矿产资源实施条例精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇矿产资源实施条例，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：矿产资源；资源调控；问题

中图分类号：D9

文献标识码：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.067

1.龙岩市矿产资源状况

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。龙岩矿产资源丰富，是福建省的主要矿产地。目前已发现的矿产资源有64种，其中能源矿产3种、金属矿产18种，非金属和其他矿产43种。优势矿产有12种：煤、铁、锰、铜、金、银、稀土、石灰岩、白云岩、高岭土、膨润土、花岗石材。全市已探明资源储量的矿产地有300处，其大型矿床1处，大型矿床10处，中型矿床44处，小型及以下矿床245处，探明资源储量的潜在价值超过5千亿元。2015年，全市产出矿石量7743.77万吨，实现原矿工业产值72.51亿元。矿产开发在我市经济建设中起着基础性支撑作用，占有重要地位，能源、冶金、建材等产业均依托我市优势资源而发展壮大。市政府制定的产业振兴发展规划中多个行业均突出了矿产资源的开发利用。

2.我市对矿产资源调控取得的成效

2.1规划是龙头。合理规划、科学划分可采区、限采区和禁采区，严格采矿权登记管理

龙岩市第二轮矿产资源规划调整了“三区”划定，新设立禁采区28个、限采区2个，将国家和省新批准设立的森林公园、自然保护区、文物保护区、城市饮用水源保护区、市县城市规划区列入禁采区，对已建和规划建设中的铁路、高速公路、国省道、主要河流两侧划定为禁采带，禁止在沿带500米范围内露天开采。国土资源部门在颁发采矿许可证时，要求矿山企业必须提交由资质单位编写并由环保部门认定的《环境影响评价报告书》。矿山建设必须严格依照《环境影响报告书》、《水土保持方案》和《矿山生态环境恢复治理方案》要求实施相关的环保、水保工程。

2.2矿业权管理进一步加强

为增强政府对矿产资源的控制能力，从根本上解决矿业开发“小、散、乱”问题，2009年以来，福建省执行从严从紧的矿业政策，先后出台了《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》（闽政[2009]9号）、《福建省国土资源厅关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资文[2009]248号）、《关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综[2014]414号）等文件，进一步规范完善矿业权出让分类管理，明确探矿权、采矿权设立、出让、延续、转让的审批条件。龙岩市按照省国土资源厅加强矿业权管理的要求编制了《龙岩市34种重要矿产矿业权设置方案》、《龙岩市非34种重要矿产矿业权设置方案》、《紫金山铜多金属矿整装勘查区矿业权设置方案》、《龙岩马坑一大田汤泉铁矿整装勘查区矿业权设置方案》，严格按照规划设置矿权。2013年以来，该市通过实行矿业权设置方案制度，在管理实践中取得了良好效果，从源头上保障和促进该市矿产资源勘查开采合理布局。

2.3深入开展矿业秩序治理整顿

市政府每年下发安全生产目标责任并开展打击无证非法采矿专项行动，将无证采矿关闭率100%、矿山秩序整治合格率90%作为安全生产目标下达给各县（市、区）政府，形成政府统一领导、部门协调配合、各界广泛参与的联动机制，对矿业秩序混乱、无证采矿禁而不止的矿区实施集中强制整治。2013年以来，共炸Ш凸乇辗欠矿硐4761个，立案查处非法采矿案件1866起，处罚没款2022万元，移送司法机关依法追究刑事责任案件101起。随着矿业秩序治理整顿长效机制的逐步建立和完善，全市保持了良好的矿产勘查和开发秩序。

2.4资源整合工作稳步推进

从煤矿和非煤矿山两个层面人手，以“集约、节约、调整、优化”为目标，科学编制和实施矿产资源整合方案，资源整合的对象为一矿多开，大矿小开，同一矿区不同标高设置不同主体的开采矿山、不符合环保要求，严重污染环境的矿山、未达到最小开采规模的矿山。近年来，完成了马坑铁矿、洪山花岗石矿、紫金山周边多金属矿等重点矿区的资源整合工作，有效促进了资源的优化配置与合理利用，矿业结构不断优化，科技含量明显提高，矿业企业逐步走上规模化、集约化经营的道路。

2.5地质找矿工作有突破性进展

2006年，制订印发了《龙岩市人民政府关于加强地质工作的实施意见》，明确了加强地质工作的六项主要任务和十条保障措施。2009年，该市开展了“地质找矿改革发展大讨论”活动，并积极与地勘单位合作，龙岩市政府先后与省地勘局、省煤田地质局签订了地质工作与资源开发战略合作协议，为地质找矿新突破打下良好基础。2012年出台了《龙岩市关于贯彻落实我省找矿突破战略行动实施方案的实施意见》，为今后加强地质工作提供了政策保障。市、县政府均增加了地勘投人，用于基础地质工作和具体矿区勘查。几年来尽管开采强度不断加大，但石灰岩、煤炭、银、钼、稀土等重要矿产保有储量却有所增加，新发现了连城余地、坪上矿区银矿、湖洋洋坡坑稀土矿、上杭溪口大丰地热资源等一批矿产地。

