集体经营性建设用地管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇集体经营性建设用地管理，期待它们能激发您的灵感。

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【关键词】集体经营性建设用地；土地使用权；用地评估

一、农村集体经营性建设用地使用权概述

就当前来说，农村的集体建设用地主要分为三大类：宅基地、集团建设经营性用地以及公益性公共设施用地。所谓农村集体经营性建设用地，就是指农村那些具有生产经营性质的建设用地，其中包括各个农村集体经济组织使用本地区的土地利用总规划兴办各种企业、或者进行各种商业活动等。

“三农”问题一直是国家关注的重点问题之一，如何促进农业生产的进一步开展、促进农民增收、加强社会主义新农村建设也是当前各地政府面临的重要任务之一。近几年，为了充分实现此目标，我国相关部门出台相关政策，允许农村集体的经营性建设用地进入市场，以促进农民增收。而关于农村经营性建设用地的政策，我们要从以下三个方面来理解：第一，该政策指的是农村的集体经营性的建设用地，而不是指所有的建设用地。那些公益性的建设用地及宅基地等并不在此行列之内。第二，农村集体经营性建设用地的使用必须符合相应的发展规划。要取得土地的使用权，也要按照规定的流程进行。第三，要做好用途管制工作，也即是说，这些建设用地必须符合相应的制度规范，才能进行后续的出让、租赁、入股等活动。

二、农村集体经营性建设用地使用权的现状

自从政策实施以来，我国农村集体的经营性建设用地的使用范围愈来愈广，确实提高了一些地区民众的生活水平及生活质量等。但纵观我国农村集体经营性建设用地的使用权规定及相关规范等，笔者发现还存在很多不足之处。

1.法律规定严重滞后

我国土地管理法中有明确规定，农村集体建设用地的使用权一般不允许在市场中进行流转，除非原先的土地使用权破产、关闭等。同时，任何个人在使用建设用地时必须申请使用国有土地，而在使用集体土地之前也要先征为国有。做出这项规定的根本目的就是严格控制我国的集体土地流入土地市场。但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，土地市场也在发生着翻天覆地的变化，而过去的这种土地管理规定也已经不适应社会发展的需求。由于我国农村集体经营性建设用地缺乏相应的法律规范来作为基础保障，其使用及流转过程中必然会出现各种问题。

2.产权界定不清晰

明确的产权是土地市场运行的前提条件，但就当前实际情况来看，我国的农村集体经营性建设用地的产权不明晰，严重影响了人们对农村土地资源的投资，因此其对土地保护及管理工作的积极性也不高。我国农村土地所有权产权界定不明确，主要表现在以下方面：第一，土地所有权的主体界限不明确，交叉拥有土地所有权；第二，部分土地主体未知；第三，法律虽然规定农民或者农民集体拥有集体土地的所有权，但对于农民是否能够进行土地的租赁、买卖等也没有规定。

3.市场体系不健全

农村集体经营性建设用地使用权的转移，必须依靠一定的市场经济秩序来规范。但是，我国农村集体经营性用地的市场机制并不完善。首先，国家对农村集体建设用地进行了严格的规范，这也限制了集体土地的各种交易及土地价格等，导致私自交易形式的出现。其次，土地使用权流转的中介单位较少，土地融资、服务、评估机构相对稀缺。这也导致土地价格没有统一的评估标准，土地价格评估带有较大的主观性与随意性。

三、完善农村集体经营性建设用地使用权的相关建议

1.完善建设用地评估的相关政策

为了进一步提升我国农村土地的利用率，国家相关部门应该建立集体经营性建设用地使用权入市的相关法律制度及配套措施，完善相关制度，推进制度改革。要建立和完善基础地价体系、流转交易平台等建设用地入市体系，完善相应的税收制度；要完善建设用地评估体系，建立统一的评估标准，明确土地交易的市场价格等。另外，国家相关部门还应该对原有的涉及到土地管理工作的相关制度进行修订，例如《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等。

2.合理界定建设用地的使用权

只有明确产权主体，农村集体的经营性建设用地才能顺利进入市场。首先，相关工作人员要做好实地勘察工作，对所有的集体经营性用地进行“摸底”，然后明确土地的权属、界限，在材料齐全、各方同意的基础上明确土地的所有权及使用权等。其次，要完善农村集体经营性土地的登记制度，理清村、村民小组及农民之间的产权关系。总之，必须建立完善的、产权明确、分配合理的农村集体经营性土地的产权制度。

3.优化提升市场体系

优化和提升市场交易体系，是完善我国农村集体经营性建设用地协调机制的重要基础。而要提升交易体系，首先要做的就是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，并逐步完善土地市场管理规定和交易的具体规则，并为农村集体经营性建设用地使用权的流转提供各种信息咨询、地价评估等服务。同时，还要不断完善包括土地租赁、抵押等在内的二级市场，优化农村经营性建设用地价格形成机制，积极促进农村建设经营性用地入市。

推进我国农村集体经营性建设用地使用权的转移，实行市场化的策略，有利于提高农民的财产性收入，对于缩小城乡差距，建设社会主义新农村和社会主义和谐社会有一定的积极意义。

参考文献：

篇2

受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：

一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况

焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。

二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推动依法入市

为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。

（二）严格规范入市程序，保障农民权益

焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。

三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义

（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地

农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。

（三）降低征地用地成本，减轻财政压力

农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。

（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入

按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。

（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展

农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。

四、存在问题及下一步工作打算

农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：

（一）编制国土空间规划、乡镇规划

符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。

（二）上级政策支持

向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。

（三）完善乡街道基准地价

基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。

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关于集体经营性建设用地使用权司法拍卖的若干意见（试行）

为基本解决执行难，适应不动产统一登记需要，进一步推进集体经营性建设用地上资产拍卖工作，依照《中华人民共和国土地管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定，宜兴市人民法院、宜兴市国土资源局经充分协商，就集体经营性建设用地使用权司法拍卖达成以下统一意见:

一、人民法院在拍卖集体经营性建设用地使用权地上建筑物、构筑物等不动产时，原则上应按不动产统一登记原则，对集体经营性建设用地使用权一并评估拍卖。

二、人民法院在评估拍卖集体经营性建设用地使用权前，应发出征询函，征求集体土地所有权人及属地镇（园区、街道）政

府同意。

三、人民法院在启动评估程序前，应对集体经营性建设用地使用权的租赁情况，包括租赁合同、租金支付情况等进行调查。国土局不动产登记科在接到法院调查函后，应向法院提供备案的集体经营性建设用地使用权租赁合同，并提供相关政策性咨询意见。

四、人民法院应当委托具有专业评估资质的评估机构对集体经营性建设用地使用权进行评估，并在委托评估时，告知评估机构在进行充分市场调查后，应当征求宜兴市国土资源局意见。

五、人民法院对集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物一并拍卖时，应当在拍卖公告须知中明确告知参加竞买的具体要求、限制范围、原租赁使用集体建设用地使用权陈欠租金等情况。

六、人民法院通过网络司法拍卖平台公开拍卖被执行人集体经营性建设用地使用权成交且买受人付清竞买款后，应当及时出具移权裁定书及协助执行通知书。不动产登记机构在收到法院移权裁定书、协助执行通知书以及相关材料后应及时办理协助事项。

七、国有租赁土地使用权的司法拍卖原则上适用上述规定，具体内容应当根据宜兴市国土资源局的反馈意见进行操作。

篇4

关键词：集体经营性建设用地流转；外部性；社会效益

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2017.04.20

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2017）04-0090-05

Abstract：Taking Zezhou county as example，this paper measures the externalities and social benefits of rural collective commercial construction land circulation by value transformation model and investigating method. Results show that， net externality of industrial land is negative and its social benefits are lower than economic benefits. The net externality of other transfer land types， such as commercial land， residential land， infrastructure land and idle land， are positive and their social benefits are higher than economic benefits. The conclusion proves that land circulation of rural collective commercial construction can promote social development， and that there is a strong correlation between the externality occurred in process of circulation and the transferred land types and development activities. Therefore， there are some measures to improve social benefits of social benefits rural collective commercial construction land circulation， such as making suitable land use plan at villagelevel， strengthening the law enforcement and completing the circulation mechanism.

Key words：rural collective commercial construction land circulation； externalities； social benefits

现阶段，我国集约型经济增长模式改变了要素供给方式，尤其是“土地宽供应”在新的济增长模式下已难以持续，因此土地要素成为我国经济发展主要制约因素之一。在此背景下，农村集体经营性建设用地（简称经营性用地，下同）作为生产要素参与经济发展是客观使然。十八届三中全会《决定》已赋予经营性用地与国有建设用地同地、同权、同价入市，从政策层面提出集体经营性建设用地流转（简称经营性用地流转，下同）的基本框架。而后五中全会《决定》又提出要统筹推进经营性用地入市试点工作，可见经营性用地作为极具价值的生产要素，已成缓解国家建设用地紧缺的重要途径之一。同时经营性用地流转也积极推动了农村非农产业发展，增加农民就业岗位，提高了农村建设用地价值，增加了农民收入，但由于缺乏明确的法律规定和行政规制，流转无序也引发了违法用地行为增加，利益分配不合理，社会矛盾多发，破坏生态环境等问题[1]。因此经营性用地流转对社会发展产生双重效应，具有强烈的外部性[2]，说明经营性用地具有公共物品的属性，而且其流转具有社会决策特征，所以通过社会决策可显化人们所忽略的、外溢的外部性，真实揭示经营性用地流转产生社会净效益。

本文基于泽州县经营性用地流转实证分析基础上，通过经营性用地流转外部性分析与测算，揭示经营性用地流转后社会净效益，以促进社会整体效益提升为目标制定决策，以期为现实中经营性用地流转决策提供一些新的思路。

1 集体经营性建设用地流转的社会决策分析

经营性用地是城市工业转移和政府招商引资的主要承载地，成为区域经济发展和城市建设用地的重要组成部分，流转过程中土地利用方式将会发生改变，土地从低权能向高权能流转，土地使用权主体由农民变成使用者（见图1）。村委会受农户委托将经营性用地流转给使用者，一方面经营性用地的流转提高资源配置效率，充分利用闲置或低效的存量农村建设土地，优化利用的规模结构和产业结构[3，4]。因此，经营性用地参与流转与资源优化配置是经济发展的客观需求[5]。另一方面流转过程中出现低效投资、违规建设、大规模基础设施投入对生态环境的影响，以及农村的收入分配格局改变，诱发新的土地矛盾等负面影响。所以经营性用地流转对农村区域的影响包括直接经济影响及相关外溢效应或者外部性。因此农村经营性用地流转作为我国一项重要的制度创新和安排，对其流转的外部性有正负两面，需综合考虑，因此有必要对外部性的社会影响进一步讨论和分析。

