公共管理体系精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇公共管理体系，期待它们能激发您的灵感。

篇1

1. 公共管理体系

一般认为，公共管理和公共管理学是有所不同的，前者着重研究实践活动领域，后者则着重研究理论领域。为了研究方便，本文不做严格的区分。

在我国，“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事，虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全国高校调整中，撤消了政治学的有关学科，行政管理学也在其中。直至 1979年底，行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构，修订了学科专业目录，将行政学、公共行政学，行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。

所以在讨论公共管理的问题时，不仅仅要解读公共管理的体系构成，还要涉及行政管理学、政治学，行政学等相关的学科与行政管理关系，但国家有关部门对学科门类的编订，将公共管理学归属到管理学的门类中，似乎这个问题已经有了定论，所以本文对这个问题不做太多的讨论。

本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。

1.1 行政和管理的关系

管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面，简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理，试析公共管理体系与公共道德体系宋 鑫(浙江海洋学院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而与管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中，行政就已经存在了，只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会，二者究竟是什么关系，是等同，并列还是包含隶属的关系，值得深入研究。一般来讲管理是侧重在特定的组织内，通过计划，组织、控制和分配各种资源，达到组织的目的，可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的，侧重于对全局的战略行动处理。马克思说，行政是国家的活动，掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点，国家在社会产生时位置就在社会之上，因此，国家行政具有宏观性，涉及到谁执政，如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定内容和新的关系。经过学者的多年研究，将行政和管理关系界定为：行政层级与行政性质成反比，而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质，而具有较少的管理性质。从横向上看，往往领导职位上的公务员更具行政性质，而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管，管不了的事情，和不同部门的推诿、扯皮现象，都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。

1.2 行政管理和公共管理的关系

行政在天生就具有“公共性质“，夏书章认为行政管理学，实际的英文原文就是公共管理学，从这个角度看，行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异，这些差异表现为以下几点：

从学科分类上看，行政管理属于二级学科，公共管理属于一级学科，显然不能把他们等同看待，他们在学摘要：公共管理和公共道德在构建和谐社会主义道路上是不可或缺的，但是对于什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理和公共道德体系，在当今的学术界一直悬而未决。本文解释了什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理及公共道德体系，使他们在社会发展中起到应有的作用。关键词：政府 公共道德 公共管理科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。从静态维度看，公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理，而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理，而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。从动态维度上看，行政管理是先于公共管理行动的，公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的，在未来的社会中，行政管理超越公共管理的范畴，但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的，在未来的社会发展构成中，公共管理中又会形成行政的形式和内容。

从价值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派，夏书章派，郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大，曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理，这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同，没有本质的区别。实际上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作为行政和管理之间的媒介。

1.3 公共管理体系

以当下中国的来看，以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中，我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的，一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴，如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府组织，也有公共事务，对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型：第一种是国家机构的行政管理，它具有权威，广泛，多样的特点，第二种是私人行政和私人管理组织结合体，它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段，现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的，所以必须要加强以政府为主导，发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性，这是符合我国道德体系和社会发展水平的。

2. 公共道德体系

道德可以分为社会道德，职业道德，家庭道德等等，人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的，不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型，有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德，政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治，这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用，无论正负方面都影响重大。

张康之教授指出公共管理是建立在经济学、管理学基础和伦理道德基础上的，公共管理活动是一个比较特殊的职业活动，公共管理的目的是公共利益的实现。在所有的社会活动中公共管理是直接服务于公众利益的，所以，在公共道德素养是公共管理中最具现实意义。不论是公共利益的保障方面，还是社会生活的指导示范意义方面，公共道德都发挥着直接的作用。

通过本文对公共管理的阐释，认同陈庆云先生的三级公共管理体系，认为公共管理体系分为三个部分，那么公共道德就应该分为政府道德，非政府的公共组织的道德和公民道德三方面。从公共管理各种类型的角度上来看，公共道德体系主要分为两个方面：其一是国家机构的政府以及私人的行政管理道德以及作为政府公共职能的公共行政组织管理道德的宏观公共道德体系，或者叫宏观道德生态，这种体系下公共道德的承担者因为公共行政和公共管理而变得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主体一样。其二就是政府行政所承载的道德体系，它主要有四个内容组成，分别是：政府的理念、制度、体系和组织结构。

所谓以德治国，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人员。相对于政府公共管理人员的公共道德相比，公共道德化的政府里面，机构设置，政策制度，决策更具根本性。只有通过全面道德化的政府建设，制度建设，组织建设、决策建设，才能使政府工作人员将道德牢记于心，行为和行政管理工作更具道德化，更好的为民谋利。

