城乡低保一体化精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇城乡低保一体化，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：最低生活保障制度 一体化

十报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

河北省自1997年起，各市县开始建立城镇居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市县又建立起了农村最低生活保障制度，这样全省形成了一个城乡有别的二元最低生活保障体系。虽然经过十五年的发展，城镇和农村的低保制度都有所发展，但是农村低保制度发展明显落后于城镇低保，加剧了城乡发展的不平衡，进一步固化了城乡壁垒，不利于社会和谐和经济发展。

1 河北省最低生活保障制度城乡差异现状

1.1 制度差异

最低生活保障制度是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分。河北省非常注重低保制度的依法运行，颁布了一系列相关的规范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障实施办法》正式实施，标志着河北省城镇居民最低生活保障制度走上了法制化轨道。2006年河北省了《关于适当提高城镇居民最低生活保障补助水平有关问题的通知》，提高了城镇居民低保的保障水平，切实保障了低保对象的基本生活。有农村低保方面，2005年5月河北省政府了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，标志着河北省农村居民最低生活保障制度全面建立并实施。2007年颁布了《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障；同年，河北省民政厅和河北省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》，为农村低保户标准的确定提供了可行依据。

1.2 覆盖率差异

河北省是2005年开始实行农村最低生活保障制度，当年的覆盖人数是34.8万人，经过几年的努力，到了2012年增加到208.2万人，年均增长24.8%。截止2013年1月，河北省的农村最低生活保障人数为207.8万人，城镇最低生活保障人数为77.3万人。城镇和农村的低保制度在发展过程中，在覆盖人数和覆盖率方面存在一定差异和特点。

河北省低保制度刚建立的几年，发展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年农村低保的覆盖率分别为0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆盖率为5.3%（见表1）。与城镇低保相比，农村低保制度的覆盖率在2005年时远低于城市低保覆盖率，到2008年这一覆盖率开始高于城市，2005至2009年河北省城镇低保制度覆盖率分别为3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年这一趋势仍在持续（见表1）。

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1.3 保障水平差异

河北省最低社会保障制度建立以来，发展的速度很快，尤其是“十一五”期间，河北省不断增加对城乡低保群众的投入，保障标准逐年提高。但是受我国长期以来的二元社会结构影响，城乡低保水平存在较大的差距。农村低保保障标准由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，达到了全国平均水平。到了2012年，农村低保标准又提高到1847元/年。城镇低保保障标准也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月补差从71元提高到163元。到了2012年，城镇低保标准提高到335元/月。

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从上表可以看出，虽然近年来，农村和城镇的低保水平都有所增长，但两者依然差距明显，城镇低保标准都在农村低保标准的两倍以上。

2 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的可行性

2.1 制度基础

党的十报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措。

河北省政府一直非常重视最低生活保障制度的建设， 河北省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划指出要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要全面落实《中华人民共和国社会保险法》，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断完善社会保障制度，稳步提高社会保障水平，初步实现人人享有基本社会保障。城乡低保的一体化适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，而且也具备了中央和地方政府社会政策的支持，其发展的速度必会大大推进。

2.2 经济基础

最低生活保障制度的城乡一体化建设，需要大量的资金投入，其资金来源主要是国家财政。各级政府财政实力的充沛是低保城乡一体化的必要条件。中国经济经过了改革开放三十多年的全面、高速发展，已经积累了建设全面小康社会的雄厚的经济基础。2012年河北省国民经济发展稳中有进，经初步核算，全省生产总值26575亿元，按可比价格计算，比上年增长9.6%。2012年，河北省城镇居民人均可支配收入20543元，同比增长12.3%，农村居民人均纯收入8081元，增长13.5%，两者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地区生产总值的增长目标是9%，全国有24个省区将GDP增长目标定在10%及以上，中国经济起稳回升迹象明显。在这样的经济背景下，社会保障制度的投入必定要增加。而且城乡居民收入的增长，也有利于他们积极参与社会保障制度一体化的建设。

3 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的具体措施

3.1 完善低保法律法规

法制化是现代社会保障制度运行的重要特征和原则。纵观世界发达国家社会保障制度的发展演变，我们可以看到这些国家在社会保障制度的发展过程中，都十分重视相关法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和发展也是在一系列的法律法规的指引下进行的，但是已出台实施的这些文件都是以“意见”“办法”命名，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并不是严格意义上的法律。虽然从实施主体上来讲，最低生活保障制度都是由地方政府负责的，但是国家层面的相关法律可以起到权威的规范作用，也有助于我国社保制度一体化的推进和最终完成。所以，国家应当积极推动立法，如制订《社会求助法》以促进最低生活保障制度的发展。

3.2 加大政府投资力度，多方面筹集资金

低保资金尤其是农村低保资金的不充足是制约城乡低保一体化的重要因素，资金充足是低保一体化顺利进行的必备条件。首先，应该加大政府在低保制度的投资。低保制度一体化的原则之一是政府主导，其主导作用的体现之一就是其财政主导作用。不管是城镇还是农村低保制度，政府都发挥着不可或缺的作用，没有政府的财政投入，低保制度就是无本之木，低保一体化也根本不能实现。但是由于历史的原因，我国社会保障制度一直存在着重城镇、轻农村的不当发展模式，使得农村低保在各方面都大大落后于城市，这也是导致城乡收入差距拉大、城乡不和谐的重要因素。要实现城乡低保的一体化，加快农村低保的发展、提高农村低保水平是其应有之义，也是必须要进行的重要工作，这就需要加大政府对农村低保的投入力度。而且在城乡低保一体化的改革发展过程中，不论是城镇还是农村都需要政府有力的财政支持，尤其是中西部的不发达地区。再次，应当拓宽低保资金的来源渠道，在政府投资之外，尽可能地吸引更多的资金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社区管理平台，加强基层组织建设

城镇最低生活保障制度建立的是从中央到地方的管理体制，实行地方各级人民政府负责制，本行政区域内的最低生活保障制度的管理工作由县级以上地方各级人民政府的民政部门负责。由县级政府的民政部门、街道办事处和镇人民政府负责最低生活保障制度的具体管理审批工作，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城镇最低生活保障制度的日常管理和服务工作。农村最低生活保障制度的管理体制在规范性方面与城镇最低生活保障制度还存在一定差距。在大多数地区，从事农村最低生活保障工作的基层人员还是从事传统社会救济工作的人员，而且大多数农村基层经费和人员不足、工作人员的整体文化水平不高、管理不到位，出现大量的人情保等不合规的现象，工作的随意性大，难以保证低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作为一种公众制度，其管理的规范化和制度化方面应当进一步加强，在一体化的背景之下，更应当统一低保的管理方法和制度。

城乡一体化的低保制度的建立，应当加强基层组织的建设和管理。基层组织对于本区居民的实际情况能够很好地把握，便于保低工作的宣传和开展，有利于救助对象的准确界定，使低保资金达到理想的发放效果。而且一旦低保家庭的收入发生变化，基层组织能够比较快地了解和掌握情况，来督促低保对象退出，优化低保资金配置。

参考文献：

[1]孙健夫，付云飞.农村最低生活保障制度运行成效与问题[J].领导之友，2013（4）：29.

[2]谷彦芳.农村最低生活保障制度存在的问题与完善对策――基于河北省的调查与思考[J].农村经济与科技，2012（1）：44.

[3]郝悦，吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济，2009（4）：96.

篇2

关键词： 城乡； 保护； 农民； 权益

中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0011-01

城乡一体化，从政策和实践层面看，涉及三个根本性的问题――钱从哪里来，人往哪里去，农民的土地权益怎么保护。笔者认为，不仅要不断增加财政“三农”资金投入总量，保持较高增速，而且要逐步提高比重，把财政支农的蛋糕做大；不仅要保障中央财政预算内基本建设投资增量部分主要用于农业和农村，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于农业和农村基础设施建设；不仅要强调增加财政“三农”资金投入，而且要重视引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村。农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。在城乡一体化进程中要保护农民土地权益，要让农民吃下一颗长效定心丸，不能再折腾农民了。

一、“十二五”期间农民工市民化进程会更快

农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。“十二五”期间，农民工市民化进程会更快。第一，它是解决“三农”问题的需要，如果我们不彻底转移农村人口，就不能为现代农业的发展、为农村的发展创造一个基本的条件。第二，如果不推进农民工的市民化，城镇化就不可能健康发展。现在统计的城镇常住人口当中，每四个里面就有一个是外来的流动人口，主要是农民工群体，这些人在城市没有归属感，也没有人真正认为他们就是城市人。这说明中国的城镇化不彻底，是夹生的，质量不高。第三，农民工这么庞大的群体，如果不能够融入城市，甚至受到一些歧视，享受不到同等的权利，会积累很多的矛盾。

