土地产权管理精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇土地产权管理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词:农村;权属调查;试点

一、引言

国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。《土地管理法实施条例》规定:土地调查内容包括土地权属和土地利用现状调查。我国农村土地普遍存在权利主体不明、权属紊乱、界线模糊等问题。因而,了解我国农村集体土地产权现状,探索完善农村集体土地产权制度,做好农村土地确权,不仅能科学指导第二次全国土地调查,更能为建立完善的农村土地产权体系奠定基础。本项目是根据“关于印发《2007年国地资源大调查项目计划》的通知(国土资发[2007]164号)”和“关于部署开展2007年度土地权属状况调查试点示范工作的函(国土院函[2007]86号)”文件要求,四川省作为2007年度农村集体土地产权制度建设调查试点而开展此项工作。成都市是国务院确定的城乡统筹综合配套改革试验区,阆中市是农村土地所有权登记发证试点市,因此,四川省选定成都市和阆中市作为重点调查地点。本文以阆中市土地权属调查为对象研究。

二、阆中市集体土地产权制度现状

(一)阆中市及试点镇概况

1、行政区划及地理位置。国家历史文化名城、中国优秀旅游城市――阆中,位于四川东北部,嘉陵江中游,北纬31°22′―31°51′、东经105°41′―106°24′。全市幅员面积1876.24平方公里,总人口877349人,其中农业人口681034人,辖49个乡(镇、街道办事处),447个行政村。

2、社会经济状况。阆中是农业大县,先后被确定为商品粮、瘦肉型商品猪、蚕桑、油桐和速生林生产基地,动植物及各种自然资源丰富。工业历史悠久,已形成食品加工、轻工纺织、医药化工、水电能源四大行业为支柱,机械、丝绸、皮革、包装、能源、化工、工艺美术七大行业为重点的工业结构。2008年,阆中城镇人均可支配收入10496元,农民人均纯收入3932元,地方总产值74.49亿元。

3、阆中市土地利用现状(见表1)。

4、选取的典型乡镇概况。第一,洪山镇。洪山镇位于阆中市东南28公里,幅员面积38.59平方公里,总人口22615人,其中农业人口19876人,耕地面积32976.25亩。粮食作物主要有小麦、水稻、玉米、红苕及各种豆类;经济作物主要有油菜、水果、蔬菜、蚕桑;工副业生产主要以食品加工,建筑建材和各类修理及服务业为主。近三年全镇年平均国民生产总值1.57亿元,农民人均纯收入3700元。第二,老观镇。老观镇位于阆中市东北部45公里处,总人口为25385人,其中农业人口为22649人,幅员面积64.49平方公里,耕地总面积为37649.55亩。经济结构重点以泰国大米、老观生姜、种草养兔、油菜、药材、茶叶、蔬菜和竹编工艺、外出务工、运输、加工、建筑等形成特色产业,近三年全镇年均国民生产总值1.89亿元,农民人均纯收入3600元。

(二)集体土地权属概况

1、土地权属争议情况。(1)土地权属争议的类型。阆中市农村土地权属纠纷内容主要有国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者和集体土地使用者之间及集体土地使用者之间三种情况。(2)试点镇土地权属争议解决的方式主要包括:一是协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。二是政府处理。经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理。三是诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的,向人民法院。

2、集体土地利益情况。(1)本集体经济组织成员身份的确定。以户口为依据,同时还要在本集体经济组织履行农民的义务,政策有明确规定的(如现役军人、大、中专学生)和集体经济组织成员三分之二以上同意接受为本集体经济组织成员身份的,方可视为本集体经济组织的成员。(2)集体土地收益在集体经济组织成员之间的分配主要实行平均分配,或谁受损失补偿给谁。

三、集体土地登记发证

(一)集体土地使用权发证

阆中市于20世纪90年代初,对集体土地使用权进行了登记发证。共颁发集体土地使用证22万宗(发证率达98%以上),由乡(镇、街道办事处)、片区国土资源管理所及市国土资源局分别进行了保存归档。在此基础上进行动态管理,对初次登记后发生使用权变化情况做到随时更新。

(二)集体土地所有权发证

根据国家安排,阆中市在四川省首先试点开展了集体土地所有权登记。利用已调土地利用现状数据库资料,按照《集体土地所有权登记发证工作实施细则》的要求,将土地利用现状图和标准分幅地形图作为工作底图,采用截距法、直角坐标法、交绘法等方法逐社进行了外业调绘,共调查了6000多个合作社、7300多宗宗地、立卷归档625册。由于受当时工作底图(比例尺为1:10000)的影响,个别地方精度还达不到要求,阆中市只进行了确权登记,未颁发证书。

(三)第二次土地调查

阆中市二次土地调查完成市域1876.24平方公里的外业调查,形成调查原图104幅。内业工作已完成农村建库、基本农田上图、专项用地调查、图件编制、成果汇总等工作。阆中市的二次土地调查工作充分运用了原集体土地所有权登记成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同时,二次土地调查成果也为下一步集体土地所有权登记发证工作提供了准确的依据。