2.6矿业权市场建设取得重大成效

从2002年开始，我市逐步深化矿产资源有偿使用制度改革，矿业权公开出让工作有序推进，2003年至今，公开拍卖和挂牌方式出让探矿权68宗，价款达25388万元；公开出让采矿权229宗，出让价款7655.91万元；办理采矿权延续协议出让665宗，出让价款15796.63万元。各项指标均居全省第一。

3.资源调控中存在的突出问题

3.1对资源的掌控程度不高

目前所有矿种的探矿权、大部分矿种的采矿权审批权限在部、厅两级，市、县两级没有权限根据当地经济发展需要设立和处置急需矿种的矿业权。国家和省级地勘资金项目申报，以及探矿权新立、延续、变更、转让没有由下向上逐级审核，而是直接向审批登记机关申请，市、县级只有协查是否存在矿权重叠及是否符合“三区”规划的权限，也削弱了市、县两级对矿产资源的掌控能力。

3.2矿产资源规划仍存在薄弱环节

薄弱环节表现在地矿宏观管理和发展思路不够清晰，缺乏科学系统的具体工作计划，如一些基层政府未能严格按照制定的矿产资源规划实施本辖区内矿产资源开发，依旧设立一些不符合规划要求的小规模砂石土矿业权。林业、环保、保护区管理等部门与国土资源部门之间的配合还有漏洞，矿产资源规划实施要求的执行力度有待提升。

3.3资源开发结构不合理的局面未根本转变

该市各类矿山仍呈多、小、散的粗放状态，数量多，生产规模小，集约化和科技程度不高。业主受利益驱动不按开发利用方案和开采设计施工的现象时有发生，矿山开采过程中带来的浪费资源、生产安全事故、矿山环境污染、水土流失等问题较突出。

3.4矿业秩序整治任务仍十分艰巨

近几年来，矿产品价格持续低迷，但我市无证开采、超层越界采矿、以采代探和非法转让矿业权的行为还有新发生或是老点“死灰复燃”，引发了多起人员伤亡的安全事故。而且近年来这些非法开采手段变得更加诡秘，逃避打击的形式更加多样，查处和取证越来越困难。

3.5矿产勘查工作仍相对滞后

表现在基础地质工作投入不足，全市仅完成1/20万小比例尺的区域地质调查，1/5万地质矿产调查只完成19个图幅，可供进一步勘查靶区不多。虽然近年来各地均成立了地勘专项资金，但多用于短平快的矿产勘查项目，对基础地质工作投入少，进入财政专户的矿产资源补偿费、矿业权价款、矿业权使用费未及时足额用作地质勘查。

3.6矿业权管理政策仍有待完善

2014年，福建省国土资源厅出台了《关于加强矿业权出让管理工作的通知》（闽国土资综[2014]414号），地方在实际执行过程中出现了一些与生产实际和市场运行不相吻合的问题，为满足小城镇建设、民生工程、重点工程等需要，这些乡（镇）迫切需要新设一个普通建筑石料采矿权。福建省不同地区之间，矿产资源概况及开发利用现状各不相同，目前的矿业权管理政策中可以操作的实施细则还不够健全，有待进一步细化。

4.完善C制，多管齐下，确实增加市、县政府对矿产资源的宏观调控能力

4.1科学制定并严格执行矿产资源勘查开发规划

矿产资源规划是地矿行政管理的纲领性文件，也是各级政府开展矿产资源宏观调控的重要手段。在前些年已取得成效的基础上，目前的关键点有三个：一是科学完善各类矿产资源规划，制定配套办法和规定。特别是要制定全市地质勘查专项规划，进一步细化和明确重点勘查区块，设定煤矿和金属矿勘查预留区，在勘查时间和资金上作出具体安排。同时加快《限采区、禁采区内已设立矿山关闭、搬迁实施办法》、《鼓励矿产品深加工、做强矿产品延伸产业的实施意见》等相关政策的制定工作。二是加强矿业权管理，增强执行力。除中央财政、省级财政安排的勘查项目，以及确需为省级以上重点项目建设提供原辅材料和开发地热、矿泉水新设立的探矿权外，原则上不再新设立其他探矿权。除机制砂和符合条件的探矿权转采矿权项目可以新设立采矿权外，原则上不再新设立其他采矿权。通过优化布局，努力减少普通建筑用砂、石、土采矿权数量，采矿证到期且矿区范围内已交价款有偿取得的资源已采完的原则上不得同意延续开采登记。三是强化规划编制实施中的政府主导、部门配合机制。在以往规划过程中，常出现有关部门分歧较大的情况，导致对禁采区和限采区的设置要么过紧、要么过松的现象。必须从全局的高度、服务全市产业协调发展的角度科学制定各项规定，真正做到资源开发与资源保护并举，做到资源开发与环保、林业、旅游风景区规划相衔接。

