土地出让收入管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地出让收入管理，期待它们能激发您的灵感。

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广东省农业土地开发土地出让金收入和使用管理办法完整版全文广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法第一条根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发[20xx]8号)和财政部国土资源部关于印发《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》的通知(财综[20xx]49号)和《关于印发〈用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》(财建[20xx]174号)的规定，从20xx年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。为规范用于农业土地开发的土地出让金的收入和使用管理，加强对各地用于农业土地开发的土地出让金情况进行检查、监督和考核等工作，特制定本办法。

第二条本办法所称用于农业土地开发的土地出让金是指省、市、县(区)、自治县从土地出让金中按规定比例划出的专账管理的资金。

第三条根据广东省人民政府《转发国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(粤府[20xx]59号)规定，我省从各市、县(市、区)土地出让金平均纯收益中划出20%用于农业土地开发，其中：70%作为本级农业土地开发资金，30%集中到省统一使用。

从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积土地出让平均纯收益征收标准(对应所在地征收等别)各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(20%)。

第四条本办法所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。财政部、国土资源部已根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况进行了制定、联合，并根据土地市场价格变动情况适时调整。土地出让平均纯收益征收标准附后。

第五条各级国土资源管理部门根据办理的土地出让合同，按季统计土地出让面积送同级财政部门，同时抄报省级财政部门、国土资源管理部门。同级财政部门根据国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地等别、土地出让平均纯收益征收标准和省政府规定的土地出让金20%用于农业土地开发的比例，计算应从土地出让金中划缴的农业土地开发资金。

第六条根据财政部规定，调整现行政府预算收支科目，将基金预算收入科目第85类土地有偿使用收入下的850101项土地出让金取消;增设850103项用于农业土地开发的土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中划入的用于农业土地开发的资金;增设850104项其他土地出让金，反映从土地出让金财政结算专户中扣除划入农业土地开发资金专账后的土地出让金。在基金预算支出科目第85类土地有偿使用支出下增设8503款农业土地开发支出，反映从土地出让金中划出的农业土地开发资金安排的农业土地开发支出。

第七条　按本办法第五条计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金，按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况，由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算。清算时，按预算级次分别开具缴款书，办理缴库手续，将属于本市、县(区)用于农业土地开发的土地出让金收入20%部分中的70%缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账;30%部分按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账，上划时请使用一般缴款书(收款单位全称：广东省财政厅;预算级次：省级;收款银行：国家金库广东省分库;帐号：2550001-23)，预算科目填列政府性基金预算收入科目第85类第850103项用于农业土地开发的土地出让金。

第八条　用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专账核算管理。各级财政部门应严格按照国家对部分土地出让金用于农业土地开发的规定，保证土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发资金专账，按照规定的使用范围进行专款专用，不得截留、坐支和挪用，并实行社会公示制度。

第九条　本办法所称的农业土地开发主要包括：土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

土地整理和复垦是指：按照土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，有组织地对农村地区田、水、路、林及村庄进行综合整治;对在生产建设过程中挖损、塌陷、压占及污染破坏的土地和洪灾滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地进行复垦。

宜农未利用地的开发是指：在保护和改善生态环境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用。

基本农田建设是指：采取相应措施对基本农田进行改造、改良和保护，促进基本农田综合生产能力提高和持续利用。具体包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地的建设;有良好的水利与水土保持设施的耕地建设;对中低产田的改造;蔬菜生产基地建设;国务院和各级人民政府规定应当划入基本农田保护区的其他耕地的建设等。

改善农业生产条件的土地开发是指：为改善农业生产条件而独立进行的农田道路、电力通讯、水源、给排水等生产设施的建设。

第十条　各级国土资源部门负责组织农业土地开发专项资金的项目预算编制、初审、申报。各级财政部门负责农业土地开发专项资金的项目预算的审核批准、下达、资金的拨付和资金的使用监督管理工作;国土资源部门负责项目实施的监督检查及竣工验收等管理工作。

第十一条省财政厅和国土资源厅会同省监察厅、审计厅等有关部门，对用于农业土地开发的土地出让金的提取比例、预算管理、支出范围等进行定期或不定期的监督检查。对于违反规定的，除通报外，对提取比例不足的，负责督促其限时足额划入，督促未果的，依法强行划入专账;对于违反专账管理的，负责督促其在7个工作日内予以纠正;对于违反支出范围的，除负责督促其在7个工作日内纠正外，应将超出本办法规定支出范围的资金收回专账;对挪用专账资金的，由省财政厅负责追缴，并报省监察厅追究有关人员责任。

各级财政部门和国土资源部门要开展对用于农业土地开发的土地出让金进行定期或不定期检查。对检查出的问题要及时采取措施予以纠正。

第十二条各级财政部门、国土资源部门要对土地出让金征收和使用情况每年二次进行统计填报。土地出让金征收和使用情况表于上半年(6月)终了后20日(即每年7月20日)和年度终了后20日(即次年1月20日)前以地级市为单位(分县、区)上报省财政厅和省国土资源厅。

第十三条本办法自20xx年1月1日起实行。

第十四条本办法由省财政厅会同省国土资源厅负责解释。

土地出让金计算方法一. 有实际成交价的，且不低于所在级别基准地价平均标准的按成交价不低于40%的标准计算出让金，若成交价低于基准地价平均标准的，则依照标准地价平均标准的40%计算。

二. 发生转让的划拨土地使用权补办出让时，按基准地价平均标准的40%计算。

三. 通过以上方式计算的土地出让金数额，土地使用权受让人有异议的，由受让人委托有资质的土地估价机构进行评估，按评估价的40%计算土地出让金。

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第二条  凡在中华人民共和国境内有偿出让国有土地使用权，各级政府土地出让主管部门必须按本规定向财政部门上缴土地使用权出让收入。土地使用权出让收入包括：

（一）土地出让金。指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。

（二）续期土地出让金。指土地使用期满，土地使用权受让人需要续期时由土地出让主管部门收取的续期土地使用权出让价款。

（三）合同改约补偿金。指土地使用权受让人经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途时，按规定补交的价款。

第三条  国有土地使用权有偿出让收入由财政部门负责征收，土地出让主管部门为缴款人。土地出让主管部门在收到土地使用权出让金后10天内按征收标准将土地使用权出让收入上交当地财政部门，并同时报告土地使用权出让收入的具体征收情况。缴款人逾期不缴的，除令其限期补缴外，并需缴纳滞纳金，每逾期1天，滞纳金为应缴收入的1－3‰。

第四条  土地出让主管部门可以从其所获土地使用权出让收入中提取土地出让业务费，各地提取业务费的具体比例由财政部门核定，一般不超过出让收入的2％，如有特殊情况，可适当提高比例，但最高不得超过5％。

第五条  国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20％作为城市土地开发建设费用，其余部分40％上交中央财政，60％留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。（省级财政是否参加分成，由地方自行确定，但省级财政分成比例不宜过大）。出让土地使用权所需开发建设费用开支由地方财政核拨。

第六条  上交财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算，列国家预算收支科目“公有资产收入类”××款“土地使用权有偿出让收入”科目，城市土地开发建设支出列“公有资产支出类”××款“城市土地开发建设支出”科目。具体预算科目由财政部另行制定。

第七条  不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，主要用于城市土地开发建设，要建立城市土地开发建设基金，专款专用。

第八条  地方城市土地开发建设基金的安排使用，由各地财政部门根据城市土地开发建设管理部门提出的年度开发建设计划和项目，审核后拨款，并监督使用。此项基金年终如有结余，结转下年度继续使用。

第九条  外商为获取国有土地使用权所交纳的出让金，必须用外汇支付，按中国银行人民币外汇牌价换算人民币。出让国有土地使用权所取得的外汇收入均应上缴财政，其外汇额度，上交中央财政60％，留地方财政40％。如在土地开发出让过程中，确有必不可少的外汇支出，由城市土地开发建设管理部门申报财政部门，由财政部门核拨。

第十条  与国有土地使用权出让有关的税收征收办法由国家税务局另行制定。

第十一条  国有土地使用权出让价格，由财政部门、土地出让主管部门、物价部门依照有关规定共同制定。

第十二条  各地区、各部门对本办法下达前已出让土地使用权所取得的收入，要认真进行清理，并按照本办法的规定处理。

第十三条  本办法由财政部负责解释。

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关键词　房地产市场　土地收储资金　资产管理　收支预算

中图分类号：F127.3(263)

文献标识码：A

土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分，是地方政府促进地方经济协调发展的重要保障。近几年来，云梦县财政局根据财政部和湖北省财政厅关于加强土地出让收支管理工作的要求，更新观念，积极探索，形成了“出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的管理模式。规范了国有土地资产管理，在土地供应上，做到了征地收购“一个口子进水”、土地储备“一个龙头放水”；在资金管理上，实现了收入“一个口径”，支出“一个漏斗”。使云梦县国有土地出让管理工作迈上新台阶。

一、执行政策，推进土地出让收支管理规范化

(一)建章建制，从制度上求规范。

为了贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)和湖北省财政厅等五部门《转发财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(鄂财综发[2010]3号)文件精神，结合云梦县实际，先后出台了《县人民政府办公室转发县财政局、县国土资源局关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》(云政办发[2007]52号)，明确规定了土地出让收入的征收主体、规范了土地储备出让、收入征缴程序、初步建立了土地出让收支管理制度；《县人民政府办公室关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》(云政办发[2010]27号)，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等管理规定，促进了土地出让收支科学化、精细化、规范化管理。

(二)夯实基础，从管理上求规范。

一是明确主体，规范管理程序。为了更好地履行国有土地出让收入征收主体职能，明确规定国土部门主要负责征地、收储、供应，同时将过去由县国土资源局代征国有土地出让收入、代开票据、代管资金的代征土地出让收入的管理模式，改为由财政部门直接征收。具体程序为：县国土资源局按土地供应方式填写《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，经财政审核无误后，财政局专人负责资金收缴、入库与填开专用票据，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续。确保国有土地出让收入全额征收并及时缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”。

二是组建专班，强化市场整顿。2009年，由云梦县监察局牵头，抽调县国土局、县财政局、县房管局部分人员，成立了“云梦县房地产市场专项整治工作办公室”，并印发了云房治发【2009】1号及云房整字【2010】1号文件。文件要求对云梦县2005年1月1日至2008年8月私自变更、划拨土地、协议出让土地使用权用地性质进行房地产开发，低于县城区基准地价进行协议出让国有土地使用权，未缴或少缴土地出让收入；通过以私人名义改建、联建、新建的私人住宅及小商品房，未按国家相关政策规定办理建房所需手续的种种违法违规现象，都要按规定进行依法补缴或全额征缴土地出让收入及相关所需税费，并对违法违规者处以罚金。整治专班的成立，规范了云梦县房地产市场秩序，减少了国有资产的流失，整治收缴土地出让收入431万元。同时，云梦县财政局会同国土局按照土地出让政策规定，结合行政许可的要求，及时下达土地出让收入催缴通知书，部分由县法院按法律程序收缴，共收历欠土地出让收入1465万元。