(四)集体土地权属调查中存在问题和解决办法

1、问题。(1)权属争议问题:包括历史遗留问题,和现实利益冲突、情感纷争等。(2)技术问题:工作底图的制作、调查区和调查单元的划分、宗地图制作及面积量算。存在图面与实际的系统误差和偶然误差。(3)工作流程与协调问题:信息注意初始端,与接收者间存在信息流失导致不一致产生问题与矛盾。

2、解决办法。(1)权属方面:尊重历史,面对现实,调解为主,公平公正公道。(2)技术方面:内部人员加强学习培训,控制性节点采用专业外包加验收确保质量。(3)流程与协调方面:以信息接受方为工作关注点,提高工作效率效果。

四、集体土地使用权流转情况

集体土地使用权的流转,主要为农业用地流转和非农建设用地流转两种。目前由于法律界定、政策及市场发育的具体情况,以农业用地流转为主要类型(即承包经营权的流转),非农建设用地流转尚在探索中。

(一)试点镇承包土地情况

1、承包土地类型。根据相关法律,耕地承包期为30年;草地承包期为30-50年;林地承包期为30-70年,承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

2、土地承包中面临的主要问题。(1)政策调整使一些历史遗留问题凸现。政府对三农问题的重视并加以扶持,使农村土地经营效益明显提高,农民对土地倍加重视,由此引发土地纷争和农民上访明显上升。(2)政策缺失或难以操作。由于土地在总量上的刚性供给,造成困境,关于调入调出方面:新生儿、征地、新落户所需要的土地难以调入;外嫁女、村民升学、死亡、外出落户的土地没有政策,难以调出。(3)承包过程中,由于山区地形地势条件不一,土地承包远、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出务工、死绝户等承包地荒芜严重,政府难以管理。(5)征用土地和调整土地难度大,征地农转非安置途径单一。

3、解决土地承包经营权问题的措施。(1)自行协商。对新生儿、新落户协商外出户以及升学或婚嫁户多余的土地,有的采用有偿、有的采用无偿方式自行解决。(2)征地补偿。征地中涉及土地承包的,采用征地补偿费一次性经承包户进行补偿。(3)实物或货币补偿。农村基础设施或水利建设中涉及土地问题,主要采取调剂全迁户、死亡户以及原集体剩余的土地来进行补给或采用按年产值生产队逐年给农户进行补偿,资金来源从提取的公益金进行。

(二)土地承包经营权流转

1、土地承包经营权流转基本情况。洪山镇土地流转面积超过2000亩,占全镇耕地总面积的14%,涉及13个村67个组1900余户4200余人。全镇从事土地承包经营的业主共有15个,业主共投资120余万元,年人均增收25元。土地流转的年限一般为30年,短的2、3年,最长的达到50年(主要是荒山、荒坡)。老观镇土地承包经营权流转共2675.9亩(占耕地总面积7.1%),其中自行流转1600亩(占总流转59.79%),合同流转1075.9亩(占总流转40.17%),主要用于种养植业,流转收益近32.28万元。

2、土地承包经营权流转形式。第一,转包。经村社同意,在农民集体经济组织内部,承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方,自己仍保留承包权,转入方拥有使用权,双方签订契约明确各方权利与义务,而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍,约占流转面积的15%。第二,租赁。集体经济组织或承包农户,将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发,并与之签订相应的土地租赁协议,由业主向农户或集体支付租金。当地农民不但可以直接从土地上得到租金,还可在该业主处务工。如老观镇的生姜种植基地、沙参种植基地等,该种流转方式约占流转面积的60%。第三,借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用,借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。如试点镇外出务工人员将土地赠予其他农户耕种,这种情况约占流转面积的20%。第四,互换。农户为方便耕种或流转,与集体或其他农户在自愿互利的基础上,对各自的土地经营权进行交换。约占流转面积的5%。

(三)集体建设用地使用权流转

1、集体建设用地使用权流转基本情况。(1)本集体经济组成员根据法律规定,可使用法定土地面积修建住房。(2)因乡(镇)村公益事业和公共设施建设,需要征用个人集体建设用地。(3)乡(镇)场镇建设用地直接纳入国有土地使用权管理范畴。

2、规范集体建设用地流转管理的措施。第一,阆中市仅对集体建设用地的土地使用权进行流转试行,拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。第二,相关规定:必须以符合规划为前提;对集体土地的使用不得用于商品房开发和工业用地;在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转;对用地单位或个人审查用地项目的可行性;国土资源局负责管理和监督工作。第三,实施程序:对有意向取得某地块集体建设土地的单位或个人,在符合规划的前提下提出申请,通过阆中市国土局审查后向该地块上所属镇、村、社发出公告,由村集体经济组织三分之二以上村民表决通过后将意见反馈市国土局,市国土局全程参与到该用地事宜中去。

五、土地征用情况

(一)阆中市农村集体土地权利的实现方式及利益分配关系

被征收土地的分类面积以有土地勘测资格的单位提供的依据为准,人均耕地面积以征地时上年度统计年报数为依据。被征地人员的年龄,以政府批准征地补偿安置方案之日为基准日,以户籍管理部门登记的年龄为准。