4.2加大资源整合力度。推进集约化规模化开发

整合的目的是从根本上改变多、小、散、乱的矿产开发局面，在政府的主导下使优势资源向重点产业和优势企业集中，形成规模效益。要严格执行经省有关部门批复的煤炭和非煤矿山资源整合方案，不断拓宽整合领域和整合范围。原则上一个矿区只能设置一个采矿主体，杜绝大矿小开、一矿多开和低水平重复建设，有效控制和最大限度减少矿山企业数量，扩大办矿规模，提升矿产资源开发利用水平。鼓励大中型矿山企业通过联营、兼并、参股、控股、收购等形式整合小矿，走集约化、规模化道路，不断壮大企业竞争力。小矿相对集中的矿区，通过联合、兼并、资源重组等方式进行整合，取缔生产规模低于省定最小开采规模要求的小矿。以金属矿、煤、石灰石、饰面石材等为主要矿种，以煤矿、马坑铁矿、兰田石灰石、洪山饰面用石材等为重点矿区，通过深入开展资源整合工作，彻底改变同一矿床矿业权相互交错、一矿多开，大矿小开等不合理现象，使矿山的数量和生产规模得到合理控制、合理布局，实现优化资源配置和资源利用水平明显提高、安全生产状况明显好转、矿山生态环境明显改善的目标。同时，以2011年以来开展的全国“绿色矿山”创建活动为载体，总结出一些好的做法和先进经验，建立提高资源利用率的长效机制，健全矿山“三率”考核和储量动态监管制度，督促矿山企业要以竞赛活动为契机，自加压力，取长补短，相互借鉴，全面提升科学采矿的水平和经济效益的增长。

4.3强化地勘合作。加大地质找矿力度

除普通建筑用砂石土外，其余矿种的探矿权、采矿权审批发证权限均在省一级。近年来省政府逐步加强对重点矿种勘查开发的调控，划定了多个勘查规划区，不允许市、县两级在规划区内新设置矿权，市、县两级地方政府对资源配置话语权不断弱化。各级政府不能把眼光看在开发利用方面，而要从勘查阶段切人，由政府出资参与勘查，既然承担了勘查风险，当然就有资源配置的话语权。一要加强与省地勘局、省煤田地质局等地质勘查主管部门的协作。以市政府与其签订合作协议为平台，利用他们的人才、技术、信息等优势，争取在我市多开展各类地勘项目，发掘找矿潜力，从而探寻一批矿产后备资源。二要积极参与国家和省级地勘资金项目。在国家和省级地勘资金项目论证阶段，筛选前景好、符合产业规划的项目，市、县两级政府积极介入，实行风险共担、利益共享。要加快推进永定四方山煤矿与石坑岽矿区探矿权整合、中央、省级专项基金稀土勘查等多个合作项目。三要完善机制，推进整装勘查开发。全市各级政府要鼓励各类社会资本参与矿产资源勘查，鼓励我市铜加工企业、煤炭和铁矿开采企业、水泥生产企业积极与现有探矿权人合资、合作参与矿产勘查工作，加大对上游矿产资源的掌控力度，形成勘、采、加工一体的产业链。如支持紫金矿业公司继续开展其周边或全市其它矿区矿业权的收购兼并。同时，进一步深化矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿取得制度改革，建立统一、竞争、开放、有序的矿业权市场，使有实力的企业能脱颖而出，获取更大的资源储备。

4.4加强监督管理。保持良好的矿业秩序

持续加大矿产资源勘查开发秩序治理整顿工作力度，维护辖区内正常的矿业秩序，这是对法治社会的基本要求，也是政府实施宏观调控的具体体现。一要巩固成果，常抓不懈。在利益的驱动下，无证盗采、破坏资源等违法行为一时难以根除。各级政府要充分认识矿业秩序治理整顿的长期性、艰巨性和复杂性，在实现阶段性目标后，思想不松，力度不减，持之以恒地落实整治责任制，重抓回潮和反复，切实履行好对勘查、开采活动进行依法监督管理的职责。二要严字当头，加大打击力度。开展专项行动，重点打击无证勘查、无证开采、超层越界勘查开采、以采代探、非法转让矿业权、污染破坏环境、严重水土流失和不具备安全生产条件、越权审批矿业权等各类违法违规行为。乡镇人民政府应建立矿山巡查责任制，对在巡查中发现的无证非法勘查开采行为，立即组织关闭取缔。三要妥善解决历史遗留问题，对过去改革进程中遗留下来的多年矿业权积淀争端，在充分调查研究的基础上，运用法律、经济、行政、教育等办法切实加以解决，切实维护矿业权人合法权益，维护群众利益和社会稳定。四要完善矿政执法监察机制。建立起上下沟通、左右联动、行政与司法部门密切配合的监察体系，国土、煤管、公安、安监、环保、林业等部门要协同配合、各司其职，健全矿产资源勘查开发管理的共同责任机制。

篇2

一、法律法规有关探矿采矿使用土地的规定

1.现行法律法规对探矿使用土地的规定主要有：

1.1《土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”土地管理法实施条例第二十八条：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”

