土地权籍管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地权籍管理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

为全面贯彻执行93号文件精神，加强对土地登记费的管理，现将有关事项通知如下：

一、目前尚未转发贯彻执行93号文件的省、自治区、直辖市土地管理部门，要尽快与当地财政、物价、测绘部门取得联系，做好宣传解释工作，同时积极向当地政府反映情况，取得支持，抓紧制定实施办法或将文件转发。对一时达不成协议，不能联合发文的地区，可暂由土地管理部门单独转发，待条件成熟后再联合行文。

二、各级土地管理部门对收取的土地登记费，要严格按照预算外资金进行管理，实行财政专户存储，专款专用，严格按规定比例使用，不准挪作它用。各级财务主管部门和财务人员，忆分发挥财务管理与监督的职能作用，做好土地登记费的收取、上交、使用和管理工作。

篇2

    第一条  为加强土地房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障土地房屋所有权人和使用权人的合法权益，根据有关土地房屋法律、法规的规定，结合厦门市实际，制定本规定。

    第二条  土地房屋权属登记是指依法对国有土地使用权、 集体土地所有权、集体土地使用权、房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权等他项权的确认和登记。

    第三条  实行土地房屋权属登记发证制度，依法登记的土地房屋权属受法律保护。土地房屋权属的设立、转移、变更、终止等，须依照本规定进行登记。

    第四条  土地房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。

    第五条  厦门市土地房产管理局负责本市土地房屋权属登记管理工作。厦门市土地房产权籍登记机构（以下简称登记机构），受市土地房产管理局的领导和委托，承担土地房屋权属登记的具体工作。

    第二章  登记申请

    第六条  申请土地房屋权属登记，土地上已有房屋的，土地与房屋应同时申请登记。

    第七条  因买卖、赠与、析产、交换、抵押等行为而产生的土地房屋权属登记，由有关当事人共同申请。

    共有的土地房屋，由共有人共同申请登记。

    第八条  申请土地房屋权属登记，申请人可以委托他人办理。由人办理登记的，应向登记机构提交申请人的委托书，境外申请人的委托书应按规定经过证明、公证；尚须认证的，应经认证。

    第九条  申请土地房屋权属登记，申请人应在本规定规定的期限内提出申请。申请人居住在港、澳、台或国外的，或属农村居民的，其申请登记的期限为六个月，但本规定第二十一条规定的除外。

    第十条  申请土地房屋权属登记，申请人应按本规定提交申请书和有关证件。申请人提交的证件应当是原件。

    申请土地房屋权属登记，法律、法规规定应经公证以及当事人约定公证的，申请人应提供公证文书。

    第十一条  申请土地房屋权属登记，申请人必须分别不同情况提交身份证明：

    ㈠  个人身份证明；

    ㈡  企业营业执照、法定代表人或负责人的身份证明；

    ㈢  机关、团体和其他组织依法成立的批准文件和该单位负责人证明。

    境外企业、组织提供的身份证明应按规定经过证明、公证；尚须认证的，应经认证。

    第十二条  凡未经登记管理部门确认其土地房屋权属，领取土地房屋权属证书的土地使用者和房屋所有者，应当自下列事实发生之日起六十日内申请初始登记：

    ㈠  以出让方式使用国有土地，受让方已按出让合同约定支付全部土地出让金的；

    ㈡  在依法取得国有土地使用权的土地上新建房屋并竣工验收的；

    ㈢  以国有土地使用权作价入股股份制企业，入股合同已生效的；

    ㈣  依法拥有集体土地所有权的；

    ㈤  依法取得集体土地使用权的；

    ㈥  依法在集体土地上新建房屋并竣工验收的；

    ㈦  土地使用期届满，经批准续期使用的。

    第十三条  申请土地使用权初始登记应提交下列文件：

    ㈠  初始登记申请书及身份证明；

    ㈡  政府批准用地文件、用地红线图；

    ㈢  建设用地批准书；

    ㈣  取得土地使用权的证明文件。以出让方式使用土地的，还应提交土地使用权有偿出让合同及缴清地价款证明。

    第十四条  单位申请新建房屋的初始登记，应提交下列文件：

    ㈠  初始登记申请书及身份证明；

    ㈡  土地使用权属证明（《土地使用证》或本规定第十三条第㈡、㈢、㈣项所列文件）；

    ㈢  建设项目批准文件；

    ㈣  建设工程规划许可证；

    ㈤  建设项目方案批文和竣工后的总平面和分层平面图；

    ㈥  竣工验收证明。

    第十五条  个人申请城镇或农村新建房屋的初始登记，应提交下列文件：

    ㈠  初始登记申请书及身份证明；

    ㈡  批准建造的有效证照。

    申请城镇新建房屋初始登记的，还应提交用地文件及红线图。

    第十六条  申请购买新建商品房的初始登记，应提交下列文件：

    ㈠  初始登记申请书及身份证明；

    ㈡  购房合同；

    ㈢  购房发票。

    单位购买新建商品房后按本市住房制度改革规定的价格出售给个人的，其售房合同应载明房屋来源、原购买商品房的价格、出售给个人的价格、按出售给个人的价格和原购买商品房的价格确定购房个人拥有的产权比例。