实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。从我国农民工流动和就业的一些重要特征看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人，在城市成长、甚至出生在城市，融入城市的意愿强烈。

农民工的市民化不仅关系到内需，更关系到民生。城镇化要真正体现以人为本，必须把解决农民工这个庞大群体的民生问题放在一个更加重要的位置上。根据国务院发展研究中心课题组最近对6300多位农民工的问卷调查，农民工迫切需要解决的问题排序是这样的：第一位是提高工资收入水平，其次是健全社会保险问题，第三是解决住房问题，第四位是解决在城市看病难问题，其他问题有：改善劳动条件、子女享受平等教育等。

近年来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的来看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成；农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出；农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，我们现在的政策与农民工的需求相比还有很大的距离。

去年以来，对户籍制度改革多有讨论，有13个省已经宣布改变城乡二元户籍制度，并统一了城乡户籍。但根据去年对五个进行户籍制度改革的城市的调研，结果发现，户籍是统一了，但没有一个城市在统一户口以后，做到让这些外来的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正实现均等化。

农民工变市民，不是简单地改写户口本。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。市民化是一个长期过程，服务的完善不可能一蹴而就。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。笔者建议，城市应该以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到接纳，由管制转向服务，逐渐改变他们这种边缘人的社会地位。

二、只有地政稳定，社会才能安定

农民与土地是唇齿相依，只有土地定权，农民才能够定心。只有让每个农民拿到一个像结婚证一样有法律效力的土地权利证书，农民心里才踏实。只有地政稳定，社会才能安定。城乡统筹“三农”问题目前的核心是土地问题，焦点、难点、重点、分歧点都在土地问题上。

土地问题现在大家最关注的就是农民工在城市落户定居后，农村的承包地、宅基地怎么办？有的专家提出，给农民工城市户口，让他们享受公共服务，他们却不放弃土地，这不公平、不合理。

首先要讲清土地是哪里来的，土地不是国家无偿给农民的一种福利，土地对农民来讲意味着什么呢？土地是一种生产要素，土地是农民的生存保障，更重要的是，土地是农民祖祖辈辈积攒下来的一种财产。所以说我觉得不能老惦记农民这块地，老是去跟农民比不公平。实际上我们这么多年以来，对城市比对农村，我们的政策要优惠多了。如果农民工平等享受公共服务的权利，要以放弃土地财产权为代价才能获得，这是对农民更大的不公平。

在我们对6300多位农民工的调查中，回答“你如果在城市落户定居以后，怎么处置自己承包地？”这一问题时，80%的人希望保留，自己种，或者出租；6.6%的人认为，户口换土地，若有偿，可以放弃；只有2.6%的人认为有户口以后，就可以无偿放弃。

在城市落户定居以后，农村宅基地怎么办？66.7%的人选择要保留；12.3%的人说要有偿转让；若给户口是可以有偿放弃的，只占到4.7%；有11.4%的人认为可以拿着宅基地置换城市的住房。

上述数据表明大多数农民工不愿意为一纸户口轻易放弃农村的承包地、宅基地，他们是理性的。

在中国，任何一个政策，如果违背农民的意愿，肯定要失败，各个地方搞户籍制度改革，如果就盯让农民放弃承包地和宅基地上，肯定走不通，农民也不会答应。农村的改革最重要的一个成果就是不断强化农民的土地权利，如果农民工在城市落户硬与农民放弃土地权利挂钩，可能会对农民的长远利益造成更大的损害。

近年来，宅基地整理与村庄整治在不少地区推进很快，明显的好处是节约了用地，为城镇发展和工业建设争取了用地指标。但工业和城市发展缺地，不能主要靠“拆村腾地”来解决，盘活城镇存量建设用地也有很大潜力；城市建设缺钱，更不能靠开发经营农村集体建设用地来筹措，必须最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正能够造福农民。

现在许多地方建设用地指标紧缺，城市拆迁的成本越来越高，搞城市化缺地怎么办？就是让农民上楼？笔者认为，在城市规划区以内可能有它的合理性，如果农民住到楼上去务农，而我们的目的只是为了要地，这肯定要出问题。另外，现在很多城市发展的资金来源是靠经营土地，下一步可能会把城乡的土地一块经营，把农村的建设用地拿过来出让，抵押贷款，钱全部用于城市建设，这不是城乡统筹。

篇3

内容摘要:本文认为在制度适应的视角下,由于征地补偿制度,现行的户籍制度以及土地产权制度的问题,导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难,因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度,确保失地农民养老保障利益不被侵害。

关键词:城乡一体化 失地农民 养老保障 制度适应

城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中,需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生,而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看,土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计,1999年到2004年初,共有失地农民59万人。其中,完全失地的农民24.78万人,人均耕地0.3亩以下的农民34.23万人,占全市农民总数 10%左右,约占全国失地农民总数 1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上,由于其文化素质和专业技能低下等因素,他们很难进入城市化的生活,成为三无的困难户。在“退路”上,由于土地被征用,农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年,可持续的养老保障缺失。据2007年统计,在北京市自谋职业的失地农民中,自己缴费参加养老保险不到30%,而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照,2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带,使失地农民大量转化为城市贫民,严重影响社会稳定。

城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿,既没体现土地潜在收益,又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能,更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差,与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法,中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人,郊县为2-4万元/人,中心城区劳动力可得1.8万元,18岁以下 0.6万元,女50岁,男60岁以上为 1.6万元,补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算,只能维持7-8年,而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等,2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例,集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中,为寻租提供了有利载体,易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示,改革开放以来,政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%,农村集体25%-30%,而农民只占5%-10%,从绝对量来看,农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正,2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则,造成各地对征地安置补偿费分配混乱,这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能,这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看,城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助,以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村,社会保障却存在整体性的制度缺失,社会保障项目残缺不全。以养老保障为例,目前并未完全普及开展,并且保障的内容上还存在很大的差距(孙文基,2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地,他们失去土地却未能完全转变成为城市居民,得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外,城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民,养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定,农村土地属于农民集体所有,农民拥有使用权,这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永佶,2004)。尽管农民是乡村地权的实际主人,但却不是法理意义上的所有者,因此在实际征地过程中往往处于失语阶层,属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留,更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外,农民不拥有土地所有权,就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定,农村土地依法占有变为国有后,政府成为土地所有权主体,从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此,法律对农村土地所有权的规定,使农民失去了对土地补偿费的索取权,更失去了对土地出让金的索取权,不能享受土地增值收益,导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才,2007)。

城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制,提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的,但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据,就不能体现土地价值的差异,应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础,以相当补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础,科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准,提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度,完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市,因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度,取消城乡差异,建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种,以失地农民自愿为前提,将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理,专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友,2004)。

(三)明确农民土地财产权,保护农民各种权益

根据我国产权理论,农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权,应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权,使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以,应尽快明晰农民的土地财产权,建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度,切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权,分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时,应以平等的姿态与农民对等洽谈,不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为,而应充分尊重农民的土地产权,实现农民集体土地的产权价值,确保被征地农民的利益(陈彬文,2009)。

(四)构建保障机制,确保制度的操作性和持续性

政府应该更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。首先,中央应设立专项资金补贴失地农民养老保险。鉴于征地之后的土地收益主要由地方政府获得,中央政府可专门设立“农地交易特别税”,实行累进制,将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里,建立“国家失地农民保障金”。这部分保障金中的一部分就可作为中央补贴失地农民养老保险的资金来源。其次,地方各级政府适当提高承担比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府应适当提高承担比例,减轻失地农民的经济负担(林黎,2009)。

参考文献:

1.徐虹,刘尧.4月1日启动实施成都征地农转非人员有了社保.成都日报,2004.3

2.章安友.土地征用制度创新与失地农民社会保障体系的构建.台州论坛,2004(3)

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关键词：少数民族地区 城乡医疗保险一体化 文献综述

城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度、城镇居民基本医疗保险构成的我国基本医疗保障体系框架已初步形成。截至2011年7月，全国城乡居民基本医保参保人数达12.7亿人，覆盖率达95%。医疗保险基本实现全覆盖的成绩下也凸显了资源重复投入、医疗保障不均等、城乡分割愈加严重等一系列问题，近年来，国内外学者对城乡医疗保险一体化进行了深入探讨并取得了丰硕成果，而少数民族地区城乡医保一体化的研究却亟待加强。笔者对比普通地区和民族地区医保一体化的研究现状并作文献综述，以期丰富该理论研究。

