对人民银行行政执法行为施加压力。目前，很多基层央行的执法报告中体现出的多为次要问题，例如在人民币管理、账户管理、反洗钱管理进行执法检查中暴露出较为严重的问题常常不列入书面报告，存在重大法律风险，不利于依法行政工作的开展。

（四）执法人员专业素质有待提高，法律知识运用能力有所欠缺

多数业务部门执法人员为非法律专业人士，较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识掌握不够，法律素养长期得不到提升，行政执法队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。以人行怒江中支为例，县支行未配备有法律专业的条法干部，在行政执法检查工作中会形成法律风险，执法队伍年龄结构、知识结构呈老化趋势。形成熟悉法律知识者具体业务知识不足，业务岗位人员法律知识缺乏的局面，部分执法检查人员没有在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的角度出发，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，未及时进行宣传、解释、引导，未进行跟踪监测后续的整改工作。这导致行政执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象时常发生。

（五）行政执法案卷存有问题，规范化程度不高

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，要健全行政执法案卷评查制度，建立健全行政处罚案卷评查长效机制，相关执法机构要定期或不定期对执法单位处罚案卷进行抽查，并及时将评查情况进行通报，指出案卷中存在的问题和改进措施，并将案卷评查结果作为年底重要考核依据。为此，多数基层人民银行自2006年开始，每年均会对行政执法形成的案卷资料进行评价，通过监督检查主要存在如下问题：

1.案卷材料填写不规范。一般按照立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案的顺序，案卷内的文书材料应按照办案的时间先后程序进行归档，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。但在评查中，笔者发现部分县支行行政执法资料没有目录，或没有编码。另外法律文书中的书写用语不规范，有的部门在法律文书中使用繁体字或口语化的用语表述案件。案卷材料应该严格规范全面填写，但在评查中笔者发现部分执法单位案卷材料填写不规范，有错填、漏填现象，个别执法单位在文书中被处罚对象名称不一致或名称填写错误，处罚决定书送达回证没有送达人签字。

2.未注明处罚所依据法条的具体内容。由于行政相对人自身法律知识所限，对行政执法单位的行政处罚决定和强制措施所依据的法律具体条文并不熟悉，在文书中列明法律具体条文内容，可以起到说理劝服的作用，强化当事人自觉守法的意识，也可以保护相对人的合法权益，但部分基层央行在执法文书中未列明法条具体的内容。

3.执法所依据的法律法规引用错误。法律法规是处罚决定和其他行政执法行为的依据和支撑，但部分基层央行在处罚决定书或其他文书中由于疏忽或理解错误，所引用的法律法规名称或具体条款出现偏差。例如将法律的具体第几项看作第几款，或是直接将法律条款引用错误。

三、对策建议

（一）建立健全相关法律法规，执法操作指南要统一规范

应重新梳理过去制定的有关行政执法的各种法律、法规和部门规章制度，尤其是那些涉及到行政执法的规章、制度，从中找出相互之间的矛盾之处，并及时加以修改和完善，使之形成一个完整、规范的行政规章，弥补行政执法中相关法律法规不一致的问题。各有关法律法规的衔接要一致，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律真空”和法律冲突问题的出现。总行及相关部门要建议或主动对不适应新形势的法律法规、部门规章或执法相关的制度进行修订或者废除，要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》及其实施细则等严重滞后于社会经济发展的法律法规，提请国务院尽快修订《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。在处罚依据和适用范围上尽量细化规定，以增强基层执法的可操作性。建议总行出台统一的执法操作指南，各大区分行、省会中支及部分地州中支出台的行政执法指南要与总行的行政执法指南一致，避免出现因各行政执法指南之间产生冲突，从而使基层央行开展行政执法检查时使用何种执法指南造成困惑的情况。

（二）严格遵守相关法律法规，重视行政执法程序规定

基层央行要严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）等法律法规，相关执法部门要加强与法律事务部门的沟通联系，相互配合、各司其职，对于执法相关程序要认真进行检查前的学习与领悟，在必要时，法律事务工作人员要对执法人员进行必要的检查前的执法培训，要求其掌握行政执法的程序以及要完成的相关法律文书，将制度执行到位，保证结果未出、程序先行，高度重视程序公正，避免“重结果，轻程序”的情况出现。

（三）加强行政执法管理，进行有效监督制约

1.构建法律、纪检、内审部门相互配合、各司其责的监督格局。根据行政执法行为的风险点和风险程度，定期或不定期组织开展对行政执法工作检查、案卷评查、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖内各单位及执法部门，进行风险预警。建立和完善行政执法监督机制。各基层央行要成立由办公室、纪检监察室人员组成的金融行政执法督察组，负责对本行行政行为程序的合规性、行政处罚案件的合法性、法律文书制作和使用的准确性及行政行为人员的公正性和廉洁性进行督察，及时纠正不合规行为。完善执法责任制，实现责、权、利的统一。对执法人员在执行公务过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。

2.进一步健全和完善行政综合执法制度。行政综合执法综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法成本，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。严格执行行政处罚、行政许可、行政复议备案制度，对于拟进行的行政处罚、行政执法检查要进行备案审查，保证执法权力的正当行使。

3.严格执行行政执法立项审批制度。对于行政执法项目（包括县支行）要由中心支行以上的法制工作部门进行充分的研究和论证，减少执法项目安排上的随意性，保证执法质量。加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，将问题及时进行预防。

（四）加强行政执法队伍建设，着力提高执法人员法律素质

切实提高基层央行执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍，是解决行政执法中存在问题的最有效方法。

1.提高行政执法人员在办理具体案件过程中的实际操作能力。加强基层央行执法队伍建设，认真开展以法律业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，建立一支责任心强、政法合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的金融行政执法队伍。通过加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务水平、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。

2.加强法制学习，更新执法理念。基层人民银行要认真组织员工学习修改后的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《中国人民银行执法检查程序规定》以及与基层央行业务相关的法律法规，认真学习《中国人民银行关于贯彻〈全面依法行政实施纲要〉的意见》，使干部职工树立以人为本、执政为民、依法行政的理念，努力营造崇尚法治、遵守法律的氛围，实现基层人民银行的行政执法行为的程序化、法律化。

3.培养专职的法制干部，向专业化方向迈进。由于社会法制化进程的加快，基层央行的法制工作也变得越来越复杂，工作量也越来越大，工作的要求也越来越高。但从目前县支行的现状来看，不仅人员不到位情况较为普遍，法律事务工作大多由非法律专业人员担任。此外，专职的条法干部除从事法制工作外，还要从事办公室其他的事务，无法将全部的精力投入基层央行的法制工作中来。为此，县支行要配备有法律专业背景的条法干部，专门从事行内法律知识的培训、法律事务的咨询和法律业务的办理工作，做好行政行为的合法性、准确性、公平性的监督审查工作，及时发现和纠正行政执法行为中存在的问题，防范和化解行政执法产生的法律风险。

（五）加大案卷监督检查力度，保证档案资料完整规范

1.充分发挥法律事务办公室和行政处罚委员会的职能。法律事务办公室、行政处罚委员会和行政执法科室要实现良性互动，在各自的职责范围内发挥作用，同时法律事务办公室和行政处罚委员会要加强对执法科室和县支行的行政执法的监督与检查，为执法部门提供良好的法律服务；同时要定期或不定期的对相关执法部门及县支行进行依法行政监督检查和案卷评查工作，对于检查中发现的问题要及时提出，并要求责任部门按时整改，保证基层央行的行政执法所形成的案卷完整规范。