失业保险法律法规精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇失业保险法律法规，期待它们能激发您的灵感。

篇1

第一条为进一步完善我市社会保障体系，提高失业保险统筹层次，增强失业保险保障功能和抗风险能力，确保失业人员各项待遇的按时足额支付，维护社会稳定，根据《中华人民共和国社会保险法》、国务院《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《省失业保险条例》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条凡在市本级及所辖六个县(市、区)的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、股份制企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工，社会团体及其专职人员，国家机关中的工勤人员，民办非企业单位及其职工，依照本办法参加失业保险，缴纳失业保险费。

第三条市人力资源和社会保障行政主管部门负责全市失业保险市级统筹工作。市本级和各县(市、区)失业保险经办机构具体负责失业保险登记、基金征管、个人缴费记录以及失业保险待遇的支付等工作。

第二章失业保险基金的筹集

第四条用人单位及其职工按照《中华人民共和国社会保险法》、《省失业保险条例》的有关规定参加失业保险，按时足额缴纳失业保险费。用人单位按照本单位应参保职工上年度月均工资总额的2%按月缴纳失业保险费，职工按照本人上年度月均工资的1%按月缴纳失业保险费。没有工资基数或缴费工资基数无法确定的，按全市上年度职工平均工资计算。缴费工资基数低于全市上年度职工平均工资60%的，按60%计算。

第五条国家机关、事业单位和社会团体应缴纳的失业保险费纳入本单位支出预算，在社会保障费中列支。

第三章失业保险待遇的申领和发放

第六条全市失业保险待遇的申领和发放按照属地管理、分级负责的原则办理。失业保险金的发放标准、申领期限按《省失业保险条例》规定执行，由当地失业保险经办机构支付，实行社会化发放。

第七条用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起15日内告知失业保险经办机构。

失业人员应当持本单位出具的终止或者解除劳动关系证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到失业保险经办机构审核并办理失业保险金领取手续。

第八条失业人员在领取失业保险金期间，按规定参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。在此期间应缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中列支，个人不缴纳基本医疗保险费。

第九条失业人员在领取失业保险金期间，按规定参加就业培训。失业人员的就业指导和职业介绍等就业服务原则上实行属地管理。

具备资质的职业培训与公共就业服务机构对失业人员开展职业培训、职业指导和职业介绍等就业服务的，应按照国家、省、市有关政策规定的办法、标准申请职业培训和职业介绍补贴。

第十条市本级及各县(市、区)要建立失业保险金发放预测预警机制，实行失业动态分析监测，并制定相应的预案和措施。

第四章失业保险基金的统筹调剂

第十一条建立失业保险市级统筹调剂金，在全市范围内统一调剂使用。

失业保险市级统筹调剂金由市失业保险经办机构按照失业保险相关规定管理使用，主要用于上解省级失业保险调剂金，以及对市本级和各县(市、区)失业保险基金出现缺口时进行调剂，提高全市失业保险抗风险能力。

第十二条自年10月1日起，市本级和各县(市、区)按当年实际征收失业保险费50%(含5%上解省级调剂金)的比例提取上解失业保险市级统筹调剂金。市政府可根据全市失业保险基金收支和市级统筹调剂金结余情况，适时调整失业保险市级统筹相关政策。市级统筹调剂金按季度上解，设立县(市、区)明细帐，专户储存和管理。

各县(市、区)须于每季度次月15日前，将市级统筹调剂金上解到市级失业保险基金收入专户，由市失业保险经办机构汇总后统一缴入市社会保障基金财政专户。

第十三条本办法实施前历年滚存结余的失业保险基金，暂全额留存原基金统筹地，按规定管理使用。

第十四条市本级和各县(市、区)失业保险基金支付出现缺口，具备下列条件的，可申请使用市级统筹调剂金:

(一)失业保险基金的支出项目、标准、范围和程序符合《中华人民共和国社会保险法》、《省失业保险条例》等法律法规的规定。

(二)全面完成省、市下达的年度失业保险扩面、征缴、清欠目标任务。

(三)全额预算拨款事业单位2%缴费纳入财政预算，并拨付到位。

(四)按时足额上解失业保险市级统筹调剂金。

第十五条失业保险基金支付出现缺口时，首先使用本级历年滚存结余基金支付;支付后有缺口的，可申请市级统筹调剂金定额调剂，最高调剂金额不超过当年上解市级统筹调剂金的200%;调剂后仍有缺口的，申请省级失业保险调剂金给予补助;仍然不足的，由同级财政予以补贴。

第十六条规范失业保险市级统筹调剂金的申请程序。符合市级统筹调剂金使用条件的，由县(市、区)人力资源和社会保障、财政部门共同向市人力资源和社会保障局和市财政局提出申请，经市失业保险经办机构初审，市人力资源和社会保障局、市财政局审核同意后，于15个工作日内由市财政部门将调剂金下拨至市失业保险经办机构基金支出户，由其及时拨付相关县(市、区)。

第五章失业保险基金管理和监督

第十七条市本级和各县(市、区)失业保险经办机构要建立健全失业保险基金内部控制制度，规范基金管理使用，加强内部审计。市失业保险经办机构要定期不定期对各县(市、区)失业保险基金的使用情况进行检查和指导。

第十八条市人力资源和社会保障、财政、审计、监察等部门要加强对失业保险基金和市级统筹调剂金的管理、使用情况的监督、检查、审计，发现问题立即纠正和处理。

第十九条市、县(市、区)要高度重视失业保险扩面征缴工作，建立失业保险扩面征缴目标管理责任制，市政府每年将市本级和各县(市、区)的失业保险扩面征缴目标任务纳入目标考核。建立完善失业保险基金征缴奖惩机制，具体办法另行制定。

第二十条失业保险经办机构所需经费，按规定列入财政预算。

第二十一条加快失业保险信息系统建设，逐步实现全市联网。建立健全个人缴费纪录，完善全市统一的失业保险信息网络和数据中心，实现失业保险业务经办和管理服务制度化、规范化、信息化。

第六章附则

篇2

《失业保险条例》1999年颁布实施16年来，一方面是失业保险基金滚存结余越来越多，另一方面却是失业保险预防失业功能发挥不充分，从其中的紧张关系可以窥见失业保险预防失业能力显著不足，因而带来了一系列负面影响。

1.增加政府公共事务财政支出。

实践中，失业保险保障生活功能已经得到较好发挥，促进就业功能也有了一些制度和资金支出的安排，如职业介绍和职业培训，而失业预防这一功能却还明显缺位。如果失业保险中没有失业预防这一环节，用人单位在遇到暂时的困难时就会不得不裁减人员，造成劳动者失业，这不仅对劳动者本身是较大伤害，对于政府及失业保险基金也是不小的负担。如果失业保险基金帮助用人单位支付拟裁减人员以一定的补贴，政府财政及失业保险基金对这笔支出则是可以承受的。而一旦劳动者失业，失业保险基金不仅要按月支付给失业人员失业保险金，同时还要支付医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等其他失业保险待遇。这笔支出数量将远远大于支付给企业的不裁员或少裁员补贴与对劳动者的培训补贴之和。

2.潜在地威胁到社会稳定。

大量的失业劳动者流入社会，其与所在的家庭构成了一个庞大的“失业相关者”人群，他们在遭受物质损失的同时也承受着巨大的精神压力，极易产生烦躁、悲观、仇官仇富等负面情绪，增加了暴力犯罪的几率，成为威胁社会稳定的潜在风险点。

3.用人单位的参保积极性受到影响。

当长期缴纳失业保险费的用人单位面临外部风险时，比如人民币升值压力、外贸摩擦、产业结构调整、生产效率提高等，失业保险制度就应当采取相应的调控措施，帮助用人单位抵御风险，稳定就业岗位，防止规模性失业，而当前的失业保险制度没有对其予以支持的功能。还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持，这也影响了用人单位参保缴费的积极性。

4.劳动者合法权益受到损害。

用人单位参保缴费积极性受挫，使得劳动者依法应当享有的社保、在职培训等权利得不到有效保障，损害了劳动者合法权益，一定程度上阻碍了在岗职工技能的提升。

二、多重因素造成预防失业功能弱化

失业保险预防失业功能没有得到充分发挥，与失业保险制度理论储备不足、顶层制度设计缺失、立法缺位、经办人员工作创新意识和创新方法不多密切相关。

1.理论储备不足。

在我国现行的五项社会保险制度中，失业保险是最早开展失业（待业）保险经办工作的。然而，随着经济社会的发展，政府和民众对社会保险事业高度重视，与民生息息相关、社会成员关注度较高的养老、医疗保险事业得到长足发展，社保领域的专家学者往往言必称养老、医疗保险，推动该领域的研究向纵深处发展，而对失业保险等领域的研究则相对薄弱，造成失业保险相关制度的理论储备明显不足。

2.顶层制度设计缺失。

《失业保险条例》1999年颁布实施、《河南省失业保险条例》2001年颁布实施以来，一直未进行修订，对新形势下对失业保险制度的需求未进行有效呼应，顶层制度设计和立法的缺位导致失业保险经办机构的业务经办工作只能在既有的制度框架内进行，失业保险基金支出只能按照严格的规定执行，否则便于法无据，得不到法律的允许和保障。

3.经办人员创新意识和创新方法不多。

多年来，失业保险经办机构工作人员创新意识和创新方法不多，囿于传统的经办模式和经办方法，对《社会保险法》等赋予的权力不敢、不想行使，在观念创新、机制创新、方法创新等方面较为匮乏，也使得失业保险保障生活、促进就业、预防失业三大功能的发挥极不均衡。

三、促进失业保险更加积极地预防失业

针对存在的问题，笔者以为，可以从以下几个方面采取措施，促进失业保险预防失业功能的积极发挥。

1.充分重视失业保险预防失业功能。

各级决策者、经办机构、用人单位要高度重视失业保险预防失业功能作用，切实增强稳定就业的紧迫感和使命感，充分评估因失业带来的经济成本和社会成本，把稳定就业与扩大就业放在同等重要的地位来谋划工作、开展工作。