一、城乡医疗保险一体化研究

目前城乡医疗保险一体化研究主要集中在国内，国外关于中国城乡医疗保险一体化的研究较少，国内研究主要集中在城乡医保非一体化的原因和统筹措施上。

在城乡医保非一体化原因上，国内学者从体制和制度的视角进行了详细研究，认为城乡二元结构、政府政策、财政体制等是主要原因。如李赖志，汪红奎（2008）认为统筹城乡保险首先的制约因素是城乡二元经济的对立及城乡户籍弊端，未能带来医疗保险社会化与城市化的协调发展。张晓杰（2010）指出各区域城市化水平差距缩小,但各区域基本公共服务资源配置的差距渐趋扩大,其中社会保障和医疗水平差距巨大这一局面的形成除了历史因素和资源禀赋影响外,政策机制是造成区域差距的关键。葛延风（2007）认为对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识,将医疗服务机构视同于一般企业,选择了一条过度市场化的改革道路,是导致医疗卫生体制变革中出现偏差导致公平性和效率低的原因之一。

在推进城乡医保一体化的对策建议中，学者提出了相应措施，如荏苒（2011）指出城乡经济社会发展一体化和城乡医疗保险一体化的关键是打破城乡二元分割的体制障碍和政策限制。郑功成（2010）提出在推进医疗保障制度建设与发展进程中，政府应改革和调整财政公共卫生支出的方向和结构, 重点资助弱势群体参加医疗保险。就具体的步骤安排上，多数学者注重实现此目标的阶段性和渐进性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民医保的发展方向是“一元制”，但各地区应该根据具体情况，在兼顾公平性原则的前提下，通过整合制度、完善制度设计和配套措施来实现全民医保。

二.少数民族地区城乡医疗保障制度一体化研究

近年来学者的研究主要从宏观角度对少数民族地区基本公共服务进行分析，较少对少数民族地区城乡医疗保险制度一体化展开广泛深入的研究。

1. 少数民族地区基本公共服务研究

李鸿（2008）分析了民族地区与发达地区、民族地区城乡以及不同民族群体之间在公共服务领域存在的差异和突出矛盾，提出要在推进城乡经济社会发展一体化新格局的进程中，加快建立民族地区城乡统一的公共服务体制。谭彦红（2010）则运用图表、数据形象对比了民族地区与全国的基本公共服务均等化程度，包括义务教育、医疗卫生、公共基础设施、社会保障等方面。通过广西与其它地区的对比，探讨了短期要加大对民族地区的转移支付力度，长期应采取措施促进区域经济社会均衡发展的路径选择。

2.少数民族地区农村医疗保险制度研究

张红梅（2007）以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例，分析了西部少数民族地区医疗保障制度的现状，如医疗资金运用不当、医疗条件落后等，强调只有深化合作医疗制度，才能真正促进西部少数民族地区医疗卫生事业的发展。云秀清（2007）指出民族地区农村医疗保障和农民生存权利值得引起高度关注，这种现象被描述为“双重失衡中的失衡”，据此提出了对策，即在思想上态度上重视农民和农业，医疗卫生服务体系重点放在乡村级，区别对待不同经济收入群体等等。

3.少数民族地区城乡医保一体化研究

史艳芳（2011）分析了少数民族地区的特点，就少数民族地区的新农合与城镇居民医保统筹情况与试点地区进行了对比，得出了少数民族地区二者统筹存在的问题：管理体制不顺，制度衔接不到位；筹资范围标准有差异；报销手续烦琐等，并提出了少数民族地区二者统筹需要考虑的问题：一是完善落实国家政策，提高中央宏观指导力度，改变少数民族地区社会落后状况，二是改革中国现行行政体制，妥善解决新农合、城镇新农合和城镇居民医保的统一管理归属问题，三是完善长效筹资机制，四是完善民族地区城乡医疗保险政策体系。

三、结论

综上，目前关于城乡医保制度一体化的研究较为成熟，但对少数民族地区相关方面的研究既不充分也不专门，对少数民族地区城乡基本医疗保障均等化的研究势在必行。笔者认为首先应对少数民族地区医保一体化的运行情况进行实证研究，分析其特殊性；其次运用文献资料、个案研究和比较研究归纳医保一体化的普遍规律；三是对比二者差距，研究适合少数民族地区医保一体化的路径。

参考文献：

[1]李赖志,汪红奎.基于城乡一体化的医疗保险社会化问题研究[J].黑河学刊,2008（6）.

[2] 张晓杰.城市化、区域差距与基本公共服务均等化[J].经济体制改革,2010（2）.

[3] 葛延风,贡森.中国医改:问题根源出路[M].北京：中国发展出版社,2007.

[4] 荏苒.城乡经济社会发展一体化与城乡医疗保险内涵解析[J].中国卫生经济，2011(11) .

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论文摘要:本文认为在制度适应的视角下，由于征地补偿制度，现行的户籍制度以及土地产权制度的问题，导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难，因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度，确保失地农民养老保障利益不被侵害。

一、城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中，需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生，而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看，土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计，1999年到2004年初，共有失地农民59万人。其中，完全失地的农民24.78万人，人均耕地 0.3亩以下的农民34.23万人，占全市农民总数10%左右，约占全国失地农民总数1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上，由于其文化素质和专业技能低下等因素，他们很难进入城市化的生活，成为三无的困难户。在“退路”上，由于土地被征用，农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年，可持续的养老保障缺失。据2007年统计，在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险不到30%，而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照，2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带，使失地农民大量转化为城市贫民，严重影响社会稳定。

二、城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，既没体现土地潜在收益，又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差，与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法，中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人，郊县为2-4万元/人，中心城区劳动力可得1.8万元，18岁以下。.6万元，女50岁，男60岁以上为1.6万元，补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算，只能维持7-8年，而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等，2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例，集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中，为寻租提供了有利载体，易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示，改革开放以来，政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%，农村集体25%-30%，而农民只占5%-10%，从绝对量来看，农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正，2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能，这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看，城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助，以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村，社会保障却存在整体性的制度缺失，社会保障项目残缺不全。以养老保障为例，目前并未完全普及开展，并且保障的内容上还存在很大的差距《孙文基，2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地，他们失去土地却未能完全转变成为城市居民，得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外，城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民，养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，农民拥有使用权，这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永信，2004 )。尽管农民是乡村地权的实际主人，但却不是法理意义上的所有者，因此在实际征地过程中往往处于失语阶层，属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留，更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外，农民不拥有土地所有权，就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定，农村土地依法占有变为国有后，政府成为土地所有权主体，从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此，法律对农村土地所有权的规定，使农民失去了对土地补偿费的索取权，更失去了对土地出让金的索取权，不能享受土地增值收益.导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才，2007)。

三、城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的，但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就不能体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度，完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市，因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度，取消城乡差异，建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种，以失地农民自愿为前提，将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理，专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友，2004)。

(三)明确农民土地财产权，保护农民各种权益

根据我国产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以，应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权，分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时，应以平等的姿态与农民对等洽谈，不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为，而应充分尊重农民的土地产权，实现农民集体土地的产权价值，确保被征地农民的利益(陈彬文，2009)。

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一、系统规划，促进民政事业全面发展

一是建立社会救助站，实现城乡低保一体化；二是全面开展城乡低收入家庭认定工作，构建覆盖全民的分层救助框架；三是扩大救助范围，做好制度衔接，拓宽救助领域；四是加快福利院提档升级，改变落后面貌；五是启动“消坯行动”，建立农村危房改造的长效机制；六是完善应急预案体系，做好减灾救灾工作；七是大力落实优抚安置政策，保持优抚对象思想稳定；八是强化专项社会事务管理，提高民政服务水平；九是健全各级残联组织，加强残障金征收，为残疾人办实事；十是落实老年人优待政策，尽力为老年人服务。

二、深入调研，进一步完善社会救助体系

我局将年度工作安排与学习实践活动结合起来，开展一次“关注民生、为民服务”的主题调研实践活动。局全员下乡对农村低保户进行核查登记，通过召集村民代表、村两委班子及各乡镇民政办人员对以上对象户进行评议，张榜公布，认定全区农村低保对象，为需要帮助的群众解决实际困难和反映突出问题。通过调研和全员下乡服务民生，进一步完善社会救助体系。

（一）整合城乡低保，努力实现城乡低保一体化

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1、城乡低保制度

城乡低保制度不断修改完善，我县城乡低保标准确定，根据经济发展情况适时调整，城乡低保标准分别由2007年的175元/月，693元/年，调整到现在的340元/月，2300元/年。为进一步规范城乡低保核查，开发了低收入家庭经济状况比对系统软件，对低收入家庭的财产、经济状况核实提供了保障，确保我县低保的公开、公正、公平，动态管理下的应保尽保、应退尽退奠定了坚实的基础。