1.2国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条第一款：“探矿权人享有下列权利……（四）根据工程需要临时使用土地。”第十七条：“探矿权人应当履行下列义务……（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地、复垦和环境保护的规定。”第二十一条：“探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给予补偿……。”

1.3福建省人大常委会通过的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条：“有下列情形之一的，用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证明，并按规定支付临时用地补偿费：……（二）地质勘查工作场地。”

2.现行法律法规对采矿使用土地的规定主要有：

2.1《矿产资源法》第三十二条第二款：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”

2.2土地管理法第三十六条第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”

2.3福建省人大常委会通过的《福建省矿产资源条例》第四十四条：“采矿权人开办、停办、关闭矿山，应按规定做好劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。”

此外，水土保持法、环境保护法、国务院《土地复垦规定》和《基本农田保护条例》等法律法规对探矿采矿用地特别是采矿用地也作了规定。

二、探矿采矿使用土地存在的主要问题

由于法律法规还不够完善和管理体制、思想观念等方面的原因，探矿采矿使用土地存在的问题相当突出，这些问题主要有：

1.探矿权人没有办理临时用地审批手续

土地管理法及其实施条例、矿产资源法实施细则、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规对地质勘查必须取得临时用地手续，都作了明确的规定。

2.探矿权采矿权的取得与土地使用权的取得存在冲突

取得探矿权采矿权不当然取得相关土地的使用权，同样取得土地使用权也不当然取得相关土地使用权范围内的探矿权采矿权。

3.探矿采矿用地使用权的取得方式不够明确

由于历史的原因，我国现在大部分矿业用地特别是国有矿山企业用地都是以划拨方式取得的。随着《土地管理法》、国土资源部《划拨用地目录》的出台，对新增的矿业用地，凡不符合划拨取得条件的，均应以出让方式取得，对于原来属于农民集体所有的，国家征收后，矿权人以出让方式取得矿业用地使用权。就我省而言，绝大多数矿产资源储量不大，矿山企业规模不大，而且矿山企业是以营利为目的的，所以新办矿山需以有偿方式取得土地使用权。但是如何取得，现行法律法规并不十分明确、具体。

4.探矿采矿用地在使用和管理上不协调

一是使用年限问题。一般勘查许可证有效期最长为3年，石油、天然气勘查许可证有效期最为7年；采矿许可证有效期按照矿山建设规模的不同，最长有效期分别为30年、20年、10年；临时使用土地期限一般不超过二年，工业用地最长年限为50年。二是管理侧重点上的问题。三是闭矿后土地复垦责任得不到落实。四是矿山环境整治不到位。矿山环境涉及地质构造、土地表层，涉及土地能否得到重新利用。

三、探矿采矿非法使用土地的法律责任

对勘查、开采矿产资源非法使用土地的，有关法律法规规定了法律责任。这些规定主要有：

第一：刑法第三百四十二条：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

第二：土地管理法第七十四条：“违反本法规定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条：“未经批准……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……可以并处罚款……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

土地管理法实施条例第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平米30元以下。”

《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田……挖砂、采石、取土……破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《土地复垦规定》第二十条：“对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，……处以每亩每年200元至1000元的罚款。”

第三：《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十三条第二款：“未经批准临时使用土地或者在临时用地修建永久性建筑物的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，恢复土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地论处。”此外，水土保持法、环境保护法等法律法规对开采矿产资源造成水土流失，不进行治理及破坏环境的行为也规定了法律责任。

四、做好探矿采矿用地管理的若干看法

1.科学界定探矿采矿用地的性质

根据国土资源部有关规章的规定，采矿用地属于建设用地中的工矿用地，工矿用地属于工业用地中的一种。从探矿采矿使用土地特别是采矿使用土地的最终结果看，矿山总会关闭，矿产资源采空后，矿山用地有可能转为建设用地，也有可能成为农用地，还有可能成为生态用地，矿山无法永久性用地。由于用地性质不同，导致用地期限、审批手续等用地制度的不同，既不利于节约和合理利用土地资源，又不利于降低矿业成本，所以要准确界定矿业用地性质，并建立与之相适应的、科学的用地制度。

2.规范探矿采矿使用土地的法律法规要互相衔接

不仅矿产资源法及其实施细则、土地管理法及其实施条例需要相互衔接，《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《福建省矿产资源条例》等法规都需要相互衔接。

一要明确前置条件，把取得土地使用权作为取得探矿权采矿权的前置条件，明确程序。

二要实施集中办理。根据行政许可法的规定，对依法定权限由同一个国土资源管理部门进行勘查、开采矿产资源审批登记与用地申请审核的，实行内部会审制度，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

三要明确探矿采矿造成土地损失、财产损害的补偿项目、标准和幅度。

四要加大土地复垦工作的力度。对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的探矿权人、采矿权人要有严格的制约措施，保证土地复垦工作的正常进行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已关闭矿山的隐患。