篇2

一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等,[3]。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。

Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1•建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]

2•运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。

3•推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。

篇3

［关键词］新公共管理；多极数字城市；城市管理体系

当前，我国正经历社会结构转型、经济体制转轨等一系列重大变革，城市发展及其管理体系 也将面临前所未有的调整压力，城市人口及城市数量的扩张性增加，城市内在素质和外在形 象提升的要求都亟须在城市管理理念、运作机制、方式手段上进行创新以适应城市化发展的 需求，在此背景下，本文拟提出新公共管理框架下多极城市数字管理体系建立的理论依据 ，并对全国省会城市（包括直辖市）城市管理实践进行比较，最终给出建立多极数字城市管 理体系的政策建议。

一、城市新公共管理：多极数字管理体系

一般来说，以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准，政府管理方式发展至今 经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段［1］（见表1）。目前处于交易阶段，这 一阶段政府管理方式不 再是单纯 的信息与公共服务提供，而是政府信息、服务的融合，公众通过政府信息平台能够更方 便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革，其更关注政 策或战略的制定，为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介，而且能够借助外部的技术 和人力资源来完成这些活动。这一阶段，受众能够全面与政府服务机构交互，享受全面和制 定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统，丰富的信息、交易平台及多 媒介是主要的特征。

最早的数字政府可以追溯到1997年，由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年，基于 一份关于21世纪迈向数字政府的报告，美国国 家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度，由此利用现 有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形，随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年， 世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站，2000-2001年，短短一年 ，这一数字增长到9363个，美国以拥有403家政府公共服务网站（这里，仅以数量计，不论 服务质量）独霸数字政府发展鳌头，一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等 ，［3］(见表2)。

根据上述八种关系，多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示，城市数字 管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息，内外部联动的“开放式循环”，其中内部的 信息双向流动包括地方政府与中央政府之间，以及这两级政府与非营利组织之间的交流，外 部信息流动分支包括地方政府与公众之间，以及地方政府与企业之间的相互传递，这里，地 方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通，更重要的是公众及企业与 中央政府之间信息交换的媒介，中央政府的各种信息，需要通过地方政府的相关 活动进行传递和解读，因此，地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用，是中 央政府信息传递与反馈的主要渠道，这显示出城市管理系统的重要性，地方政府建立的城市 管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源，而且是贯通中央政府信 息上下流动的决定性环节，通过地方政府实施的城市管理系统，中央政府的各种信息及政策 才能得到顺畅的和贯彻，意味着借助于城市管理系统，地方政府成为中央政府实现其政 策目标的主要执行者，也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分，我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机 构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及 数字网格化管理模式建立等五个方面的指标，对全国31个省会城市（包括直辖市）的数字城 市管理体系进行了比较，表3仅列出主要城市的比较结果。

由表3分析可见：(1)从拥有政府门户网站情况看，全国31个省会城市（包括直辖市） 无一例外都建立了政 府门户网站，提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期 工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务，并提供政府直属机构及各相关部门的链 接，实现了政府信息与机构的互通互联，体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市” 打造的前期成果。(2) 从颁布专门性城市管理条例情况看，除天津和长沙外，其余城市都没有出台相应的城 市管理专门条例，城市管理法制体系的建立相对滞后，统领性的城市管理条例出台势在必行 ，其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系，为未来城市管理的法制化创造必要条件 。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看，市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管 理规定实施情况最好，除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定，市政管理 规定仅长春和乌鲁木齐没有，园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。 (4) 从数字网格化城市管理模式建立情况看，北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆 明都已经启动，其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式，且取得了较好的 成效，在此方面已走在全国前列。

综合来看，有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州；表现较 好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙；而表现最突出，所 有指标都有所作为的是天津，显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统 筹规划、强调落实获得的良好成效。

通过对全国省会城市管理体系的综合比较，发现以下几个特点：(1) 从管理主体上看，政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者，目前通过营利性企业 和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少，政府管理城市的任务艰巨且过于繁 杂，无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能，管理主体过于单一，不利于分担政府管 理事务，一定程度上降低了城市管理运行效率。(2) 从管理技术上看，数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用，大多数城市还没有建立 起科学的数字城市管理系统，一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状，制约“柔性 化”城市管理的转变及发展。(3) 从管理手段上看，包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公 共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日，不同城市都不同程度 地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4) 从管理目标上看，城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素，我国法制化的城市管理 体系虽已起步，但进展较慢，目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典，管理目标多体现 为政府短期政策目标，从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城 市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1.建立现代城市管理三元治理结构。 加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业、社会组成的多元化主体 城市治理结构，以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中，政府是组织者和指挥者 ，其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果；营利性企业和非政府组织配 合政府提供城市公共物品与服务，其有利于分担政府管理事务，提高城市管理运行效率和效 益；社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动，推动城市管理机制内生化 转变。［8］其中，政府突出其统领与指导作用，企业突出其专业与独立作用，社会 突出其监 督与制衡作用，完成“小政府 + 大社会”的改造，对于城市公共服务中的自然垄断产品， 建立严厉的政府监督下的市场供给体制，对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给，政府 作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者，提供高效高质的第三方产品 或服务。［9］