三是定期会商，实现信息共享。为了切实保障报表数据的准确性和完整性，云梦县财政局加强部门间的定期会商机制，县国土资源局和人民银行云梦县支行积极配合，按规定的时间和要求，向湖北省财政厅、省国土资源厅、人民银行武汉分行及时报送统计报表。除了按规定报送报表外，云梦县财政局在日常工作中，加强基础数据的统计工作，准确、及时登记宗地台帐、及时向领导报送宗地次报表及土地出让收入征收入库结算表，不断提高报表质量。

二、规范操作，推进土地出让收支管理精细化

(一)精细化编制土地出让收支预算。

土地出让收支预算是政府性基金预算的组成部分。云梦县财政局从2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原则，针对土地出让收入存在不确定性、不均衡性的特征，在确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序的基础上，结合年度土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间和控制基准地价等条件，编制了土地出让基金预算。2010年预计土地出让收入17330万元，其中：国有土地总价款13930万元、补缴的土地价款1400万元、划拨土地收入2000万元；支出计划为17330万元，其中：征地和拆迁补偿支出4366万元、土地开发支出4193万元、农业土地开发专项支出100万元、土地出让业务支出347万元、廉租房支出210万元、其他土地使用权出让支出989万元、土地利用规划修编50万元、全国土地第二次大调查100万元、基本农田执法管理及违法处理10万元、城市建设支出5930万元、农村基础设施建设支出1020万元、上解上级支出15万元。

(二)规范土地出让收入征缴行为，确保土地出让收入及时足额缴入国库。

一是实行彻底的“收支两条线”管理。根据土地出让招投标确认书、《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，县财政局将土地出让收入及时足额缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”；2010年，共计出让土地44宗，出让面积516.516亩，实现土地出让收入18472.09万元，超出基金预算收入6.6％，入库资金17405万元。其中：对县政府储备土地，主要用于住宅、商业、城区工业企业的土地，以招标、拍卖的方式出让土地17宗，出让面积410.946亩，征收土地出让收入10438.69万元，入库资金8756.2997万元；对乡镇工业企业用地和个人私房转让，以挂牌、协议的方式出让土地27宗，出让面积105.57亩，征收土地出让收入8033.4万元，入库资金4649万元。对已结清32宗土地，开具土地出让收入专用票据，并办理用地手续，对12宗未缴清土地出让收入的，只开往来收款收据，不办理用地手续。

支出按年初基金预算，实行“收支分离”，统一由云梦县城司代表县政府进行支出管理。2010年，累计支出12382.2万元。其中：征地拆迁补偿支出2819.1万元、土地开发支出3913.4万元、税金支出600万元、城市建设支出4817.6万元、土地业务费支出102.6万元、全国土地第二次大调查100万元、上解上级支出39万

元，占基金预算支出的72％。对未列入土地出让收支预算的各类项目，包括土地征收项目，一律不得通过土地出让收入安排支出，严格按基金预算实行“收支两条线”管理。

二是以票管收，规范征缴行为。每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80％的出让保证金。中标后，中标人分批缴纳土地出让总价款的，云梦县财政局每次只开具往来收款收据，待土地出让总价款结清后，再一次性开具土地出让收入专用票据，才能到国土部门办理《土地使用权证》。否则，不得办证。其目的，一是为了遏制土地使用者长期拖欠土地出让收入；二是规范了办理《土地使用权证》程序，遏制了分批办证的行为。

三是严格执行土地招拍挂出让制度。按照《湖北省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》规定，凡应通过招标、拍卖或挂牌出让国有建设用地使用权的土地，云梦县财政局对出让全过程做到事前参与，做好宗地核算，严格控制成本支出等相关工作，并遵循公开、公平、公正的原则。

三、转变观念，切实加强对土地出让市场的监管

国有土地既是国家的重要资源，也是政府管理的国有资产。加强土地资产管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，是地方各级政府落实科学发展观，促进经济社会协调发展的重要举措。

(一)规范出让程序，强化土地交易行为的监管。

严格按照《云梦县土地收购储备管理办法》(云政发[2007]9号)文件规定，规范云梦县国有土地使用权出让行为。逐步形成了由县土地储备中心对城区范围的国有土地依法实行“五统一”管理，即统一规划、统一收购、统一开发、统一供应、统一管理，高度垄断城市建设用地一级市场。县国土资源局建立规范的土地交易市场，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖、挂牌等形式公开交易。强化了土地收储的管理职能，减少了协议出让土地的局面。

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摘 要 土地出让金是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金作为一种土地收益，在调节当前土地市场需求、建立土地储备资源制度、增加政府财政收入、加强国家对土地市场调控能力等方面起到了积极作用，由于我国土地出让金管理存在诸多财务管理问题，在一定程度上制约了其应用的作用。因此，加强土地出让金财务管理问题，规范土地出让金管理已经刻不容缓，对当前国土资源管理具有重要的现实意义。

关键词 土地管理 预算管理 财务会计 核算

一、概述

由于我国的土地出让金没有一个统一明确的定义，以致在全国各地对“土地出让金”理解和使用规则出现混乱，造成土地出让金财务管理出现各种不同问题。根据对相关土地管理理论与实践的研究，个人认为，土地出让金，又称国有土地使用权出让金，是国有土地一定年限内批租使用时交纳的包括地租和全部土地成本在内的总价款，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。或在土地出让时缴纳，或是在以转让、抵押等方式处置原划拨方式获取的土地使用权时必须补交的总价款。这里的土地出让金总价款包括土地所有权收益、土地投资收益、土地管理收益和土地建设与保护补偿，是各类土地价值在社会管理中的体现。

二、土地出让金管理存在的问题和现象

随着土地出让金制度的确立，盘活了全国的土地资源，给我国的经济社会发展带来了深远的影响。与此同时，随着出让金收入规模的日益增大，及其在地方政府预算外收入中所占比重的增加，出让金存在的问题也越发凸现出来。其问题主要有三：第一，由于我国正处于城市化中期阶段，城市建设和重工业化的主要载体就是土地，从某种意义上讲，大量卖地和圈地，一次性收取50－70年的出让金，为地方政府财政收入提供了短期机会，现届地方政府就可能运用各种手段扩大土地批租量，获得短期高额收益，这将使以后换届政府无法实现收益共享。第二，目前我国一般商品市场已完全放开，但资源性产品和要素市场化改革进展相对滞后。土地一级市场还完全控制在地方政府手中，土地成为地方政府唯一可自主配置的要素资源。因此土地成为一把“双刃剑”：一方面由于土地出让金中收益巨大，它成为低成本进行城市建设投资扩张的主要载体和融资抵押物；另一方面，土地存在被滥用现象、一些失地农民的合法权益未获得保障。第三，土地出让金制度不完善，土地要素的非完全市场化使政府在征地供地过程中居于主导地位，而征收的出让金又缺乏严格的监督管理，导致一些地方政府违法违规出让土地，擅自减免出让金等，使出让金大量流失，这就为个人提供了谋财机会，造成国家财税收入大大降低。

三、加强土地出让金资金管理的措施

随着现代经济快速发展，城市化建设进程日益加快，国有土地出让变得十分频繁。这就要求土地管理和土地储备人员必须紧紧围绕科学发展的主题，严格贯彻执行国有土地政策，认真做好国有土地收支管理工作：

1．加强预算管理和规范土地收入

严格按照《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号），将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。国有土地出让收支纳入地方政府基金预算，按照“以收定支、收支平衡”的原则编制土地出让收支预算。国有土地出让收入全额缴入国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，严格实行“收支两条线”管理。国有土地招标、拍卖、挂牌和协议出让过程中的预收款、定金、保证金等资金一律通过“土地保证金代收代缴专户”收缴、划拨和退付，每宗地出让收入及时足额缴入国库。补缴的土地价款、划拨土地收入和其他土地出让金收入等直接缴入国库，做到不截留、不滞压、不挪用。

2．严格核算土地成本和加强财政监督

土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。按宗地建档建账，设立土地出让金收支明细，严格按照标准计提专项资金，规范支出，对土地出让业务中发生的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、支农支出等成本认真核查，防止虚列、错列成本，确保成本的真实、准确。国有土地出让做到事前、事中、事后监督相结合。工作中与土管部门密切联系，认真贯彻执行土地收支管理政策，积极督促土地使用者严格履行土地出让合同及时足额缴纳土地出让金，坚决制止非法低价出让土地、随意减免或变相减免地价、挤占土地出让金等行为，杜绝土地收入不进财政专户、体外循环的现象，有效地防止了国有土地资产的流失。

3．规范土地储备资金财务会计核算制度

切实加强土地储备资金财务管理，建立健全土地储备成本核算制度，严禁挤占、挪用土地储备资金。健全报表核对机制，财会部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表及分季收支统计明细报表体系，统一收支口径，确保统计数据及时、准确；加强土地出让金核算管理。土地储备部分应按出让和收储地地块建立出让金收支台账，分清每宗地块土地出让金、土地开发费用、业务费用和土地净收益。财政部门应根据土地储备部门的台账报表及时审查核对出让土地开发费用和土地出让费；建立国有土地收益基金，实行分账管理，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。

四、结束语

只有合理有效的加强土地出让金管理，才能有效控制合理利用土地，提高土地使用率，减少国土资源浪费，增加国家财政收入。

参考文献：

[1]调整"土地出让金"的收取和分配政策.中国产业.2011(03).

[2]王美涵.土地出让金的财政学分析.财经论丛(浙江财经学院学报).2005(04).

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一、基本情况

（一）土地出让金收入总量增大，增速较财政收入和GDP快

随着经济市场化的不断加深，延边州经济得到快速发展，国内生产总值从2009年的450亿元增加到2012年的805亿元，年均递增22%。经济的快速增长，推动了地方税收收入和土地出让金收入的高速增长。延边州税收收入从2009年的23亿元增加到2012年的43.83亿元，年均递增20.96%；土地出让金收入从2009年的4.55亿元增加到2012年的15.83亿元，年均递增55.74%。土地出让金收入的年均增速远远高于地方GDP和税收的增长。

（二）土地出让金支出各年增长较大，占财政预算支出比例逐年提高

延边州土地出让金支出从2009年的5.36亿元增加到2012年的15.68亿元，年均递增47.88%；土地出让金支出较财政支出年均增幅高25.86个百分点。

（三）房地产市场与土地交易繁荣，同时带来税收和财政预算收入的增长

近年来，延边州房地产市场交易价量上升，并出现繁荣景象。据统计，2012年延边州完成房地产开发投资68.5亿元，比上年增长37.9%。房屋施工面积735.5万平方米，增长28.2%。商品房销售面积299.3万平方米，增长1.2%，其中商品住宅销售面积267.0万平方米，增长4.1%。全年商品房销售额97.4亿元，增长12.7%，其中商品住宅销售额78.6亿元，增长15.3%。房地产价格快速持续上涨，促进了房地产及相关产业的快速发展，同样给地方政府带来了丰厚的收入，2011年和2012年全州土地出让金收入分别为9.74亿元和15.83亿元。从与房地产有关的税收看，以2011年为例，延边州财政预算收入虽为增长，但由于房地产市场的繁荣，与房地产相关的税收收入仍有不错的增长，其中：营业税收入9.39亿元，同比增长14.65%；契税收入3.35亿元，增长57.27%；房产税1.23亿元，增长4.23%；城镇土地使用税0.79亿元，增长2.34%。