（4）权属不清容易产生土地纠纷。主要指农村土地所有权主体由于处于虚置状态，相应权属不清，导致拥有使用权的单个农民与所有权者村委会对经营性用地入市决策很难一致，易产生土地纠纷。

（5）生产生活垃圾堆积。主要是由于商业活动、土地开发施工和企业生产过程中产生的垃圾，还包括农村居民的生活垃圾，增加了垃圾管理成本。

正外部性包括：

（1）道路交通及基础设施完善。主要指通过流转，集体财政收入提高后，有能力投入资金改善本村的天然气管道、自来水、有线电视、商服或学校等设施，同时修建了交通道路，改善居民出行条件。

（2）就业机会增加。主要指新的企业通过经营性用地流转进入村庄，雇佣当地劳动力，增加了村民非农就业机会，同时增加家庭非农收入。

（3）保有的集体建设用地增值。主要指随着企业入驻及生产环境改善，引起周边未流转建设用地增值。

（4）产业承接能力提高。主要指随着基础设施的改善及劳动力素质提高，增加了村庄对各类企业的吸引力。

（5）农民福利提高。主要指经营性用地流转，通过收益分配，增加农户收入，提高生活品质。

2.5 测算方法

2.5.1 外部性的测算方法

经营性用地流转的外部性测算主要是采用价值量化法与分项加和法对经营性用地流转外部性进行统一标准的价值化表达。并借鉴相关文献中外部性定量测度方法[10～12]，采用以价值量化方法为主的综合计算方法。具体计算公式见表2、表3。

3 结果分析

3.1 外部性计算结果

根据以上测度方法计算研究区5种土地类型的外部性，流转为工业用途的开发地块（如表4至表6），净外部性为-2460.61元/hm2，流转为其他用途的地块净外部性均为正值，流转为基础设施建设地块的综合正面影响最大，依次为住宅用地、商业用地与空置地块。

从正外部性计算结果看（见表3），工业用途和商业用途的流转土地正外部性较高，说明两类转换用途带给农民就业保障和集体土地增值效应明显。其次，基础设施及交通用途转换包括道路交通的完善及生活生产等基础设施的改善，确实改善了农民原本落后的生活状况和出行条件，同时提升了农民集体土地增值潜能。住宅用地流转外部性居中，主要是因为远离城镇中心的住宅用地对于集体产业承接能力提高、集体土地增值及农民福利提高影响相对较小。空置的集体土地对农民来说具有很大的不确定性，在流转未形成之前，其产生的正外部性最小。

从负外部性计算结果看（见表4），工业用地造成的最大负面影响就是生态环境破坏和垃圾堆放，由于工业生产造成的空气、水质、噪音和垃圾等污染，影响原来农民生活的环境，同时由于工业用地占地面积大，流转效益高，政府和集体之间利益分配不合理现象严重，会引起农民集体上访等社会不稳定现象。而商业用地和基础设施用地引起的负面影响主要是垃圾堆放和社会不稳定，这与农村的垃圾处理系统不健全有关，以及由于开发建设过程中缺乏对农民的关注，政府和集体之间出现利益纠葛，农民降低了对基层政府的信任。住宅用地产生的负面影响主要是垃圾堆放，农村居民点缺乏完善的垃圾处理系统，垃圾堆放现象经常发生，对社区环境产生负面影响。空置用地产生的负外部性最低。

3.2 社会净收益计算结果

根据2015～2016年4月研究区及相邻区经营性用地流转案例收集和统计，计算得出研究区经营性用地流转土地年平均租金，加上净外部性，得到社会净收益。商业用地的社会净效益最高为96264.49元/（hm2・a），依次为基础设施用地为91790.40元/（hm2・a），工业用地为89472.39元/（hm2・a），住宅用地为54133.34元/（hm2・a），最后是空置用地为50007.80元/（hm2・a）（见表6）。虽然空置用地目前状态处于空置，但不影响土地本身存在的经济价值，因此本文以住宅用地年租金作为参考计算空置用地的年租金。

总体看来，除了工业用地的社会净收益低于经济效益，其他商服用地、住宅用地、基础设施用地和空置用地的社会净效益都高于经济效益，这说明经营性用地流转在创造经济价值的时候，也带给农民集体积极的净外部性。但是，虽然经营性用地流转的经济效益远高于农业生产经营所得，但并不能弥补经营性用地流转产生的负外部性。如果在具体决策时，忽略了某方面的外部性则会导致社会决策偏差和社会净效益的减少。

4 主要结论及对策

本文研究了基于外部性影响的经营性用地流转的社会决策，认为最终的社会影响既要考虑经营性用地流转产生的经济效益，也要权衡其流转的外部性影响。通过泽州县的流转实例分析，本文计算研究区经营性用地流转造成的净外部性，并根据经营性用地流转案例分析计算出的研究区经营性用地流转经济效益，得出研究区经营性用地流转产生的社会净效益。总体上，发现经营性用地流转产生的社会净效益高于经济效益，对社会产生积极的综合影响。

篇5

三条高速公路构成的环内用地是市区未来城市发展的规划用地（以下简称规划用地）。在规划用地范围内，实行土地集中管理，建立统一、规范的土地市场。市级土地有形市场设在市国土资源局。

在规划用地范围内，下列情形的用地必须进入市级土地有形市场公开进行：

（一）房地产、商业、旅游、娱乐等经营性项目和其它具有竞争性项目的用地；

（二）政府征用、收回、收购储备的用于出让的用地；

（三）企业以授权经营、作价出资（入股）方式取得的土地使用权再行转让的用地；

（四）原有划拨土地使用权再行转让、租赁以及以土地联营合作的用地；

（五）实现抵押权涉及到划拨土地使用权转让的用地；

（六）法院判决需要变现用于偿还债务的划拨土地使用权转让的用地；

（七）以协议方式出让的土地使用权，涉及享受过减免土地出让金（租金）的用地等。

对上述经营性建设用地的出让，统一在市级土地有形市场通过招标、拍卖、挂牌等竞价方式进行交易。在挂牌期限内只有一个意向用地者的，可以不低于宗地的挂牌价成交。

严禁经营性建设用地协议出让和私下交易。凡应进入市场而不进入市场、不符合法律规定和未达到合同约定条件的经营性建设用地，不得办理土地登记，不予发放土地使用证。

三、实行经营性建设用地的计划控制

在规范经营性建设用地市场管理中，要严格执行城市规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制建设用地供应总量。对规划用地范围内建设用地实行城市规划和供地计划的双控制。

对经营性建设用地，依据市场需求，实行政府宏观调控。市政府根据城市规划、土地利用总体规划和城市建设与发展的重点及市场需求等因素，制定规划用地范围内的年度供地计划。实施规划用地范围内年度新增房地产等经营性建设用地的计划控制。对城市已建、新建及规划建设道路两侧用地进行控制，优先用于城市经营。

规划用地范围内的年度供地计划由市发展计划委员会会同国土、规划、建设、房产、财政、物价、土地储备等部门和单位编制，经市区土地使用制度改革领导小组讨论并报市政府批准后，向社会公布。

发挥城市规划在经营性建设用地市场管理中的龙头作用。凡在规划用地范围内的经营性建设用地，必须严格执行规划，符合城市建设与发展的重点方向和目标，经过市规划、建设部门审核，依法办理有关审批手续，有计划地进入土地有形市场。市规划、建设部门应及时提供城市改造与建设重点区域的详细规划以及土地用途、容积率等资料，在市级土地有形市场上公布。

三、完善市区地价体系

为了确保国有土地资产的保值增值，在规划用地范围内建立统一的地价体系。市物价、国土部门要按照有关法律规定评估确定规划用地范围内的基准地价。基准地价原则上每3年调整1次。具体宗地的国有土地使用权出让，要依据基准地价，合理评定标定地价。规划用地范围内以招标、拍卖、挂牌等方式出让的土地，由市区土地使用制度改革领导小组或委托市国土资源局会同都县、城区政府、市开发区管委会及市土地储备交易中；心代表，依据基准地价和市场供求情况，讨论确定底价，最终成交价由市场决定。

建立工业项目用地地价协调制度。对规划用地范围内主要是3个开发区的工业项目用地的出让价格，由市政府协调小组定期协商，确定协议出让价。协议出让价不得低于《省政府批转省国土资源厅省物价局关于公布全省协议出让国有土地使用权最低价的请示的通知》中规定的最低标准。

建立地价公布制度。市物价和国土部门依据有关规定，定期确定、公布城市经营性建设用地基准地价和标定地价，引导土地价格的合理形成。在市场交易中，不得低于底价出让经营性建设用地。

四、加强建设用地的合理利用

积极支持工业项目用地。对工业项目用地在年度供地计划中予以优先安排。工业项目用地可以采取招标、挂牌方式出让，也可以采取协议出让和租赁等方式供地。

对建成区内“退二进三”企业的划拨土地，由市国土资源局组织市土地储备交易中心依法收回或收购，并对原企业给予补偿，其中划拨土地使用权的补偿标准按照重置价确定。需另行安排用地的，可在储备土地中调剂或另行征地置换，所需费用冲抵补偿款。

规划用地范围内的农村集体土地未经批准不得向农村集体经济组织以外的成员转让。因建设需要占用农村集体土地的，必须由政府先行征用，转为国有建设用地后方可进入市场。征用土地必须依法对农村集体经济组织和农民进行补偿。对城市道路等公益性基础设施建设用地，可依法按补偿标准的下限执行。补偿不到位的，不得办理用地手续。

提高供地质量，实行配套连片开发和净地出让。存量土地和新增建设用地的整理，由市国土资源局会同市土地储备交易中心组织实施，并由市政府确定有关部门和单位进行通路、通水、通电、通信、通气等相关配套建设，提高环境质量和供地配套建设水平。

五、严格土地收益管理

加强经营性建设用地收益的征收和管理。土地出让金属政府收益，任何单位和个人不得随意减免和挤占挪用。市国土资源局和市土地储备交易中心对每宗土地的出让金，都要严格按照有关规定和程序收缴，属市政府收益部分要及时解缴市财政专户。

鼓励和支持企事业单位的改革。今后，在规划用地范围内，对未改制和改制后的企事业单位改变土地用途的土地出让金净收益，城区范围内的全部上缴市政府；都县辖区范围内的，上缴都县政府；市开发区范围内的，上缴市开发区管委会。经市政府研究并报省批准，企事业单位也可以土地作价参股，组建股份制公司，政府依法享有股权收益。改制企业经评估核准的土地出让金净收益，属政府所有。需要用于弥补净负债的，按政办发[]59号文件执行。对破产和歇业清算以及严重资不抵债企业，经市区土地使用制度改革领导小组讨论，可根据具体情况，用出让金净收益分流安置职工。对生产经营正常的企业，土地出让金净收益用于分流安置职工的比例一般不超过70％。

规划用地范围内经营性建设用地，通过竞价交易超过底价的溢价部分全部归市政府所有。其中，市经济开发区、都新区、城区南洋开发区的经营性建设用地，竞价超过底价的溢价部分按5：5比例与市政府分成。