    第十七条  经初始登记的土地房屋，有下列情形之一的，权属人应自合同或其他法律文件生效之日起六十日内申请转移登记：

    ㈠  集体土地依法转为国有土地的；

    ㈡  国有土地使用权依法转让的；

    ㈢  依法设定抵押的土地房屋经依法处分而转移的；

    ㈣  依法买卖（不含购买新建商品房）、赠与、交换、继承土地房屋的；

    ㈤  人民法院作出判决、裁定、调解引起权属转移的；

    ㈥  仲裁机构裁决引起权属转移的；

    ㈦  法律、法规规定的其他情形。

    第十八条  申请转移登记，应提交下列文件：

    ㈠  转移登记申请书及身份证明；

    ㈡  土地房屋权属证书；

    ㈢  与权属转移有关的合同、协议、证明文件、行政决定或其他法律文件；

    ㈣  缴纳有关税费凭据。

    第十九条  有下列情形之一的，权属人应自变更事实发生之日起六十日内申请变更登记：

    ㈠  土地权属来源由行政划拨改为有偿出让的；

    ㈡  土地面积或房屋现状依法发生变化的；

    ㈢  土地房屋用途依法发生改变的；

    ㈣  权属人姓名或名称发生更改的；

    ㈤  土地房屋座落地址或名称发生变化的；

    ㈥  法律、法规规定的其他情形。

    第二十条  申请变更登记，应提交下列文件：

    ㈠  变更登记申请书及身份证明；

    ㈡  土地房屋权属证书；

    ㈢  与变更事实相关的证明文件或批准文件。土地权属来源改变的，应提交有偿出让合同及缴清地价款证明。地上房屋翻建、改建、扩建的，应提交批准建造的有效证照。

    第二十一条  经初始登记的土地房屋，依法设定抵押等他项权的，当事人应自合同或其他法律文件生效之日起十五日内申请他项权登记。

    第二十二条  申请他项权登记应提交下列文件：

    ㈠  他项权登记申请书及身份证明；

    ㈡  土地房屋权属证书；

    ㈢  设定他项权的合同、协议或其他证明文件。

    预购的商品房设定抵押时，应提交本条第一款第㈠、㈢项规定的文件和购房合同及购房发票。

    第二十三条  有下列情形之一的，当事人应向登记机构登记备案：

    ㈠  依法在国有土地上建造商品房，建设工程项目已经竣工验收，开发单位应在竣工验收后六十日内将商品房的总建筑面积提交登记备案；

    ㈡  商品房建设项目在竣工验收后三十日内，开发单位应将商品房预售合同及其变更合同提交登记备案；

    ㈢  出租房屋，出租人应自签订合同之日起十五日内提交登记备案。

    第二十四条  有下列情形之一的，权属人应自事实发生之日起六十日内向登记机关申请注销登记：

    ㈠  土地使用期届满未再续用的；

    ㈡  房屋发生倒塌或拆除等灭失情形的；

    ㈢  土地房屋权属依法发生强制性转移的。

    土地房屋他项权消灭，当事人应自他项权消灭之日起十五日内向登记机构申办他项权注销登记。

    申请注销登记时，应向登记机构缴回土地房屋权属证书；因拆迁引起房屋灭失的，还应缴回《房屋拆迁许可证》。

    第三章  权属调查

    第二十五条  登记机构受理土地房屋权属登记申请后，应进行地籍调查和房屋权属调查，确定宗地界线、宗地面积和房屋建筑面积。

    第二十六条  地籍调查时，被调查宗地和相邻宗地的土地使用者应按预定时间到现场对宗地界线进行认定。无争议的，指界人必须在地籍调查表上签字或盖章，由登记机构设立宗地界址标志。指界人对宗地界线认可，但拒绝在地籍调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。

    指界人及其他当事人对界址有争议的，按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。

    第二十七条  宗地相邻各方违约缺席指界的，按下列办法处理：

    ㈠  一方缺席的，宗地界线由他方指界人认定后，参考有关权属文件确定；

    ㈡  双方缺席的，调查人员依照有关规定，参考双方提供的权属文件确定宗地界线。

    依照本条前款规定确定的界线，登记机构应将划界结果书面通知缺席方。缺席方如有异议，必须在接到书面通知之日起十五日内申请重新确界。

    第二十八条  房屋权属调查时，申请人应提供四至归属的有效证明材料。

    第四章  登记发证

    第二十九条  房屋买卖、继承、赠与、析产的，其权属经登记机构调查后，应进行公告，公告期为一个月。

    在公告期内，登记申请人或其他权益相关人对公告内容有异议的，可以向登记管理部门提出复查申请，并提交异议书及有效证据。登记管理部门应对异议书等进行调查核实，异议成立的，予以暂缓登记；异议不能成立的，书面驳回异议，并告知理由。

    第三十条  登记机构自受理登记之日起，应在以下期限核准登记：

    ㈠  初始登记三个月；

    ㈡  转移登记、变更登记二个月；

    ㈢  他项权登记、注销登记十五日。

    公告时间和处理异议时间不计算在前款所列期限内。

    第三十一条  申请人权属来源合法、明确的，登记机构应当核准登记，经登记管理部门确认其权属，颁发、换发或注销土地房屋权属证书。

    登记机构颁发土地房屋权属证书时，属城镇土地房屋的，给权属人颁发统一的土地房屋权属证书；属农村土地房屋的，分别给权属人颁发集体土地使用权证书和房屋所有权证书。

    第三十二条  土地房屋权属证书应载明以下内容：权属人；土地房屋座落；土地的权属性质、权属来源、使用年限、面积、用途、等级、地籍编号；房屋的权属性质、来源、结构、层次、面积、用途、竣工年份；土地房屋价值及纳税情况；他项权摘要；共有人情况。

    按本市住房制度改革规定出售给个人的房屋和单位购买新建商品房后出售给个人的房屋，土地房屋权属登记卡和土地房屋权属证书上应载明产权比例。

    第三十三条  土地房屋有下列情形之一的，登记机构应当在接受申请后三十日内作出不予登记的决定，并书面通知申请人：

    ㈠  违法用地的；

    ㈡  临时、违法违章建筑的；

    ㈢  拆迁公告后新建、扩建、改建房屋，或进行房屋买卖、赠与、交换、抵押、析产的，或改变房屋用途的；

    ㈣  其他依法禁止登记的。

    土地使用权未经核准登记的，房屋所有权不予登记。土地使用权和房屋所有权未经核准登记的，土地房屋他项权不予登记。

    第三十四条  土地房屋有下列情形之一的，经登记管理部门批准由登记机构直接代为登记：

    ㈠  无纠纷且未确定土地使用权的国有土地；

    ㈡  人民法院裁定为无主房屋的；

    ㈢  房产管理部门直管的公房或依法由房产管理部门代管的房屋；

    ㈣  法律、法规规定的其他情形。

    第三十五条  有下列情形之一的，登记机构应暂缓登记，并在作出暂缓登记决定之日起十五日内书面通知申请人：

    ㈠  产权纠纷尚未解决的；

    ㈡  违法用地、违法违章建筑未经处理或正在处理的；

    ㈢  土地房屋权属不清，提供的证件不齐全、不真实的；

    ㈣  其他依法暂缓登记的。

    暂缓登记的事由在登记机构作出暂缓登记决定之日起满三个月未消失的，登记机构退回登记申请。

    第三十六条  有下列情形之一的，经登记管理部门批准，登记机构可撤销全部或部分核准登记事项：

    ㈠  当事人未按本规定第二十四条要求办理注销登记的；

    ㈡  当事人隐满真实情况，或伪造有关证件、文件，或采取其他欺骗手段获准登记的；

    ㈢  登记机构审查有疏忽，导致核准登记不当的。

篇3

《城市房地产管理法》第六十条第三款的缺陷

第一，违背了意思自治原则。所谓意思自治原则，是指当事人依照自己的理性判断，去设计自己的生活，管理自己的事务。意思自治原则是市场经济对法律提出的要求。在市场经济条件下，市场经济主体是具有行为能力的参与者，能够基于自己的理性判断和分析做出法律行为，并对自己的行为所引起的后果承担法律责任。承认、保护民事主体在市场经济交换中的意思自治，可以极大地提高交易的成功率，充分实现民事主体之间的利益分配，推动市场经济的快速发展。在民事立法中确认意思自治早已成为现代各国民事立法的趋势。我国《民法通则》第四条也明确规定，民事活动应当遵循“自愿”的原则，从而体现了我国民法意思自治的精神，意思自治原则已成为我国民事法律的基本原则和理念。

土地使用权和房屋所有权同属不动产，根据我国现行法律，两者没有主从之分，民事主体在转让时应当可以根据自己的“意思”自由决定转让顺序，法律不应当予以不恰当的干预。

第二，违背了便民高效原则。根据《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定，无论什么情形，转让房地产时都必须先向房产管理部门申请房产变更登记，后向土地管理部门申请土地使用权变更登记。第三十九条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”现阶段在我国，土地使用权的审批和登记都是人民政府委托国土资源部门进行操作的，因此，以划拨方式取得土地使用权的，民事主体转让房地产时，则要先到国土部门办理相关手续，后到房产管理部门办理，最后还要再到国土部门办理。如果由民事主体自由决定房地产转让先后顺序，那么民事主体就可以在有批准权的人民政府审批即在国土资源部门办理审批手续后，再去房产管理部门办理就可以了，而无须再回过头来跑国土资源部门。由此可见，《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定，不符合方便群众、高效运作的现代行政原则。