2.运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。 “数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持，使城市管理各部门能够最大限度地利 用城市资源，实现工作流程的标准化、规范化和网络化，作为其中重要组成的“数字城管” ，更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术，在城市管理信息 综合平台基础上建立综合性的管理信息系统，提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理 ，为城市管理者的决策和职能履行服务。［10］目前，“数字城管”已发展到城市部 件管理和 万米单元网格相结合的阶段，初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位，为实现城市管 理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此，应加快建立市区两级网格化管理体 系，并在此基础上搭建城市管理信息综合平台，推进综合性管理信息系统的建设，从市区两 级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通，在技术上保证城市管理系统的安全高效运 行。

3.推进城市管理资源和管理体系整合。 城市管理运行系统内容繁杂，包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理 、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域，涉及面多，牵涉面广 ，必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制，提高管理效率和管理水平的 目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统，建立ITS（智能交通系统），通过大范围和密 集的信息交换及集成，组织管理交通运输，缓解交通拥阻，提高出行质量。完善城市基础设 施和公共服务的快速应急管理，建设快速抢险信息系统，形成突发环境、安全及灾害事件的 应急处理系统。［11］目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处 理预案的编 制，但具体的处理流程及机制设计还未落实，应急与预警处理体系建设相对滞后，应进一步 加快应急处理流程及机制设计，并建立统一指挥与调度体系，保证各区域应急资源、信息之 间的统筹调配。

4.提高城市管理决策系统效率。 随着城市化的快速发展，城市运行系统日趋复杂，各种活动频率增加，对城市管理决策的要 求进一步提升，决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融 、交通、邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致，［12］因此，城市管理决策需要 运用系统 原理，突出决策的针对性、优化性和统筹性，通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段 、资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统地归纳分析，经过可行性研究、咨询 、论证及必要的听证过程，促使管理有序化、决策科学化。

5.探索建立新型高效城市委托管理模式。 探索建立新型的政府城市管理委托化模式，大力吸引民间资本参与公用事业投资，鼓励多种 合作形式的试验，在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式 和投资主体。城市委托管理模式，就是在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业 管理部门依照法定程序，通过市场竞争从公开市场选择企业，按照双方签订的契约对城市基 础设施、公用事业进行建设和管理，形成严格意义上的委托合作关系，选择的企业性质可以 是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业，在经营管理过程中接受政府部门和市民 监督。［13］这种委托管理模式不仅能够提高管理效率，发挥市场主体的专业优势 ，提高管 理和技术水平，改善服务质量，还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐 败，越来越成为城市管理的主要运行模式。

主要参考文献：

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关键词：城市；公共管理体系；公共危机

中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1002—2589（2012）27—0057—02

公共危机管理是城市社会公共管理的重要内容，城市的首要功能是必须具备抵抗公共危机的能力，公共危机应急体系建设成为城市社会公共管理的重点。国际经验表明，人均国内生产总值在1000—3000美元区间，是公共危机事件的多发期，工业化、城市化进程的不断加快与公共突发事件危机管理体系的相对薄弱之间的矛盾越发突出，城市公共安全形势不容乐观。特别是像我国这样一个处在体制转轨、社会转型的国家，发生公共危机的可能性更大。我国正处在基本完成工业化、加快推进城市化过程中。原来毫不担心的安全保障有时变得极为脆弱，自然环境如此，经济环境、政治环境和社会环境也同样，城市的发展不可避免受到各种冲击，不得不面对时空范围广、传递速度快、爆发频率高的公共风险。

一、城市公共危机应急体系建设现状

公共危机事件从根源上讲都有不同的特性，从本质上讲，都有自己的一些规律，建立公共危机应急体系，我们针对的是他们共同的特点，就是应急、响应，制定有效的应急预案防止危机发生以后带来的后果，建立起有效的应急预案，随时做好应急、响应、善后处理的工作，来应对突发事件，把公共危机带来的损失降到最低。建立完善高效的公共危机应急体系是提高城市社会公共管理水平的重要举措。