1、征地补偿。(1)征地补偿补助费的计算,按土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物相关补偿补助标准计算。(2)征收土地补偿费用的拨付:一是青苗及附着物补偿费。由市统征办直接支付给所有者。二是土地补偿费。一律拨付给被征地农村集体经济组织,收支状况向组织成员公布,接受监督。三是安置补助费。首先用于缴纳被征地安置人员的社会保险资金,多余部分一律拨付给被征地集体以“少数服从多数”的原则管理和使用。四是农村集体经济组织的土地被全部征用,农业人口全部安置的,土地补偿费和安置补助费全部用于人员安置。

2、人员安置。在城镇规划区范围内实施征地的按城镇人口安置;在城镇规划区外单独选址项目征地的,可在尊重被征地农民意愿的基础上进行农业安置,实施农业安置的对象应纳入农村社会保障范围,对征地后人均耕地资源少的不具备基本生产生活条件的应将被征地农民纳入城镇就业体系和农村社会保障范围。

(二)征地情况

1、土地。2008年为新区建设调整土地1905.6亩,为新区协议征地495.74亩,为城镇建设协议征用土地310.607亩,支付补偿费1400余万元。完成对试点镇和零星房地产开发项目的协议征地工作较好地满足了城镇发展的用地需求。重点项目建设用地。先后为七里新区建设、金银台航电、红岩子电站淹没、滨江路西段建设及西南川中油气矿仪三井的开采等做了大量的征、用地协调工作。2008年共协调用地400余亩,较好地保证了重点项目建设用地之需。

2、安置补偿。按国家和省、市要求对征用农民集体土地补偿费的管理和使用情况进行了全面清理。对零星人员、统征社农转非人员、2008年以后享受过渡安置办法的人员根据具体情况分别进行了货币补偿、社保安置等。

(三)存在的问题

第一,征地难。一是被征地农民所提要求与现行补偿标准差距大,而现行征地又必须要70%以上农民同意。二是对抢种、抢栽的行为缺乏必要的措施。第二,失地农民的社会保障落实情况与现行政策要求有一定差距。第三,对小城镇的征地管理有缺陷,目前各级(重)试点小城镇拖欠农民的征地补偿费情况较严重。第四,目前很多土地已经拍卖,但农民的征地补偿未到位,拆迁未进行,一方面业主强烈要求用地,另一方面与农民的补偿协议难以签订。第五,小城镇建设征地补偿挪用情况严重,且补偿费的收缴、管理和使用不规范。

(四)建议

第一,为了最大限度地提高耕地的使用效率,促进耕地资源最佳配置,建议在农村产权制度改革中坚持所有权、放活使用权、规范经营权。第二,修订征地补偿标准,制定适应地方经济的征地补偿安置政策,以打破征地难的局面。第三,多渠道探索征地安置补偿的新思路,开展就业培训拓宽就业安置渠道,建立失地农民生活保障机制,切实落实失地农村参加社会养老保险工作。第四,着力解决好以前征地中的遗留问题,做好征地后的协调工作,确保被征地集体农民利益和各类建设顺利进行。第五,加大对土地补偿费,安置补助费的管理、使用和监督力度,切实保护被征地农民利益。第六,缩小城乡差别,推进基础设施、公共服务均等化,促进农村土地资本化。第七,通过征地,以土地整理为契机,推进城乡统筹发展。

参考文献:

1、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于印发第二次全国土地调查总体方案的通知[Z].国土调查办发〔2007〕3号,2007.

2、四川省土地权属状况调查试点示范项目实施方案[Z].四川省国土勘测规划研究院, 2007(12).

3、阆中市第二次土地调查成果分析报告[Z].阆中市国土局,2009.

篇2

关键词：土地产权 土地制度 位移理论

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0104-03

在土地产权理论界，存在许多热点乃至经典的问题：土地产权不清的问题、土地私有化问题、土地征用问题以及农村土地承包经营权是物权还是债权的问题等等。这些问题长期争论不休的主要原因，是所运用的理论有问题。现有的产权理论主要来自于西方经济学和民法学，这些理论以研究私有财产为主。实际上，财产可以分为两类：第一类是只有私益性、没有公益性的财产；第二类是既有私益性、又有公益性的财产。这两类财产的产权关系是有本质区别的，但现有的产权理论研究基础是从第一类财产出发的，因此，不太适用于第二类财产。不幸的是，土地财产属于第二类财产，因此，应用现有的产权理论，必然无法解释许多的土地产权问题。在分析土地作为既有私益性、又有公益性财产的属性基础上，提出了土地产权位移理论，然后，运用这一理论对土地的热点问题进行分析，试图使这些问题得到合理的解释。

一、土地产权位移理论

根据现有的产权理论，一个财产权利，不是物权就是债权，不是私有就是公有。实际上，对于土地财产权利，由于其既有私益性、又有公益性，情况并不是这么简单，往往是界于物权与债权之间乃至在二者之间位移，也介于私有与公有之间并在二者之间位移。

