市场监管法制培训精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇市场监管法制培训，期待它们能激发您的灵感。

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全面推行“三项制度”工作总结

市司法局：

按照《**市人民政府办公室关于印发**市全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度工作方案的通知》（弥政办发〔2019〕77号）安排要求，市市场监管局高度重视，结合实际认真研究、组织实施，及时出台工作方案全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大行政执法决定法制审核制。现将“三项制度”推行情况总结报告如下。

一、推行行政执法公示制度情况

市市场监管局紧密结合政府信息公开、权责清单公布、“双随机一公开”监管等工作，充分利用政府网站、服务窗口或公示栏，依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，自觉接受社会监督。

（一）公示途径。根据市场监管部门工作实际，在市人民政府门户网站、本部门服务窗口或公示栏进行行政执法信息公示，公示信息报市司法局备案。结合市场监管工作，制定行政执法信息公示详细实施细则，明确行政执法信息公示范围、内容、载体、程序、时限要求、审查机制、监督方式和保障措施等，构建分工明确、职责明晰、便捷高效的行政执法信息公示运行机制。

（二）事前公开。市市场监管局根据相关法律法规规定，编制并公示执法流程、服务指南，方便群众办事。对行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式、救济渠道和投诉举报方式、途径等必须主动公示的信息，实行动态调整，实时更新。市市场监管局结合行政权力清单和三定规定，编制《行政执法事项清单》，明确行政执法类别、事项名称、执法依据、裁量基准、承办机构和办理时限等，在市人民政府门户网站公示，接受社会监督。并建立动态管理和长效管理机制，及时更新维护行政执法事项清单。结合“双随机、一公开”监管工作要求，编制市市场监管局《随机抽查事项清单》，明确抽查主体、依据、对象、内容、方式、比例和频次等，在市政府门户网站公示，根据市场监管法律法规规章修订、修改和机构改革职能调整情况进行适时动态调整。根据《行政执法事项清单》，编制《行政执法服务指南》，明确了行政执法事项名称、依据、承办机构、优惠政策、申请材料、办理流程、办理时限、监督方式、责任追究、救济渠道、办公时间、办公地址和办公电话等，方便群众办事。

（三）事中公示。严格实行行政执法人员持证上岗制度，行政执法人员从事行政执法活动，一律佩戴或出示国家部委、省政府法制办等机关制发的行政执法证件，现场出示相关行政执法文书，做好相关告知说明工作，尤其是救济的权利、程序、渠道，并在行政执法检查文书中予以记录清楚。明确办事大厅、服务窗口等固定办事场所的办事人员及窗口职责，采取摆放公示牌等方式，公示工作人员单位、姓名、职务、执法种类和服务事项等信息。在市政务服务中心市场监管部门服务窗口，详细明示工作人员岗位信息。根据市场监管法律法规规章规定，结合本部门工作实际，完善行政执法程序，编制本部门《行政执法程序流程图》，进一步明确各类行政执法步骤和环节，切实优化办事流程、提高办事效能。编制《行政执法主体资格清单》，明确了执法主体机构名称、机构性质、经费来源、队伍编制状况、主体类别、执法职责和权限、法定代表人、单位地址、投诉举报电话等。同时，编制本部门《行政执法人员资格清单》，明确持证执法人员的姓名、单位、职务、证件编号、执法类别、执法区域等，在市政府门户网站上公示，接受网上查询和投诉，并结合行政执法证件年度审验工作，对行政执法人员资格清单实施动态管理。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。行政执法人员开展检查、调查等执法活动要主动亮明身份，按规定规范着装和佩戴统一执法标识，并主动出示有效的行政执法证件，强化行政执法证件管理。

（四）事后公开。市市场监管局根据实际情况，制定主动公开行政执法文书工作细则，确定行政执法决定公开的范围、内容、方式、时限和程序，主动及时公开及时向社会公布双随机抽查情况及查处结果、各类行政执法决定和行政执法决定履行情况等除法律、法规规定不予公开以外的行政执法决定文书；经技术处理后依法应当公开的，也及时进行技术处理后给予公开。另外，在实际工作中密切注意与市场经济社会信用体系建设相结合，一并开展好行政执法信息公开工作。

二、推行执法全过程记录制度情况

市市场监管局持续规范行政执法程序，通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。

（一）推行执法全过程文字记录。行政执法文书是全过程记录的基本形式。市市场监管局根据行政执法行为的种类、性质、流程等，制定或采用行政执法文书标准格式；建立行政执法案卷制作和管理制度，确保行政执法文书和案卷完整准确，便于监督管理。结合实际，制定市市场监管局执法全过程记录制度，明确执法环节记录的内容、方式、载体以及执法记录的管理和使用等，建立完善执法全过程记录的工作机制。在执法活动中按规定出具执法文书告知行政相对人执法事由、执法依据、权利义务等内容，并规范制作、管理和保存行政执法案卷，保障执法全过程记录的效果。

（二）推行执法全过程音像记录。市市场监管局结合工作实际需要，为本部门各执法科室、队、所配备执法记录仪等设备器材。建立完善全程记录装备的使用、管理和监督规则，加强音像记录规范化建设，明确记录流程，制定《市市场监管局执法记录仪使用管理办法》，正在修改讨论中。对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程，进行音像记录；对直接涉及重大财产权益的现场执法活动和执法场所，进行全过程音像记录。

(三)推进执法全过程记录信息化建设及档案管理。市市场监管局利用现有“互联网＋行政执法”，结合网上行政执法平台和办公自动化系统建设，自动生成不可删改的行政执法数字化案卷，实现行政执法全过程留痕和可回溯管理，任何人不得修改、删除或损毁记录信息。市市场监管局加强对政务服务平台行政权力网络运行系统的应用，充分发挥其在执法全过程记录方面的作用，结合已有的办公自动化和执法系统，探索音像记录的即时上传存储模式，实现执法全过程网络同步管理，逐步提高执法全过程记录的信息化水平。

(四)强化执法全过程记录信息运用。市市场监管局逐步建立执法全过程记录信息收集、移交、保存、管理、使用等制度，加强数据统计分析，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。

三、推行重大行政执法决定法制审核制度情况

为强化组织保障，市市场监管局在《**市市场监督管理局全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度工作方案》（弥市监发〔2019〕39号）中，成立**市市场监督管理局全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大行政执法决定法制审核制度工作领导小组，作为重大执法决定的法制审核主体，对本部门所有重大执法决定进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

（一）加强重大行政执法决定法制审核机构队伍建设，加强法制审核。认真做好法制审核人员选配和培训工作，配备和充实政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的专兼职法制审核人员，定期参加各级组织的业务培训。市市场监管局法制工作机构具体承办本部门重大行政执法决定法制审核工作，配备3名政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的专(兼)职工作人员，满足重大执法决定法制审核工作的需要。

（二）明确重大行政执法决定法制审核审核范围、内容及程序。市市场监管局依据《云南省重大行政执法决定法制审核办法》的规定，结合本部门行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额以及对当事人、社会影响等因素，明确和建立健全重大行政执法决定的范围和目录清单，制定了《市市场监管局重大行政执法决定法制审核制度》，针对不同行政执法行为，明确具体审核内容，重点审核行政执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、行政裁量权运用和法律法规适用等情形，编制《重大执法决定法制审核目录清单》，界定本部门所有行政执法类别的重大行政执法决定法制审核范围和具体内容，明确法制审核主体、范围、标准和程序等。

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关键词：市场环境；药品行业；监管；法律规制

随着社会经济的不断发展和科学技术的不断进步，人们的生活水平在一定程度上已得到了一定的提升，而对于与其生活息息相关的药品行业，人们也逐渐给予了一定的重视与关注。在市场竞争意识不断增强的情况下，加强对药品行业的监管与法律规制显得至关重要，其不仅影响本行业的发展，且对公众的健康安全具有密切的联系。

1 药品行业市场监管的重要性

在现代化的药品行I领域中，市场监管主要是指对市场上的主体行为现状进行一定的限制、约束，以在一定程度上促进经济市场的发展。当前，在市场竞争意识不断增强的情况下，如何加强药品行业的监管在一定程度上也引起了人们广泛的关注与重视。在实际生活中，药品行业的发展与人们的生活息息相关，在进行药品监管的操作中，其要求相关药品监管部门对药品企业的生产、药品销售的行为等进行科学合理的限制与约束，以进一步促进药品行业的健康发展。对于药品行业市场来说，其本身便具备一定的自发性、盲目性、滞后性等特点，加之在整个药品市场中其经常发生相关信息不对应的现象，而这便会在一定程度上损害了消费者的利益。在这种情况下，加强对药品行业的监管显得至关重要。国家通过对药品市场的必要监管，可以有效地维护整个市场秩序，并有效地保障市场的正常竞争秩序，维护公众的合法权益。在社会经济不断发展的当下，对药品行业进行监管也是有效实现社会经济发展的必然要求。我国法律《中华人民共和国药品管理法》第一条规定：“为加强药品监督管理，保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益，特质本法。”这是我国药品监管执法的法律依据，也是我国药品监管立法的目的，而为了有效地实现这一目标，我国药品监管部门及其相应的工作人员则需切实履行相应的职责，并在药品的研制过程中对其进行合理、合法的监督管理，以进一步保障药品市场的有序发展。

2 药品行业市场监管中存在的问题

在我国现代社会的发展过程中，虽然国家部门对药品行业领域的监管作业已给予了足够的重视与关注，但是在实际的经济市场运行过程中，其仍然存在着一定的问题影响着我国药品行业的发展。目前，就我国药品行业市场监管的现状来分析的话，其中存在的问题具体可以从以下几个方面进行相应的分析。

2.1 缺乏明确的药品监管主体职权

在药品行业领域中，其监督管理机关及其职权是法定的，而对于其相关的职权我国相关法律对此也作出了相关的规定，但是对于其中某些执法主体的权限其仍然存在着一定的问题。例如，一些国家规定的国务院部门规章和其他机关制定的规范性法律文件无权设立行政许可会存在互相违背的现象，而这种药品行政许可设定部门权限的不明确会给药品监管行政法工作带来极大的困扰。同时，在对药品广告的监管方面中，其往往会有药品监管部门和工商管理部门同时对此执行相应的管理，从而极易造成两大部门在执法时产生分歧，致使药品广告的管理无法落实到实处。由此可见，在我国药品的监管过程中，这些问题的产生都会在一定程度上影响着药品行业的发展，而其中的主要原因是我国药品监督管理体制还无法适应我国现代化的基本国情，加之各个不同的部门在职责上都存在相互交叉的部分，或者各部门职责衔接不到位问题，从而容易使实际的监管工作受到影响。

2.2 药品行业市场监管法律监督力度不够

在药品行业领域中，法律监督工作的主要目的是在一定程度上完善药品执法监督体系，以加强依法监管能力的建设，促进药品行业领域的发展。但是在实际的作业过程中，药品行业市场监管法律监督力度不够则是其中存在的一大问题。对于我国药品监管系统来说，其未明确药品监督管理部门的职责，且对监督管理部门也没有设置专门的法制机构，法制人员的缺乏、法制机构的不协调等问题都严重影响到药品行业的监管作业。此外，由于整个药品行业缺乏一定的监管监督体系，因此工作人员之间也便缺乏良好的沟通，对于监督检查中存在的问题也不能及时地进行交流与解决，从而严重滞后了药品行业的发展。总体上来说，在对药品行业进行监管作业时，我国缺乏强有力的法律监督力度，且对该项工作也缺乏一定的重视与关注，从而使该项作业面临着更加严峻的问题与挑战。

2.3 药品行业市场监管人员的综合素质不高

在整个药品行业的市场监管作业中，监管人员的综合素质在其中发挥着至关重要的作用，其监管人员素质的质量决定着药品行业的发展效率。其中，我国药品行业市场监管人员的综合素质普遍不高，在处理相关作业时，我国药品监管执法人员的观念较为弱后，因此具有较为随意的工作态度，而这极易在工作中造成一定的偏差，影响该项工作的正常开展。其中，对于监管人员来说，其本身对医药管理和药检等技术就缺乏一定的认识与了解，且在实际工作中缺乏一定的工作经验，对相关法律法规条例缺乏一定的理解，这些方面的存在便导致监管人员的监督水平相对低下。此外，一些监管人员由于对相关法律法规缺乏一定的认识，从而在罚款数额上其就随意决定，且多数监管人员在具体工作中还会出现的现象，而这些都是由于监管人员个人的因素而造成的结果，体现了药品行业市场监管人员缺乏良好的综合素质。

3 完善药品行业市场监管的有效策略

在市场竞争环境不断增强的情况下，为了有效地完善我国药品行业市场的监管作业，以进一步促进我国药品行业的可持续性发展，如何采取有效的措施解决药品行业市场监管中存在的问题已成为相关人员首先应当解决的问题。下面主要从以下几个方面对此问题进行了一定的分析。

3.1 完善药品行业的市场监管机构

在药品行业的发展过程中，相关国家部门应正确履行药品监管部门的监管职责，以通过完善一个统一、明确的药品监管体制来实现相关的市场监管作业。例如，我国在此方面可借鉴一些发达国家在药品监管机构方面的设置，以采用从分级管理向垂直领导发展的方向来建立一个自上而下的药品监管体系，如此一来，不仅可以有效地解决上下级交流沟通的问题，且对提高药品监管的效率也具有极大的作用。

3.2 加大药品行业的市场监管力度

在药品行业领域中，增强市场监管力度，其首先应在一定程度上完善执法监督的机构，以通过设置专门的法制机构、确定法制工作人员的职责来保障监管机构的正常运行。其次，相关人员需对监管内容进行一定的分析与研究，其不但要对各种监管行为进行一定的监督，还需严格按照相应的原则对其中存在的问题进行相应的分析与解决，以进一步提高该项工作的质量。此外，保障监督体制的完善性、加强内部监督和外部监督的监管力度在其中也具有非常重要的作用。

3.3 提高监管人员的综合素质

在药品行业领域中，相关人员需加强提高监管人员的综合素质。例如，由于不同工作人员的文化水平存在一定的差异性，因此其可通过建立一套完整、规范的准入制度来提高监管人员的综合素质。对于已在岗的监管人员，其可定期对工作人员进行相关法律法规、基础知识等内容的培训，以使其充分掌握相关专业知识，从而可以为监管工作的正常开展奠定良好的基础。此外，监管人员自身也需加强提升素质水平，以进一步促进自身良好的发展。

4 结束语

综上所述，在市场竞争环境下，加强对药品行业的监管作业对促进药品行业的发展具有非常重要的作用，因此相关人员需对此给予一定的重视与关注，以加强对此问题的研究，并通过采取有效的措施来促进药品行业的健康发展。

参考文献

[1]邢君亭.论市场竞争背景下药品行业的监管与法律规制――以“非法疫苗案”为视角[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2016，08：112-113.