2.促进失业保险相关政策进一步完善。

现行的失业保险法律法规规定了失业保险保障生活、促进就业的功能，未对预防失业作出明确规定。尽管党的文件对预防失业有最新规定（党的十八届三中全会指出，要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”），但尚需进一步强化顶层设计，并细化、转化为国家法律法规。所以，要从以下几方面完善失业保险制度顶层设计：一是将支付给劳动者的工资性补贴和培训补贴等预防失业经费从失业保险基金中列支以立法形式固定下来；二是建立全国统一的失业动态监测和失业预警制度；三是对连续参保缴费且未规模性裁员的用人单位给予相应的优惠政策；四是修订当前的失业保险法规。

3.着力经办工作机制方法创新。

各级经办机构要克服等、靠、庸、懒思想，进一步创新工作方式方法，对失业保险基金的使用统筹考虑、科学安排，在经办工作中既重视具体操作的合理性，在确保基金安全的前提下充分顾及用人单位困难、为用人单位着想，开展失业预防试点工作，探索增加社会保险费补助或工资补贴、在职培训费补贴、失业人员就业安置补贴、失业预防费用支出等项目，并将这些项目列入失业保险基金支出，实现失业保险基金支出的保障生活支出、促进就业支出、预防失业支出预算化管理、据实列支、比例控制和总额控制。

4.强化失业预警和动态监测工作。

篇3

［关键词］失业保险制度 失业保险金

［中图分类号］F249.2［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）09－0031－01

引言

失业保险制度的定位和价值取向的异同关系到社会的稳定与发展，我国的失业保险制度目前还存在很多问题，在改革失业保险制度过程中，积极制定法律法规是完善失业保险制度的保障，加强基金管理是确保制度可持续发展的内在条件，强化失业促进就业和预防失业的功能是制度发展的必然趋势。

一、我国现行失业保险制度的评析及存在的问题

我国失业保险制度的逐步完善具体来说有以下变化：1.改“待业保险”为“失业保险”，与国际接轨。2.确立了保障基本生活和促进再就业的基本宗旨。3.失业保险覆盖范围得到扩大。4.建立了国家、单位、职工三方面负担的筹资机制。5.合理界定支出范围，确保资金使用效益。6.健全管理体制和经办机构，加强管理和监督，确保基金安全与完整，对违反规定的行为制定了处罚措施。7.保障失业人员的生活，防止失业，促进就业三位一体。[1]

我国失业保险制度对社会经济秩序确实起到了一定作用，但也暴露出一些问题：

（一）城镇失业保险主体范围仍有缺陷

我国现行失业保险制度名义包括了所有的城镇企事业单位，但目前参加失业保险的人员绝大部分是国有企业的职工，相当一部分非国有企业并没有参加失业保险。[2]在社会各行业中，所有具有劳动关系的行业并非都能享受到失业保险，没有达到权利的平等。

（二）在农村和城乡结合地缺乏失业保险的有关法律规定

我国是农业大国，农村保险可以有效地转移和应对农村各种灾害风险的机制，在我国，却没有发挥其在分散风险、补偿损失、提高农村综合生产能力等方面应有的作用。建设社会主义新农村，对农村保险的加快发展与制度创新提出了新的要求。[3]

城乡结合地是农村和城市结合的地区，它既不属于农村也不属于城市，故对这一区域的管理就更为困难，我国对这一地区的失业保险，还没有具体有效的规定。

（三）失业保险统筹层次低，互济功能难以实现

我国失业保险基金目前大部分由县市统筹，而多数国家都是实现州级，甚至国家一级统筹。失业保险承受能力与基金的统筹层次成正比，统筹层次越高，失业保险的互济性就越有保障。[4]在我国，一些经济发达地区就业形势较好，失业保险基金结存量也较大，相反，一些困难地区的失业保险基金却严重不足，这样便出现了基金总量结存和区域基金短缺并存的局面。

二、我国现行失业保险制度改革思路探讨

（一）积极推出《社会保险法》，为失业保险奠定基础

我国应当在充分考虑我国国情的基础上，充分论证做好理论研究，认真听取社会各界的意见，建立基本完善的体制，在此基础上才能继续进行社会保险立法。此外，必须普及人们的保险意识。还应注意以下问题，如企业是否能够承担起应有的保险标准？社会保险的标准能否保障参保人的基本需求等。在《社会保险法》设立完善的基础上，失业保险制度的立法才有法可依。

（二）制定《失业保险法》，同时加强与其他法律制度的衔接

我国要立足国情，借鉴国际通行的做法，在《社会保障法》的基础上，制定我国的《失业保险法》，用法律的形式确定失业的界限，基金的筹集、运营和使用以及用人单位、劳动者和保险机构的权利义务等。提高立法层次，以促进全国统一劳动力市场的形成，促进劳动力在全国范围内自由流动。同时，国务院应当制定与之配套的一系列法规，还应该做好失业保险制度与其他法律制度的衔接，以保障失业保险制度的有效实施。

（三）出台对农村失业保险保障方面的法律

对农村的失业保障，要加强对农村失业人口的统计，把农村劳动力就业列入政府的宏观调控指标，加快调整农村产业结构，增加新的就业岗位，大力发展城镇企业，加快城镇化建设，实施有利于农村失业者再就业的农村社会政策，进一步立法以给予农民工权益的保障。进一步完善农民工失业保险制度，一是要扩大失业保险的覆盖面，让大多数农民工能够参加失业保险。二是农民工领取失业保险金，让失业农民工既可以在务工地申领，也可以在原籍申领；三是逐步实现农民工与城镇职工失业保险的并轨管理，逐步消除城乡二元结构。

三、结语

综上所述，我们要制定完善的法制，全面统筹。引导企业和个人改变理念和发展经济，引导他们树立符合市场就业规模需求的价值观念，以促进失业者的再就业，变被动失业生活保障为主动的失业保险制度，从而适应我国就业结构的变化。

【参考文献】

[1][4]宋战奇.论失业保险制度的再完善[J].中国劳动保障,2010(2):35-36.

篇4

社会保险体系主要以养老、医疗、失业、生育及工伤等保险为主的保险体系，为了国家的长治久安及社会稳定，完善我国的社会保险体系是必要的，随着我国社会经济的大力发展，我国社会保险体系越来越完善，并取得了良好的成效，尤其是参加养老保险及医疗保险等的人员不断增多，但社会保险体系依然存在些问题，需要采取一定的措施进行完善。

一、我国社会保险体系中存在的问题

1.社会保险体系中法律制度不完善

国家虽然出台了《社会保险法》，但相配套的、法规、条例不健全，国务院所颁布的《失业保险条例》、《工伤保险条例》及等法律法规，仅仅涵盖于社会保险的一部分，还未形成统一性的社会保险法律体系。社会保险工作仍然主要依靠国务院所颁布的法规进行规范，相关条例也就工伤、失业及城市低保等方面的内容，而在医疗、养老保险等方面，法律文件不完善，政策文件在法律层次的应用上较低，影响了社会保险体系的合理运作，在实际工作上缺乏实际可行的依据，有关专门调整社会保险关系方面的基本法律也还不健全，需要进一步进行完善。

2.社会保险覆盖不平衡，保障力不足

当前，我国五大保险还没有合一，医疗及养老保险的覆盖率比较高，而工伤、失业及生育保险的覆盖率则比较低，并且在医疗、养老保险方面，很多企业存在漏报瞒报的问题，使得部分人未能纳入社会保险范围，有些员工或企业急功近利不愿意参与社会保险。同时，因居民医疗、新合疗及居民养老等方面的社会保险才起步，五保供养及城乡低保等社会保险的救助范围是有限的，影响了社会保险功能的充分发挥。

3.社会保险的资金管理存在风险，资金发放不准时

2010年我国城镇五项社会保险资金的收入为1.7万亿余元，支出为1.4万亿余元，结余为2万亿元，其收入与支出相当于20世纪末至21世纪初我国全国财政年度的总收入与总支出，因此，社会保险资金的保值增值与安全运营成为社保管理的关键。而我国当前的社会保险资金的管理面临两种风险：一种是权力腐败带来的风险，例如上海市发生的最大社保案，社保资金挪用32亿元；另一种是养老保险支付所面临的风险，政府还没找到可行办法来填补历史欠账造成的巨额空账，仅依据当年支付中的实际缺口进行财政补贴。另外，即使资金征缴到位，也存在社保资金发放不准时现象。

二、完善我国社会保险体系的思考措施

1.完善社会保险体系中的法律制度

完善社会保险体系当中的法律制度，可对社会保险起到强制及震慑的作用，尤其是失业保险制度、城镇居民低保制度、医疗保险制度等方面的社会保险法律，让社会保险有法可依。结合我国国情，根据《社会保险法》进一步出台相关的法律法规，形成统一规范的社会保险体系，并配套相关的监督制度及司法制度，进一步完善我国的社会保险法律制度。

2.加强数据共享，整合我国的社会保险资源

根据我国人口普查的数据，构建社会保险的应用平台，有效发挥相关的数据信息，对假低保户进行排查，同时调整相关政策及社保费用，提升我国社会保险工作办事效率与透明度。实现社会保险服务的一体化功能，在社会保险体系当中，有效发挥社会保险监察的执法功能，强化社会保险中的五大保险征缴力度，保证企业和员工交纳足额的社保费用，有效实现社会保险体系的全面覆盖与同步运行，从而完善我国的社保体系。

3.构建合理的管理方式，强化社会保险资金的管理及运作

我国男女职工的退休年龄存在十年差距，是目前世界上性别差距最大国家。我国可采用渐进方式，缩小男女退休年龄差距，直至取消法定的退休年龄差，均提高至60岁，这可有效改变我国养老保险制度的抚养比，并积极应对老龄化。同时，增加退休年龄的弹性，依据个人自愿原则，职工可选择提前退休。并强化职工待遇激励机制，可对提前退休职工减少相应的养老资金，或者延迟退休者增发其养老待遇。社保资金监管作为社会保险资金进行安全运营的关键，可采取较严格的资金监管措施，如政府管理、社会组织管理及公民监管等，目前我国采用的是政府管理。要避免社保资金管理中的权力腐败现象，需要权力运行的透明化及阳光化，与民生相关的措施与政策要公之于众，并接受民众监督与投诉；与公众互动，及时地回应民众需求，以确保社会保险资金能够安全运营。

4.响应全球化发展，调整社会保险与国际接轨

随着WTO的加入，全球化经济对我国的影响越来越大，我国相关社会保险法律也要适应该要求。根据国际经济关系中的平等互利原则，我国法律也要作出相应调整。比如，劳动力跨国流动所带来得劳动者就业、失业、养老及医疗等社会保险问题，则需通过社会保险制度调整进行解决。近些年，很多国家如法、德意等已采取双边协议签订的方法，有效解决了劳动者在他国从事工作所遇到社保问题。我国为了更好更积极地参与国际经济竞争，就需要根据国际规则来办事，可从我国的实际国情出发来调整，站在发展中国家角度与国际相接轨。同时，要完善社保法律制度，并与国际相接轨，需要构建完善的司法机制，司法机制有助于解决很多纠纷问题，为社会保险法律制度有序健康合理的运行提供切实的最终保障。可在人民法院中，设立劳动与社会保险法庭，对劳动与社会保险类案件进行专门审理，保护当事人合法的权益不受伤害。当我国社会条件成熟之后，可积极借鉴国外专门的法院审判形式，构建专门劳动与社会保障类法院，以体现劳动与社会保险类事务特殊性。

篇5

《小康》：在中国社保改革发端多年之后，《社会保险法》才“千呼万唤始出来”，您认为它对我国目前的社保制度环境有怎样的影响?