（一）土地产权在物权与债权之间的位移

理论上，物权是一种支配权，权利主体完全可以依据自己的意志和意愿行使自己的权利，不需要听从任何其他主体的意见。债权是一种请求权，除了不当得利、无因管理等少数法定之债外，大多数情况下，债权都是依据合同双方当事人的约定而形成，因此债权人在行使权利时，往往要受到对方当事人的制约，获得对方的同意后才能行使权利，虽然这种权利一经约定，即具有一定的稳定性和保障性，但对方当事人可以要求变更权利内容，甚至可以撕毁合同，收回权利，只不过是承担违约责任而已。物权和债权的本质区别是，物权的权利主体可以独立行使自己的权利，而债权主体则要通过请求后才能行使权利。

以上区别，是当前民法学上的一种理论区分，物权就是绝对的支配权，不需要向任何人提出请求；债权就是绝对的请求权，不具有一点点的直接支配性。显然，这种区分过于绝对化了，对于只有私益性、没有公益性的财产，情况是这样的。比如对于衣服、手表等普通的财产，物权人是具有绝对的支配权，债权人只具有请求权。但是，有时，物权的主体并不能完全独立地行使权利，债权的主体也不是完全不能独立地行使权利。这时，在物权和债权之间，依据直接支配性的差异，存在一种连续变化的状态（如图1所示），将具有100%直

图1土地物权与债权的直接支配性关系

接支配性的财产权利称为纯物权，其权利的行使完全是权利主体说了算；将没有直接支配性的财产权利称为纯债权，其权利主体在行使权利时，完全听从权利相对方的意思表示。在纯物权和纯债权之间，财产权利的直接支配性是连续变化的。对于这类财产权利，物权与债权的本质区别就不是绝对的支配权与请求权那样简单了，物权只是直接支配性相对较高的财产权利，债权也不是一种完全没有支配性的财产权利，只是其直接支配性相对较低。理论上，在直接支配性连续变化的过程中，还无法找到物权和债权的分界点，也就是说，物权和债权的界限有时会不是很清楚，正是因为这个原因，对于一个直接支配性不高也不低的财产权利，会存在其究竟是物权还是债权的争论。

对于只有私益性、没有公益性的财产，如衣服、手表等，不存在上页图1中所示的直接支配性连续变化的状态，属“离散”状态，要么具有100%的直接支配性，即为纯物权，要么就是没有直接支配性，即为纯债权。对于这一类的财产，其物权与债权的区别是非常明显的。上页图1中所示的直接支配性连续变化的情形，多发生在既具有私益性、又具有公益性的财产上，典型的例子就是土地财产权利，如前面提到的农村土地承包经营权，作为权利主体的农民，并不具有对土地100%的直接支配性，改革开放以来，土地承包经营权人对于土地的直接支配性是在逐渐提高的，但即使现在《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》皆已承认这种财产权利是一种物权，其直接支配性也还没有达到100%，在一定条件下，农民集体和国家对其土地具有一定的直接支配性。

可见，对于既有私益性、又有公益性的财产，物权与债权的区别，只是权利人的直接支配性大小存在差异而已，甚至随着直接支配性大小的变化，物权和债权还可以相互转换的。当直接支配性由大变小时，物权的属性逐渐变弱，债权的属性逐渐增强，法学上称之为物权的债权化；反之，称为债权的物权化。

（二）土地产权在私有与公有之间的位移

现有的物权理论认为，物权具有排他性，主体只有一个。这种理论也只适用于只有私益性、没有公益性的财产。土地是典型的既有私益性、又有公益性的财产权利。如果土地物权的主体只有一个，在实践中，农民或市民拥有的土地物权，有时可能被国家或集体征用或拿走，对此，现有的物权理论就无法解释，有的学者就认为土地征用是对农民或市民物权的侵犯。显然，这种解释过于简单。还有，一些学者在中国农村做土地产权调研时，一个“经典”的问题就是问农民“你认为土地属于谁所有”，给出的选择答案是“A.国家；B.集体；C.农户；D.不知道”，农民的回答往往是这四种选择皆有，于是，这些学者给出的研究结论是中国的农村土地产权不清。这样的结论也过于简单。

出现以上的问题，其根源是现有的物权理论过于简单，对于像土地这样的既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体不只一个，如农民集体所有的土地，农民个人、农民集体和国家皆是土地物权的主体，只是他们各自拥有的直接支配性大小不一。简单地说，既有私益性、又有公益性的财产权利，其物权主体应该是两个方面的：私人主体和公共主体（国家或集体）。私人主体和公共主体共同拥有物权的100%的直接支配性（如图2所示），当私人主体的直接支配性由小变大时，即是私有化过程，反之，就是公有化过程。