2、城乡大病医疗救助制度

全额资助农村低保对象参加新型农村合作医疗保险；部分资助城市低保对象参加城市居民一般医疗保险。城乡大病医疗救助制度进一步完善。对五保供养对象，城市三无供养对象，因病住院治疗，除新农合，医保报销，一站式救助后，实行全额救助。对城乡低保对象，除新农合、医保报销外，还可以通过一站式给予二次救助。对因患重特大疾病的家庭实施大病医疗救助，最高封顶线由2008年3000元调整为现在的20000元。

3、临时救助制度

历史以来城乡居民临时救助都在开展，但都未出台规范性文件，救助程序不规范，且救助随意性较大，救助金额少；2014年2月各级政府出台了规范性城乡困难群众临时生活救助制度，规范了临时救助申办程序，建立了临时救助专项资金明确了救助标准。我县确定了最高救助封顶线为3000元。解决了困难群众突发性救急救难问题。

3、农村五保、孤儿、城市三无救助制度。

我县加大了养老院、福利院、救助站的基础设施建设，加大政府资金支持力度，完善管理制度。2008年以前农村五保供养标准为分散130/月、集中170/月，孤儿供养标准为300/月，“城市三无”供养标准为175/月。调整为现在的农村五保供养标准分散300/月、集中320/月，孤儿供养标准为678/月，“城市三无”供养标准为340/月。并建立了自然增长机制。

二、存在问题

1、城乡发展不平衡，低保差异较大。城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划。通过体制改革和政策调整，实现城乡在政策上的平等，国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的实惠。

2、社会救济观念存在偏差。一是贫困者在需要救助时难于启齿，不敢维护自己的受助权；二是一些城乡居民把城乡低保当成国家发放的福利，觉得自己困难与否都该享受低保补助。

3、救济资金投入不足，社会慈善事业发展不足，救济水平偏低。

现在我县的低保标准为农村居民人均收入2300元/年，城市低保为人均收入340元/月，虽然这一标准较前几年在逐步提高，但仍然远低于城乡居民平均消费水平。

三、建议意见

1、进一步提高救济标准，合理分配、提高救济资金，实现城乡最低生活保障无差异。

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关键词：小麦生产;存在问题;对策;安徽宿州;??徘

宿州市??徘?卮Π不帐《?辈俊⒒苹雌皆?喜?耕地面积14.2万hm2,小麦种植面积12.3万hm2,是全国的粮食生产基、安徽省典型的产粮大区。2004年以来,??徘?菩行÷罅贾植固?⒉馔僚浞绞省⑿÷蟾卟?ス毓こ?全区农业综合生产能力显著增强,小麦生产形势较好。但在2008年、2009年对全区4 000户农户的抽样调查中,发现生产中也存在一些问题,现将其分析如下。

1存在的问题

1.1农田基础设施薄弱,农田交通不畅

在调查中85.3%的农户有灌溉条件,90.2%无沟渠等基础设施,52.2%排水不畅。由于国家投入不足,农民又无力进行农田基础设施建设,致使农田基础设施相对薄弱,农田路况较差,不利于机械化操作推广,农田灌溉只能漫灌,田间灌溉率低、灌溉成本高。虽然??徘??昀?门┮底酆峡?⑾钅俊⑴锉曜蓟?ㄉ柘钅吭黾硬簧倩??解决部分地块的灌溉问题,但是没有解决根本问题,农田交通、排水等问题也没有解决,内涝时有发生,遇灾害年份,农业生产波动大。

1.2生产组织化程度低,生产规模小

在调查中所有农户均独自经营,小麦生产仍停留在一家一户的水平,生产规模小,无法实现规模化生产。农民惜地意识强烈,不愿交给别人经营,在土地流转工作中缺乏有效的流转机制,限制了土地集约化、规模化经营。农业龙头企业产业链条不畅,农业订单落实不好,比较效益不高,农户参与积极性不高,限制了小麦经营规模扩大。

1.3管理粗放

在调查农户中69.3%家庭有外出务工人员,在家留守从事农业生产的农民素质相对较差,年龄偏大;加之土地零散,使农业生产采取粗放种植,农业种植表现为一种一收,不再精细,科技含量低下,生产后劲不足。整地质量差,耕作深度浅,一般15cm左右。耕作层变浅影响小麦根系下扎和吸收水肥的能力,进而影响产量。播种质量差,小麦播量偏大。农户受耕地质量差、近几年秋季干旱影响,小麦播量逐年加大,导致基本苗偏大,田间郁蔽,病虫害加重,倒伏危险增加。另外,撒播麦田增多也使播量增大。化学除草在年后进行。年前麦田杂草85%已出土,草小对药敏感,麦苗小覆盖少,省水省药省工省时效果好,农药残留对后茬影响小;年后草大抗药性强、麦苗覆盖多,成本大效果差,农药残留对后茬影响较大。普遍不施拔节肥。农户担心追肥会引起小麦贪青、晚熟和倒伏,普遍不施拔节肥,严重影响小麦产量的提升。无公害防治病虫害程度低。农药用量偏大、利用率低、乱用滥用农药、不按规定使用农药的现象不同程度存在。

2对策

2.1加强农田基础设施建设

加强农田基础设施的项目申请,争取项目支持、镇、村、农户四级联动,多方筹资;加强基础设施建设,进一步加快农田抗旱排涝工程建设,促进沟、渠、涵、闸配套,逐步完善基本农田的防洪排涝和灌溉工程,提高农业生产抗灾能力,力争达到旱涝保收的效果。推动标准化农田建设,农田实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排”的标准化格局[1]。

2.2加大组织化、产业化程度,实施订单工程

依靠皖王面业集团、皖神面业、东方面粉厂坐落??徘?谋憷?跫?广泛宣传,提高认识,通过广播、电视、会议、标牌、举办培训班及印发材料等多种途径,加大对小麦组织化、产业化、标准化生产宣传力度,做到家喻户晓;增强干部群众的质量意识、安全意识和品牌认识。大力发展订单农业,加强农户的组织化、产业化程度。尽快建立有效的土地流转机制,鼓励种粮能手和农业主体去发展规模化经营。大规模实施优质小麦订单工程[2]。按照市场需求组织优质小麦生产,把订单生产作为优质小麦产业化的突破口,大力推行企业+基地+农户、企业+中介组织+农户等经营模式。通过订单和中介组织,将龙头企业与农户连接起来。粮食部门要充分发挥粮食经营的主渠道作用,做好订单购销工作。按照国家收购政策,优质优价优先收购订单优质小麦。加强外销工作,提高订单农业的比较效益,提高农户的积极性。

2.3推动规模连片种植

大力开展“百、千、万”优质小麦实施工程,建立不同层次的示范田。区抓好万亩方,乡镇抓好千亩方,村要抓好百亩方。按照统一布局、统一品种、统一技术指导、统一田管、统一收获的“五统一”的要求组织生产[3],使示范片成为产业化、组织化、标准化生产的典型。

2.4开展科技培训

依托??徘?┮悼萍既牖Чこ獭?/p>

小麦高产攻关工程、新型农民培训工程、农业专业技术培训工程和创建绿色食品小麦原料基地项目工程,积极开展科学技术培训[4],提高农户科技种田意识和水平。立足适用性、先进性、指导性和规范(下转第106页)

(上接第102页)

性,参照小麦地方标准、企业标准,切实加强技术标准的宣传和指导,制定一系列操作性强的小麦生产规范,统一操作规程、统一供种、统一农业投入品的供应与使用、统一田管和收获,确保机械化作业、节水、省肥、高产、简化栽培、测土配方施肥、科学化除化控等各项关键技术指导到户、应用到田,确保小麦管理科学化、生产安全化。

3参考文献

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[2] 王丽君.呼伦贝尔市小麦生产现状及发展思路[j].内蒙古农业科技,2004(s1):30-32.

[3] 刘泽辉,高建尧,孙丹娜.对发展优质小麦生产的思考[j].现代农业,1997(12):7-8.