[2]苗京楠，张博源.临床安全用药监管法律规制研究[J].医学与社会，2015，01：79-81.

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论文摘要：证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但由于证券市场监督管理法律制度的滞后等原因，导致证券市场监管不力，在证券市场上出现了诸多混乱现象，使证券市场的健康发展备受困扰。因此，完善我国证券市场的监督管理法律制度、加强对证券市场的监督管理，是证券市场走向规范和健康发展的根本所在。

我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

1．证券监管的法律手段存在的问题

我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。

2．证券监管的行政手段存在的问题

在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。

3．证券监管的经济手段存在的问题

对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

二、完善我国证券市场监管法律制度

(一)监管者的法律完善

I．证监会地位的法律完善

我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。

2．证券业自律组织监管权的法律完善

《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。

3．监管者自我监管的法律完善

对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。

(二)被监管者的法律完善

1．上市公司治理的法律完善

面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。

2．中介机构治理的法律完善

我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。

3．有关投资者投资的法律完善

我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。

(三)监管手段的法律完善

1．证券监管法律法规体系的完善

我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。

2．证券监管行政手段的法律完善

政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。

3．证券监管其他手段的法律完善

证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。

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论文摘要：证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但由于证券市场监督管理法律制度的滞后等原因，导致证券市场监管不力，在证券市场上出现了诸多混乱现象，使证券市场的健康发展备受困扰。因此，完善我国证券市场的监督管理法律制度、加强对证券市场的监督管理，是证券市场走向规范和健康发展的根本所在。

我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

1．证券监管的法律手段存在的问题

我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。

2．证券监管的行政手段存在的问题

在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。

3．证券监管的经济手段存在的问题

对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

二、完善我国证券市场监管法律制度

(一)监管者的法律完善

I．证监会地位的法律完善

我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。

2．证券业自律组织监管权的法律完善

《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。

3．监管者自我监管的法律完善

对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。

(二)被监管者的法律完善

1．上市公司治理的法律完善

面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。

2．中介机构治理的法律完善

我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。

3．有关投资者投资的法律完善

我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。

(三)监管手段的法律完善

1．证券监管法律法规体系的完善

我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。

2．证券监管行政手段的法律完善

政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。

3．证券监管其他手段的法律完善

证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。

篇5

关键词：证券市场监督管理法律制度

我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。

但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

1．证券监管的法律手段存在的问题

我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。

2．证券监管的行政手段存在的问题

在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。

3．证券监管的经济手段存在的问题

对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

二、完善我国证券市场监管法律制度

(一)监管者的法律完善

I．证监会地位的法律完善

我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。

2．证券业自律组织监管权的法律完善

《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。

3．监管者自我监管的法律完善

对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。

(二)被监管者的法律完善

1．上市公司治理的法律完善

面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。

2．中介机构治理的法律完善

我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。

3．有关投资者投资的法律完善

我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。新晨

(三)监管手段的法律完善

1．证券监管法律法规体系的完善

我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。

2．证券监管行政手段的法律完善

政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。

3．证券监管其他手段的法律完善

证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。

篇6

关键词：证券市场；监管；完善

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0076-02

一、我国证券市场监管的发展历程

证券市场监管又称证券监管，是监管主体通过行政、经济、法律等手段，严格规制证券市场主体及证券发行、上市、交易等活动，从而纠正市场失灵导致的证券产品和证券服务价格扭曲以及由此引起的资本配置效率下降，提高证券市场透明度，维护市场秩序，保护投资者合法权益和公共利益所采取的所有活动和过程。证券监管是一个国家宏观经济监督体系的重要组成部分，对保证和促进证券市场健康有序发展具有重要的意义和作用。证券监管一般由民间自律和政府监管两部分组成。民间自律监管同非官方的机构根据机构成员普遍认可的行为准则对行业内部的行为自我约束和管理而政府监管是指政府机构对证券市场主体及市场活动的管理与监督。纵观我国证券监管的发展历程，可将其分为三个发展阶段。

第一阶段是20世纪80年代中期至90年代初期，这是我国证券监管的初始萌芽阶段。1990年、1991年上海、深圳证券交易所相继设立，两地部分股份有限公司进行股票公开发行和上市交易试点。1992年少数上海、深圳以外的股份公司到两家交易所上市。这一阶段证券市场的监管主要由中国人民银行金融管理司负责，国家经济体制改革委员会等其他政府机构参与管理，主要进行宏观层面的协调与指导。上海、深圳的地方政府则是证券监管的直接主体，两地政府分别建立起地方的证券监管机构，制定了一些关于股份有限公司证券交易的地方性法规，我国以地方监管为主的证券监管体制初步建立，但始终处于落实于证券市场规模发展的状态。

第二阶段是1992年10月至1998年8月，这是我国证券监管的探索阶段。在总结沪深两地区域性证券市场试点及地方监管模式的经验教训的基础上，国务院决定在全国范围内开展股票发行和上市试点，证券市场由区域性市场逐步转变为全国性市场。1992年10月，国务院决定设立证券委员会和中国证券监督管理委员会，承担对全国证券市场统一监督管理的职责，标志着全国性证券监管机构的正式设立。同时，经证监会授权，部分省（市）成立了专门的证券监管机构，在证监会授权的范围内履行相应监管职能。我国以证券委、各部委、地方政府等主体共同参与证券监管为特征的多部门证券监管组织系统初步建立。在此阶段，我国的证券市场在探索中发展，市场监管体系发育仍不成熟，监管效率也不高。

第三阶段是1998年8月至今，这是我国证券监管的快速发展阶段。1998年国务院证券委员会被撤销，其与中国人民银行的证券监管职能归入中国证监会。同年8月，国务院批准《证券监管机构体制改革方案》，决定中国证监会为全国证券期货市场的主管部门，按照国务院授权，依法对全国证券、期货业进行集中统一监管。并在中心城市设立9个证监会派出机构—证券监管办公室，对其实行垂直领导。1999年7月1日《中华人民共和国证券法》正式实施，标志着我国“中央一地方一基层”三位一体的集中统一的证券监管体制基本建立。2000年8月，全国证券工作会议在北京召开，此次会议再次明确了证监会派出机构的监管职责，全国集中统一的证券监管体制趋于完善。

二、我国证券市场监管的主要问题

我国集中统一型证券监管体系刚刚建立并处于初始运行阶段，在对证券市场具体监管管理中，在监管体系、监管环节、法律制度、监管手段等方面仍然存在着问题和不足，证券监管体系仍需不断健全。

1.部分监管环节存在缺陷。从我国现在的证券监管体制来看，部分环节存在着明显的缺陷。其一，股票发行定价监管存在缺陷，导致出现新股发行市盈率过高情形的出现，抬高了二级市场平均市盈率和股价的依据与原动力，加大了二级市场的风险。其二，市场退出监管不力。目前，我国证券市场的ST和PT制度，仅为对上市公司的一种警示，没有真正意义上的对市场退出的监管，导致一些本该退市的亏损上市公司通过资产重组和更名又重新在交易所挂牌，给股市的规范化运行带来了一系列严重后果。其三，上市公司遴选监管缺位，使得一些地方将上市看作是获得了一个可永久融资的渠道，只重视股票的融资功能，忽视公司上市后的运行机制转换、经营业绩提高和社会监督。

2.证券监管法律制度滞后。证券市场正常运行，要依靠法律来协调各种市场主体的利益关系。从我国现在的证券监管法律体系来看，尽管证券监管法律制度在立法层面包括法律、行政法规、部委规章三个层级，但每个居于较低层级的法律法规都是上一层级法律法规的具体和补充，立法滞后、法律规定空白的问题仍然存在。并且现有法律法规之间衔接性差，如《证券法》与《公司法》之间不衔接；《刑法》、《行政诉讼法》对于《证券法》规定的法律责任，也未做出相应的补充规定；对民事赔偿也仅有原则规定，操作性不强；与行政权相配套的市场监、检查、处罚等职权等未能真正实现。以上问题直接导致证券市场内部协调差，监管手段不足，出现有法不依、执法不力、违法不究的现象，影响了监管的效果。

3.监管手段行政干预过多。从我国现有证券监管的手段来看，主要通过政府行政命令的方式实现对证券市场的监管，行政干预过多，主要表现在：第一，以审批制代替市场机制。证券发行制度中仍离不开证监会对于发行股票的屯批，屯批成为市场运行的重要环节并代替了市场选择。第二，监管行为短期性，政策短时性。市场的经常性变动造成了政府监管行为和政策短期性，使得行政屯批扭曲了市场供求的实际情况，扭曲了金融资源配置的市场机制，同时也削弱了政策的权威性和可信性。第三，监管手段过于刚性，偏向“政策化”。我国股票市场带有浓郁的行政色彩，被称为“政策市”、“消息市”，导致投资者的非理性预期，使得股票优劣难分，导致了投资行为的短期化和投机化，投资者合法权益得不到有效保护。

4.证券自律功能未充分发挥。自律监管的特定功能，就如有的外国学者所言，通过权威而不是市场的政治经济制度的组织，在某些方面是臃肿笨拙的，就像一只仅有拇指而无其他手指的手，尽管那拇指粗大有力，但是目前我国证券业的自律监管体系不健全，难以发挥其应有的职能作用。主要表现为：第一，自律组织不健全，会员发展速度极为缓慢。第二，自律管理混乱，各自律主体在实际运行中彼此独立，各有会员又相互交叉，形不成自上而下的统一体系，难以协调工作。第三，缺少独立性。现有的自律组织大多属于官办机构，机构负责人多由政府机构负责人兼任，无法独立发挥监管职能。第四，机构形同虚设。例如，中国证券业协会成立近至今仅召开过一次会员大会，除个别组织一、两次学术会议、业务培训、编写业务手册和简报外，还没有负担起更主要的职责。

三、完善我国证券监管的相关对策

1.转变监管理念，完善监管体系。证券监管部门应当在坚持“法制、监管、自律、规范”的基础上，鼓励和强化市场机制的作用，尽可能用市场手段解决市场失灵的问题。要创造条件，逐步取消各种有可能降低资本流动性和运作效率的人为制度。要完善集中统一的证券监管组织系统，进一步明确证监会的性质，建立完善系统自上而下的纵向监管体系，在一些证券市场较发达，监管任务较重省份的大区证管办辖内的若干中心城市设立若干直属监管处。从根本上摆脱地方政府对证券监管的行政干预，形成直接受证监会领导，独立行使监管权力的管理体系。建立监管机构与地方政府间稳定的信息沟通机制和协调配合的工作机制，从而最大限度地消除“证券监管部门管不了，地方政府管不着”的现象。

2.健全法律法规体系，实现监管法治化。作为市场经济最前沿的证券市场，把“依法治市”作为自身发展的基本方略。一方面，要进一步健全法制，确立以《证券法》为基础的证券法律主体层次，确立《证券法》在证券法律体系中的“宪法”地位；在《证券法》基础上形成各个部门法规的辅助系统，并依据《证券法》基本原则，调整现有的法律体系、制定新的证券部门法，形成有关证券发行、交易、服务等一系列的具体法律法规。建立以证券自律组织制定自律性规章制度为主的自律制度系统。同时还要做到“有法必依，执法必严，加大运用刑事制裁手段，加强对违法者的处罚力度，提高违法成本，使股市在良好的法律环境中，在间接调控引导或较少人为干预的情况下协调运行。

3.明确监管目的和范围，规范完善政府监管手段。在证券监管中应当明确，证券监管目的是保证市场的公正性和公平性，提高经济运行效率，监管的范围和对象主要是市场秩序和运行环境。因此，作为监管部门不应该直接介入市场，过度介入市场，监管部门尽可能只做规则的制定者和裁决者，否则监管就会失去公正性。在监管手段上，要规范和完善政府行为，采用经济、法律、行政等综合手段，尽量减少行政监管手段。利用市场配置资源的力量进行监管，顺应市场规律而非逆势监管，如此才能减少市场的系统性风险。此外，还要把握好监管尺度，既要防止监管过度，又要防止监管不足。监管主体要认真考虑监督的范围和力度，又要考虑不予干预的各种情形，做到有所为，有所不为，既能减少证券市场动作风险，维护市场稳定和投资者利益，又不抑制证券公司的创新积极性。