将私人永远拥有物权的100%直接支配性界定为纯私有，将公共主体拥有物权的100%直接支配性界定为纯公有。对于土地产权，一般很少出现纯私有或纯公有的状态，往往是介于其间。由于土地具有公益性，私人永远不能拥有土地100%的直接支配性，土地产权永远不能完全清晰地界定为私人所有。理论上，法律只能尽量明确地界定在一定条件下私人和公共主体分别拥有什么样的直接支配权，但完全清晰地界定是不可能的、也是不必要的。根据交易成本理论，产权界定是有交易成本的，要完全清楚地界定土地这样的复杂产权，其交易成本无限大。

图2土地私人主体与公共主体的直接支配性关系

（三）土地产权位移的内涵与社会意义

土地产权在物权与债权之间、私有与公有之间的位移，有其深刻的内涵和社会意义。虽然财产权利属民法或私法范畴，但是，对于土地这样的具有公益性的财产，土地权利人对于土地权利的行使，不仅仅涉及私人利益，可能涉及公共利益。当一个财产的权利人对其财产具有100%的直接支配性时，即权利人拥有纯物权时，对权利人个人是绝对有利的，但该权利人也可能凭借其100%的直接支配性，对公共利益导致不利的影响；反之，当权利人拥有的是纯债权时，权利人的利益有时得不到绝对的保护，但是，如果该财产权利的直接支配性还掌握在集体或国家手中，这时，对于公共利益是有好处的。因此，土地物权与债权的相互转换与位移，实际上是保护公共利益还是保护私人利益的一种抉择。过分地保护私人利益（让私人拥有100%的直接支配性），或者过分地保护公共利益（让私人拥有0%的直接支配性），都不利于财产权利的有效行使和财产的高效利用。最佳的方式是在私人利益和公共利益之间，形成一种均衡，即直接支配性在0%~100%之间，找到一个平衡点。这个平衡点并不一定就是50%或中点，平衡点应处何处，取决于社会制度和诸多社会关系。

依然以农村土地承包经营权为例。建国之后，为了充分保护集体和社会公共利益，在时期，农民个人对于集体土地的直接支配性很小，这种制度安排在当时有利于社会的稳定，有其存在的必要性，但随着社会经济的发展，变得越来越不利于土地资源的有效利用与农民个人收益的增加；改革开放后，开始实行土地承包经营制，而且承包期不断延长，这一过程，实际上就是农民对于土地的直接支配性不断提高的过程，土地承包经营权的债权属性不断降低，物权属性不断增加。这个过程，就是债权的物权化过程，很明显，也是私人利益和公共利益关系不断调整的过程。在这一逐渐变化的过程中，私人利益和公共利益得到了充分的调和，改革取得了很大的成功；今后的改革方向，是进一步提高农民对于土地的直接支配性，但为了保护公共利益，农民对于土地的直接支配性，永远达不到100%，即农民不可能获得土地的纯物权。也许将来有一天，随着经济社会的发展，私人利益发展到极致，需要更多地保护公共利益，也就是要降低农民对于土地的直接支配性，这个过程就是物权的债权化。

二、有关土地财产权利热点问题的解释

在以上的分析中，实际上已经解释了土地产权不清的问题和农村土地承包经营权是物权还是债权的问题，下面解释土地私有化问题和土地征用问题。

（一）土地私有化问题的解释

对于是否应该土地私有化的问题，不能简单地回答“是”或“否”。由上页图2可知，将私人主体或公共主体拥有100%直接支配权的情形分别称为纯私有或纯公有，对于土地产权，纯公有和纯私有都不是好的选择，而是介于二者之间。目前，中国土地产权制度变迁的总体趋势是：从纯公有向纯私有位移，但永远不会移到纯私有，而是移到公有和私有的调和点。任何国家、任何时期的土地产权，皆是在进行这样的从纯公有向纯私有或者相反方向的位移，通过这样的位移，形成土地财产在个人和公共之间的利益均衡机制。

（二）土地征用问题的解释

有人认为，国家在农民不愿意的情况下征用农民的土地，是对农民土地物权的侵犯，其实不然，如前所述，农民本身并不具有100%的直接支配性，还有部分的直接支配性属于集体和国家，在一定的条件下，为了公共利益的需要，国家也可以行使直接支配权。即使在私有制国家，私人拥有的土地，土地所有权人也不具有对土地100%的直接支配性，也可能被国家征用，同时，在利用土地的过程中，也要考虑周围公共利益的需要，简言之，土地所有权人不能完全自己说了算。有了以上的理解，对于土地征用问题的认识可以更客观：（1）该问题不是公有制国家独有，私有制国家也有，是所有国家皆要长期面对的普遍问题，不要试图去消灭这个问题，也不要过于夸大这一问题对于社会的危害；（2）即使农民拥有土地的物权，国家也可以征用，没有必要讨论征地的合法性，许多学者提出采用征购、农民参与开发等形式取代征用，其实没有必要；（3）土地征用过程中的争论，不是财产权利纠纷，只是利益分配的讨价还价，不要“上纲上线”地认为征地就是国家对农民物权的侵犯，只是要在国家、集体和个人之间合理地分配利益就可以了。至于利益分配过程中的、腐败等问题，不是土地征用制度本身的问题，而主要是监管制度的问题，应区别对待，不要因为这些问题的存在而否定土地征用制度的作用与绩效。