第三，脱离了中国房地产管理实情。在我国，房产权利登记起步较早，房产权利登记的重要性几乎家喻户晓；然而土地权利的登记却经历了一番波折，公民土地权利意识相对较差，只要房产证不要土地证的大有人在。转让房地产时，很多人在办理房产变更登记后，因为不知道需要办理土地登记而不办理土地登记；还有一些人，明知需要办理却因土地权利保护意识相对较差，抱着无所谓的态度而不办理土地登记。就全国范围内而言，目前房产发证量要远远大于地产发证量。特别是划拨土地使用权转让时，很多都是不经土地部门审批，直接到房管部门办理房产登记，而后才去国土资源部门办理土地登记。更有甚者，干脆不去国土资源部门办理土地登记，从而造成国有资产大量流失。可见在我国现阶段，法律应该着重强化对土地权利的登记和保护。《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定，不但没有起到强化土地权利登记和保护的积极作用，相反却弱化了对土地权利的登记和保护，背离了我国国情。

该法律条文非有不可吗

有人说，《城市房地产管理法》第六十条第三款的规定，是为了避免“一房多卖、房地产权不一致的现象”的发生，“只有按照此规定才能有效避免房地不一致，使‘地随房走，房随地走’落到实处”。果真如此吗？

事实上，《城市房地产管理法》第六十条第三款的强制规定自1995年1月1日起施行至今已有10个年头，但“一房多卖、房地产权不一致的现象”仍屡见不鲜。那么，如果按照意思自治原则，取消《城市房地产管理法》第六十条第三款的强制规定，由民事主体自由决定房地产转让顺序，会不会使得“一房多卖、房地产权不一致的现象”愈加严重，房地产交易安全隐患更大呢？不会。因为如果民事主体违反诚实信用原则或违反公序良俗，采取欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下进行房地产交易，那么，根据我国民法通则第五十八条第三款规定，该民事行为无效。

既然如此，那么我们就根本没有必要以牺牲、至少是损害“私法根本价值所在”的意思自治原则为代价，作出《城市房地产管理法》第六十条第三款那样的强制规定，用以维护所谓的房地产交易的安全。

笔者认为，即使必须规定一个转让顺序的话，那也应该规定先办理转让土地手续，然后办理转让房产手续。

透过该条文，有一点我们不难发现：立法者与普通百姓一样，没有对土地权利的登记和保护予以应有的重视，没有把对土地权利的登记和保护放到应有的位置，重房轻地的观念相当严重，漠视了土地权利。可见，我国的土地权利登记和保护工作任重道远。

国土部门为统一登记机关，是解决问题的根本之策

房地产权利之所以会出现不一致的现象，归根结底，是由于我国不动产登记权利分散在多个部门造成的。包括房地产在内的不动产权利的分散登记，不仅造成不动产物权法律基础的不统一，妨害正常的不动产交易秩序，而且增加了公民、法人和其他组织的不合理负担，妨害了我国不动产市场的发展，还造成各行政管理部门间不断扯皮、闹矛盾。不动产权利的分散登记制度的理论基础是不动产的行政管理理论，而不是市场经济需要的民法、物权法原理，随着我国社会主义市场经济不断发展和完善，这种制度应予摒弃。

纵观世界各国和地区的不动产登记制度，登记机关要么是司法部门要么是地政部门。以地政部门为不动产登记机关，其理由是：不动产物权在本质上要么是直接指向土地的物权（如土地所有权、土地使用权、地上权等），要么是建立在土地物权之上的物权（建立在土地所有权、土地使用权或者地上权之上的房屋所有权、林地使用权、草原使用权等）。所以，以土地登记为基础登记，当然可以包括其他不动产物权的登记。例如在德国，不论是《土地登记条例》、《地上权条例》还是《住宅所有权法》，都明确规定土地登记包括地上物的登记。我国台湾地区也采纳了将土地登记部门作为不动产统一登记部门的做法。台湾《土地登记规则》第3条规定：“土地登记，谓土地及建筑改良物之所有权与他项权利之登记。”

篇4

关键词：土地调查；权属调查；方法；数据管理

1.前言

一般来说，土地权属调查可被称作是确权，其主要指的是根据具体的法律规定调查确认相应的土地权属情况，其中涵盖有土地所涉及的所有权与使用权的类别及性质、身份、权属、土地位置等相关信息的合理确定。在地籍调查进程当中，土地权属调查通常涉及有所用土地的现状、界址及历史、权源等情况，其占据着关键的核心应用地位。待土地使用人员确认权属调查成果之后，便可将其作为是审核国土部门土地权属并进行登记及证件发放的相关法律依据。

2.土地权属调查

2.1原则

第一，依法开展土地权属调查工作。这样做的目的在于坚决维护我国法律法规的严肃性，为此需严格根据政府的土地管理相关的法规，就土地资源所存在的问题情况实施有效彻查，其中包括有未批先建及少批多占等类型的乱占、非法侵占、过多侵占土地资源等方面内容。

第二，结合实际情况给予历史更多尊重。土地权属调查工作的顺利开展，要求在充分结合实际状况的同时根据政府相关规定及土地权属材料基础上，进行界址确定的时候需将灵活性跟政策性紧密结合起来，给予当地历史更多尊重，譬如说部门区域范围内的居民房屋朝向（阴面、阳面）、存在有滴水等类型问题

第三，严格参照地籍调查规程中所涉及的相关技术细则要求。严格执行统一的标准要求，旨在充分保障土地权属调查工作能够高质完成，将人为导致的误差情况出现率尽可能降低，与此同时，需根据当地实际状况，借鉴丰富的实践基础，进行技术设计书的合理制定，并将此当做是土地权属调查工作开展的基础依据。

2.2工作步骤

宗地是土地权属调查工作的基础性单元，也就是说宗地可谓是被土地权属界址线连接起来构成的封闭地块。该项工作实施的具体目标位针对每宗土地对应的权属信息进行合理调查，并认真填写地籍调查表，进行宗形图的有效绘制，进而获得图件及数据、表册等土地权属调查成果资料。参考相应实践可得土地权属调查的具体步骤为，第一，准备，使得土地权属调查的相应范围及时间要求、经费预算、具体任务、人员组织情况得以充分明确，针对调查范围内大比例尺地籍图实施有效收集，建设高水平队伍，定期培训专业技术人员，进行具体工作程序的合理制定，基于工作底图材料，根据相应的行政区域或者是自然界限进行各个街道的优化划分，并将此作为是相应的调查工作区域；第二，结合具体的工作计划，分区域及时通知土地资源的拥有者，旨在确保其能够按时到现场开展指界工作；第三，结合实际情况实施实地调绘工作，具体来说，针对各个宗地逐步开展实地调查工作，在现场位置实现界址位置的合理确定之后，认真完成地籍调查表的详细填写，并在现场直接完成宗地草图绘制，待二者均对界址有着合理认定以后，双方指界人需在地籍调查表对应部位完成签字盖章操作；第三，认真整理土地权属调查工作资料，基于实际的角度出发分析及调查原始材料，进而完成宗地号的有效编制，而后采用CASS软件进行宗地图的优化绘制，结合我国国土相关部门需求尽可能充实完善具体的宗地档案；第四，向我国国土部门提交相应的成果资料，针对所提交的材料实施合理审批，确认合格之后可将其作为是登记土地相关证件的关键依据，且其具备有较高的法律效力。