篇7

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

1．证券监管的法律手段存在的问题

我国证券法制建设从20世纪80年展至今，证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主，包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系，尤其是《证券法》的颁布实施，使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看，我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成，通过证券交易所的有效组织，围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中，与之相配套的法律法规应当是应有俱有，但我国目前除《证券法》之外，与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次，一方面，由于我国不具备统一完整的证券法律体系，导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施；另一方面，我国现有的证券市场法律法规过于抽象，缺乏具体的操作措施，导致在监管中无法做到“有章可循”。再者，我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡，过分强调行政责任和刑事责任，而忽视了民事责任，导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例，该法规涉及法律责任的条款有48条，其中有42条直接规定了行政责任，而涉及民事责任的条款只有4条。

2．证券监管的行政手段存在的问题

在我国经济发展的历程中，计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上，这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固，监管者法律意识淡薄，最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中，市场的自我调节作用被弱化。

3．证券监管的经济手段存在的问题

对于证券监管的经济手段，无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现，只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁，而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司，却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

二、完善我国证券市场监管法律制度

(一)监管者的法律完善

I．证监会地位的法律完善

我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象，用法律规定增强其独立性，明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去，将证监会独立出来，作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围，并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样，一方面利于树立中国证监会的法律权威，增强其监管的独立性，另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调，提高监管效率。

2．证券业自律组织监管权的法律完善

《证券法》对证券业自律组织的简简单单的几条规定并未确立其在证券市场监管中的辅助地位，我国应学习英美等发达国家的监管体制，对证券业自律组织重视起来。应制定一部与《证券法》相配套的《证券业自律组织法》，其中明确界定证券业自律组织在证券市场中的监管权范围，确定其辅助监管的地位以及独立的监管权力；在法律上规定政府和证监会对证券业自律组织的有限干预，并严格规定干预的程序；在法律上完善证券业自律组织的各项人事任免、自律规则等，使其摆脱政府对其监管权的干预，提高证券业自律组织的管理水平，真正走上规范化发展的道路，以利于我国证券业市场自我调节作用的发挥以及与国际证券市场的接轨。

3．监管者自我监管的法律完善

对证券市场中的监管者必须加强监督约束：我国相关法律要严格规定监管的程序，使其法制化，要求监管者依法行政；通过法律法规，我们可以从正面角度利用监管者经济人的一面，一方面改变我国证监会及其分支机构从事证券监管的管理者的终身雇佣制，建立监管机构同管理者的劳动用工解聘制度，采取惩罚和激励机制，另一方面落实量化定额的激励相容的考核制度；在法律上明确建立公开听证制度的相关内容，使相关利益主体参与其中，对监管者形成约束，增加监管的透明度；还可以通过法律开辟非政府的证券监管机构对监管者业绩的评价机制，来作为监管机构人事考核的重要依据。

(二)被监管者的法律完善

1．上市公司治理的法律完善

面对我国上市公司的股权结构、治理机制出现的问题，我们应当以完善上市公司的权力制衡为中心的法人治理结构为目标。一方面在产权明晰的基础上减少国有股的股份数额，改变国有股“一股独大”的不合理的股权结构；另一方面制定和完善能够使独立董事发挥作用的法律环境，并在其内部建立一种控制权、指挥权与监督权的合理制衡的机制，把充分发挥董事会在公司治理结构中的积极作用作为改革和完善我国公司治理结构的突破口和主攻方向。

2．中介机构治理的法律完善

我国证券市场中的中介机构同上市公司一样，在面对我国的经济发展的历史和国情时也有股权结构、治理机制的问题。除此之外，在其日常管理、规章制度、行为规范、经济信用等方面也存在很多缺陷。我们应当以优化中介机构的股权结构、完善中介机构的法人治理结构为根本目标，一方面在法津上提高违法者成本，加大对违法违规的中介机构及相关人员的处罚力度：不仅要追究法人责任，还要追究直接责任人、相关责任人的经济乃至刑事的责任。另一方面在法律上加大对中介机构的信用的管理规定，使中介机构建立起严格的信用担保制度。

3．有关投资者投资的法律完善

我国相关法律应确立培育理性投资者的制度：首先在法律上确立问责机制，将培育理性投资的工作纳入日常管理中，投资者投资出问题，谁应对此负责，法律应有明确答案。其次，实施长期的风险教育战略，向投资者进行“股市有风险，投资需谨慎”的思想灌输。另外，还要建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，投资者应以过去的经济信念为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。

(三)监管手段的法律完善

1．证券监管法律法规体系的完善

我国证券监管的法律法规体系虽然已经日渐完善，形成了以《证券法》和《公司法》为中心的包括法律、行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律法规体系，但我国证券监管法律法规体系无论从总体上还是细节部分都存在诸多漏洞和不足。面对21世纪的法治世界，证券监管法律法规在对证券监管中的作用不言而语，我们仍需加强对证券监管法律法规体系的重视与完善。要加快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强法律的可操作性，并填补一些《证券法》无法监管的空白；制定与《证券法》相配套的监管证券的上市、发行、交易等环节的相关法律法规，如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉评价法》等等；进一步完善法律责任制度，使其在我国证券市场中发挥基础作用，弥补投资者所遭受的损害，保护投资者利益。

2．证券监管行政手段的法律完善

政府对证券市场的过度干预，与市场经济发展的基本原理是相违背的，不利于证券市场的健康、快速发展。因此要完善我国证券市场的监管手段，正确处理好证券监管同市场机制的关系，深化市场经济的观念，减少政府对市场的干涉。尽量以市场化的监管方式和经济、法律手段代替过去的政府指令和政策干预，在法律上明确界定行政干预的范围和程序等内容，使政府严格依法监管，并从法律上体现证券监管从“官本位”向“市场本位”转化的思想。

3．证券监管其他手段的法律完善

证券监管除了法律手段和行政手段外，还有经济手段、舆论手段等等。对于经济手段前面也有所提及，证券监管中的每个主体都是经济人，我们利用其正面的作用，可以发挥经济手段不可替代的潜能，如对于监管机构的管理者建立违法违规的惩罚机制和监管效率的考核奖励机制等，促进监管者依法监管，提高监管效率。在法律上对新闻媒体进行授权，除了原则性规定外，更应注重一些实施细则，从而便于舆论监督的操作和法律保护，使舆论监督制度化、规法化、程序化，保障其充分发挥作用。

篇8

一是加强农药质量监督管理，突出监管重点。

一要突出重点产品：甲胺磷、特丁硫磷等禁用高毒有机磷农药，克百威、甲拌磷、水胺硫磷等仍在使用的高毒农药，以及三氯杀螨醇、百草枯、多菌灵、毒死蜱等风险较大的农药；

二要突出重点单位：农药连锁经营企业、农药批发市场、统防统治专业化组织、乡村农药经销门店、往年监督抽查中涉嫌生产经营假劣农药的企业，蔬菜、水果、茶叶生产企业和农民专业合作经济组织；

三要突出重点区域：蔬菜生产优势区域重点、园艺作物标准园所在市、县。强化检打联动。通过建立部省市县农药监管网络平台，对监督抽查中发现的制售假劣农药违法行为或群众举报的制假售假线索，快速反应、及时查处。组织力量集中查处制售假劣农药黑窝点，重大案情线索及时上报，对违法案件，要严格按照法律程序，依法查处。

二是强化市场监管，整顿经营秩序。

一要在全面清理农药经营单位的基础上，深入开展农药经营条件审查，对无证非法经营、涉嫌经营假劣农药产品的，联合工商部门进行依法取缔；对于人员、仓储、管理等达不到要求的农药经营单位，督促其进行整改；加强对具有农药经营资质单位的监管，帮助其建立进货查验制度、购销台账制度，做到规章制度上墙公示，进一步规范农药经营行为。

二要加强高毒农药定点经营单位的监管，建立健全高毒农药定点经营长效机制，进一步落实高毒农药定点经营的各项具体要求，督促每个高毒农药定点经营户设置高毒农药存放专柜，并在专柜上设置明显的警示标识，由专人负责销售。实行实名购药，建立销售台帐，掌握高毒农药销售流向，实现产品可追溯。

三要加强对农药流动商贩和物流企业的监管，堵塞禁用、限用高毒农药和假冒伪劣农药销售渠道。强化诚信体系建设，引导农药行业依法、诚信、规范经营，开展放心农药经营单位创建活动，发挥典型示范作用。

三是强化监测预警。

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论文摘要：本文以2007年的样本截面数据比较同时在内地和香港上市的公司与只在内地上市的公司两组之间．其现金分红状况是否具有差异性．以检验不同市场环境对上市公司股票现金分红状况的影响．并以现有股利理论分析其中原因

股利政策有两种主要形式：现金股利和股票股利。此外还有公积金转增股本、配股等不严格的形式。股票股利的发放不影响上市公司的现金流量．只是改变了公司财务报表的所有者权益项目的变化．而现金股利会直接减少上市公司的现金流量．增加股东手中的现金．所以现金股利更能体现一个上市公司经营理念和对待投资者的态度本文主要分析有无H股的国内上市公司现金分红的股利政策是否具有差异性．并应用股利政策的理论加以分析．提出建议

一、股息的理论简介

理论认为．广大股东与公司“内部人”——管理者和控股股东(很多情况下．高层管理者直接来自控股股东)之间存在委托问题，他们的利益是有冲突的；作为人的内部人可能利用公司资源为自己谋利．损害作为委托人的其他股东、特别是小股东的利益。

首先将成本理论应用于股利政策研究的是Rozef(1982)，他对交易成本为零的假设进行了放宽，他认为。由于公司所有权与管理权的分离导致公司股东与管理者之间产生了问题．即公司管理者作为股东的人．并非会按照股东利益最大化行事．在这种情况下，采取合适的股利政策有助于消除或降低成本。保证股东利益。这是因为派发现金减少了内部人可以利用的现金流另外派现以后．企业不得不重新进人证券市场融资以开发新项目．使投资者和专业机构有机会对内部人进行监督和约束。

解决问题的一个有效途径是健全股东保护法制．但法律对公司派现行为的影响上．却有两种截然不同的观点。一种观点认为公司派现是股东保护法制的结果．法制越完善．股东越能利用法律赋予的权利向公司施加压力争取高派现．因此股东保护法制的完善程度与派现比率正相关：另一种观点则认为。公司派现是股东保护法制的替代物．在法制不完善的情况下．公司通过高派现树立维护股东权益的良好声誉，以吸引投资者．因此股东保护法制的完善程度与派现比率负相关

二、样本数据研究

(一)样本选取与数据来源

本文选取了这样两组不同的样本：第一组样本是在国内上市的同时在香港发行H股的股份公司，剔除掉在4月20日尚未公布07年财务年报和sT、S类股份公司．总共选取了37个样本。第二组样本是．只在上海证券交易所上市，并无在香港交易所发行H股的上市公司．排除其中的亏损企业和到4月20号为止尚未公布业绩的公司．通过随机抽样．选取了五十个样本选取07年上市公司最新公布的年报财务数据作为观察值。具体数据来源上海证券报。

(二)数据变量确定

上述两组数据选取了三个变量数据分别是：每股盈利．每股现金分红．每股分红比例。

(三)描述性统计

从表中可以看出，第一个组别(同时在内地和香港上市公司)每股现金分红均值是0．1951．现金分红标准差0．15．而每股现金分红比例均值是0．3355．现金分红标准差0．1876。

第二组别(只在内地上市的公司)每股现金分红均值是0．1417．每股现金分红标准差是0．30013．而每股现金分红比例均值是o．2344，现金分红标准差是0．26546。

(四)组间比较的非参数检验统计分析

由于不知本文讨论的两个组别当中是否具有相同的分布，所以选择非参数检验方法．以此检验两个组别之间的分红比例是否具有显著的差异性。由于分红比例相对指标更能体现一个对于现金分红政策的态度．而现金分红这个绝对指标受到每股盈利的影响．因此只选取分红比例进行非参数检验通过spss统计分析软件，使用曼一惠特尼u检验，得出以下数据：

从曼一惠特尼U检验结果来看．曼一惠特你U统计值为638．000，威尔克斯W统计值是1913．000.2值是-2．479，双尾渐进显著性概率是0．013

(五)统计结果分析

从描述性统计可以看出，样本中．国内和香港两地同时上市的公司其分红绝对值与比例值的均值比只在国内上市的公司要高。而且．国内和香港两地同时上市的公司现金分红标准差与比例值的标准差要比只在内地上市的公司相应的值小，这就说明了。在两地同时上市的公司相对重视对股东进行现金分红．而且其现金股利政策相对来说总体上的差异不大。比较接近，而只在国内上市的公司他们的现金股利政策差异比较大，各行其是。在进一步的非参数统计检验中．得到了两个不同组别具有显著性差异的结果。结合描述性统计的结果。我们可以知道．在两地同时上市的公司比较注重现金分红．其分配比例也明显较高．而且总体上，各个公司间政策差异相对较小。