赵殿国：从目前来看，城镇企业职工的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险有了比较大的发展，过去国有企业、现在比较稳定的各类企业，都基本上涵盖起来了，现在不足的地方在城市里面主要是非公企业、小民营企业、私营企业、个体工商户、进城农民工的社会保障制度，有的地方比较健全，但是在相当一部分地区不太健全，对于农村来讲，在社会保险方面还没有形成一套完整的体系。

十七大提出来三个最主要的社会保障制度就是最低生活保障、基本养老保险和基本医疗保险。从整个国家来看，最低生活保障是最先在全国普遍建立的；第二个全覆盖就是医疗保险，企业职工基本医疗保险、农村新型合作医疗制度普遍建立，这几年又开展了城市居民医疗保险制度，这样医疗保险制度在我们国家也实现了全国覆盖；现在薄弱环节是养老保险制度，特别是农村养老保险制度刚刚开始试点，城市居民的养老保险制度还没有明确的政策规定，这方面还需要下大的气力，加大政府投入，尽快建立起来。因此，《社会保险法》把大的制度结构定下来是很必要的，实现了有法可依，下一步就是落实和完善的问题。

《小康》：在基本养老保险方面，《社会保险法》首次确立了“全国统筹”的目标，您认为此目标在实施过程中会遇到哪些困难?应该如何解决?

赵殿国：企业职工养老保险最初实行的是县级统筹，这几年逐步实行实现了地市级统筹，2009年基本实现了省级统筹，但是真正从业务经办管理、资金管理、信息管理等方面都能够实现完全统筹的省份还不多，实现全国统筹的难度就更大了。

不能把所有养老金都放到全国统筹范围内。一方面，可以对基础养老金实行全国统筹，由中央负责这部分资金的筹集和发放；另一方面，因为各个地方经济发展不平衡，个人账户养老金的征缴、管理和发放应由地方政府负责，有条件的地方可以建立地方基础养老金。即便实行全国统筹，也要分清中央和地方的责任。

《小康》：有观点认为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度使得农民工成为最大的受益者，对此您有什么看法?

赵殿国：目前，还不能说农民工是最大受益者，主要是解决了流动就业人口的制度不完善问题。

篇6

失业保险，是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助，以保障其基本生活并促进其再就业的一种社会保险制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。失业保险制度中所指称的“失业”一词，具有限定的法律内涵，通常指具有劳动能力并有劳动意愿的劳动者处于得不到工作机会或者就业后又失去工作岗位的状态。根据我国国家统计局统计年鉴对“城镇登记失业人口”的定义，在我国“失业”指“具有非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员”。

二、失业保险的特征

与其他社会保险险种相比较，失业保险具有下列特征：

保障对象有特定性。失业保险制度主要是为保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其保障对象限定为失业的劳动者，而且必须是非自愿性失业的劳动者。自愿性失业的劳动者，通常不能享受失业保险待遇。根据我国法律规定，享受失业保险待遇的人员只限定为就业转失业的人员。（2）保险待遇水平较低。失业保险待遇只能保障失业劳动者的基本生活需要，我国现阶段，失业保险待遇水平控制在社会救济水平和当地的最低工资标准之间，保障水平较低。（3）保险待遇有期限限制。失业保险待遇不能永远享有，只能在法定期限内享受。超过法定期限，失业者即使没有实现就业，也不能再享受失业保险待遇。在我国，依照《社会保险法》和《失业保险条例》的规定，劳动者领取失业保险金的最长期限为24个月。（4）保险功能具有双重性。失业保险具有双重功能：一是通过预先筹集失业保险基金，对因失业而失去生活来源的劳动者提供基本生活保障；二是通过职业培训、职业指导、职业结束和组织生产自救等综合措施，提高失业人员的就业竞争力，为失业人员重新就业提供帮助。正因如此，失业保险也被称为“就业保险”和“主动式保险”。

（三）享受失业保险待遇的条件

根据《社会保险法》第45条和《失业保险条例》第14条的规定，社会成员享受失业保险待遇的条件为：

（1）依法参加失业保险，失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满1年的；（2）非因本人意愿中断就业的；（3）已经进行失业登记，并有求职要求的。

（四）失业保险待遇的内容、标准和给付

1.失业保险待遇的内容。依照《社会保险法》和《失业保险条例》及相关法规的规定，现阶段我国失业保险待遇的内容主要包括：

（1）失业保险金，即失业者依法有权在规定的期间内领取生活费。《社会保险法》第46条规定，领取失业保险金的期间按照下述标准确定：失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过24个月。（2）医疗补助金。《失业保险条例》第19条规定，失业人员领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。实践中，医疗补助金一般分为门诊费补助和住院费补助。考虑到医疗补助金的标准较低，保障能力较弱，不足以保障大病重病，《社会保险法》对现行的做法进行了改变，在第48条中规定：“失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇；失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。”（3）丧葬补助金和抚恤金。《失业保险条例》第20条规定，失业人员在领取失业保险金期间死亡的，其家属可以依法申领丧葬补助金和抚恤金；丧葬补助金和抚恤金的标准参照当地对在职职工的规定。《社会保险法》延续了这一规定，在第49条中也规定：“失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金；所需资金从失业保险基金中支付。”考虑我国基本养老保险、工伤保险制度中也规定了丧葬补助金待遇，实践中可能会发生丧葬补助金待遇竞合问题。《社会保险法》第49条对此予以明确规定：“个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。”（4）参加由失业保险经办机构组织和扶持的职业培训和职业介绍。（5）一次性生活补助（仅限于农民合同制工人）。为保障农民工权益，我国失业保险制度规定，农民合同制工人连续工作满1年，用人单位已经缴纳了失业保险费的，在劳动合同终止或者提前解除时，可以一次性领取生活补助费用。

2.失业保险金的标准。失业保险金作为保障失业者基本生活的主要保险待遇，其标准应当依法确定，其高低限应当适当。因为失业保险金具体数额的高低，关涉失业保险制度的生活保障和就业促进功能，如果标准太低则不足以保障失业者的基本生活，标准太高则不足以调动失业者再就业的积极性。《失业保险条例》第18条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”《社会保险法》在立法过程中，有意见认为失业保险金标准低于当地最低工资标准不尽合理，应当根据缴费工资和家庭抚养人口确定。由于意见不一致，最后《社会保险法》第47条只规定了“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”，对于是否低于当地最低工资标准不再作出规定，留待以后《失业保险条例》修改时再作调整。

3.失业保险待遇的给付。失业保险待遇的给付分为：货币给付和非货币给付。货币给付，是由失业保险经办机构从失业保险基金中直接给付一定数额货币给失业者作为失业保险待遇。非货币给付，是由就业服务机构或职业培训机构向失业者提供特定的非货币失业保险待遇（例如转业训练或技能培训），相关费用由失业保险经办机构从失业保险基金中支付。

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一、私营企业参保率不高的原因

1、参保意识淡薄。失业保险是我国的一项重大的社会保障政策。大部分私营企业主的文化程度普遍不高，法制意识淡薄。一些私营企业主对参加失业保险的认识不足，把缴纳失业保险费看成额外负担，竭力逃避承担社会保险义务。有的企业主宁愿多给职工一点眼前利益，也不愿意为职工支付失业保险费用。私营企业中不少职工认为，失业保险费由企业承担缴纳2%是好事，但对个人要负担1%不能接受；还有部分职工认为，缴纳失业保险费与退休养老金计算无关系，缴得多，又不能进入个人账户，不失业等于白缴。职工着重于眼前利益和个人利益的短期行为，迎合了一些私营企业主片面追求利益的心态，而且还强化了他们的消极参保行为，使私营企业失业保险参保步履维艰。

2、经济基础薄弱，无力承担失业保险基金缴纳义务。某县自2001年展开县属国有、集体企业产权所有制的全面改制后，大批职工下岗失业。下岗失业人员在短期内难找到相对稳定的工作，一时形成劳动力市场供大于求的格局，给私营企业用人带来较大的选择空间，迫使下岗职工和需要就业的劳动者从求职到就业处于弱势地位，加之相当部分私营企业处在资本原始积累阶段，许多企业在招工时就以困难为由，明确表示不承担录用人员的养老、失业等社会保险缴纳义务。另外，有部分私营企业由于经济效益欠佳，只能勉强甚至无法支付职工的工资，更无力缴纳失业保险费用。

3、私营企业自身经营具有局限性。由于多数私营企业规模不大，从事的是小纺织、小针织、小化工、服装加工等行业，这些行业生产具有季节性的特点，有订单就生产，无订单就放假，经常处于开业、歇业、关闭、注销的变化之中。因此，私营企业用工随意性很大，人员变动快，容易存在私招乱聘现象，致使私营企业往往不按规定与职工签订劳动合同，用工上的短期行为给业主逃避缴纳失业保险费带来有利条件。