2.3有效制作宗地图资料

通常来说，宗地图主要指的是跟宗地档案及土地证书相关的附图资料，其能够针对具体的界址点及宗地位置、界址线、临近宗地关系展开有效描述的关键图件材料，为此，在土地权属调查工作实施进程当中，正确制作宗地图可谓是核心任务。具体来说，宗地图制作所涉及的相关因素包括有图廓要素、本宗地土地使用权人名称、界址点及点号、宗地号、相邻宗地使用权人名称及宗地四至界址线、宗地面积、周围所涉及地形地物和注记、土地用途代码、宗地界址线等部分内容。

2.4数据管理

系统集成框架图

如上图所示，此系统集成框架包含有多层结构，其中包括针对原始数据信息实施采集、有效开展预处理、数据对应的管理层级分析层、应用层。具体来说，采集原始数据的时候需结合我国国土部门提出的具体业务需求进行开展，涉及有宗地图和地籍图、文档等相关资料；针对具体数据进行预处理指的是认真处理加工所采集的数据信息，并实施合理分类措施；数据分析层主要是由数学模型库和GIS空间分析模型库、专家知识模型库共同构成的，能够将更为良好的技术支撑提供给数据管理系统；数据管理层能够在充分运用空间数据引擎技术及数据库技术的基础上，针对跟业务对应的属性和空间数据实时优化存储管理，使得数据能够具备有较高的一致完整性和安全并发性；数据管理层通常是由相关应用服务共同构成的，其作用在于更为有效提供分析查询和统计、输出输入等各类型管理功能。

3.结语

综上，土地权属调查工作跟土地使用者的实际利益是息息相关的，导致该项工作本身具备有较大复杂性，在具体的实施进程当中，需精心组织，严格参照技术规程，强化人员协作及部门沟通，认真开展相关工作，夯实土地工作基础。

参考文献：

[1]刘群，张恒.土地权属调查的方法及数据管理[J].城市勘测,2009(05).

[2]黄星.农村土地产权管理现状与问题探讨――阆中市农村土地权属调查试点示范研究[J].中国集体经济,2010(12).

篇5

第二条  本办法所称划拨土地使用权，是指土地使用者依法无偿取得的国有土地使用权。

第三条  本市行政区域内划拨土地使用权的管理适用本办法。

第四条  市土地管理部门主管全市划拨土地使用权的管理工作。

县（市）土地管理部门按照权限负责本辖区内划拨土地使用权的管理工作。

计划、规划、财政、房地产管理等有关部门，按照各自的职责分工，配合土地管理部门做好划拨土地使用权的管理工作。

第五条  用于非营利性的下列建设用地，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第六条  申请划拨土地使用权按下列程序办理：

（一）申请使用土地者持计划部门批准的年度基本建设计划等有关文件，向市、县（市）土地管理部门提交用地申请书。在城市规划区内申请用地的，还需持《建设用地规划许可证》。

（二）市、县（市）土地管理部门对用地申请进行审核，划定用地范围。

（三）申请使用土地者缴纳土地补偿、安置补助等费用。所缴费用由土地管理部门代收代付。

（四）市、县（市）土地管理部门将审核意见报同级人民政府，人民政府依照法定批准权限划拨后，办理土地登记手续，核发《国有土地使用证》。

第七条  土地使用者必须按照批准的土地用途，合理利用土地，不得擅自改变土地用途。确需改变土地用途的，须经原批准的规划行政主管部门和土地管理部门同意，按照有关法律、法规的规定办理。

第八条  土地使用者取得划拨土地使用权后，必须按照规定的时限开工建设。超过规定时限满一年的，由市、县（市）土地管理部门按每平方米五至十五元的标准征收土地闲置费；超过规定时限满二年的，由市、县（市）人民政府无偿收回划拨土地使用权。

第九条  划拨土地使用权随同地上建筑物、其他附着物转让时，受让方应当自与转让方达成协议之日起六十日内，持原《国有土地使用证》和地上建筑物及其他附着物的产权证明、房地产管理部门同意转让房产的证明等合法证件，到市、县（市）土地管理部门申请土地使用权出让，经土地管理部门审核同意，并报经市、县（市）人民政府批准，办理土地使用权出让手续，补缴出让金，办理土地权属变更登记手续，换领《国有土地使用证》。

土地使用者申请将划拨土地使用权改为出让土地使用权时，其土地使用权出让手续按照前款规定办理。

第十条  划拨土地使用权随同私有房屋转让时，可以不办理土地使用权出让手续。受让方应当自批准转让之日起六十日内，凭转让后的房屋所有权证书，到市、县（市）土地管理部门办理土地权属变更登记手续，换领《国有土地使用证》。转让方应补缴的土地收益金，按照国家有关规定征收。

第十一条  在企业结构调整中，国有企业之间、集体企业之间、国有企业和集体企业之间，经有批准权的人民政府批准合并、兼并或者企业分立发生划拨土地使用权转移的，企业双方应当自批准之日起六十日内持有关证明文件到土地管理部门办理土地权属变更登记手续，换领《国有土地使用证》。

第十二条  企业破产时，原划拨土地使用权由市、县（市）人民政府无偿收回，收回后应当以拍卖、招标为主的方式出让，所得土地价款首先用于破产企业职工就业安置。

第十三条  交换划拨土地使用权的，交换双方持《国有土地使用证》和地上建筑物及其他附着物产权证明、房地产管理部门同意交换房产的证明等合法证件，向市、县（市）土地管理部门提交书面申请，经批准划拨后，办理土地权属变更登记手续，换领《国有土使用证》。

划拨土地使用权与出让土地使用权交换的，划拨土地使用者一方应当申请土地使用权出让，出让手续按照本办法第九条第一款规定办理。

第十四条  单位或者个人以划拨土地使用权作为条件，与出资人联合建设的，所建项目符合本办法第五条规定的，应当在办理土地使用权划拨和变更登记手续后，方可建设；所建项目不符合本办法第五条规定的，应当在办理土地使用权出让手续，补缴出让金后，方可建设。

第十五条  以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，租金中所含土地收益，按照国家有关规定征收。

第十六条  设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

第十七条  有下列情形之一的，划拨土地使用权终止：

（一）市、县（市）人民政府依法收回的；

（二）划拨土地使用权已办理出让手续的；

（三）人民法院收回划拨土地使用权的判决、裁定生效的；

（四）原划拨土地使用者因迁移、撤销、解散、破产的；

（五）划拨土地使用权人死亡，无合法继承人的；

（六）土地灭失的；

（七）法律、法规规定的其他情形。

第十八条  市、县（市）人民政府根据城市建设发展需要和城市规划要求，可以无偿收回划拨土地使用权，对地上建筑物和其他附着物根据实际情况予以适当补偿。

第十九条  对无权批准或者超越权限批准划拨土地使用权的，其批准文件无效，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给以行政处分。所占用的土地以非法用地处理。