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一是在推进城乡发展规划一体化上下功夫。坚持把城区和农村作为一个有机整体通盘考虑，着眼于推动区域内经济、政治、文化、社会建设一体化发展，切实加强经济社会发展规划、城乡总体规划及土地利用规划的有机衔接，构建城区与农村和谐相融的新型城乡形态。目前我区已全部完成新农村村庄平面布局规划，5个行政村完成村庄建设规划，半数以上的“城中村”完成规划编制方案。今年我们将继续做好海陵总体规划的编制和完善工作，重点围绕中心城市总体规划，调整和完善城北街区控规，修编完善九龙、苏陈、罡杨等集镇、村庄规划，确保全区整体规划向农村延伸，实现全覆盖。

二是在推进城乡产业布局一体化上下功夫。充分发挥我区区位优势和政策优势，科学规划、合理布局产业，以发展机电产业、高新技术产业、现代服务业和高效农业为主攻方向，加大城区向东、向南延伸开发力度，加快城市化建设和农村城市化进程，推进工业向同区集中、农民向城区集中、居住向社区集中。坚持“以工促农、以城带乡”，充分发挥海陵工业园区、城北物流园区、农业科技示范园、九龙台商工业同和中心城区对东部、北部、西部农村经济社会发展的辐射作用，带动农村经济发展，促进农民持续增收。按照“农村变城市，村庄变社区，农民变市民”的目标，完善城市功能配套设施，统筹规划新社区建设，加快已撤销乡镇建制的街道城市化建设和“撤村建居”进程，逐步解决城郊结合部“农夹居”问题，加快城乡一体化发展。

三是在推进城乡基础设施建设一体化上下功夫。坚持把城区和农村作为一个有机整体，进一步强化城乡设施的衔接与互补，加大农村道路、水、电、通信等基础设施建设投入，努力实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。目前我区硬质化道路、有线电视、远程教育平台基本实现村村通，公交线路实现乡镇全通达，53个行政村全部接引长江水，超额完成项目村改厕任务，建成乡镇(街道)污水处理厂2座，90％的乡镇(街道)文体活动中心通过省级验收，森林覆盖率达到20.1％。下一步，我们将在巩固和完善上下功夫，加快推进农村改水工程、农桥建设工程、农村文化工程，确保“十一五”期间全区行政村接引长江水全贯通，镇、街标准文体活动中心全覆盖，农桥改造全到位，行政村农家书屋全建成。

四是在推进城乡公共服务一体化上下功夫。进一步加大财政投入向农村倾斜力度，确保投向农村的财政支出增长25％以上，推动城乡科技教育、医疗卫生、文化体育等公共服务合理布局、均衡发展。落实义务教育管理体制，改善教育基础设施，均衡配置优质教育资源，在全区各镇设立九年一贯制实验学校。实施乡村医疗机构一体化管理，确保社区卫生服务覆盖率达90％以上。在全省率先建立社区民政工作站试点，启动农村社区试点，促进基层社区服务高效规范。建设城乡统筹综合信息化服务平台，安装远程求助呼救系统，为社区(村)老年人和残疾人提供“电子保姆”服务。加大村庄环境整治力度，实现农村生活垃圾集中处理覆盖率100％。

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一、实现社会保障城乡统筹的必要条件

实现城乡统筹的社会保障具有重要的意义，它是维持我国经济社会可持续发展的必要条件。实现城镇化、缩小城乡差异，城乡统筹的社会保障是必不可少的保障。

目前，城乡统筹的这种管理形式需要突破城乡二元化的社会结构，把农村的问题作为重要的问题来抓，突出“三农”的保障制度，促进城乡一体化经济建设的发展。城乡统筹的社会保障可以理解为是统筹城乡的一种社会管理方式，它最主要的特点就是突破城乡二元经济社会结构，目标在于促进城乡一体化趋势发展的经济社会管理制度。

社会保障城乡统筹是促进社会公平公正的必要条件，我国各级政府都在实施和完善社会保障制度。目前，我国大部分省份城乡二元化的形势越来越明显，城市和农村的社会保障制度显现出了很大的差异，主要体现在其覆盖范围、报酬待遇等方面。农村的社会保障长时间处于劣势状态，各种政策措施倾向与城镇，对比城镇相对完善的社会保障制度，农村的保障制度相当的不足。

不少实事可以证明，收入再分配在城镇与农村之间存在不公平现象，城镇社会保障的财政转移收入明显高于农村，为城乡二元化埋下了隐患，城乡统筹的任务愈来愈艰巨。我国“三农”问题的总体思路和战略选择需要发展城乡统筹，促进我国农村全面建设小康社会同时需要发展城乡统筹。

保障劳动者合法权益、保证人力资源市场合理流动的需求，社会保障必须城乡统筹。随着贵州省推进工业化、城镇化、信息化、农业化，社会保障的二元化的问题已经阻碍了我省人力资源市场的快速流动。社会保障的城乡统筹，对保障农村农民合法权益具有重要的意义，有利于促进工业化、城镇化、信息化、农业化的发展。

二、推进我省社会保障城乡统筹研究的现实意义

贵州省是多民族省份和劳动力转移输出大省，从全国范围来看，其经济相对落后，欠发达欠发展。由于贵州省投入到社会保障的公共服务基础建设的财政投入不足，严重制约我省的经济社会发展水平，导致了城镇化、工业化、社会化水平相对较低，城乡经济社会“二元化”问题突出，民生问题欠账较多。

贵州省是经济相对落后的省份，这也促使贵州实现后发赶超、跨越发展。新一届省委省政府在“十二五”提出了重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，明确要求各级党委政府作出建设“十大民生工程”的重大部署，并把建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为十大民生工程之一来强调，这些势必给我省社会保障事业带来诸多全新的发展机遇。

我省社会保障城乡统筹制度进一步完善，实现城乡差异缩小化，保障农村的基本生活，促进经济社会的城乡统筹发展，保障和改善民生，乃至“推动跨越”发展，与全国同步建成小康社会具有重要的现实意义。

三、贵州省社会保障城乡统筹发展中存在的问题

贵州省作为“欠发达、欠开发”的省份，城乡二元化的现象具体表现为：

第一，农村的产业相对落后。近年来，贵州省财政收入的重要来源之一的工业正在快速发展，成为社会经济发展不可或缺的一分部。贵州省已经建立了较为全面的城市工业体系，主要是以城市先进的工业为经济来源。

第二，城乡公共产品存在明显差距。政府公共财政的范围包括邮电、通信、学校、医院、图书馆等方面。但是，城市和农村的公共服务设施相差太多，农村提供的公共产品的数量和质量非常有限。

第三，财政资金有限。贵州省地处云贵高原，贵州省在中国的经济地位低下，经济发展滞后于许多省份，每年财政收入在全国排名靠后。投入到社会保障的基础设施建设的财政资金相对不足，滋生我省社会保障体系提供公共产品不足，服务能力不强的现状。社会保障的范围比较广，要想从本质上减少人力资源缺失的问题，可以通过先进技术、功能强大的现代化信息管理服务手段。

第四，管理体系不清晰。目前，我省社会保障制度出现的问题主要体现在职能模糊、职责不集中等，导致体系不完整，工作运行起来较困难。从1999年起，贵州省社会保险事业局负责我省社会保障管理职能的民政、卫生、人事、劳动部门的相关工作。城乡统筹的重要任务是促使管理适度集中，建立待遇水平、财政补贴、数据共享为一体的服务平台。

四、加快推进我省社会保障城乡统筹的对策和建议

对上述城乡居民社会保障制度存在的现实问题进行了分析，根据贵州省的实际情况，制定出促进社会保障城乡统筹的对策。

建立城乡转移制度，加快城乡基本养老保险发展。一是把合并城镇和农村养老保险制度作为重点。二是建立城镇和农村的居民养老保险体系，使两者协调发展。调整城乡之间的基本养老保险水平，推进我省实现新型城镇化的进程，实现城乡一体化发展，实际意义上实现城乡统筹的新局面。

共享医疗资源、理清管理制度。重点放在城镇和农村的医疗保险的整合之上，实现城乡统筹的医疗保险制度。我省的城镇和农村居民的基本医疗保险合并统一，促进城乡资源享有共享平台。卫生部门和人事部门最重要的是使这两个部门的管理机制实现一致。如果没有使两者统一管理，不利于两个部门的工作管理，也阻碍了待遇水平的统一筹划。实现城乡统筹的基本医疗保险制度，可以避免面临重复参保、重复投入等有关方面的现象发生。

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城乡低保不断规范。今年，全市以城市低保人均月补差169元位居全省第一；农村低保工作重在扩面，出台了《××市农村低保家庭收入核算办法》，进一步规范申请、审核和审批程序，强化民主评议和公示环节，确保将符合条件的农村困难群众纳入保障范围，实现动态管理下的应保尽保。目前，全市在册农村低保对象8825人，累计发放保障金422.08万元。

城乡困难群众医疗救助更加高效。通过进一步简化程序，加大医前、医中救助力度，继续资助城乡低保、农村五保、重点优抚对象参加城乡各种保险。目前，全市共救助414人次，累计发放医疗救助金162.23万元，较好地保障了困难群众“病有所医”。

困难群众分层分类救助全面启动。拟定了以就业、教育、医疗、住房、重大节日生活救助、临时困难、司法等“七位一体”为主要救助制度内容的《××市低收入家庭困难群众专项救助制度》，以此推动“低保家庭享受全部救助制度，低收入家庭享受部分专项救助”的分层分类救助，实现救助体系的全方位、多层次、全覆盖。目前，全市已救助243人，累计发放救助金28.66万元。