三、结论与建议

股票的整体市场环境能对上市公司股利分红的政策产生较大的影响．香港股票市场法制健全．股东能利用法律手段争取高派现。结合上述的统计分析我们可以得出结论：派现是股东法制保护的结果．法制越完善．股东越能利用法律赋予的权利向公司施加压力争取高派现．因此股东保护法制的完善程度与派现比率正相关。因为国内上市的公司其现金分红比例一直处于很低的水平．同样是国内的上市公司．当他们在香港上市时．受到了完善的股东保护法制的监管．因此现金分红政策变得合理规范起来。

国内上市公司在香港上市能实现相对较高分红的另一原因是来自于香港的投资者相对于内地的投资者更理性．注重公司的现金分红．以现金分红作为衡量一个公司的价值与实力的标准之一，不单以短线炒作．以差价作为投资收益的唯一途径。

现代公司都存在问题．现金股利可以作为解决问题的有效手段之一对于股票市场投资．政府一直提倡理性的长期投资．但是由于国内上市公司分红比例低。不规范，这样就无法在股票市场形成一种良好的投资理念。对比香港股票市场环境，从改变市场环境的角度上．为使我国内地上市公司现金分红现状趋向合理化．可以从以下几个方面考虑：

(一)建立健全证券市场监督法律体系

目前股权分置改革解决了流通股和非流通股之间的利益冲突．但并未解决中小投资者弱势地位因此市场监管当局应该从法制和政策安排上．充分保护中小投资者获得现金分红利益．限制大股东、内部管理人通过资金侵占获取个人利益

除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律．完善证券市场监管法律体系。这样才能使得上市公司的现金分红合理规范起来，形成我国良好股票市场投资环境。

(二)加强对证券市场主体的培训和教育

在引导上市公司股利政策方面，对于上市公司方面，监管机构可以开设定期培训班．培tJlI内容是诚信教育与财务管理。对上市公司的决策者进行诚信教育，使其建立起自觉维护中小投资者利益的观念通过对上市公司的诚信教育．使上市公司增强给投资者回报的使命感与责任感分配股利特别是分配现金股利不仅仅是对中小投资者的投资回报．而且也有利于上市公司树立起良好的形象

对于投资者方面，要倡导正确价值投资理念。股票收益来源于股利收益和差价收益差价性收益有炒作性收益和成长性收益目前我国的投资者热衷于通过炒作以获取收益．但是实践证明这种收益是短期的．而且给投资者最终带来的是损失。只有通过公司的成长所带来的差价收益才是确实、安全的。许多研究证明现金股利政策具有信号传递效应．能实现稳定合理的现金股利的公司往往其经营能力、成长性较强。因此价值投资理念能使投资者重视公司的现金股利政策．对上市公司形成一定的压力

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    论文摘要:证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分,自建立以来,在近20年间获得了飞速发展,取得了举世瞩目的成绩,在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但由于证券市场监督管理法律制度的滞后等原因,导致证券市场监管不力,在证券市场上出现了诸多混乱现象,使证券市场的健康发展备受困扰。因此,完善我国证券市场的监督管理法律制度、加强对证券市场的监督管理,是证券市场走向规范和健康发展的根本所在。

    我国证券市场自建立以来,在近20年间获得了飞速发展,取得了举世瞩目的成绩:据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示,截至2009年7月底,我国股票投资者开户数近1.33亿户,基金投资账户超过1.78亿户,而上市公司共有1628家,沪深股市总市值达23.57万亿元,流通市值11.67万亿元,市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分,在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时,由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因,中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰,证券市场监管陷人困境之中。因此,完善我国证券市场监管法律制度,加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

    一、我国证券市场监管制度存在的问题

    (一)监管者存在的问题

    1.证监会的作用问题

    我国《证券法》第178条规定:“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理,维护证券市场秩序,保障其合法运行。”从现行体制看,证监会名义上是证券监督管理机关,证监会的监管范围看似很大:无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准,到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容,以及证券交易所管理人员的任免等等,凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上,证监会只是国务院组成部门中的附属机构,其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

    2.证券业协会自律性监管的独立性问题

    我国《证券法》第174条规定:“证券业协会是证券业的自律组织,是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责,如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文,并未明确规定证券业协会的独立的监管权力,致使这些规定不仅形同虚设,并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构,带有一定的行政色彩,机构负责人多是由政府机构负责人兼任,证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的,缺乏应有的独立性,没有实质的监督管理的权力,不是真正意义上的自律组织,通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的,从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管,也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中,证券业协会的自律监管作用依然没得到重视,证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

    3.监管主体的自我监督约束问题

    强调证券监管机构的独立性,主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点,而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下,最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析,权力又必须受到约束,绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析,监管者也是经济人,他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任,监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响,不管是制定规章还是执行监管,他们都有以公谋私的可能,甚至成为某些特殊利益集团的工具,而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析,公共权力不是与生俱来的,它是从人民权利中分离出来,交由公共管理机构享有行使权,用来为人服务;同时由于它是由人民赋予的,因此要接受人民的监督;但权力则意味着潜在的腐败,它的行使有可能偏离人民服务的目标,被掌权者当作谋取私利的工具。因此,在证券市场的监管活动中,由于监管权的存在,监管者有可能以权谋私,做出损害投资者合法权益的行为,所以必须加强对监管主体的监督约束。

    (二)被监管者存在的问题

    1.上市公司股权结构和治理机制的问题

    由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来,股权过分集中于国有股股东,存在“一股独大”现象,这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节,而用行政权力过多地干预证券市场的运行,形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度,同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关,我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之,由于股权结构的不合理,使政府或出于政治大局考虑,而不敢放手,最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

    2.证券市场中介机构的治理问题

    同上市公司一样,我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来,但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下,这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利,违背职业道德,为企业做假账,提供虚假证明;有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求,为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结,出具虚假审计报告,或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论,误导了投资者,扰乱证券市场的交易规则和秩序,对我国证券市场监督管理造成冲击。

    3.投资者的问题

    我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验,缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力,在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从,缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念,在市场价格上涨时盲目乐观,在市场价格下跌时又盲目悲观,不断的追涨杀跌,既加剧了市场的风险,又助长了大户或证券公司操纵市场的行为,从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

    (三)监管手段存在的问题

    1.证券监管的法律手段存在的问题

    我国证券法制建设从20世纪80年展至今,证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主,包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系,尤其是《证券法》的颁布实施,使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看,我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足:首先,证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成,通过证券交易所的有效组织,围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中,与之相配套的法律法规应当是应有俱有,但我国目前除《证券法》之外,与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次,一方面,由于我国不具备统一完整的证券法律体系,导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施;另一方面,我国现有的证券市场法律法规过于抽象,缺乏具体的操作措施,导致在监管中无法做到“有章可循”。再者,我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡,过分强调行政责任和刑事责任,而忽视了民事责任,导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例,该法规涉及法律责任的条款有48条,其中有42条直接规定了行政责任,而涉及民事责任的条款只有4条。

    2.证券监管的行政手段存在的问题

    在我国经济发展的历程中,计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上,这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固,监管者法律意识淡薄,最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中,市场的自我调节作用被弱化。

    3.证券监管的经济手段存在的问题

    对于证券监管的经济手段,无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现,只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁,而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司,却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。

    二、完善我国证券市场监管法律制度

    (一)监管者的法律完善

    I.证监会地位的法律完善

    我国《证券法》首先应重塑中国证监会的权威形象,用法律规定增强其独立性,明确界定中国证监会独立的监督管理权。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去,将证监会独立出来,作为一个独立的行政执法委员会。同时我国《证券法》应明确界定证监会在现行法律框架内实施监管权力的独立范围,并对地方政府对证监会的不合理的干预行为在法律上做出相应规制。这样,一方面利于树立中国证监会的法律权威,增强其监管的独立性,另一方面也利于监管主体之间合理分工和协调,提高监管效率。

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关键词：药品监管 问题 对策

中图分类号：R954 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）10-0000-02

随着我国卫生体制改革的出现，在有效的药品监管工作下，我国药品市场中的药品质量和群众用药安全性有了一定的保障。但是，作为关乎人民生命安全的药品市场安全问题，仍然不容忽视。近年来，临床药用安全事件仍有发生，这不得不引起了社会各界的关注。同时，在药品价格居高不下的背景下，还有很大一部分的人民群众不能得到有效的用药治疗。种种问题的发生，需要药品监管者加以重视，并提出有效的解决方案。

一、当前药品市场存在的问题

1、违法用药依然存在

药品管理法中明确规定，除了没有实施批准文号管理的中药材之外，药品生产企业、经营企业和医疗以后必须从具有药品生产和经营资格的企业中购买药品。但是，目前仍然有一些医疗单位和零售企业缺乏较强的法律意识，为了获得较高的经济利益，贪图便利，在购买药品的时候仅仅注重价格而忽视了药品的质量，只关注利润不关注购买渠道是否合法，导致从非法渠道购进的药品占据了整个药品市场的一定比例。更有一些经营使用单位，在购进药品的时候，大部分药品采取不上柜的方式进行隐蔽销售，这给一些不法分子带来了可乘之机。

2、药品销售多且广

在药品市场中，有很大一部分的人看到了药品销售中的利润，受到经济利益的驱使，想尽各种办法从中赚取利益。因此，除了正规的零售药品可以销售药品之外，一些医疗机构的外设门诊部、卫生所、个体诊所等也存在着销售药品的行为，此外，包括一些商场、超市、百货店、小商贩等也在进行药品销售，如此种类繁多的药品销售渠道导致了药品销售市场的混乱。

3、无证经营现象存在

药品销售的过程中，药品经营方式多种多样，并且这些经营方式都是以无证经营为特征的。无证经营主要表现为：第一，地下批发窝点活动具有着比较隐蔽的经营手法，因而屡禁不止；第二，一些保健品店打着销售保健品的旗号，实则在超越许可范围内销售药品；第三，诊所对外销售药品；第四，网上销售药品现象普遍存在；第五，出租柜台，挂靠经营等超范围和超方式地药品销售问题非常严重。以上种种无证经营的现象，扰乱了药品市场的正常秩序，为人们的生命健康安全带来了威胁。

4、质量管理参差不齐

药品质量管理存在着参差不齐的现象，主要表现在以下两个方面：第一，一些药品经营单位的质量管理力度不够，单位仍然在销售没有标明有效期和已经过期的药品，还有一些单位甚至还在销售国家药监局已经撤销文号的药品。此外，一些非药品还冒充成药品进行销售，这就给药品质量管理造成了一定的困难。第二，药品的存放保管存在着一定的问题，因为药品的仓储条件不好，管理落后，导致了药品质量存在问题，严重危害了患者的身体健康。例如，一些医院的门诊部、个体诊所、村级卫生室的建筑陈旧，药品存放的地方缺乏冷藏、防尘、防潮、防虫等设施，没有阴凉的专门库房进行药品存放，都是导致药品质量出现问题的原因。

5、从业人员素质不高

药品销售单位中很少有执业药师，药品销售柜台营业员、促销员中很少是学药学专业的，这就形成了从业人员专业素质不高的情况。还有一些分药房、药店、诊所的从业人员的专业与药学不相关，专业素质不高，再加上质量意识较差，法制观念不强的因素，用药安全和有效很难得到保证，也影响了药品市场的正常运行。

6、用药常识观念淡薄

在药品市场中，因为医药收费普遍比较高和相关手续比较复杂等原因，一些普通群众在生病的时候通过会调用自己的生活常识来进行用药，直接到诊所、药店等药品销售点进行购买，而在购买的时候还受到了常识的严重影响，针对用药有着属于自己的习惯，导致了药品消费存在着较大的盲目性和随意性。用药常识观念淡薄的现象在农村比较明显，因为农民对于药品的鉴别能力较差，又受到一些虚假广告的影响，假劣药品在农村范围内存在得比较多。

二、药品市场问题产生的原因分析

药品市场中的问题存在的原因，除了不法分子贪图经济利益，法制意识不高，想方设法地赚取患者的经济利益的原因之外，还有着多方面的原因。下面笔者从药品监管中来分析原因，主要概括为以下几点：

1、法制法规不完善

法制法规不完善是导致药品市场问题产生的主要原因。我国的药品监督管理局非常重视药品监督管理的法制法规的建设，制定了《药品管理法》、《药品管理实施条例》等大系列的药品监督管理规章制度。我们不可以否定，这些药品监督管理规章制度在维护药品市场安全方面起到了一定的作用，同时我们也应该注意到，这些法制法规建设还存在着不完善的问题，例如，在对非市场领域和个体售药行为的药品监管方面没有进行严格的管理，也没有形成严厉的惩罚措施，这就给不法分子带来了可乘之机，导致了人民群众用药不安全因素的滋生。

2、监督力度不够

各级监督管理部门在对药品监督方面确实加强了工作实施力度，但是在监督管理的重点方面却还存在着监督力度不够的问题，这主要表现在监管的重点放在了药品生产和经营领域，忽视了对药品使用领域的监督和管理。例如，监督管理部门对于生产和经营企业的GMP、GSP检查工作特别加强，也投入了较大的人力物力，但是在医疗机构和使用单位方面，却没有形成同等力度的监管工作，再加上对医疗机构和不法分子的处罚程序不够清晰明确，导致了不法分子钻监管力度的空子，出现了一些违法行为。