4、制度本身存在缺陷。1999年国务院颁布实施《失业保险条例》，但是规定的征缴手段不过硬，普遍存在“税硬费软”现象，私营企业拖欠失业保险费，瞒报职工参保人数和工资基数等现象司空见惯。对企业拒缴或欠缴费的情形，缺乏强制手段，处罚条款力度刚性不够，缺乏激励机制，尚未建立个人账户，不能充分调动单位和个人缴纳失业保险费的积极性。

二、推进私营企业失业保险费征缴的建议

1、加大宣传力度，形成依法参保的氛围。首先，要加强对私营企业主的失业保险法律法规的宣传，通过召开座谈会、举办培训班等多种形式，增强依法参保的法律意识，引导私营企业依法参加失业保险。其次，要对职工加强引导，注意用典型事例对那些不愿参保的职工进行引导教育，使他们克服短期行为，正确处理眼前利益和长远利益的关系，在当前劳动力紧缺的情况下，主动向业主要求参加缴纳失业保险费。第三，要利用广播、电视、报纸等新闻媒体开展全方位的宣传失业保险，使人们认识到失业是市场竞争的必然现象，失业保险是保证市场经济体制正常运行和劳动力合理流动的必要条件，在全社会营造积极参保的氛围，不断增强私营企业主和职工参保的意识。

2、加强基础管理，全面建立私营企业参保档案和数据库。失业保险经办机构及其主管部门对私营企业的参保情况要经常进行调查摸底，及时掌握参保人数和缴费工资基数，全面清理和建立私营企业参保档案及数据库，核发社会保险登记证，建立失业保险费个人账户，定期与地税、工商部门交流信息，实行对私营企业动态管理。

3、改进工作方法，逐步推进全员参保。一是推进统一“五保”参保人数和缴费基数。二是在私营企业“社保扩面”工作中逐步覆盖。在企业内部采用“先扩老板，再扩企业业务骨干，最后扩大全体职工”的分层实施法；在循序渐进中实行“一树样板，二抓中间，三抓全面”的分步实施法。

4、转变工作作风，提高服务质量。一是主动上门做好服务工作，就地办理参保手续，争取更多私营企业参保。二是深入到乡镇对私营企业开展定期或不定期的咨询活动，解答职工提出的问题，宣传失业保险的有关政策法规，使广大职工自觉维护自身的合法权益。三是完善服务体系，对失业职工及时发放失业保险金，以保证失业职工的基本生活得到保障，增加失业人员再就业技能培训经费，促进其尽快实现再就业。

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一、公共服务体系的构成

我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。

公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

二、公共服务体系的法律架构

（一）社会救助法律体系

它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。

（二）社会保险法律体系

主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。

（三）社会福利法律体系

一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。

（四）优抚安置法律体系

主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。

三、公共服务体系法律的缺陷

（一）立法层次较低

立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。

（二）支撑法律实施的资金不足

近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。

（三）法律适用对象不统一

我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。

（四）立法滞后于实践

我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。

四、建议

（一）转变立法理念

要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。

（二）提高立法层次

要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。

（三）及时修法以适应社会实践

要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。

（四）完善公共服务法律框架的体系化建设

要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。

（五）补充配套体系以增加可操作性

应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。

（六）加强公共服务制度的相互协调

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一、引言

社会保险与商业保险有着很大的区别。在我国的《社会保险法》中，明确规定了我国各类社会保险基金包括基本养老保险金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金以及生育保险基金等，都采取的是分别建账、分账核算以及执行国家统一会计制度的要求。这就决定了社会保险金是由我国社保基金管理部门进行管理经营，并且不得挪作国家相关规定以外其他用途的支出，进一步明确了我国社会保险的财务独立性。虽然在我国的《预算法》修改以后，将社会保险基金纳入了政府预算统一管理，但是在社会保险基金的预算管理工作中，仍需遵循财务独立性的原则，也就是在具体的财务运作过程中，社会保险财务仍独立于国家国库预算管理，这对于社会保险基金的预算管理也提出了新的不同要求。

二、社会保险基金的财务独立性概述

（1）社会保险基金独立于国家财政资金。在我国社会保险管理相关的法律法规中，诸如医疗、工伤以及生育保险等，都明确地规定了社会保险基金必须遵循以支定收、收支平衡。对于社会保险基金中的基本养老保险基金以及失业保险基金等由于需要统筹考虑企业职工承受能力，因而要求以支定收、略有结余，进行统一归集后集中管理。因此，从整体上来说，我国社会保险基金源自于各类社会保险费用以及运作收入，但是都是遵循以支定收、收支平衡的原则，各项资金都是独立于国家财政的基金。

（2）社会保险基金内部基金同样独立运作。在我国《社会保险法中》，对于养老、医疗、失业、工伤以及生育保险基金，都同样有着财务独立性的要求。各种不同类别的保险基金由于支付对象以及支付范围的特定性，同样要求需要分别建账，并进行独立核算，基金彼此之间采取独立运作的模式，而且相互之间不能进行共济使用。

（3）社会保险基金独立于财政自负盈亏。对于社会保险基金，我国相关的法律法规中都有着明确的规定要求，社会保险基金是用于社会保险相关待遇支出的专项资金，社会保险基金的支出范围以及具体的标准都有着法律规定要求，社会保险基金具体支出并不是由政府部门等通过预算来确定的，而是独立于财政资金、自负盈亏进行运作管理。

三、社会保险基金预算功能以及财务独立性对其要求分析

（1）社会保险基金预算功能概述。在我国的《预算法》《社会保险法》等相关的法律法规中有着明确的规定要求，社会保险基金与国家的政府公共预算、国有资本经营以及政府性基金预算等都有着较大的区别，各类社会保险基金在支出范围、标准以及对象上，也并不是按照政府预算进行控制，而是需要遵循相关的法律法规执行，预算控制也无法实现社会保险基金不同主体之间的平衡，从这方面来说社会保险基金并不应纳入政府预算范围。由于社会保险基金主要源自于缴费收入，而社会保险基金缴费的主体、标准以及时间等都有着明确的法律规定要求，而且社会保险基金支出不足时由政府补贴，一般通过公共财政预算开支，列入保险基金的收入范围。因此，综合这些相关的规定要求，我国社会保险基金的预算的收支依据并不是预算基础，而是法律规定的缴费支出标准条件，社会保险基金的预算重在对基金收支的预测，并不是对基金的整体控制。

（2）财务独立性对社会保险基金预算的要求。1）社会保险基金预算的编制应该以保险法作为基础依据。社会保险基金以支定收、收支平衡的原则决定了社会保险基金预算的编制也不同于公共预算量入为出、收支平衡的原则。在社会保险基金预算的编制上，应该以社会保险法作为基础依据，按照社会保险法中的具体规定要求来对社会保险支出进行核算。在预算的编制过程中，应该重点围绕着预算核算收支以及统筹规划资金余缺的功能，特别是按照社会保险基金的缺口提前明确基金补充来源，而不应该按照当期的收入来安排当期预算支出。2）社会保险基金的编制应该遵循分类核算的原则。在社会保险基金预算的编制过程中，应该充分考虑社会保险基金预算财务独立性的相关要求，对于收支平衡的原则应该在不同类别的基金中实现，而并不是整体的社会保险基金。在社会保险基金的预算编制上，应该实行分类合算的模式，实现各个基金的收支平衡。3）社会保险基金缴费与支出之间应尽量平衡。对于社会保险基金而言，社会保险基金主要是来自于社会保险缴费以及国家的财政补贴，实现社会保险基金的可持续，提升我国的社会保障水平，也应该尽可能地通过基金运作、增加保费收入等方式来实现社会保险基金的收支平衡。

四、强化社会保险基金预算管理的措施分析

（1）完善社会保险基金预算管理制度建设。提高社会保险基金的预算管理水平，当前的主要工作任务是健全完善预算管理制度体系。首先，应该结合我国的《预算法》《社会保险法》等法律法规要求，进一步细化完善社会保险基金预算管理相关条例细则，以法律的权威性和约束性规范社会保险基金的预算管理。其次，应该进一步明确社会保险基金预算管理的运作程序，特别是相关的主管职能部门等，以确保预算管理工作落到实处。此外，应该加强社会保险基金预算编制机构的设置水平，可以联合财政、社保部门成立专门机构独立开展社会保险基金的预算管理。

（2）规范社会保险基金的编制、审批以及执行决算管理。对于社会保险基金的预算编制，应该统筹考虑不同区域往年度社会保险基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等不同的影响因素，尤其是全面的考虑社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资数等一系列的参数，同时确保社会保险基金预算编制符合经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准调整等相关要求。在社会保险基金预算经由保险机构编制以及人社部门与财政部门审核、政府部门审批后，应该作为社会保险经办机构的管理依据。在社会保险基金预算计划执行过程中，应尽量避免调整，对于由于特殊原因需要增加支出或减少收入，必须重新调整方案，严格遵循审核审批程序执行。

（3）强化社会保险基金预算的功能发挥。社保基金在预算编制上是遵循的财务独立性原则，而且是以保险法等作为基础，具有明显的分析预测功能。因此，在社会保险基金管理工作的开展过程中，应该充分发挥社会保险基金预算计划的基础依据功能，加强对参保、征收、核算、核发、经办、运作等部门的调度管理，以尽可能地确保社会保险基金在缴费、拨付、存储以及运作等环节都与社会保险基金的预算计划具有较好的一致性。同时，针对社会保险基金管理中出现的与预算中有较大的差异内容，应该及时分析原因，进而制定相应的调整管理措施。

五、结语

虽然现阶段我国社会保险基金预算属于全口径预算体系的一部分，但是由于《预算法》《社会保险法》等对社会保险基金的收支标准、条件以及范围等有着明确的要求，因此对于社会保险基金的预算功能也有着不同的要求。在社会保险金的预算编制上也应该全面充分地考虑到这些具体的要求，以确保社会保险基金预算功能的有效实现。

（作者单位为招远市社会保险服务中心）

参考文献

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1.我国社会保障制度发展现状

建立健全社会保障制度，是发展社会主义市场经济的必然要求，也是维护社会稳定的重要方式。改革开放以来，我国的社会保障制度开始进入高速发展阶段，已经初步建立起多层次的社会保障制度。这其中，既有发展的积极经验，也有制度改革中存在的一些问题。