六、规范建设用地市场的管理行为

国土管理等相关部门代表政府依法履行建设用地审批、资产处置和市场管理的职责，责任重大。必须规范行政行为，杜绝土地资产流失和腐败行为的发生。

（一)坚持规范管理，政务公开。国土管理等相关部门对建设用地项目审批管理、土地资产处置等要严格执行审批制度，所有报件和批文都要按规定程序办理；将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开；建立建设用地信息、地价和土地登记资料可查询制度；对土地出让金、城市建设配套设施费和教育附加费等费用收缴实行“一卡服务”、一个窗口办结，减少收费环节，提高服务质量。

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西安市办法将城中村定义为在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治或农村集体所有制的村庄。将城中村改造定义为根据西安市社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，对城中村进行综合改造的行为。城中村改造实质与土地一级开发无异，即将农村集体建设用地（少部分含农用地）征收后，变更为国有建设用地，用于市政建设及经营开发的过程。

二、西安市办法的利弊分析

（一）西安市办法的先进性  

1. 土地取之于民，还之于民

西安市办法率先将部分原农村集体用地变更为国有用地性质后，返还给原农村集体经济组织，并允许其经营开发。西安市办法第四章规定，将原城中村范围内用地性质由集体建设用地变更为国有建设用地后，将其中部分土地划拨予改制后的原农村集体经济组织，即社区居民委员会。社区委员会可将经营性国有建设用地用于商业开发。

村民以原农村集体经济组织为单位，间接获得经营性国有建设用地，以土地财产参与房地产开发建设，分享土地极差地租收益。不仅与我国现行的土地管理相关法律法规不相冲突，同时符合党的十八届三中全会公报精神，赋予了城中村居民更多的财产权利。

2. 改制是改造的前提

西安市办法中改造的前提是完成改制，只有当城中村的居民完成了农转非；村民委员会改制为居民委员会；原农村集体经济组织改制为股份公司；集体建设用地转化为国有建设用地后，方可实施城中村改造。

3. 引入社会资金进行改造

西安市办法允许房地产开发商作为城中村改造的主体，即引入社会资金投资城中村改造项目，既减轻了城中村改造的资金压力，同时也为投资方参与城中村改造提供了政策的依据。

西安市政府在引入社会资金进行城中村改造的同时，也在西安市办法中规定了城中村改造规划必须符合国务院批准的西安市城市总体规划，从而以行政强制力从源头上控制了投资人的建设行为，以此控制投资人的趋利性所造成土地的过渡开发，有效提高城中村改造的质量。

（二）西安市办法的不足之处

1. 回避农用地变性问题

西安市办法并未涉及农用地变更为国有建设用地性质的问题。但是，在西安市城中村改造的实际操作中农用地客观存在于西安市城中村改造项目综合用地范围内，农用地性质的变更直接影响城中村改造的进度。在农用地变更为建设用地的程序中，取得新增建设用地指标是首要的，且是最困难的一步。

2. 取得改造后土地的路径不明

西安市办法中并没有设计出项目主体或投资人最终取得经营性国有建设用地的方式。取得国有建设用地的方式通常为招、拍、挂，但是以上三种方式仅适用于国家土地储备中心出让已经纳入土地储备库内的国有建设用地，实际土地使用权竞标人尚未确定。在西安市办法中已将城中村范围内的经营性用地以划拨方式处分给了改制后的原集体经济组织，其后再以招、拍、挂的方式确定新的土地使用权人欠妥。

3. 投资人获取投资回报的方式不明朗

企业投资收益主要依据企业与原村民集体经济组织的协议确定。企业既可选择在土地一级市场，通过转让改造范围内经营性国有建设用地实现，也可选择在土地二级市场，通过销售商品房实现。基于商人的趋利性，企业通常选择以最短时间在土地二级市场，通过销售商品房的形式实现投资利润最大化。

西安市办法未明确农用地变更为国有建设用地的程序，特别是未能在制度上解决新增建设用地指标有限这一关键性问题，无形间拉长了西安市城中村改造项目实现投资回报的周期。开发商急于出售尚未取得国有建设用地使用权的住宅，以实现资金快速回笼，导致西安城中村项目范围内小产权房交易屡禁不绝。

三、针对西安市办法的调整建议

（一）以“地票”缓解新增建设用地指标不足的问题

耕地开垦的数量决定了新增建设用地指标的数量。在耕地开垦有限的情况下，新增建设用地指标必然陷入供不应求的局面。增加新增建设用地指标供应的数量应当从增加耕地的开垦面积入手。

成都及重庆市曾采用“地票”制度。“地票”制度允许民间资本投资于农村集体建设用地复垦为耕地的农村土地综合整治项目中，并可以此为途径直接获取“地票”。“地票”证书上载明新开垦耕地的面积。投资人在符合城市土地利用总体规划以及城镇各区域控制性详细规划，以及产业规划的前提下，可按照“地票”证书所载明的面积，按照相关程序办理用地手续后，使用集体或国有建设用地。若合理设计“地票”制度，可从源头解决西安市增加新增建设用地指标供应不足的问题。

（二）以补交土地出让金的形式实现土地使用权转移

城中村范围内的经营性用地属于城中村改造综合用地的一部分。西安市办法第二十五条规定城中村改造综合用地以划拨方式供给。改制后的原集体经济组织已通过土地划拨的方式取得了城中村范围内的经营性用地。故而，笔者认为原集体经济组织只需补交土地出让金即可取得城中村范围内的国有土地使用权。原集体经济组织可通过国有建设用地使用权转让的方式处分经营性用地。

（三）以固定回报明确投资收益

城中村改造项目中，可以固定回报的方式明确投资者的投资收益。明确的投资回报可束缚投资者的趋利性。在西安市办法中，可规定投资者所获得的投资回报不超过其投资总额的一定比例。投资回报可表现为土地转让金，商品房销售款，或经市场估值，与投资回报金额一致的国有建设用地面积或建成后的商品房面积。  

四、结论

西安市办法有其先进性，同时也存在调整的空间。可以“地票”制度解决新增建设用地指标供应不足的问题。以补交土地出让金，将划拨用地转为国有建设用地的方式，明确改造后土地的取得途径。企业投资城中村改造项目，仅能获取固定回报，削薄投资者的利润空间，抑制投资者的趋利性。三者并举，有利于西安城中村改造项目的实施。

参考文献：

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二连浩特市作为重要的边陲口岸和进出口贸易基地，其特殊的地理位置和重要性不言而喻，但是城市建设还是相对滞后，经济也相对落后，为了改变现状，二连浩特市国土资源局在2014年将进一步推动建设用地市场城乡统一，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价”；“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。对于“净地”抵押，其抵押所得资金不得超过土地的实际取得成本，以杜绝个别开发商套取国家资金的问题，并制定了以下三点办法。

第一，严格用途管制和用地规划管理。实行“严格程序、全程覆盖、全程管理”，严格规定对规划、计划的审批，对增量建设用地的审批，包括对城市土地改变用途审批、农用地转用许可审批等。从体制上控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。对土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等进行严格审查。无论国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都要遵守用途管制和用地规划。

第二，加强和改善土地调控。健全和完善与经济发展相适应的土地调控体系，充分发挥规划管控、用途管制和土地供应的调节作用，进一步优化城乡土地利用的结构、布局，促进经济、社会、生态和谐发展。

第三，认真贯彻落实上级关于宅基地制度改革。在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

二连浩特市国土资源局收储中心主任于跃飞在接受记者采访时讲：建立城乡统一的建设用地市场是建立社会主义市场经济体制的必然要求。按照城乡统筹发展的要求，改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，有利于逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场配置土地的基础性作用。

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关于农村集体土地入市问题

农村土地制度改革必须遵循最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

关于农村集体建设用地都入市。党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

关于建立城乡统一的建设用地市场。土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

过去在征收农民土地时，存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。

第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。

第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

关于土地承包权抵押问题。

三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地？这个关系非常大，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；第二可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权，第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房，第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

关于农民住房财产权问题

三中全会《决定》中，提出农民住房财产权问题。住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

但宅基地不等于农民住房财产权，宅基地是我国的特有概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不等。还有一点必须明确，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有再分过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。

篇9

1．凡利用地下空间进行经营性项目建设的,必须符合城市规划和国家有关人防、地下空间等法律、法规的规定。

2．凡需要确权登记的地下空间。其层高必须在2.2米以上；对经营性项目建设的需按规定配套停车位、人防等公用设施。

3．地下建设用地使用权出让的最高年限.确定相应的地下建设用地使用权出让年限。

地下建设用地使用最高期限不得超过其地上建筑物土地使用权的最低期限。地上建筑物土地使用权包含多种用途、使用期限不一致的.

二．地下空间的供地方式

1．划拨供地。需要确权登记的地下空间。符合国家《划拨供地目录》可采取划拨方式供地。

2．协议出让供地。地上建设用地使用权已经出让。需要确权登记的地下空间已建或拟建的可采取协议出让方式供地。

3．招标拍卖挂牌出让供地。地下建设用地使用权可以随地上建设用地使用权一并以招标拍卖挂牌出让方式供地。

地下空间用于经营性项目（无地上建筑物）地下建设用地使用权可单独采取招标拍卖挂牌出让方式供地。对地上部分属于城市公园、广场等公益设施。

三．地下建设用地使用权面积确定

地下建设用地使用权面积根据不同层次的地下建筑物按垂直投影面积确定。对地上建设用地使用权已出让的按下列方式确定：

1．地下空间已建成的由市规划、国土和建设等部门进行实测。根据实测面积确定地下建设用地使用权面积；

2．地下空间未建成的由市规划、国土和建设等部门按评审通过的规划建设方案和设计图。量算地下空间面积；若建成后的实测面积超出原确定面积的则用地单位须按规定补缴出让金。

四．地下建设用地使用权价格确定

依据《城镇土地估价规程》组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估；市土地收购储备委员会根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等进行集体决策，市国土部门根据拟出让地块的条件和土地市场情况。确定土地出让起价或底价。

需要确权登记的地下建设用地使用权涉及的出让金，对地上建设用地使用权已出让。按下列标准收取：

用于商业及其他经营性项目建设的按土地出让成交价（折算为楼面地价，地下空间第一层。下同）40%计算，用于经营性停车场（库）按25%计算；地下空间第二层及以上的用于商业及其他经营性项目建设的按照土地出让成交价的25%计算，用于经营性停车场（库）按15%计算。

折算标准同上。受让人在地块成交3年后申请办理地下建设用地使用权的按地上对应用途的基准地价折算。

五．地下建设用地使用权产权管理

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关键词：金融政策；促进；土地管理；健康发展

推进城镇化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要允许地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制定成法律。

我国现行的土地管理制度存在四方面问题：

1.耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。因为集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农民的地来得快。