第二十条  对违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县（市）土地管理部门给以处罚；

（一）擅自改变土地用途的，责令其限期改正；逾期不改正的，处以基准地价百分之一至百分之三的罚款；拒不改正的，收回其土地使用权，没收地上建筑物和其他附着物。

（二）擅自转让划拨土地使用权的，其转让行为无效，没收其非法所得，并处以非法所得百分之二十至百分之四十的罚款。

（三）逾期未办理土地使用权出让手续，缴纳出让金的，责令其十五日内补办出让手续，补缴出让金，并处以应缴出让金价款百分之十至百分之二十的罚款。

（四）逾期未办理土地变更登记手续的，责令其三十日内补办土地变更登记手续，并分别对双方处以每平方米二至五元的罚款。

第二十一条  对当事人给以处罚时，应当制作行政处罚决定书；执行罚没款时，应当使用财政部门统一印制的罚没收据。罚没款和征收的土地闲置费一律交同级财政。

第二十二条  当事人对土地管理部门的行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，土地管理部门可以申请人民法院强制执行。

第二十三条  土地管理部门工作人员在土地管理工作中，玩忽职守、收受贿赂、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关给以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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1嘉荫县农村集体土地所有权确权发证过程及分析

1.1图像处理过程分析。以2011年-2013年度地籍变更调查数据库为基础，同时加载本年度最新卫片资料，以村为单元形成调查工作底图，确认权属。采用全国第二次土地调查时的数据库生成工作底图。以下是操作地籍管理信息系统运行的主要方法：a.登录系统；b.生成区域索引和所在图幅的索引图层；c.生成行政区域图；d.使用Arcmap的Arctoolbox裁剪；e.成果图件叠。

1.2数据建库过程分析。在外业调查结束后，将成果数据存储到数据库。利用Arcgis(地籍管理信息系统)的建库工具，将汇交格式后的数据库经过调整为可在地籍管理信息系统下使用。（图1）GIS地籍管理信息系统提供了自定义数据录入工具，可方便快捷的录入要素的属性。具体展示界面如图2，图3，图4。地籍管理信息系统提供了宗地编号、界址点编号工具，可实现在地籍区、地籍子区范围内自动编码。

2嘉荫县农村集体土地所有权确权成果管理

2.1数据库成果管理。数据库成果包括嘉荫县集体土地所有权数据库以及嘉荫县集体土地所有权登记发证信息数据库。利用地籍管理信息系统操作集体土地所有权数据库可以进行各种查询、统计、汇总、分析，每年年底也可以随土地利用变更调查实施集体土地所有权变更；集体土地所有权登记发证信息数据库中存储的是所有已发证信息并关联有权属来源资料、土地审批资料等，根据日常工作需要，对登记信息进行变更、查询等都需要通过它进行管理。以数据库为基础，实现了嘉荫县农村集体土地所有权信息化管理，很大程度上，提升了嘉荫县土地监管能力和社会化服务水平，为地方宏观调控提供了有力支撑，有效发挥了土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。

2.2其他成果管理。形成的纸质档案资料全部按照成果资料立卷归档制度归档管理，此次形成的成果资料档案相比过去多了一项电子扫描档案，它改变了过去纸质档案保存时间有限，容易破损丢失等弊病，实现档案的“无限期”保存，电子档案共保存两份，一份在本地用硬盘保存，另一份刻录光盘异地保存。另一方面，集体土地所有权成果在变更中不断的使用的同时，也是在不断的规范和完善，通过服务器和磁盘阵列对成果数据实现实时更新后保存，相比较过去集体土地所有权成果资料更新滞后可以说是很大的进步。

3研究结论与建议

3.1研究结论。在完成嘉荫县农村集体土地所有权确权登记发证工作的基础上发现，基于“3S”技术的集体土地所有权确权相比以往，调查更加精确，节约了调查成本，使土地管理在GIS地籍管理信息系统的支撑下管理更加方便、快捷，提高了工作效率，节约管理成本，同时为下一步集体土地使用权调查确权打好了基础。总体上，保证了集体土地所有权确权发证成果的质量，为日后土地登记精细化和规范化打好坚实基础，从而有效维护农民权益，促进农村社会和谐稳定。

3.2管理与政策建议

3.2.1经调查发现的土地权属争议，有的涉及国家有关单位，按规定由上级部门负责调处，但一直未能解决；有的无权属来源资料和有关证据，权利主体双方互不让步，政府下达土地权属调处决定书仍解决不了矛盾，一直搁置至今；有的土地权利主体多方活动范围混在一起，无明显界线，涉及很多农民利益，针对以上情况，建议上级政府派遣专门的土地权属争议调处小组牵头，当地政府组建公安、法院、法制、国土等相关部门联合工作组密切配合，本着尊重历史，面对现实的原则，妥善进行调解处理，做到一劳永逸。

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【关键词】土地使用权 抵押 增信

土地使用权作为一种特殊的抵押物，有很多不同于其他抵押权的特点。根据我国有关土地抵押的法律规定，设定抵押权的土地使用权，其权利主体不同、土地取得方式不同、土地的所有制不同、土地的用途不同，都会对土地使用权抵押合同的合法性产生重大影响，相应地，以不同的土地使用权抵押对债券增信，也会产生不同的风险和效力。本文将着重分析土地抵押增信效力问题。

一、土地使用权的分类

我国的土地使用权在大体按照土地的性质和使用用途两个方面来分类。

按土地性质的不同，可分为划拨土地使用权和出让土地使用权。出让的土地使用权，是受让人依法向国家购买的一种财产权，受让人有权在规定的使用年限内依法处分土地使用权；划拨的土地使用权是国家无偿划拨而来，土地的使用者没有土地的处分权。

按使用用途的不同，土地使用权可分为12类（一级类）和57个子类（二级类），其中涉及可设定抵押权的土地使用权，主要包括商服用地、住宅用地和工矿仓储用地三类{1}。

二、土地使用权的设定抵押权的条件

我国关于土地抵押颁布的最早的法律是于1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，此法与后来的《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》、《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》、《中华人民共和国物权法》等共同构成了土地使用权抵押的法律框架。

根据以上规定，可以设定抵押权的土地使用权主要有以下几种情况：第一，以出让方式取得的国有土地使用权。出让的土地使用权，是受让人依法向国家购买的一种财产权，抵押人既可以单独以土地使用权抵押，也可以与其地上房屋等建筑物、构筑物同时抵押。第二，以划拨方式取得的国有土地使用权，只有在地上建有房屋等建筑物、构筑物时，才能与房屋一起设定抵押权。但是，在抵押权实现时，依法作价、拍卖或变卖房地产后，必须从所得价款中缴纳相当于土地使用权出让金的款额，抵押权人方可优先受偿。第三，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。第四，乡（镇）村企业以厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权可同时抵押。上述第三四项抵押涉及的集体土地使用权，在抵押权实现后，未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和原土地用途。

三、关于房屋和土地的关系

由于房屋与土地具有不可分离的依附关系，因此单独以房屋或土地使用权为抵押，都必然涉及二者的关系如何处理的问题。我国一向采取“房随地走”或“地随房走”的双向原则，即在抵押权设定之时，法律将房屋和土地使用权视为一个整体，不允许将它们分别抵押。《物权法》第182条、《房地产管理法》第31条和《中华人民共和国担保法》第36条都有相应表述。

尽管如此，在实践中可能出现以下情形，影响抵押效力，甚至出现法律风险。

抵押人以土地使用权抵押，抵押权生效时地上不存在可以抵押的房产，这时抵押权的效力不及于新增建筑物，因此在实践中要定时关注抵押净地新增附着物情况。《中华人民共和国物权法》、《城市房地产管理法》都规定：“建设用地使用权抵押后，地上新增的建筑物不属于抵押财产。需要拍卖该建设用地的，可以将地上新增建筑物与建设用地使用权一并拍卖，但拍卖新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。”