1.1初步建立多层次的社会保障制度，但发展仍不均衡

1993年，我国提出建立多层次的社保制度，经过二十余年发展，已经初步建立起多层次的社保制度。具体表现在基本实现了社会保障制度的全覆盖，社会保险基金收支情况良好，参保人数逐年增加。政府开始整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，试图建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

数据来源：2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报及2016年度统计快报[1]

从2015年相关统计公报看，社会保险参保人数逐年增多。在2016年的人力资源社保年度数据快报中，我国城镇和城乡居民基本养老保险参保人数已经突破8亿8千万人，比2015年基本养老保险参保人数多2000万左右。随着人民生活水平的提高，国家社会经济水平的发展，我国在社会保障财政上的投入也不断增加，社会保障体系也不断完善，社会保障覆盖范围逐年增大，初步建立起多层次的社会保障制度。

虽然，我国已经在城市建立社会保险制度，在农村推进最低生活保障制度和合作医疗制度，但相比较来说，社会保障体系发展仍然不均衡。虽然我国已经具备完善的城乡居民基本医疗保险制度，但从整体社会保障制度来看，城市的社会保障制度基本涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育等基本社会保险，而农村只有养老保险和医疗保险。另外，在相关保险的保障支出费用上，城市也要比农村更多，仅养老保险一项就存在较大差距。据《中国老年社会追踪调查报告》，我国城镇居民社会养老金为每月1387.2元，农村社会养老保险金仅为141.21元。

1.2社会保障法制化水平有待进一步提高

从我国社会保障相关法律法规发展来看，从1951年颁布的《劳动保险条例》，1989年的《关于公费医疗保险的通知》，到1999年《失业保险条例》、2003年《工伤保险条例》等内容制定，初步奠定了与我国市场经济体制相适应的社会保障法律基本框架。

2011年《中华人民共和国社会保险法》正式施行，以规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。此外，《劳动保障监察条例》《全国社会保障基金条例》等社会保障相关法律法规也为完善我国社会保障制度服务。但与目前我国社会保障制度发展水平相比，我国社会保障法制化水平还有待提高。相对于我国社会保障制度发展水平来讲，存在一定的滞后现象，阻碍我国社会保障事业的深入发展。具体表现在法律体系还不够健全，特别是涉及社会福利和社会救助的相关法律还未制订，通过行政手段很难有效解决社会保障的争议问题。针对我国现行社会保障法律法规现状，应逐步扩大社会保障法律的覆盖范围，在社会保险基金的安全性上也需要有法律制度的保障。

1.3社保基金支出压力大

我国社会保险基金收支规模逐年扩大，2016年我国五项社保基金收入为5.28万亿元，总支出为4.65万亿元，基本保持收支的总体平衡。但就目前发展来看，我国社保基金支出压力仍然偏大。我国的养老保险制度“以支定收、略有结余、留有部分积累”的筹资模式，随着人口老龄化问题的加剧，养老保险基金的支出压力变大。仅广东一省就统筹130亿元用于部分城市收不抵支的情况。另外，我国社会保险基金仍然以省级统筹为主，难以在全国范围内统筹社会保险基金，造成全国各地社会保险基金结余不均衡情况。就目前发展来看，我国社会保险基金面临长时间内收支平衡风险，社会保险基金支出压力会持续增大。需要通过降低社保费率，来改善我国收支失衡风险。

2.福利国家社会保障体系建设的经验

福利国家和福利制度是随着欧美发达国家经济发展而出现的，并逐步向发展中国家传播和影响。因此，研究欧美发达国家的福利制度和社会保障体系，对我国社会保障制度的建设和发展有着重要的借鉴意义。

2.1福利国家

福利国家就是通过国家立法手段而建立起比较完善的相关社会保障制度或体系，简单来讲就是通过政府手段提供的一系列社会福利保障措施。这种模式最主要的特征就是强调“高税收、高支出、高福利”，使全民都能够不分收入、家庭等因素，享受到国家的福利。[3]以瑞典为代表的北欧国家是福利国家的典型，瑞典的福利制度是“从摇篮到坟墓”，提供全方位的社会保障，福利保障完全由政府主导，为所有社会成员提供教育、养老及其他收入保障的社会保障福利体系。

2.2福利国家保障体系建设

在福利国家，社会保障制度全民性、社会保障法制化、社会保障利益均等原则，对我国建立和完善社会保障体系有借鉴意义。以瑞典为例，国家制定有关国民福利的政策?c体系，建立一套“从摇篮到坟墓”的保障体系，其社保开支已经超过欧洲国家，如英国、美国等，可以说瑞典是当今最有特点也最具代表性的福利国家。

从福利国家保障体系特点来讲，最鲜明的特点就是全民性。福利国家特别是北欧福利国家倡导统一的社会福利和服务保障，不分男女、不分城乡，都享有同等的社会福利保障待遇。福利国家的另一个特点就是高福利。瑞典的社会福利开支占GDP的38%以上，实行全面免费医疗的挪威社会福利开支占GDP的33%以上，福利范围包括教育、医疗、工伤、失业、最低生活补助等方面，保障水平非常高。全民性和高福利也带来了高税收和政府负担加重，很多社会福利保障的资金费用都由政府承担，而高福利支出，就需要高税收来维持。

从福利国家保障体系内容来讲，主要包含保障服务、法制化建设以及政府职责方面。从保障服务来看，涉及养老、医疗、失业、住房、教育、社会服务等方面，包括生老病死、住房、教育等覆盖范围非常广的福利制度和体系。[4]从法制化建设来看，针对社会保障领域，瑞典政府制定了一整套完善的法律法规，如《医疗卫生服务法案》、《养老基金法案》、《失业保险法案》、《病假保险法》等等。完善的法制化建设对于实现社会保障制度的高效性，有非常重要的作用。在政府职责上，中央政府负责社会福利的法律制定和分配相关社会保障资金，地方政府负责落实和监管，以更好地提升社会保障工作效率。

2.3福利国家保障体系的公平效率问题与改革

当然，福利国家在提供完善的社会福利保障时，也存在着一定的问题，首先面临的就是公平与效率的问题。在社会保障体系中，社会保障的资金是由政府通过向资本征税来提供的，旨在保证公平与效率的统一。但过度的社会保障使国民积极性下降，影响社会公平，降低了社会保障效率。主要表现在就业积极性下降，税收过高，政府财政负担加重等问题。福利国家的保障体系实现要基于一定的高税收政策，而征收高额税费会使国民工作的积极性减弱，同时也影响企业的投资信心，能够提供的就业岗位就会减少。此外，进入新世纪以来福利国家的财政负担越来越重，收不抵支的情况加重了财政危机的风险。一方面，政府对企业的高额税收，带来全民福利保障的负面影响是企业的生产力水平下降，阻碍企业和国家的经济发展。另一方面，政府为实现和继续保持这种福利制度，必须要加大财政投入，从而导致财政赤字问题，这种问题得不到有效的解决，就会增加政府的财务风险，进而引发经济危机等问题。

针对社会保障体系中公平效率失衡问题，福利国家也开始寻求改革措施完善社会保障体系建设。针对高福利带来的财政收支失衡的情?r，适度提高个人社会保障项目缴纳比重，同时减少部分社会保障项目的支出，有利于减轻政府的财政负担。针对高福利带来的国民工作积极性减弱，海外投资者投资热情减退，探索社会公正与经济效率统一机制。国家不是直接提供经济或资金自助，而是鼓励就业，以此提升国民工作积极性。

以瑞典养老金改革为例，早在20世纪90年代，瑞典受困于人口老龄化和经济低迷压力，开始寻求养老金改革。养老金作为瑞典福利制度中最大的单项开支，减缓养老金支出的速度可以在一定程度上减轻瑞典整个社会福利制度的支出压力。一方面最低领取养老金的年龄提高到61岁，另一方面缩减养老金津贴标准，由相当于以前工资的65%下降到55%。经过一系列的改革，2000年瑞典养老金支出占国内生产总值的比例为37.3%，2004年为37.8%，随着老龄化加剧，养老金支出仅提高了0.6%；同时瑞典社会福利支出总体下降了2%，这也为改变经济低迷压力、促进经济的可持续发展创造条件。针对人口老龄化问题，我国也开始适时的进行延迟退休政策，以确保养老保险基金的平稳运行和可持续发展，保障我国社保体制建设及经济发展。

3.福利国家社会保障体系对我国社会保障制度建设的启示

福利国家的社会保障体系建设，特别是福利国家针对高福利带来的公平效率失衡问题进行卓有成效的改革，对我国建设和完善社会保障制度有一定的借鉴意义。结合当前我国社会保障制度发展现状，探索符合我国发展实际的社会保障制度。

3.1协调城乡社会保障制度体系化

以瑞典社会保障制度为例，国家倡导全民性。作为单一民族国家，瑞典积极推进平等主义社会价值观，提倡社会保障利益均等。无论是事业保险、医疗保险、养老保险都倡导平等机制，在福利保障改革也注重社会公正与经济效率的统一。

我国在发展和完善社保制度过程中，要设计全民性的社会保障体系[5]，我国的实际情况，就是要注意协调城乡发展，打破城乡界限，促进全民社会保障体系建设。目前我国社会保障体系仍然割裂城乡的统筹发展，以养老保险为例，包括城镇职工（居民）养老保险，农村养老保险，这几项保险制度不能相互转化，而随着农民工进城打工，城乡不同的养老保险制度缺陷开始显现。在医疗保险领域，我国已经开始推进医保全国联网和异地就医结算工作，在协调城乡社保制度体系化建设中，迈出了坚实的一步。在协调城乡社保制度体系化过程中，应明确中央政府和地方政府的职责，平衡中央政府与地方政府、地方政府之间的利益关系。只有这样才能从战略全局出发，协调城乡社保制度体系化建设，从而促进我国社会保障制度可持续发展。

