城乡低保一体化精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇城乡低保一体化，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：最低生活保障制度 一体化

十报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

河北省自1997年起，各市县开始建立城镇居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市县又建立起了农村最低生活保障制度，这样全省形成了一个城乡有别的二元最低生活保障体系。虽然经过十五年的发展，城镇和农村的低保制度都有所发展，但是农村低保制度发展明显落后于城镇低保，加剧了城乡发展的不平衡，进一步固化了城乡壁垒，不利于社会和谐和经济发展。

1 河北省最低生活保障制度城乡差异现状

1.1 制度差异

最低生活保障制度是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分。河北省非常注重低保制度的依法运行，颁布了一系列相关的规范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障实施办法》正式实施，标志着河北省城镇居民最低生活保障制度走上了法制化轨道。2006年河北省了《关于适当提高城镇居民最低生活保障补助水平有关问题的通知》，提高了城镇居民低保的保障水平，切实保障了低保对象的基本生活。有农村低保方面，2005年5月河北省政府了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，标志着河北省农村居民最低生活保障制度全面建立并实施。2007年颁布了《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障；同年，河北省民政厅和河北省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》，为农村低保户标准的确定提供了可行依据。

1.2 覆盖率差异

河北省是2005年开始实行农村最低生活保障制度，当年的覆盖人数是34.8万人，经过几年的努力，到了2012年增加到208.2万人，年均增长24.8%。截止2013年1月，河北省的农村最低生活保障人数为207.8万人，城镇最低生活保障人数为77.3万人。城镇和农村的低保制度在发展过程中，在覆盖人数和覆盖率方面存在一定差异和特点。

河北省低保制度刚建立的几年，发展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年农村低保的覆盖率分别为0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆盖率为5.3%（见表1）。与城镇低保相比，农村低保制度的覆盖率在2005年时远低于城市低保覆盖率，到2008年这一覆盖率开始高于城市，2005至2009年河北省城镇低保制度覆盖率分别为3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年这一趋势仍在持续（见表1）。

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1.3 保障水平差异

河北省最低社会保障制度建立以来，发展的速度很快，尤其是“十一五”期间，河北省不断增加对城乡低保群众的投入，保障标准逐年提高。但是受我国长期以来的二元社会结构影响，城乡低保水平存在较大的差距。农村低保保障标准由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，达到了全国平均水平。到了2012年，农村低保标准又提高到1847元/年。城镇低保保障标准也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月补差从71元提高到163元。到了2012年，城镇低保标准提高到335元/月。

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从上表可以看出，虽然近年来，农村和城镇的低保水平都有所增长，但两者依然差距明显，城镇低保标准都在农村低保标准的两倍以上。

2 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的可行性

2.1 制度基础

党的十报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措。

河北省政府一直非常重视最低生活保障制度的建设， 河北省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划指出要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要全面落实《中华人民共和国社会保险法》，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断完善社会保障制度，稳步提高社会保障水平，初步实现人人享有基本社会保障。城乡低保的一体化适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，而且也具备了中央和地方政府社会政策的支持，其发展的速度必会大大推进。

2.2 经济基础

最低生活保障制度的城乡一体化建设，需要大量的资金投入，其资金来源主要是国家财政。各级政府财政实力的充沛是低保城乡一体化的必要条件。中国经济经过了改革开放三十多年的全面、高速发展，已经积累了建设全面小康社会的雄厚的经济基础。2012年河北省国民经济发展稳中有进，经初步核算，全省生产总值26575亿元，按可比价格计算，比上年增长9.6%。2012年，河北省城镇居民人均可支配收入20543元，同比增长12.3%，农村居民人均纯收入8081元，增长13.5%，两者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地区生产总值的增长目标是9%，全国有24个省区将GDP增长目标定在10%及以上，中国经济起稳回升迹象明显。在这样的经济背景下，社会保障制度的投入必定要增加。而且城乡居民收入的增长，也有利于他们积极参与社会保障制度一体化的建设。