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【关键词】土地管理法 小产权房 集体建设用地 使用权流转

一、当下小产权房的法律地位

“小产权房”是指建设在农村集体土地上并向集体经济组织以外的成员销售的住宅房屋。依据占地性质不同，小产权房有3种类型：建设在农用地上的住宅房屋；建设在宅基地之外其他集体建设用地上的住宅房屋；建设在农村宅基地上并出售给非本集体成员的住宅房屋。我们不难看出，小产权房的典型形态是以销售为目的在集体土地上开发的商品住宅。取得合法审批手续的宅基地上房屋，农民用于自住可以取得合法产权证，但一旦转让给本集体以外的成员，则成为不受国家保护的小产权房，转让合同不被法律认可，受让者也无法办理产权登记取得产权证，无法取得受让房地产的所有权。

二、小产权房产生原因剖析――集体土地利益相关者博弈和选择的必然结果

（一） 城乡不平等的土地使用制度

从法律上看，农村集体土地所有权被表述为完全物权，但在经济上的实际表现却为“有限所有权”。现行《土地管理法》对集体土地的用途予以严格限制，集体土地要用于建设用途的，必须先征收为国有土地，再由国家以出让等方式提供给用地者，农民集体和用地者之间的直接交易被禁止，即所谓的集体建设用地的征地供给模式。《土地管理法》确立的城乡不平等的土地使用制度一方面使国家几乎垄断了建设用地的供应，另一方面又使农民集体几乎丧失了对其土地的处分权，大量的土地增值收益在征地过程中被地方政府获得，土地财富被从农村转移到城市。

（二）开发商与政府的利益博弈

土地资源的稀缺性日益显见，房地产开发商想以较低成本得到土地，地方政府为创政绩、得收益以及种种违法手段而使土地成本抬高，我国土地市场的种种不规范性也日益显见。房地产开发商的利益与开发成本和获取利润密切相关。在成本中，土地出让金占到房地产开发成本的60%左右，有些开发商为了节省成本以赚取更多的利润，便与农村集体经济组织合作以相对低廉的成本来进行开发。

（三）买卖双方的利益驱动

首先，作为卖方的农民，农民集体不仅可以从小产权房开发中获取巨额土地收益，而且由小产权房的建设销售带来的农村经济发展和乡村面貌改变更是可喜。农民个人则可以分享土地收益，轻松获得本地非农就业机会以及当地经济发展带来的附加利益。此外，乡政府享受由小产权房建设带来的政绩效益，参与土地增值收益的分配，从而成为小产权房的重要推动力量。就买房人而言，大城市的居住环境问题日益突出，且不断上涨的城市房价远远超过大多数人的购买能力，小产权房无疑可以满足工薪阶层居者有其屋的梦想。

三、小产权房治理与土地使用制度改革

治理小产权房要双管齐下，一方面从源头上遏制小产权房的开发销售，另一方面要妥善处理已有小产权房。我认为，以下几方面非常重要：

（一）赋予农村集体建设用地使用权以完全用益物权效力，构建城乡平等的建设用地使用权流转制度

小产权房法律上的权属界定已经比较明确，我们应遵循“权之所在、利之所享”的原则，小产权房的权与利应紧密相连。根据现行法律规定，兴办乡镇企业、村民建设住宅、建设乡（镇） 村公共设施和建设公益事业经依法批准都可以在农民集体所有的土地上进行，但在这种建设用地上取得的权利不能等同于在国家所有的土地上取得的建设用地使用权。2008 年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指明了集体建设用地进入市场流转的改革道路，勾画了“建立城乡统一的建设用地市场”的目标。

（二）允许集体土地上的商品住宅建设，打破城镇居民住宅用地的政府垄断

在我看来，既然允许集体建设用地流转，就不应对集体建设用地上的商品住宅开发予以禁止。首先，禁止集体建设用地用于商品住宅开发，这缺乏公共利益上的支撑。其次，只有允许集体建设用地上的商品住宅开发，治理小产权房才有制度前提。因此，从立法上禁止集体土地上的商品住宅开发完全没有必要，明智之举是承认其合法性并予以法律规制。此外，应当将集体建设用地上的商品房开发纳入城镇房地产开发管理的轨道，从开发到销售到物业管理都实行与国有土地商品房开发一样的管理，最终打破城乡住房二元化态势，实现城乡统一的商品房市场。

（三）允许宅基地使用权有条件对外流转

主张禁止宅基地使用权流转的观点，最核心的理由是担心宅基地使用权流转会使“三无农民”变成“四无农民”，引发社会不稳定。主张允许流转的观点最主要的理由是，允许宅基地流转可以盘活存量建设用地，提高土地资源配置效率，保护耕地。集体建设用地上的商品住宅开发与宅基地使用权的对外流转，是两个密切联系的问题，既然划拨土地使用权能够通过办理出让手续转变成可以市场化流转的出让土地使用权，宅基地使用权就也能够通过办理集体土地上的出让手续转变成可以市场化流转的集体建设用地使用权。因此允许宅基地使用权有条件对外流转比完全禁止更符合中国当前实际和发展需要。