3.探矿采矿用地使用权的取得方式要明确

国土资源部办公厅在《关于开采金矿、石灰石等矿区以何种方式供地的复函》（国土资厅函[2004]177号）中指出：“对开采金矿、石灰石等工矿用地，不论何种性质的企业，均应以有偿使用方式供地。对采矿区用地，可区别不同情况采取出让、租赁等有偿方式供地。”因此，探矿采矿用地使用权应当分别不同情况，可以考虑通过下列三条途径取得：

一是临时用地。土地管理法及其实施条例、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》虽然对临时用地管理工作作了规定，但还不够具体，需要进一步细化。就福建而言，福建省国土资源厅印发的《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土资文[2002]68号）的文件效力太低，至少需要升至政府规章的层次，才有利做好这项工作。

二是自营或联营。根据土地管理法第六十条，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依法申请办理批准手续，无需经过征地途径。

三是出让。这种情况只能适用于矿产储量多、用地面积广、开采时间长、对经济建设影响大的矿山。对于规模小、开采时间短的矿山，不宜采取出让方式取得土地使用权。

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关键词：采矿权价款 摊销

一、煤矿企业采矿权的概念、特征及属性

（一）概念与特征

煤矿企业采矿权是指在依法取得的采矿权许可证规定的矿区范围和期限内，开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。依法取得采矿许可证的煤矿企业，被称为采矿权人。

采矿权具有以下特征：第一，采矿权是由矿产资源所有权派生出来的他物权。矿产资源的所有权属于国家，国家对矿产资源依法享有古有、使用、收益和处分的权利，国家通过转让矿产资源的采矿权，实现矿产资源的使用权能，因此，采矿权是由矿产资源所有权派生出来的他物权。采矿权人对矿产资源没有完全支配能力，只有使用和收益的权利，从而采矿权又是一种限制物权。第二，采矿权的功能是对已探明储量的矿产资源进行开采，为国家和社会提供所需的矿产品。采矿权人取得采矿权的目的是在采矿许可证规定区域内，开采或加工矿产品并从矿产品销售中获取收益。

（二）采矿权的资产属性

采矿权属于无形资产范畴。根据《企业会计准则第6号――无形资产》中第三条对无形资产的定义“无形资产，是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产”。

资产满足下列条件之一的，符合无形资产定义中的可辨认性标准：

1.能够从企业中分离或者划分出来，并能单独或者与相关合同、资产或负债一起，用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换。

2.源自合同性权利或其他法定权利，无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。

采矿权具备无形性（无实物形态）、可辨认性、非货币性资产等特征，符合无形资产的定义。采矿权不同于其他无形资产的特点是使用周期长、投资多、风险大。

二、采矿权价款的摊销方法

实际工作中，采矿权价值的摊销方法一般采用直线法。

直线法，是将煤矿企业按照规定上缴国土资源部门的采矿权价款，按预计采矿年限平均分摊。预计采矿年限是根据已探明的储量、矿山设计规模、矿产品的市场需求及发展趋势等因素来确定的。

采用该摊销方法的原因在于：第一，符合谨慎性原则。储量是采矿权价值评估和矿山建设的主要依据，储量的确定是由国家权威部门认定的，因此，采矿权预计摊销年限可通过确认的储量与矿山设计规模来确定开采期和摊销期，这样既有利于企业合理科学地确定开采规模和周期；又有利于防止人为操纵损益现象的发生。第二，符合配比原则和一贯性原则。预计采矿年限一旦确定，在不同的会计年度，摊销额比较均衡，采矿期与摊销期能有效配比。

但是，以预计采矿年限作为采矿权价款的分摊依据，存在着一些局限性：矿井在不同使用年限提供的产量和经济效益不同，矿井在高产期和衰竭期，矿井技改前后，政策性停产期间都要进行等额分摊，显然成本负担不尽合理，不能真实反映矿井当年的利润水平。

三、典型案例及争议

xx煤矿有限公司是一家整合后主体煤矿，各项资料如下：

1.2013年末资产总额116702.09万元。其中：固定资产81342万元，流动资产6332.09万元，无形资产29028万元（全部为采矿权价款）。

2.根据山西省国土资源厅提供的矿产资源储量备案证明显示，该矿煤种为贫煤，批准开采5-15号煤层，井田面积12.4756K，保有储量17919万吨，按照2.7元/吨收取标准，应缴纳资源价款48381.3万元，与国土资源局签订的采矿权价款分期缴纳合同书中确定先按30年缴纳采矿权价款29028.78万元。可采储量为10354万吨，核定生产能力150万吨/年，根据国务院令第241号《矿产资源登记管理办法》，采矿许可证最长年限为30年。按照1.5的储量备用系数计算煤矿服务年限为10354/150×1.5=49.3年。

该矿对于采矿权价款按照直线法进行摊销，但是，如何确定摊销期目前有三种年限可供选择：

1.按10年期限摊销，理由是：《企业所得税法实施条例》第六十七条规定，无形资产按照直线法计算的摊销费用，准予扣除。无形资产的摊销年限不得低于10年。因此，按照不低于10年的期限摊销，不违背税法的规定，在效益比较好的年份，将采矿权价款尽早摊销完毕，也符合会计上的谨慎性原则。如果按10年摊销，每年应摊销：29028.78/10=2902.88（万元）。

