房屋征收补偿法规精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇房屋征收补偿法规，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：国有土地 房屋征收 公平补偿 革新 局限性 社会影响

社会经济文化的不断发展，需要相应的法律法规与之相配套，在国有土地房屋征收政策方面，2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》已经不能适应现在的社会发展，因此，《条例》的出台，对国有土地的征收程序以及条件做了更加规范、严格的要求和补偿标准，一定程度上，使我国的国有土地征收与补偿制度从根本上发生了变化。

一、国有土地上房屋征收与补偿法律的改革完善

（一）征收条件做了严格限制

《条例》中明确规定国有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商业建设对土地的征用不适用于本条例，《条例》主要维护的是被征收人的利益和社会公共利益，并在第八条里对公共利益的所涵盖的范围做了详细的限制，严格的征收条件从一定程度上维护了国家和人民的公共利益。另外，政府对房屋进行征收前，一定要走严格的法律法规程序，进行风险评估。

（二）房屋征收部门与被征收人的关系得以明确

房屋征收的当事人是征收部门和被征收人，两者之间是补偿与被补偿的关系，征收部门指的是县级以上负责房屋拆迁管理的部门，而之前《城市房屋拆迁管理条例》中的拆迁人，包括了商业建设单位，在《条例》中规定了政府才是房屋征收的补偿主体，避免了建设商与被征收人之间的矛盾冲突，更好的维护了被征收人的利益，促进征收工作的顺利进行。

（三）房屋征收和补偿程序更加规范具体

在房屋征收过程中，要坚持民主的基本原则，要严格按照标准程序进行房屋征收，结果要公开、公示，要维护公众的知情权、监督权，房屋征收部门应该将相关征收法律和相关内容以宣讲、公告的形式传达给被征收人，《条例》还赋予了被征收人参加听政会、自主选择评估机构等，公众的意见由政府和专家认真考虑并给出最后结果和原因，这种相对民主化的方式有效维护了被征收人的权利，提高了公平、公正、公开的透明化程度。此外，严格按照先补偿、后搬迁的房屋征收原则，在走正规程序的同时，最大程度的保护了被征收的合法权益；《条例》中规定，土地被征收后，被征收人的土地所有权被收回，国有土地根据公共利益需要重新核发国有土地使用权证。

（四）完善了补偿机制

《条例》结合了《物权法》的相关内容，将公平作为最基本的补偿原则贯穿始终，只有保证了公平公正，才能使社会和谐稳定，因此，补偿价格作为敏感问题，一定要做到相对公平，要给被征收者最基本的公平对待，避免因赔偿引起的上诉、纠纷等现象；之前，房地产价格评定机构都是由拆迁人选定，容易出现不公平或者让被征收者心理产生不公平的现象，因此《条例》中规定评估机构可有被征收者选定，以保证民主和公平；《条例》中还将补偿内容作了补充，被征收者可以选择货币补偿或房屋补偿等，规定补偿安置资金不得挪为他用，必须专款专用，并确立奖励机制，鼓励被征收者积极配合，降低起抵触情绪；对于等级范围之外的违建建筑，坚决维护国家财产，不给予补偿。条例的补偿标准比《城市房屋拆迁管理条例》更具体、公平，更好的保护了被征收人的合法权益，维护了社会安定。

（五）建设单位不得参与搬迁活动

过去，建设单位为了满足自己的利益目的，采取一些过激乃至违法等暴力行为，强迫拆迁人搬迁，因此引发了不少事故，影响了社会和谐，所以，《条例》中明确规定，建设单位等有利益关系的部门单位不能参与拆迁活动。

（六）完善“行政裁决”体制，取消强制拆迁

《条例》中规定的房屋征收部门也就是政府既是补偿主体也是拆迁当事人，那么政府享有裁决权就不合理了。因此，法律规定的事项和被征收人对征收决定不服的情况才能申请行政裁决，还可以提起行政诉讼和行政复议。此外，为了维护被征收者的权益，防止强制拆迁激发政府与公民的矛盾，所以不保留政府强行拆迁的权利。

二、国有土地房屋征收与补偿法律制度的局限性

尽管《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布，进一步规范并具体规定了一些内容，但是仍存在一些问题需要进一步完善。

集体土地房屋征收未纳入规定。《条例》中只保障了国家土地上房屋征收规范内容，却忽略了城中村集体土地的征收，集体土地和国有土地的性质都是为了公共利益，但是房屋征收问题被区别对待，而没有确立统一的法律法规。

偿价格是国有土地房屋征收中最受关注的问题，《条例》中虽然规定评估机构由被征收人选择，但是最后的评估费用都是由房屋征收部门出资，因此，评估结果存在“泡沫”，难以达到真正的公平公正。

土地使用权的相关补偿没有在《条例》中明确规定，而且只对房屋所有权者进行了赔偿，承租人作为受害者，没有对其给予一定的补偿，只能通过合同法来维护自身权益；搬迁过程中，执行力度有待完善，《条例》中规定了防止政府的强制征收权利，但是遇到特定情况和紧急需要时，就会因此耽误拆迁进程。

三、结束语

总而言之，《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布虽然一定程度上完善革新了征收补偿制度，一定程度上避免了纠纷，但是法律治理是一个长期的过程。《条例》中部分补偿价格、承租人补偿机制和行政诉讼等相关机制还不够完善，这些问题都会影响公平公正，不利于维护社会稳定。因此，新《条例》是我国法治的进步，在此基础上，国有土地房屋征收与法律制度有待进一步完善。

参考文献：

[1]陈坦文.我国城市国有土地上的房屋征收补偿制度完善研究[D].安徽大学，2012

[2]路天飞.国有土地上房屋征收补偿范围及程序的完善[D].吉林大学，2014

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论文关键词 房屋征收补偿 民事关系 行政关系

一、目前城市房屋征收补偿的相关概念

城市房屋征收补偿，就是指房屋征收部门依照法律运用国家强制力针对公民的私有房产权予以剥夺的同时给予金钱或其它物质补偿的行为。我国现行房屋拆迁制度，主要由国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》），建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决规程》、《城市房屋拆迁估价指导意见》等规范性文件组成。

城市房屋征收补偿，究其实质是一种行政补偿，是行政主体一方给予房屋被征收人的一种行政补偿。所谓行政补偿，就是由于行政主体合法履行职责的具体行政行为，导致行政相对人的合法权益受到了一定的损害，此时行政机关依照相关的法律规定对行政相对人所遭受的损失予以补偿。与行政补偿相对应的是行政赔偿这一概念。它们本质上的相同之处在于都是由国家行政机关对其自身行为所造成的损失给予一定的物质利益上的填补，换句话说，行政相对人所遭受的损失都是由行政机关造成的；而两者最根本的就在于引起损失的先行行政行为的性质不同：行政补偿所要填补的损失是行政机关合法行使职权的行为引起的，而行政赔偿所要填补的损失则是行政机关违法行使职权的行为引起的。

二、房屋补偿中存在的问题

（一）补偿对象不全面

根据《条例》的规定，房屋征收补偿的范围包括三个方面：即被征收房屋的价值，因征收房屋造成的搬迁、临时安置费用和因征收房屋造成的停产停业损失。但在司法实践中，对于被征收房屋的价值，以及何为停产停业，及停产停业损失的范围，它完全没有考虑到由此而引起的合同违约损失、员工下岗损失等情况，这一系列因素并没有一个统一的说法，以致于房屋被征收人不能得到一个满意的补偿。对于被征收房屋的价值，更是因为在房屋评估过程中，很可能由于房屋估价师的故意或过失，抑或是对于所评价房屋的结构、材料、面积等相关信息的不了解而对房屋价格的评估也不是很全面，出现高估或者低估的现象，大大的损害了房屋所有权人的合法权益。

（二）补偿方式在现实实践中得不到最有效的落实

《条例》中规定：房屋征收的补偿方式有两种，其一是货币补偿，其二则是房屋产权调换。被拆迁人对这两种补偿方式拥有选择权，但是当建设单位无法提供可供调换的房屋时，被拆迁人则只能选择货币补偿方式。那么这个时候是否被拆迁人就一定能得到等价的货币补偿呢？答案当然是否定的，在被拆迁人无法得到产权调换的情况下，货币补偿往往也不一定会是等价的，有可能是大大的低于房屋的实际价格，并不能完全弥补被拆迁人的损失。

（三）房屋评估机构缺乏中立性

房屋评估机构往往在很大程度上影响着房屋评估的结果。这主要从房屋评估机构的选择以及房屋评估机构的评估过程是否公正、独立来说。在现实生活中，很多房屋评估机构与房地产开发商有着千丝万缕的关系，这就导致了房屋评估机构的评估活动大多数会被房地产商牵着鼻子走低估房屋价格，进而侵害被征收房屋权利人的权益。

三、浅析房屋征收补偿中的法律关系

根据《条例》第二十五条第一款，所谓补偿协议，就是指房屋征收部门与被征收人之间签订的，涉及到被征收房屋补偿的方式、补偿范围、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过度方式和过度期限等一系列事项的，相互之间权利义务关系的一种协议。

一般情况下，只有房屋征收补偿法律关系的主体确定了，房屋征收补偿权利义务的归属才能相对明确。房屋征收补偿法律关系的一方是行政主体，另一方则应是行政相对人。这又依不同的情况而分为两种：在征收双方当事人能够就被征收人的补偿安置问题达成协议时，补偿行为是由房屋征收部门作出的，这时补偿法律关系主体就只存在两方，一方是房屋征收补偿义务人，而另一方则是房屋所有权被侵犯的被征收人，也即被征收人以及其他利益相关人，比如被拆迁房屋承租人等。如果征收双方当事人不能就补偿安置达成协议，那么此时的补偿裁决就应是由一个中立并且独立的第三方机构作出。这时，房屋征收补偿中的法律关系主体就包括了三方，即裁决机构、房屋征收部门和被征收人及其他利益相关人。

四、浅析城市房屋拆迁补偿协议的性质

（一）民事说

持该观点的学者们认为，房屋拆迁行为是民事法律行为，其产生的纠纷也应受民法规范的调整，并由此产生一系列民法上的权利义务关系。理由如下：一方面，补偿协议双方的主体地位是平等的，补偿协议的客体是财产损害补偿关系，房屋拆迁行为是引发这种关系产生的原因。房屋拆迁人可以依他与被拆迁人达成的协议进行拆迁行为的同时，也有义务对其进行相应的补偿；而房屋被拆迁人则要按照协议在规定的期限内搬离，同时又有权利主张自己获得补偿的权利。补偿协议的内容是协议双方根据民法的公平、有偿及等价原则而协商一致的结果，双方的合法权益都能够受到法律的平等保护，并不存在着依附关系，具有法律上独立的人格，他们之间无隶属关系，上下级关系，是平等的，双方所获得的合法权益都应受到法律的保护。因而，房屋征收补偿协议的性质应是民事合同。

另一方面，《条例》中还规定应当按照公平的原则来签订补偿协议，并且按照房地产市场的评估价格给被拆迁房屋所有权人予以补偿，这一点也更加充分体现了民法中所强调的不仅仅是形式上的公平，而且更注重实质上的公平。自愿是民法中的精髓。而房屋拆迁的双方当事人也可以根据自己的知识、认识和判断，以及自己所处的相关环境来自主选择其自身所需要的补偿，追求以及保护自己最大的利益。只要没有违背法律规定的事项发生，补偿协议的签订、履行以及解除等，均由拆迁当事人自愿决定。对于被拆迁人而言，房屋征收补偿其实质就是被拆迁人处分自己的土地使用权和房屋所有权的一种民事法律行为。拆迁的双方当事人之所以会进行拆迁，其目的其实也就是为了追求和实现民事利益的最大化；拆迁行为的对象则是被拆迁人的私有房屋及其附属物；拆迁的实现途径是拆迁当事人之间民事权利的产生、变更和消灭。由此可见，拆迁行为仅涉及拆迁双方的民事利益，不牵涉其他，是一项完全发生在民事生活领域，与国家利益和政府行政权力的行使毫无关系的民事活动，这充分表现了民事合同当事人意思自治的特点。笔者也比较赞同该观点。

那么在这个过程中，政府充当着一个什么样的角色呢？笔者认为，政府在房屋征收过程中，更多的应是一个监督者。不仅监督行政主体的具体行政行为是否符合法律规定，实施的过程是否符合法律规定的程序，是否给予房屋被拆迁人相应的补偿使其得到安置，还要监督房屋被拆迁人及时按协议履行自己的义务，即按时搬被征收的房屋，不妨碍房屋拆迁的正常进行。政府的监督，应当保证在现实生活中不再出现违法拆迁、强力拆迁等一系列行为的发生，充分保障房屋所有权人的合法权利不被侵犯，应得到的补偿和安置及时落实。对违法拆迁进行有效制裁，对拆迁人及其他相关人进行监督和管理。