2.农民利益受到损害。不仅被征地农民受损害，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地增值收益。未被征地农民也受损害，因为现行制度限制农民集体建设用地进入市场。

3.土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。现在土地金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危机。

4.政府既是裁判员，又是运动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。

尽管有关方面的改革一直在推进，但是在中国土地勘测规划院院长郑凌志看来，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。

集体建设用地入市是突破口，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。他认为，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。

因此，土地制度改革一定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农民权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的问题，就要允许宅基地和房产流转，提高他们在城市中购买和租赁房屋的能力。他认为，土地管理新机制应该包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量土地的盘活等，这些是跟城镇化中的建设有关的。

对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。同时，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。

集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。“但现在政府抓住不放，耕地保护住了吗？外延扩张，是政府经营土地制度的必然逻辑。政府退出经营，专心做裁判员，农民的违规行为还愁管不住？”

业内专家认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

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（一）经营性用地是指房地产、商业、旅游、金融、娱乐、服务等经营性项目用地，其范围包括：

1以出让方式（包括授权经营、作价出资、作价入股等）取得土地使用权，需改变土地用途为经营性的用地；

2政府征收、收回、收购、储备的规划用于经营性的用地；

3企事业单位改制后需“退二进三”的土地；

4原有划拨土地使用者需改变原土地用途用于经营性开发的用地；

5为实现抵押权而发生的划拨土地使用权单独转让或者连同地上建筑物、附着物所有权转让所涉及的经营性用地；

6人民法院判决、裁定涉及划拨土地使用权或者连同地上建筑物、附着物所有权的转让所涉及的经营性用地；

7破产企业原划拨土地按城市规划可用于经营性开发的土地；

8已纳入拆迁改造范围，可用于经营性项目的用地；

9其他经营性用地。

（二）经营性用地处置政策：

1新增经营性用地：凡由农用地转用和土地征收变为国有建设用地的新增经营性用地必须通过土地市场以招标、拍卖、挂牌的方式出让，不得协议出让。

2改制企事业单位用地：企事业单位改制过程中涉及的经营性用地，应以公开的方式出让。对资不抵债的改制企事业单位，经市改革领导小组批准后可用土地出让金收益弥补其净负债；对有净资产的改制企事业单位，土地出让金收益按各分区土地收益范围上缴政府财政。对改制企事业单位需要通过变现土地资产筹措改制成本或因改变土地用途等原因需要对原土地资产进行处置的,由市土地储备交易中心按市政府的有关规定实施收购储备,并根据该土地的原用途和取得方式给予补偿。

3拆迁、搬迁企事业单位用地或者“退二进三”企业用地：对因城市规划建设或企事业经营发展需要拆迁、搬迁或“退二进三”企事业单位用地，可以按照拆迁或易地重建等方式对其原使用的土地进行补偿或置换。原土地按城市规划可用于经营性开发的，经市国土资源局审核报市政府批准收回并补偿后按市场方式采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

按城市规划可单独出让的“退二进三”土地，对改制企事业单位可按原用途评估并确认的土地价格进行补偿，计入改制企事业单位资产总额；对改制后已取得出让土地使用权的企事业单位按经确认的原用途的土地剩余使用年期的现时评估价格进行补偿。按城市规划可改变为商业、住宅等经营性用途但须成片开发不宜单独出让的改制企事业单位用地，经单位申请，由市土地储备中心提出方案，经市国土资源局审核报市政府批准后收购储备。具体补偿方法为：对拟改制企事业单位可先按原用途评估确认的土地价格的80％补偿；对已改制并已取得出让土地使用权的企事业单位可按经确认的原用途的土地剩余使用年期的评估价格补偿。

4破产企业土地：破产企业的划拨土地不属于企业财产，其原使用的土地由市国土资源局代表政府收回。按城市规划可作为经营性的土地由市国土资源局在土地有形市场中公开出让。经政府批准，可用土地出让收益安置破产企业职工。

5闲置土地：闲置未用并可收回用于经营性开发的用地，由政府按规定收回后在土地有形市场上采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。

6因房地产抵押、法院判决等处置现状地上建筑物、附着物涉及土地使用权转移的，在不改变土地原有用途和不改变地上建筑物、附着物现状的前提下，经市规划部门认定后，可以出让、租赁或者保留划拨土地使用权性质等方法处置；需要改变土地原有用途或改变地上建筑物、附着物现状的，经市规划部门认定后，由市国土资源局代表市政府收回其土地使用权，对原用途的土地和地上建筑物、附着物给予适当补偿。

7根据城市规划，属于近期城市旧城改造范围的土地，应根据政府统一的规划要求进行处置。对原土地使用者不再办理土地出让手续，确有特殊原因需要办理土地转移手续的，可以通过交纳土地有偿使用费或土地年租金后，办理保留划拨土地使用权或租赁土地使用权手续；已改造、拆迁公告的地块，不得办理房产、土地转移手续。

二、实行经营性用地的计划管理，控制供应总量

（三）加大经营性用地计划管理力度，对规划建设用地范围内经营性用地实行城市规划和供地计划的双重控制，严格执行城市规划和经营性用地年度供应计划，控制经营性用地供应总量。

（四）经营性用地的年度供应计划由市国土资源局在每年年初会同发改、规划、区政府、区政府和市开发区管委会，以城市总体规划为依据，考虑年度农用地转用计划指标数量，合理编制市区经营性用地的年度供应计划，经市政府批准后向社会公布。

（五）经营性用地供应计划的编制执行以下原则：

1总量控制原则。对年度经营性建设用地实行总量计划控制，在每年第一季度下达全年供应计划指标，原则上不得突破。如因重大城市基础设施建设确需调整供应计划的，由市政府统一安排。

2控制新增用地原则。按市区农用地转用计划的一定比例控制新增经营性用地的供应。

3分区安排的原则。按照市本级、区、区和市开发区的当年建设计划，安排各区的年度经营性用地供应计划。

4符合城市建设要求、发展方向和兼顾旧城改造、企业“退二进三”实际需要的原则。

5供应计划和开发地块相协调的原则。考虑具体地块的开发序列统筹安排供应计划。

三、加强经营性用地的市场化管理，规范交易行为

（六）严格经营性用地的管理，规范土地市场秩序，实行经营性用地公开交易制度。

1坚持对经营性用地在土地有形市场集中统一供应，严格控制和垄断经营性用地的一级市场，在三条高速公路围合的市区六大分区规划用地范围内，新增经营性用地都必须到土地有形市场公开竞价出让，实行公开、公平、公正交易。

2建立健全经营性用地交易管理制度，规范土地有形市场运作。一是在土地有形市场内公布经营性用地交易规则，公开所有交易信息、交易程序和收费标准，创造良好的市场交易环境。二是实行交易许可制度。对涉及原划拨土地或改变原土地使用条件的土地使用权交易，由市国土资源局审核报市人民政府批准并办理相关手续后，方可入市交易。通过出让方式取得土地使用权的经营性用地的首次交易，必须报市国土资源局核准，达到转让条件的方可进行交易。

（七）房地产开发用地和商业、金融、旅游、娱乐、服务等经营性用地，必须在市国土资源局设立的土地有形市场上，通过招标、拍卖、挂牌方式交易。严禁经营性用地协议出让和私下交易。

（八）对拆迁定销房和农民住宅楼，继续实行统筹安排、定点建设和执行规定的优惠政策。

（九）对经营性基础设施用地逐步实行有偿使用，逐步试行经营性公益设施用地的招标、拍卖、挂牌出让。

（十）对市区中已建、新建及规划建设道路两侧用地实行控制，特别是在规划宽度60米以上的城市主要道路两侧各150米范围内，除法律法规明确规定的应当以划拨方式取得土地使用权的情况以外，原则上不得安排划拨用地。

（十一）实行城市经营性用地的统一规划、统一征用、统一开发、统一供地、统一管理。因建设需要使用市区内集体土地的，由市国土资源局统一办理土地征收和农用地转用手续，转为国有建设用地后方可进入市场。严禁用地单位和个人与农村集体经济组织私下签订征用土地协议。

（十二）建立土地供应信息制度，将经营性用地的供地条件与结果向社会公示。

四、加强土地的价格管理，完善市区地价体系

（十三）建立市区六大分区规划用地范围内统一的地价体系。按照有关法律规定，由市国土资源局会同市物价局组织专业人员评估确定规划用地范围内的基准地价，并按照每三年调整一次的要求及时更新、完善市区六大分区范围内的基准地价，以保持基准地价的现势性。

（十四）逐步建立标准宗地的标定地价体系和地价动态监测信息系统，加强对交易地价、评估地价的监督。

（十五）建立土地估价报告备案制度，规范土地评估机构的估价行为。凡在市区从事土地估价的机构都必须按规定的要求及时报送土地估价技术报告到市国土资源局备案。市国土资源局要加强对土地估价机构的监管，对不按规定报送土地估价报告和业绩清单、不遵守土地估价技术规范、弄虚作假评估的机构或个人，视情节轻重，依法予以处罚。

（十六）出让土地使用权，由市国土资源局委托具有土地评估资质的专业机构对拟出让地块的价格进行评估，经固定会议形式集体讨论确定出让底价、起始价；以协议方式出让土地的，其协议出让底价不得低于省政府规定的协议出让最低价，协议出让价格不得低于出让底价。

（十七）采用租赁方式供应土地的，市国土资源局应当根据土地用途、级别等因素按照公布的租赁土地使用权价格标准，拟定租金，签订租赁土地使用合同。

五、严格经营性用地收益管理，合理分配土地收益

（十八）加强经营性用地土地出让金的管理，实行收支两条线。

1市国土资源局设立土地出让结算账户，统一结算土地出让收入。土地出让金包括土地取得成本和政府土地净收益，土地出让金进入市国土资源局财务结算中心土地出让结算账户后，用于地块的前期征用、收购、拆迁、通平等开发支出。支出费用由市国土资源局和市财政部门审核、报市政府批准后拨付市土地储备交易中心、市政府明确的土地前期整理单位或用于被征（用）地单位的补偿。市国土资源局财务结算中心在地块出让结束或年终对收支情况进行决算或审核后，及时将形成的土地出让金政府净收益足额解缴政府财政，不得坐支，并主动接受财政、审计部门的监督。

2加强经营性用地土地出让收益的征收。土地使用者缴纳土地出让金后，凭市国土资源局开具的省以上财政部门统一监（印）制的收费票据办理具体土地使用手续。任何单位不得拖欠、截留、挪用政府土地收益。土地收益主要用于城市基础设施建设、土地开发和土地收购储备周转金。

3市土地储备交易中心按照权责发生制原则核算土地开发成本和收益。在土地出让前，市土地储备交易中心按土地收购费用、征地开发费用、财务费用、业务费和预计土地净收益，分类编制地块开发成本预算，经市国土资源局审核，报市政府批准后执行。地块出让收入全部实现并移交土地后，对地块进行清算，地块清算结束后，及时编制地块收支决算，报市国土资源局、财政局审定。