2.按30年期限摊销，理由是：该矿的采矿许可证年限为30年，那么，采矿权价款就应该在该许可年限内匀速摊销。否则，一旦采矿许可证年限到期不允许该企业继续开采，没有开采完部分已交纳的资源价款将得不到补偿。如果按30年摊销，每年应摊销29028.78/30=967.61（万元）。

3.按49.3年期限摊销，理由是：该矿井的服务期为49.3年，那么采矿价款支出就与这49.3年的收入相关，按照权责发生制的原则，采矿权价款就应分49.3年来摊销。如果按49.3年摊销，每年应摊销29028.78/49.3=588.82（万元）。

从上述案例可以看出，三种摊销期限似乎都有一定的道理，但是，不同的摊销期限选择，年摊销金额会有比较大的差别，对应缴企业所得税也有较大影响。

四、对不同期限下的直线摊销法进行分析

目前，煤矿企业在采矿权价款摊销时多采用直线法，但存在摊销期的争议。通过上述案例，下面对10年期限、采矿许可证有效期限、矿井服务年限这三种摊销期分析如下：

10年期限：从税法角度分析，《企业所得税法实施条例》第六十七条规定，无形资产的摊销年限不得低于10年。然而，矿井的生产年限往往高于10年，如果企业选择按10年摊销，那么在采矿期的前10年，企业成本负担重，利润低；后20年，成本负担轻，利润高。造成各年度摊销金额以及应纳税所得额的不均衡。虽然说税法规定无形资产的摊销年限不得低于10年，但这10年是税法摊销的最低期限，不是唯一期限。具体摊销年限还应考虑企业所得税法的其他有关规定，例如，权责发生制原则、配比性原则和合理性原则的要求。

采矿许可证年限：《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。

按照规定，采矿许可证有效期并没有与矿井服务年限挂钩，而是与矿山规模和审批机关的权限有关，采矿许可证年限一般要远小于矿山服务年限，如上例中，采矿许可证的年限只有30年，矿山服务年限尚有40年。因此，如果按采矿许可证有效期进行摊销，会造成摊销期与受益期不配比，摊销期内虚增成本；而摊销期后，由于没有与收入相配比的费用，又会少计成本。

矿井服务年限：矿井服务年限，是以矿山储量核查报告核定的可开采储量（吨）除以年设计生产能力（吨/年），乘以储量备用系数计算得出的。服务年限到期后，若仍有可开采资源则应重新核定储量，重新计算服务年限。

五、采矿权价款摊销的建议

为了克服直线法摊销的局限性，部分上市煤炭企业在尝试资源价款的产量法摊销。

产量法，是以矿井当期实际开采量与可采储量的比例作为分摊比例，计算确认当期应摊销的采矿权价款。即采矿权价款当期摊销额=采矿权价款×（当期实际开采量÷可采储量）。

采用该摊销方法的原因在于：

第一，符合配比原则。煤矿企业受政策性因素、地质构造条件等影响，存在停产、限产、少产状况，生产量存在较大的不确定性，如按年限法就可能导致不生产也在摊销，或者是前期摊销大，而后面受益年限没有费用摊销的情况。而采用产量法进行摊销，多产多摊，少产少摊，不产不摊，符合配比原则。

第二，符合企业会计准则的规定。根据“企业会计准则讲解-无形资产的后续计量”：无形资产的摊销期自其可供使用时（即其达到预定用途）开始至终止确认时止。在无形资产的使用寿命内系统地分摊其应摊销金额，存在多种方法。这些方法包括直线法、生产总量法等。对某项无形资产摊销所使用的方法应依据从资产中获取的预期未来经济利益的预计消耗方式来选择，并一致地运用于不同会计期间，例如，有特定产量限制的特许经营权或专利权，应采用产量法进行摊销。只有无法可靠确定预期实现方式的无形资产才采用直线法摊销。

由于矿山可采储量一般有国土资源部门认可的储量评估报告，采矿权价值会随着可开采资源的消耗而减少，其价值摊销应与消耗的可采储量相对应，因其资源消耗方式容易确定，可按产量法进行采矿价款的摊销，该方法能使摊销期与受益期（采矿期）有效配比，从而提供更客观可靠的会计信息。如果按产量法摊销，吨煤应摊销：29028.78/10354=2.80（元）。

其局限性在于：第一，必须能合理预计在期满前可以把经济可采储量采完。如果预计不能采完的，就不能以总储量作为计算基数。第二，对税法而言，尽管利用产量法进行采矿价款的摊销更符合权责发生制原则、配比性原则的要求，但目前税收法规并未对产量法的适用加以明确。

六、结论

从会计核算角度分析，采用产量法进行采矿权价款摊销符合权责发生制原则和配比性原则的基本精神，能够提供更客观可靠的会计信息。

从税法角度分析，《企业所得税法实施条例》第六十七条规定，“无形资产按照直线法计算的摊销费用，准予扣除”。直线法又称平均年限法，是将无形资产均衡地分摊到各期的一种方法。采用这种方法计算的每期摊销额均是等额的。