（四）完善土地征收制度，禁止为“商业利益”而征收

我国《宪法》、《物权法》都严格将土地征收限定在为了公共利益的目的范围之内。然而，在法律上界定何为“公共利益”则是一个世界性的难题，人们曾寄希望于《物权法》的制定，然而现行《物权法》对此并没有做具体明确的规定。目前可行的方案之一就是先将明显不属于公共利益的征收行为列举出来加以禁止，譬如为城市居民居住而进行的商品房开发显然与公共利益无关，为此而进行的大规模的征收行为严重违法。应严厉禁止征收集体所有土地用于商品房开发，商品房开发应由集体建设用地直接供给土地即可。

参考文献：

篇4

第一条  根据《上海市土地使用权有偿转让办法》（以下简称《办法》），结合本市具体情况，制定本细则。

第二条  上海市房产管理局（以下简称市房管局）是本市土地使用权有偿转让中房产经营活动的主管机关。

第三条  在本市土地使用权有偿转让地块上进行的房屋预售、出售和出租等房产经营活动必须遵守本细则。

第四条  在本市土地使用权有偿转让地块上进行的房产经营活动必须遵循下列原则：

（一）土地使用权和房屋产权同时转移。

（二）房屋产权转移时，《土地使用权有偿出让合同》（以下简称《出让合同》）中所规定的权利、义务和责任一起转移。

（三）预售、出售或出租房屋的期限与《出让合同》规定的土地使用权期限一致；土地使用权期满时，土地使用权及该地块上的建筑物和其他附着物按《办法》的规定无偿收回。

第五条  本细则所称的下列用语含义是：

（一）房屋系指在实行土地使用权有偿转让的地块上，按《出让合同》规定营建的建筑物。

（二）房产经营人是指将实行土地使用权有偿转让地块上的房屋进行预售、出售或出租的房屋产权人。

（三）房屋预售是指房产经营人经市房管局批准，在建筑物竣工前进行的房屋销售。

第六条  按《办法》规定取得土地使用权的企业、其他组织和个人，从事房产经营活动时，应持有上海市工商营业执照，并报市房管局备案。

房屋的出售、预售和出租计划应按年度报送市房管局。

第二章  房屋出售

第七条  按《办法》规定取得土地使用权的受让人建造的房屋竣工后，必须报请上海市建设工程质量监督站（以下简称市质监站）验收，取得验收合格证书，并办理房产登记后，才可出售。

第八条  房屋可以整幢或分层、分套出售。整幢房屋分层、分套出售前，房屋出售人应明确各分层、分套房屋的建筑面积及相应的土地使用权比例。

房屋分层、分套出售的，房屋出售人应在房屋出售前制订《房屋使用、管理、维修公约》，报市房管局核准。

第九条  房屋出售可在中华人民共和国境内进行，也可以在中华人民共和国境外进行；但与中华人民共和国没有建立外交关系或没有在中华人民共和国设立商务代表处的国家或地区除外。