3、部门之间的协调不够

随着国家职能部门的工作划分得越来越细，各个部门只有加强合作，才能将工作做得系统化的同时做得更全面，药品监管工作同样如此。当国家的药品管理体制改革之后，药品监督的工作落到了国务院药品监督管理部门的身上，而卫生、工商、物价、经贸等部门同样也负有着相关管理的工作。在药品监管方面，各个部门出台的规章制度出现了不一致的现象，导致了部门与部门之间的工作没有协调起来，造成了药品监管工作的困难出现。

4、药品监管人员素质不高

随着药品监管组织的初步成立，药品监督组织机构中的人员也基本到位，发挥了监督管理人员的作用。但是，从药品监管人员的素质方面来说，还存在着不高的现象。一些市县的药品监管机构成立得比较晚，再加上监管人员的单位、专业不同，从事药品监管工作的时间长短不一，导致了执法能力和专业知识方面都存在着一定的差距。药品监管人员的素质不高，还表现在执法效力不高，遇到药品质量问题的时候直接运用罚款代替法规惩治，导致该罚的不罚，让不法分子在药品经营中的问题屡屡发生。

三、解决问题的对策及建议

1、完善法制法规建设

要完善好药品监管的法制法规建设，从药品监管法规的薄弱环节和问题出发，促进药品监管法规体系逐渐完善，为药品监管功用的发挥提供保障。

第一，要完善好制剂管理的详细规定，加强对医疗机构的制剂管理。从目前的国家药品监管管理局指定的规章制度来看，存在着较强的原则性，没有形成具体的规定，如对医疗机构制剂审批什么，技术要求是什么，制剂怎么使用等都体现得不具体，因此需要在医疗机构实际的基础上，制定好详细的管理办法。

第二，要完善好药品涉案的相关规定和惩罚机制。针对目前违法事件屡禁不止的情况，要从当前医疗机构与药品涉案规定出发，明确好药品经营者的权利和义务，并加强违法事件的打击力度，促进药品监管市场在有力的规定和惩罚机制中治标又治本。

第三，要制定好关于医药的高新技术的应用管理规定。针对一些利用生物成果治病或者高新技术进行临床治疗的情况，要制定好相应的管理办法，做好相关的技术跟踪工作，促进高新技术在规范用药的基础上得到运用，也避免了一些不法分子利用高新技术来蒙骗广大群众。

2、加强非市场领域的药品监管力度

从医疗机构等非市场领域的监管力度不够的现状出发，应该注重非市场领域的药品监督工作，促进违法经营现象的发生。具体说来，加强非市场领域的药品监管力度要从以下几个方面入手：

第一，积极转变工作思路，更新思想观念。国家药监局已经充分认识到非市场领域药品监管薄弱的问题，并将医疗机构等非市场领域的药品监管放在与生产、经营单位的监管相同位置上。但是，因为药品监管工作人员对于生产、经营业务比较熟悉，也比较重视生产、经营方面的工作，这就影响了非市场领域的药品监管工作有效性的发挥。因此，要从药品监管人员的工作思路转变和思想观念的更新出发，促进他们也注重非市场领域的药品监管工作，全面落实在非市场领域的违法犯罪行为的处罚措施，促进非市场领域的药品监管工作发挥实效。

第二，加强经常性监管管理工作，促进药品市场规范化。在药品生产、经营、使用等阶段中都要发挥好药品监管工作的作用，促进药品各项程序在依法办事中顺利进行，需要发挥监管管理的作用。但是，突击检查和转向整顿仅仅只会带来短期的效果，没有得到长期的安全和成效。因此，要加强经常性监管管理工作，切实做到事先、事中监督与临时突击检查相结合的监管体系。

3、做好部门之间的协调工作

药品监管工作的顺利开展，少不了部门与部门之间的协调，在现代市场经济体制还不健全的今天更是如此。做好部门之间的协调工作，应该做好以下几点：

第一，协调好与卫生部门的工作。药品监管部门要与卫生行政部门做好协调工作，促进

两个部门的和谐统一，发挥好药品使用单位与监管单位的作用，促进患者的用药安全得到保障，

第二，协调好与工商部门的工作。药品监管部门要与工商部门做好协调工作，发挥好工商部门的企业经营执照与广告审批职能部门的职能作用，并在与药品监管部门的合作下采取遏制药品虚假广告的措施，促进药品市场安全得以出现。

第三，协调好与其他部门的工作。药品监管部门要加强好与公检法机关、邮电部门和药品监管部门内部的协调工作，形成药品监管合力，促进法治惩罚手段、群众反映手段和系统监管手段发挥实效。

4、提高监管人员综合素质

针对药品监管人员数量的逐渐增加和素质参差不齐的现象，要加强好药品监管队伍建设，提高监管人员的专业素质和执法水平，促进药品监管工作顺利开展。

首先，要加强药品监管人员的法规的学习，提高他们的执法能力。只有学好法律法规，才能在知法的基础上懂法、手法和依法行政。针对药品监管人员来说，不仅要学习与医疗机构、药品管理相关的法律法规，更要学习与药品监管工作相关的法律法规。

其次，要加强药品监管人员的专业培训，不仅要进行医药专业的人员进行培训，还要对非医药专业的人员进行培训，促进他们在认真学习医药知识的基础上，掌握药品的相关知识。而培训的方法应该是多种多样的，如学习班、函授、脱产深造等等。

最后，要加强药品监管人员的廉政教育，促进他们能够公正严格地执行药品监管工作。药品监管工作中涉及到权利与利益的处理，因此要注重监管人员的廉政教育，教育广大药品监管人员想着人民的利益和患者的用药安全，避免徇私枉法现象的出现。

参考文献：

[1]高正阳.我国药品市场监管法律制度的研究[D].河北师范大学 2011

[2]李晓澎.我国药品监管的问题及其对策研究[D].中南大学 2009

[3]柏玫，许杰.药品监督管理中存在的问题及对策[J].中国药事.2004（10）

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关键词：证券市场  监督管理  法律制度

我国证券市场自建立以来，在近20年间获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩：据中国证监会2009年8月25日的统计数据显示，截至2009年7月底，我国股票投资者开户数近1．33亿户，基金投资账户超过1．78亿户，而上市公司共有1628家，沪深股市总市值达23．57万亿元，流通市值11．67万亿元，市值位列全球第三位。证券市场作为我国资本市场中的重要组成部分，在实现我国市场经济持续、健康、快速发展方面发挥着重要作用。但同时，由于监管、上市公司、中介机构等方面的原因，中国证券市场。这些问题的出现使证券市场的健康发展备受困扰，证券市场监管陷人困境之中。因此，完善我国证券市场监管法律制度，加强对证券市场的监管、维护投资者合法权益已经成为当务之急。

一、我国证券市场监管制度存在的问题

(一)监管者存在的问题

1．证监会的作用问题

我国《证券法》第178条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”从现行体制看，证监会名义上是证券监督管理机关，证监会的监管范围看似很大：无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准，到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容，以及证券交易所管理人员的任免等等，凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上，证监会只是国务院组成部门中的附属机构，其监督管理的权力和效力无法充分发挥。

2．证券业协会自律性监管的独立性问题

我国《证券法》第174条规定：“证券业协会是证券业的自律组织，是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责，如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文，并未明确规定证券业协会的独立的监管权力，致使这些规定不仅形同虚设，并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构，带有一定的行政色彩，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的，缺乏应有的独立性，没有实质的监督管理的权力，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的，从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管，也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中，证券业协会的自律监管作用依然没得到重视，证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。

3．监管主体的自我监督约束问题

强调证券监管机构的独立性，主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点，而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下，最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析，权力又必须受到约束，绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析，监管者也是经济人，他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任，监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响，不管是制定规章还是执行监管，他们都有以公谋私的可能，甚至成为某些特殊利益集团的工具，而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析，公共权力不是与生俱来的，它是从人民权利中分离出来，交由公共管理机构享有行使权，用来为人服务；同时由于它是由人民赋予的，因此要接受人民的监督；但权力则意味着潜在的腐败，它的行使有可能偏离人民服务的目标，被掌权者当作谋取私利的工具。因此，在证券市场的监管活动中，由于监管权的存在，监管者有可能以权谋私，做出损害投资者合法权益的行为，所以必须加强对监管主体的监督约束。

(二)被监管者存在的问题

1．上市公司股权结构和治理机制的问题

由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，存在“一股独大”现象，这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节，而用行政权力过多地干预证券市场的运行，形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度，同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之，由于股权结构的不合理，使政府或出于政治大局考虑，而不敢放手，最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。

2．证券市场中介机构的治理问题

同上市公司一样，我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来，但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下，这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明；有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结，出具虚假审计报告，或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论，误导了投资者，扰乱证券市场的交易规则和秩序，对我国证券市场监督管理造成冲击。

3．投资者的问题

我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验，缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从，缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念，在市场价格上涨时盲目乐观，在市场价格下跌时又盲目悲观，不断的追涨杀跌，既加剧了市场的风险，又助长了大户或证券公司操纵市场的行为，从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。

(三)监管手段存在的问题

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关键词：俄罗斯金融服务市场监管法律制度

中图分类号：DF438（512）文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）04-0150-11

广义而言，俄罗斯金融市场包括银行业、保险业、外汇市场、股票市场、国债市场、地方债券市场、企业债券市场、货币市场、期货市场等。在对金融市场进行调整的过程中，法律、政治、经济、公共政策等均发挥了作用。尤其是经过了两次大规模金融风暴洗礼以后，俄罗斯建立起金融服务市场的监管法律体系，体现为以部门法为主体框架，并辅以其他单行法规和部门法中的特殊规定。

一、俄罗斯金融服务市场监管制度溯源

俄罗斯的金融服务市场监管制度与前苏联的制度具有承继关系，与前苏联和俄罗斯的社会历史背景也存在密切联系，自前苏联解体至今，经过两次金融危机的冲击，俄罗斯的金融服务市场监管制度发生了较大的变化，形成了以中央银行为核心、联邦金融市场管理局为辅助的监管格局。

（一）前身——前苏联银行监管制度

由于历史原因，俄罗斯的金融制度和监管体系直接承继前苏联，其整体框架由前苏联构建。

1917年12月14日（俄历），全俄中央执行委员会颁布法令，所有私营股份银行及私人银行一律收归国有，同国家银行合并为统一的俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民银行，同时宣布银行业务由国家垄断。①可见，前苏联初期银行业监管的目标是国有化，虽然其监管职能比较模糊，但已经出现雏形，全俄中央执行委员会为了对按人民委员会的凭证拨款实行监督，设立了财政小组委员会，该小组委员会的设立是首次对私有银行业务进行监管的尝试。但是，由于银行国有化进程是在全国各生产行业全面国有化的大背景下发生的，银行国有化法令并不适用于信用合作社，导致了部分银行业监管的失控。1921年10月，新经济政策已经开始执行，苏维埃政权建立了新的中央银行，即国家银行（Госбанк），苏联的银行业发展由此拉开帷幕。②20世纪20年代，为适应新经济政策，前苏联各行业、各地区、各经济实体作为基本单位，建立各自独立的银行信贷组织，以促进其相互竞争，国家则对它们进行间接控制。30年代起，前苏联工业国有化和农业集体化运动展开，以行政管理为特征的集中垄断型银行体制逐渐形成。1959年，前苏联银行体制进行了再次改组并逐渐发展成了四大银行体系：1.国家银行：整合了中央银行与商业银行的职能，负责制定货币政策、国家金融计划，并监督其他银行，处于核心支配地位；2.建设银行（Стройбанк）：③隶属于国家银行，是国家管理基本建设投资的专业银行；3.储蓄银行（Сбербанк）：最早成立于1841年，④1963年成为国家银行的一部分，承担办理公民储蓄业务；4.外贸银行（Внешторгбанк）：由国家银行、外贸部、部分大型外贸企业入股，组成的垄断对外贸易和经济工作的银行。可见，四大银行系统实际上仍是一个系统，即国家银行体系。前苏联实行的集中管理的监管方式一直持续到戈尔巴乔夫改革前夜。90年代，苏联银行业再次重组。1990年12月11日，苏联最高苏维埃通过了《国家银行法》（Закон о Государственном банке СССР）和《银行与银行业务法》（Закон о банках и банковской деятельности），⑤以法律的形式固定了银行业监管模式。此后又出现了三大专业银行：农工银行（Агропромбанк）、工业建筑业银行（Промстрйбанк）和住房公用事业与社会发展银行（Жилсоцбанк）。在这次重组过程中，原国家银行逐渐转化为类似西方国家的中央银行（Центральный банк），并逐渐脱离国家行政体系，成为直接向最高权力机关负责的金融管理机构。遗憾的是，随着戈尔巴乔夫整体经济改革的失败，银行业的重组没有取得预期效果。