产量法是假定无形资产的服务潜力会随着使用程度而减退，各期摊销额随着产量的不同而增减变化。因此，产量法有待于有权的税务机关以法规的形式加以明确。

七、建议

综上所述，资源价款采用产量法进行摊销符合煤矿企业产量受客观条件影响变动较大的实际情况，符合会计与税法权责发生制原则及配比性原则，能有效避免直线法摊销各期不均衡的缺陷，是采矿权价款摊销的一种比较合理的方法。

尽管从税收法规角度，对产量法摊销未予以明确，但是，我国处于经济快速发展的阶段，新的经济现象层出不穷，法规滞后于经济发展是一种客观现实。希望有权税务机关尽早出台相关政策对产量法的适用加以明确。同时，建议企业积极与税务部门沟通协调，及时去税务部门备案，取得理解与支持。而且，该方法一经选用，不得随意变更。

参考文献：

[1]财政部.企业会计准则第6号[S].2006.

[2]中华人民共和国企业所得税法实施条例[Z].2007.

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关键词： 国土资源； 行政处罚； 自由裁量权

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0018-02

行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，正确行使自由裁量权对维持公共秩序、提高行政效率有积极的推动作用，反之，则会使群众产生怀疑、不信任行政机关的对立情绪，对行政机关正常执法和管理工作产生消极影响。

为减少国土资源行政处罚工作中的主观性和随意性，实现公正、公平、公开执法，从2005年起，我市在国土资源行政处罚自由裁量权的细化工作方面进行了一些探索，通过近几年的实践，使我市国土资源执法行为进一步规范、办案效率进一步提高、群众满意程度进一步增强，树立了国土资源执法工作在群众中的威信。现结合我市的一些做法，研究探讨应如何开展国土资源行政处罚自由裁量权细化工作，以期能有助于国土资源行政执法工作水平的进一步提升。

一、行政处罚自由裁量权的涵义

（一）什么是行政处罚自由裁量权

行政处罚自由裁量权是一个法学意义上的概念，简言之，它就是行政机关在对行政管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择、自行决定的权力。

（二）行政处罚自由裁量权存在的必要性

行政处罚自由裁量权的存在，是客观社会基础和立法技术所决定的。由于我国地域辽阔，人口众多，且各地区政治、经济、文化发展水平很不平衡。如规定对某个违法行为罚款100元，这在经济发达地区来说可能就是“小意思”，但对贫困地区来说，则可能被看成是很重的处罚。这就要求法律法规在不同地区调整各种社会关系时有一定范围和不同程度的区别，因而立法不能过于细化。并且，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，很难制定概括完善、罗列穷尽的细致的行政法律。因而决定了立法机关往往只能制定一些原则方面的规定，通过有弹性的条文、可供选择的措施、可上下活动的幅度，使行政机关有灵活机动的余地，进行有效的行政管理。

（三）行政处罚自由裁量权的种类

根据现行法律、法规的规定，自由裁量权主要有以下几种：

1. 在行政处罚幅度内的自由裁量权，即行政机关在对行政管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择的权力，它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《土地管理法》第73条规定，“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《土地管理法实施条例》第38条同时规定，“依照《土地管理法》第73条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下”。这就是说，对买卖或者以其他形式非法转让土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以没收违法所得，还可以同时选择并处50%以下的罚款。“可以并处罚款”，就是在不同处罚种类的自由选择；“50%以下”，就是同一种类处罚幅度的选择。

2. 对情节轻重认定的自由裁量权，即行政机关对不同情节选择轻重处罚幅度的权力。如《矿产资源法》第44条规定，“违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任”。对矿产资源严重破坏的具体情节，法律未明确规定。

目前，我市在行政处罚自由裁量权细化工作中仅对以上两种类型自由裁量权进行了研究。此外，自由裁量权的种类还包括对事实性质认定的自由裁量权、选择行为方式的自由裁量权和决定是否执行的自由裁量权等。

二、如何开展细化国土资源行政处罚自由裁量权工作

（一）要坚持四点基本原则

1． 依法细化原则。细化行政处罚自由裁量权时必须严格遵守《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，在法律、法规规定的幅度内细化，既不能超越法律、法规的最高幅度，也不能低于最低限度。

2． 公平适当原则。在严格执行法律、法规规定的同时，也不能搞“一刀切”。对违法情节轻微的，应当从轻处罚；对违法情节恶劣，造成严重后果的，应当从重处罚。

3． 便于操作原则。细化后的国土资源行政处罚自由裁量权标准，要与工作实际相结合，在实践中要便于执法人员操作。

4． 促进经济发展的原则。国土资源行政罚自由裁量权细化后，不仅要有利于法律、法规的实施，有利于规范土地市场秩序，有利于规范矿产资源秩序，还必须符合当地经济发展水平，更好地为地方经济发展服务。