4区、区和市开发区及有关乡镇属于市区规划用地范围内的，以招标、拍卖、挂牌方式出让经营性用地的全部收入直接缴入市国土资源局财务结算中心土地出让结算户，进行结算。土地出让收益按规定划转到各区。

（十九）市区土地收益分配：

1六大分区中市本级建设管理范围内的土地出让金政府净收益归市财政；区、区和市开发区建设管理范围内的经营性土地，按其出让净收益的10％由市统筹，具体地块的净收益由市国土局会同财政局确定。

2六大分区以外的乡镇镇区范围内的经营性土地出让收益归各区政府，区政府与乡镇政府的分成比例由各区制定。

六、加大土地储备力度，保障土地供应潜力

（二十）市国土资源局应当编制近期、中期和远期土地储备规划，并在每年年初会同发改、规划等部门编制年度土地储备计划，报市政府批准后组织实施。

（二十一）下列土地可纳入土地储备：

1依法收回、收购、置换的土地；

2未确定土地使用权的土地；

3在土地利用总体规划和城市规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而依法征收的土地；

4闲置土地；

5市区改制企业需改变原土地用途或按城市规划需实施“退二进三”的企业用地；

6市区涉案企业需用土地及地上建筑物、附着物偿还债务的土地；

7纳入城市旧城改造范围内的土地；

8抵押给银行需要处置的土地；

9其他依法应当储备的土地。

（二十二）增强土地收购储备的能力。市区的土地储备具体工作，由市土地储备交易中心负责。市区六大分区的土地储备工作采用“三统一分”的办法，即统一市区储备土地的规划、统一市区储备土地的计划、统一市区储备土地的农用地征（转）用手续，储备土地的资金及开发管理由涉及的各区分别筹措。市财政每年在市区土地出让收益中安排一定量的土地储备资金，专项用于土地收购储备。市土地储备交易中心要运用市场机制，采取多种措施，多渠道筹措资金，增强收储能力。按照土地利用总体规划和城市规划对通过收回、收购、置换、征收等方法取得的土地进行前期开发整理，并予储备，以供应市区各类建设用地，调控市区用地需求，确保政府以国有土地所有者的身份，垄断土地一级市场。

七、加强管理制度建设，规范管理行为

（二十三）坚持规范管理，政务公开。市国土资源局对经营性用地审批管理、土地资产处置等要严格执行审批制度，所有报件和批文都要按规定程序办理；将办事制度、标准、程序、期限和责任向社会公开；建立信息、地价和土地交易资料可查询制度；减少办事环节，提高服务质量。

篇12

十八届五中全会召开过后，农村集体产权制度改革显现出一系列加速迹象：继11月初中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》（下称《方案》）正式后不久，财政部也于本月了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》。

在《方案》中，理清了农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度五大领域的改革思路。其中，深化农村集体产权制度改革被列为首要政策目标。

这一政策安排，应归因于在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，是中国农村治理的基本框架，能够为中国特色农业农村现代化提供基本的制度支撑。而《方案》亦提出了此一领域改革的基本要求：必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。

选择更有效率的产权制度安排，在农村集体成员间合理界定并分配农用地、宅基地、集体经营性建设用地、集体非土地经营性资产（即“三块地、一块产”）的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利，将是农村集体产权在资源跨社区配置、人口城镇化背景下探索有效实现形式的具体改革目标。

为提高改革的针对性，对上述“三块地、一块产”应分类采取不同的产权改革措施，不能混为一谈。

农用地产权重构

集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据国土部第二次全国土地调查结果显示：在中国66.9亿亩的农村集体土地总面积中，农用地为55.3亿亩。在多年农村改革中，这一类土地经历了从所有权与使用权高度统一向分离的重大变革，并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。

2014年中央1号文件明确指出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权、允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农用地产权制度演变的大逻辑。而其关键，是要合理界定三权的权能范围，进一步明确三者在占有、使用、收益、处分等方面的权能边界。

首先，就落实集体所有权而言，针对农用地产权不断向承包户分割的政策取向，各界主要有三种意见：有的担心土地承包关系长久不变后，农用地集体所有权有名存实亡的可能；有的建议应实行“国有永佃”；还有的主张实行农户私有制。

笔者认为，结合日韩等国经验来看，农户拥有完整的土地产权直至私有产权，并非必然有利于土地流转和经营规模扩大，甚至有可能成为土地流转和集中的障碍。

一些日本农经学者也认为，土地集体所有更有利于实行耕者有其田的原则，且在集中离农者耕地方面，比实行土地私有制有更多的办法。问题的关键在于既不能重蹈以前那种集体所有、统一经营、集中劳动的覆辙，也不能陷入农户占而不用、闲而不租、荒而不让的困境。现阶段落实农用地的集体所有权，着力点应是尊重和落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。

落实集体所有权需注意以下五点：一、应保持农用地集体所有权主体的稳定；二、从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式；三、现阶段不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来实现所有权，也不宜通过收取土地承包费、参与土地流转租金分配来体现所有权，否则极易发生侵犯农户承包权的问题；四、在农户承包地被依法征收时，集体所有权可适度参与土地补偿费的分配；五、应重新认识和对待一些地方集体经济组织行使处分权的做法，比如上海松江区发展家庭农场的做法，就是新形势下的“反租倒包”。

其次，就稳定农户承包权而言，在土地私有制国家，为适应所有者与使用者分离的需要，一般实行土地所有权与使用权“两权分离”。中国的特殊性在于，既要适应土地所有者（集体）与所有者成员（农户）分离的客观趋势，又要适应所有者成员（承包户）与土地实际利用者（经营者）分离的一般规律。以成员权为基础，从土地集体所有权中分离出农户承包权，承认农民拥有独立的土地承包权，无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。

稳定农户承包权要把握好五点：一、起点公平只是相对的，一旦落实“长久不变”，就应当在承包期内“生不增、死不减”；二、“长久不变”应有具体年限，建议为70年；三、鼓励探索市场化退出机制，对举家外出、又没有劳动力返乡务农的承包户，在自愿前提下引导其有偿退出承包权；四、鼓励创新承包权的实现形式，例如“确权确利不确地”就是一种较好的形式；五、赋予承包权有限的处分权能，除可以有偿退出外，不能向外部人员流转交易，也不能抵押、担保、继承。

第三，就保护土地经营权而言，在土地私有制国家，对从农用地所有权中分离出来的农用地使用权（经营权）应赋予多大权能，有一些共同特征，其中两点值得中国重视：其一，限制农用地使用权再流转；其二，保护租地农场主利益。对农用地使用权既限制又保护，是为了使租地农场主能够长期稳定经营。

就中国目前情况看，从土地承包经营权中分离出相对独立的土地经营权，目的在于顺应农民保留土地承包权、流转经营权的意愿；顺应促进土地流转集中、逐步扩大农业经营规模的趋势；顺应扩大农村有效抵押物范围、缓解农业贷款难的需要。从这三点出发，应当在承包权与经营权之间审慎分割各项权能，既不能引发承包权利人的不满，又要体现对经营权利人的保护。

保护土地经营权要把握好四点：一、在占有权方面，应鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定的预期；二、在使用权方面，应支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整；三、在收益权方面，应围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配方法，逐步投向实际务农耕种者，鼓励有条件的地方对土地流转费用进行补贴，还应有意识地控制土地租金水平；四、在处分权方面，应允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股，但对经营者再次流转土地经营权应予适当限制，以防止出现“二房东”。

宅基地产权重构

截至2013年底，中国农村宅基地面积为1.7亿亩，约占农村集体建设用地的54%。它既是农村集体资产的重要组成部分，也是农民财产权利的一个重要来源。

作为中国特有的一种土地制度，经过50多年的发展演变，目前农村宅基地制度的主要特征可概况为：“集体所有、成员使用，一户一宅、限制面积，免费申请、长期占有，房地分开、差别赋权”。这套制度安排在保障农民居住权的同时，也存在一户多宅、建新不拆旧等问题。随着农村人口外流增多，农民住房财产权和宅基地使用权权能不充分，农民财产权利受到约束等现象日趋突出，改革的迫切性亦不断增加。

十八届三中全会《决定》明确要求：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”

这实际上提出了两个相互关联但有所不同的任务：一是宅基地制度改革，核心是保障农户对宅基地的用益物权，焦点在于是否在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上，进一步赋予其“收益”的权能、有限度地赋予其“处分”的权能；二是住房财产权制度改革，核心是扩大交易半径、从集体经济组织内部流转扩大到更大范围内流转，焦点在于是否将城镇居民纳入受让人范畴。由于房地难以分离，完成这两项任务必须以宅基地产权重构为基础。

首先，就落实集体所有权而言，宅基地所有权归农民集体所有，但在集体经济组织成员免费拥有长期占有权、使用权的制度安排下，集体所有权的权能已很微弱。面对超标占用、自发流转等行为，集体经济组织作为土地所有者代表往往束手无策。

就此方面的改革应注意三个方面：一、进一步明确集体经济组织在占有方面的权能，主要体现在集体可以排他性地收回宅基地。目前国家在法律及政策方面仍缺乏系统、明确的规定，应在梳理现有规定基础上，合理界定、适度强化集体经济组织收回宅基地的权力；二、进一步明确集体经济组织在使用方面的权能，在城镇规划区内，应提倡集体经济组织按城镇建设规划统一利用集体土地建设住房，分配给符合条件的本集体经济组织成员。也可探索统规统建，以替代分户建房的传统；三、进一步明确集体经济组织在收益方面的权能，鉴于宅基地使用权是无偿取得的，在宅基地使用权产生流转、依法征收、交易等一系列收益时，集体经济组织作为所有者代表应参与收益分配。

其次，就划断农户成员权而言，集体经济组织成员只要符合分户条件就能免费申请宅基地的制度安排，在一定历史条件下有其合理的一面。但目前来看，这种做法既与农村人口变化的大趋势不吻合，也不利于城乡土地使用权制度的统一。因此，应选取一个时点，划断农户成员权，在赋予集体经济组织成员70年宅基地使用权的基础上，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”。如这一做法短期内难以达成共识，可先在城郊地区试行改革。

第三，就审慎拓展使用权而言，根据《物权法》规定，宅基地使用权权能明显小于土地承包经营权权能。随着农村人口流出越来越多，宅基地财产价值不断上升，特别是在十八届三中全会《决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的要求后，拓展宅基地使用权权能、扩大农房和宅基地交易半径已是势在必行。

但应注意，推进这项改革，必须把握好提高农房和宅基地可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡。应根据宅基地使用权获得途径的不同，实行差别赋权：对基于成员权依法获得的原始使用权，可赋予其较充分权能；对通过各种流转方式获得的继受使用权，只应赋予其相对有限的权能。