（二）建立——俄罗斯联邦金融服务市场监管机制

1991年前苏联解体，俄罗斯全面继承了前苏联的金融遗产，包括金融资产和管理体制。1992年，俄罗斯政府采取“休克疗法”向市场经济体制快速转轨，其中调整金融市场管理体制是改革的重点内容之一。改革主要参照当代西方金融制度，建立起以中央银行为主导、商业银行为主体、多种金融机构并存，同时具有各类金融市场的金融体制，同时伴随着大规模的私有化进程。1991年11月，俄罗斯联邦颁布了《中央银行法》（《Закон о центральном банке РФ》），开始运用法律手段构建新的金融监管框架。历史上的国家银行正式改组为中央银行，形成了以中央银行为领导、商业银行为主体、多种金融机构并存的分工协作体系，明确了中央银行的主要职责是管理货币政策。货币政策成为国家宏观调控的主要手段。信用形式已由单一的银行信用向包括银行信用、商业信用、消费信用、国家信用和民间信用发展，形成了包括商业票据、国家债券以及各类债券在内的多样化的金融工具和金融手段，建立了统一的外汇管理机构，实行以贸易商品成本作为决定因素的卢布统一汇率体制。⑥1993年7月俄联邦颁布法令，对在俄罗斯境内的外国银行实行严格限制，禁止全部和大部分由外资拥有的银行为俄罗斯客户服务，旨在保护本国银行业免受外国银行竞争的影响。⑦与此同时，20世纪90年代初期，俄罗斯的证券业也逐渐形成规模。1996年，俄罗斯颁行了《证券市场法》（《Закон о рынке ценных бумаг》）。90年代后期，保险业才逐渐起步，直到今天，发展规模仍很有限，但《保险业务组织法》（《Закон об организации страхового дела в Российской Федерации》）却早在1992年就已经颁行。

俄罗斯金融服务市场的发展前期，其监管职能主要集中于中央银行，它直接向国家杜马负责。中央银行虽然是统一的监管机构，但是当银行与其他金融市场发生交叉经营时，则监管权能也会发生分散，如商业银行经营证券业务，则由中央银行和证券业管理委员会共同监管。目前，俄罗斯的监管机构仍然以中央银行为核心，主要监管银行信贷等业务，联邦金融市场管理局（Федеральная служба по финансовым рынкам，简称ФСФР）成为了监管除银行业以外的其他金融业务的主要机构。⑧前苏联解体以后，休克疗法也很快宣告失败。从那时起，俄罗斯金融服务市场改革的步伐就一直没有停止过，立法工作虽然稍晚于市场出现，但基本也可以认为是同步进行。1998年和2008年两次金融危机给俄罗斯的金融服务市场带来沉重打击，虽然在一定程度上打乱了俄罗斯国家金融体制改革的步骤，但并没有动摇改革的大方向，而且加速了其立法进程和重组过程。

二、俄罗斯金融服务市场监管法律体系构造

历经二十多年的改革历程及两次金融危机的考验，俄罗斯金融服务市场监管法律体系基本形成。

中央银行法》第57条规定，俄罗斯银行为信贷组织和银行集团确定执行银行业务、会计核算和会计制度，建立内部控制，形成和提供会计和统计报表及联邦法律规定的其他一些信息必须遵守的原则。俄罗斯银行按照理事会确定的清单，有权向信贷组织索要和获取其必要的活动信息，并要求解释。俄罗斯银行有权为银行集团股东提供活动信息制定程序。

在这些方面，根据《中央银行法》第59条的规定，俄罗斯银行有权作出信贷组织国家登记的决定，为了实施其监管职能，编制信贷组织国家登记手册，发放信贷组织银行业务许可证、暂停许可证的效力和吊销许可证。

中央银行法》第75条规定，俄罗斯银行为了查找威胁信贷组织存款人和贷款人合法利益和俄联邦银行体系稳定性的情况，而对信贷组织（银行集团）的活动进行分析。当存在这些情况时，俄罗斯银行有权采取本法第74条规定的措施，同时根据理事会的决议采取信贷组织财务健康化措施。第76条规定，为了保护存款人和贷款人的利益，俄罗斯银行有权向被吊销银行业务许可证的信贷组织派遣全权代表。在俄罗斯银行全权代表工作期间只有在全权代表的同意下，信贷组织才有权从事联邦法律许可的交易。从清理委员会建立或者仲裁法庭委派仲裁管理员之时起，俄罗斯银行全权代表停止工作。

（一）银行业监管法律制度

俄联邦1990 年12月通过了《国家银行法》（即后来的《中央银行法》）和《银行与银行活动法》。《中央银行法》成为调整整个银行业，监管银行市场的最重要法律规范，其不仅规定了国家银行在整个金融资本市场的运行规则和业务范围，还详细规定了银行在金融资本市场的调解和监督功能。

1.中央银行的地位

《中央银行法》第56条规定，俄罗斯银行是银行调节和银行监督机关。它对信贷组织和银行集团遵守银行立法、俄罗斯银行法规和法定指标的情况执行日常性的监督。维持俄联邦银行体系的稳定性，保护存款人和贷款人的利益是银行调节和银行监督的主要目的。俄罗斯银行的调节和监督职能通过其常设机关银行监督委员会来执行。

2.银行业务的监督

[JP2]在俄罗斯的银行业务领域，其最大的业务内容就是投资信贷服务，债权人、债务人、存款人和信贷机构之间发生的各种法律关系都是围绕着信贷组织亦即银行产生的，因此，关于银行业务的监督，《中央银行法》主要着眼点就是对银行信贷业务的规定，制定了针对信贷组织（银行或银行集团）的详细监督制度，用以平衡信贷组织、债权人、债务人以及储户之间的权利关系。

具体内容包括以下几个方面：一是针对信贷市场动态信息的掌握，这是履行监管职责的前提。⑨二是对信贷组织的设立和活动程序进行规制，从而确保其有序合法，避免违法侵权的发生。⑩此外，还规定了银行理事会制度、贷款额度通报制度、信贷组织保障制度、重大信贷风险额度限制制度等。三是惩罚措施。为了执行银行调节和银行监督的职能，俄罗斯银行有权对信贷组织（及其分支机构）进行检查，责令他们消除其活动中的违规行为，并对违规行为采取本法规定的制裁措施。在信贷组织违背联邦法律以及未按俄罗斯银行依据联邦有关法律制定的法规和条例提交信息或者提交不完全或者不真实信息的情况下，俄罗斯银行有权要求其撤销其违法违规行为。具体措施包括罚款、限期限制业务范围和规模等。更加强有力的是，俄罗斯银行有权依照联邦《银行及银行活动法》规定的理由吊销信贷组织从事银行业务的许可证。信贷组织违规行为的追溯期为5年。俄罗斯银行可能因其对信贷组织的罚款或其他制裁而被上诉至法院。四是强调对存款人和贷款人权利的保护。

3.投资业务的监管

俄罗斯中央银行的另一项重要任务是保障本国利益，限制外资的发展。按照《中央银行法》和《银行与银行活动法》规定，外资银行认购俄资银行股权时需要履行通知报告义务，达到10%以上时还需要征得俄联邦中央银行的同意。俄罗斯地方政府经过国家杜马授权可以限制外资银行进入境内从事经营活动。

总之，俄罗斯银行业的监管措施对维护本国信贷秩序、防止外资控制金融市场、保护存款人利益发挥了重要作用。

（二）保险业监管法律制度

[JP3]1992年11月27日，俄罗斯颁布实施《保险业务组织法》。1999年11月20日，又对该法进行了补充和修改，主要是限制外国公司在俄罗斯的经营活动，此外，俄罗斯还通过一系列的法律案对其进行修正。2004年3月11日，俄罗斯联邦保险监管局（Федеральная служба страхового надзора，简称ФССН）依据总统法令成立，隶属于财政部，负责对保险市场进行监管，2011年3月4日并邦金融市场管理局。

该条规定，国家对保险机构的监管（以下称保险监管）旨在使保险机构遵守保险业立法，预防和制止保险机构对本法所规定的法律关系的破坏，保障被保险人、其他利益方，以及国家的权利和法益，有效地发展保险事业；保险监管本着法制、公开、组织统一的原则进行，保险监管机构在其指定的出版印刷机构出版印刷公开信息，例如对职权范围的说明、登记注册信息、牌照效力信息、许可证信息等等。

第29条规定了保险公司年度账目公开的要求：账目中的内容得到确认以后，要按照联邦法律规定的期限和程序公布年度财务账目；通过公共传媒在保险公司业务活动的地区公布年度财务账目，保险公司必须在保险业监管机关公开信息的通知。

目前，俄罗斯规范保险业市场最重要的法律依据就是《保险业务组织法》。

1.调整目标。《保险业务组织法》明确规定了该法的调整目标，包括调整保险业务所涉及的主体的权利义务关系，以及国家对保险业务经营主体的监管等。一个突出的特点是，该法对市场监管主要针对外国投资者作出规范，设定了诸多对外国保险业进入俄罗斯市场的限制，旨在保护本国产业。

2.监管主体及职责。《保险业务组织法》确定了调整和监管保险业的两个主体：国家、保险机构协会。国家是从法律层面监管保险业务的最高机构，而保险机构协会属于行业自律组织，主要职责是协调保险组织之间的活动，代表和维护其成员的共同利益，组建工会和其他协会组织。该法第30条专门规定了国家对保险业的监管职责。该条第4款并规定了保险监管的具体内容：（1）保险机构的牌照发放、保险精算师认证、在国家保险机构或保险机构联合组织的目录中登记注册等。（2）监督保险立法的执行情况，包括在保险机构工作现场检查工作、核实其财务报表等，以确保保险公司的金融稳定性和偿付能力。（3）在本法规定的以下四种情形出现后的30天内由保险监管机构发出许可：一是依靠外国投资的保险组织扩大投资规模的；二是履行外国投资者参与的保险组织股权（投资份额）转让合同；三是在保险业务领域开设外国保险组织、再保险机构、经纪机构等代办机构的；四是外国投资的保险公司开设分支机构。（4）保险公司的义务，包括提供业务财务报表和金融状况信息；遵守保险立法，执行保险监管机构关于停止违反保险法行为的命令；提供保险监管机构因其监管职责所需的信息（涉及银行秘密的信息除外）。该法第31条还规定，俄罗斯联邦反垄断机关依据反垄断立法预防和制止保险市场上的垄断行为和不正当竞争行为。

3.为了降低金融风险，《保险业务组织法》设定了一系保保险公司金融业务稳定的措施，如再保险、共同保险、互助保险、转保险等等。此外还规定了保险准备金制度、会计核算制度、账目公开制度等。

（三）证券业法律制度

在证券市场，俄罗斯先后颁行了若干法律法规。1996 年4月22日，颁布《证券市场法》；1995 年12月26日，颁布《俄罗斯股份公司法》（《Закон об акционерных обществах》）；1999年3月5日，颁布《证券市场投资者权益保护法》（《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг》）。2000年以后，俄罗斯证券市场得到长足发展，上述法律至今仍然没有停止修订。2001年俄罗斯又通过了《投资基金法》（《Закон о инвестициионных фондах》）。

1.证券市场监管体制

俄罗斯证券市场监管包括两个层面，即自律组织和国家政府的双重监督。

其一，国家监管。《证券市场法》为国家对证券市场实施监管提供了法律依据。根据该法第38条的规定，国家监督和调整证券市场主要通过以下措施：制定证券市场从业人员活动的义务要求及其标准；国家对证券发行和说明的登记注册，以及证券发行人符合条件和遵守义务的监督；颁发证券市场从业人员许可证；建立起保护投资者权利、以及监督证券发行人和从业人员对投资者权利尊重情况的系统；禁止和取缔违反许可的证券市场经营活动。

例如保护投资人的知情权，要求证券发行人必须向投资人提供联邦法律所规定的必要信息，包括发行人自身信息和相关证明文件、股本比例等。《证券市场投资者权益保护法》第6条。

其二，行业自律。俄罗斯《证券市场法》也为行业自律提供了法律依据，俄罗斯证券业行业自律组织的主要监管权限是：获得按照证券市场联邦权力执行机关（证券市场联邦权力执行机关的地方办事处）设定的程序对其成员工作检查结果的信息；确定其成员业务活动的规则和标准，其中包括证券业务，以及签订和履行与衍生金融工具相关的合同业务；监督成员遵守行业自律组织制定的从业规则与标准的情况；对公民进行证券行业的培训，此外，经过证券市场联邦权力执行机构派遣或委托，行业自律组织还可以进行技术考核并颁发技术证书。

如上所述，《证券市场法》通过国家监管和行业自律组织监督的办法，从规范证券市场和保护投资人权利两个方面着手，逐步改善证券市场的秩序。2004年3月，联邦证券市场委员会被取缔，其对金融市场的控制和监督职能转至联邦金融市场管理局，该管理局成为一个负责调节和控制证券市场参与者活动的专门国家机构。该机构对金融服务市场参与者的活动进行严格监管，规范证券市场的交易行为，打击滥用内部信息的行为和非法操纵证券市场的行为。

2.证券市场投资人保护

在证券市场，相对于《证券市场法》来说，对投资人权益保护更为有力的是《证券市场投资者权益保护法》《Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумар》。该法的立法目的就是从国家和社会层面为投资者（包括自然人和法人）的合法权益提供保障。该法详细规定了投资人在证券市场的各种权益和保障措施，还专门设定了保护投资者权益的法律诉讼程序，而且规定证券市场联邦权力执行机关有权为了维护投资者权益而参与到诉讼程序之中，有权向法庭并要求索赔等。近年来，俄罗斯越来越重视个人在金融服务市场的权益保护，根据2008年12月的《2020年之前俄罗斯联邦金融市场发展战略》，俄罗斯进一步提出了增强证券金融市场的监管力度，加强对投资者利益的保护，不断改善投资环境等举措。可以说，这提示了未来俄罗斯金融服务市场改革和立法的重要发展方向。