3 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的具体措施

3.1 完善低保法律法规

法制化是现代社会保障制度运行的重要特征和原则。纵观世界发达国家社会保障制度的发展演变，我们可以看到这些国家在社会保障制度的发展过程中，都十分重视相关法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和发展也是在一系列的法律法规的指引下进行的，但是已出台实施的这些文件都是以“意见”“办法”命名，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并不是严格意义上的法律。虽然从实施主体上来讲，最低生活保障制度都是由地方政府负责的，但是国家层面的相关法律可以起到权威的规范作用，也有助于我国社保制度一体化的推进和最终完成。所以，国家应当积极推动立法，如制订《社会求助法》以促进最低生活保障制度的发展。

3.2 加大政府投资力度，多方面筹集资金

低保资金尤其是农村低保资金的不充足是制约城乡低保一体化的重要因素，资金充足是低保一体化顺利进行的必备条件。首先，应该加大政府在低保制度的投资。低保制度一体化的原则之一是政府主导，其主导作用的体现之一就是其财政主导作用。不管是城镇还是农村低保制度，政府都发挥着不可或缺的作用，没有政府的财政投入，低保制度就是无本之木，低保一体化也根本不能实现。但是由于历史的原因，我国社会保障制度一直存在着重城镇、轻农村的不当发展模式，使得农村低保在各方面都大大落后于城市，这也是导致城乡收入差距拉大、城乡不和谐的重要因素。要实现城乡低保的一体化，加快农村低保的发展、提高农村低保水平是其应有之义，也是必须要进行的重要工作，这就需要加大政府对农村低保的投入力度。而且在城乡低保一体化的改革发展过程中，不论是城镇还是农村都需要政府有力的财政支持，尤其是中西部的不发达地区。再次，应当拓宽低保资金的来源渠道，在政府投资之外，尽可能地吸引更多的资金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社区管理平台，加强基层组织建设

城镇最低生活保障制度建立的是从中央到地方的管理体制，实行地方各级人民政府负责制，本行政区域内的最低生活保障制度的管理工作由县级以上地方各级人民政府的民政部门负责。由县级政府的民政部门、街道办事处和镇人民政府负责最低生活保障制度的具体管理审批工作，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城镇最低生活保障制度的日常管理和服务工作。农村最低生活保障制度的管理体制在规范性方面与城镇最低生活保障制度还存在一定差距。在大多数地区，从事农村最低生活保障工作的基层人员还是从事传统社会救济工作的人员，而且大多数农村基层经费和人员不足、工作人员的整体文化水平不高、管理不到位，出现大量的人情保等不合规的现象，工作的随意性大，难以保证低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作为一种公众制度，其管理的规范化和制度化方面应当进一步加强，在一体化的背景之下，更应当统一低保的管理方法和制度。

城乡一体化的低保制度的建立，应当加强基层组织的建设和管理。基层组织对于本区居民的实际情况能够很好地把握，便于保低工作的宣传和开展，有利于救助对象的准确界定，使低保资金达到理想的发放效果。而且一旦低保家庭的收入发生变化，基层组织能够比较快地了解和掌握情况，来督促低保对象退出，优化低保资金配置。

参考文献：

[1]孙健夫，付云飞.农村最低生活保障制度运行成效与问题[J].领导之友，2013（4）：29.

[2]谷彦芳.农村最低生活保障制度存在的问题与完善对策――基于河北省的调查与思考[J].农村经济与科技，2012（1）：44.

[3]郝悦，吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济，2009（4）：96.

篇2

关键词： 城乡； 保护； 农民； 权益

中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0011-01

城乡一体化，从政策和实践层面看，涉及三个根本性的问题――钱从哪里来，人往哪里去，农民的土地权益怎么保护。笔者认为，不仅要不断增加财政“三农”资金投入总量，保持较高增速，而且要逐步提高比重，把财政支农的蛋糕做大；不仅要保障中央财政预算内基本建设投资增量部分主要用于农业和农村，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于农业和农村基础设施建设；不仅要强调增加财政“三农”资金投入，而且要重视引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村。农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。在城乡一体化进程中要保护农民土地权益，要让农民吃下一颗长效定心丸，不能再折腾农民了。