经营性建设用地产权重构

截至2013年底，中国农村集体建设用地面积为3.1亿亩，其中经营性建设用地面积为4200万亩，占农村集体建设用地的13.5%。农村集体经营性建设用地的产权体系如何重构，是社会各方面广泛关注的热门话题之一。

十八届三中全会《决定》对这一块土地提出的改革思路为：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。”这至少意味着两点：在城镇规划区外，农村集体经营性建设用地使用权的权能大大拓展，可以出让、租赁、入股，也可以抵押；在城镇规划区内，集体经营性建设用地使用权可以与国有土地使用权一样流转，不必都要被征收为国家所有。为实现这些改革目标，应在占有权能、使用权能、收益权能、处分权能四方面进行产权重构：

首先，在占有权能方面，集体经济组织作为土地所有权的行使主体，有权对土地使用权利人的使用、流转行为进行监督，有权在流转合约到期后收回土地使用权、按合同约定处置地上附着物。而通过初次及再次流转获得土地使用权的权利人，亦享有在使用权年限期限内程度不同的控制和支配土地权利。

其次，在使用权能方面，所有权权利人、通过初次及再次流转获得使用权的权利人，都可以在符合规划和用途管制前提下，利用集体土地从事工业、商业、旅游等经营性活动，最大限度地发挥土地的使用价值。但能否用于商品住房开发，需审慎决策，现阶段仍不宜放开这一方面的限制。

第三，在收益权能方面，就先行者的实践探索来看，政府、集体经济组织、土地使用权利人如何分配集体经营性建设用地使用和流转产生的收益，没有一定之规。在这一过程中，需注意三点：一是提高所有权在收益分配中的地位。多数集体成员并没有占有、使用集体经营性建设用地，因此在分配其产生的收益时，应突出所有权的地位，实行有偿使用。有偿使用收入纳入集体资产管理和分配，由集体经济组织成员共享；二是由市场决定流转价格，真正实现“两种产权、同一市场、统一规则”；三是规范地方政府参与收益分配的方式和比例。

第四，在处分权能方面，应建立与国有土地同等的处分权利体系。

非土地经营性资产重构

除土地外，实行农民集体所有的，还包括各种类型的经营性资产（如物业、设备、股权、现金等）和非经营性资产（如供水设施、学校、卫生室等）。这些资产如何在坚持集体所有制的条件下进行产权重构，在集体所有权与“集体资产股份权能”之间寻找新的平衡点，同样是全面深化农村改革的重要任务（据2014年11月多部门联合印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，这一改革的总目标为：探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能）。

就过去20多年的运作实践来看，农村集体股份合作制存在缺乏法人地位、难以避免内部人控制、缺乏人格化代表、成员边界难以锁定、可持续性尚未遭遇真正检验等一系列问题。

所有这些问题归结到一点，就是集体资产产权在集体所有权与成员股份权之间如何分割，尤其是如何拓展和完善成员股份的权能。总的思路应当是：以保障农民集体成员权利、赋予农民更多财产权利为目标，以股份合作制为载体，规范集体所有权权能，拓展集体成员股份权能。

首先，在规范集体所有权权能方面，应注意以下几点：

一是在占有权能方面，处理好“成员集体”与“农村集体经济组织”的委托关系；保障农村集体经济组织的法人地位；集体经济组织在行使占有权时应以成员集体利益为出发点；

二是在使用权能方面，投资领域以低风险的物业为主；进入竞争性领域应有适当的防火墙；逐步引入职业经理人；

三是在收益权能方面，应按股份分配给集体成员；应处理好提取和管理公积金保值增值的相关事宜；应推进“政经分离”改革；

四是在处分权能方面，对增值潜力较大、透明度较高的物业等集体资产不宜急于变现；在集体成员已完全市民化等情形下，如集体成员有要求，可对集体资产进行清盘，并撤销集体经济组织；应避免暗箱操作。

其次，在拓展集体成员股份权能方面，则应注意以下几点：一是在占用权能方面，从已经实行折股量化到人的地方实践来看，应注意股权不仅应是量化的，且应没有期限；股权分配需要考虑多重因素；应妥善应对特殊群体的利益诉求；提高股权证的法律效力。二是在收益权能方面，既要防止分红占集体资产收益比重过低的倾向，也要防止分红只能增加不能减少的倾向。三是在使用权能方面，为保持生产力的完整性，集体经营性建设用地和非土地经营性资产的使用权无法量化分割到每个集体成员并由其行使，为完善成员股份权的使用权能，主要是完善成员对集体经济组织在使用集体资产时的民主管理、决策与监督的权利。四是在处分权能方面，十八届三中全会《决定》提出的赋予农民对集体资产股份的六大权能中，有偿退出、抵押、担保、继承这四项权能，属于处分权的范畴，使成员股份权具有很大的可转让、可变现性，应当慎重稳妥推进，对内部成员持股比重应有明确规定，对外部人员持股应有严格规范，对股权作价应综合考虑多重因素。如果对这些方面考虑不够，很有可能导致“找后账”，影响社会稳定。

篇13

关键词： 工程建设　公益性　拆迁　立法

一、公益性建设项目拆迁具有特殊性

1.公益性建设项目与经营性建设项目的区分

工程建设项目根据工程建设目的的不同，可区分为公益性建设项目和经营性建设项目。二者的区分标准在于：公益性建设项目的建设目的是追求社会公益，建设主体对其建设开发不追求利润的获取，而经营性建设项目的建设目的是实现特定主体的经营目标，建设主体实施项目开发建设会产生相应的投资利润回报。正如美国判例法所阐明的：只要行为后果涉及权利人之外的不特定多数人，就视为符合公益目的要求。美国就此曾有著名判例：景德路公司为建筑一条通向一个私人工厂的铁路而请求征收私人土地。由于这条铁路又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条铁路不仅使景德公司受益，一定范围的第三人也受益，从而铁路所占用土地从私人占地变为公用占地，其土地征收合法。

我国《土地管理法》第五十四条、《城市房地产管理法》第二十三条均根据建设目的的不同对建设项目的性质作出了区分，并依此区分对土地使用权的取得方式作了不同的规定。笔者认为其中公益性建设项目根据开发主体的不同，还可以再区分为国家机关设施建设项目、市政工程建设项目和公益设施建设项目，但三者的区别仅是开发主体的不同，该差异对三者基于公益性建设目的而建造的基本属性并不影响。

公益性建设项目的开发建设成果是可以满足社会大众公共需求的公共产品，该产品不具有流转性，因而不是民法意义上的“财产”。相比较而言，经营性建设项目的开发建设成果不仅具有使用价值，而且具有完全的交换价值，因而经营性建设项目的成果不仅是“产品”，而且是民法意义上的“财产”。上述不同决定了公益性建设项目与经营性建设项目法律调整方式上的差异。财产是民商法的调整对象，因而经营性建设项目土地使用权的创设，必须由建设用地申请人与建设用地借给人在平等自愿的基础上以合意完成，经营性开发建设中的土地出让行为应为民事法律行为，应受民商法调整；公共产品不属于民商法的调整对象，公益性建设项目所需建设用地需要政府以行政划拨的方式批转，公益性开发建设中的土地划拨行为属于行政行为，应由行政法规范。

需要指出的是：公益性建设项目与经营性建设项目不仅在国有土地使用权的取得方面存在差异，两者在地上物的拆迁、土地的整理和供应等方面也存在着较大的差别。

2.公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了其法律规范具有特殊性

公益性建设项目拆迁行为与经营性建设项目拆迁行为相比，具有以下几项特点：

一是公益性建设项目的拆迁成本控制应与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目是为不特定的社会公众提供公共产品，其工程建设的公益性目的决定了其项目建设投入的收益率极低甚至没有投入收益。市场经营的一般规律是：投资风险应该与投资收益相适应。基于公益性建设项目的非盈利特征，国家应控制其经营风险，保障其建设开发进程。与此相应地，立法机关应该制定相应的法律制度控制公益性建设项目的建设成本，促进开发建设目标的实现。正如有学者所说：市政、公益项目的建设拆迁中，如用统一的拆迁立法，提供和房地产经营项目相同的补偿安置标准，则既为国家财力力所不及，又有悖于公平原则，妨碍市政、公益拆迁项目的正常进行。

二是公益性建设项目拆迁的进度控制也应该与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目的工程进度直接关系到社会公共，因而利益对此应予以严格控制。在工程建设项目的拆迁工作中，工程拆迁的进度与项目的审批环节与审批程序直接相关。我国现行拆迁法规为工程建设项目拆迁设置了较严密的法律程序，根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，拆迁人只有向拆迁主管部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案及办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明后，被拆迁人才能申请取得拆迁许可证。笔者认为：现行立法设置如此严格的拆迁补偿安置程序的原因是：房屋拆迁安置补偿工作与城市居民的根本利益紧密相关，与城区的规划发展密切相联，严格的审批程序可以控制工程建设单位的工程拆迁，使其不能擅自实施工程拆除行为，侵害他人合法权益，也可以防止工程建设单位实施违反城市发展规划、危及社会公共福利的违法行为。相比较而言，公益性建设项目出于其公益性的建设目的，一般均需要长时期的设计论证，一般不会与城市发展规划和居民的合法权益发生根本性的对立和冲突。在对公益性建设项目的可行性研究和立项作严格论证和审批的情况下，对公益性建设项目设置过于严密的拆迁安置法律程序，不但毫无必要，反而会无谓减缓公益性建设项目的建设进度，增加建设成本。

全面、普遍、彻底地解决这些特殊问题需要立法的支持，公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了立法应赋予其独特的地位，在一般拆迁法规之外形成相对独立的特别法规范。

值得注意的是：上海市2001年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称111号文）第十条和第二十六条就重大市政工程建设的拆迁管理和拆迁纠纷处理作出了与其他建设项目不同的规定。显然这迈出了对公益性建设项目和经营性建设项目拆迁行为分别调整的第一步，但迈出这一步并不意味着现行拆迁立法已经解决了公益性建设项目拆迁立法中存在的主要问题。按照111号文第十条的规定，虽然相比较经营性建设项目，重大市政工程可以就项目建设范围内暂停办理建设施工等事项向拆迁主管部门提前提请审批，但是该提前申请并不能起到提前拆迁实施进度，并进而降低工程拆迁成本的结果。此外，111号文也未对重大市政工程拆迁补偿的标准问题作出另行规定，显然，111号文第十条和第二十六条并不能满足公益性建设项目拆迁立法的需要。

二、完善公益性建设项目拆迁立法需要解决的几个问题

笔者认为，完善公益性建设项目拆迁立法，需要从拆迁主体、拆迁审批程序和拆迁补偿标准等方面着手进行，具体而言：

1.公益性建设项目拆迁应纳入土地储备制度的调整范围，由政府作为拆迁人依法实施拆迁

以上海市的情况为例，二四年六月九日，《上海市土地储备办法》（下称《储备办法》）正式公布施行，这是上海市关于土地储备制度的基础规范。根据《储备办法》第三条的规定：土地储备是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。政府有关部门实施土地储备，实质上是政府将土地使用权征收或收购，然后经拆迁和前期开发配套把“生地”变为“熟地”，然后予以供应的过程。