3.2推进社会保障制度法制化

瑞典等福利国家在发展社会保障制度的过程中，非常重视社会保障法律法规的制定，针对具体的社会保障和社会福利制度制定专门的法律法规，使福利保障政策有法可依。我国目前的社会保障法律体系仍然不完善，除了已经出台的《社会保险法》，还应制定具体的各社会保险法律、社会福利和社会救济的有关法律法规。只有法律制度健全，才能明确政府、企业和个人在社会保障中需要承担的责任或拥有的权利，才能规范社会保障行为，保证社会保障资金程序正当、使用合理。当然，在社会保障相关法律的实践中，也存在着一定的问题，例如配套政策缺位、操作性差等问题。因此，应积极探索和完善现行法律法规，增强社会保障法规的法律效力与监督体系。

3.3促进社会保险基金投资多元化

美国作为联邦制国家，相关的社会保障体系也分为联邦和各地方保障体系。为监管社会保险基金，加强社会保险基金投资多元化，美国政府设立信托基金。当信托基金出现结余可以进行相应的投资，包括购买政府债券、市场债券等，同时联邦政府和各地方政府也积极探索社会保险基金投资的优化组合，以促进社会保险积极投资的多元化。

就目前社会保障制度发展来讲，社会保险资金来源仍然很单一，也使社会保险资金的支出压力增大。从历年《中国养老金发展报告》来看，我国基本养老金保险支出压力逐年增加，特别是作为养老保险重要补充的企业年金参与率连创新低，多个省份出现养老保险收不抵支的情况。就目前社会保险基金投资现状来看，虽然投资范围涉及存款、国债、股票、基金等，但对于国债、股票的投资比例非常低 ，相对投资风险加大。因此，探索社会保险基金保值增值需要提上日程。要增强社会保险基金投资管理能力，积极稳妥推进社会保险基金市场化，拓展社会保险基金投资多元化渠道，分散社会保险基金的投资风险，促进社会保险基金保值增值[6]。

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关键词：社会保险基金 困惑 问题 措施

一、有关概念

（一）社会保险基金

我国的社会保险基金指的是国家依照相关法律法规向社会劳动者及所在单位征收社会保险费或通过财政拨款、社会捐助集中起来，用以保证社会成员的基本生活需要的资金。

（二）社会保险基金预算

国家依照相关法律法规、通过行政性手段筹集并管理的社会保险资金收入并用此项收入安排支出的一种特定预算。它是由政府编制的反映社会保险基金收支规模、结构和盈亏状况的预算。

二、人力资源和社会保障部、财政部关于社会保险基金预算编制的思路

（一）收入预算

收入包括基本保费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、其他收入、上级补助收入、下级上解收入。其中基本保费收入最重要，也最难以预算，本文分析收入预算时，主要分析基本保费收入的预算。

（二）支出预算

支出包括基本保费支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、其他支出、上解上级支出、补助下级支出，当然，具体险种，还有其他支出项目，其中基本保费支出最重要，也最难以预算，本文分析支出预算时，主要分析基本保费支出的预算。

本文着重就xx大市编制企业职工养老保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险预算编制（失业保险预算由就管中心编制）过程中遇到的障碍及困惑，提出一些想法，拓展一下思路，希望有助于社会保险基金预算的编制，使得预算更科学、可行。

xx大市2009-2011年企业职工养老保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险收入预算、执行对比。

收入预算编制过程中的困惑。职工基本养老保险：比较三年数字，发现2009年预算和执行数相差较大，2009年是金融危机暴发的一年，2008年底，我们在编制2009年养老基金预算时，相对比较保守；城镇职工基本医疗保险：通过观察这三年的数字，我们发现，完成率和企业职工养老保险完成率具有正相关性，趋势一致；工伤保险：纵观这三年数字，2009年和2011年预算和执行切合度较高，2010年差距较大；生育保险：观察这三年数字，我们发现，2011年，预算和执行相差较大，其他二年和工伤保险基金完成率趋势相同，正相关度较高。支出预算编制过程中的困惑：职工基本养老保险：比较这三年数字，发觉：2009年预算编制得最好，最贴近实际，2011年差距相对较大。最主要的原因是基本养老金支出差距造成的缘故。城镇职工基本医疗保险：纵观三年数字，2009年预算执行最好，2010年差距较大。工伤保险：纵观三年数字，2010年和2011年差距较大。

首先，工伤保险费支出分：工伤医疗费支出、工伤康复费支出、辅助器具费用、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金、丧葬补助金、一次性丧残补助金、一次性医疗补助金、生活护理费、丧残津贴支出、劳动能力鉴定费、其他支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出等，支出项目繁多，预算指标按照三年计算，有300多个数字需要测算，工作量相当大，关键是有些指标以前年度还没有数字，导致了测算的偏差。

其次、2010年，xx市本级发生了特大工伤事故，这是人所不能预计的，江阴、宜兴发生工伤人数同样也大大高于往年，导致了实际执行数高于预算数较多. 生育保险：纵观三年数字，2010年差距较大。

首先，生育保险金支出包括：生育医疗费用支出、计划生育医疗费用支出、女职工生育津贴支出、男职工生育津贴支出、计划生育津贴支出。根据人数及人次，人均或次均费用，计算生育保险金总支出。

其次，在预算生育金支出时，预计生育人数，比较困难，这受到育龄人数、生育理念、学历层次、国家政策等的影响，2011年xx市本级预算这部分时，就有部分出入，进而影响到生育金支出规模，影响到预算执行。

三、当前社会保险基金预算编制存在的普遍问题及对策和建议

（一）社会保险基金预算及相关法律法规体系不健全，立法滞后，层次不高

从立法体系看，我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区

等五项内容的社会保障体系，但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。《社会保险法》最近才正式出台，《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程，社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后，使得对社会保障资金的管理一定程度上存在法律约束力不强的问题。建议：加快《社会救助法》、《社会福利法》的立法，完善社会保障法体系。

（二）社会保险统筹层次低直接降低了社会保险基金预算的科学性、规范性

目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等统筹层次低，按统筹地区进行管理，社会保险基金处于分散监管状态，这很容易导致地方利益至上的情况，可能造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。建议：提高统筹层次，最近应当将城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险实行省级统筹，条件具备，实行全国统筹，实行社会保险基金预算“一竿子插到底”。

（三）社会保险基金预算编制的准确性有待进一步加强

目前情况看，有效保证基金预算的准确性，保持预算编制规范、预算执行有效需要进一步加强。建议：加大调研及检查力度，一方面，对于预算中无法把握的变量，多研究，多调查分析，采取科学方法，力争将变量控制在可控范围；另一方面，对于预算中未执行各项政策，必须加大检查力度，确保政策的严肃性。

参考文献：

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按照省委宣传部、省人社厅、省司法厅《关于开展社会保险法宣传周活动的通知》（*人社明电[20__]50号）要求，现将我市开展《社会保险法》宣传周活动有关情况报告如下：

一、高度重视，加强领导

按照省厅的要求，我局迅速成立了宣传贯彻实施《社会保险法》工作领导小组，由局主要领导任组长，在局政策法规科设立了领导小组办公室，统筹、协调全市人社系统宣传贯彻实施《社会保险法》工作。在今年的全市人力资源社会保障工作会上，成斌局长代表局党委对宣传贯彻实施《社会保险法》工作进行了专项部署、重点强调，列入了今年全局工作要点之一，纳入了对各区县、局属单位绩效考核内容。为了抓好集中宣传活动，按照川人社明电[20__]50号文件的要求，市、区县均成立了由人社部门牵头，宣传、司法、新闻媒体等部门参加的社会保险法宣传周活动领导小组，具体负责活动的筹划、部署和实施工作，有力地保证了宣传周活动顺利开展。

二、明确重点，精心组织

制定了《社会保险法》宣传周活动实施方案，明确了指导思想、宣传内容、宣传形式和途径，完善了各项组织保障措施。我市宣传周活动围绕完善社会保险制度、保障和改善民生、促进社会和谐主题，紧密结合“六五”普法和庆祝建党90周年等重大活动，采取多种形式，开展全方位、多层次、广覆盖的宣传活动，切实把社保法宣传到基层、宣传到群众，帮助群众悉知自身的社保权益，引导用人单位和各类群体自觉履行社保法律义务，增强全社会学法、懂法、用法的自觉性，重点围绕五个方面开展宣传：一是宣传《社会保险法》颁布实施的重要意义、立法原则、基本框架、覆盖范围、管理制度和服务内容等，以及我市加强社会保险工作的重要举措；二是宣传五大险种相关政策、社保关系转移接续办法等；三是宣传城镇居民基本医疗保险相关政策；四是宣传新型农村社会养老保险政策，国务院、省政府关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，我市新农保工作开展情况及取得的成绩；五是宣传社会保险系统工作成效和经验做法，树立一批先进典型，推广先进服务经验。

三、丰富形式，增强实效

我市积极创新宣传形式，通过组织开展形式多样、群众喜闻乐见的宣传活动，努力提高宣传实际效果。一是加强学习培训。积极组织市、区县人员参加部、厅组织的《社会保险法》培训班。通过局党委会、局务会、职工集中学习会等多种形式，认真学习《社会保险法》，分管社会保险工作局领导进行了专题辅导报告。今年4月26日至4月27日，在市委党校南一楼会议室举行了全市《社会保险法》培训班，在家的局领导全部出席，成斌局长作了开班动员讲话，局机关科室（中心）负责人，局属各单位班子成员及业务科长，区县（园区）人社局部分班子成员、具体从事社保经办、监察执法、仲裁的同志，市属部分企业劳资人员共200余人参加了培训。各区县、园区也按照市局要求，组织基层劳动就业社会保障公共服务机构工作人员、企事业人员、工会干部进行了专题培训。同时，在全市行政机关公务员中开展了《社会保

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《预算法》修改后，将社会保险基金正式纳入政府预算，构建起全口径预算体系。和商业保险相比，尽管设立宗旨和运作方式不同，但不可否认，社会保险也是一种保险，二者的共性在于，参保人通过保险缴费形成保险基金，由特定主体管理或经营，用于支付参保人在特定情况下的费用或补偿。没有风险分散的功能，就不会有保险;没有参保人的缴费，形成抵御风险的基金，也不可能有保险。商业保险如此，社会保险亦然。保险原理体现在财务运作上，强调社会保险财务独立于一般国库预算，具有自给自足的封闭性特征，国家不得将保费收入挪作其他非属该社会保险承担之风险以外的社会支出(孙迺翊，2008：72)。此即社会保险的财务独立原则。