（二）行政说

持该观点的学者认为，实施房屋征收的目的主要是为了社会公共利益，被征收人为了公共利益，也应服从合法的征收决定，在拆迁的过程中，主要包括拆迁管理部门对于拆迁的行政许可行为、在有必要时还有房屋拆迁管理部门的行政裁决行为和行政强制行为，这些行为都应属于行政行为。与此同时，签订补偿协议的相对一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，这些都符合行政行为的特点，因此房屋征收补偿应该属于行政行为。他们的主要理由有如下几点：

首先，拆迁补偿协议的本质其实是国家行政机关根据社会公共利益的需要，依照法律规定的权限及程序，在对公民的私有财产实行征收以后，再与被征收人对所征收财产的相对经济价值进行补偿时所签订的一种协议。保障财产征收这一具体行政行为得以实现则是签订协议的主要目的，也是为了要实现社会公共利益的最大化，在这其中并不以谋求私利为目的。

其次，签订补偿协议的一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，它是行政机关，虽然有些主体自身并不是行政机关但其依据《条例》的授权而获得了行使具体组织实施房屋征收与补偿的资格。补偿协议双方的权利地位并不是一定平等的，他们在房屋征收法律关系中是管理与被管理的关系。依据行政法中有关行政征收的基本理论，行政征收其实是指那些行政主体运用国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依照法律向行政相对人强制地、无偿地或有偿地征收税、费或实物的行政行为。因公共利益的房屋征收，其补偿协议是依附在房屋征收行政行为之下的对被征收房屋所有人的补偿。所谓的双方协议一致，也是在房屋被征收的前提下的自愿和对等。

最后，房屋征收补偿实际上是在房屋征收行为后所附带出来的一种行政补偿，并不能完全符合民法意义上的公平等价原则。因为在进行房屋征收补偿之前，存在着房屋拆迁的先行行为，也正是由于房屋拆迁这个先行行为才有了后来的房屋征收补偿。那么，在现实生活中，有很多居民并不是自愿搬离，房屋拆迁人就会给予高于房屋实际价格很多的价格促使房屋被拆迁人搬迁，这时也并完全符合等价原则。在某些情况下，行政机关会出面调解，说服房屋被拆迁人搬离，做思想工作，从这些情况来看，行政机关在整个房屋拆迁过程中都充当着不轻的角色，对促使房屋拆迁有着很大的作用。因此，房屋拆迁行为应该说是一种行政行为。

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对集体土地实施征收的法律依据主要是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征收土地公告办法》。对国有土地上的房屋实施征收的法律依据主要是《物权法》、《房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地房屋征收评估办法》。 

诉讼程序适用《行政诉讼法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定等等。 

二、征收、拆迁的法定程序 

（一）集体土地征收的程序 

①征地公告。②征询村民意见。③实地调查与登记。 

④一书四方案。⑤张帖征地公告。⑥张贴征地补偿安置方案公告。⑦报批征地补偿安置方案。⑧批准征地补偿安置方案。⑨土地补偿登记。⑩实施征地补偿与土地交付。 

根据《征收土地公告办法（2010修正）》第二条“征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，适用本办法。” 

第三条“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。” 

第七条“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。” 

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。” 

第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。” 

根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》明确规定：市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为“一书三方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋诉迁的程序 

①确定房屋征收范围。②拟定征收补偿方案。③征收补偿方案与听证。④征收补偿方案征求公众意见。⑤修改征收补偿方案。⑥社会稳定风险评估。⑦落实征收补偿费用。⑧公告。 

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。” 

第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。” 

“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。” 

第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。” 

三、土地征收、房屋拆迁的行政救济 

（一）政府信息公開制度在拆迁中的作用 

《政府信息公开条例》的实施是为了保障公民的知情权，在征地、拆迁行政案件中政府信息公开是非常重要的程序。如果行政机关不愿意公开手中的信息，或者是不履行《政府信息公开条例》中的规定的义务，没有对申请做出回复是违法的。申请人可以通过在国土资源局、规划局、环保局等相关部门依法申请相关信息，可见《政府信息公开条例》给当事人提供了依法调取对自己有利证据的法律依据。 

（二）行政复议制度 

根据《行政复议法》“第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。” 

“第五条公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。” 

“第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：①国务院部门的规定；②县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；③乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。” 

（三）土地监察制度 

土地监察法律制度，是随着我国加强土地管理工作、特别是土地管理立法工作而建立和完善起来的。根据“《土地管理法》第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。” 

“第六十九条有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。”

      四、被拆迁人的诉讼救济 

（一）征收与拆迁案件的受案范围 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条和第二十六条第三款分别规定：“被征收人对市、县级人民政府做出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。 

《行政诉讼法》第十二条第（五）项规定“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”。第十二条第（十一）项规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”提起诉讼的属人民法院行政诉讼的受案范围。 

（二）征收与拆迁案件地域和级别管辖 

根据《行政诉讼法》第二十条的规定，应“由不动产所在地的人民法院管辖”。 

根据《行政诉讼法》第十五条的规定可知，房屋征收决定和房屋补偿决定案件都应由中级人民法院作为一审管辖法院。 

（三）征收与拆迁案件的起诉与受理 

被征收人不服房屋征收决定和房屋补偿决定提起行政诉讼的起诉状内容： 

（1）征收人和被征收人的基本情况。 

（2）写明因不服某市、县级人民政府所作出的房屋征收决定或房屋补偿决定的名称、编号。 

（3）写明诉讼请求，包括请求撤销、变更或确认违法等具体诉讼请求，如同时要求政府赔偿的还要写明具体赔偿请求的数额。如果请求对规范性文件进行合法性审查的应单独列出一项诉讼请求。 

（四）征收与拆迁案件原告、被告主体资格的认定 

房屋征收决定和房屋补偿决定中的相对人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民个人。当公民个人的房屋被政府征收时，其就会成为房屋征收决定或房屋征收补偿决定的行政相对人。②法人。具备法人资格的单位成为房屋征收相对人时，如果对房屋征收决定或房屋征收补偿决定不服均可以自己的名义提起行政诉讼。③其他组织。被告包括：a.市、县级人民政府担当被告。b.房屋征收部门。 

五、结语 

土地房屋征收與补偿事关人民群众切身利益和社会稳定大局，是社会高度关注的焦点和问题，也是矛盾多发的领域。因此，近年来，房屋征收行政诉讼已上升趋势的增加，随着2015年行政诉讼的新修改明确有关房屋征收的法律内容，更是与当今中国社会经济的发展与时俱进，依法慎重处理好每一起行政征收、拆迁案件，可以减轻矛盾激化，减少恶性事件，为推进社会和谐有着不可替代的作用，因时间紧凑，相关法律知识研究并不全面，今后希望与大家一起探讨，共同进步。 

参考文献： 

[1]中国法制出版社编，《中华人民共和国土地管理法》案例注释版（第二版），2013年5月. 

[2]中国法制出版社编，《中华人民共和国拆迁补偿法典》，2014年5月. 

篇4

[关键词]行政补偿;现状;完善

行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容,在现代行政法中,行政补偿是国家调整公共利益与私人利益或团体利益、全局利益与局部利益关系之间的一项基本制度,体现了现代法治和服务行政的特色。作为行政法上对公民财产权救济保护的重要制度,行政补偿对于建设法治国家,促进社会主义市场经济发展,构建社会主义和谐社会具有重要意义。目前,我国还没有一部专门的行政补偿法律,有关行政补偿的规定散见于各个单行法律、法规甚至是有关政策当中。零散的法律规定与复杂的社会现实之间存在矛盾,现实中存在着大量补偿的空白区域。而我国行政法学者对于补偿的主体、补偿范围、补偿方式等仍存在分歧与争议,我国现阶段的行政法理论还无法为行政补偿制度提供坚实的理论支持。法律和理论的双重缺失,导致了我国行政补偿制度的先天不足,也无法为制度的后天成长提供充足的养分。随着民主、法治的发展,如何进一步保障公民的权利,如何构建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论基础和制度,是公法学的一个重要课题。本文拟对我国行政补偿制度的相关理论做一梳理,提倡尽快制定统一的《行政补偿法》,以进一步完善我国的行政补偿制度。

一、行政补偿概念的界定

行政补偿的概念起源于公益征收,它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上,最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国,法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要显系必要时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得受剥夺”。[1]在德国,有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人,国家应予补偿”的规定。[2]我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后,政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地,收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。[3]

要建立统一的行政补偿法律制度,其最基本的要求便是要对行政补偿这一概念作一界定,即何谓行政补偿?芽明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的逻辑起点。当前,我国行政法学界对行政补偿的概念说法不一,具有代表性的观点主要有:行政补偿是行政机关及其公务员为了维护公共利益依法采取的行政措施损害了公民、法人或其他组织的合法权益,而由国家依法给予弥补。[4]行政补偿是指行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失,依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。[5]对行政补偿定义比较全面的是:“行政补偿,是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为,使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失,国家基于当事人事前的协商一致,以公平合理为原则,根据法律、法规的规定,从经济上、生活上或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度”。[6]

尽管学者对行政补偿的理解和表述各有不同,但总的来说,有关行政补偿的概念都涵括了以下特点:1.行政补偿的前提是公权力的合法行使,行使公权力的目的是为了公共利益;2.行政补偿的主体是国家,而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体,任何个人均不负有以自己的行为和财产给付行政补偿的义务,且不发生行政追偿问题;3.行政补偿是行政主体的一项法定义务,行政主体为实现公共利益而实施的一切行为或者相对人为公共利益而实施的一切行为,只要给相对人的合法权益造成特别损失,都必然地伴随着行政补偿的义务;4.行政补偿必须以相对人所受的特别损失为要件。只有在合法的行为使相对人遭受了特别的损失时,国家才负担财产上的补偿义务。

在肯定上述特征的基础上,笔者认为,由于行政补偿的实质在于调和私有财产权与公共利益的关系,实现公平正义的理想。因此,作为法治社会的一项权利保障和利益平衡机制,行政补偿应遵循公平原则。同时,行政补偿还是一种具体行政行为,正当程序性也是其题中之意。因此,笔者认为,行政补偿是行政主体基于社会公共利益需要而履行行政职责的过程中,其合法行政行为致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害,由国家本着公平原则并按照正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。

二、我国行政补偿制度的现状分析

虽然我国行政补偿制度建立得比较早,但是至今还没有一部统一的行政补偿法律,实践中也比较混乱。

(一)我国行政补偿制度的立法现状

1.宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法,是一个国家最高位阶的法律,它是法制体系中的立法基础,为普通法律提供立法依据。现代国家,由于越来越重视对私人财产权的保障,都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》(修正案)第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑似的时代意义。但遗憾的是,宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则,对于每一项法律制度来说,都是必不可少的,它有助于该法律制度的统一,有助于准确地适用和理解法律条文,更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[7]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。它不仅有助于行政补偿制度的统一,补充具体法律条文的不足,而且直接影响着受损人获得补偿的程度。宪法层面上补偿原则的缺位,使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准,造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题,从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿,违背了“法律面前人人平等”的宪法原则,也严重影响了法律在人们心中的公信力。

2.缺少统一的《行政补偿法》。基本法律对我们理解一项制度的意义是十分重要的,也是真正实现“法律面前人人平等”原则的保障。我国行政补偿立法分散,至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》,有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中,各规定之间比较零散,总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律,使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限,不可能穷尽行政补偿的所有事项,实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显,造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性,补偿的随意性和不公正性问题很严重,引起了一系列行政补偿纠纷。[8]

3.单行法律规定零乱而不成体系。从现行规范性文件的规定看,涉及行政补偿的立法主要包括以下几方面:(1)土地征用及土地收回的补偿;(2)公用征收的补偿;(3)公用征调的补偿;(4)行政活动调整的补偿;(5)因公益遭受特别牺牲的补偿;(6)因保护国家或公共财产所致损失的补偿。[9]关于这些行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中,一般的规定过于简单,相关立法分散,缺乏内在的协调性,缺乏具体实施的程序规定。法律用语不明确不统一,而且有关标准也显得相当随意,立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套,无法建立一种关联关系。