其次，在法律体系方面，部门法主导监管，缺乏统一协调。

俄罗斯调整金融服务市场主要依靠的是部门法，即《中央银行法》、《保险业务组织法》和《证券市场法》等等。其中，《中央银行法》处于支配性地位，在《保险业务组织法》和《证券市场法》没有出现之前，俄罗斯几乎完全依靠银行法来调整金融服务市场，因此，俄罗斯在金融服务市场上具有明显的混业监管特征。《保险业务组织法》和《证券市场法》的出现虽然使监管内容得到了细化，但并没有实质性改变银行法的支配地位，其根本原因在于，俄罗斯国内主要的金融监管主体就是中央银行，保险市场和证券市场最初的监管部门缺乏独立的权能，直至2004年，俄罗斯才将除银行业外的金融监管事务统一归到俄罗斯联邦金融市场管理局项下，试图打造一个集立法与执法功能于一身的金融服务市场全能监管者。

历史上，俄罗斯的金融市场监管，尤其是银行业监管，经历了从分散到集中，再到分散，然后又出现集中的趋势。十月革命前，各类银行分散管理，十月革命后逐渐变成国家银行统一管理，前苏联解体后，俄罗斯大力推行自由化和私有化，银行再次呈现分散管理的现象，但两次金融危机使俄罗斯又一次开始趋向于集中管理。目前俄罗斯每个市场具有独立的监管依据，但在实际操作中却力图采取混业共管的方式，其间难以协调统一。《金融服务市场竞争保护法》可以说是统一监管的初步尝试。

（二）金融危机的因应

1.1998年金融危机

1998年俄罗斯爆发了大规模的金融危机，众多银行倒闭，经济遭受重大打击。因此，该次金融危机带来的最大影响就是对银行信贷业务的应急改革措施。改革中涉及诸多方面的措施，其中最重要的就是银行系统的重组，通过充实银行资本金、改善资产质量、重组银行债务、促进资金流动性等办法改善银行经营状况，同时还采取了完善法律制度，加强对金融市场监管等措施来帮助银行系统重组。需要指出的是，上述种种措施并不是在金融危机爆发期间完成的，而是在金融危机爆发时及以后若干年内逐步得到落实的。俄罗斯中央银行在重组制度保障方面采取的加强监管手段主要包括如下内容。

（1）完善法律制度，增强对个人权利的保护。前文已述，俄罗斯在1990年已经通过了《国家银行法》和《银行与银行活动法》，初步建立起了俄罗斯金融服务市场监管体系。金融危机的发生对银行业打击沉重，存款人或者普通债权人的利益受到的伤害更大，银行的不安全性引起了重视。1998年俄罗斯通过《信贷组织破产法》（《Закон о несостоятельности （банкротстве） кредитных организаций》），用以规范金融机构的破产程序，从而保护债权人的利益。2002年11月俄罗斯通过了《自然人银行存款保险法（草案）》，该草案规定国家有关机构承担居民储蓄保险责任，由国家和接受个人存款的银行共同组成保险基金，用以在银行破产时补偿存款人。该草案2003年正式由普京签署颁行。2006 年12月， 俄罗斯对《中央银行法》和《银行及银行活动法》进行了修改补充，进一步严格了银行破产的条件和程序， 加强防范银行负责人滥用破产权力， 加强对破产银行的资产保全措施，以确保债权人利益。这些措施对于增强存款人对银行的信心、增加银行流动资金都具有积极意义。

（2）加大对银行经营活动的监管力度，严格准入门槛。俄罗斯经历了金融危机以后，意识到执法力度的重要性，开始加大监管力度。在银行系统内部，俄罗斯开始进行严格的检查。发现存在违反联邦法律和中央银行规定的，同时也丧失了实际偿付能力的银行或其他信贷组织，则中央银行可强制吊销其经营许可证。如果被吊销许可证的银行或者其他信贷组织经过自查，采取措施恢复了偿付能力，财务状况发生实质性的改善，则中央银行可以恢复其已经被吊销的许可证。

（3）建立银行破产预警制度，降低未来风险。银行破产预警制度是根据俄罗斯《信贷组织破产法》的规定建立起来的，是银行系统重组的重要内容之一。根据该法的规定，信贷组织在最近6个月内不能满足债权人的货币债权要求，付款义务到期后三天内由于资金不足不能履行给付义务的；在违反俄罗斯银行义务性规范的同时，信贷组织的绝对资本比照最近12个月的最大资本额减少了20%以上的；违反俄罗斯银行所要求的自有资金充足的规范的等等，当出现这些法定事由时，就应启动预警机制，及时调整，采取必要的财务恢复计划，尽可能减少破产信贷组织的数量，降低金融服务市场的风险。

1998年金融危机发生时，俄罗斯的金融服务市场初具规模，金融法律框架虽然已经具备，但体系还比较粗糙。金融危机爆发以后，俄罗斯在调整国内金融服务市场方面主要运用的还是经济手段，立法工作是逐渐进行的，仍然与其原来的金融法制改革紧密结合，直到2008年金融危机再次爆发。这期间，金融服务市场的法律制度对于稳定金融市场、恢复国民经济还是发挥了相当大的作用。金融危机的爆发也使俄罗斯认识到加强金融监管、规避金融风险的必要性和迫切性。也正因为如此，俄罗斯逐渐建立起多层次立体化的监管体系，其自上而下的监管主体分别是：中央银行、行业自律组织、银行自身，此外整个社会也负有监管金融服务市场的职责。

2.2008年金融危机

2008年在世界范围内再次掀起新一轮的金融危机，俄罗斯没有幸免，刚刚恢复的金融服务市场秩序再次受到重创。俄罗斯银行数量迅速减少、股票暴跌、货币贬值、资产大幅度缩水、外商纷纷转移投资，本国优势产业，诸如石油、矿业和钢铁等也受到沉重打击，失业率走高，人民生活受到显著影响。金融危机爆发以后，俄罗斯联邦采取了一系列应对措施，其中在法律政策方面主要进行了调整税收、救济失业和挽救金融服务市场等措施。挽救金融服务市场的重中之重是对银行业的调整，兼顾其他金融服务市场，最大限度地保护存款人的利益。金融风暴期间，俄罗斯先后出台了多个法律案，几乎所有的措施都是围绕改善银行经营状况展开的。

（1）改善银行经营状况。2008年10月13日，俄罗斯颁布了该年度第171号法律案《对中央银行法第46条的修订法案》（《Закон о внесении изменения в статью 46 федерального закона о центральном банке РФ》，简称2008年《171号法案》）和第173号法律案《支持金融体系补充措施法》（《Закон о дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ》）。前者为俄罗斯中央银行增加了新的融资工具，规定央行有权向拥有一定评价等级的商业银行提供最长6个月的无担保融资。判断债务人偿还能力的评定和评定机构，以及具体的融资条件均由央行理事会决定。同年12月30日颁布的第317号法律案（《Закон о внесении изменения в статьи 46 и 76 федерального закона о центральном банке РФ》，简称2008年《317号法案》）又将最长融资期限延长到一年。这些规定对于缓解商业银行融资压力起到了巨大作用。根据《支持金融体系补充措施法》，俄罗斯开发银行和外经银行（Внешэкономбанк）有权为企业偿还外债提供外汇供给，有权取得企业海外债权人的请求权。根据该法，中央银行有权与其他信用机构签订契约，并约定央行承担该信用机构与其他信用机构交易时发生损失的补偿义务，央行还可以给企业借贷提供信用供给，协助开发银行向民间银行融资，以无担保方式向最大商业银行和储蓄银行提供贷款等。

（2）防范银行风险措施。俄罗斯除了采取措施改善银行现状以外，还采取措施预防未来风险。2008年10月28日俄罗斯颁布了第175号法律案《截至到2014年12月31日前增强银行系统稳定性的附加措施法案》（《Закон о дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года》，简称《附加措施法》）。根据该法案的规定，当银行的财务状况出现不稳定的迹象，有可能会威胁到银行系统的稳定性和存款人的合法权益时，俄罗斯中央银行和存款机构将主动干预，采取防止银行破产和快速恢复银行系统稳定性的必要措施。该法案在很大程度上优化了银行系统内部财务制度，扩大了存款保险机构的权限，也增强了中央银行对商业银行的监管能力。

（3）增强金融市场活力。金融危机爆发后，大量流动资金为了回避风险纷纷退出金融市场，为了增强金融服务市场的活力，增大资金流量，俄罗斯采取了修改银行立法、颁布法律修正案、制定鼓励政策等办法。根据前文提到的173号法律案，俄罗斯启动国民福利基金向商业银行和证券市场注资。根据2008年10月15日第766号政府决定，国民福利基金再次投向证券市场，包括向股市和公司债券市场注资。俄罗斯启动国民福利基金在一定程度上保障了金融服务市场充足的资金流动性。2008年10月28日俄罗斯颁布了第176号法律案《中央银行法及证券法第12条修正案》（《Закон о внесении изменений в закон о центральном банке РФ и статью 12 закона о рынке ценных бумаг》，简称2008年《176号法案》）。在修订以前，中央银行与国内外的信用机构，以及俄罗斯政府之间在公开的金融服务市场可以进行国债交易，根据该法案的规定，现在又增加了有价证券的交易，明显扩大了交易范围，当然也就增加了资金流动性。

（4）保护市场个人利益。根据上文中提到的2003年颁行的《自然人银行存款保险法令》，当银行破产时，由接受个人存款的银行共同组建的特别基金对个人存款提供最高10万卢布的补偿。2008年金融危机爆发后，大量国内存款有外流的倾向，同年10月13日颁布了第174号法律案《银行个人存款保险法第11条和其他俄联邦法令的修正案》（《Закон о внесении изменеий в статью 11 закона о страховании вкладов физических лиц в банках РФ и некоторые другие законодательные акты РФ》，简称2008年《174号法案》），该法案将个人存款保护的限额从原来的10万卢布提高到了70万卢布。这项举措对于保护存款人利益、防止国内储蓄外流产生了积极作用。

（三）评价

1998年和2008年两次金融危机无疑沉重打击了俄罗斯金融服务市场，但从另一角度看，也是俄罗斯金融法律体系的试金石。从前苏联解体至今的20年里，俄罗斯的金融服务市场法律体系从无到有，不断发展进步，期间经历了多次的变革动荡，再加上两次金融危机的洗礼，反而加速了法律制度的完善，推动金融服务市场朝着规范化的方向发展。

首先，在制度内容方面，安全优先于效率，符合发展规律。

俄罗斯金融服务市场的法律制度旨在保障国家金融市场的正常发展，保障各个参与者的权益，维护国家经济运行的良好状态。在市场建设初期，结构比较简单，主体数量有限，业务关系清晰，矛盾也不多，但随着改革深入，市场不断发展壮大，很多矛盾也越来越突出，为了维护市场正常秩序，就需要相应的法律予以规制。俄罗斯在制定相关法律法规时，对众多利益权衡之后，将金融市场的安全作为立法的首要目标，运行效率以市场安全为前提。另外，从俄罗斯金融市场短短20年的发展历程来看，经历了社会变革、经济滑坡和金融危机，金融市场屡次陷入信用危机之中。对于俄罗斯金融服务市场来说，重中之重是恢复和维护其安全稳定性，提高信用等级，防止资金外流。在俄罗斯金融服务市场法律规定中，众多关于行业市场监管的规范，如对监管主体、程序、方式等详细的规定，均表明俄罗斯高度重视行业秩序的维护、存款人利益的保护，以实现对金融体系安全的保障。当然，这些严密的监管措施在发挥维护安全作用的同时，也会相应抑制市场的自由竞争和创新，使行业发展速度和市场经营效率有所降低，反过来也会对国家监管本身造成一定的负面影响。但是，从俄罗斯金融服务市场的发展程度来看，当前的法律制度在内容方面更多倾向于安全是值得称赞的，是符合市场发展对法律政策要求的客观规律的。

其次，在价值取向方面，国家向个人过渡，重视权利保护。

如上文所述，曾经长期处于中央集权社会的历史背景，对俄罗斯金融服务市场立法及法律制度的完善都产生了重大影响，最明显的表现是，其法律制度更多关心的是国家社会的利益，而不是个人的权利，即公权力的维护高于私权利的保障。前苏联解体后，俄罗斯联邦对众多法律进行了修订，开始逐渐构造民主社会的法律体系，虽过程艰辛，但已见成效。这从俄罗斯金融服务市场的立法过程即可看到，如《中央银行法》、《保险业务组织法》和《证券市场法》中都包含了保护金融服务市场消费者权益的内容，为存款人、保险参与人、投资者的利益保护提供了法律依据，与此同时，还通过行业协会增大保护个人投资者和债权人权利的力度。《自然人银行存款保险法》的出台，再一次体现俄罗斯在金融服务市场中保护公民个人利益的决心，如一度将银行破产带来损失的补偿金额从10万卢布提高到70万卢布。个人利益与金融市场的整体利益是相辅相成的，因此，对市场的监管与对个人权利的保护是密不可分的。事实上，俄罗斯加强对金融服务市场的监管，其效果之一就是对金融消费者的保护。俄罗斯在金融服务市场立法价值取向上，从强调国家利益绝对化发展到重视金融消费者的权益，是与当今世界范围内金融服务市场法律制度发展的大趋势相一致的。虽然，目前的俄罗斯金融服务市场法律制度并不完备，对投资人、存款人的保护执行情况有待提高，救济程序尚需完善，保护程度还有相当大的提升空间，但这也恰恰是处于社会变革、经济转型中的俄罗斯需要逐步完善的内容。