（一）应急预案体系

2006年1月国务院《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。《总体预案》出台后，各省市先后出台适合本省市的总体预案和分项预案。具体明确了应急管理工作的指导思想和工作目标、加强应急管理规划和制度建设、做好各类突发公共事件的防范工作、加强应对突发公共事件的能力建设、制定和完善全面加强应急管理的政策措施、加强领导和全社会参与等六大方面的内容。以哈尔滨为例，目前，哈尔滨政府网公布出47项应急预案，其中自然灾害类应急预案11项；二是事故灾难类应急预案26项；三是公共卫生类应急预案7项；四是社会安全类应急预案3项。哈尔滨市8区10县都建立了《突发公共事件总体应急预案》，街道和社区也有各自的（应急预案），并与市级《总体预案》联动发挥作用。

（二）避难场所建设

自2010年9月1日起施行的《国家自然灾害救助条例》规定，县级以上地方人民政府应根据当地居民人口和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设明显标志。全国各省市结合公共危机管理的实际，制定地方的《应急避难场所规划》，明确应急避难场所建设的指导思想、原则、建设标准、数量、布局等。以哈尔滨市为例，自2009年开始规划布局“应急避难场所”，启用首批20处应急避难场所，分布在全市8个区，累计占地面积197万平方米，可容纳52万人。截至2010年10月，哈尔滨市共设立市、区、街道三级应急避难场所200余处。哈尔滨市已有的应急避难场所都是利用现有公园、体育场（馆）、学校操场等场地改造而成，通过应急水电、厕所、物资供应、医疗卫生、防疫等设施设备，实现应急避险功能。《哈尔滨市防灾疏散空间规划》（以下简称《规划》）已针对地震、洪水、流行疫病等灾害规划各类抗震紧急避难场所831处和各类固定及中心级避震疏散场所64处，并将逐步建立覆盖包括呼兰、阿城在内的全市防灾避难疏散空间体系。按照安全第一、就近布局原则，重点选择公园、绿地、体育场（馆）、学校操场和广场等临近居住区、学校、大型公共建筑等人口相对密集区域，2011年5月又确定20处“应急避难场所”可容纳52万人以上，灾难发生时群众及救灾物资将在最短时间内送达。

（三）公共危机视频监测系统建设

全国各城市在公共危机视频监测系统建设方面，不断加大投入，力争做到城市的全覆盖。在居民小区、公共场所繁华地段、重点单位、金融系统安装监控摄像机，在治安卡口安装高清智能卡口系统，此项工程实现城市视频网络系统的无缝衔接，数据资料实时传输，视频图像随时调用，预防公共危机事件发生，同时使发生的公共危机事件得到及时控制。

二、应对公共危机突发事件的保障措施

第一，组织领导到位。一是成立领导机构。各级政府快速成立公共危机突发事件的领导小组，保障应对处置危机的领导力度。二是建立组织网络。城市管理的市、区、街道、社区四级网络全面启动，形成协调有序的组织网络。三是启动相应预案。省、市整体应急预案和卫生、环保、供水、工商、物价、水务、商务等相应部门应急预案启动。物价部门进一步加强市场价格监控，以确保相关商品的价格稳定。市场监管部门加大检查力度，严格防止、打击囤积居奇、哄抬物价行为。交通部门开辟运输绿色通道等措施，保证应急物资运输。商务部门积极组织货源，保证市场有序供应。

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1.新公共管理基本理念

在公共管理的有关理念当中，又分为传统的公共管理理念和新公共管理理念，前者的代表是古德诺?威尔逊的行政二分理念和韦伯的科层理念。传统的公共管理理念是基于改进行政管理职能的基存在的，其本质是政治管理。然而新公共管理理念就不一样，它追求的管理目标是经济、效益和效率。与传统的公共管理理念相比，新公共管理理念对于社会化的引进更为重视。在行政管理过程中并不是由政治管理方式来实行的，而是通过引进成本观念、经济效益观念等社会化的理念来推动行政管理的发展。

对于等教育行政管理发展来讲，新公共管理理念显然更为合理，利用新公共管理理念对高等教育管理体制进行优化，可以将高教行政管理中存在的问题很好地解决。

2.目前高教行政管理弊端

机构过于庞杂在现如今的髙等教育行政管理过程中，有太多的行政机构，造成行政机构过于庞杂。更有甚者，学校中的行政管理人员比处在一线的教学人员还多，这就是一个非常奇怪的现象了，要这么多的行政管理人员做什么？行政管理人员过多，就会使得在处理问题的过程中需通过太多的中间环节，必定会导致行政管理效率的低下。同时，由于各类行政部门过多，造成各个部门的职责不够明确，在出现问题的时候，这些行政管理部门容易出现相互推倭的现象，难以找到责任主要负责人?