二、土地出让金收支存在的主要问题

（一）土地出让金收入占财政预算收入比例不断走高，若出现较大波动将影响地方财政财源

1、直接影响

在财政预算收入构成中，税收收入占比下降，土地出让金收入占比上升，并在2012年首次超过税收收入占比，成为地方财政预算收入的主要财源。2009—2012年，税收收入占财政预算收入比例由2009年55.80%下降到2012年的49.35%，幅度达6.45百分点，而土地使用权出让金收入占财政预算收入比例由2009年11.04%增长到2012年17.82%，增加6.78百分点。若土地出让金收入出现较大变动时，将对地方财政预算收入产生直接的影响。

2、延申影响

从近几年延边州相关税款入库的情况来看，营业税、企业所得税增长依赖于房地产业，城镇土地使用税、土地增值税、契税等也是如此。房地产价格上涨能有力促进地方财政预算收入的增长，但价格短期内持续过快上涨并不利于房地产业及整体经济的长期健康稳定发展，一旦房地产市场出现拐点，房地产投资和交易下滑，将给地方财政预算收入及地区经济的持续稳定增长带来较大的影响。

（二）土地作为固有的稀缺资源，土地出让金征收制度有待完善目前土地出让金征收的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，使用期内不再征收

随着我国城镇化的不断扩大，征收的土地也相应地快速增长，当城镇发展到一定程度时，速度必然下降，同时，我们必须保留一定的可耕土地和林地，可征收的土地必将减少。而地方政府对土地出让收入都以“着眼当前，完成任期目标”为出发点，这样的“土地财政”政策将会对往后的财政增收产生较大影响。

（三）土地出让金收支监管缺乏透明度

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理”。该规定的出台在一定程度上解决了土地出让金收支不规范，土地收益流失的情况。但由于地方政府相关职能部门对土地出让收支情况一般不作官方的公布，社会群众所获得的土地出让收支情况不多，正是由于相关信息的不公开、不透明、不对称，土地出让收支过程缺乏社会性、公众性的应有监管，为某些土地出让相关管理部门进行暗箱操作提供可能性。

三、政策建议

（一）改革土地出让金征收制度

改革目前政府一次性收取土地使用权期限内的全部使用费的做法，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，可考虑改成土地使用权的购买者在使用期限内按年度分期支付，这样才能从源头上抑制地方政府“土地财政”的举动和冲动。

（二）强化人行国库对土地出让金的监管

《国有土地使用权出让收支管理办法》规定：“财政部门、国土资源部门、人民银行机构及审计机关要强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。”通过在地方国库中设立土地出让金收支专账，强化人行国库对土地出让金收支的监管，推动建立政府土地出让收入全额上缴国库、纳入财政预算统一安排的政府土地出让收支管理体制。

篇6

1.出让行为不规范。主要表现在:一是土地出让形式混乱。二是先占用后办手续现象严重。三是土地出让多头管理。

2.征缴不力,欠缴严重。主要表现在:一是部分国有企业在改制、破产过程中,原划拨土地改变了用途,应补交的土地出让金不按规定上缴。二是部分企业在取得土地使用权后不讲诚信、久拖不缴。三是征收机关手段不硬、措施不力。

3.多家供地、挪用土地出让金。一段时间内,我县除国土部门可以供地外,其他如县城东区指挥部、西区指挥部等单位均可供地。多家供地,必然形成多头管理,特别是指挥部为了保证招商引资、城市建设项目的完成,截留、挪用土地出让出金的现象时有发生。

4.土地储备机构形同虚设。我县虽然成立了土地储备中心,但土地储备资金无来源,应当进入储备中心的土地不进入。土地储备中心的职能被指挥部瓜分殆尽,中心人员成了指挥部的打工仔。

二、关于土地出让金征管的几点思考

1.明确征管责权。根据《国务院办公厅关于规范土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由国土资源管理部门负责具体征收”之规定:国土部门主要是严把土地出让政策关,负责土地价格评估、招拍挂、出让收入征收等工作;财政部门主要是严把土地出让资金关,负责土地出让收入的征收、管理、使用等工作。在日常管理工作中,财政和国土部门应相互支持、相互配合,真正使土地出让收入征管工作分工明确、权责分明、有条不紊,做到事事有人管、人人有其责。

2.强化土地统一监管。要建立土地出让收入征管新秩序,防止国有土地资产流失,就必须严格按照《土地管理法》的规定,由国土部门统一负责土地的管理和监督工作,进一步垄断土地一级市场,截断多家供地的源头。

3.建立土地储备制度。首先,要加强土地储备机构,进一步明确土地储备中心的职责,充分发挥其职能作用。其次,加大对土地储备资金的投入。第三,土地储备只能由土地储备中心进行,其他单位不得从事此项业务。

4.加强土地出让金管理。第一,国土资源管理部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同,确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入国库。第二,财政部门根据国务院的文件精神,一是将土地出让收支全额纳入基金预算管理。二是在国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况。三是建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。

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第二条本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的土地价款。包括政府向国有土地使用权受让人收取的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本等收入。具体内容如下：

（一）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本（不含代收代缴的税费）。

二）转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款。

（三）处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款。

（四）转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款。

（五）改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。

（六）土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、区（县）人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用。

（七）市国土资源局依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入。

（八）出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益。

（九）其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。

第三条有关部门职责

市财政局会同市国土资源局、市建设管理委员会制定我市土地出让收支管理政策，指导区（县）财政局、市国土资源局区（县）分局以及区（县）房屋管理部门做好土地出让收支管理工作。

市财政局负责土地出让收入的征收管理工作，市、区（县）财政局具体负责土地出让收支预决算管理工作。

市国土资源局、区（县）房屋管理部门具体负责土地出让收入征收工作。

中国人民银行营业管理部市、区（县）支库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，及时向财政部门提供相关报表和资料。

第四条土地出让收支全额纳入市、区（县）政府基金预算管理。收入收缴按照非税收入管理制度改革有关规定执行，全部缴入市、区（县）国库；支出一律通过市、区（县）政府基金预算从土地出让收入中予以安排，按照政府收支分类科目进行核算。

第二章征收管理

第五条土地出让收入管理方式及收缴程序

（一）土地出让收入管理方式

我市土地出让收入实施非税收入管理，全市土地出让收入缴入市级国库，其中：远郊区（县）土地出让收入扣除应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费后采取调库的方式，分别划转各远郊区（县）级国库。

（二）收缴程序

1、城八区、北京经济技术开发区、远郊区（县）缴纳的土地出让收入由市国土资源局根据土地出让合同或划拨用地批准文件，开具缴款通知书和《北京市非税收入一般缴款书》，由国有土地使用权受让人依法缴纳土地出让收入。国有土地使用权受让人应按照缴款通知书的要求，在规定的时间内将应缴纳的土地出让收入缴入市财政局非税收入专户。

2、转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款，由市国土资源局和各区（县）房屋管理部门按现行的管理体制属地征收。市国土资源局和各区（县）房屋管理部门开具《北京市非税收入一般缴款书》，由出卖人或买受人按照有关要求，在规定的时间内缴入市财政局非税收入专户。

3、市财政局将缴入非税收入专户的土地出让收入定期缴入市级国库，并将远郊区（县）的土地出让收入扣除应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费后采取调库的方式，分别划转各远郊区（县）级国库。

第六条市财政局从缴入市级国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中，按照市政府确定的比例或定额，计提国有土地收益基金。各远郊区（县）结合实际情况参照执行，并将提取的比例或定额报市财政局和市国土资源局备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。

市财政局和远郊区（县）财政局计提的国有土地收益基金，使用“预算收入更正通知书”分别从市级国库和远郊区（县）级国库“政府性基金收入”“土地出让总价款”（103014601）科目划入“国有土地收益基金收入”（1030147）科目。

第七条从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的政府收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中计提用于农业土地开发资金。

（一）计提标准

按照《关于转发〈财政部、国土资源部关于印发用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法和用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》（京财经二[2005]855号）执行。

（二）计提程序

1、市国土资源局按季提供各区（县）及北京经济技术开发区的土地出让面积、土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）和应提取的金额。并于季度末当月的20日之前将全市的提取金额（含电子版）送市财政局；对12月21日—30日全市的提取金额（含电子版）于12月30日送市财政局；12月31日全市提取金额转入下年度办理。

2、市与各远郊区（县）财政局根据市国土资源局按季提供的土地出让面积、土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别），提取用于农业土地开发资金。

（三）计提手续

市财政局和远郊区（县）财政局使用“预算收入更正通知书”分别从市级国库和远郊区（县）级国库“政府性基金收入”“土地出让总价款”科目（103014601）划入“农业土地开发资金收入”科目（1030148）。

第三章使用管理

第八条土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

第九条征地、拆迁补偿和土地开发支出。主要指政府收购及储备土地的前期成本等。

征地和拆迁补偿支出包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照有关标准执行。

土地开发支出包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排。

土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出、通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。

第十条支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。

（一）保持被征地农民原有生活水平补贴支出和补助被征地农民社会保障支出，应严格按照《北京市建设征地补偿安置办法》（北京市人民政府令第148号）执行。

（二）用于农业土地开发支出。按照《关于转发〈财政部、国土资源部关于印发用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法和用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法〉的通知》（京财经二[2005]855号）的有关规定，以及财政部门核定的预算执行。

（三）农村基础设施建设支出。从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照市、区（县）政府规定，以及财政部门核定的预算执行。

第十一条城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。

第十二条其他支出。包括缴纳新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费用以及土地出让业务费等。

（一）缴纳新增建设用地土地有偿使用费。按照《北京市财政局北京市国土资源局中国人民银行营业管理部关于转发财政部等部门调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的补充通知》（京财经二[20**]823号）执行。

（二）国有土地收益基金支出。从国有土地收益基金收入中安排用于土地收购储备的支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出，按照市、区（县）政府批准的收购土地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。

（三）城镇廉租住房保障支出。按照《关于印发〈北京市关于落实城镇廉租住房保障资金实施意见的通知〉的通知》（京财经二[20**]3**0号）规定以及财政部门核定的预算安排。

（四）支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。根据国家有关规定，从破产或改制国有企业土地出让收入中，统筹安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。

（五）土地出让业务费。包括出让土地需要支付的土地勘测费、评估费、公告费、场地租金、招拍挂费和评标费用等，按照财政部门核定的预算安排。

（六）其他支出。市政府规定的其他支出。

第十三条土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费，切实保障被征地农民的合法利益。在出让城市国有土地使用权过程中，涉及的拆迁补偿费要严格按照我市有关规定支付，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益。

土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。

城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的，应严格按照政府采购的有关规定执行。

第四章收支科目管理

第十四条我市国有土地使用权出让收支科目的管理执行《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（财综[20**]68号）中对《20**年政府收支分类科目》调整的有关规定，并结合我市实际情况增设部分目级收入科目和部分项级支出科目。