(二)我国行政补偿制度的实施状况

制定法律制度是为了实施,否则就失去了其生命力和存在的意义。行政补偿制度在我国的实施不仅避免因个人利益受到损失得不到补偿而与社会发生抵触,而且也使公共社会的有序发展保持着生机与活力。但我国行政补偿制度起步较晚,实施过程中难免出现一些问题,主要表现在:对行政行为的定性存在差异,导致相对人得不到补偿;行政补偿双方当事人地位的实际不平等,导致补偿不公平;行政补偿方式单一,影响到相对人的生活;行政补偿的补偿范围有限,相对人遭受损失得不到补偿时没有救济途径等。这些问题如果不能得到很好的解决,容易导致相对人采取过激手段,严重影响人民群众对法律的信任。

三、完善我国行政补偿制度的建议

(一)更新观念,树立“服务行政理念”

随着新公共管理运动的兴起,建立服务型政府成为世界性潮流,服务行政的理念有三:从管制到服务;从权力行政到服务行政;从政府本位到公民本位。服务行政的基本内涵是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求,实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。[10]

中国的历史背景是行政权历来异常强大,随着社会主义市场经济的发展和公民的权利意识的复苏,过去那种认为私人利益理所当然的应为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式和理论逻辑并不符合现代法治理念。因此,在建立和完善我国行政补偿制度的过程中,首先要转变观念,以服务行政的理念指导我国行政补偿制度建设,牢记同志提出的“权为民用、利为民谋、情为民系”的指示精神,树立民主政府、有限政府、服务政府、公正政府、廉洁政府、法治政府的观念。[11]

(二)完善宪法中公民私有财产权保障条款

财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利,从立法的角度看,私有财产权的法律保护规范体系,包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范;从法律规范类型来看,主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布:“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,这具有重大的时代进步意义,为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度,建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[12]但遗憾的是,“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位,使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此,笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”,不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位,而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。

(三)制定统一的《行政补偿法》

有学者提出,在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径:(1)在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》,统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等;(2)不制定统一的《行政补偿法》,仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法;(3)在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)附带作出规定,并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[13]笔者认为,制定独立统一的《行政补偿法》,通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化,既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范,又可以弥补单行法的不足,使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域,受害人也能获得补偿救济,从而使行政补偿真正有法可依。因此,制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择,也是最为理想的选择。超级秘书网

1.制定我国《行政补偿法》的现实条件。制定我国《行政补偿法》有着深厚的理论基础和丰富的法制实践。首先,行政补偿法律制度理论为我国制定《行政补偿法》奠定了坚实的理论基础。主要体现在合法财产不受侵犯理论是其的核心、社会成员公平负担理论是制定其的前提、无过错责任理论是其的基础;其次,行政补偿制度在不少单行法中的规定为我国制定统一的《行政补偿法》奠定了坚实的基础。如《土地管理法》规定国家征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿;《水法》规定在汛情紧急的情况下,防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员,事后应当及时归还或者给与适当补偿;《人民警察法》规定公民和组织因协助人民警察执行职务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿;再次,国外行政补偿立法的成功经验可以借鉴。国外许多国家通过制定根本法赋予行政机关基于公共利益的需要而享有的对公民合法财产的征用权,反过来为了保护私人的合法财产权,根本法又确立了以包括公正补偿在内的各种机制对国家的这种征用权设置了种种限制。国外的这些行政补偿法律制度,为我国制定《行政补偿法》提供了宝贵的经验。

2.确立公平补偿的基本原则。总结各国做法,行政补偿主要有三种类型:一是完全补偿?鸦二是适当补偿?鸦三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述,概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。在2004年宪法修正案中规定了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,但并没有指明补偿要遵循的原则,这说明我国并没有统一的征收补偿原则,还是由政府说了算,随意性强,这不利于对私人合法权益的保障。笔者认为,我国应采用公平补偿的原则,对财产权人的补偿应针对不同情况,灵活适用不同的标准、方式进行补偿,做到既能弥补财产权人的损失,又能合理配置资源满足公益的需要。

3.《行政补偿法》具体制度的构建。在对我国现行的行政补偿立法和行政补偿实践活动进行广泛、深入的调查研究,把握我国行政补偿制度的特点和发展趋势,弄清我国行政补偿实践对行政补偿立法的基本要求的基础上,借鉴外国行政补偿立法的有益经验,我国统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开:科学界定行政补偿的概念,包括行政补偿的内涵、外延等;突出行政补偿的一般原则;明晰行政补偿的构成要件;规范行政补偿法律关系,确定行政补偿的权利义务主体,尤其是行政补偿的义务主体;扩大行政补偿的范围;提高行政补偿的标准;丰富行政补偿的方式;保证补偿资金的来源,加强补偿资金的管理;严格行政补偿的程序;完善行政补偿的法律救济制度;健全行政补偿的时效制度;确立涉外行政补偿原则;理顺行政补偿法与其他法律之间的关系。

[参考文献]

[1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998:556.

[2]翁岳生.行政法[M].台湾:翰芦图书出版有限公司,1998:1203.

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[4]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1999:303.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999:469.

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关键词：城市房屋；拆迁；土地使用权；补偿问题

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

引言

随着经济发展的不断深入，城市房屋拆迁已经成为大势所趋，其实质是国家的征地行为，是一种对城市房屋所有人及其国有土地使用权的行政征收行为。但在拆迁过程中却常常出现被拆迁人抗拒拆迁等纠纷和矛盾，其中大多数纠纷是由于拆迁补偿不合理导致的。尤其是目前城市房屋拆迁补偿金的构成中，忽略了房屋所附着的土地使用权的价值，损害了被拆迁人的利益，因此，完善我国城市房屋拆迁补偿制度势在必行。

一、城市房屋土地使用权属性分析

我国实行的土地所有制是城市土地国家所有，城郊和农村土地集体所有。房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权，房屋所有权和土地使用权是互相分离的。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律有规定的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定：“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”

《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义：经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。由上可知，我国合法的城市房屋所有人虽不都拥有土地所有权，但都享有该房屋占有范围内的国有土地使用权。因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权———财产权的法律属性，也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权补偿的理论基础。既然法律赋予被拆迁人享有土地使用权，就要依法保护被拆迁人的合法权利，国家如果需要征用或征收，被拆迁人可以出让，但前提并不是无偿出让，而是应当给予合理的补偿。因为被拆迁人的土地使用权受到了侵害，应当给予合理补偿。

二、国有土地使用权的补偿原则

从行政征收的补偿原则来看，补偿应该首先强调公平公正。目前大致有两种补偿原则：适当补偿原则和“生活权补偿”原则。适当补偿又可以称为合理补偿，认为只要综合考虑征收的目的和必要的程序等因素，并参照当时社会的一般公正观念，给予合理补偿，即为公平的补偿。目前，我国采取的就是这一行政补偿原则。而在当代西方国家中出现了一种新的补偿原则，即“生活权补偿”，这一理论认为，如果作为征收对象的财产，具有财产权人生活基础的意义，那么对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来生活状况所必须的充分的生活补偿。就房屋拆迁这一行政征收行为而言，其征收对象恰恰是被征收人赖以生存的基本条件，如果按照适当补偿原则进行补偿，被征收人得到的补偿是否能与其遭受的损失相一致值得怀疑。因为被征收人的损失包括被拆迁房屋的财产损失、房屋所在的土地使用权的损失和与房屋有关的其他利益的损失，如子女上学的学区选择。在这些损失中，房屋的财产损失的价值是可以按照市场价格进行估算，从而得到合理的补偿的，但是对于房屋所在的土地使用权和与房屋有关的其他利益的损失的价值就很难客观的估算了。因为房因地贵，房屋所在的地段好，房价自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的价值随着损耗、折旧而越来越小，但土地的价值却在不断的增加，越是靠近城市中心的繁华地段，其土地价值就越高，这是市场经济条件下的必然结果。国家将土地使用权转让给拆迁人是为了实现其以房地产开发经营商业行为、获取更高的商业利润的最终目的，那么被拆迁人为什么从好的地段迁移到差的地段，在子女上学、交通、生活、就医等方面都不方便的情况下，却得不到级差地租的补偿呢？对于那些贫困的被拆迁户来说，由于补偿款中不包括土地使用权费，那么他们手里所能拿到的补偿金根本就买不到同等质量的房子。如果连这唯一能够遮风避雨的房子也被拆掉，却又买不到新房，想不反对拆迁都不行。如果按照西方“生活权补偿”原则，被拆迁人所得到的补偿就必须使其在拆迁后能够达到拆迁以前的生活水平，因此评估房屋价格时，必须认真研究住房所在地段的地价，认真研究房屋分摊的地价，在房价中体现地价，使被拆迁人得到真正公平的补偿。

三、城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的解决途径

为了维护土地使用权人的合法正当权益，减少城市房屋拆迁补偿纠纷，笔者认为，以下几个方面可以作为处理城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的突破口。

3.1加快立法进程和规范立法管理，在相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利

当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的《城市房屋拆迁管理条例》，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。而各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿。因此，建议有关部门尽快对有关拆迁的行政法规和地方性立法进行一次全面的审查，按照宪法和法律的要求进一步规范和完善。统一规范立法程序和管理，加快房地产管理的立法进程，使城市房地产拆迁补偿在实践中有统一的法律依据。

3.2制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准

在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时，有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益，因此，可以参照有关土地征收补偿政策，在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况（如停车场等）适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。在制定具体操作标准过程中需要处理好以下几个问题：

（1）房屋和土地使用权的分离评估。房地产价值巨大，其中土地使用权价值占有相当大的比重，房地分离评估可以避免房地混在一起引起的歧义，清晰地显示土地使用权和建筑物各自的真实价值。此外，不同的房屋土地占用面积相差很大，一般平房的建筑面积小于或等于土地面积，楼房的建筑面积往往大于土地面积，高层建筑的建筑面积远大于所占用的土地面积，房地分离估价有利于体现房屋建筑依附于土地的房地产特性，真实显示土地使用权的市场价值。

（2）房屋及其以外场地的土地使用权补偿。实施拆迁的真正目的是取得拆迁范围内可供利用的土地，拆迁人以获取他人土地使用权为第一目的，因此，不仅房屋及房屋占地需要分别补偿，而且大于房屋建筑面积以外的其他附属物和场地用地部分的土地使用权也要给予补偿。

3.3实际评估中评估方法的选择要认真慎重，实际操作中，估价应符合房地产估价的基本原则—替代原则

如若同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法求取土地价格，并慎重确定土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率。道路规整、各宗土地排列整齐的地段可选择路线价法。选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法之区别。划拨土地的使用权评估可先求取得该宗土地法定最高使用年限价格，然后扣除出让金等款项，此时应注意划拨土地的权利限制。或者应用成本法，依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益。

四、城市房屋拆迁中的法律思考

房屋拆迁意味着公民私有财产权和居住权的丧失，在旧城换新颜、陋室改新居的同时，因房屋拆迁产生的社会矛盾也不断涌现，由此给维护社会稳定造成了一定的难题。事实上，因房屋拆迁产生的矛盾在很大程度上源于补偿费用达不成一致，而其中最富争议的问题之一就是公民的土地使用权得不到应有的补偿。

（1）相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的城市房屋拆迁管理条例，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿,这就为一些拆迁人对被拆迁人的土地使用权不予补偿提供了借口。

（2）制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准。在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时,有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益,因此,可以参照有关土地征收补偿政策,在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况(如停车场等)适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。

结束语

目前我国城市房屋拆迁方面的相关法律法规不明确，导致在实践中出现了大量的纠纷与矛盾，因此在相关的行政法规和地方性法规中应明确规定对被拆迁人享有的土地使用权进行补偿，采取科学合理的方法制定具体操作标准，以尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况，对被拆迁人进行土地使用权价值的补偿。

参考文献

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[2]李宏伟.城市房屋拆迁的土地使用权补偿问题[J].学术交流,2005.