我国社会保险在建构过程中一直强调这一原则。在医疗保险、工伤保险以及生育保险制度中，相关法律法规明确规定，保险基金遵循以支定收、收支平衡的原则。职工基本养老保险制度改革之初，国务院改革方案亦要求，养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。1997年和2005年国务院关于职工基本养老保险改革的决定之所以没有确立该原则，主要因为国家直接将转制成本归入养老保险基金，使其无法实现内部收支平衡。失业保险基金未明确该原则的原因亦如此。总之，我国社会保险的财务制度是明确的：社会保险基金主要由社会保险费及其收益组成，独立于国家财政，原则上以支定收、收支平衡。

社会保险的财务独立原则不仅要求社会保险基金作为整体独立于财政资金，还要求每个基金独立运行，相互不得共济。我国社会保险基金按保险种类和统筹级别分别设置，包括职工基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金，以及城乡居民的养老保险基金和医疗保险基金。《社会保险法》第64条要求，各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算。具体到某一类别的社会保险基金，可能按照制度设计还包含个人账户基金和统筹基金，如职工基本养老保险基金、基本医疗保险基金。不仅不同的社会保险基金支付对象不同，统筹基金和个人账户基金还分别对应不同的支付范围。特别是个人账户基金，它们由被保险人个人缴纳、专户储存，待参保人符合条件时领取，投资收益归参保人个人所有，余额依法可以由被保险对象的法定继承人继承(张荣芳，2012：48-49)。每一基金的独立性和支付范围的特定性，使社会保险基金的预算范围具有自身的特点。

社会保险基金独立于政府财政运行，自负盈亏，其支出范围和标准必须依法规定，不能由政府有关部门通过预算确定。社会保险基金是支付社会保险待遇的专项资金，而社会保险待遇体现了被保险人的保险权利，其具体内容和限制方式必须法定化。由于社会保险具有强制性，社会主体在承担强制纳保、缴纳保费的法定义务时，其社会保险待遇请求权和期待权也必须由法律明确规定。这相当于国家与社会主体之间以法律形式签订了协议，将公民和国家的义务明确记载于法律。我国社会保险制度亦大致体现了这一要求，《社会保险法》和有关行政法规、国务院决定等对被保险人享受保险待遇条件和标准有较为明确的规定。尽管也有部分待遇给付条件和标准被授权省级政府确定或者统筹级别的政府规定，但这只是表明，我国社会保险待遇的法定化程度有待提高，对目标本身的追求应该确定不移。

二、社会保险基金：预算范围与功能的独特性

《预算法》第4条明确规定，政府的全部收入和支出都应纳入预算。这是预算全面性原则的要求。

这一原则在政府公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算中均得到贯彻落实，但社会保险基金预算应有所区别，至少，个人账户基金应当排除在外。这是因为，独立的职工基本养老保险个人账户基金不属于财政收入，是缴费人个人所有的强制储蓄账户，《社会保险法》第14条对此有明确规定。基于这种特性，个人账户基金不应当纳入职工基本养老保险基金的收入范围。从用途上看，它也不应当纳入当期支出范围。国务院关于职工基本养老保险的有关规定中明确，职工个人缴纳的社会保险费设立个人账户基金，劳动者在工作期间缴费，退出职业活动(退休或者因病、因伤完全丧失劳动能力)时从中领取养老金或者残疾津贴。基本养老保险基金个人账户的当期收入不能用于当期支出，只能用于本人退休之后的养老金支出。尽管个人账户基金从设置时起就未独立管理和运营，而是与统筹基金混同成为基本养老保险基金当期收入，用以支付当期职工基本养老保险待遇支出。但自2000年起国务院要求试点做实个人账户，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确要求逐步做实个人账户，各地均按照中央的部署开始实施。截至2011年底，共有13个试点省份共积累个人账户基金2700多亿元。这部分资金对缴费人而言，缴费期和使用期不同步，当期收入的个人账户资金不能支出。政府在核算职工基本养老保险基金当期收入时，应当剔除个人账户基金收入。在确定职工基本养老保险基金当期支出时，亦应当排除由个人账户支付的部分养老金。只有这样，个人账户基金才能独立运行;也只有这样，基金的收支范围才符合社会保险法的相关要求。职工医疗保险个人账户基金虽然可以用于当期支出，但它也不是政府预算范围内的资金，其支出范围、标准和对象均依法确定，无法通过预算在

不同主体之间平衡，不应纳入政府预算范围。

《预算法》第1条开宗明义：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。可见，预算的主要功能是控制政府的收支行为。然而，社会保险基金的收支不完全以预算为依据。从收入看，社会保险基金收入主要来源于社会保险缴费，社会保险缴费主体、缴费标准、缴费时间均由社会保险法律明确规定。公共财政补贴也是社会保险基金的重要来源。《社会保险法》第65条要求县级以上政府在社会保险基金出现支出不足时，给予补贴，但没有明确政府补贴的标准。在实践中，该补贴通过一般性公共预算开支，计入社会保险基金的收入范围。对于社会保险基金预算而言，是否能取得政府补贴，能取得多少补贴，都不是其自身能决定的，而是有赖于一般性公共预算。

预算控制的重点是预算支出，原则上预算执行机关不得在预算总额之外进行支出。但社会保险基金支出依据不是预算，而是社会保险法关于保险待遇的支付条件和支付标准。例如，职工基本养老保险待遇的支付条件和标准由《社会保险法》和国务院的相关文件规定;职工失业保险待遇支出的条件由《社会保险法》和《失业保险条例》规定，具体标准授权省、自治区、直辖市人民政府确定。生育保险福利待遇标准同样如此。职工的医疗保险待遇、工伤保险待遇绝大部分福利标准也是依法确定的，只有部分待遇是由法律授权统筹地区政府决定。即使法律授权统筹地区决定的社会保险待遇项目，决定开支的主体往往也是地方政府，而不是预算审批机关。

可见，社会保险基金预算的功能并不在于控制基金收支，而只是基金收支的预测。要想改变基金的收支标准或条件，必须修改相关的法律或法规。

三、预算编制原则：财务独立性的独特要求

收支平衡原则是预算编制的基本原则，社会保险预算也如此。但是，社会保险基金财务的独立性，要求社会保险基金预算的收支平衡原则具有自身的特点。

首先，社会保险基金遵循以支定收、收支平衡的原则，不同于公共预算编制应遵循量入为出、收支平衡的原则。社会保险待遇的法定性，决定被保险人享受待遇的条件和标准由法律明确规定，即社会保险基金的支出法定。所以，在编制社会保险基金预算支出时，政府没有相机选择的权力，只能依据社会保险法的相关规定核算社会保险待遇支出额度。如果基金收入不足以应对保险待遇支付，政府应当通过公共财政补贴或者由其他方式解决支付缺口。政府预算的作用仅在于核算社会保险基金收支状况和统筹规划基金余缺，预先安排补充基金缺口的基金来源;不能根据当期收入的多少预算当期的支出。

其次，社会保险财务的独立性，要求收支平衡原则应在各个基金中实现，而不是作为一个整体的社会保险基金。我国社会保险基金按照参保人的身份和地区划分为若干个体，如某统筹地区的职工基本养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金，以及某统筹地区农村医疗保险基金等，每个基金独立存在，相互不能共济。各统筹级别政府在编制社会保险基金时，应当分类核算，实现各基金的收支平衡，不是将该统筹级别政府管理的所有社会保险基金作为一个整体实现平衡。

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【关键词】运动员　社会保障　劳动就业

一、构建运动员就业保障制度的必要性

我国运动员是一个特殊的社会群体，目前我国运动员的管理体制包括专业制、业余制和职业制。近年来某些项目虽然进行了职业化改革，但专业制运动员仍是我国运动员队伍的主体。专业制运动员是指以执行国家所赋予的特定任务，体现国家意志的竞技体育体制下的运动员，本文所指运动员就是这一特殊的群体。我国运动员群体的特殊性表现在三个方面。

1、运动员职业风险高、投入多、周期长

运动员长期进行高强度的体育训练和比赛，往往超出身体承受的极限，在训练和比赛中极易造成伤残，一些伤病甚至是在退役后才会显现出来。竞技体育对从业人员的年龄和身体状况有着严格的要求，可以说是一种“青少年的职业”，几乎所有运动员在度过出成绩的最佳年龄段后，都面临着退役再就业问题。

2、运动员运动生命周期有限，成才率非常低

竞技体育中少数胜利者的风光，永远建立在无数金钱的投入、无数失败者的陪衬、无数病痛付出的基础之上。能够在比赛中夺得金牌的运动员毕竟是少数，目前只有最优秀的那部分运动员的保障才能得到有关部门的充分重视。绝大多数运动员在竞技生涯结束后，必须面临第二次就业的选择。

3、运动员服从国家意志

举国体制下的中国运动员，并不像国外运动员那样自主地投身于竞技体育，而是为完成比赛任务而投身体育，他们要服从国家的意志――为国争光。国家对他们进行军事化、封闭式的管理，运动员的训练比赛、生活、文化课等均由国家安排。

二、现行的与运动员就业相关的保障制度分析

1、相关规定

为落实《中华人民共和国体育法》，国务院相关部门相应颁布或了规章、意见、通知等，构成了运动员就业保障制度的主体。运动员就业保障制度主要是通过这些规范落到实处的。1980年4月，国家民政部、劳动总局、体委联合制定了《关于招收和分配运动员等问题的联合通知》，对运动员的生活、学习、就业等问题做出了较为系统的规定。1987年，国家体委与国家教委颁发了《关于著名运动员上大学有关事宜的通知》，规定奥运会、世界杯、世界锦标赛单项前三名获得者和集体项目前三名的主力队员以及世界纪录创造者，可免试上大学。

人事部于1991年对运动员退役后的待遇做了规定。《人事部关于运动员退役分配工作后重新评定工资问题的批复》中规定：运动员退役后，改按新调入单位的工资制度执行，原则上按调入单位新定的职务或岗位，并参考本人原体育津贴水平和同等条件人员的工资水平确定其工资待遇。其中，获得世界比赛冠军运动员退役后的工资待遇，不得低于本人在队期间的体育津贴（体育基础津贴和成绩津贴之和）水平；待分配的运动员可以参加工资制度改革，实行体育津贴、奖金制，待分配期间不计算运龄，体育津贴照发。对于没有正当理由不服从分配的，应减发、停发体育津贴和退役费等。