需要注意的是：《上海市储备办法实施细则》（下称《实施细则》）第四条规定：本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择，并优先列入土地利用年度计划。即新增经营性建设用地一般均须通过土地储备取得。而公益性建设项目用地是否需要通过土地储备方式取得，该《实施细则》未作规定。

笔者认为，从降低公益性建设项目建设成本，推进公益性建设项目建设的角度，应将公益性建设项目建设用地取得纳入土地储备的制度的调整范围。其原因有三：

一是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以较为严格地控制公益性建设项目的用地和建设规模。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地储备机构实施土地储备一般要由土地储备机构在每年的10月份向政府房地资源局和发改委报送下一年度土地储备计划建议，该土地储备计划建议报经政府土地管理领导小组审核批准后形成年度土地储备计划，该年度计划应与政府国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。以上较为严格的土地储备年度计划报批实施程序可以确保政府公益性建设项目经过层层论证，逐级把关，防止公益性建设项目用地的滥批滥用。此外，在土地储备中，由于委托土地储备机构是受政府房地资源局委托实施储备地块上的房屋拆迁，拆迁中的拆迁范围和拆迁补偿等焦点、难点问题都可以由政府按照城市发展规划和城市土地供应计划的要求统一部署，保证落实。政府部门主导实施拆迁有利于保障开发进度，控制供地范围，防止用地申请人擅自扩大用地范围。由于土地的前期市政配套开发也同时由政府委托相关专业机构实施，因而政府还可以通过土地前期配套开发控制储备地块的用途。

二是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以降低公益性建设项目土地前期开发的成本。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地供应部门就供应经营性新增建设用地所得收益，除用于支出付经营性建设用地的开发成本和管理费用外，应全部划入土地储备专项基金，该基金的设立目的是支付土地开发与整理的费用。显然，该基金也可用以支持重大市政公益性建设项目的前期开发成本。在重大市政工程建设的开发建设中，如果政府直接把经配套开发的熟地供应给公益性建设项目的建设单位，公益性建设项目的建设成本将会大大降低，城市公共福利水平能够得到较快提高。

三是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以大大加快公益性建设项目的开发建设进度。将公益性建设项目的用地取得和前期开发纳入土地储备的统一制度体系，可以使建设单位从土地前期开发的复杂工作中解脱出来，专注于项目的可行性研究，可以较早地介入工程设计施工阶段。这样工程的可行性研究与工程用地的前期开发整理同时并行，就可以大大加快工程开发建设进度。降低公益性建设项目的开发建设成本。

基于以上分析，笔者认为，应将公益性建设项目的建设用地供应和土地前期开发纳入土地储备的法律规定中来，由有关土地储备的法规直接规定新增公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发和供应，明确公益性建设项目用地储备和开发在现行土地储备制度体系中的地位。

2.公益性建设项目拆迁应形成相对独立、统一的拆迁补偿原则和补偿标准

拆迁安置补偿标准是城市房屋拆迁的核心问题。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》和上海市111号文的规定，拆迁人应按照被拆迁房屋的市场评估价给予被拆迁人拆迁安置补偿，此外，拆迁人还应对因拆迁所引起的设备拆迁费、不可移动设备的重置费以及由拆迁造成的被拆迁人的营业损失等相关费用向拆迁人予以补偿。

以上是我国城市房屋拆迁补偿的一般标准。笔者认为。我国现行拆迁法规关于拆迁安置补偿的不足有三：

一是未能在区分公益性建设项目拆迁补偿和经营性建设项目拆迁补偿的基础上，对拆迁补偿标准分别加以规定。

如上文所述，公益性建设项目与经营性建设项目在建设目的和法律适用上存在较大差异，因而基于不同性质的建设项目所发生的拆迁补偿费用也应有所区分。根据我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家在征收取得国有土地后，再根据《土地管理法》第五十四条的规定将土地划拨给公益性建设项目的建设主体。因而公益性建设项目拆迁补偿的法律依据是国家征收行为；相比较而言，经营性建设项目取得建设用地的法律基础则有所不同。国家不能以征收的方式为经营性建设项目取得建设用地，而只能以其他方式收回国有土地使用权，然后再以出让方式为经营性建设项目设立国有土地使用权。显然，两种建设项目国有土地使用权取得方式不同，其拆迁地上物的拆迁补偿标准也应有所区别。 笔者认为，公益性建设项目适用房屋拆迁补偿的标准应同土地使用权征收补偿标准相统一。学界虽然对征收补偿的理论基础和补偿标准存在不同学说，但是这些学说的主要观点还是趋于一致的，即：土地征收人应向被征收人足额补偿因土地征收给被征收人造成的直接损失（主要指由于征收所引进被征收人的房地价值损失）和因土地征收所引起的土地征收时已经造成的间接损失。相比较而言，基于经营性建设项目土地使用权取得行为而发生的补偿问题，则由于其投资具有营利性，其补偿不应只及于被拆迁人的直接损失，而应给予被拆迁人所受一切损失包括全部间接损失的充分补偿。

二是征收城市国有土地使用权和集体土地使用权过程中所发生房屋拆迁补偿的补偿原则未能统一。如上文所述，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该补偿在国有土地使用权的征收上，体现为城市房屋拆迁补偿，而集体土地使用权的征收方面，则体现为集体土地使用权的征收补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四条的规定，拆迁人应按照合理补偿的原则，向被拆迁人补偿被拆迁房屋的市场评估价值，对被拆迁人造成其他损失的，拆迁人要支付搬迁补偿、停业损失补偿等费用。存在设备搬迁的，被拆迁人还可以请求设备搬迁补偿。在城市房屋拆迁补偿中，国有公房的承租人同样具有独立的请求拆迁补偿地位，承租人可以按照有关规定，请求拆迁人支付拆迁补偿费用总额的80%.根据上述论述可总结出我国城市房屋拆迁补偿的两项原则：一是给予城市国有土地使用权人以独立的拆迁补偿请求权，二是拆迁补偿额的计算方式是市场评估。

相比较而言，集体土地使用权的征收补偿则较为复杂。不仅包括集体土地上房屋的拆迁补偿，而且包括集体耕地的征收补偿。因为后者是集体土地征收的主要类型。故笔者以其为例加以分析。根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收集体耕地发生的费用补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿等，计算该征收补偿费用的方法是按照过去三年被征收耕地年产值的倍数确定。此外，《土地管理法》并未赋予集体土地使用权人以独立的补偿费用请求权，而仅在《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”至于土地补偿费如何在集体经济组织与包括集体土地承包经营权人在内的集体土地使用权人间分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明确规定。相比较城市房屋拆迁补偿的原则，集体土地征收补偿的补偿费用计算方法和土地使用权人的补偿地位均有较大差异，这些差异导致集体土地征收补偿中，农村集体土地使用权人的权益被严重忽略。农民的合法权益不能得到法律的周延保护。因而如何将国有土地征收补偿和集体土地征收补偿统一在共同的征收补偿原则之下，是未来完善公益性建设项目拆迁立法的重要内容。

三是政府需要就公益性建设项目拆迁标准定期公布市场评估参照价格。如上文所述，公益性建设项目建设用地取得的法律基础是政府的土地征收行为。由于土地征收补偿的标准与土地与地上附着物的市场评估价值紧密相关。因而政府实施土地征收补偿，既要坚持其征收行为的行政强制性效力，同时还要使其补偿与被征收土地及其地上附着物的市场价值相适应，以保护被征收人的合法权益。

为了保证土地征收行为行政效力性与补偿充分性的协调，政府需要建立起较为合理的土地征收补偿价格指导机制。即政府应定期公布公益性发建设项目土地征收或者房屋拆迁的补偿参照价格。并在该政府指导补偿价格的基础上，确定一定的补偿价格调整幅度，在该补偿价格调整幅度内，综合考虑被征收土地及其地上附着物的区位、用途、重置价值、收益等因素，确定土地征收补偿（在国有土地征收，即体现为城市房屋拆迁补偿价格）的最终价格。

笔者认为：在上述土地征收补偿政府指导价的价格构成中，房屋价值的补偿，可参照同等区域同种类型房屋的重置价确定，而土地征收的地价补偿则可在被征收土地的土地基准地价上浮一定幅度确定。为了保持与土地交易价格的同步性，该土地征收补偿政府指导价应与土地基准价格、标定价格同步制定、同步公布，同步实施。

3. 公益性建设项目的拆迁申请与审批程序应予以简化

我国《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条规定，拆迁人实施拆迁，必须依法取得拆迁许可证，而取得拆迁许可证，则必须取得前文所述的各审批文件。因此根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在公益性建设项目拆迁中，拆迁人只有办理完毕包括项目投资立项、用地规划许可、土地使用权取得审批和拆迁资金到位证明等相关申请前置程序，才具备办理拆迁许可证的法定资格。

如上文所述，简化公益性建设项目的申请与实施程序，即是将公益性建设项目建设用地的征收和前期配套开发纳入土地储备体系，即由政府有关储备机构代表政府完成上述土地储备和整理开发工作。政府储备机构对公益性建设项目拆迁工作的介入，为简化拆迁申请与实施程序奠定了重要的基础。

《储备办法》第十条就土地储备中的拆迁补偿作出了如下规定：土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。另据上海市111号文第十条规定：因重大市政建设项目拆迁房屋的，建设单位可以凭市发展计划委员会或者市建设和管理委员会的批准文件，向规划管理部门申请办理停止房屋及其附属物的新建、改建和扩建的通知手续，并向拆迁房屋所在地的区、县房地局申请暂停办理改变房屋和土地用途的审批手续，以及房屋租赁合同的登记备案手续。根据上述规定，重大市政工程项目只需持项目批文，而无须持办理完毕工程建设规划许可证即可申请规划范围内房屋和土地使用的审批，停止规划范围的工程建设和建筑设施的处分行为。

但是上述规定只是提前了冻结工程规划范围内工程建设行为和建筑设施处分行为的时间，并未完全实现简化拆迁申请和审批程序的目的。在土地储备制度中，土地储备计划的审核程序十分严格，一旦一宗土地纳入年度的土地储备计划，即表明该宗土地的储备已经与城市国民经济发展计划、城市发展规划相符合，因而在此情况下，再为该宗土地地上物的拆迁许可设置较繁复的前置程序，既不能实现该前置程序设立的基本目的，又有审批制度重复设置之嫌。笔者认为，在土地储备制度中，公益性建设项目的拆迁审批程序应作如下简化：