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[关键词] 行政补偿;行政赔偿

【中图分类号】 F09【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-096-3

一、行政补偿的基本概念

（一）行政补偿的内涵

行政补偿制度是因行政机关的合法行为、合法行为的附随效果或公法之无因管理行为等给相对人造成损失，从而进行补偿的行政法制度。

这一定义的理解要注意以下三方面：

第一，行政补偿的发生原因包括行政相对人因行政主体的合法公权力行为及其附随效果所造成的特别牺牲，也包括公民因实施公法之无因管理行为所遭受的特别牺牲。而对于因公权力行使而引起的行政补偿，仅强调结果责任，与行为人的主观过错没有必然联系。其中，公权力附随效果的特别牺牲是指在实施公权力时，行政主体并非有意占有或使用私人财产，或者限制私人财产权，但客观上存在着破坏或实质减损相对人权益的实施，进而使相对人承担特别损失。无因管理行为的特别牺牲是指相对人没有法定或约定义务，主动采取行动以避免有损公共利益的情况发生，而使自己的权益遭受损失。对这两种情况，也应当予以补偿。

第二，行政相对人因公共利益的维护而遭受了个人利益的特别损失，两者利益的损益之间应当有因果关系，而这种公共利益显然不为行政相对人一方享有，而为社会或集体成员共享。

第三，这里的实际补偿机构虽然是行政主体，但行政补偿的主体其实是国家，这是由行政补偿的国家责任性质决定的，也是与行政补偿服务于公共利益之需要相关的。

（二）行政补偿的性质

分析行政补偿的性质是为了从宏观上给行政补偿制度在行政法中的地位予以定位，也是为明确行政补偿在现代行政法治国家建立中的重要意义。关于行政补偿的性质，我国的行政法理论中存在行政责任说、法律责任说、民事责任说、行政行为说与公法义务说等。通说认为，同行政赔偿一样，行政补偿本质上是一种国家责任。国家责任最广义概念为国家就其行使公权力或非公权力行为，致使人民的生命、身体与财产等合法权益遭受损害时，所应承担的损害赔偿或损失补偿的责任。因为行政主体或公务员在依法行使公权力时，是代表国家来管理公共事务，表达的是国家意志，维护的是公共利益，因此，当这种公权力行为给相对人权益造成损失时，理应由国家作为义务主体承担补偿义务。同时，对于像我国这样受权力至上的历史观念影响甚重的国家来说，将行政补偿定位为国家责任有助于我们转变行政理念，改变行政主体将本应依法给予民众的补偿看作是一种恩惠或仁慈的意识，逐步建立服务行政和责任行政的理念。

二、我国行政补偿制度中存在的问题

我国行政补偿立法的起步比较早，1950年我国颁布的《城市郊区条例》中就明确规定了征用土地的公平合理补偿制度。改革开放以后，随着国家法制建设的发展，我国的行政补偿立法也有了一定进步，但总的来说，我国目前行政补偿法制仍不完善，各种有关行政补偿的法律规定仍然散见于各个单行法律、法规之中，行政补偿的体系化程度不够，补偿范围、标准和程序杂乱无章。而随着我国市场经济和政治文明的制度演进，尤其是随着我国对人权和财产权保障的重视，行政补偿制度所具有的平衡公共利益与个人利益关系，填补个人权益损失的重要功能日益显现，但所暴露的问题也越来越突出。整体来看，问题主要表现在理论基础、立法制度和制度运行三个层面。

（一）行政补偿制度的理论基础问题

长期以来，我国行政法学界忽视对行政补偿制度的研究，导致我国行政补偿的理论基础比较薄弱，理论对实践的指导性不够，大量的社会问题缺乏相应的理解思路和解决机制。具体来讲，反映在几个方面：

1.行政补偿的国家责任性质认识不强。由于行政补偿往往是建立在合法公权力行使的基础上，无论是行政主体，还是普通的公民、组织等行政相对人，都缺乏将相应的社会问题与行政补偿制度相联系的意识，也没有意识到国家对于相对人因公共利益而受到的损失应当给予补偿乃是国家内在的义务与责任。

2.行政补偿的法理基础缺失。这在上面已经阐述过，只是需要再次强调指出的是，目前我国实践领域之所以不清楚何种情况应该补偿，何种情况不应该补偿，关键就在于缺乏对行政补偿法理基础的理解，尤其是行政主体，缺乏对相对人因公共利益而受损的利益进行填补和回复的法理教育。

（二）行政补偿制度的立法问题

我国目前行政补偿的立法形式还是采取以单行法予以规范的方式，没有统一法典予以规范，2004年的宪法修正案虽然增加了对土地和财产征收或征用进行补偿的原则性规定，但仍然问题很多。一是缺少对人身权、经营权等其他权益的纲领性补偿立法；二是宪法仅有“补偿”二字，对补偿原则态度不明；三是由于我国缺乏行之有效的宪法诉讼机制和违宪审查机制，使得宪法的约束效用大打折扣。除此之外，行政补偿的立法问题还表现在以下方面。

1.行政补偿立法空白较多。截至2004年7月31日止，我国已经制定了459部法律、982部行政法规、32761部规章，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部。但是，即使如此，我国行政补偿领域的空白之处依然很多，问题也尤为突出。

2.立法层级繁杂、混乱。由于行政补偿直接关系到对私人财产权的保障，根据法律保留原则，一般应当由宪法、法律或行政法规等高级别立法予以规范。而从国外的立法实践来看，补偿的设定权都是始于宪法而终于法律，地方性或低级别的立法机关都无权立法。但在我国当前的行政立法领域，各层级的规范文件都可以根据自己管理需要随意设定补偿条款，这直接导致补偿的标准各地不一，补偿程序更是千差万别，不仅给行政主体适用带来了困难，而且也不便于相对人对自己的受损权益寻求行政救济或司法救济。

3.行政补偿原则不明确。2004年修宪为我国行政补偿制度留下的一个很大的问题就是没有对补偿原则给出指导性意见，而我国当前的立法实践中，分别有“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“完全补偿”、按损坏程度予以补偿、按现值补偿、量化补偿等多种表述，有的甚至就规定依法补偿，对于依照什么法，则没有说明。这种补偿原则随意性大、抚慰性色彩浓重，可操作性不强，难以为相对人权益提供有力保障，应用在实践中，很难起到规范作用，还只能转而依靠政府部门再制定相关的政策性文件或办法予以明确。

4.行政补偿标准较低且计算不科学。从我国补偿实践来看，我国的补偿原则是不完全补偿，间接损失和所延伸的一切附带损失则不予补偿。对于征收房屋，补偿则仅及于房屋部分，对于房屋所占用的土地，以及没有建筑的土地则不予补偿；对于直接损失，一般也以最低标准予以补偿，或直接由政府部门单方决定。在土地补偿方面，根据土地管理法，农用地补偿范围包括：土地补偿费、劳动力安置补偿费、土地附着物和青苗补偿费，但与此相关的残地损失、征用附随效果损失和其他间接损失都没有列入补偿范围。同时，在补偿费用计算方式上也不科学，最大的问题是仅以土地产值在限定倍数范围内进行补偿，而不考虑土地增值部分；地上附着物和青苗则仅以实际损失进行补偿，人工费和作物损失费均不考虑。

（三）行政补偿制度的运行问题

1.行政补偿方式不规范。由于行政补偿所涉及领域繁多，所造成的损失原因与损失内容比较复杂，因此，实务中的补偿方式往往根据损失原因和损失内容来具体确定补偿方式。综合我国各项立法规定，主要有金钱补偿、返还财产、恢复原状、实物补偿等直接补偿方式，以及政策优惠、税费减免、特许权授益、医疗抚恤、安排就业等间接补偿方式，但是，对于何种情况应当给以直接补偿、何种情况应当给以间接补偿，以及补偿到何种程度规定不明确，而且我国补偿的政策性方式太多、太滥，事实上很多政策难以真正兑现，实践中又操作不规范、随意性大，因此急需我国在立法中予以统一规范。

2.公益目的缺乏界定标准。与域外对征收公共目的界定有限制的法定标准、法定认定机构和认定程序所不同，我国目前对公共目的的界定处于行政部门单方面控制之下，无论是宪法、物权法或其他单行法律均没有对公共目的判断的标准，而且，没有具有适格的社会公信组织能够进行事前评估和判断，行政和司法救济组织也无法从事后对公共目的要件予以评判，只能依靠政府自觉之行为和单方面的理性约束。这种情况导致的后果一是征收程序启动比较随意，各种征收征用都打着公共利益的旗号予以启动，有些地方脱离实际，盲目圈占土地，而实际利用又很少，导致大量耕地和经营性用地征而不用，长期抛荒闲置，人为地加剧了供需矛盾；二是对于公权力附随效果损失和公法之无因管理行为损失，相对人往往求偿无门，政府部门由于缺少公共利益评判的外在压力，也缺乏对相对人公益行为的认定与补偿的意识。

3.行政补偿程序缺位现象严重。由于我国长期以来“重实体、轻程序”的弊病比较严重，受其影响，行政补偿领域里程序性问题也非常严重。一是程序立法和执法的指导思想存在严重问题。受计划经济体制全能政府观念意识的影响，政府介入、干预、调控行政补偿的范围、程度、方式、频率和权威性都非常宽泛和深入，行政补偿的设定和执行是以方便公权力行使、强化国家管理为目标，公共服务理念和公民权利保护意识较为薄弱。二是很多立法仅仅规定了“补偿”二字，但对于补偿程序则很少规定，这导致在实践中，对于由谁补偿、如何申请补偿、如何裁定补偿、补偿决定的时效等方面都没有程序性规范，而对于公权力主体违反补偿程序、降低补偿效率的法律责任等也没有程序予以监督和规范。

4.行政补偿缺乏公民参与、漠视利害关系人权利。以土地征收补偿为例，具体程序为：建设单位申请用地――土地行政主管部门拟定方案――建设用地审查――批准――组织实施五个步骤，每一步都是以征地机关为核心，忽视了土地的实际拥有者的参与。在补偿程序中，补偿登记――有关部门制定补偿方案――公告方案――听取相关人意见――争议协调――裁决――实施，整个过程中，相关关系人很少有参与的机会，能为自己辩护的内容也是非常有限。在其他类型的行政补偿中，相对人的声音更是听不到，对政府部门来说，不是“补偿”的问题，而是“给与”或“恩惠”的问题。整个行政补偿过程中始终体现了行政优先原则、效率原则，相对人的知情权、辩论权、告知权、听证权、诉讼权几乎都被剥夺，这种“单线体系”立法模式是背离行政法学发展方向的。

5.行政征收补偿金分配不合理。在农村土地征收过程中，土地补偿费发给村级组织，被征地农民只能得到安置补助费。虽然我国土地管理法规定了补偿费的使用事项，甚至还规定了集中管理、专户储存、监督使用等限制性规定。这种程序在计划经济模式下是有其合理性的，但随着农村集体经济组织的分解，乡镇机构对农村组织的控制力加强，农村组织已经不具备往日的那些功能，在实际操作中，土地征收补偿金发放的渠道不畅，监管不严，克扣、贪污以及滥用补偿金等现象时有发生。

6.行政补偿权力和过程缺乏有效监督。由于立法对程序性约束的缺失，导致对各种征收征用的权力和过程缺乏有效的事前立法监督依据；征收过程中各行政机关职权与职责脱节、互相包庇纵容，使征收权的行使丧失了事中监督；而行政和司法救济系统对有关征收征用争议和纠纷的管辖迟疑不决，又使得制约征收权的最后一道事后监督屏障漏洞百出。这种情况下，自然导致整个征收征用权力与行政补偿权的滥用，相对人的权益得不到有效和及时保障。

三、我国行政补偿制度的完善

伴随着我国法治化进程的不断推进，行政补偿作为一项维护因行政行为而利益受到损害的公民、法人或其他组织的合法利益的重要制度，在行政管理中发挥着十分重要的作用。而且，行政补偿的实践己经大大超越了立法的具体规定，行政补偿制度的立法也迫在眉睫。就立法研究而言，行政补偿制度的立法建议还是比较少。我们应该更新立法观念，提倡服务型政府，确立行政机关为人民服务的思想，提高主人翁意识，从立法观念上根本改变。然后要明确补偿的原则和标准，让我们以后的工作可以在统一的原则和标准下开展，然后要细化补偿程序，特别是要强调救济程序的完善。而且要制度统一的《行政补偿法》，做到有法可依，有法必依，执法必严。最后通过严格执法和司法，达到保护相对人权益的目的，强化我国的行政补偿制度。

（一）更新立法观念

为了完善我国的行政补偿制度，更新立法观念，首先我们应该提倡服务型政府，确立行政机关为人民服务的思想，提高主人翁意识，从根本上改变立法观念。服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根本性转变。其次推进政府自身建设和改革，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、加强党的执政能力建设的重大任务，也是我们党“立党为公、执政为民”的本质要求。党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出，“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”再次，我们要强调“以人为本”，关注民生问题，补偿也得从创建和谐社会出发，使国家和公民的利益统一起来，要把保护相对人权益放到第一位。