地上存在建筑物，土地使用权抵押与地上建筑物所有权抵押的矛盾。由于我国土地使用权抵押与建筑物抵押登记分别在土地管理部门和房产管理部门，容易发生房地产分别抵押并合法登记的现象，甚至建筑物所有人和建筑物所附着的土地使用权人非同一人，在抵押权行使时，存在法律风险。

综上，不同种类的土地使用权在设立抵押时，应注意以下问题：

一是出让地（净地）：需关注土地今后的开发计划、是否增加新的附着物等。若后续新增附着物则判断抵押效力时应考虑附着物不属于抵押资产，资产处置将受限；及时能够处置抵押权人也无权优先受偿。

二是出让地（有附着物）：需检查土地及附着物是否分别抵押过，在抵押登记时应对土地使用权和附着物都进行登记，排除房地所有权、抵押权相矛盾的情形。

三是划拨地（净地）：原则上不能够抵押，但是取得市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批文后可抵押；在计算抵押价值时，应扣除处置资产时缴纳的土地出让金；同样，后续应关注土地今后的开发计划，是否会增加新的附着物等。

四是划拨地（有附着物）：需检查该土地及附着物以前是否合法抵押过，权属是否有瑕疵；如没有则对土地使用权和附着物都进行抵押登记。

四、土地使用权抵押的增信效力

土地作为重要的生产资料，其价值得到广泛的认可。土地使用权抵押增信是当今信用债市场应用较多的增信方式之一。2012年，我国共发行1283支企业债和594家公司债，其中有增信措施的共有333支，通过土地抵押增信的有69支，另外，专业担保公司提供第三方担保一般也要求土地抵押权进行反担保的，因此研究土地使用权抵押的增信效力有一定的现实意义。

一般来讲，抵押倍数是最容易量化的衡量土地使用权抵押效力的指标，被广泛应用于信用评级具体操作中，将抵押倍数对应区间赋值调整主体评级分数，就形成债项评级分数。

但是这样难免忽略实践过程中由于我国土地制度复杂性带来的各类实际操作风险，从而是增加了行使土地抵押权的不确定性，影响了对土地使用权抵押增信效力。因此综合考虑各种因素，土地使用权抵押评级可参考以下框架：

其中“不同种类的土地使用权抵押在实践中须注意的问题”参照本文“三、关于房屋和土地的关系”，设立抵押权的土地使用权是否有法律瑕疵参照“二、土地使用权的设定抵押权的条件”部分。

注释

{1}参考GB/T21010-2007《土地利用现状分类》。其中上浮用地包括批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地和其他商服用地；住宅用地包括城镇住宅用地和农村宅基地；工矿仓储用地包括工业用地、采矿用地和仓储用地。

参考文献

[1]陈寒梅.就实践中经常遇到的土地抵押权问题的探讨[J].中国房地产报，2003.9.

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关键词：农村集体土地确权；GIS；数据库

中图分类号： G250 文献标识码： A

一、绪论

农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权是法律确定的农民集体经济组织和农民个人的重要财产权，农村集体土地确权登记发证是实现依法管理农村土地，维护农民合法土地权益的重要保证，对统筹城乡发展、夯实农业经济发展基础，推进农村土地管理制度改革，加强土地集约利用等具有重要的意义。

二、农村集体土地确权权属调查

2.1 权属调查内容

2.1.1 农村集体土地所有权

本着尊重历史、面对现实、按照“主体平等”的原则确定所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有土地所有权的农民集体经济组织。全面查清辖区内集体土地所有权的状况，包括宗地的界址、界线、范围、面积、用途（地类）等[6]。具体内容如下：

1、土地的权属状况。

包括权属性质、权属来源、土地所有者名称、土地坐落及四至等。实际工作中通过收集权源证明资料、填写《地籍调查表》的方式进行。权源证明材料不完善的，可以利用第二次农村土地调查成果中的相关权源资料。

2、土地的权属界线。

包括集体土地所有权界线调查核实、飞地调查和界线内国有土地调查等。实际工作中，可在第二次农村土地调查成果基础上，逐村调查核实权属界址线，确认飞地实地位置，调查核实成片国有土地、零星国有企事业单位、国有道路、河流等线状地物，以及国有荒山、草地林地等图斑的国有土地权属性质，填写《权属界线协议书》的方式进行。

2.1.2 农村建设用地使用权

集体建设用地使用权、农民宅基地使用权等，应以“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，全面查清辖区内各农村集体的公益事业用地、公共设施用地，以及农村居民住宅用地的使用权状况。具体内容如下：

1、土地权属状况。包括权属性质、权属来源、土地所有者名称、土地坐落及四至等。

2、地类确定。按主要用途、批准用途确定宗地地类。

3、土地权属界线。

4、地上附着物。农村建设用地范围内的地上附着物的形状、范围、面积、性质等。

5、坐落于农村集体土地范围内且未纳入城镇地籍调查范围的国有土地，本次调查时一并调查。

2.2 权属调查原则

1、属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地(含该集体的建设用地、宅基地)划分为一宗地。

2、同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等面状国有或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但在调查时应注明，并相应扣除其面积。

3、有争议的土地，不得划入任何宗地，待争议调解、处理、确权后，再划入相关宗地或单独立宗。

4、同一个村民小组有多块不相邻地块时，按独立宗地处理，编号按独立宗地编号。

5、对于农村宅基地各小组交叉分布时，可按历史习惯划分宗地权属界线，而不必细分。

6、对于由各个村民小组共有的山地或水域不能细分时，可划为一宗，并注明各个权属单位名称,如能细分面积的,还需注明各权属单位的所有权面积[7]。共有宗以地籍子区为单元按宗地顺序号进行编号，共有宗在属性段内需对相关内容进行备注。

7、宗地最小划分面积，耕地实地为2000m²(3亩)，林地实地为10000 m²（15亩）。不够划分宗地标准的，调查时在零星宗地记录手薄中如实登记，并在土地权属证书中说明（零星宗地临时编号、权属单位、面积、地类、位置等）。

8、集体土地确权时，乡村属集体土地如学校、卫生院、敬老院水库、沟渠、农村道路、乡村属企业等要调查清楚。

2.3 界址调查

1、由土地管理部门向土地权利人发送指界通知书，约定权利人准备好土地权属材料现场出席指界。调查员准备好调查表、工作底图、二次调查所签订的权属协议书、界标、必要的仪器及工具、用具等。

2、由国土资源局协调乡镇国土所工作人员，由本宗地、相邻宗地权利人及调查人员共同到现场，从界线起点开始，调查人员将起点准确标绘在工作底图上，记录该点有关情况。

3、由双方指界人带路，朝界线前进方向沿界标物指出界线位置，调查员在工作底图上准确标绘界线位置，记录沿线地物的归属和相关水田、水塘等自然名，直到该段界线终点[9]。界址认定后，调查人员勘丈界址边长及关系边长，会同双方指界人签署土地权属界线协议书，并将界标种类、现场界址调查勘丈成果填写到地籍调查表上并签字盖章。最后由调查员绘制宗地草图。

三、 农村集体土地确权数据库建设

3.1 数据库概述

数据库是依照某种数据模型组织起来并存放二级存储器中的数据集合这种数据集合具有如下特点：以最优方式为某个特定组织的多种应用服务，其数据结构独立于使用它的应用程序，对数据的增、删、改和检索由统一软件进行管理和控制。