“社会救助强基工程”有序推进。按照机构、人员、经费、场地、制度和工作六到位的要求，进一步加强民政基层基础工作，重点解决基层救助工作力量薄弱的问题。目前已制定了相关意见，正与人事等部门沟通协商，待市委、市政府研究后下发。

积极做好“大拆违”中困难群众社会救助工作。围绕当前我市大拆违的重点工作，及时下发《关于查处违法建设期间困难群众最低生活保障工作的实施意见》，对符合低保条件的困难户，不仅现场办理，还要求在3个工作日内办结；对不符合低保条件但生活确有困难的，按照以人为本的原则，由县、区政府按照《××市临时困难救助暂行办法》给予一次性临时救助，确保了重点工作的顺利进行。

篇12

【关键词】城乡一体化 城乡差异 措施

一 忻州市城乡差异现状

1.忻州市简介

忻州市，位于山西省中北部，北起偏关沿内长城、恒山与、大同市、朔州市分界，南至石岭关与太原市、阳泉市接壤，东以太行山与河北省毗邻，西隔黄河与陕西省、相望。现瞎忻府区、原平市、定襄县、五台县、代县、繁峙县、静乐县、宁武县、神池县、五寨县、岢岚县、河曲县、保德县、偏关县等14个县市区。其中有6个街道办事处，59个镇，126个乡，4893个村民委员会。总面积为25157.6平方千米，总人口为306.98万人。

2.忻州市城乡差异现状

由于改革开放的力度不强和步伐偏慢等原因， 忻州市经济发展步伐明显滞后山西。无论从经济总量还是人均水平看，忻州市主要经济指标在山西省11个地市中均比较滞后。2010年，地区生产总值437.4亿元、工业总产值176.0亿元、人均地区生产总值14188元、城镇居民人均可支配收入13683元、农民人均纯收入3446元均居全省11个地市的最后一位，地方财政收入居全省11个地市倒数第二位。表 1 表明， 忻州市市的城市化水平不仅远低于山西省，也低于全国的平均水平，由此说明忻州市的建设与经济发展水平明显滞后；城乡居民收入差异和恩格尔系数差异虽然超过世界银行和联合国粮农组织的标准，但与山西省乃至全国相比，还在低位线上。据世界银行对36个国家的分析，城乡居民的收入比率一般低于1.5∶1，极少超过2∶1。联合国粮农组织对恩格尔系数分级标准：60%以上为绝对贫困，50%～60%为温饱，40%～49%为小康，30%～39%为富裕，30%为最富裕。

二 忻州市城乡一体化衡量指标体系与测算分析

1.衡量指标

采用城市化水平、二元对比系数、人均 GDP、城乡居民收入对比系数、城乡居民恩格尔系数差异系数五个指标来衡量韶关市城乡一体化实现程度。具体如下：

第一，城市化水平U=城镇人口数/总人口数；

第二，城乡居民收入对比系数I=农村居民家庭人均纯收入/城镇居民家庭人均可支配收入；

第三，设G为总产值，L为劳动力总数，G1为农业部门产值，G2为非农业部门产值，L1为农业部门劳动力数，L2为非农业部门劳动力数。B1为农业部门比较劳动生产率，B2为非农业部门比较劳动生产率。G1+G2=G，L1+L2=L。则二元对比系数R的数学计算公式：

； ；

第四，城乡居民恩格尔系数差异系数

E=农村居民恩格尔系数-城镇居民家庭恩格尔系数。

2.分析方法与测算结果

通过对2010年数据进行整理，得到韶关市城市化水平、人均GDP、二元对比系数、城乡居民收入差异系数、城乡居民恩格尔差异系数五个具体指标结果。

3.基于指标的韶关市城乡一体化实现程度分析

结合表2可以看出，忻州市城市化水平、人均GDP、二元对比系数、城乡居民收入差异系数、城乡居民恩格尔差异系数等各项指标均落后，表明忻州市市城乡一体化程度仍处于城乡二元结构明显，二元结构向城乡一体化过渡前期。

三 促进忻州市城乡一体化措施

1.加大财政转移支付，建立多元融资渠道

政府建立财政对农村投入的稳定增长机制，确保每年财政支农资金增量高于上年、预算内资金用于农村建设的比重高于上年、其中用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。加快建立多元化的投融资机制，多方筹集建设资金，努力解决城乡一体化的资金瓶颈问题。

2.促进户籍改革

放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件，取消对农村劳动力进城落户的指标限制，取消申报、迁移户口的各种不合理的前置限制条件，积极探索城镇人口迁移农村落户的管理办法，统一按公民经常居住地登记户口，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口准迁基本条件。

3.建立完善的社会保障体系

虽然忻州市新型农村合作医疗参合率达99%，但享受最低生活保障人数、基本医疗保险参保人数、基本养老保险参保人数等与城镇相比严重偏低。 因此必须扩大养老保险与最低保障的覆盖面，完善农村救助制度，按照属地管理原则，强化地方政府职责，足额落实资金，合理掌握标准，切实做到应保尽保。解决好农村居民最低保障对象、五保供养对象、在乡重点优抚对象困难问题，提高他们的补助标准。 全面落实农村五保供养政策， 确保供养水平达到当地村民平均生活水平。同时要大力发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，加大农村社会福利设施建设。

4.深化农村综合体制改革

按照建立适合社会主义新农村建设发展需求的新型管理体制的要求，着力推进市区乡镇机构、农村义务教育和区乡财政管理体制等改革，建立精干高效的农村行政管理体制。

参考文献

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[2]吕萍.城乡一体化视角中贵州农村劳动力素质研究[J].贵州农业科学，2010（2）

[3]曹猛.浅谈推进城乡一体化的意义及措施[J].职业时空，201（3）

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【关键词】社会救助 城乡二元化 城乡一体化

社会救助是最古老的社会保障形式，也是现代社会保障体系的重要组成部分。它解决的是困难群体的生存危机，也是维护社会底线公平的制度安排。社会救助制度是否完善具体体现着政府的公共责任和社会的道德。目前我国社会救助制度处在加快建设与发展之中，随着我国经济社会发展和财政投入的加大，社会救助的总体水平不断提高，为解决城乡居民的生活困难，维护社会稳定发挥了无可替代的作用。但城乡社会救助二元结构明显，从社会救助项目设置相似，到社会救助标准和水平都存在着明显差距。农村社会救助存在覆盖面窄、保障水平低等问题。

城乡“二元化”社会救助体系的形成及其弊端

1.城乡二元社会救助体系形成的历史过程

在我国计划经济时期，面对城市企业劳动者和机关事业单位工作人员，以单位为基础建立了社会化程度较高的社会保障制度，救助项目有城市“三无人员”困难救助，单位包办的职工困难救助，以广泛就业为基本特征，城市救助资金的来源是全民所有制企业（国家财政）。在农村则实行家庭与集体相结合，以土地为基础，以家庭保障为主的较为传统的基本生活保障制度，社会救助主要依靠村集体对困难家庭实施救助，救助项目有农村“五保”救助，自然灾害救济制度以及特困户救济，以自助、互助为特征，辅助以国家必要的帮助。农村救助的资金来源是集体经济。这样的区别源于城乡不同的所有制形式，农村是以生产队为基础的农业生产集体所有制，城市是以全民为基础的全民所有制，公有化程度不同。

改革开放以来，随着农村的实施和城镇经济体制改革的推进，以农村集体保障和城镇单位保障为基础的原有社会保障体系逐渐瓦解，农村贫困和城市下岗、失业等问题日益成为突出的社会问题，贫困现象在城乡之间发生了深刻的变化。为此，适应改革形势的变化，城乡分别从各自实际出发建立了相应的贫困救助制度。20世纪80年代，我国社会救助改革的重点主要放在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫等四个方面进行了一系列的改革探索。20世纪90年代，国有企业改革进入关键时期，城市贫困现象加剧，社会救助改革与制度建设的重点开始转向城市，1999年正式建立城镇居民最低生活保障制度。2007年在全国推行农村居民最低生活保障制度。在国家政策指导下，陕西省于20世纪90年代以建立城乡最低生活保障制度为突破口开始现代社会救助体系建设，省委、省政府及民政厅、财政厅等政府部门依据国家法律和政策，颁布了一系列有关社会救助政策文件和地方法规，到目前基本建立了与经济发展水平相适应，与社会主义市场经济相配套的城乡社会救助制度体系。包括城乡最低生活保障、灾害救助、五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、法律援助和临时救助制度等。

2.陕西省城乡二元社会救助体系运行现状

2011年12月，全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政 时间：2012-02-20）2011年第四季度，城市三无人员供养16，752 人。