一、“十二五”期间农民工市民化进程会更快

农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。“十二五”期间，农民工市民化进程会更快。第一，它是解决“三农”问题的需要，如果我们不彻底转移农村人口，就不能为现代农业的发展、为农村的发展创造一个基本的条件。第二，如果不推进农民工的市民化，城镇化就不可能健康发展。现在统计的城镇常住人口当中，每四个里面就有一个是外来的流动人口，主要是农民工群体，这些人在城市没有归属感，也没有人真正认为他们就是城市人。这说明中国的城镇化不彻底，是夹生的，质量不高。第三，农民工这么庞大的群体，如果不能够融入城市，甚至受到一些歧视，享受不到同等的权利，会积累很多的矛盾。

实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。从我国农民工流动和就业的一些重要特征看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人，在城市成长、甚至出生在城市，融入城市的意愿强烈。

农民工的市民化不仅关系到内需，更关系到民生。城镇化要真正体现以人为本，必须把解决农民工这个庞大群体的民生问题放在一个更加重要的位置上。根据国务院发展研究中心课题组最近对6300多位农民工的问卷调查，农民工迫切需要解决的问题排序是这样的：第一位是提高工资收入水平，其次是健全社会保险问题，第三是解决住房问题，第四位是解决在城市看病难问题，其他问题有：改善劳动条件、子女享受平等教育等。

近年来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的来看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成；农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出；农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，我们现在的政策与农民工的需求相比还有很大的距离。

去年以来，对户籍制度改革多有讨论，有13个省已经宣布改变城乡二元户籍制度，并统一了城乡户籍。但根据去年对五个进行户籍制度改革的城市的调研，结果发现，户籍是统一了，但没有一个城市在统一户口以后，做到让这些外来的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正实现均等化。

农民工变市民，不是简单地改写户口本。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。市民化是一个长期过程，服务的完善不可能一蹴而就。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。笔者建议，城市应该以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到接纳，由管制转向服务，逐渐改变他们这种边缘人的社会地位。

二、只有地政稳定，社会才能安定

农民与土地是唇齿相依，只有土地定权，农民才能够定心。只有让每个农民拿到一个像结婚证一样有法律效力的土地权利证书，农民心里才踏实。只有地政稳定，社会才能安定。城乡统筹“三农”问题目前的核心是土地问题，焦点、难点、重点、分歧点都在土地问题上。

土地问题现在大家最关注的就是农民工在城市落户定居后，农村的承包地、宅基地怎么办？有的专家提出，给农民工城市户口，让他们享受公共服务，他们却不放弃土地，这不公平、不合理。

首先要讲清土地是哪里来的，土地不是国家无偿给农民的一种福利，土地对农民来讲意味着什么呢？土地是一种生产要素，土地是农民的生存保障，更重要的是，土地是农民祖祖辈辈积攒下来的一种财产。所以说我觉得不能老惦记农民这块地，老是去跟农民比不公平。实际上我们这么多年以来，对城市比对农村，我们的政策要优惠多了。如果农民工平等享受公共服务的权利，要以放弃土地财产权为代价才能获得，这是对农民更大的不公平。

在我们对6300多位农民工的调查中，回答“你如果在城市落户定居以后，怎么处置自己承包地？”这一问题时，80%的人希望保留，自己种，或者出租；6.6%的人认为，户口换土地，若有偿，可以放弃；只有2.6%的人认为有户口以后，就可以无偿放弃。

在城市落户定居以后，农村宅基地怎么办？66.7%的人选择要保留；12.3%的人说要有偿转让；若给户口是可以有偿放弃的，只占到4.7%；有11.4%的人认为可以拿着宅基地置换城市的住房。

上述数据表明大多数农民工不愿意为一纸户口轻易放弃农村的承包地、宅基地，他们是理性的。

在中国，任何一个政策，如果违背农民的意愿，肯定要失败，各个地方搞户籍制度改革，如果就盯让农民放弃承包地和宅基地上，肯定走不通，农民也不会答应。农村的改革最重要的一个成果就是不断强化农民的土地权利，如果农民工在城市落户硬与农民放弃土地权利挂钩，可能会对农民的长远利益造成更大的损害。