（二）明确补偿原则和标准

行政补偿原则和标准不仅关系到国家承担行政补偿责任的宽窄和大小，也关系公民、法人或者其他组织合法权益受到法律保护的广度和深度，在法律上明确行政补偿的范围和标准具有非常重要意义。从国际行政补偿立法的实践看，行政补偿范围和标准的确定受到国家对公民财产权保护程度、政治体制、行政补偿理论、国家财力状况等因素的制约和影响，是一个不断发展变化的过程。如在补偿标准上西方国家大体经历了由“全额补偿―适当补偿―公平补偿”三个阶段， 并且在立法和司法实务中公平补偿又开始向全额补偿方向发展。我国在过去由于受计划体制的影响，公民私有财产权范围窄，行政补偿也不显得重要，一是范围小，二是标准低，只是抚慰性的。但是，我国所有制形式已从过去单一的公有制向以公有制为主体多元化方向发展，个体经济、私营经济在我国经济建设中的地位越来越重，构建我国的行政补偿制度，必须注重“民主”、“公开”、“公平”和“公正”。所谓民主，就是注重相对人和利害关系人的民主参与，显然，听证是保障补偿民主的最好制度。所谓公开，就是增加透明度，将补偿的依据、条件、范围、方式、标准、程序及救济途径依法公布，便于遵守和监督。所谓公平，就是补偿应当与权益损失相平衡，尽可能完全弥补受害人的损失。法治国家要求的补偿，不能随意确定或者根据随意的裁量决定，原则上应当是完全的公平补偿，计算的根据是受害人因合法行政行为而遭受损失的实际数额。所谓公正，就是承担补偿义务的行政主体应当办事公道，不循私情，不怀偏见，严格遵守补偿立法的规定，对受害人履行补偿义务明确行政补偿的范围。

（三）细化补偿程序

行政补偿的程序应当明确化，同时也要细化。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障” 实体与程序共同构成法的完整生命形态。从人类走过的历史来看，法定程序的确是制约公共权力，实现“以权利制约权力”、抗衡公共权力态意的必备手段。“如果实体立法与程序立法不和谐，就会使实体法赋予的权利被程序法规则取消或者被不完整的、残缺的程序侵蚀” 在国外的国家赔偿立法中，一般大多都采用行政机关先行处理，司法机关后处理的方式。行政补偿的行政程序则又可以分为行政主体的主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知；听取被补偿人意见；向被补偿人说明补偿理由，答复补偿人提出的意见；与被补偿人达成补偿协议，或单方做出补偿决定。应申请的被动行政补偿的行政程序应包括：（约申请。通常由受到损害或损失的相对人向行政补偿义务机关提出补偿请求；（2）协商。行政补偿义务机关接到补偿请求后，与相对人协商，达成补偿协议；（3）调解。由上一级行政机关或法定主管机关对补偿争议进行调解；（4）裁决。若补偿协议不成，则由该行政机关依法做出裁决。相对人如接受行政机关就其补偿申请做出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请做出的决定时方才引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。

司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请做出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请做出的决定时方引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。

（四）制定统一的《行政补偿法》

我国目前的法制条件下，制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，能较为可行地解决补偿不公平的现象。

在该法里，首先要明确行政补偿的基本原则，归纳出行政补偿的基本类型。当然，由于行政补偿的类型是非常复杂的，并且将随着社会经济的发展及人们观念及国家理念的变化而变化，要制定一部统一的切实可行的行政补偿法会有很多困难。但是，由于这一法律制度的健全与否与私人财产权能否得到切实有效的保护息息相关，我们必须尽一切可能把这个工作做细，越完善越能保护公民的私人财产。

行政补偿标准，可以在制定《行政补偿法》时予以规定但不必太具体详细，只做出标准性规定即可，可以再另外制定《国家补偿标准实施细则》，对特定种类的损害补偿，比如精神损害补偿，也可以在立法中作技术处理，有些领域的补偿标准可以适用民事立法的有关规定。统一的《行政补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从这个意义上说，制定统一的行政补偿法是我们最终的选择，也是最为理想的选择。

在程序方面，补偿争议处理程序适用赔偿争议处理程序的法律规定来解决毕竟是权宜之计，尤其是实体内容方面，如赔偿范围和补偿范围就有质的根本性的差异。待条件成熟，比如补偿争议处理案例较为丰富，经验积累较多，立法研究论证也比较充分，在这种情况下，可以考虑制定独立统一的行政补偿法。统一的行政补偿法既不妨碍单行立法对补偿问题加以规定，扩大行政补偿范围，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的执法领域，受害人也能获得补偿救济。制定行政补偿法应当为完善我国行政补偿制度的必然选择，也是最为理想的选择，是完善我国行政补偿立法的根本途径。

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关键词：城市建设；收回土地；铁路；权益

中图分类号：D08 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-02

随着经济的快速发展，城市建设的步伐不断加快，现代化的城市对土地的需求非常迫切，地方政府往往以进行旧城改造等理由收回铁 路划拨土地使用权，这对铁路企业如何保护好土地权益的问题变得十分突出。

一、铁路划拨用地

1.铁路用地及其特点

铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。

铁路是城市工业、商业活动的中心和连接城乡的纽带。由于铁路运输事业在国民经济中大动脉的特殊地位，铁路用地自然地在城市发展中处于经济活动的中心，铁路为城乡之间架起了经济联系的桥梁，铁路用地的利用和发展必然成为城镇经济和周围经济发展的辐射源，很多城市是依托铁路逐渐发展起来的。同时，城市发展后，因为铁路用地对城市的所起到的分割作用，对城市的规划和交通等又形成一定的制约作用。

2.划拨土地使用权及其特点

我国目前土地使用权制度中，取得土地使用权的方式主要有两类，意识土地使用权划拨，而是土地使用权出让。北京局土地面积约3.1万公顷，其中的土地使用权类型为划拨用地3.07万公顷，占总面积的99%，所以是保护好划拨土地使用权权益对企业的意义重大。

《城市房地产管理法》中定义为划拨土地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本规定以划拨方式取得土地使用权的，处法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

划拨用地使用权具有以下特点：

（1）划拨土地使用权是依照法律法规并经由批准权的政府批准。

（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事业和涉及国计民生的项目。

（3）不需要缴纳土地出让金。

（4）划拨土地使用权没有使用年限的限制。

（5）依法对土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

（6）土地使用受到一定的限制，未经批准并补缴土地出让金不得转让、出租、抵押等。

二、政府收回土地使用权

1.土地使用权收回的定义

所谓国有土地使用权收回是指国家基于法律规定，有偿或者无偿地收回原土地使用权人对土地的使用权的行为。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主体时，才存在所有权人对使用权人权利的收回。就铁路划拨土地来讲，国家是土地所有权人，铁路企业是土地使用权人。法定的土地管理机构映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并应给予合理的补偿。

2.政府收回土地使用权的主要依据

历年来政府及土地行政主管部门出台的一些法律、法规和政策，对政府收回土地使用权提出了行管规定。

《土地管理法》第58 条规定，为公共利益需要使用土地的和为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。它确立了政府收回土地使用权的基本权利。

国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47 条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”

《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

3.政府收回土地使用权的理由

鉴于土地使用权是一种用益物权，政府收回划拨土地提前收回依法划拨的国有土地使用权只能基于重大的正当理由，即所谓“因公益事业收回”，在实际工作中主要有公共使用、旧城改造、土地储备等。

（1）公共利益。相关法律法规都提到因公益事业可以提前收回铁路用地。单就因公益收回土地使用权而言，行政机关在做出收回土地使用权的行政决定时，所依据的公共利益的范围没有准确的界定。一般来讲狭义的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通设施、河道、机场车站的修建等。

（2）旧城改造。广义上讲旧城改造也可以算是公益事业，但根据《土地管理法》地58条专门对旧城改造进行了叙述，也可以看出法律法规暗含了旧城改造不属于狭义的公益事业。事实上，旧城改造是政府提前收回土地使用权的主要形式，也是实际工作中遇到最多的。

（3）土地储备。《土地储备管理办法》第12条规定，因旧城区改建需要调整土地的，应有国土资源管理部门经由批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权，对政府有偿收回的土地，与土地登记机关办理土地登记手续后纳入土地储备。由此可见土地储备是以旧城改造等收回土地后的一种方式。实际工作中，很多城市的土地储备中心直接依据城市规划进行土地收储，同时政府收回的土地需经土地储备后进入市场出让。

三、收回铁路划拨土地的补偿

1.铁路划拨土地其实不是无偿取得

通常人们认为铁路划拨土地为无偿取得，除部分接收敌伪土地外，建国后新建铁路用地均系国家无偿划拨，不需要支付相关费用。但实际工作中，铁路建设征（拨）用土地需要依法对原土地使用者支付土地房屋搬迁、安置、补偿的费用。近年来，随着土地价值的不断攀升，征地拆迁费用越来越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地块，越来越接近土地出让金的价格。同时，铁路企业在多年使用划拨土地时对土地进行了投入，应该依法享有土地的权益。

2.划拨土地补偿的依据

前述1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》虽仍然没有废止，但其中的有些内容已经不适应当前经济、社会发展的需要了，不能再机械的进行套用搬用。国土资源部于2001 年公布的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，第一次明确了企业国有划拨土地的权益，承认国有划拨土地使用权是一种财产权。《土地管理法》第58 条也明确规定，在公益事业及旧城改造情形下政府收回国有土地使用权应当予以适当补偿。该条款未限定国有土地使用权的取得方式，应当认为同时适用于出让土地使用权和划拨土地使用权。无论土地使用权人是单位还是个人，均需给予适当的补偿。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》和《土地管理法》对收回是否补偿有冲突。从时间上可以看出立法的趋势是从无偿到有偿，划拨土地使用权的权益日益被重视。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》是法规，《土地管理法》是法律，依据下位法服从上位法的原则，应该承认，收回国有划拨土地使用权应给予原土地使用者一定的补偿。同时，依据法律适用中的“新法优于旧法”原则，也应当在收回划拨国有土地使用权时，予以土地使用权人一定的补偿。

3.划拨土地补偿价格如何确定

《土地管理法》第58条只规定了应给予适当补偿，但是如何补偿，该法没有明确的规定，相应的法规、规章都没有述及。相应的法规、规章都没有述及。《城镇土地估价规程》中规定：“划拨土地使用权价格与土地出让金之和为出让土地使用权价格”。实际工作中，可依据《城镇土地估价规程》对涉及的划拨土地使用权进行评估后按照评估价格给予补偿。根据宗地条件评估出该地块出让土地使用权的价格，一般设定为该用途的最高使用年限，计算并扣除土地出让金，得出该宗土地的划拨土地使用权价格。

四、实际工作中出现一些问题

1.划拨土地收回补偿法律的缺失

目前执行的法律法规没有明确指出划拨土地使用权的补偿方法和程序，所依据的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58条相关描述，相对于出让土地使用权较为补偿标准界定模糊不清。《物权法》中没有明确对划拨土地使用权的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地收回的补偿更是只字未提。因此，应当通过对相应法律、行政法规的修改，将收回划拨土地使用权补偿制度具体化。如通过修订《土地管理法》或《土地管理法实施条例》，加入明确收回划拨土地使用权补偿的内容；在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，明确在进行建筑物补偿的同时， 应当同时对土地使用权进行补偿。

2.收回土地使用权的主体不清

收回土地使用权的批准权限，是有批准权的人民政府或原批准用地的人民政府，既可以是县级以上人民政府，也可以是有关人民政府土地行政主管部门。在实际工作中，具体组织实施土地收回工作的，往往是公益设施、城市改造的土地征收往往由建设单位或建设指挥部或者开发商牵头，补偿协议往往由建设单位或工程指挥部担当，实际这些单位没有收回土地使用权的职能。随着国家相关制度的逐步完善，近年来这种状况也将得到了一定改善。

3.征收房屋和收回土地使用权并行

首先，在收回国有土地使用权的情形下，很难将其与不动产公益征收区分开来。由于我国坚持的“房地权利一致”的原则，二者的效果都是将土地使用权与建筑物的所有权同时征收。实际工作中有些是依据《土地管理法》等收回土地使用权同时对房屋进行征收补偿，即所谓“房随地走”；有些是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等通过征收国有土地上房屋，同时收回土地使用权，即所谓“地随房走”。这样造成征收程序和补偿标准的不一致。

4.补偿标准的不确定

相对于出让土地使用权，政府部门在实践中对划拨土地使用权补偿的思路非常清晰，大多是不予补偿。一些地方出台地方文件，明确对国有划拨土地不予补偿，一些地方只对征收的房屋进行补偿，不对划拨土地给予补偿。完全不考虑被拆迁人对其土地使用权享有的相关利益，必然会引起拆迁部门与铁路被拆迁单位之间的冲突。