第十条  房屋出售价格可由房屋买卖双方协商确定。房屋出售人应将出售价格报市房管局备案。

第十一条  房屋买卖双方应签订《房屋买卖合同》，内容包括：

（一）房屋买卖双方的姓名、国籍、地址和身份；

（二）房屋的位置、编号、建筑面积及平面图纸；

（三）随之转移的土地使用权比例或范围；

（四）房屋价金；

（五）房屋价金的支付方式；

（六）房屋的使用性质、权属转移的内容；

（七）房屋产权人必须遵守的《房屋使用、管理、维修公约》；

（八）违约责任；

（九）双方约定的其他内容。

第十二条  《房屋买卖合同》签订后，购房人应按规定办理房地产登记、过户手续，缴纳过户费。

第十三条  房屋出售人不得将已出售的房屋重复出售。

第三章  房屋预售

第十四条  符合本细则第六条规定的房产经营人，须经市房管局批准后，方可预售房屋。

第十五条  预售的房屋必须具备下列条件：

（一）有审核批准的施工设计图纸；

（二）有建筑执照；

（三）建筑物设计地坪以下的基础工程已经完成；

（四）工程施工进度和竣工交付日期已经确定；

（五）本细则规定的其他条件。

第十六条  房产经营人向市房管局提出房屋预售申请时，必须提交下列文件：

（一）与工程承包公司或施工单位签订的房屋总承包合同或施工合同；

（二）市质监站签发的房屋基础工程验收合格单；

（三）房屋预售计划；

（四）《房屋使用、管理、维修公约》；

（五）预售款的监管机构和使用监督方案；

（六）按规定应提交的其他文件。

房屋预售申请批准后，房产经营人应将房屋预售批准文件及有关资料送交市房地产登记处登记。

第十七条  预售房屋，双方当事人应签订《房屋预售合同》。《房屋预售合同》内容包括：

（一）房屋预售双方的姓名、国籍、地址和身份；

（二）预售房屋的位置、编号、建筑面积及平面图纸；

（三）相应的土地使用权比例或范围；

（四）房屋价金；

（五）房屋预售款的支付方式和房屋交付方式；

（六）房屋的使用性质、权属转移的内容；

（七）房屋产权人必须遵守的《房屋使用、管理、维修公约》；

（八）违约责任；

（九）双方约定的其他内容。

第十八条  房产经营人在房屋竣工交付之前，按本细则规定所收的预售款必须先用于支付及清偿该预售房屋的一切建筑费用（包括土地使用权费用）后，才能另作他用。

第十九条  预售合同签订生效后，房屋购买人应向市房地产登记处办理登记手续。

房屋竣工验收合格后，房产经营人应向市房地产登记处办理房屋竣工交付登记，并按《房屋预售合同》办理房屋交付手续。

房屋交付后，购房人应凭《房屋预售合同》及房屋交付凭证办理房产登记、过户手续，缴纳过户费。

第二十条  房产经营人不得将已预售的房屋重复预售。

房屋预售的其他事项，按本细则第二章房屋出售的有关规定办理。

第四章  房屋出租

第二十一条  租赁土地使用权有偿转让地块上的房屋，出租人与承租人须签订《房屋租赁合同》，并应向市房地产登记处办理登记手续。

出租人与承租人签订的《房屋租赁合同》内容应包括：

（一）租赁双方的姓名、国籍、地址和身份；

（二）房屋的位置、编号、建筑面积及平面图纸；

（三）房屋的使用性质；

（四）房屋租金和支付方式；

（五）出租房屋的使用、维修内容；

（六）违约责任；

（七）双方约定的其他内容。

第二十二条  出租人对房屋及其设备，应及时检查，修缮，保障住房安全。

第二十三条  凡已租出的房屋，出租人不得违反原租赁合同，重复出租。

第二十四条  出售已租出的房屋，除承租人同意终止原租赁合同外，在租赁合同约定的租赁期内，承租人的租赁权利不受影响。购房人和原承租人应当依照原租赁合同，另行签订新的房屋租赁合同。

出售已租出的房屋，除租赁合同有约定外，在同等条件下，承租人有优先购买权。

第五章  附  则

第二十五条  房屋产权和《房屋预售合同》可以抵押。房屋产权和《房屋预售合同》进行抵押时，按《办法》和《上海市抵押人民币贷款管理暂行规定》、《上海市抵押外汇贷款管理暂行规定》中的有关规定办理。

第二十六条  房屋的出售、预售、出租必须按《办法》规定，缴纳税金。

第二十七条  房屋的购买人和承租人利用房屋从事各项经营活动，应按规定由项目经营人向上海市各有关主管部门办理申请、审批、工商登记和纳税登记手续。

第二十八条  委托房产买卖、租赁及相应业务的，必须出具委托书，并按《上海市土地使用权有偿转让公证实施细则》的规定办理公证和认证。

第二十九条  在土地使用期限内，拥有房屋产权的企业、其他组织和个人必须遵守《房屋使用、管理和维修公约》，保证房屋及其相关设施得到足够的维修，处于可使用状态。

第三十条  有关房屋预售、出售或出租的合同纠纷，争议双方可按《办法》第五十条规定办理。

第三十一条  房产经营人违反本细则规定的，市房管局或工商管理部门有权责令限期纠正，没收其非法所得，处以罚款，直至按《办法》规定由上海市土地管理局收回土地使用权。

篇5

    国有土地是国有资产的重要组成部分，土地资产管理的好坏，直接关系到中华民族子孙后代的生存与发展。为加强对土地资产的管理，现对国有资产产权登记中有关土地资产登记问题通知如下：

    1．凡使用国有土地的企业、行政事业单位及社会团体（以下称土地资产使用人）在向国有资产管理部门申办产权登记（行政事业单位和社团为财产登记）之前，必须先到土地管理部门办理土地登记。

    土地管理部门代表政府颁发的《国有土地使用证》及有关土地资产的证明是进行国有资产产权登记必要的证明文件。

    2．资产使用人因分立、合并、迁移、撤销及土地使用权转让等原因，引起土地权属、使用面积、用途等变化的，必须及时到土地管理部门办理变更土地登记，并持变更土地登记后的《国有土地使用证》或土地管理部门出具的其他证明文件向国有资产管理部门申办变动产权登记或注销产权登记。

    3．在国有资产产权登记年度检查时，凡土地登记内容或土地资产情况发生变化，尚未办理变更土地登记的，必须先到土地管理部门办理变更土地登记。

    4．资产使用人未按上述规定进行土地资产登记的，国有资产管理部门不予办理国有资产产权登记。

    5．土地管理部门应加快城镇地籍调查、土地估价、登记工作，以适应国有资产产权登记的需要。对少数一时难以完成土地调查、估价、登记任务的，可以暂由土地管理部门向资产使用人出具证明，到国有资产管理部门办理国有资产产权登记时，土地资产部分暂不作正式登记，采取备注方式予以记载，待土地登记、估价完成后，再予以补充登记。