（二）要合理制定细化方案和执行标准

只有结合国土资源行政处罚工作实际以及本地区的经济发展水平等各方面综合情况，对行政处罚涉及的自由裁量权进行细化，并制定出具体的实施办法，才能处理好法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”之间的关系。

在实际工作中，首先，要认真分析和研究存在自由裁量权的各项法律、法规，深入领会立法实质，严格按法律、法规规定的范围，合法地开展细化工作。其次，要全面调查当地经济发展水平，要通过召开系统内部座谈会、用地单位代表交流会等形式，全方位地调查了解地方经济承受能力，制订出合理的执行标准。最后，要集体讨论，集体决策。我市在制定下发《国土资源行政处罚自由裁量权细化实施方案》过程中，正是由于采取了认真分析梳理相关法律法规，广泛征求意见，集体讨论决策等方法，从而使实施方案和细化后的执行标准更加具有可操作性。例如我市规定，按照《土地管理法》第76条和《土地管理法实施条例》第42条对非法占地处以罚款的，在法律规定每平方米罚款30元以下的幅度内，区别不同违法情节细化了三个具体标准：非法占用基本农田的，确定每平方米最低罚款标准为10元；非法占用一般耕地的，确定每平方米最低罚款标准为5元；非法占用国有土地和其它土地的，确定每平方米最低罚款标准为3元。按照此细化标准执行以后，管理相对人都能够心服口服地接受处罚，提高了国土资源执法工作的威信。

（三）要建立和完善相应的监督保障措施

制定具体的细化自由裁量权标准后，还必须建立相应的监督制度和措施，来保障细化标准的执行。

首先，要建立健全内部监督机制。在行政执法部门内部，要不断建立和完善集体会审制、报告备案制、公开处罚制、监督检查制、错案追究制等各项工作制度，加大系统内部监督力度。例如，我市出台《行政处罚自由裁量权细化实施方案》后，同时制订下发了《四平市国土资源行政处罚卷宗定期评查实施方案》。通过对执法案卷进行部门自查和局内联查，使每项执法活动都得到了有效监督。

其次，要建立健全外部监督机制。要通过聘请社会义务监督员网上公开执法工作、设立举报箱、公布举报电话等形式，加大社会监督力度，使执法相对人都能充分了解和监督执法工作，从而创造良好的外部执法环境。

参考文献：

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一、主要法律法规及政策依据

本次清理整顿处理主要依据《中华人民共和国矿产资源法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产许可条例》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水保法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《森林法实施条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《中华人民共和国水法》和《河道管理条例》等相关法律法规，根据相关条款规定依法进行相应处罚。

二、各部门清理整顿工作职责

各相关部门要按照行业管理的要求，明确职责，密切配合，形成合力，切实落实市委“三个一律”要求，对矿山企业清理整顿过程中存在的问题依法进行处理，确保矿业生产规范有序、矿山环境得到有效治理、群众利益得到切实保障。

（一）涉及未办理用地手续、采矿许可证过期、越界开采、以采代探、未缴纳植被恢复费和未对征占用地进行补偿的矿山企业，由国土部门牵头，农牧业、林业等相关部门和涉及到征占地的苏木镇积极配合，依据相关法律法规进行处理。

（二）涉及未办理安全生产许可证、未缴纳风险抵押金和未申请复工生产的矿山企业，由安监部门牵头，依据相关法律法规进行处理。

（三）涉及未编报水土保持方案、未缴纳水土流失补偿费、非法越界采砂、尾矿、弃土和废渣占用行洪河道以及未申请办理采砂许可证违法开采的矿山企业，由水务部门牵头，国土、农牧、林业和相关苏木镇积极配合，依据相关法律法规进行处理。

（四）涉及水循环池无防渗漏措施、粉尘污染等环境污染问题的矿山企业，由环保部门牵头，依据相关法律法规进行处理。

（五）涉及营业执照未进行年检和无照生产的矿山企业，由工商部门牵头，依据相关法律法规进行处理。

（六）涉及火供品供应的矿山企业，由公安部门牵头，负责核实是否供应火供品。

三、矿山企业整改验收标准

旗矿山企业清理整顿工作领导小组将组织国土、安监、环保、水务、林业等部门进行检查验收，对于整改到位的矿山企业可以恢复生产，对于限期整改不到位的矿山企业将依法实施关闭。具体验收标准如下：

（一）矿产资源勘查开局合理，探、采矿权有明确的探、采范围，与相邻的探、采矿权范围无交叉重叠，并有一定的隔离距离，经矿产主管部门认定合格。

（二）具备安全生产基本条件，经安全生产主管部门认定合格。

（三）符合环境保护有关规定，经环境保护主管部门认定合格。

（四）符合水务部门有关规定，经水务主管部门认定合格。

（五）符合林业部门征占用林地审批手续的有关规定，经林业部门认定合格。

（六）具备有资质单位制定的开采设计或开发利用方案；有比较完善的生产、技术资料，包括矿区地形地质图及矿区总布置图、矿山井上井下对照图等。

（七）各类矿产资源勘查开发及加工经营违法违规行为得到有效查处，并已纠正。