另外，过于庞杂的行政管理部门同时提高了管理成本，造成资源浪费，这一点也成为高等教育管理过程中的负担。而且行政部门人数过多，又没有完善的机制对这些人员进行管理，非常容易产生部门“寄生虫”，也就是所谓的“在其位却不谋其政”。

人事制度的漏洞在现如今的高等教育管理体制中，人事制度有很大的漏洞，比如：分配制度不公平，一线教育者队伍不合理，用人体系不完善，等等。这些因素都是高等教育人事管理不够系统的表现。在一所优秀的高等教育学校里，必定有一套较为完善的人事管理体系，因为科学的人事体系是良好的开展教学活动的保证，也是推进高等教育教师资源管理体系的有效途径。

目前在一些高校中有许多教师学历和职称分配不合理的现象，导致这种现象出现的根本原因，就在于人事体系的不完善，尤其是在招聘体制改革方面，始终没有取得什么效果。这一系列的问题就容易造成有能力的人不能发挥其能力和特长，而在一些关键岗位上的人员素质和能力却较为低下。

后勤管理得不到保障后勤管理是高等教育行政管理中非常重要的一环，学校的各项教学活动也都是基于充分的后勤保障的基础上开展的，良好的后勤保障也是一所学校得以正常运行的基础。在现如今的众多高等教育行政管理过程中，缺乏良好的后勤保障是一个严重的问题。将社会化这一理念引入高等教育后勤管理体系中，对于高教后勤有着重大意义，很多学校后勤管理都从属于行政管理体 系，但没有真正将后勤作为单独一项管理制度与行政管理相分离，造成一些学校的后勤管理一直处于亏损的状态之中，而导致这一问题的根本原因就是学校后勤管理经营的特殊性，价格被严格控制。

另外，这与未将社会化引入后勤管理也有很大关系，因为单纯地依靠行政管理后勤是远远不够的，也很难实现经济效益，一些以权谋私的现象也随之出现。

3.如何解决高教管理的问题

精简部门要提高高等教育行政管理的效率，优化高等教育行政管理体系，首先要做的就是精简行政管理部门。在新公共管理的理论引导下，对高等教育学校的行政部门进行结构精简，对于当下过于庞杂的行政部门一定要痛下决心，大刀阔斧地进行整改，裁去多余的、不必要的部门和人员。一定不要让只裁岗位不裁人的现象发生，不然也就失去了优化高教行政管理组织结构的意义。精简行政部门需要明确各部门职责，对各部门的职责范围做出具体规划，并采用有关责任人包干负责的制度，一旦在行政过程中出现问题，可以在最短的时间里找到直接责任人，对其造成的过失进行责任追宄。在这样的整改下，不仅能够大大提髙行政管理人员的工作效率，还能够减少人力资源的浪费和成本的支出。

优化人事制度建设在如今的高校行政管理过程中，首先应当完善的就是人事制度，将竞争机制引入人事管理制度当中来，只有有竞争，才能有进步。采取聘用制、合同制等措施，来打破现代高等教育行业人事制度的铁饭碗，真正做到选贤任能，关键性工作岗位能者居之。只有用这种办法，才能造成高等教育教学人员和管理人员的一种危机感，使之能够主动积极地提高自身水平和文化素质。

对高等教育行政管理优化来说，人事优化完善是极其重要的。科学合理地进行人力资源配置，是推进高等教育行政管理水平的核心。在科学地分配人力资源过程中，设立完善的利益分配制度也非常重要[4]。与此同时，在高等教育人事制度的完善过程中，一定要贯彻一切以人为主体的理念，设立更为人性化的人事管理规章，引进现代人力资源管理理念，充分利用新公共管理思想，树立具有更激烈竞争力的高教管理人事规章。

将社会化制度与后勤相结合高教的后勤管理如果能与社会化的管理制度相结合，对于提高高校后勤管理的效率有很大意义，而且将社会化制度引入后勤管理，也是顺应了新公共管理理论的思想。从市场型的竞争制度到行政管理制度的转变，在这种后勤管理的制度当中[5]，学校可以引入一些与后勤管理相关的企业，让高校后勤往企业化发展，这样的做法可以让后勤盈亏自负，可以激发后勤保障的工作效率，高校只需要对其价格、质量等因素进行监控，真正打破高校后勤管理的垄断，只有在不断的竞争中，才能够进步。与此同时，对于后勤的经费、支出、采集等方面严格规划，以保证竞争的公平性，这对于高校后勤体制的提升具有重大意义。

4.结语