2011年第四季度，全省医疗救助109，663人次，城市医疗救助109，663人次，农村医疗救助386，148 人，流浪乞讨人员救助45，299人次，儿童救助2，660 人次。

2011年12月，五保供养人数126，220人，供养资金支出3，631.2万元。其中集中供养41，368人，供养资金支出1，276.8万元，分散供养84，852人，供养资金支出2，354.4万元。

陕西城乡社会救助对保障城乡困难群众生活，维护社会稳定发挥了重要作用。但从满足居民需要，实现公平的目标看，还存在着一些急待解决的问题，如城乡差别较大，从制度设计到实施过程、实施结果都存在城乡差别问题。就较为完善的低保制度看，在资源配置、管理体制、运行机制以及由此所产生的制度救助范围、救助水平、操作方式等方面都存在着较为明显的城乡差异。

其中主要是城乡救助水平不同。农村救助水平低于城市，一是农村的低保线标准太低，二是救助补差太少。2011年12月全省享受最低生活保障3，057，434人，支出保障金53，506.2万元，其中农村2，208，310人，支出保障金27，398.1万元；城市849，124 人，支出保障金26，108.1 万元。（资料来源：陕西民政，时间：2012-02-20）据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月，城市是农村的2.48倍。

陕西省2011年农村五保供养标准1640元/人/年（其中，现金不低于1440元）。 城市“三无”人员的生活补助标准，每人每月450元。2012年农村五保集中供养最低限定标准提高到5200元/人/年（其中，现金不低于5000元/ 人/年），分散供养最低限定标准提高到4700元/人/年（其中，现金不低于4500元/人/年）2012年城市“三无”人员的生活补助标准提高至800元。城乡差距虽然缩小，但城市仍然是农村的二倍。

城乡医疗救助以表面的平等掩盖了实际的不平等。要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助。现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口讲同样存在医疗待遇不公平问题。

3.城乡二元社会救助体系的弊端

城乡二元社会求助体系不利于缩小收入差距、促进社会公平；不利于农村人口生活水平提高和生存状况改善；不利于社会和谐稳定。二元社会救助制度不能全面解决农村困难人口的最低生活保障问题，进一步拉大了城乡居民生活水平差距，加剧城乡发展的不平衡。

（1）拉大城乡居民收入差距

从总体上看，城镇居民的收入增长较快，农民收入相对缓慢，整个社会的财富分配出现一种两极分化的状态。收入分配的不均衡，导致城乡之间贫富悬殊越拉越大。2013年1月国家统计局公布的基尼系数显示，2012年基尼系数为0.474，表明当前国内居民贫富差距较大。国家统计局局长马建堂说：0.49至0.47的基尼系数应该反映收入差距还是比较大的，我们的城乡差距大概有3倍。社会保障制度理应缩小社会成员间的收入差距，但由于长期以来的城乡二元社会保障体系，使各项社会保障制度不论是保障项目还是保障水平等方面，都是城市优于农村，不但没有缩小城乡差距，反而进一步间接拉大了城乡的收入差距。社会保障的公平再分配功能难以在城乡间实现。

（2）制约了社会救助整体效能的提高

社会救助制度城乡分割和部门分割。这种分割的状况不仅造成了政策与政策之间、部门与部门之间、政府与社会之间的分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞现象并存，多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，还造成了社会救助资源的浪费，影响了社会救助效能的提高。

（3）不利于城乡社会保障体系的整合

全国社会保障体系是一个完整的体系，社会救助体系是我国目前社会保障制度体系的基本构成部分，社会救助制度体系的城乡分化制约社会保障体系的整合。虽然因为城乡的差别可能导致社会救助某些保障项目、范围和水平等方面的差异，但目前城镇明显优于农村的社会救助体系，加剧了农村保障体系与城镇接轨的困难。

陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现及原因

1.陕西城乡社会救助“二元化”的主要表现

从社会救助制度、管理运行、救助水平等方面看，都有城乡区别，其主要表现是：

（1）制度设置的城乡“二元化”

从既有的各项社会救助制度看，普遍是城镇和农村分别设置。最低生活保障制度分为农村最低生活保障和城市居民最低生活保障，医疗救助制度是先设立农村医疗救助，再设立城市医疗救助，“五保”、“三无”人员供养，从制度供养对象看都是没有依靠的孤寡老人和儿童，但对他们的供养从内容到形式，甚至称谓都是城乡有别，住房救助由于城乡住房建设管理途径不同，救助的区别就更大。只有自然灾害救助基本没有城乡区别，教育、司法救助城乡差别也不明显。

（2）管理运行的城乡“二元化”

城乡社会救助管理组织、运转程序和方式等有区别，虽然城乡社会救助的最后审批权都在区、县一级政府，但同一救助项目的实施城乡分别是两个程序，两个标准和不同的救助范围。比如最低生活保障制度，农村是个人申请，村委会评议，乡镇政府审查，县民政局批准；城市是个人申请，社区调查，街道审查，区民政局批准，二者是形式基本相同。但救助标准、救助范围、救助对象和救助效果等实质内容截然不同。城市可以做到“应保尽保”，以实际需要救济的人数来确定救济资金，救助水平范围远大于农村。农村则是以可用于救助资金的多少来框定救济人数和确定救济范围，没有做到“应保尽保”。

（3）救助水平的城乡“二元化”

农村救助水平远低于城市。主要表现，一是农村的低保线标准低入各救助项目的救助标准，二是补差少，三是相对救助范围小。据陕西民政2011年12月颁布的全省城乡低保数据推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而农村是124.06元/人/月。其他社会救助项目以不同方式表现出城市优于农村，比如医疗救助，要实现医疗公平需要依据个人支付能力与医疗需求的缺口进行救助，现在救助基本是按病种实行定额救助，对农村人口同样存在医疗救助水平低的问题。

2.形成城乡“二元化”社会救助体系的原因

形成城乡“二元化”社会救助问题，有其深刻历史原因，也有一些现实制约因素，具体可以归纳为以下几点：

（1）受到我国社会发展城乡分治的历史传统影响

计划经济时期形成了城乡分治的政治、经济、社会和文化条件，由此决定了在对城乡贫困人员实施社会救助时必然要采取不同的救助方式，建立不同的救助制度，城市人可以得到比农村人更加完善和更高水平的救助保障。

①城乡二元经济结构决定城乡二元社会救助体系。城乡二元社会救助体系的形成是适应经济发展的要求而建立的。从所有制形式看，城镇实行公有度较高的全民所有制，农村则实行公有化程度较低的农业生产集体所有制。在此背景下，城镇建立以劳动保险为核心的城镇职工社会保障体系，社会救助作为辅助制度而存在。农村则实行以土地为基础的家庭保障，没有社会化程度更高的保障，只有水平较低的贫困救助制度。

②城乡二元社会结构决定城乡二元社会救助体系。在计划经济体制下形成了城乡相对独立的两大社会单元——城市居民和农村人口，他们在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异，这种差异的标志就是农业与非农业户口。户籍制度建立后，逐渐形成了城镇和农村二元的社会结构，人为的将中国划分为城镇和乡村两个世界。社会保障的获得便和户口制度紧密联系，城镇建立了比较完善的社会保障制度，城镇职工还享有企业提供的福利；而农村，除了合作医疗和“五保”制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。二元户籍制度对城乡社会救助的影响今天仍然在继续。

（2）社会救助制度自身变革的路径依赖

1978年后，随着农村联产承包责任制的实行，农民的生活水平有很大改善。但农村保障体制并未完善，由于村集体经济瓦解，使原有的以农村五保为主体的救助体系受到了冲击，难以正常运行。到了2000年以后，农村最低生活保障制度、医疗救助制度等逐步建立，对“五保”制度也进行改革。20世纪80年代，当改革重点由农村转向城市，尤其是国企改革的深化，城市新的贫困群体出现（下岗和失业人员），由此以最低生活保障为核心的城市社会救助体系逐步建立，确立城镇居民生活保障的最后防线。可见，城乡社会救助制度是分别应对城乡不同的贫困人员而建立起来的。要实现城乡一体化的救助，就必须在原有的基础上逐步推进，不可能一蹴而就。

（3）城乡居民收入和消费水平差距决定社会救助水平差距。

国家统计局陕西调查总队2012.10.18公布，当年前三季度，城镇居民人均可支配收入15602.8元。农村居民人均现金收入5461.4元。城乡比是2.86：1。在城乡经济发展水平和城乡居民消费水平存在着很大差距的基础上不能够实现城乡救助标准和救助水平的统一。因为，社会救助是对一定范围内，一定比例的低收入人口实施救助。所以，社会救助只能在城乡各自范围内分别实施，制订不同的救助标准，满足各自范围内低收入人口的基本生活需要。