五、保护铁路划拨用地权益的几点措施

1.坚持有偿收回的原则

铁路划拨土地使用权因公益收回必须以补偿为前提，即必须通过法定的程序，在取得铁路部门同意、给予充分补偿的基础上，才能收回铁路划拨土地使用权及相关建筑物的拆除。房屋征收与土地使用权征收在程序上同步，由统一的部门负责，土地使用权征收程序前置于房屋征收程序，土地使用权征收与房屋征收分别补偿。

2.坚持土地置换的方式

土地是一种不可再生的资源，政府往往以低价收回胡波土地使用权，在通过市场进行土地出让。对政府依法收回铁路用地，铁路企业可采取与政府协商采取土地置换的补偿方式。利用政府收回铁路用地的契机，经土地评估，择地置换给铁路企业土地用于生产建设。如需经营开发，可采取土地出让的方式，补缴土地出让金后去的出让土地盘活土地资产。

3.积极参与城市建设规划

铁路企业应依据城市总体规划、土地利用总体规划，根据铁路中长期的发展并结合近期发展目标，满足铁路运输生产和经营需要，通过与政府规划部门协商，把铁路用地规划纳入城市总体规划中去，对铁路用地的进行统筹协调，合理安排铁路用地的利用。同时，对因生产运输需要，不宜有政府收回的地块，应与政府积极协商变更或调整城市规划。

4.开发利用盘活土地资产

铁路企业及时掌握铁路用地利用现状，对一些生产力布局调整后空置的土地，及时提出调剂利用方案。对因废弃铁路用地、城市零散地块，可以与政府协商进行土地置换或合作开发，盘活铁路用地资产，确保铁路用地保值增值。

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我国行政征用存在的问题缘于我国现行行政征用法规的不完善，相关规定均分散在各单行法规中，因此亟待颁布统一法规，整合现有分散立法。鉴于行政征用在推动国家经济社会发展中的重要性，发达国家一般都是通过专门的立法予以规范。如法国专门制定的《公用征收法典》，日本的《土地征用法》，虽然法律的称谓上存在差异，但都详细规定了本国行政征用行为的内容，对行政征用的程序规定特别突出。缺乏统一标准的弊端是各单行立法之间容易发生冲突，后果是行政征用实践混乱甚至无所适从。目前，我国的行政征用制度发展还很不成熟，故而立法应采用统一法典与单行法相结合的方式更具有可行性。笔者认为，我国立法制定统一行政征用法典应该涵盖如下内容：行政征用权行使主体、行政征用权的设定、行政征用的条件、行政征用的范围、基本原则、行政征用一般程序、补偿的一般标准、法律责任等内容。为了配合统一法典的实施，应设立单行法，这些单行法要依据统一法规定设立，针对复杂多变的具体情况，作出灵活的规定，如适用特殊情况下的征用特别程序等内容。既要避免单行法之间出现真空地带，又要防止重复立法，还要避开法律之间的冲突，实现总体协调。国家发展公共事业所必需的资源，只有选择行政征用的方式，才是国家在市场无法发挥作用配置社会资源的情况下，发挥国家公权力获取社会资源的主要方式。故而，制定行政征用法典中要包括“有限政府”思想，还要规定实现公共利益的同时又要保障私益的实现。唯有如此，才能使我国行政征用实践面临的诸多问题得到有效解决，以利于实现行政征用法律制度整体协调，从而达到更好地实现公共利益与更好地保护私益的平衡发展。此外，应整合现有法律中的征用条款。首要遵循的原则就是不能违反行政征用的一般原则，保持制度整体上的协调和统一。但毕竟行政征用横跨行政管理的多个领域，因此，应当允许单行法根据实际需要做出变通、灵活的规定。比如《物权法》中规定行政征用的适用前提，就限制在因抢险、救灾等紧急需要这种狭小的范围，但其后规定的“依照法律规定的权限和程序”，是需要在统一的行政征用法下进行细化的，具体要明确征用的主体、被征用主体的权利以及行政征用具体适用程序和补偿程序。如果没有后面的工作，这个法条可能就只是个参照国外立法为追求法律体系完整而规定的可有可无的摆设。即便真的适用这项法律条文，在很多细节方面都是无法可依，可能会让处于这种法律关系之中的双方都无所适从，也不能对自己行为的后果做出明确的预期。因此，在行政征用基础理论研究深入和相应法律颁行的前提下，对分散于众多单行法中的条文进行整合和细化，既是一项繁重的任务，也是一个必须解决的问题。

明确行政征用法律制度中的公共利益

我国现行宪法、行政法规中，在限定行政征用的适用条件时，一般都规定了为了公共利益的需要，但对于什么是公共利益却都没有进一步给出明确的定义，同时也没有对公共利益的具体表现情形作出明确的规定。正是因为在法规上缺乏对公共利益的准确含义进行界定，公共利益的话语权和解释权都被掌握在行政主体手中，而行政主体在实际行政征用活动中，经常基于各种其他利益考量，对公共利益做出有利于自己的解释，自由裁量权行使得过于宽泛，甚至有时是借公共利益之名，行侵犯相对人合法权益之实。因此，必须在立法中明确界定公共利益。公共利益由于其抽象性和不确定性，对其进行准确的界定，可能从理论上能够进行阐释，但法律应该考虑其操作性。因而单纯定义的方法，很难避免公共利益在实践操作中被随意解释。为了解决立法上出现的普适性和操作性之间的紧张关系，较好的方法是概括性的规定再加列举具体情形。比如在日本的《土地征用法》中就详细列举了35项共49种具体情况，从而较为有效地解决了如何界定公共利益的问题。我国现行的法规，既缺乏总括性规定，也缺乏具体情形的细化规定。最近颁布的“新拆迁条例”有了明显的进步，在该条例的第8条用5个条款外加一个兜底条款的形式，明确符合公共利益，可以进行房屋征收的情形。①尽管“新拆迁条例”是关于行政征收的，但对于完善行政征用活动中的公共利益明确界定具有重要的借鉴意义。总之，在完善行政征用过程立法中，可以借鉴“新拆迁条例”的做法，将行政征用中可能的公共利益情形予以分条列明，再辅以司法解释和典型案例，那么公共利益界定不清、滥用行政征用权的现象就会明显改善。

完善行政征用程序

法定的程序是行政行为本身符合法律规定的要件之一，行政相对人利益需要规范的行政程序保护。然而，我国行政征用立法重要内容之一的行政征用程序一直不够完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成为我国行政执法实践的桎梏。为改变我国重实体轻程序的立法缺陷，除了我国宪法需要规定征用必须有法律依据并且遵循法定程序方可进行外，没有其他途经可言。有了宪法保驾护航，公民私有财产权才能真正得到保护，社会主义市场经济才能有序发展。（一）立法设定公共利益的程序行政征用相关立法及执法实践表明，我国缺乏界定公共利益的程序规定。行政征用作为剥夺或限制相对人合法财产权的具体行政行为，具有单方决策性和强制性，必须严格界定其目的是为了满足公共利益的需要。法定的程序具有正当性，可以限制行使权力的随意性，而确认的公共利益是程序正当性的前提。如在土地征用实践中，要对所征用土地基于“公共利益”统一列出清单，并且界定征用土地建设项目的公益性。相关行政征用权主体可以借鉴日本允许行政相对人参加到土地征用的程序中。相应的审批机构应通过听证会的形式、网络投票形式、走访相关部门、专家、群众等形式广泛听取民意，在汇集多方智慧基础上，将土地征用相关文书发回项目所在地，明确告知行政相对人征用土地的范围和用途，再次听取行政相对人意见。（二）完善行政征用公告及通知程序由于我国的两公告在内容上有重叠之处，故将二者该合并合并，该修改修改，该废除就废除，进一步提高行政效率。而对于登记形式，可由集体经济组织统一对农民情况进行统计，将由农民个体登记改为由集体经济组织为单位进行登记。这种方法便民高效，可以节约行政成本，提高制度运行效能。（三）完善评估程序和相应的救济程序目前在具体的行政征用实践中，经常引发纠纷的原因是由于对被征用财产的估值程序及救济程序设置不够完善，对被征用财产的评估价值过低，严重偏离市场价格，最终导致相对人不能获得公平补偿。发生纠纷之后，也不能通过正常的救济程序进行补救。在这一点上，可以借鉴“新拆迁条例”上的规定，明确规定评估必须以市场价格作为基准，①规定评估机构的选定方法，②对评估价值不服的公平救济程序。

完善行政征用补偿的法律制度

由于行政征用补偿的标准高低和是否落实到位，和被征用人的利益能否得到较好的维护息息相关，我国行政征用补偿法律制度的滞后，也直接影响到了补偿的实践操作，引发了许多纠纷。因此，应适时制定统一的《行政补偿法》。目前，行政征用在现实中被广泛运用，遍布行政管理的各个领域，而每一种类的行政征用都要涉及到补偿问题，同样也面临着公平补偿问题。行政补偿是对合法行政行为侵害的补偿，行政征用和行政征收只是种类繁多的行政行为中的两个类别，同时行政补偿直接关涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法领域，就行政补偿问题制定统一的《行政补偿法》。正是基于这样的考虑，本文的研究主题只是行政征用，但在补偿问题上，却跳出了这个范围，大胆地主张制定统一的《行政补偿法》，从而使所有种类的行政行为补偿有法可依。目前，世界各国关于行政补偿的立法模式主要有三种：第一种是统一立法模式，即制定一部统一的《行政补偿法》，或者将补偿和国家赔偿并列规定在国家责任法中；第二种是分散立法模式，即将补偿的法律规定散见于各个具体的行政管理单行法规中，这种模式一般和宪法司法化①或者判例制度②相结合；第三种是统一和分散相结合的模式，既有行政补偿的统一立法，同时根据具体管理领域的需要，做出特别的补偿规定。通过对比可以发现，第三种模式较为有效地解决了原则和具体之间的矛盾。因而完善我国的行政补偿领域的法律制度，建议采用第三种模式。统一的《行政补偿法》应对行政补偿的一般性问题做出明确的规定，比如行政补偿的适用范围、原则、侵害行为类型、责任构成要件等。目前我国的行政补偿主要适用于土地征用、房屋拆迁和移民三个领域，为了更好地实现公益和私益的平衡，可以将适用范围进一步扩大。补偿标准要逐渐向市场公平价格靠拢，补偿数额要逐渐涵盖直接损失和间接损失。补偿方式以现金补偿为主，辅以其他形式，比如返还财产、政策优惠、税收减免、就业照顾、技术支持、贷款扶持等多种形式。总之，从行政补偿的物质基础上看，我国近年来经济持续高速发展，财政收入和综合国力稳步增长。从行政补偿的观念基础上看，公民权利意识不断强化，适当的行政补偿也是改善民生，藏富裕民的重要手段。从行政补偿的立法基础上看，行政补偿的基础理论研究不断地走向深入，原有存在于单行法律法规的行政补偿制度也为体系化和统一立法奠定了基础，积累了经验。因而制定一部统一的《行政补偿法》，不仅很有必要，而且还存在可行性。

完善行政征用的保障法律制度行

篇9

中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。

关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查

中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2016）05012208

一、问题的提出

基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。

二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点

土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。

（一）案件基本情况

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。

2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。

说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。

从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。

第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。

（二）案件主要特点

土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。

第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。

第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。

三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析

集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。

（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分

《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难

中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。

（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地

第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。

第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条

《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。

（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求

通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。

其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条

《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。

其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。

其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。

四、集体土地房屋征收补偿法治化路径

党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。

（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程

《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。

法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。

（二）严格规范行政机关的征收补偿行为

第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。

第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。

第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。

第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条

《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。

（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡

在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。

1从严“公共利益”司法审查

为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。

2严格行政机关法律规避的审查

对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。

篇10

关键词：水利水电工程；移民补偿问题；对策

前言

近年来，我国经济的发展，各类水利水电工程的修建也不断进行，同时进一步促进了我国经济发展、现代化农业建设，以及环节的改善。但是在水利水电工程的修建过程中不得不面临两个艰巨的问题，就是生态环境的保护和当地居民的搬迁。水库移民问题是工程建设顺利实施的重要前提条件，是预防与减缓社会矛盾的关键，是促进我国水利事业健康有序发展的保障。为保护移民利益，国家也因此出台了一系列政策法规，以更好的确保补偿问题落到实处。而移民补偿问题的核心工作还是在于工程的受损者和受益者利益分配问题上。为了做好水利水电工程移民补偿工作，应该根据市场机制，并在国家所制定的移民补偿政策的基础上，通过受益者受损者之间的协商来保证分配的公正、公开、合理。确保移民的的真实损失能得到合理的补偿，并且生活水平在恢复原来的生活水平上甚至更好。本文也将对水利水电工程移民补偿问题进行分析，并采取治理措施。