对《20**年政府收支分类科目》附录二基金预算收支科目具体调整情况请详见本办法的附件1。

为了准确反映我市各级政府土地出让收支状况，本办法仅对调整后政府收支科目的正确使用做出说明。

第十五条删除了《20**年政府收支分类科目》收入分类103类“非税收入”项下01款“政府性基金收入”32项“国有土地使用权出让金收入”及目级科目。

第十六条在《20**年政府收支分类科目》103类“非税收入”01款“政府性基金收入”科目中，分别设立了下列科目：

（一）设立了46项“国有土地使用权出让金收入”科目。

对01目“土地出让总价款”，做出了如下说明：反映以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本，扣除财政部门已经划转的国有土地收益基金和农业土地开发资金后的余额。

对02目“补缴的土地价款”，做出了如下说明：反映划拨国有土地使用权转让或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款、处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款、转让房改房以及购买、转让经济适用住房（含按照经济适用住房管理的住房）按照规定应当补缴的土地价款以及出让国有土地使用权改变土地用途和容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。

对03目“划拨土地收入”，做出了如下说明：反映土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、区（县）人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用。

我市新设立95目“区县土地出让总价款调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本。

我市新设立96目“区县补缴的土地价款调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）补缴的土地价款。

我市新设立97目“区县划拨土地收入调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）划拨土地收入。

我市新设立98目“区县其他土地出让金收入调库”，并做出了如下说明：市级专用科目，反映市级国库划转远郊区（县）其他土地出让金收入。

对99目“其他土地出让金收入”，做出了如下说明：反映市国土资源局依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入、出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益等其他土地出让收入。

（二）设立了47项“国有土地收益基金收入”，其科目说明为：反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中按照规定计提的国有土地收益基金。

（三）设立了48项“农业土地开发资金收入”，其科目说明为：反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的政府土地收益和政府储备机构收购及储备土地的前期成本中按照规定比例计提的农业土地开发资金。

第十七条对《20**年政府收支分类科目》支出功能分类212类“城乡社区事务”08款“国有土地使用权出让金支出”科目已进行了下列调整：

（一）01项“前期土地开发支出”已经修改为“征地和拆迁补偿支出”，并对科目说明进行了调整为：反映地方人民政府在征地过程中支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。

（二）02项“土地出让业务费用”，已经修改为“土地开发支出”，并对科目说明进行了调整为：反映地方人民政府用于前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。

（三）03项“城市建设支出”科目说明已经修改为：反映土地出让收入用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设支出。

（四）04项“土地开发支出”，已经修改为“农村基础设施建设支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。

（五）05项“农业土地开发支出”，已经修改为“补助被征地农民支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于补助被征地农民社会保障支出以及保持被征地农民原有生活水平支出。

（六）**项“土地出让业务支出”，科目说明已经调整为：反映土地出让收入用于土地出让业务费用的开支。

（七）保留了**项“廉租住房支出”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于城镇廉租住房保障的支出。

（八）我市新设立了94项“破产或改制国有企业职工安置费”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于破产或改制国有企业职工安置费的支出。

（九）我市新设立了95项“旧城区解危排险专项资金”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于旧城区解危排险专项资金的支出。

（十）我市新设立了96项“缴纳新增建设用地土地有偿使用费”，科目说明为：反映从土地出让收入中缴纳的新增建设用地土地有偿使用费的支出。

（十一）我市新设立了97项“污染扰民企业搬迁资金”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于污染扰民企业搬迁的支出。

（十二）我市新设立了98项“绿化隔离地区基础设施支出”，科目说明为：反映从土地出让收入中安排用于绿化隔离地区基础设施的支出。

（十三）99项“其他土地使用权出让金支出”，科目说明已经修改为：反映从土地出让收入中安排的其他支出。

第十八条在212类“城乡社区事务”中设立了10款“国有土地收益基金支出”，其科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于土地收购储备等支出。

01项“征地和拆迁补偿支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。

02项“土地开发支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。

99项“其他支出”的科目说明为：反映从国有土地收益基金收入中安排用于其他支出。

第十九条在212类“城乡社区事务”中设立了11款“农业土地开发资金支出”，科目说明为：反映从农业土地开发资金收入中安排用于农业土地开发的支出。

第二十条在《20**年政府收支分类科目》支出经济分类科目310类“其他资本性支出”中增设了下列科目:

（一）09款“土地补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的土地补偿费。

（二）10款“安置补助”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的安置补助费。

（三）11款“地上附着物和青苗补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的地上附着物和青苗补偿费。

（四）12款“拆迁补偿”，其科目说明为:反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的拆迁补偿费。

第二十一条按照财综[20**]68号文件的规定，国有土地使用权出让金支出、国有土地收益基金支出、农业土地开发资金支出应根据经济性质和具体用途分别填列支出经济类相关各款。

第五章预决算管理

第二十二条建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。有关部门要严格按照部门预算管理的规定编制下一年度土地出让收支预算，并分别纳入政府性基金收支预算，报经财政部门按规定程序批准后执行。土地出让收入资金的拨付，按照财政国库管理制度有关规定执行。

（一）土地出让收支预算编制

编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。其中：属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算，并严格按照政府采购的有关规定执行。

1、收入预算的编制

市国土资源局编制全市以及城八区、北京经济技术开发区及各远郊区（县）下年度的土地出让收入计划、缴纳新增建设用地土地有偿使用费计划、用于农业土地开发资金的提取计划、国有土地收益基金提取计划。并按照部门预算报送时间将土地出让收入等上述计划报送市财政局，同时将土地出让收入计划分别通知北京经济技术开发区财政局和各远郊区（县）财政局。

市财政局根据市国土资源局提供土地出让收入等计划，编制土地出让收入预算。

市财政局根据市国土资源局提供的城八区当年1-3季度土地出让项目签订的合同价款，按照返还城八区的比例，于10月底之前向城八区财政局提供下一年度政府性基金补助收入计划。城八区财政局据此编制土地出让收入预算。

北京经济技术开发区和远郊区（县）财政局根据市国土资源局提供的土地出让收入等计划，编制土地出让收入预算。

2、支出预算的编制

财政部门根据土地出让收入情况，按照国土、发改、建设等有关部门提供资金需求情况和项目管理要求，编制各项支出预算。

（二）土地出让收支决算编制

每年年度终了，各有关部门应当严格按照财政部门的规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，向同级人民政府报告。上报时间按照决算编制要求的时间报送。

第二十三条国土资源管理部门与财政部门、房屋管理部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地出让总价款、约定的缴款时间、缴款通知书等相关资料及时抄送财政部门。

第二十四条财政部门、国土资源管理部门、房屋管理部门要与市区（县）国库建立土地出让收入定期对账制度，确保有关数据的准确无误。

第二十五条财政部门要会同国土资源管理部门、房屋管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表以及分季收支统计明细报表体系，统一土地出让收支统计口径，确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供准确的基础数据。

第六章以前年度土地出让收入专户结余资金处理

第二十六条使用以前年度土地出让收入专户结余资金时，通过调入资金的方式，调入基金预算。其中：

（一）用于本级支出时，在土地出让收入相关的政府收支分类科目中反映。

（二）市财政局用于城八区支出时，直接通过“政府性基金补助支出”安排到城八区，城八区财政局通过“政府性基金补助收入”列入基金补助收入。

（三）市财政局用于远郊区县支出时，仍通过土地出让收入专户拨付到远郊区（县）土地出让收入专户。远郊区（县）使用时，也通过调入资金的方式，调入基金预算，并在土地出让相关的政府收支分类科目中反映。

（四）此文下发之前已发生的以前年度土地出让收入支出应补办预算指标下达手续，并进行相应的账务处理。

第七章监督检查

第二十七条财政部门、市国土资源局、房屋管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。

第二十八条对违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》和《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规规定进行处理，并依法追究有关责任人的责任。触犯《刑法》的，要依法追究有关人员的刑事责任。

第八章附则

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凡从年1月1日起签订的国有土地出让合同应严格按本《意见》要求执行，即土地出让收支全额纳入地方基金预算，全面实行“收支两条线”管理。

二、国有土地使用权出让收入管理

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。

三、征管方式

按照非税收入收缴管理制度改革的要求，土地出让收入属非税收入管理范围。财政部门在银行设立财政非税收入（土地出让收入）专户，专门用于土地出让收入的归集。国有土地使用权受让人按财政、国土资源部门的要求将土地出让金直接缴入财政非税收入（土地出让收入）专户。财政部门应对缴入的土地出让收入按宗地和镇（开发区）进行明细核算（可委托国土部门具体办理），按旬办理缴库手续，并设立专账按政府收支分类科目进行核算。

四、土地出让收支预决算管理

建立健全年度土地出让收支预决算管理制度，由财政部门牵头，国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门配合共同编制年度土地出让收支预决算。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。

各镇、开发区每年10月底前向国土资源部门上报次年用地计划，国土资源部门根据上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素，负责编制下年度土地出让收入预算，并按照年度征收计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素，编制与出让供地成本相关的年度土地出让支出项目预算；财政、建设、交通、劳动保障等部门按照规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制相关的土地出让支出项目预算，其中支出范围属于政府采购的，应当按照规定编制政府采购预算。土地出让收支预算分别纳入全市政府性基金收支预算，财政部门按规定程序批准后执行。

每年年度终了，由国土资源、建设、交通、劳动保障等相关部门按规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，财政部门审核汇总后，向市人民政府报告。市人民政府依法向同级人大报告。

五、土地出让收入的使用管理

土地出让收入的使用要足额保障征地拆迁补偿支出，重点向新农村建设倾斜，严格按批准的预算执行，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。

国有土地出让收入的使用范围主要包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。

（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等。土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等按照市人民政府年第20号市长令执行，即：土地补偿费每亩14000元、安置补助费每人13000元、地上附着物和青苗补偿费每亩980元。

（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含土地出让涉及的需要进行相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款利息等支出。

（三）支农支出。

1.农业土地开发支出。根据省政府办公厅政办〔〕104号《转发省财政厅、省国土资源厅关于将部分土地出让金用于农业土地开发的意见的通知》的有关规定，我市从出让国有土地使用权取得的总成交价款中，按7.05元/平方米的标准计提作为市级农业土地开发资金，实行专账核算，用于安排农业土地开发的支出。

2.补助被征地农民基本生活保障支出。根据省政府《省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省人民政府令第26号）规定，从土地出让金等土地有偿使用收益中提取并纳入被征地农民基本生活保障资金专户管理，我市属于三类地区，执行工业用地每亩不低于9000元，商业用地每亩不低于20000元。

3.扶持被征地农民就业支出。根据省政府《关于贯彻国务院进一步加强就业再就业工作通知的实施意见》（政发〔〕24号）有关规定，我市按每个被征地农民1000元一次性安排划出。

（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。

（五）其他支出。包括计提国有土地收益基金、缴纳新增建设土地有偿使用费、计提土地出让业务费、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

1.国有土地收益基金。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行分行财综〔〕25号文件规定，从出让国有土地使用权取得的总成交价款中划出5％用于建立国有土地收益基金，实行专账核算，资金封闭运转管理，专项用于政府国有土地收购储备。