近年来，宅基地整理与村庄整治在不少地区推进很快，明显的好处是节约了用地，为城镇发展和工业建设争取了用地指标。但工业和城市发展缺地，不能主要靠“拆村腾地”来解决，盘活城镇存量建设用地也有很大潜力；城市建设缺钱，更不能靠开发经营农村集体建设用地来筹措，必须最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正能够造福农民。

现在许多地方建设用地指标紧缺，城市拆迁的成本越来越高，搞城市化缺地怎么办？就是让农民上楼？笔者认为，在城市规划区以内可能有它的合理性，如果农民住到楼上去务农，而我们的目的只是为了要地，这肯定要出问题。另外，现在很多城市发展的资金来源是靠经营土地，下一步可能会把城乡的土地一块经营，把农村的建设用地拿过来出让，抵押贷款，钱全部用于城市建设，这不是城乡统筹。

篇3

内容摘要:本文认为在制度适应的视角下,由于征地补偿制度,现行的户籍制度以及土地产权制度的问题,导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难,因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度,确保失地农民养老保障利益不被侵害。

关键词:城乡一体化 失地农民 养老保障 制度适应

城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中,需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生,而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看,土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计,1999年到2004年初,共有失地农民59万人。其中,完全失地的农民24.78万人,人均耕地0.3亩以下的农民34.23万人,占全市农民总数 10%左右,约占全国失地农民总数 1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上,由于其文化素质和专业技能低下等因素,他们很难进入城市化的生活,成为三无的困难户。在“退路”上,由于土地被征用,农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年,可持续的养老保障缺失。据2007年统计,在北京市自谋职业的失地农民中,自己缴费参加养老保险不到30%,而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照,2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带,使失地农民大量转化为城市贫民,严重影响社会稳定。

城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿,既没体现土地潜在收益,又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能,更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差,与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法,中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人,郊县为2-4万元/人,中心城区劳动力可得1.8万元,18岁以下 0.6万元,女50岁,男60岁以上为 1.6万元,补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算,只能维持7-8年,而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等,2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例,集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中,为寻租提供了有利载体,易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示,改革开放以来,政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%,农村集体25%-30%,而农民只占5%-10%,从绝对量来看,农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正,2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则,造成各地对征地安置补偿费分配混乱,这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能,这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看,城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助,以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村,社会保障却存在整体性的制度缺失,社会保障项目残缺不全。以养老保障为例,目前并未完全普及开展,并且保障的内容上还存在很大的差距(孙文基,2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地,他们失去土地却未能完全转变成为城市居民,得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外,城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民,养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定,农村土地属于农民集体所有,农民拥有使用权,这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永佶,2004)。尽管农民是乡村地权的实际主人,但却不是法理意义上的所有者,因此在实际征地过程中往往处于失语阶层,属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留,更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外,农民不拥有土地所有权,就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定,农村土地依法占有变为国有后,政府成为土地所有权主体,从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此,法律对农村土地所有权的规定,使农民失去了对土地补偿费的索取权,更失去了对土地出让金的索取权,不能享受土地增值收益,导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才,2007)。

城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制,提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的,但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据,就不能体现土地价值的差异,应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础,以相当补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础,科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准,提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度,完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市,因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度,取消城乡差异,建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种,以失地农民自愿为前提,将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理,专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友,2004)。

(三)明确农民土地财产权,保护农民各种权益

根据我国产权理论,农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权,应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权,使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以,应尽快明晰农民的土地财产权,建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度,切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权,分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时,应以平等的姿态与农民对等洽谈,不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为,而应充分尊重农民的土地产权,实现农民集体土地的产权价值,确保被征地农民的利益(陈彬文,2009)。

(四)构建保障机制,确保制度的操作性和持续性

政府应该更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。首先,中央应设立专项资金补贴失地农民养老保险。鉴于征地之后的土地收益主要由地方政府获得,中央政府可专门设立“农地交易特别税”,实行累进制,将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里,建立“国家失地农民保障金”。这部分保障金中的一部分就可作为中央补贴失地农民养老保险的资金来源。其次,地方各级政府适当提高承担比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府应适当提高承担比例,减轻失地农民的经济负担(林黎,2009)。

参考文献:

1.徐虹,刘尧.4月1日启动实施成都征地农转非人员有了社保.成都日报,2004.3

2.章安友.土地征用制度创新与失地农民社会保障体系的构建.台州论坛,2004(3)

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关键词：少数民族地区 城乡医疗保险一体化 文献综述

城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度、城镇居民基本医疗保险构成的我国基本医疗保障体系框架已初步形成。截至2011年7月，全国城乡居民基本医保参保人数达12.7亿人，覆盖率达95%。医疗保险基本实现全覆盖的成绩下也凸显了资源重复投入、医疗保障不均等、城乡分割愈加严重等一系列问题，近年来，国内外学者对城乡医疗保险一体化进行了深入探讨并取得了丰硕成果，而少数民族地区城乡医保一体化的研究却亟待加强。笔者对比普通地区和民族地区医保一体化的研究现状并作文献综述，以期丰富该理论研究。

一、城乡医疗保险一体化研究

目前城乡医疗保险一体化研究主要集中在国内，国外关于中国城乡医疗保险一体化的研究较少，国内研究主要集中在城乡医保非一体化的原因和统筹措施上。

在城乡医保非一体化原因上，国内学者从体制和制度的视角进行了详细研究，认为城乡二元结构、政府政策、财政体制等是主要原因。如李赖志，汪红奎（2008）认为统筹城乡保险首先的制约因素是城乡二元经济的对立及城乡户籍弊端，未能带来医疗保险社会化与城市化的协调发展。张晓杰（2010）指出各区域城市化水平差距缩小,但各区域基本公共服务资源配置的差距渐趋扩大,其中社会保障和医疗水平差距巨大这一局面的形成除了历史因素和资源禀赋影响外,政策机制是造成区域差距的关键。葛延风（2007）认为对医疗卫生事业的特殊性缺乏清醒的认识,将医疗服务机构视同于一般企业,选择了一条过度市场化的改革道路,是导致医疗卫生体制变革中出现偏差导致公平性和效率低的原因之一。

在推进城乡医保一体化的对策建议中，学者提出了相应措施，如荏苒（2011）指出城乡经济社会发展一体化和城乡医疗保险一体化的关键是打破城乡二元分割的体制障碍和政策限制。郑功成（2010）提出在推进医疗保障制度建设与发展进程中，政府应改革和调整财政公共卫生支出的方向和结构, 重点资助弱势群体参加医疗保险。就具体的步骤安排上，多数学者注重实现此目标的阶段性和渐进性。申曙光，彭浩然（2009）指出全民医保的发展方向是“一元制”，但各地区应该根据具体情况，在兼顾公平性原则的前提下，通过整合制度、完善制度设计和配套措施来实现全民医保。

二.少数民族地区城乡医疗保障制度一体化研究

近年来学者的研究主要从宏观角度对少数民族地区基本公共服务进行分析，较少对少数民族地区城乡医疗保险制度一体化展开广泛深入的研究。

1. 少数民族地区基本公共服务研究

李鸿（2008）分析了民族地区与发达地区、民族地区城乡以及不同民族群体之间在公共服务领域存在的差异和突出矛盾，提出要在推进城乡经济社会发展一体化新格局的进程中，加快建立民族地区城乡统一的公共服务体制。谭彦红（2010）则运用图表、数据形象对比了民族地区与全国的基本公共服务均等化程度，包括义务教育、医疗卫生、公共基础设施、社会保障等方面。通过广西与其它地区的对比，探讨了短期要加大对民族地区的转移支付力度，长期应采取措施促进区域经济社会均衡发展的路径选择。

2.少数民族地区农村医疗保险制度研究

张红梅（2007）以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例，分析了西部少数民族地区医疗保障制度的现状，如医疗资金运用不当、医疗条件落后等，强调只有深化合作医疗制度，才能真正促进西部少数民族地区医疗卫生事业的发展。云秀清（2007）指出民族地区农村医疗保障和农民生存权利值得引起高度关注，这种现象被描述为“双重失衡中的失衡”，据此提出了对策，即在思想上态度上重视农民和农业，医疗卫生服务体系重点放在乡村级，区别对待不同经济收入群体等等。