一、水利水电工程移民补偿问题表现

1、水利水电工程移民补偿制度欠公平。长期以来，我国水利水电工程移民安置工作主要采取的措施是 “前期补偿、补助与后期扶持相结合”的办法。但是在具体的实施过程中，我国依然存在“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的思想，从目前的形势刊，依然是从一开始就补偿到位，后期不再进行扶持的方式进行，这样带来的一些遗留问题是难以解决的。因为水利水电工程移民工作会涉及我国土地制度、经济体制、投资体制和投资项目评价制度等多方面，这些制度就会对移民补偿、移民搬迁、移民安置、移民发展都有重要的影响。假设政策偏差，以及执行缺失，就会造成移民安置投资不足，从而引发更多的遗留问题。

2、对移民安置补偿标准不统一。补偿标准都是基于移民生活的基本需求制定的，是补偿制度的一个具体体现或者是落实点。随着社会经济的快速发展，该标准也应该相应的进行提高。同时规定在补偿标准上不能有所区别，对于同一块地的征地价格是应该一样，但是在具体的实施过程中，虽然会随着经济的发展，补偿标准有所提高外，但是由于存在对筹资方式不一样和项目性质不相同，使得同地不同价或同屋不同款的问题状况严重。尤其是从我国现行的土地法查阅，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中明确了四种按不同的移民安置方式进行补偿的情形，而这些相关行政法规，则是将安置区土地补偿与淹没区征地补偿相互联系起来，强化了“以土地换土地”原则进行，而忽视了征收土地、安置土地价值差异问题。

3、移民安置补偿受到不合理的土地税费影响。水利水电工程移民相关税费种类繁多，包括耕地占用税、转非人员社会保障统筹费、耕地复垦费、森林植被恢复费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费以及征地工作经费、储备土地补助等方面。而且在所征收的税费中往往存在交叉性和重复性，如耕地占用税和耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费在设置方面就存在重复现象，无形增大了移民安置补偿费用。

二、水利水电工程移民补偿建议对策

1、深入开展补偿工作，确定补偿对象，理清各利益相关者的关系。水利水电工程建设中，淹没区和安置区作为利益受损方，他们牺牲了土地等资源，依据公平理论与福利经济理论，对于水库淹没区、安置区的土地资源价值理应得到体现，其福利损失应获得补偿。对于补偿任务是一个时间长，范围广的工作，需要深入细致入微开展进行。首先要做好对移民的房屋和人口进行详细的测量与登记工作，在后续的安置过程中根据移民自身不同的经济条件采取差异补偿，最大范围的保障所有人的基本利益。其次对土地进行准确丈量，并对土地的种类给予划分，并把各种详细信息上报，然后由国家进行统一整理调配，并在安置地重新进行土地分配管理。需要注意的是房屋和土地补偿标准一定要以目标安置区的重建与土地市场价格作为参考和确定，才能使移民的权益得到基本保障。最后，作为水利水电开发，已经由政府主导型向业主企业负责型进行转变，在利益的分享上应该在业主、淹没区和安置区居民之间，国家应制定有关政策与法律区分获益主体和受损主体，平衡受益区和受p区的利益关系。

2、改变土地征收补偿原则，实现市场交易价格来补偿。当前，我国对库移民安置中征地补偿费用是按照征地补偿标准的倍数计算的，是运用不完全补偿原则进行。对于安置区土地补偿，同样是以淹没区土地征收补偿款为基础进行。这种定价方法存在的问题，就是不能保证移民在土地被征收后仍能达到原有的生活水平，也不能保证安置区获得合理的土地补偿，更不可能使移民与安置区居民获得福利改进。所以，应采取征地补偿的完全补偿，实现安置区土地补偿的市场化，也就是征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，这样的优点是使得移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等质等量的承包地，实现了移民的农业安置，同时确保了安置区土地获得足额补偿，通过价格杠杠吸引越来越多的安置区居民流转承包地，确保移民的以土安置与土地资源进行最优配置。

3、构建合理的土地税费。土地是农民生存发展的保证，每块农地的价值的高低多少和所处地的位置域区域有着紧联系。而土地中相关税费的在交叉性和重复性，也无形给移民增加了费用，国家应该制定相关的制度，以减少移民在土地上的相关税费。尤其是耕地占用税和耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费，这些费用重叠时，应该只收其中税费最低的，这样才能保证移民的根本利益。

参考文献

[1]水利部、国家能源局联合印发《大中型水利枢纽和水电工程移民统计管理暂行办法》[J]. 四川水利. 2013（02）.

[2]李若瀚，甄璐. 论我国水电工程移民的“投资性补偿”思路[J]. 三峡大学学报（人文社会科学版）. 2013（03）.

[3]余文学，胡义浪. 公平理论下的水利工程移民安置补偿问题[J]. 水利经济. 2011（03）.

篇11

关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

中图分类号：F29 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2011）07-0161-02

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。

2.数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。

3.内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。

2.征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况如下：（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式如下：1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

2.被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。

3.对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。

4.拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，参考新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

参考文献：

[1]新疆伊宁市统计局.新疆伊宁市2010年统计年鉴[K]，2010.

[2]张娟.中国土地征收补偿制度的缺陷与反思[J].特区经济，2007，(3)：164-166.

[3]袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[J].理论导报，2010，(3)：42.

篇12

关键词:房屋征收；制度管理；问题与对策

中图分类号：TU8 文献标识码： A 文章编号：

引言：

城市房屋拆迁作为一个敏感又复杂的社会问题，由于涉及到公民私权利而备受关注，同时也需要得到广大人民群众的理解和支持。要把维护被征收人的利益作为立党为公、执政为民的大事来抓。不能因征收而降低老百姓的生活水平，要让老百姓真正地感受到城市建设给他们带来的温暖和快乐。为此，我们要不断探索房屋征收中的新情况、新问题，逐步规范征收行为，依法征收。本文结合2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就城市房屋征收中的若干问题加以分析，以求能够丰富征收管理理论，指导征收管理实践。

一、制约房屋征收进程的原因

1. 不宽松的社会环境

城市房屋征收，既有不容质疑的法律法规，又有地方规章等政策依据，但是，理想与现实的反差、理论与实际的脱节，实在是一个不争的事实。由于一些单位征收补偿不到位、征收安置不落实，工作方法不当，加上一些被征收户要求过高，满天要价，造成因房屋征收引起的纠纷和集体上访事件，影响着正常的生产生活秩序和社会的稳定。

2. 不健全的权属管理

城市房屋征收的矛盾和冲突的背后，其本质反映的是利益问题。而不同的房屋性质将使征收补偿价格产尘天壤之别”。在房屋征收实施过程中，房屋权属不清晰、房屋用途的不确定性是造成征收难的一大症结之一。那些因历史原因或城市管理不到位造成的，既无合法产权和土地使用证明，也无其他合法建房手续的房屋，还有已被规划主管部门认定的违章建筑，在征收中其合法性待定，但大多数无证照房屋都是困难群众的安身之所。另外，还有违反规划用地、用地手续不全、欠交土地出让金和规费、施工资料不全、无法竣工验收、非法补办用地手续等等，严重制约着房屋征收进程。

3． 待理顺的管理体制

在以前的城市房屋拆迁管理中，我们一再强调要规范拆迁行为，依法拆迁。根据《行政许可法》第二条规定:“本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其人事特定活动的行为”。显然，房屋拆迁许可行为是一种行政行为，行政行为必须由行政机关作出。而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布实施之前，各地房屋拆迁管理办公室均隶属于建设部门或房管部门，拆迁管理办公室的行政执法主体资格不具备，因此，在实际操作中拆迁许可证的发放、拆迁听证会的组织、拆迁的行政判决及违法拆迁的查处等都面临着种种被动和尴尬的局面，这不仅与行政许可法的规定不符，而且也有悖于体制改革的潮流。2011年1月21日，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，长期来倍受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》被废止，政府从以前的拆迁补偿安置纠纷的裁决者变为房屋征收与补偿法律关系的当事人，直接与被征收人就房屋征收与补偿安置问题进行协商并签订补偿协议。此种法律关系主体结构的变化被认为是对房屋征收法律关系客观现实的一种真正意义的回归，国有土地上的房屋征收与补偿关系正逐步得到理顺。

二、用科学发展观端正城市发展上的指导思想

要承认，城市房屋征收中的种种矛盾和困难，是同房屋征收的力度过大有关的。而征收力度过大，同城市发展思想上的急于求成有直接的联系。思想上的急于求成，总体上说出于尽快改变城市面貌的良好愿望。但是，需要以科学发展观来纠正、来统领，应把握三个方面。

1. 城市发展和房屋征收的动机(目的)是造福于民，而不是其他，比如说首先是为了城市的美观、发展规划的实施、GDP的增长等。城市的美观、发展规划的实施、GDP的增长等都是需要的，但只是服从于造福于民这个首要目的。当同造福于民这个目的相矛盾的时候，其他的要求要让位或暂时让位。同时，造福于民是全局和局部的统一长远和当前的统一。城市房屋征收不仅是要造福于城市全体，也要造福于被征收人;不仅要有利于长期发展，也要兼顾眼前的现实利益。一定要防止以全局的需要忽略或否定局部人群的利益，防止以长远利益来忽略或否定眼前利益。以全局利益和长远利益为理由忽略局部利益和眼前利益，是工作中最容易犯的常见病，在城市房屋征收中也屡见不鲜，是特别需要防范的。

2. 城市发展和房屋征收的动机(目的)是造福于民，它的过程和结果也要达到此一目的，使动机、过程和结果三者统一。

3. 城市发展和房屋征收的进度，不仅要同客观需要相适应，还要同客观条件的可能相适应。之前，地方政府为吸引外资和增加土地财政，形成了恶性竞争、盲目征收的现象。在这种情况下，房屋征收的强度理应放缓。但是，某些城市为做表面文章，树立形象工程，继续大兴征收之风，导致后续资金投入跟不上，造成安置工作严重滞后，就是典型的不顾客观条件违背科学发展观的行为。

三、房屋征收管理中，要善于利用法律武器和借助法律手段

房屋征收过程实质上是一次利益重新分配的过程，尤其涉及财产权的调整和分配，在多方面需要法律部门介入，依法征收是保证征收质量和速度的有效武器。主要的做法有:

征收之前的法律宣传

在征收之前进行充分的法律宣传，包括征收过程中涉及的征收条例、征收的法律依据、房屋征收部门和被征收人的权利义务、纠纷发生的处理程序、行政诉讼和行政仲裁程序内容等，应该由专职的法律人员进行此项工作，使被征收人从心理上接受征收带来的变化，让被征收人充分了解自己的权利和责任，明明白白配合征收。

2. 在征收过程中的法律保障

在房屋征收过程中经常会遇到征收滞留户、上访专业户、生活困难户等特殊群体，以及因不能按时回迁、安置房不符合标准等损害被征收人利益的现象，在征收过程中的政策执行情况、落实政策情况、合同不能兑现等情况，都需要有充分的法律依据和政策尺度，在合适的环节应该请有关法律部门提供法律保障，依法征收。

3. 征收过程中的法律介入

每一个房屋征收项目，应该聘请征收律师提供全程法律咨询和法律服务，尤其是涉及有产权纠纷的房屋、有遗留问题未解决的房屋、涉外财产和无主财产、特殊房产、处于诉讼过程中的房屋等情况，有专职的法律顾问可以免除许多法律隐患，使征收工作经得起被征收人的法律考验，减少上访行为的出现。

四、坚持依法征收，规范解决征收矛盾

在《拆迁条例》中，将拆迁补偿安置协议视为民事合同，房屋拆迁当事人对房屋拆迁补偿安置达不成协议的，拆迁当事人可以向房屋拆迁主管部门申请裁决，裁决不执行的，由拆迁主管部门向市、区、县人民政府申请强制执行。协议签订后一方不履行的，通过申请仲裁和民事诉讼解决。《拆迁条例》的规定完全体现了民事合同纠纷的解决思路。与之相对，《征收与补偿条例》对房屋征收补偿协议得不到履行的纠纷解决途径规定了与《拆迁条例》不同的机制。取消了选择仲裁的规定，而只是规定在补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的，另一方当事人可以依法提讼；取消了行政裁决和行政强制拆迁等一系列不合理制度，明确了“先补偿、后搬迁”， 从制度上保证了征收、补偿工作的规范化，保护了被征收人的合法利益。