3.2数据检查

属性数据的检查主要包括字段非空检查、字段唯一性检查、字段值范围检查。

（1）字段非空检查

字段非空检查：是检查出一些记录的必填字段没有录入数据的错误。在属性数据中，有些字段是关键字段，是必须要填的字段。这种类型的字段在设计属性表结构的时候就应该设置该字段为必填字段。由于某些字段的内容是在后来对特殊情况做的备注说明等原因，就需要对入库的数据进行非空检查。

（2）字段唯一性检查

字段唯一性检查：是按照招标文件要求对不能有重复记录的字段进行检查。有些字段的值是唯一的，以用于区分不同的要素和对象特征。

（3）字段值范围检查

字段值范围检查：数据中有些字段的取值是有一定范围的，字段值范围检查是检查出记录的该字段值超出规程范围的记录。

（4）图形属性一致性检查

图层的图形数据和属性数据是相伴出现的。有图形无属性，有属性无图形都是不正确的。图形属性一致性检查就是用来检查属性和图形之间的匹配性。

3.3内业面积量算精度检查

3.3.1 数据转换

1、对采用不同坐标系需要进行坐标系变换的图形数据，按要求进行坐标变换。

2、基础数据的转换主要转换图层为地类图斑、零星地物、线状地物、行政区、行政界线、注记、其他注记、符号等图层。

3、外业成果数据转换主要转换图层为村界、飞地界、争议界、村名、飞地名、界址点、界址点号、宗地号、界址线编号等图层。

3.3.2 属性录入

1、按登记结果直接录入：采用审批表、按登记结果直接录入。土地登记表等表格逐宗地录入，建立地籍属性数据库。完成后，应对录入工作检查签字。

2、对登记过程进行录入：按初始土地登记工作流程录入，包括土地登记申请、权属调查、宗地勘丈、初审、审核、公告、批准、注册、缮证、颁证等资料的输入。完成后，应对输入工作检查签字。

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各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市(行政区)土地(国土)管理局(厅)：

根据《中华人民共和国土地管理法》第九、十、十四条规定，为了使地籍管理工作制度化、规范化，经过调查研究、总结各地试点经验，我局制定了《城镇村庄地籍调查规程(试行)》和《全国土地登记规则(试行)》，现印发给你们试行。试行中的经验和问题，请及时反映给我们，以便进一步修改、完善。

在执行《规程》和《规则》中，需注意以下事项：

  1. 各级土地管理干部，要认真学习地籍管理方面的知识，不断提高地籍管理水平和业务能力。

  2. 地籍管理是土地管理的基础工作，地籍测量是地籍管理的专业测量。在开展地籍调查时，应充分利用各部门现有、适用的图件进行修测调绘；没有符合要求图件的地方，忆分发挥有测绘力量部门的作用，可采取投标的方法由他们承担。不论哪个单位承担，都必须执行本试行规程和规则，工作完成后，将所有原始、成果资料全部交土地管理部门。

  3. 各地开展城镇村庄的地籍调查和土地登记等地籍工作，必须报上一级土地管理部门审批。

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关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径

农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作［1－2］。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面［3－5］。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效［6－7］。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。

1中国农村土地确权存在不足

1．1农村土地没有确权

由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。

1．2农村土地确权不规范

中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。

1．3农村土地确权内容设计有缺陷

现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。

2造成中国农村土地确权问题的原因

2．1政府以前不重视、不作为

政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。

2．2开展农村土地确权的人、财、物配套不足

土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。

2．3土地主管部门权责不清

土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。

2．4土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全

中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。

3中国农村土地确权问题的解决途径

在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。

3．1转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制

转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。

3．2引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训

农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。

3．3基于信息技术源头控制农村土地确权隐患

农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷［8］。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。

3．4完善农村土地确权法律法规与政策

新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，弥补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。

作者:董士伟 李红 单位:北京市农林科学院北京草业与环境研究发展中心

参考文献：

［1］王小映．推进农村土地承包经营权登记具有多重意义［J］．农村经营管理，2014（11）：23．

［2］孙中华．扎实做好农村土地承包经营权登记试点工作［J］．农村经营管理，2012（7）：1．

［3］李冬．从农村土地确权角度论我国城镇化［J］．农业经济，2014（4）：48－50．

［4］任慧琳．土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议［J］．江苏农业科学，2015，43（8）：434－436．

［5］鲁蕊，陈敏．农村土地承包经营权确权后流转管理研究———以湖北省宜昌市夷陵区为例［J］．湖北农业科学，2016，55（6）：1597－1599．

［6］陈讯，尤建新．新公共管理对中国城市管理的现实意义［J］．中国行政管理，2003（2）：38－43．

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长期以来我国土地面积计量单位沿用市制，即“市亩”、“市分”、“市厘”等，与国际上通用的土地面积单位不一致，对平方米的换算是循环小数，计算麻烦。而且各地“亩”的实际大小也不一致，加上种种原因，致使我国耕地面积的统计数（14.9亿亩）与概查数（19亿亩）相差很大，所以土地面积计量单位急需统一，急需改革。国务院在1984年2月27日的《关于在我国统一实行法定计量单位的命令》中确定，“农田土地面积计量单位的改革，要在调查研究的基础上制订改革方案，另行公布”。经过几年来广泛征求意见和准备，现在国家版图、地区疆域已使用平方公里，耕地面积、林地、草地面积已使用公顷，建筑用地包括农村计算宅基地已开始使用平方米。改革市制土地面积计量单位，已具有一定的社会基础。为了进一步统一国家土地面积计量单位，适应我国改革开放和社会主义经济建设的需要；逐步使我国土地面积计量单位与国际通用的土地面积计量单位相一致；有利于农业计划的制定和统计工作的科学化、规范化，改革我国市制土地面积计量单位已势在必行。

1990年7月27日国务院第65次常务会议批准了国家技术监督局、国家土地管理局、农业部共同拟定的关于改革我国土地面积计量单位的方案，决定采用以下土地面积计量单位名称：

平方公里（100万平方米）

公    顷（1万平方米）

平方米  （1平方米）

经国务院同意，自1992年1月1日起，在统计工作和对外签约中一律使用规定的土地面积计量单位。

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各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市土地（国土）管理局（厅），新疆生产建设兵团土地管理局，解放军土地管理局，各直属单位：

为了认真贯彻执行中华人民共和国国务院第55号令的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，切实做好土地登记发证工作，现将出让、转让、抵押、出租国有土地使用权登记机关通知如下：

一、对外商、华侨、港、澳、台商及国内土地使用者依法出让国有土地使用权的登记发证，由土地所在县、市土地管理部门审核，并依照《土地管理法》及有关批准出让土地使用权权限的规定，报经原批准出让的人民政府批准后办理土地登记、发证。

二、通过依法出让取得的国有土地使用权，依法进行转让、出租、抵押、终止等变更土地登记的，按国家土地管理局颁布的《土地登记规则》的规定，由县、市土地管理部门办理土地登记、发证。