一是由投资、规划、土地管理等行政主管部门在土地储备机构设置审批分支机构，由各部门在公益性建设项目储备用地的拆迁作集中审批，作“一站式管理”，从机构设置上为简化公益性建设项目的拆迁审批奠定基础。

二是将拆迁的审批标准由实体审查转变为形式审查。这样既可以减轻审批工作的压力，同时又可以加快相关审批工作的进度。同时，立法还可以就审批工作设定审批时限，以加速公益性建设项目拆迁的审批进程。

三、公益性建设项目拆迁的立法模式

如上文所述，上海市111号文已经作出了区分市政工程建设项目拆迁与经营性建设项目拆迁的若干规定，但是该规定是零星的，不系统的，而且市政工程建设只是公益性建设项目的一个重要组成部分，上海市111号文的相关规定也并不能反映公益性建设项目拆迁立法的全貌。笔者认为：在与现行拆迁立法衔接的基础上，公益性建设项目拆迁立法应从以下几个方面逐渐加以完善。

1.应将公益性建设项目的拆迁作为特别规范对象，单列于现行的《城市房屋拆迁管理条例》之外。

《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。根据该规定，包括公益性建设项目拆迁和经营性建设项目拆迁在内的所有城区国有土地上的房屋拆迁，只能适用该条例。而根据前文所作分析，公益性建设项目的拆迁工作相比较经营性建设项目，在建设目的、建设成本、进度要求和补偿标准等方面均在在较大差异，不同种类的拆迁工作适用同一法规予以调整，不利于促进公益性建设项目的建设和发展。

另需注意的是：国务院办公厅于二四年六月下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》就城镇房屋拆迁中政府的地位和作用作出了如下规定：政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。如果将公益性建设项目纳入《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，那么公益性建设项目的拆迁工作就不能由政府来实施，也不能得到有关政府部门的支持，城市公益性建设项目如何推动就成为一个矛盾。

为了避免发生上述矛盾，笔者认为，应修改《城市房屋拆迁管理条例》第二条，将公益性建设项目拆迁单列于其调整范围之外，在《城市房屋拆迁管理条例》之外，形成较为完整的公益性建设项目拆迁行政管理、审批和补偿标准规范体系。

当然，在无法及时修改《城市房屋拆迁管理条例》的情况下，可在上海市第111号文现有规定的基础上对公益性建设项目拆迁作例外性规定，甚至还可以通过政府规范性文件的形式对上海市第111号文所作规定作进一步细化，逐渐形成以政府规章为主体的公益性建设项目拆迁规范体系。而就上海市而言，由于已经形成了单行的土地储备规范体系，则应尽快将其纳入土地储备的法律规范体系。

2.将公益性建设项目拆迁立法纳入土地储备的调整范围，并进而成为政府征收制度的重要组成部分……

如前文所述，《储备办法》第十条就土地储备中的房屋拆迁作出明确规定。该规定为公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围奠定了法律规范的基础。以后的工作则是要在行政管理、审批和补偿标准等方面作出更加详细的规定。

值得提出的是：《储备办法》是上海市人民政府颁布的政府规章，土地储备作为一项创设性的法律制度，仅由政府规章的形式规范尚显依据不足，应在经验积累到一定程度，时机成熟时，由上海市人大及其常委会制定相应的地方性法规。

在对《储备办法》第十条制定实施细则的基础上，上海市可以形成较为完善、系统的公益性建设项目拆迁规范体系，而相比较而言，上海市111号文主要规范经营性建设项目拆迁，这样就可以形成公益性建设项目拆迁法规与经营性建设项目拆迁法规相互并立、彼此协调的拆迁法律规范体系。

但是需要注意的是：将公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围，必须解决土地储备制度的上位法律依据问题。土地储备制度属于调整土地权属变更的重要经济制度，而且涉及对非国有财产的征收，因此该事项应属于我国《立法法》第八条所规定的只能制定法律的事项，地方立法机关及地方人民政府只能根据该法律规定制定实施性的规范。但是由于在国家立法层面，我国对土地储备的立法规范尚是一片空白，所以尽管我国除贵州、以外的大部分省市都已经就土地储备制度作出了不同形式的制度规范，但是这些规范背后的合法根据并不充分。

寻找土地储备制度的合法性依据，必须界定好土地储备制度的法律性质。目前，我国的《物权法》和相关的国家征收法律规范都在起草之中，根据我国《物权法（草案）》的规定，非为公共利益目的，非经法律规定审批和充分补偿，不得以征收拆迁的形式侵害公民的私有财产。在不远的未来，《物权法》即将公布实施，如果不将土地储备制度定位于公益性目的的征收，其实施将面临与《物权法》直接冲突的尴尬局面。因此，笔者认为，将土地储备定位于公益性建设项目的土地征收、整理和供应制度是我国现有法律体系制度选择的必然。在我国征收法律法规出台的基础上，将土地储备制度纳入政府征收法律体系，再将公益性建设项目拆迁纳入土地储备的调整范围，将是公益性建设项目拆迁立法的选择和出路。公益性建设项目与经营性建设项目在建造目的上的区分，促成了两者在用地、拆迁、供应等各个方面彼此区分，相对独立的制度规范结果。

参考文献：

1. 沈晖：《我国城市房屋拆迁制度的法律透视》「J，上海市政法干部管理学院学报2000年第3期；

2. 陈泉生：《论土地征用补偿》「J，法律科学1994 年第 5 期；

3. 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；

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农村土地是农民生存、发展的根本和来源。市场经济体制环境下，以市场机制配置土地资源成为市场经济发展的客观要求。管好、用好农村土地资源，是统筹城乡改革发展的客观要求，对于促进农业和农村经济的发展，带动农户增收，都有十分重要的意义。当前，农村土地资产评估的理论体系和技术规范与城市国有土地资产评估相比存在巨大差距。在当前农村土地制度改革不断向纵深推进、城乡要素交流越来越活跃的大背景下，建立规范的农村土地评估体系是盘活农村土地资源，促进农村社会和谐稳定的现实需要和内在需求。

一、当前农村土地资产评估面临的主要问题

1.农村土地产权制度不完善

长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足、严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。 目前，我国农村土地产权制度存在严重缺陷，主要表现在以下三个方面：第一，农民对农村土地确权的认识不够。由于政策宣传解释不够，有些农民没有认识到农村土地确权的重要性。甚至会认为土地确权会增加自己的经济负担；同时，有些农民因为外出务工，不愿意返乡配合土地确权。第二，历史原因造成农村土地权属不清，主要表现为农村土地权属资料缺失，农民拿不出有效的证据证明自己土地的权属；第三，农民集体经济组织虽然存在，但没有有效的行使集体土地所有权权利。农民更是无法有效的保障自己的合法权益。 合法有效的产权是农村土地评估的基本前提，产权制度的不完善严重制约了农村土地评估的发展。

2.缺乏指导农村土地资产评估的理论体系和技术规范

完善的理论体系和技术规范是保障农村土地资产评估有序发展的重要前提。虽然从2016年12月1日?_始实施的《中华人民共和国资产评估法》一定程度上规范了资产评估行为。但缺少针对农村土地评估现实情况的具体实施细则。无法有效的指导农村土地资产评估实践。容易造成评估人员在评估实践中缺乏执行的具体标准和依据，在过程中存在混乱、无序的状态，无法形成一个公平公正的农村土地交易市场。

3.城乡土地二元结构

农村发展不仅承担着改善农村生产生活条件，提高村民生活福利水平的责任，也涵盖了国家在处理城乡关系，解决“三农”问题和建设新农村方面的正常内容，在当前农村土地制度改革不断向纵深推进、城乡要素交流越来越活跃的大背景下，农村土地生产活力将进一步释放，农村土地制度改革、土地综合治理、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、宅基地改革等都需要打破城乡土地二元结构，建立农村土地评估体系。目前我国实行的是城乡二元的土地所有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。但正是由于这种城乡土地二元结构造成了城乡建设用地无法合理自由流转，使得农村土地的资产价值无法显现，是农村经济乃至农村土地评估发展落后的关键原因。首先，由于城市土地的基础设施配套程度、人口密集程度明显优于农村土地，造成城市区位条件比农村土地好、在用地需求上，国有土地高于农村土地。而需求决定价格，进一步造成了国有土地价格远远高于农村土地。其次，农村土地流转市场机制缺乏。我国农村土地资产管理是一种相对静态的管理，农村土地的流动性不高，造成农村土地的资产的价值无法显现，也造成了农村土地评估发展的滞后。

二、改善农村土地资产评估现状的政策建议

1.加快推进农村土地确权工作

农村土地是农业增效、农村稳定、农民增收最基础的生产资料。《中华人民共和国物权法》明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。加快农村土地确权工作的开展，有利于保障农民的物权。要保障农村土地确权的顺利开展，首先应加大政策宣传让农民了解土地确权的重要性。以宣传册、板报、村集体会议，让农民了解农村土地确权是保护自己合法权益的重要方式。确保登记真实准确明确土地权属后，农民就可以用自己的土地进行抵押贷款，从而扩大生产经营规模。让农村土地确权工作最大程度上获得农民的支持。其次，建立土地权属纠纷仲裁机构。由于历史原因，农户之间的权属变更多采取口头的方式进行，有的书面变更资料也存在合法性问题。让农村的集体土地确权工作存在一定的难度。应建立一支由不动产登记机构、乡镇政府、村委会及相关司法部门组成的土地权属纠纷仲裁机构，对在土地所有、使用、经营、承包等各类经济活动中存在的纠纷进行仲裁，让群众矛盾得以及时化解，消除社会隐患。最后，相关政府机构应制定土地确权相关制度规范，并将土地确权工作纳入财政统筹预算，不增加农民经济负担。

2.建立健全农村土地评估的理论体系和技术规范

建立健全农村土地评估的理论体系和技术规范，是实现土地增值收益在农民、集体、国家之间合理、公平分配的关键环节，可大力激发农村市场经济的发展动力。因此，应当从多方面构建完善农村土地评估体系。第一，制定完善农村土地估价指导价格体系。城市土地定期公布分用途、分地段的基准地价，那么农村土地也应该按照等级、肥力、位置等的差异逐步建立农村土地市场信息库，并及时将交易信息对外公开。第二，加强农村土地评估专业人员的队伍建设。农村土地资产评估与城镇土地资产评估相比，起步比较晚，提高评估人员的业务水平是提高农村土地资产评估质量的关键。针对目前农村土地估人员的缺少的现状，应当建立专业的农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员。第三，建立专业的农村土地交易服务平台。首先是承包地、林地及草地等交易平台，充分应用现代信息手段促进其产权交易，让有用地需求的种植户或者投资者能够和愿意参与土地流转的农民和集体面对面交流，为农民土地流转提供规范的交流渠道。更有效的促进农业规模化经营和农村现代化建设；其次是集体经营性建设用地等的交易平台，确保其可以通过出让、租赁、入股、联营等国家规定的合法方式实现土地增值，提高土地资产价值。