3.少数民族地区城乡医保一体化研究

史艳芳（2011）分析了少数民族地区的特点，就少数民族地区的新农合与城镇居民医保统筹情况与试点地区进行了对比，得出了少数民族地区二者统筹存在的问题：管理体制不顺，制度衔接不到位；筹资范围标准有差异；报销手续烦琐等，并提出了少数民族地区二者统筹需要考虑的问题：一是完善落实国家政策，提高中央宏观指导力度，改变少数民族地区社会落后状况，二是改革中国现行行政体制，妥善解决新农合、城镇新农合和城镇居民医保的统一管理归属问题，三是完善长效筹资机制，四是完善民族地区城乡医疗保险政策体系。

三、结论

综上，目前关于城乡医保制度一体化的研究较为成熟，但对少数民族地区相关方面的研究既不充分也不专门，对少数民族地区城乡基本医疗保障均等化的研究势在必行。笔者认为首先应对少数民族地区医保一体化的运行情况进行实证研究，分析其特殊性；其次运用文献资料、个案研究和比较研究归纳医保一体化的普遍规律；三是对比二者差距，研究适合少数民族地区医保一体化的路径。

参考文献：

[1]李赖志,汪红奎.基于城乡一体化的医疗保险社会化问题研究[J].黑河学刊,2008（6）.

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论文摘要:本文认为在制度适应的视角下，由于征地补偿制度，现行的户籍制度以及土地产权制度的问题，导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难，因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度，确保失地农民养老保障利益不被侵害。

一、城郊失地农民是城乡一体化的必然产物

在城乡一体化进程中，需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生，而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看，土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计，1999年到2004年初，共有失地农民59万人。其中，完全失地的农民24.78万人，人均耕地 0.3亩以下的农民34.23万人，占全市农民总数10%左右，约占全国失地农民总数1/ 70。

绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上，由于其文化素质和专业技能低下等因素，他们很难进入城市化的生活，成为三无的困难户。在“退路”上，由于土地被征用，农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年，可持续的养老保障缺失。据2007年统计，在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险不到30%，而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照，2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带，使失地农民大量转化为城市贫民，严重影响社会稳定。

二、城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析

(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律

1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿，既没体现土地潜在收益，又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差，与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法，中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人，郊县为2-4万元/人，中心城区劳动力可得1.8万元，18岁以下。.6万元，女50岁，男60岁以上为1.6万元，补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算，只能维持7-8年，而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等，2007)。

2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例，集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中，为寻租提供了有利载体，易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示，改革开放以来，政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%，农村集体25%-30%，而农民只占5%-10%，从绝对量来看，农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正，2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则，造成各地对征地安置补偿费分配混乱，这也直接导致了失地农民利益受损。

(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化

我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能，这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看，城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助，以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村，社会保障却存在整体性的制度缺失，社会保障项目残缺不全。以养老保障为例，目前并未完全普及开展，并且保障的内容上还存在很大的差距《孙文基，2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地，他们失去土地却未能完全转变成为城市居民，得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外，城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民，养老保障归属也很难得到一个合理的回应。

(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下

我国法律规定，农村土地属于农民集体所有，农民拥有使用权，这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永信，2004 )。尽管农民是乡村地权的实际主人，但却不是法理意义上的所有者，因此在实际征地过程中往往处于失语阶层，属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留，更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外，农民不拥有土地所有权，就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定，农村土地依法占有变为国有后，政府成为土地所有权主体，从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此，法律对农村土地所有权的规定，使农民失去了对土地补偿费的索取权，更失去了对土地出让金的索取权，不能享受土地增值收益.导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才，2007)。

三、城郊失地农民养老保障制度建构

(一)完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性

现存补偿标准是按照土地年均产值计量的，但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就不能体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制。

(二)改革现行户籍制度，完善城郊失地农民养老保障体制

失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市，因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度，取消城乡差异，建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种，以失地农民自愿为前提，将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理，专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友，2004)。

(三)明确农民土地财产权，保护农民各种权益

根据我国产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以，应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度，切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权，分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时，应以平等的姿态与农民对等洽谈，不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为，而应充分尊重农民的土地产权，实现农民集体土地的产权价值，确保被征地农民的利益(陈彬文，2009)。