2.缴纳新增建设用地有偿使用费。根据省财政厅、国土资源厅、人民银行分行财综〔〕91号文件规定，我市按34元/平方米缴纳新增建设用地有偿使用费。

3.土地出让业务费。包括出让土地的相关业务支出。土地出让业务费按照不超过当年招、拍、挂和协议出让土地总价款的1.5％列入部门预算，实行以收定支，据实列支。

4、廉租住房保障支出。根据省财政厅财综〔〕105号文件规定，我市按4.7元/平方米计提廉租住房保障资金（土地出让净收益的10%），专账核算，专项用于安排廉租住房保障的支出。

5.其他支出。未列入上述支出内容、经财政部门批准的在土地出让过程中发生的其他费用，其中包括：按照国家规定，从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中，安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出；镇国土所从所在地组织土地出让收入中按5%提取事业经费等。

在执行上述政策规定后，我市各镇、开发区地块的出让收入的剩余部分全额安排各镇、开发区预算支出，按国家规定用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出，其中用于农村基础设施建设的资金，主要安排农村饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设和公益事业项目。

为保证城建、交通及政府安排其他项目的资金日常需求，在市土地储备中心承担收购储备的地块出让时，先按到帐土地出让收入的20%预提专项资金，用于上述项目的日常支出，待土地出让结束后按宗地进行结算。

六、财政、国土资源、国库部门职责

财政部门是国有土地出让收入征收管理机构，负责土地出让收支管理，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库；按年度土地出让支出预算从国有土地出让收入中安排各专项支出；负责牵头编制年度土地出让收支预决算；会同国土资源部门、人民银行建立土地出让收支统计报表以及分季度收支统计明细报表体系，及时提供土地出让收支核算情况。

国土资源部门是土地出让的具体征收部门，具体负责土地出让收入的征收工作，会同财政部门督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保土地出让收入应收尽收；加强土地出让成本控制，监督各镇（区）土地出让规范运作；对未按照合同约定足额缴纳土地出让金并提供有效缴款凭证的，不予核发国有土地使用证；按市政府财政部门要求编制年度土地出让金收入预算、与土地出让供地相关的支出预算以及编报与出让供地相关的土地出让收支决算；及时提供年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地总价款、约定的缴款时间、缴款通知书等相关资料。

国库负责办理土地出让收入的收纳、划分和留解等各项业务；在国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况；定期与财政部门、国土资源部门进行数据核对，确保有关数据的准确无误。

七、监督检查

市政府成立由国土、财政、建设、监察、审计等部门共同参加的“市土地出让审核领导小组”，对国有土地出让价格和成本支出实行监督管理，下设办公室，挂靠市国土局，日常工作由市国土局牵头组织。要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。

任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让金收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，严禁以各种名义向用地单位和个人返还或“借出”土地资金；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴的土地出让金由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等，禁止“上征下租”等土地违法行为。工业用地出让价格不得低于省公布的出让最低价标准。

土地使用者不按时足额缴纳土地出让金的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。如发生不可预见事件或因自然等因素造成受让人不能按时足额缴纳土地出让金的，由征收部门报经市人民政府批准后处理。

对违反规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》和《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规规定进行处理，并依法追究有关责任人的责任。触犯《刑法》的，要依法追究有关人员的刑事责任。

篇9

    现将财政部、国家土地管理局财综字（1995）10号文《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》转发给你们，并结合我市具体情况，补充通知如下，请一并遵照执行。

    一、土地收入征收的范围：

    （一）土地出让预定金

    （二）出让地价款，包括土地使用者转让划拨土地使用权补办出让手续支付的地价款；

    （三）土地收益金，包括地租；

    （四）土地使用费，指土地出让合同中规定的每年应收取的土地使用费；

    （五）其它有关收入。

    1.按照规定延期付款期间应当收取的资金占用费；

    2.土地使用者违约造成的扣缴定金；

    3.其他收入

    二、土地收入的交缴

    （一）土地使用者支付的土地有偿使用费用，由市、区县房屋土地管理部门填写市财政局统一印制的《北京市国有土地有偿使用收费》专用票据，将土地收入存入经财政局认定的房屋土地管理部门在银行开设的国有土地有偿使用收入专户。

    （二）市、区县财政局要在同级房屋土地管理部门国有土地有偿使用收入的相同开户银行开设财政国有土地有偿使用收入专户。

    （三）经办国有土地有偿使用收入的银行，应在房屋土地管理部门收到土地有偿使用收入的次日，将全部款项划入同级财政部门国有土地有偿使用收入专户。

    （四）因合同取消、调整等原因应退还的有关收入，市、区县财政局应根据房屋土地管理部门提供的情况，及时核实并办理退还手续。

    （五）各区、县也可采取由土地管理部门与用地单位签定土地出让合同后，由用地单位将土地有偿使用收入直接缴入财政专户的办法。

    （六）各级开发区土地收入的交纳也应按上述办法执行。

    三、市、区县财政局应当按照本级人民政府出让土地使用权的批准权限分别负责土地有偿使用收入的征收管理，并监督本通知的实施。

    四、土地使用者应按土地使用权出让合同规定的期限缴纳地价款，未按照合同规定交款的，房屋土地管理部门可解除土地使用权出让合同，不予办理土地登记，不发放土地使用证，并可追究受让方的赔偿责任。

    五、房屋土地管理部门须按照有关规定填报“国有土地出让情况报表”和“国有土地有偿使用收入情况报表”，有关报表及要求另行制发。

    六、本通知下达前已经取得土地收入的远郊区、县应当按照本通知进行清理，按此规定将土地收入缴入同级财政专户。

    七、本通知自之日起执行。

    财政部、国家土地管理局关于加强土地使用权出让金征收管理的通知（财综字〔1995〕10号）

    各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、土地管理局（厅）：

    为了进一步加强土地使用权出让金（以下简称“土地出让金”）的征收管理，现对土地出让金征收管理的有关问题通知如下：

    一、根据国务院和财政部的有关规定，土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设和土地开发。

    二、财政部门是土地出让金收入的主管机关，土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收。

    三、国有土地使用权有偿出让合同签订后，土地管理部门根据土地出让合同，负责填发“缴交国有土地使用权出让金登记单”（以下简称“登记单”）。登记单一式五联，第一联存根（土地部门），第二联、第三联和第四联土地部门填写后，送交财政部门；第五联代交款通知单，交土地受让方。

    四、土地受让方应根据交款通知单规定的金额、开户银行和帐号，按规定时间将土地出让金直接缴入“土地出让金财政专户”。

    五、土地受让方按合同规定全部付清地价款后，财政部门应为土地受让方开具“土地出让金专用票据”，并在登记单第四联和第五联上加盖收讫章。加盖收讫章后的登记单第四联，退土地部门存档。土地管理部门根据土地受让方所执加盖收讫章后的登记单第五联、土地出让金专用票据及有关规定，办理土地登记手续，填发土地使用证。

    未按合同约定交缴土地出让金的，土地管理部门可解除土地使用权合同，不予办理土地登记，不发放土地使用证，并可追究受让方的赔偿责任。

    六、财政部门应设“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算。财政部门应于次月五日前和土地管理部门核对、清算当月的土地出让金收入和支出。土地部门应按出让宗地填报“国有土地使用权出让金清算单”（以下简称“清算单”）。清算单一式三联，第一联土地部门存档；第二联和第三联报送财政机关。财政部门应根据土地管理部门填报的清算单，及时清算、拨付有关费用并核拨土地出让业务费。清算核拨有关费用后的土地出让金净收益应按季缴入金库，由当地人民政府根据城市基础设施建设、土地开发和管理情况，专项使用。

    七、“缴交国有土地使用权出让金登记单”、“国有土地使用权出让金清算单”、“土地出让金专用票据”式样由财政部统一规定，由各省、自治区、直辖市和计划单列市财政部门监制并发放。

    八、各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局），应会同土地管理部门，根据本通知结合本地实际情况制定实施办法。

篇10

我国现行的土地出让制度对于社会经济发展起到了积极的推进作用，但是在新的形势下，土地出让收益分配制度不尽完善问题又十分突出。分析土地出让制度存在的问题，参照国外经验，我们认为，我国土地出让制度迫切需要改进与完善，当务之急是构建新型的土地出让基金制度。

土地出让制度面临的现实问题：资金的诱惑与管理

随着我国社会经济发展环境不断发生变化，现行的土地出让制度暴露出的问题主要表现为以下几个方面：

引致地方政府的短期行为

现实中，目前我国各种类型的土地出让年限都长于一届或数届政府的任期，而现行的政绩与招商引资挂钩、与GDP增长挂钩的考核政策和地方财力相对分散的财政体制，使政府为在任的短期内“快出政绩”而不得不依赖 “土地财政”。

众所周知，土地出让金实际是地租的贴现，如果一次性缴纳土地出让金，则一届政府出让的土地已经提前提取了隶属于以后几届政府的土地收益。在经济利益的驱动下，必然会出现政府“寅吃卯粮”的饥饿供地方式，过度出让土地。一定区域的土地资源是有限的，如果一届政府过度出让，可能会导致未来的政府无地可卖，还会导致低水平重复建设，不利于经济的可持续发展。

出让年限规定不科学

我国的土地出让制度对不同类型用地的出让期限,有着不同的规定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。尽管这只是对最高出让年限的规定，但在各地的出让中往往将最高年限当作唯一的标准年限来执行，无论何种情况，一律按该用途的最高年限出让。按照这样的年限规定和一律就高的执行方式，一方面，我国可供出让的有限国有土地必然在不远的将来大部分进入已出让而未到期的状态，而增量土地的补充又不得不予以越来越严格的控制；另一方面，由于我国土地市场尚在发育初期，规范、成熟的市场尚未形成，加之受到整个国民经济发展水平的制约，地价水平偏低，以此低水平的地价一次性地将土地使用权出让数十年，国家将损失今后因经济和市场发展导致地价上涨而带来的巨额土地收益。

出让金收缴方式不合理

土地出让金的一次性缴纳，一方面会引致地方政府的短期行为，造成国有土地收益的损失和政府间的代际不公平现象，另一方面这种一次性收缴土地出让金的行为也无疑会增加企业和个人的经济负担。企业要将其未来若干年的土地使用成本预先扣除，势必会对企业的生产经营产生较大影响。而对于个人而言，把几十年的地租一次性计入房价，也会大大提升商品住宅的价格，增加购房者的经济负担，从而影响房地产业的合理有序发展。

土地管理权限混乱且容易滋生腐败

由于土地出让可以带来较为丰厚的一次性收入，而经济主体又存在着对区域经济发展利益的更多追求，一度造成我国土地市场中的管理权限混乱且多头供地现象，这种恶性竞争不仅导致耕地大量流失，也带来区域整体利益的损失。也正是基于这种严峻的现实，为进一步加强国家对国土资源的宏观调控，实行最严格的耕地保护制度，强化省级人民政府对国土资源管理的责任，中央于2003年年底决定，完善土地管理制度，实行省以下土地垂直管理体制。