实现城乡社会救助一体化的目标和对策

建设城乡一体化社会救助体系的总体目标应当是：保障每一个国民都能够平等地享有社会救助的权利，实现“三统一”、“三覆盖”。“三统一”即统一政策，统一标准，统一程序；“三覆盖”即社会救助覆盖城乡，覆盖全体居民，覆盖所有的救助项目。当前建设城乡一体化社会救助制度的基本任务是：加强城乡救助制度的衔接与整合，着力解决救助制度“碎片化”的问题，逐步实现法制一体化，救助水平一体化，消除救助的城乡双轨制。具体实施路径与措施是：

1.整合扩充最低生活保障内容，建立贫困救助制度。

（1）改革最低生活保障制度。扩大最低生活保障的保障项目内容，逐步变“最低生活保障线”为“贫困线”。在现在“低保”只保障“衣、食、用”最基本生活需要的基础，增加医疗、教育、住房等常规性救助内容，整合低保、医疗、教育、住房等单一救助项目为具有综合性质的贫困救助。救助对象是长期人口。

（2）改革医疗救助制度。现行医疗救助制度是面对低收入困难人员提供的专门救助项目，没有包括在低保范围之内。救助的做法是资助低保对象参加新型城乡合作医疗，进行基本医疗救助、大病医疗救助和临时医疗救助。经过整合将资助贫困者参加城乡合作医疗、基本医疗救助纳入基本生活救助；将大疾病救助纳入临时救助。

（3）改革教育救助制度。将教育救助变为精神文化救助，内容应当在现行校教育救助的基础上，增加精神、文化娱乐等内容。救助对象由在校学生扩展到全体需要救助的其他社会成员。救助功能应以促进个人发展、能力提高为目标。

（4）改革住房救助。将日常住房消费（如租金补贴等）纳入基本救助范围；将住房的大修、扩建等纳入临时救助。

通过对以上制度改革，确定一个反映最低生活需求的贫困线，实行包括最低生活保障、医疗、住房等内容在内的综合性的贫困救助制度。

（5）建立临时救助制度。

临时救助主要是针对因重大疾病、突发意外事件、失业等而造成的临时生活困难，在短期内依靠自身的力量无法摆脱困境的人员实施的救助，目的是帮助其摆脱困境，恢复正常生活状态。临时救助要突出应急性，体现便捷、及时。

2.加强城乡救助机构和队伍建设，为城乡一体化提供运作平台

明确民政部门为管理社会救助体系建设的专门工作部门，在民政部门设立集中开展救助工作的专门机构，给编制、给人员、给经费，如在县区以低保机构为基础设立社会救助管理中心。乡镇、街道办在机构改革中，相应设立办事机构，确定专人负责。在城市社区聘请专门人员从事救助管理工作，村委会根据有关法规规定，明确专人负责，政府给予一定的经费补助。

总之，本着城乡一体化的目标，积极稳妥推进城乡社会求助制度改革，逐步完善城乡社会救助体系。社会救助项目适应社会需要而不断增加，救助内容不断丰富，从只解决绝对贫困向重点解决相对贫困过渡，从保基本生活向促进人的全面发展过渡，从只注重物质保障向物质和精神全面保障过渡，拓展社会救助的综合保障功能，筑牢社会保障体系的最后防线。

参考文献：

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篇14

一、城乡社会救助体系建设取得的主要成效

(一)自然灾害救助更加及时有效。县政府制订了《县自然灾害救灾应急预案》，做到了在24小时内保证解决灾民吃、穿、住、医等基本问题。2014年，全县发放群众生活性救济款万元，救助灾民万人（次），有效维护了我县社会稳定。

(一)城乡低保进一步规范有序。到2014年底，全县有城市低保对象户人，其中失地农民户人，发放城市低保金万元，对城镇低保户中的“三无人员”和重病、重残人员实施了分类施保，退出不符合低保条件人，实现了动态管理的应保尽保。农村低保对象由人增加到人，发放农村居民最低生活保障金万元。

(二)农村五保对象基本生活得到切实保障。2014年全县纳入财政供养的五保对象由人增加到人，月人均标准元，实现了应保尽保。从2014年1月1日起，五保户月人均供养标准达到元，全部实现了社会化发放。同时加强敬老院建设，提高集中供养率。

(三)城乡医疗救助制度顺利实施。从2005年起到2014年止，我县先后实施了农村和城市医疗救助制度，筹集医疗救助资金万元，救助农村医疗困难对象人次（支持参加农村合作医疗保险人），救助城市医疗困难对象余人次。免费为名残疾人做了白内障复明手术。

(四)城乡困难群众住房救助落实到位。近两年来，全县共修建农村安身房户，残疾人危房改造户。2014年修建城镇经济实用房套，提供廉租房户，发放租金补贴户，实物配租户。

(五)社会捐助和慈善事业发展迅速。2014年，我县按照《公益事业捐赠试行办法》，完善和建立了经常性社会捐助制度，广泛开展“扶贫济困送温暖”、“慈善一日捐”和“结对帮扶”活动，收到捐资多万元，万人次受益。县慈善会会员发展到人，累计募集善款万元，物品万多件，救助多人次。

(六)积极实施法律援助。2014年共受理涉及残疾人、老年人、未成年人、妇女儿童和其他困难群众的法律援助案件件，受援助人满意率达100%。

(七)开展帮困助学活动，落实“两免一补”政策。2014年救助贫困大学新生名，发放救助金万元。2014年免人的教科书费共计万元，免人的学杂费共计万元，补助名寄读学生的生活费共计万元。

(八)就业援助成效显著。2014年帮助户零就业家庭名和名困难人员实现了再就业，为名公益性岗位人员发放补贴万元，免费培训贫困残疾人人。

二、城乡社会救助体系建设存在的主要问题

(一)我县目前尚有贫困户的现状与全面建设小康社会之间的矛盾，使社会救助工作肩负的使命和任务更加紧迫而艰巨。据调查统计，全县城乡需政府救助的贫困人员达万人。其中家庭成员特别是主要劳动力长期患病或生大病占贫困对象的百分之三十以上；原来家庭经济状况就比较差，又因年龄、文化等原因，缺少技能和经济来源的占贫困对象的百分之六十以上；这部分人的生活状况如何将直接影响到我县全面实现小康的进程。

(二)贫困群众多方面的救助需求与现有救助水平不相适应的矛盾，使提高社会救助标准的任务显得更加迫切。近年来，随着低保、五保、灾民救助制度的建立和完善，城乡困难群众的温饱问题基本解决。但由于财力有限，目前救助标准还不高，整体救助水平也还比较低。只有通过建立综合的社会救助体系，逐步提高救助水平，才能更好地解决困难群众多方面的特殊困难。

(三)社会救助工作的快速发展与相关的支持保障系统不健全的矛盾，使民政救助工作更加繁重、艰难。随着社会救助工作的发展，救助范围扩大，救助内容和涉及部门增多，迫切需要建立健全与城乡社会救助体系相适应的支持保障体系。目前社会救助工作中的资源整合力度还不够，资金投入不足，监管措施不力，工作队伍不强等问题还较突出。

三、建立健全城乡社会救助体系工作的建议

(一)加强组织领导，健全工作机构，为救助制度的落实提供组织保障。县政府应把构建城乡社会救助体系列入重要议事日程，对重大问题及时研究部署。建立城乡一体化社会救助体系建设联席会议制度，由县委常委、常务副县长牵头负责，民政、财政、劳动、卫生、工会、教育等相关职能部门负责人为成员，定期召开会议，安排部署全县社会救助工作，对社会救助体系建设的重大事项作出决策，协调相关部门履行职责。应成立社会救助中心，各乡镇应成立社会救助管理所，各社区、村设立救助申报点，健全救助体系，整合资源，形成合力。据统计，目前，我县共建立了县级社会救助工作领导机构个，部门领导机构个，单项救助领导机构个，社会和民间性机构个，从事城乡救助工作的专兼职工作人员人，明显不足以满足我县社会救助体系建设的需要。我们要坚持政府主体、民政牵头、部门配合、社会参与的工作格局为各项救助制度的落实提供有力的组织保障。

(二)加强规范运作，健全配套制度，不断提高县社会救助救助效果。县政府应从理顺政策支撑机制出发，对各单项救助制度进行了规范和整合。城建、卫生、教育、劳动保障、房管、广电等部门应从自身职能出发，出台针对困难群众的医疗、住房、子女教育、水电、天然气、有线电视等方面的优惠政策。建立健全各项救助配套优惠政策约束机制，形成操作规范、城乡共融的制度体系，使社会救助工作做到有章可依、按章办事，减少随意性，防止资源的浪费，提高救助效果。