再次，在修订完善方面，立法与改革并进，社会需求优先。

篇14

一、市场监管预瞀机制的内涵

(一)预警

“预警”一词英文称之为Eady－Waming，最早起源于军事领域，原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，以提前采取应对措施。后来，这一概念被逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域。

预警研究主要是基于被预警对象运动的必然性、连续性、可预见性及其先行表现行为，对其未来发展的不确定性确定一套预警措施。预警研究的目的主要是用来指导现在及危机到来时的组织与处理，如建立组织机构、制定非常规流程、指导制订政策、验证政策运行的有效性以及及时修正政策、规范运作流程等。

(二)市场监管预警机制

市场监管预警机制，是指工商部门为有效预防和避免市场无序状态的发生，通过对各种相关的、潜在的市场无序信息进行及时搜集、分类整理、动态评估，准确、及时地对市场运行接近无序状态的临界点提供警示，进行适当防范的一整套工作机制，是工商行政管理市场监管的起点和基础。

市场监管预警管理是工商行政管理市场监管的第一道防线，目的是为了有效地预防和避免市场无序事件的发生。工商行政管理市场监管通常划分为三个阶段，即事前管理阶段、事中管理阶段和事后管理阶段，不同的阶段对应不同的工作重点。事前管理这个阶段的主要工作是预防与预警。在某种程度上，工商部门在市场监管中，对市场无序运行的预防比单纯的对某一特定市场无序问题的解决显得更加重要。因为如果能够在市场无序状态发生之前就及时地将产生无序状态的根源消除。良好的市场秩序就能够得以有效保障，也可以节约大量的人力、物力和财力。与市场监管过程中别的阶段相比较而言，预警管理是一种既经济又简便的方法。

近年来。我国出现的一些市场无序现象已成为发展与改革的重要障碍，成为社会普遍关注的焦点。如：“黑煤窑”、“黑砖窑”，“三聚氰胺”、“假紫砂煲”等突发性事件频频爆发，恶性竞争、商业欺诈、违约毁约、假冒商标、虚假广告、食品安全等市场失序行为屡屡发生。不仅破坏了市场公平竞争秩序，限制市场竞争机制作用的发挥。而且严重地损害了市场主体和消费者的合法权益，影响社会和谐稳定，阻碍经济的协调发展，给国家和人民利益造成重大损失。市场这些无序现象的出现除了市场监管法律法规不够健全、市场主体法制观念淡薄和商业道德素养不高等因素外，还与市场监管部门收集监测市场秩序信息不足、预警机制不完善与预控管理不及时等因素有关。

虽然市场无序现象的发生具有突发性和紧急性。而且缺乏规律性。但这并不意味着市场无序现象的发生是空穴来风、横空出世。市场无序现象的突发性只是一种表象和一种结果。它的暴发从本质上说有一个从量变到质变的过程，突发性的背后是渐变性，只是渐变的过程被监管者忽略了，监管者注意到的是突发性和紧急性。建立和健全市场监管预警机制，就是要提升工商行政管理发现问题、化解风险的能力，也是实现从被动监管型向主动监管型转变，从“事后救火”管理向“事前监测”管理转变，从过去担任“消防员”角色向“监测员”角色转变的需要。

二、市场监管预警系统的基本功能和作用

(一)市场监管预警系统的基本功能

市场监管预警系统具有三项基本功能：市场秩序信息收集与监测、市场秩序状态评估与预测和市场失序信息的沟通与。

1.市场秩序信息收集与监测。掌握全面、准确的信息对于市场监管是至关重要的。市场监管预警系统首先是一个多元化、全方位的信息收集网络，能够将真实的信息以完整的形式收集、汇总起来，并加以分析、处理，并通过快捷、高效的信息网络将市场失序的信息和事态发展情况传送给决策系统和相关部门，从而保证失序信息的时效性、准确性和全面性，为应对和处置市场失序状况提供可靠的信息基础。

2.市场秩序状态评估与预测。在信息收集与监测的基础上，对得到的信息进行鉴别、分类和评估，捕捉市场失序征兆，对未来可能发生的失序类型、涉及范围及其危害程度做出估计，全面清晰地预测市场各种失序情况，提醒市场监管机构注意市场监管中的不利情况或问题，并在必要时向决策者建议发出警报，启动应急处理程序，有针对性地开展市场监管活动。

3.市场失序信息沟通与。市场监管预警管理中与有关政府部门和利益相关者及时、有效地沟通信息，实现信息共享，是取得相关机构和相关人员理解、配合和支持的前提。当市场失序情况发生时，在情况不明朗、信息不完整的情形下，极易导致人们主观猜测与种种传闻，及时、准确、全面、客观地有关信息，这样有利于树立权威的信源形象和设立权威的信息传播途径，减少流言和谣言传播及其负面影响。

(二)市场监管预警系统的作用

1.有利于提升工商行政管理市场监管工作信息化、规范化和制度化建设水平。建立市场监管预警机制的过程是推动市场监管工作信息化、规范化和制度化建设跃上新台阶、提升新水平的过程，其带动作用不可估量。

2.能够经常性地掌握市场监管工作的底数、进度和发展趋势，有利于及时掌握市场秩序变化的动向。及早发现市场失序的苗头，最大限度地减少市场监管工作盲目性和被动性，增强工商工作的预见性和主动性。

3.有利于增强工商机关履职能力，推动经济社会的和谐发展。建立健全市场监管预警机制，对市场监管中存在的各种问题和隐患及时发现、及时解决，防患于未然，无疑会大大提升工商工作的整体水平。

三、市场监管预警机制的构建

市场监管预警机制管理系统应由预警指标管理系统、预警组织管理系统、预警信息监测系统、预警管理保障体系等4个子系统构成。

(一)预警指标管理系统

市场监管预警监测的内容要系统化、可控化、制度化。而监测内容指标的设定是市场监管预警系统建设的第一位问题。就像给一个人体检一样。要检查哪些系统，每个系统又必须检查哪些具体的指标。这是一个多层次的系统性问题。

1.预警指标体系的建立。市场预警监测指标体系。是依据一系列科学方法，经过专家严密论证选择出来的反映市场经济秩序运行状况的一套敏感指标，包括市场日常检查的情况，市场违法行为、利益矛盾纠纷和安全事故隐患的情况，市场监管的效率，群众对市场秩序稳定程度的认可与满意度等等内容。选择设定的内容指标要点面结合、结构合理，能够基本全面地反映出全国和某一区域市场秩序的整体状况和综合水平。通过这套指标。可以对市场经济秩序运行状况进行监测

和预警，判断市场经济秩序发展运行的趋势。

2.预警指标体系的维护。指标体系中的每一个指标都不是永久不变的，市场经济在发展的过程中会不断产生新的无序因素，已经建成的指标体系也要与时俱进，不断对指标的数量、内容、权重等进行适时的修正，必要时甚至要对指标体系的结构进行新的调整。

(二)预警组织管理系统

要进行市场失序的预警、预防和控制，必须建立市场失序预警的组织体系，这样市场失序预警才有现实的基础，才有最根本的组织保证。工商行政管理机关有必要从总局到县(区)局建立各级预警管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于：制定预警管理的战略、政策和规划；进行预警信息管理；进行风险评估；在市场秩序正常时期，负责市场失序的预防、控制、领导与协调工作；日常管理中，对工商干部和社会公众进行市场预警管理的教育和培训等。

1.预警部门。由预警领导小组、专家咨询小组和预警工作人员组成，管辖信息部门和公关部门，是预警信息的汇总、决策和防控中心。具有比较大的权力和权威，审时度势把握全局，确定收集信息的类别，负责预警指令的下达、实施和监督，协调管理各个部门的预警工作，还能够在一定区域内动用各种资源来应对突发性市场事件。

2.信息部门。负责信息工作计划的制定、实施，信息的收集、汇总和初步分析，特殊信息的及时汇报处理和预警信息数据库的建设等。预警的信息来源于各业务部门和基层工商所等。

3.公关部门(通常由办公室兼任)。负责协调政府、其他行政机关与公众的关系，使政府和公众能够了解市场秩序的状况，互相交流市场秩序信息，协调处理市场失序情况，共同应对市场失序可能引发的公共危机。同时。应该特别注意各种媒体的传播基调和导向，引导舆论向有利的方向发展。

4.各业务部门。既是预警信息提供部门又是实施预警以及预控措施的部门。根据上级的指示。结合制定的决策与实施计划，落实到相关部门和人员，及时实施预警管理；同时在预警管理的过程中实施监督与控制。并且随时反馈执行情况与其他信息给预瞀决策部门，以便结合各个方面的信息来调整执行计划和实施细则，对相应措施进行调整以适应变化的环境或纠正计划与预案的偏差，达到自适应的效果。这个环节实施得好与坏，直接影响预警的效果。

5.基层工商所。对市场秩序进行全面的、全时段的监控是有效预警的基本前提，监控所得到的市场秩序的相关数据是预警过程中所需信息的最初来源。要充分发挥基层工商所网格化监管的优势，使网格单元内的市场秩序能够随时被监控，市场失序信息及时获知。保证一旦出现紧急情况能够第一时间对现场情况进行评价和控制。

(三)预警信息监测系统

预警信息监测系统是指为了能尽早地发现市场失序状况的来临，及时、准确、真实、完整地做好对辖区市场主体和市场秩序状况的信息收集录入工作。对市场秩序风险进行分析、评估和决策的系统。它通过对破坏市场秩序的风险源、征兆等进行不间断的监测，从而在各种信号显示市场秩序被破坏时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人对市场失序采取行动。预警监测系统包括信息收集子系统、预测评估子系统、决策子系统、警报子系统。

1.信息收集子系统。该系统的任务是对有关破坏市场秩序的风险源和征兆等信息进行收集。收集信息的过程中要注意：一是信息的及时性与准确性；二是信息收集渠道的多元化；三是保证信息的原始性；四是收集、分析、处理信息人员的专业化，使信息分析规范、准确；五是传递信息的快速与完整，减少信息的扭曲和漏损。

2.预测评估子系统。该系统的任务是对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，组织各路专家和受影响的部门一起参与分析和评估破坏市场秩序的风险源和征兆，根据评估结果确定预警的临界点。预测市场失序的运行方向和发展趋势。

3.决策子系统。该系统的任务是根据分析、评估到的警戒度水平判断是否达到了危险警报的临界点，达到哪一个临界点，从而决定是否发出危险警报和警报的级别。

4.警报子系统。该系统的任务是决策系统决定发出警报后。立即向监管者和潜在的受害者发出明白无误的警报，使他们采取正确的应对措施。

(四)预警管理保障体系

市场监管预警机制是一个庞大的综合系统工程，为确保市场监管预警机制的实现，需要相关保障体系予以支撑。

1.完善的市场监管预警管理制度保障体系。只有建立内容健全、组织有序、反应灵敏的预警制度体系，才能使市场监管人员的行为得到制度的规范和约束，使市场监管预警管理实施到位；只有建立科学的市场监管预警计划、预案和应急措施，才可以帮助监管者做出有效的反应，提高快速反应能力，最大程度地减小市场失序事件的危害和影响。

2.市场监管预警机制正常运行的物质保障体系。要有充分的人力、经费和装备等投入，特别是需要足够的技术力量保障。主要包括技术人员、监测设备和监测方法。工商系统加强市场监管预警管理，就要加大相应的投入和采取有效的措施。

3.健全的市场预警监测信息共享体系。要与金融、海关、税务、物价、质检、食品药品监督、烟草、国资、商务、土地监察等行政部门建立双向甚至是多向的市场秩序信息收集、传递和交流的协作机制，实现信息资源共享，更全面地把握市场秩序运行信息，做到早发现、早预防，把市场监管风险降到最小。

四、市场监管预警管理工作流程

市场监管预警管理系统主要通过对危害市场秩序的活动进行监测，及时发现市场失序的征兆，并对市场失序征兆进行诊断，提出预控对策，以确保市场秩序正常安全，市场监管预警管理的工作流程主要包括四个阶段：预警准备阶段、预警决策阶段、预控管理阶段和应急处置阶段。

(一)预警准备阶段

在预警准备阶段，首先是根据危害市场秩序的诱因和早期征兆构建市场监管预警管理指标体系，确定预警指标并界定预警的范围；其次，确保市场监管预警信息的传递是双向或多向流动的；最后，进行市场监管预警监测。也就是监测市场中已存在或将来可能出现的各种各样的问题(包括市场主体竞争状况、市场交易行为状况、食品安全状况等等)。

(二)预警决策阶段

根据收集并汇总的信息，包括市场无序状态的信息与在处理过程中传递回来的信息(即反馈信息)，对市场秩序状况进行分析、评估，并且根据市场事件的特殊性，结合决策规范与自身情况制定预警对策的过程。在决策过程中，要注意决策的及时性、可行性、可操作性、安全性以及经济性。特别是决策的及时性非常重要，决策完成后应该马上细化为计划和实施细则并传达给执行机构，通过执行来迅速达到效果。

(三)预控管理阶段

预控管理阶段是在预警分析、决策的基础上对危害市场秩序的早期征兆进行矫正与控制的阶段。具体采取什么手段，要根据风险评估结果所给出的原因而确定。预警部门根据预警的计划和预案，制定预控措施，落实到执行部门与人员进行实施，同时给出评价标准，实施监督与控制；并且随时反馈执行情况与其他信息，对相应措施进行调整以适应变化多端的环境或者纠正计划和预案的偏差，从而达到预期的效果。