同时，土地管理部门直接与房地产开发商产生联系，开发商为顺利低价拿到宗地或降低开发成本而争相贿赂相关部门的政府官员，导致滋生腐败。

土地出让制度改革的理性判断：基金设立的时机

制度运行的周期规律

一切制度都是有其生命周期的，制度效力的产生，也有一个“低效－增效－高效－递减”的过程，如果不对制度内容及结构进行及时调整，则可能导致制度运行低效，甚至产生负效力。

根据制度周期理论，对我国现行土地出让制度所经历的阶段以及当前所处的阶段作一判断：

（1）低效期（1982年～1989年）。事实上，我国的土地出让制度效仿了香港的土地批租制度，深圳特区于1982年开始对使用土地的企业收取不同标准的土地使用费，意味着引入市场因素的土地出让方式开始。随后，抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行这种有偿使用的形式。直到1989年，以有偿方式出让土地仅在我国少数经济发达地区的城市实行，因此，这一阶段是现行土地出让制度实行的低效期。

（2）增效－高效期（1990年～2002年）。1990年5月19日，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令），法律上肯定了土地有偿出让制度，土地的资产效应逐步得以彰显。据资料显示，广东省仅1992年1月～9月，土地收益就已达80亿元，相当于1991年全省总收入的47%，是1992年全省财政总收入计划数的44%。之后，国土资源部在1999年1月27日、2002年5月9日和2002年8月26日相继了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》、《招标挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）、《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》等政策文件。从经济效益和制度的完备程度来看，这一阶段明显处于增效－高效期。

（3）效力递减期（2003年至今）。在本阶段，我国现行土地出让制度的运行处于效力递减阶段，其不足之处已如前述并逐步显现出来。

适应性阶段判断

与制度效率运行的周期性规律相对应，我国现行土地出让制度与社会经济发展之间还会经历“逐步适应―完全适应―不适应”的过程。这个过程随着制度效力的释放而逐步适应经济社会发展特别是城市建设的发展，土地出让金对国家财政、GDP的巨大贡献和城市基础设施建设的成果充分说明了土地出让制度处于对社会经济的完全适应阶段。然而，随着土地出让制度本身存在的问题的逐步显化以及制度运行环境的变迁，其带来的负效应也开始逐渐导致制度成本的上升。很显然，在目前的社会经济发展阶段，对我国的土地出让制度进行调整和一定程度的完善是十分必要的。

土地出让收益的分析：基金设立的基础

从前面的分析来看，土地出让制度的缺陷都直接或间接地与土地出让金有着密不可分的关系。因此，如何处理好这笔巨大收益将是出让制度调整的核心所在。建立土地出让基金制度的主要目的也就在于此。在深入研究土地出让基金制度之前，有必要对土地的出让收益作一分析。

我国现阶段土地出让收益的特征

1.收益结构不平衡，协议出让为主要来源

我国的土地出让收益的典型特征是收益结构不平衡。从出让方式来看，2003年以前协议出让是主要的出让方式，1992年协议出让的土地宗数占总出让宗数的91.6%，到2003年虽然已经下降到75.9%，但仍然为总出让宗数的3/4。在2003年，全国协议出让收益为1013亿元，而总出让收益为1956亿元，协议出让收益占总出让收益的52%，由此可见我国土地出让收益大部分来源于土地的协议出让。

2.协议出让收益偏低

在综合了一些专家研究成果的基础上，我们总结了三种出让方式的价格比（见表1），从表中所列数据明显可以看出，招标和拍卖出让价格是协议出让价格的2倍～9倍。有房地产界人士也通过数据分析指出，目前我国的土地出让以招标方式出让土地的平均价格为协议出让价格的4.32倍，拍卖出让土地的平均价格为协议出让价格的6.03倍，挂牌出让土地的平均价格为协议出让价格的3.34倍。而我们根据2003年的出让收益数据计算出的协议出让价格与招标价格、拍卖价格以及挂牌价格之比为1:5.95:5.05:2.54（见表2）。无论是专家的分析，还是房地产人士的统计，我们对2003年出让收益的分析，都有一个共同之处――协议出让价格明显偏低。

3.不同地区土地出让收益差异明显

有数据显示，全国各区域中，以协议出让方式获取的出让金均占各区域土地出让金的较大比例，以协议方式出让土地仍然是土地出让的主要方式。其中，东部地区所占比例最大，约为东部总出让金的45%，中部地区相对最少；招标出让收益占区域总出让金的比例也是不尽相同，东部地区也是比例最大的，约为14%，中西部地区均不到5%；全国各经济带中，西部地区的拍卖出让收益占区域总出让金的比例最大，达到了21%，东中部地区分别为13.2%和11.45%；挂牌出让收益占区域总出让金的比例全国各区域相差不是很大，均在30%左右，中部地区为34%，东部地区为28%。

可以看出，我国土地出让收益还是大部分来自于土地的协议出让收益和挂牌出让收益，这表明我国的土地市场秩序还有待进一步规范和统一，市场化行为与行政干预行为仍然并存。因此，我国目前还要不断完善土地市场，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，运用价值规律和市场机制，实现土地资源的最优化和土地资产效益的最大化。具体到实际中，就是扩大招标、拍卖和挂牌方式出让土地的范围，如果土地大部分以协议的方式出让，土地资产就无法实现其最大价值，国家的利益受损，同时也会滋生腐败现象。

从土地出让收益在东、中、西部三大地区间的总体分布来看，差异也很大。据2003年统计数据显示，东部地区土地出让收益达到1292.13亿元，占全国总土地出让收益的67.77%，中西部地区的全部土地出让收益仅仅是东部地区的二分之一。由此可见，中央政府可根据不同地区的经济水平适当调整土地出让金上缴和分配政策。对于经济较发达的东部地区，可以调高出让金的上缴比例，而对于中西部经济欠发达地区，可以少缴甚至免收出让金。这样，可以既利于中央政府获得收益，又有利于促进我国经济欠发达地区的经济发展。

土地收益对财政的贡献

我国实行土地出让制度以后，由于土地出让价值量大，且收益稳定，因此其对各级政府财政状况具有重要影响。出让金的收取，大大增加了地方财政的收入。从1987年～2004年，土地收益对财政贡献呈现不稳定的状态，大致可以将土地收益对财政的贡献分为五个阶段：

第一阶段（1987年～1990年）。这个阶段土地出让收益占财政收入的比重很小，比重不到1%。

第二阶段（1991年～1992年）。是快速上升阶段，在这三年里，1992年的出让收益占财政收入的比重值比1991年翻了3番，增长速度相当快。

第三阶段（1993年～1996年）。为下降阶段，1994年的出让收益占财政收入的比重值变化并不是很大，基本与1993年持平，但是从1995年开始迅速下滑，在1996年下降至低谷，与1991年的比重值相当。

第四阶段（1997年～2000年）。土地出让收益占财政收入的比重值没有太大的波动。

第五阶段（2001年～2004年）。又是一个快速上升的阶段，出让收益占财政收入的比重值呈现出上升的趋势，尤其在2000年～2003年间，上升幅度明显，在2003年比重达到了最大值，比例近为25%，但是在2004年出现了明显的下降，2004年比2003年下降了大约1.5个百分点。

随着经济的发展，土地作为一种稀缺资源，显现出来的价值越来越高，带来的土地出让收益也将不断增多。因此，土地出让金收入在地方财政收入中所占比例也会越来越高。目前，在有些较为发达的省、市或自治区，出让土地获得的收益已占到预算外财政收入的50%以上。据国土资源部统计，2002年上半年，全国累计收取土地出让金达6000亿元。地方政府大量“经营土地”，一些市、县、区的土地出让金收入已占到财政收入的35%左右，有的甚至高达60%。

出让收益的提高，有利于为各级政府带来财政收入，为城市的发展以及旧城改造提供了资金，利于政府进行城市基础设施建设和发展经济。但是由于政府在出让土地过程中很容易实现自身利益最大化，采取多征地、多卖地的策略，导致粗放利用土地的行为，最终影响土地资源合理利用。因此，如何建立和完善土地出让基金制度，弥补土地出让过程中的资金管理和运作缺陷等问题，已是当务之急。

建立土地出让基金制度的初步设想

土地出让基金制度构建的基本原则

如前所述，土地出让基金制度运行涉及多方面、多层次的关系，因此，其构建需要遵循以下原则：

一是有效保障弱势群体利益的原则。土地出让基金分配涉及到城市拆迁户、被征地农民等弱势群体利益问题，尤其是在农村社会保障制度、城市中低价商品房制度不健全的情况下，土地出让基金分配不可避免地要体现保障弱势群体利益的原则。

二是不断增强耕地供给能力的原则。土地出让制度的实施，有效显化了土地资产的价值，但是由于耕地利用具有粮食安全、生态安全、农村稳定等多重公益性及社会，难以完全通过土地价格得以体现，因此，需要通过土地出让金“反补”的方式，使其公共性利益特征得到保障。

三是持续维持土地财政增长的原则。土地出让金是我国地方政府财政的重要组成部分，这将在较长一段时期内难以改变，但是，要维持土地财政持续增长的状态，必须要变“一次性收入、一次性分摊”为“一次性收入、持续性分摊”，适度制约地方政府土地出让的冲动，起到保护农用地尤其是耕地的作用。

四是保持土地市场平稳的原则。通过实行土地出让基金制度，抑制土地过度供应的冲动，就可以增强政府对于土地市场运行调控能力，有效地调节土地市场运行，从而减少因土地市场波动而对房地产市场、工业投资乃至社会经济发展的影响。

土地出让基金的性质与功能

目前对于土地出让基金是公益性还是投资性基金仍然存在争论，我们认为土地出让基金具有公益性和投资性的双重职能，属于准公益性性质。一是从资金的主体来看，我国城市土地属于国家所有，政府垄断一级土地市场，土地出让收益归政府所有；二是从资金的来源来看，土地出让基金是以出让金收入为主，它属于公共资产；三是土地出让基金可以通过土地储备、土地整理等具有公益性特征的开发经营性活动得以持续增长。

当然，建立土地出让基金的目的更在于充分发挥这一基金制度的公益。具体可以概括为：进一步深化城乡土地使用制度改革，调控土地市场运行，合理分配土地出让收益，促进基础设施建设和公共事业发展，保障社会经济的可持续发展。

土地出让基金的资金来源

作为一种公益性的基金，我国的土地出让基金应该是由政府设立的。相应地，其资金主要靠政府从土地收益（特别是土地出让金收益等）中按一定的比例归集获得。此外，在合理有效的基金运作与经营下，也可以通过基金收益的累积不断扩大土地出让基金的资金池。

从市场运作的角度来看，依托土地出让金，除了土地储备、土地整理等投资运作方式外，还可以采取募集方式，即发起人只认购所需资金的一部分，其余部分向社会公众公开发行募集，以增强土地出让基金的积累能力。

土地出让基金的构成要素

我国土地出让基金制度的建立可以包括以下构成要素：

（1）基金投资人：也即受益人，由于作为准公益性的土地出让基金，投资人可以是国家或各级地方政府。

（2）基金投资公司：是基金投资人或受益人的集合，可以由国家相关部门联合发起，以加强土地出让基金的政府监督、管理，使其投资运作符合国家法律、法规，以充分体现出公益性的作用。