据上分析，《征收与补偿条例》中的房屋征收补偿协议与《拆迁条例》中的拆迁安置补偿协议在缔约主体、目的以及纠纷解决机制等方面都有质的区别，在纠纷的处理方式上也作出新的规定，在今后的房屋征收实施过程中，应按照《征收与补偿条例》规范解决争议和矛盾。

五、转变工作作风，树立良好形象

房屋征收属利益再分配，涉及到千家万户的切身利益，也是被征收群众最关心、最实际、最容易引发各种矛盾的焦点问题，它从一个侧而体现了工作作风的好坏和工作水平的高低。在征收管理过程中，转变工作作风在一定程度上有利于矛盾的化解，促使工作水平提高。我们只有保持优良的工作作风，才会得到广大被征收群众地理解和支持，使这项工作有序推进;反之就会遭到部分征收群众的抵触，使工作受阻。为此我们要急群众所急，想群众所想，以群众利益为我们工作的立脚点，从而树立起征收工作者的良好形象。

篇13

【城市房屋拆迁赔偿协议书范本】

拆迁人(以下简称甲方)：

法定代表人：____，地址：_____;

单位名称______________;

邮编_____，电话_____。

委托人：

法定代表人______，地址：______

单位名称__________;

邮编：______，电话：_______。

被拆迁人(以下简称乙方)：

姓名：____，性别：_____;年龄：______

住址：____________________

委托人：

姓名：____，性别____;年龄：_____

住址：____________________

甲方因建设需要，必须拆除乙方使用的房屋，根据城市房屋拆迁安置补偿法规、政策的有关规定，甲乙双方经协商就房屋拆迁安置补偿达成如下协议。

第一条 房屋拆迁依据

建设项目名称___，建设地点___，建设单位____《拆迁许可证》文号____。

第二条 被拆除房屋现状

(一) 乙方在拆迁范围内有房屋___间，建筑面积___平方米，使用面积___平方米，居住面积___方米。

(二) 乙方有正式户口___人。常住人口___人，应安置人口___人.分别是(姓名、性别、年龄、关系等)__________________________________________________________

(三)被拆迁房屋的产权属于_______。

第三条 拆迁安置

(一)乙方安置到___，房屋___间，建筑面积___平方米，使用面积___平方米，居住面积____平方米、甲方负责为乙方办理住房进住手续。

(二)乙方临时过渡到____，房屋___间。

(三)乙方临时过渡期限自___年___月___日至___年___月___日。

甲方保证乙方在过渡期限内回迁，乙方在收到正式安置通知___日内，应迁入安置用房用。

第四条 安置房屋的标准

1.甲方提供给乙方的安置房屋，其建造标准应当符合___颁发的___标准;

2.建造质量应当符合___;

3.房屋内应当有以下设施

(i)

(2)

(3)

(4)

(5)

第五条 拆迁安置房屋产权

(一)乙方被安置房屋的产权属于___

乙方应与___签订房屋租赁合同并交纳民租及其他费用。

(二)乙方被安置房屋的产权属于______

甲、乙双方应另行签订___买卖合同，持该合同办理房屋产权签订手续，该合同作为本合同附件与本合同具有同等法律的约束力。

第六条 房屋拆迁补助

甲方支付乙方搬家补助费___元;临时过渡费(含交能补助、供暖补助等)___元;转学补助费___元;提前搬家奖励费___元;其他补助费___元，共计人民币___元。

第七条 被拆迁房屋补偿

甲方对被拆除房屋的产权人按以下方式进行补偿

1.作价补偿。

被拆迁房屋___间，建筑面积___平方米，按每平方米___元作价补偿，甲方支付乙方拆迁补偿费___元、本合同签订后，由乙方负责办理被拆除房屋产权注销手续。

2、产权调换。

甲方以___地点，___房屋，___间，___平方米，补偿乙方;

乙方需支付：

(1)结构差价___元;

(2)面积差价___元;

(3)房屋成新差价___元。

第八条 乙方在___年___月___日前应将原住房腾空，并交甲方拆除。

第九条 乙方私自搭建的违章建筑或附属设施应在___年___月___日前自行拆除，逾期不拆除的.甲方有权拆除。

第十条 乙方安置属于临时过渡的，应在收到甲方正式安置通知___日内迁入安置住房内。逾期不搬迁的，不再享受各种补助费，并每逾期一天罚款___元。

第十一条 乙方安置属于临时过渡的在临时过渡期内甲方按每月___元支付乙方临时过渡费。

第十二条 甲方应在本合同第三条第三项约定的临时过渡期期满前保证乙方按期回迁，逾期不能回迁的，甲方应在临时过渡期满____天前通知乙方并按以下方法之一处理：

1.甲方提供同面积同质量的安置房屋。

2.逾期___个月内甲方按本合同第十一条约定的临时过渡费的__%向乙方加付临时过渡费，逾期超过___个月甲方按本合同第十一条约定的临时过渡费的__%向乙方加付临时过渡费。

第十三条 特殊情况下安置逾期的处理

如果出现下列情况，乙方同意甲方逾期提供安置房屋：

1.不可抗力遭成安置房屋建设延期;

2.因拆迁户搬迁迟延造成安置房屋建设延期;

3.

出现上述情况，甲方应当在情况发生的___天内通知乙方。

因以上情况造成安置延期时，逾期安置时期的临时过渡费按以下方法处理：

第十四条 本合同自双方签字盖章之日起生效

第十五条 本合同一式三份，甲、乙双方各持一份，另一份报房屋拆迁主管部门备案。

甲方： 乙方：

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关键词：行政征用；制度；对策

国家采用强制手段有偿取得私人财产用于公益目的的现象在许多国家都存在，无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。我国现行的行政征用制度，形成于计划经济时代，这种制度目前还很不完善，没有形成理论体系，实践方面也不太规范。中国现行宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”该条款构成我国政府行政征用的权力基础，是征用行为立法的根据。但是现行宪法只对土地征用作出了规定，而随着社会主义市场经济的发展，征用的客体已不再局限于土地，而是扩大到土地以外的其他财产权。另外我国在土地征用中实行不完全补偿原则，这种有缺陷的行政征用制度，不能从根本上保障私有财产权，必然无法适应市场经济发展的需要，因此完善我国行政征用制度就显得尤为重要。本文通过研究国外的行政征用制度，试图分析各国行政征用制度的目的、补偿原则、征用程序、补偿范围等，以期在改进和完善我国的行政征用制度时予以借鉴和吸收其中有益的因素。

一.国外行政征用制度分析

（一）法国的公用征收、征调制度

在大陆法系国家中，法国是较早建立公用征收制度的国家。1789年《人权宣言》中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”该项规定构成法国行政征用制度的权力基础。法国公用征收的基本原则：第一，合法认定公共需要的存在。公共需要的范围，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益的需要；第二，在补偿原则方面实施公平补偿被征收人的损失；第三，在占有被征收财产之前，事先支付补偿。1958 年的法令规定，确定补偿金额的程序，可以在公用征收程序中任何阶段、任何时候进行。由此可见，征用范围的广泛性、补偿原则的公正性是法国行政征用制度的精髓。相比之下，我国长期奉行适当补偿的原则，如《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的通知》第6条规定，征用财物被损坏后无法修复或者修复后不能达到原有状态的，或者因其他原因不能归还的，或者被征用人因财物被临时征用而造成实际损失的，应当给予合理补偿。这种不完全补偿原则易导致社会利益体系的失衡，破坏社会公平，影响社会健康发展。

（二）德国的公用征收制度

德国宪法对征用补偿的理念在不同时期有所不同。19世纪坚持全额补偿原则，魏马宪法则主张适当补偿，现行基本法则采用公平补偿原则，基本法将公共利益及征用所涉及的参与人的利益同时斟酌并予以公平衡量，即将这些利益均视为同等级的价值因素来考量。在行政征收范围、征收法律方式、征用救济等方面，魏玛宪法时期得以拓展并沿用至今。魏玛宪法第 153 条第 2项：“财产征收，惟有因公共福利，根据法律方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法院审判之。”其征收理论具体包括：（1）征收的客体不限于有体物，除土地或动产，还包括具有财产价值的权利，如债权、著作权等；（2）征收法律方式不限于行政处分，还包括直接以法律规定征收；（3）征收目的不以满足某特定公用事业的需要，还包括有利于一般公共利益。

（三）英国行政征用制度

英国在1628年《权利请愿书》中规定“自今而后，非经国会法案共表同意，不能强迫任何人征收或缴付任何贡金、贷款、献金、租税或类似负担”，该法案强调了对私有财产的保护。但在英国行政征用的范围较窄，而且征用相对人要求补偿并不是一项宪法权利，如果法律没有规定补偿，法院是无法判决补偿的。可见，英国的行政补偿不够充分。

二.我国行政征用制度现状分析

与改革开放初期相比我国现有行政征用制度取得了较大进步，但行政征用制度的现状并不乐观，至今未有一部统一的行政征用法律，相关的制度散见于单行法律、法规中，行政征用制度仍存在许多缺陷和漏洞。土地征用法律制度是我国行政征用制度的重要组成部分，虽然在多年法律实践中发展较为完善，但其中仍有许多不足之处。其它单行法律法规的规定更为薄弱。我国行政征用的立法现状如下：

行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。1982年，我国宪法对行政征用做了原则性的规定，其第10条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004宪法修正案中修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”并在13条规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而关于行政征用的具体规定则主要体现在普通法律中，主要是涉及土地、矿产资源、森林、草原河流等等关乎国计民生和国家安全方面的征用。然而在我国的行政征用实践中，行政征用的对象不仅限于土地、矿产资源等，还包括诸如防洪抗灾征用公民的车辆、物品，建设公共设施征用公民的不动产—房屋。在行政救济的立法中，我国《土地管理法》虽经多次修改和完善，但有关补偿标准、范围、数额等内容出现征用方与相对人的争议时，仍没有从法律程序上规定一个明确具体而公正的解决途经与依据。此外，在宪法、法律法规中我国并无明确的行政征用程序。有此可见，我国行政征用制度在立法和实践中都存在诸多缺陷。

三.我国行政征用制度的缺陷

通过上述比较分析，我们可以将我国现行行政征用制度在立法方面的缺陷总结为以下几点：

（一）公共利益的范围界定不清

在行政征用中，如何确定“公共利益”，目前相关法律法规并无权威的规定或解释。我国宪法虽然规定了征收的公共利益要件，但在实际的行政征用中，公益要件非常模糊。“公益”标准的确定权基本上属于行政机关的自由裁量权。这种立法缺陷极易助长个别政府部门将公共利益等同于部门特殊利益，如有些地方政府以经济建设需要为“公益目的”，却将征得土地用于生产经营性项目上。

（二） 征用补偿制度不完善

我国法律中关于行政征用补偿标准只规定了“适当补偿”或“相应补偿”，还没有系统的征用补偿法，征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，随意性很大。另外，行政征用补偿程序较为混乱。程序的混乱不清不仅造成权力的滥用，而且还加重了人治色彩，加大了补偿的“暗箱”操作，极易导致处于弱势地位的相对人难以拿到甚至拿不到足额的补偿金。

（三）缺乏正当程序的规定

程序问题是行政征用的核心，包括事前的调查、审批和命令，事中的执行程序和当事人异议，以及事前或事后的补偿。我国行政征用程序制度虽然初步规定了征用前的调查、审批、征用期间的听证、补偿等程序，但这些规则条款过于笼统、抽象，缺乏可操作性。如我国现行土地征用程序，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但程序的公开性、公正性仍然不足，征用程序的不健全、不规范、不透明，导致大量寻租行为和腐败现象层出不穷。

（四）行政救济制度的缺陷

行政征用的救济制度是公民的权利和利益受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。我国在征用补偿救济手段方面的不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院不予受理，导致当事人状告无门，公民的合法权益难以得到保障。

四.结语

行政征用制度作为世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，它是区域协调发展战略中必不可少的一项行政调控措施，也是民主社会的结晶和法制国家的标志之一。征用制度是一项重要的行政法律制度，其构建是一个长期而又艰难的过程，除要遵循司法和行政法规的统一、法律的公平与公正价值相一致外，还要结合区域地区省份的经济、政治、社会等多方面的现实因素。本文仅从行政征用的理论出发，借鉴国外行政征用的立法实践，提出从公共利益标准、征用程序、补偿制度、行政和司法救济等方面构建和完善我国行政征用制度。

参考文献：

[1] 屈茂辉、张红：《论征收法律制度的几个问题》，《法学评论》2001 年第 2 期。

[2] 周光辉：《论公共权力的强制力》，《吉林大学社会科学学报》2001年第5期。

[3] 罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社 2001 年版。