国家体育总局、中央编办、教育部、财政部、人事部、劳动保障部于2002年根据《中华人民共和国体育法》有关规定，就适应建立社会主义市场经济体制和体育事业发展的需要，加强对退役运动员的安置，进一步做好退役运动员就业安置工作提出了重要意见，即《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》。2006年11月22日，国家体育总局、财政部、劳动和保障部三部门联合下发了《关于进一步加强运动员保障工作的通知》，明确运动员的社会保障包括医疗保险、运动员失业保险、养老保险、住房公积金等方面，强调将运动员保障工作纳入到国家保障工作的制度体系中，使运动员保障工作进入法制化、规范化、社会化的轨道。

2、现行运动员就业保障制度的主要缺陷

我国现行运动员就业保障制度的主要缺陷如下。

（1）保障不到位。运动员退役后面临着求学、就业、疗伤等现实问题。突出的问题是就业，不少退役运动员并不是马上就能找到工作。因为就业机制转型、整体就业环境的严峻和在役期间尚不完备的运动员文化教育，使得他们在就业时面临困难。对于运动员这样一个特殊的群体，除要真正享受到和其他群体共同的利益保障之外，还应该考虑到他们经历了特殊的运动生命历程之后所要得到的利益补偿。

（2）保障力度弱。现行的运动员就业保障制度包括两个层次。退役时由国家统一规定进行初次保障――发放退役金（运动员退役时继续实行一次性退役费制度，根据其运龄长短，确定退役费基数。运龄3年以下的，退役费基数为200－600元；运龄满3年及其以上的，退役费基数为800元。运动员每增加一年运龄，在退役费基数上增发相当本人一个月体育津贴（本人退役时的体育津贴标准，下同）的退役费。其中，奥运会比赛项目世界前三名运动员增发的退役费，按其实际运龄计算；其他运动员增发的退役费最多不超过本人10个月的体育津贴。运龄计算办法按国家有关规定执行。然后地方政府进行补充性的再保障――货币补偿、工作分配等。从现行的运动员就业保障制度来看，政府侧重单一的货币性津贴补助，但是国家发放的退役金又远远不能保障运动员退役后的学习、就业和生活。而且，地方政府对运动员的再保障缺乏统一的标准，各地作法不一，总的来说缺乏有效性。其实对运动员来说最重要的是就业保障，一份合适的工作能够给退役运动员带来稳定的收入，从而保障他们的基本生活。真正做到运动员的“退有所用，退能收入”才是运动员社会保障的长远之计。

（3）保障随机性大。解决运动员就业问题，各地有一定的应急办法。比如河南省从本省的财政经费中拿出一部分，在国家发放退役金之后，对运动员进行再次补偿，但这些做法都没有明文规定，尚未形成一项有效的制度。在目前制度尚不完备的过程中，采取一些灵活的做法也不是不可以的，包括从退役到找到正式工作前依旧按照原有的工资级别进行发放，但是这种特殊性不能始终无原则，因为对社会整体来说，登记失业还有一定的原则，遵循一定的程序，然后才是考虑救济。

3、我国现行运动员就业保障制度缺陷的法规原因分析

我国现有的一些与运动员就业相关的规范，对于促进运动员就业起到一定的积极作用，但按照构建完善的运动员就业保障制度要求，还显不足。主要表现在以下几点。

（1）立法层次低。传统的运动员社会保障制度大多是行政性规定、条例、办法等，这些规章制度中大多数在计划体制下是行之有效的。但在社会主义市场经济条件下，由于政府职能的转换和行政性法规作用的局限性，人们相互交往的经济活动方式和各种社会关系，主要是通过法律来规范，运动员社会保障的相关法规也须相应地提高层次，使运动员的社会保障制度与国家和地方社会保障改革接轨。

（2）运动员的就业保障在基本法中未得到重视。《中华人民共和国体育法》是我国体育事业的基本法。运动员退役后的安置是关系到体育事业健康发展的重大问题，也是我国体育制度的应有之意、善后之举，但是《中华人民共和国体育法》只在第二十八条一笔带过，并未专门规范运动员的退役安置，更未涉及运动员的就业保障。同时运动员的就业保障也未在社会保障专门法中得到体现。由于我国还没有一部社会保障方面的基本法，想在社会保障制度的框架内解决运动员就业保障也缺乏法律依据。

（3）保障政策缺乏法律监督。虽然国务院相关机关和地方政府制定、公布了众多法律法规，但上位法与下位法缺少有效衔接，它们的实施往往缺乏后续的法律监督。这些规章制度所包含的运动员保障制度的内容较为狭窄，再加上运动员权利意识淡薄，保障问题并未引起各级领导的重视，法律法规的实施效果往往不佳。

三、完善运动员就业保障制度的对策

1、完善法律供给制度

建国以来，特别是改革开放以后，我国竞技体育取得了举世瞩目的成就。举国体制的弊端在我国向市场经济转型过程中逐步暴露出来。体育市场化、产业化，是不可逆转的大趋势，同时一些特殊项目仍然需要国家的扶持和计划。为了促进体育体制的转型和发展，加强法律建设是必要的手段。体育事业的发展有几种手段调控，包括经济的、行政的和法律的，由于经济的盲目性和行政的束缚性，法律的严肃性、稳定性、合理性等优点凸显出来。立法是制度建设的应有之意，制度亦需要法律规范来保证。运动员社会保障制度的建立必须有相应法律法规做保证，使之形成适宜于运动员社会保障制度健康运行的法制环境。加强运动员就业保障立法也是我国依法治国的必然要求。

运动员就业保障的法律供给，是指运动员就业保障问题的立法和运动员就业保障法规的落实。前者是指有法可依，是前提；后者是有法必依，是行为供给的内容，两者共同构成了运动员就业保障的法律供给制度。我国关于运动员保障的理论研究涌现了一些成果，这些理论成果成为法律供给的理论基础。大量的立法实践为运动员就业保障立法积累了经验和技术，我们能够制定高质量的、合乎国情的运动员保障规范。

当前法律供给的内容包括两方面：①在立法上，一是制定《运动员再就业保险法》、《运动员基本生活保障法》、《运动员就业促进法》，使对运动员的就业和生活保障走上有法可依的轨道，逐步建立起社会化、法制化，有中国特色的运动员社会保障体系；二是制定可供实际操作的有关体育社会保障的配套政策。②在落实上，是以《社会保障法》、《体育法》为基准，认真贯彻落实各项法律、法规、规章等。

2、运动员就业保障制度建设的两个重点

（1）建立运动员退役失业保险制度。从狭义上讲，运动员退役失业保险是指国家通过立法强制实行的、由社会集中建立基金，对因退役暂时无法找到工作而中断生活来源的运动员提供物质帮助的一种社会保险制度。从广义上讲，运动员退役失业保险是还包括通过转业培训、自谋职业等手段为失业劳动者重新就业创造条件的一系列制度。

大多数专业运动员都是处于金字塔型的训练体制的塔腰和塔底，他们有时看不到未来的希望，认为退役后就业没有保障。这就要求我们在发展竞技体育、实现奥运争光战略的同时，全面考虑运动员的社会保障问题，退役运动员的就业安置问题是其中的重要组成部分，我们有必要建立运动员退役失业保险制度，以免除运动员的后顾之忧。应当将运动员社会保障体系的建立纳入到我国奥运发展战略目标中去，使我国竞技体育走可持续发展之路。

关于参加运动员失业保险的前提，我国运动员退役属于摩擦性失业，也就是说运动员作为运动员失业保险主体资格。关于参加运动员失业保险的现实基础，是市场化的提高和经济的稳步增长。运动员失业保险是市场经济发展的必然结果，我国体育体制的改革要求运动员参加运动员失业保险的社会保障，经济的发展使运动员参加运动员失业保险完全具备了物质基础。应尽力使基金的投入主体多元化，建立专用于专业运动员失业保险的“退役基金”，并创造条件使运动员“退役基金”的筹集、征收、使用制度化，法律化。

（2）建立运动员转业培训制度。所谓退役运动员的转业培训是指运动员在退役或结束运动生涯后，通过各种途径接受教育培训，以弥补自己缺失的文化课程，提高自己的文化素质，增强在社会上的竞争力。

我国体育系统自办运动员文化教育的体制脱离了文化教育的大环境，而作为承担我国运动员文化教育的运动技术学院以及体育运动中专存在诸如办学方向不明确等种种问题，再加之运动员训练、国家队集训、比赛等，他们接受的教育是支离破碎，不成系统的。据统计，46％的运动员的文化水平仅处于义务教育阶段，退役运动员再教育的比例很小，而且还有逐步下降的趋势。

高校是我国知识与人才密集的地方，能为退役运动员提供系统全面、高水平的文化教育。国内许多高校都欢迎退役运动员尤其是优秀运动员的加盟，他们能提高高校体育的竞技水平和知名度，为高校带来新的活力。但是，目前国内只有15所体育院校和部分综合大学设有体育学院(系)，是退役运动员转业培训的良好场所。相对于每年退役运动员的数量，这些高校只是杯水车薪。这就需要为运动员上学广开渠道，增加招收运动员的高校数量，鼓励已招收运动员的高校扩大招生规模。

有关部门应创造条件鼓励退役运动员接受转业培训。一是体育、教育等政府部门应转变观念，要从根本上解决我国退役运动员就业安置问题，必须提高运动员的科学文化素质。二是积极创造条件，出台更加合理的政策，鼓励和促进退役运动员接受运动员的再教育。三是加强立法工作，从法律的高度，满足运动员多元化的退役就业及文化需求。四是加强部门协调，提高运动员自身素质。加强体育部门和教育部门合作，理顺三者的关系，开辟教与训结合的新途径，培养新型的竞技体育人才，满足退役后的就业需求。

【参考文献】

[1]肖锋、黎冬梅：我国专业运动员参加失业保险的必要性和可行性研究[J].南京体育学院学报，2004，4：2。