（3）基金管理人：是专业化的土地资产管理机构，由它进行投资、理财，可以增强基金运作的透明度，提高基金的运作效率。在我国可以由国土资源管理部门的下属机构担任。

（4）基金托管人：是基金资产的名义持有人与保管人，是基金的监督主体，也是土地出让基金投资公司以及基金管理人的联络中枢。在我国可以是商业银行、储蓄银行、专业银行及信托投资公司等。

土地出让基金的组织运行

我国土地出让基金的具体组织运行可以参考下图所示的内容：即基金投资人以授权管理或信托契约的方式将土地出让基金交由公益性的基金投资公司管理，或直接交给基金管理人运作，并由基金投资人或基金投资公司对基金管理人实施监督管理；基金管理人在获得土地出让基金的运作经营权后，可以将基金交付银行等基金托管人具体实施经营业务，基金管理人和托管人通过基金资产的托管建立信托契约关系。托管人运作经营基金所获得的收益在支付自己报酬之后应上缴基金投资人。

建立土地出让基金制度的风险分析

从目前形势看，我国建立土地出让基金的各方面条件渐趋成熟。一是我国土地使用制度改革已实行了十余年，土地出让和转让市场已基本形成，有必要通过建立土地出让基金实现土地收益的合理分配和有效利用，以促进土地市场的顺利发展；二是社会各界对建立土地出让基金的认识逐步加深，而且部分地方还进行了一些有益的探索，如深圳、上海和厦门的土地出让基金等。然而，建立土地出让基金必然存在包括财政、市场、投资管理等方面的诸多风险，对这些风险的分析和防范是建立健全土地出让基金制度所不可或缺的。

财政风险

在我国目前国力下，一次性收取土地出让金对地方政府财政收入影响很大。土地出让金作为地方政府的重要收入，主要用于城市基础设施建设和土地开发以及农业开发等，对城市公共设施建设及农村经济的发展至关重要。在目前的征税体制下，土地出让金是许多地方政府特别是县一级政府一项很重要的收入来源。目前我国地方政府财政收入中土地出让金的贡献业已达到30%～50%，个别城市业已达到60%～80%。如果建立土地出让基金，将把一次性收取的出让金分解到以后若干年使用，必然会使政府当期的可支配财政额度减少，这可能会使政府改善公共服务和城市基础设施的能力受到很大影响，甚至影响地方政府的正常运转。

市场风险

目前，政府机构对于市场风险缺乏应有的辨识能力和制度安排。一部分政府机构没有基本的市场意识，没有盈亏和风险的概念，仍按照计划经济时代的机构模式办事，认为政府行为对土地市场有绝对主导能力，因而在行事方面过于高调，与现实市场相脱节。特别是在把握整个市场的波动变化方面缺乏必要的能力，因此如果没有一个合理的规避风险的意识，将会给土地出让基金的运作带来后患。

经济波动风险

经济波动风险一般都是由市场行情的周期性变动所引起的。众所周知，经济周期是社会经济的阶段性循环和波动，是经济发展的客观规律。市场经济的发展往往呈现出一个长期的波动变化趋势。土地作为社会经济发展的基本要素和资产，也会在很大程度上受到经济周期变动的影响。因此，土地出让基金的运作和管理将不可避免地面临经济周期波动的风险。

管理风险

土地出让基金管理部门的管理水平高低、管理部门内部控制是否有效等问题都将直接影响到土地出让基金的运行绩效。特别值得一提的是，土地出让基金由于是“政府推动型”的公益性基金，如果基金经理人也是通过行政任命这一非市场选拔机制确定的，那么，这些经理人在缺乏竞争性市场环境的锻炼下操作土地出让基金的运作，将很可能出现基金管理上的失误。

建立土地出让基金制度的政策建议

作为具有中国特色的土地出让基金制度，它不同于国内目前一般性的在证券市场上市的投资基金和政府财政专户及一些公益基金，也与目前国外已运作成熟的土地出让基金有较大差别。因此，要根据我国土地制度的特殊性，以我国的制度体系和行政体制为基础，建立适合我国国情的土地出让基金制度体系。

合理确定土地出让基金的收支

建议各级地方政府将全部土地出让收益纳入土地出让基金统一管理，并按照资金用途将其分为五个部分：一是新增建设用地土地有偿使用费；二是用于耕地保护建设专项资金，将部分土地出让基金归集到中央和省，用于耕地保护；三是用于农业土地开发专项资金；四是土地发展基金，用于土地收购与储备、土地市场调控、被征地农民社会保障、破产企业职工补助安置等；五是支付以上支出后的剩余部分，可用于城市建设。

省级财政从市、县财政取得的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的出让金和专项用于耕地保护的出让金，建立省级土地出让基金，专项用于全省耕地开发整理、农业土地开发和耕地保护。中央财政取得的新增建设用地土地有偿使用费和专项用于耕地保护的出让金，建立中央土地出让基金，专项用于耕地开发整理、农业土地开发，重点城市、区域土地收购储备和耕地保护。

规范土地出让基金的投资领域

由于土地出让基金准公益性投资基金的性质，因此稳健投资是首要问题。土地出让基金固然应该主要投资于城市的基础设施建设和公益事业，但是它也可以投资到一些风险较低的非公益事业或经营性较强的方面。一般地，债券与股票相比，风险小，收益相对稳定。因此，土地出让基金在参与公共设施建设以外的投资时，就应该首选债券投资，尤其是国债和金融债券等。当然，随着我国证券基金市场品种的不断创新，土地出让基金未来可选择的投资品种也会增加。例如，美国等西方发达国家普遍发行的市政债券，其稳定的收益率吸引了众多的投资者。市政债券是我国未来可能推出的新品种，也是未来土地出让基金投资的重要对象。

完善土地出让基金的监管体系

制定土地出让基金运作的技术规范和管理政策。为促进土地出让基金制度的顺利发展，首先要尽快制定政策、建立制度，对土地出让基金的归集、管理及使用进行规范，防止非法行为，以保证其健康发展；其次要尽快制定土地出让基金的技术规范，对土地出让基金的来源、归集方式、托管方式、管理制度、使用方向及投资规则等进行规定。

建立土地出让基金管理体系。建议各级政府内部建立协作分工的土地出让基金管理系统。其中，土地出让基金的运作机构是政府直接管理的公共事业单位，不以赢利为目的，但又要使基金保值增值。国土资源行政主管部门是土地出让金和租金的代征机关，其他任何部门都不得代为征收土地出让金。财政部门是土地出让金和租金收入的主管部门，土地收入要纳入财政收支计划，政府审计部门要定期进行审计监督。银行要对土地出让基金的运作提供支持。各相关部门要协调一致，互相配合，对土地出让基金实行科学管理，以保证土地收益能够合理有效地使用。

建立土地出让基金的监督机制。从法律、行政、社会多方面对土地出让基金运行过程实施全面的监督，确保基金安全有效地运行。特别是加强社会公众的参与以及会计、审计和银行等部门对土地出让基金的收支情况进行监督和定期审查，如建立设置咨询顾问机构，实施公示制度等。

建立土地出让基金的风险防范机制。土地出让基金的建立存在财政、市场和基金管理等风险，因此需建立完善的风险防范体系。同时，建立土地出让金的收支预警系统，及时土地出让基金财务预警信息，使政府有关部门及时采取调控措施。

建立土地出让基金的资本运营体系。地方政府的土地出让基金结余，可以购买国债或者按国家有关政策选择投资于风险小、收益稳定的项目，以实现基金的保值增值。但投资应不影响土地出让基金的正常支付，同时一定要把握原则，不能为追求基金的增值而将其变成风险投资。

做好相关配套制度的建设

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一、土地出让收支全额纳入地方基金预算管理

市直实现的土地出让收入全额缴入市级金库，纳入地方基金预算管理，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。

二、土地出让收支实行预算管理

编制土地出让收支预算时，应严格遵循“以收定支、收支平衡”的原则。在预算编制过程中，按照下列程序办理：

国土部门在每年11月上旬，根据土地供应计划编制下一年度土地出让收入预算和部分支出预算。内容包括：当年土地出让总收入，征地和拆迁补偿支出、土地开发支出（道路、水电、场地平整）、补助被征地农民支出、土地出让业务费以及上缴新增建设用地有偿使用费等支出。在编制土地出让收支预算时，土地出让收入预算应与年度建设用地计划相衔接，实施新增建设用地计划应与土地出让支出预算相衔接。

财政部门根据国土部门提供的土地出让收入预算和部分支出预算的建议，编制土地出让收支预算草案，土地出让收支预算草案经市政府审定后向市人大报告。

三、规范土地出让金分期缴纳行为

在办理招商引资项目的大宗土地出让时，先签定意向性合同，国土部门实行分宗地挂牌，分宗地清算、办证。

土地挂牌出让首次缴纳比例不得低于土地出让总价款的50%。征地单位不能一次缴清土地出让总价款，在一年内缴清的，由征地单位提出申请，国土部门审核后送财政部门审定；因特殊情况需要两年缴清的，由征地单位提出申请，国土部门、财政部门审核后，报市政府批准。

四、规范基金提取比例

（一）土地收益基金（储备基金）按收入总额扣除土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补助费、土地开发费后余额的10%计提。

（二）农业土地开发资金属工业、城建招商项目的出让用地按上缴省部分计提；其他出让用地按文件规定计提。

（三）廉租住房保障资金按土地出让净收益的10%计提。

五、规范土地收入缴库及代收款的退付程序

（一）总价款中属代收代付的往来款项，由国土部门提供宗地清算单，财政部门审核后在非税收入汇缴结算户直接办理退付手续（包括代收的税款、部门的规费、房地产转让价款等）。

（二）总价款扣除代收款后的土地出让收入缴金库。

（三）工业、城建招商项目大宗土地挂牌出让后所缴纳的保证金，因工程建设的需要，在宗地未清算前需缴库预列支出的，按下列程序办理：

1、预清算。由国土部门先按挂牌出让条件进行预清算，财政部门审核后，属土地出让收入的缴金库；

2、清算。出让总价款缴清后，国土部门办理宗地土地清算，财政部门负责按清算单将土地收入全额缴入金库，并开具土地出让金专用票据；

3、办证。用地单位凭出让金专用票据（办证联）、土地出让收入清算单到国土部门办理土地使用证。

六、规范储备土地收储及出让纳税行为

储备土地收储和出让纳税，按国家税务总局《关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函［］277号）和《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税［］21号）规定，经税务部门审核后，免予征收土地增值税、营业税。

七、建立健全建设用地监管核查制度

为防止土地资产流失，成立建设用地批后监管小组，监管小组由市国土资源局牵头，市财政、住建、规划、房产部门参加。监管内容主要是对占地面积、容积率、绿地率以及出让金的缴纳情况等进行复核，补征清欠。

（一）实行联合检查制度。对已形成的土地出让金欠缴行为，由上述五部门联合开展清理检查，责任单位催收入库。

（二）实行建设项目巡查制度。国土部门要加强对土地出让合同履约和划拨决定书执行情况的巡查，并将巡查中发现违反合同约定和决定书规定的事项，及时向相关部门进行通报。

规划部门在办理已出让建设用地的规划调整时，要事先通报国土部门，并督促用地者足额补缴出让金，凭财政部门开具的土地出让金专用票据办理规划许可。

市住建、规划、房产等部门根据各自职责，对用地者擅自改变建设项目性质、规模以及规划设计条件和方案等行为，依法进行查处和纠正。

（三）实行建设项目竣工用地复核验收制度。市国土、规划、住建、房产、财政等部门要按照各自职责，开展以土地出让合同履行情况为主要内容的项目用地复核验收工作。国土、财政部门负责对项目用地面积、用途以及出让金收缴等履约情况进行复核；住建、房产等部门负责对项目性质、政策执行情况、单位土地面积投资额度等指标进行复核；规划部门负责对项目规划控制指标，包括用地性质、建筑面积、建筑占地面积、容积率、建筑密度、绿地率等指标进行复核。

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关键词：国有土地；收支管理；土地出让

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02

一、国有土地收支的现状

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。

二、国有土地收支管理中存在的问题

1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。

2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。

3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。

4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。

2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。

3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。

四、建议

1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。

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文献标识码：B文章编号：1008-925X(2012)07-0001-01

作者简介：刘璐（1991)女，汉，籍贯：重庆，学校：四川大学公共管理学院土地资源管理专业。

摘要:

土地出让金在有效利用国土资源、调节收入分配、增加公共财政等方面发挥了积极的作用。但是，分税制改革后地方政府对土地买卖的过分依赖带来的野蛮拆迁、房价虚高等问题也随之成为阻碍城市化进程健康发展的重要因素。如何对土地出让金进行合理征收和科学管理成为当下执政者亟待解决的问题。

关键词:国外;土地出让金;管理;启示

1我国土地出让金管理现状

土地出让金是伴随着我国城镇化战略的实施而产生的特殊性质的地租收益，主要由受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地出让收益、土地前期开发费用三部分组成。当前，作为重要的国有资源，我国土地产权归国家所有，因此国有土地使用权出让金在形式上赋予国家产权人的政府合法获得土地使用权出让所取得的全部价款。土地出让金使得不同用途、不同地区、不同地段的土地权益供给实现价格化，因此能够利用市场环境促进国有土地资源的有效配置。此外，政府可以通过这项收入进行再分配，扶助弱势群体，提供城市和农村基础设施建设以及公共服务供给，调节社会各阶层的收入格局。

国土所有性质决定了土地出让金应该具有鲜明的公共性，理应纳入公共财政管理的范畴。自上个世纪七十年代创征以来，土地出让金有效解决了城市公共服务资金缺乏的问题，助推城市快速发展。但是，自1994年分税制改革之后，中央政府为了增加财政收入，提高资源配置能力，将财权向上集中，将事权不断下移，导致地方财政不足，迫使地方政府将土地出让作为新的收入渠道，以摆脱财政短缺的窘境。事实上，由于土地出让收入游离于财政预算和监督之外，虽然直接给地方政府带来了前所未有的丰厚收入，但是，巨额的土地出让金管理长期处于不透明状态，收缴数额不到位和不及时现象导致国有资产的土地出让金流失严重，尤其是在分配环节存在大量违规行为，分配比例设置不合理，农民等弱势群体的利益得不到有效的保障，严重影响社会公平，使用环节缺乏有效监督，大量土地出让金的使用去向不明，使得土地出让金丧失了公共产品的性质，没有体现其本应体现的取之于民用之于民的公共功能。

国外先进经验对我国土地出让金管理的启示

目前，造成我国土地出让金管理问题的原因主要在于以下两个方面：其一，在低成本优势以及监督机制的缺失的驱动下，地方政府的短期行为导致了我国土地出让金管理的失范；其二，长期以来，我国作为弱势群体的农民议价能力低，而土地出让又缺乏公开的信息渠道，上述原因所造成的农民群体参与机制的缺失直接导致其利益得不到有效保障。前面谈到，土地出让金有其存在的合理之处，其曾为城市化发展做出了巨大贡献，有值得肯定的一面。对于世界上大多数国家来说，土地出让并不鲜见，尤其是对于诸多地少人多，土地资源紧缺的国家来说，土地出让对于一国发展起到了举足轻重的作用，借鉴先进国家的经验有助于我国土地出让金管理的优化，或许可以从此入手，寻找一条财政与民生协同发展之路。

1.1德国。德国对土地出让金实行税金合一、课征重税的管理制度。整个土地出让金的管理被纳入严格的公共财政体系之下运行，通过严厉的税收政策保护土地资源和控制房价。此外，德国还制定了严格的法律制度来控制地价的不合理膨胀。若房价超过政府评估的合理房价价格的五分之一即被认定为超高房价，购房者可向法院房地产商违法，若在法律规定的时限之内，房价没有讲到合理范围则出售者将面临最高五万欧元的罚款。若房价超过合理房价的一半则房地产商将被认定为赚取暴利，直接构成刑法犯罪，按照德国刑法规定将被判处三年有期徒刑。以上法律制度不仅对德国国民有效，同时对外籍人口也同样适用，因此能够有效抵制海外热钱对德国房价市场的干扰。对于土地出让所得资金政府将其纳入公共财政体系，通过眼里的法律法规监管每一笔资金的使用去向，确保其公共产品属性的有效发挥。

1.2新加坡。作为土地资源紧缺的岛国，新加坡是典型的城市型国家，因此，土地管理对国家的发展至关重要。尽管该国土地资源严重短缺，但是新加坡政府有力的土地管理措施却值得各国认真学习。新加坡采用公有制和私有制共存的混合型土地制度。政府部门和国家机构掌握三分之二的土地，拥有绝大部分土地的所有权，但是，在土地的管理和运作中，新加坡政府一开始就实行计划为主、市场为辅的土地管理制度，政府代表公共利益参与市场经济，通过设立专门的土地管理和经营机构全权负责土地管理的各项事务，根据土地用途的不同发展了多种出让形式，如此灵活发挥市场主导作用，实现土地资源的有效配置。如，在开发和利用土地资源的过程中，新加坡政府通过公开拍卖和竞标的方式建立公平竞争机制，促进土地资源分配的公开和透明化，使土地获得增值和独立的发展空间；而对于国家所属的大型建设用地单位的用地需求则采用有偿方式由专门的土地管理和经营机构将土地直接卖给他们。

1.3日本。作为一个土地私有制为主的国家，日本的土地价格非常高，土地属于全民所有的观念是政府制定土地出让金管理制度已经房地产管理制度的根本立足点。在此观念引导下，日本政府坚持土地增值理应属于全体国民，因此，土地公共性的神圣价值不可侵犯，由此日本政府非常关注土地出让的产期效益，而非仅仅关注其短期经济效益。为了切实保障全民利益，日本对土地出让采取财产登记制度和低价公示制度，这些措施能够有效保障纳税人的财产安全并有利于实现土地市场的公开透明，维持土地市场的稳定以及政府税收征管的顺利进行。

2结语

房价调控是我国政府当前重要的执政目标，也是全民关注的敏感话题。目前，我国房价居高不下，其价格严重背离实际价值，导致绝大多数城市居民的基本住房需求得不到保障。而房地产市场泡沫所带来的金融风险更是严重影响整个国民经济健康发展。事实上，要根本上遏制房价上涨的态势需要从土地制度入手，尤其是占地方政府财政收入的比重高达60%以上的土地财政是导致房价虚高的重要原因。因此，革除土地财政的弊端是使当前虚高的房地产价格回归理性的根本举措。

参考文献

［1］王万茂 土地资源管理学［M］ 高等教育出版社，2010年版.

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为认真贯彻落实国务院、省市政府关于土地使用权出让收支管理的意见，根据《国务院关于规范土地使用权出让收支管理的通知》（[]100号）、《省人民政府办公厅关于贯彻[]100号文件进一步规范国有土地使用权出让收支管理的意见》和市旧村（居）改造工作领导小组《关于旧村（居）改造项目中新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》（济村改字[]1号）、市旧城改造工作领导小组《关于大街两侧和小清河沿线新增国有建设用地招拍挂出让有关问题的通知》（济旧改发[]2号）等有关文件精神，经区政府同意，结合我区实际，提出如下意见：

一、充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要意义

我区做为省会城市的中心城区，土地资源稀缺，人均土地面积低。加强土地管理，严格保护土地，提高土地节约集约利用水平，有利于保持社会稳定，促进全区经济社会全面、协调、可持续发展。将土地出让收支全部纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，是切实保护群众利益、落实科学发展观、构建和谐社会的一项重要举措。各级、各部门要充分认识加强土地使用权出让收支管理的重要性和必要性，采取有效措施，进一步规范土地出让收支管理，加强土地调控，促进全区经济社会又好又快发展。

二、切实加强土地使用权出让收入管理

土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，根据我市管理权限，土地使用权出让收入由市直接征收。本意见所指土地使用权出让收入是指按照济村改字[]1号、济旧改发[]2号文件精神，我区旧村（居）改造项目中新增国有建设用地和重点片区内的集体土地，按程序依法征为国有建设用地后，市先行拨付我区土地出让总价款60%的收入。对先行拨付区政府的资金，由区财政设立专户管理，专款专用。

三、进一步加强和规范土地出让收入使用管理

土地出让收入使用范围：专项用于被征地村（居）的征地和拆迁补偿支出（包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费）、土地开发支出、补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，不得挪作他用。

土地出让收入全部实行“收支两条线管理”，土地出让收入使用执行以下程序：

由土地部门管理支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出，以及耕地开垦费、征地管理费、测量图纸费和相关税费等支出，在市拨付我区土地总价款60%收入时直接扣除。

补助村（居）民社会保障支出、安置房建设支出，村（居）基础设施建设等支出的安排，要严格依照国家有关法律法规，从切实保障村（居）民合法权益，逐步建立村（居）民生活保障长效机制，推动和谐社会建设的高度出发，在优先安排好村（居）民养老、医疗等保障性支出的基础上，再合理安排安置房、基础设施建设等项目。以上支出由村（居）提出土地出让收入使用计划，报镇政府、街道办事处审核，镇政府、街道办事处提出审核意见后报区政府或相关领导小组审批。区财政部门根据审批后的土地出让收入使用计划安排支出。

为减少中间环节，防止资金被截留、挤占和挪用，切实保障村（居）民利益，对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给村（居）民的部分，可根据征地补偿方案，由村（居）提供具体名单，财政通过发放记名银行卡直接发给被征地村（居）民；被征地村（居）民参加有关社会保障所需个人缴费，可以直接由财政部门拨付社会保障部门；对村（居）安置房建设支出，基础设施建设等支出，区财政根据审批后的土地出让收入使用计划和建设进度支付资金，对能通过政府采购支付的资金，全部实行政府采购由财政直接支付，对不易通过政府采购的零星支出，区财政通过村（居）实行授权支付。

国有土地出让收入使用参照本意见执行。