（此件已经国务院批准）

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一、农村土地承包经营权流转管理工作现状

一是土地流转没有形成完整有序的运作机制，不规范的自发流转较多，仍有违背农民意愿强行流转和越权流转的现象，以致带来土地的权属纠纷和矛盾较多；二是一些农户由于外出打工或经商，家中无劳力耕种时，一般采取农户之间相互协商方式，口头约定，自行转包，没有履行契约形式，也不通过乡村组织办理登记手续的土地自由流转非常普遍，以致带来每年种粮补贴资金的分配问题、土地流转承包费问题、擅自改变土地用途问题时有发生；三是村组集体或农户确定的产业化项目，要进行土地流转才能实施，但由于少数农民拒绝转包而使规模经营项目不能实现；四是农民对土地承包经营制度下新生、老死、嫁出、迁入人员土地不增不减的规定，以及肥瘦、远近、优劣田块均衡问题很关注，对承包田块动态调整要求很迫切；五是税改前部分农户逃避税费充耕抛荒或私下无偿让他人耕种交税，而税改后，种粮不交税并有补贴时，又回来耕种，以致双方纠纷，权属不清矛盾多。

二、农村土地承包经营权流转的影响原因分析

一是承包合同填写的内容不具体、不明确、不完善。有的承包合同内容非常简单，缺少合同的主要条款；有的承包合同只明确了地块名称，连承包面积、承包期限都没有填写。同时，许多农村劳动力外出打工，承包地交由他人耕种或因抛荒而被村集体收回，都没有办理相关手续，仅凭口头约定，容易引发纠纷。

二是人口的不断增长引发矛盾纠纷。随着人口的不断增长，人们对土地的需求不断提高，从而也带来了许多矛盾纠纷。随着时间的推移以及农村家庭承包经营制度30年不变政策的实施，土地承包的不平衡性显露出来，人口的变化使得人地矛盾日益凸显。

三是城乡开发建设征用土地引发矛盾纠纷。近年来，随着城市开发建设的加快，乡村建设迅猛发展，大量投资项目的上马，使越来越多的土地被征用，短期内实现了土地价值的增值。在利益的驱使下，农户相互之间、集体与农户之间出现了许多的矛盾纠纷。

四是国家强农惠农政策的实施，客观上导致了土地承包纠纷的增多。农村土地刚实行承包经营时，农民负担相对较重，除了上交公粮、农业税外，还要负担乡统筹、村提留等费用。随着农业税的取消和各项补贴政策的落实，农民种田的积极性空前提高。同时，随着农产品价格的不断上涨，农村土地承包纠纷也就多了起来。

五是《农村土地承包法》滞后，部分乡村干部对土地承包的法律政策认识、执行不到位。农村土地承包从上世纪80年代就开始了，而《农村土地承包法》是从2003年3月1日起施行。2003年3月1日以前的农村土地承包产生的纠纷没有法律依据，拿新的法律去裁定法律颁布前的案件，不仅法律上没有这样的追溯力，而且往往容易引发许多新的矛盾。我们发现，有的乡村干部以大多数人的意愿为由，要回集体主动放弃的已填入他人土地承包合同书上的土地。这说明部分领导干部对农村土地承包的法律法规和政策认识不到位，在发生矛盾纠纷时，不能准确判断是非，导致矛盾升级。

三、农村土地承包经营权流转管理工作完善建议

一是广泛宣传农村土地承包经营权流转的意义。宣传推动农村土地承包经营权流转的意义，要立足当地经济发展的现状，逐步建立适应现代农业发展经营体制，进一步解放和发展农村生产力，充分调动农民积极性、创造性，进一步优化农村土地资源最佳配置，推进土地适度规模经营，提高规模效益。宣传政策，增强农民的法律意识，应将国家《农村土地承包法》及省委、省政府关于农村土地承包经营权流转管理工作方面的政策法律编成小册子，印发至村、组、农户手中，使广大农民朋友了解政策，熟悉法规，充分认识到土地承包经营权流转必须依法依规进行，做到家喻户晓。

二是完善农村土地延包制度，明晰土地承包经营权权属。首先，抓紧发放农村土地承包经营权证。对尚未完成农村土地延包的乡镇，组织发包方与农户签订土地承包合同，并颁发由县级人民政府印制的土地承包经营权证书。其次，加强土地承包经营权证书。其次，加强土地承包合同管理。乡镇政府和村委会均要建立承包合同档案，专人专柜管理。档案资料要齐全，包括承包方案、合同、登记表册、变动情况台账等，确保土地承包资料有案可查。

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“十二五”规划纲要提出，“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。全面摸清农村土地空间属性和权属属性，并建立健全完善的地籍数据库，为设立、变更、注销登记制度为主要内容的大规模农村土地确权登记工作提供依据，成为十分迫切的课题。

2.国外目前已经有很多相关的地籍管理系统研究和产品

一个典型的例子是奥地利的地籍数据库，1974年到1978年完成原型；1979年到1985年进入地籍文件的信息化阶段；到2000年是地籍索引地图的信息化阶段。该数据库包括全国范围内总共1100万片土地。

而匈牙利的国家土地注册系统1990年开始信息化，1997年底完成了国家所有数据的信息化，1997年开始网络在线信息服务，1996年开始国家数字地籍绘图，2010年完成。该系统共包括全国范围内的660万片土地以及1600万栋公寓。这些数据直接服务于土地办公室、政府机构、地方政府、土地和财产市场。

相比之下，澳大利亚的新南威尔士数字地籍数据库要更加完善全面一些，通过GIS整合空间数据库，使用了RDBMS同时存储了空间数据和属性数据。该数据库提供了所有级别政府和私人部门使用的相容数据库。

3.我国农村地籍管理信息系统的研发现状

由于中国城乡二元结构的特殊性，国外现有的产品和经验难以适用中国农村的地籍数据库。如美国的ILS（International Land System）公司，在地籍管理领域专注多年，曾利用世行的贷款在我国安徽肥东一个村做了产权制度改革试点，成本高昂而结果并却不令人满意。

在我国，农村地籍管理信息系统的研发严重滞后。国土、农业、林业各自为阵，信息无法共享。随着全国城乡统筹进程的加快，农村土地要素流转成为必然。就必然要求充分利用地理信息系统（GIS）整合空间数据库、利用遥感、全球定位及数据库等现代信息技术，开发出有针对性地适用于中国国情的基于GIS的农村土地产权产籍管理信息系统，提高农村土地确权精度，降低确权成本，提出一套低成本、高效率、高准确度、高可靠性的中国农村产权产籍数据采集和管理系统解决方案，为全社会信息共享提供基础。

4.土地产权产籍数据采集和管理总体流程和架构

针对我国农村土地产权产籍管理现状，对引入信息化手段优化后的数据采集和管理的总体流程和架构进行了如图1设计：

其中，基础地理信息数据库作为整个架构的核心，是以土地为中心的包含人、地、物及其关联属性的核心数据平台。各部门通过分布式共享与维护，使数据得到最大的一致性。

本项目技术方案分为两个部分，第一部分针对农村土地产权产籍数据采集（土地确权）过程，即通过测绘或者卫星/航拍影像的处理，加上户调和各部门接口数据融合，得到土地产权产籍基本数据。第二部分针对农村土地产权产籍数据进行管理、维护和更性，以及数据共享和价值挖掘。

5.土地产权产籍数据库管理平台基本框架

我们通过基于主流GIS地理信息系统引擎ArcGIS，设计和实现了一个高效和高可靠性的分布式土地产权产籍数据库管理平台。其基本框架设计如图2：

从系统实现来看，我们从总体上看，系统采用了三层架构体系，包括：业务应用层、应用系统平台层和基础平台层。

5.1基础平台层

基础平台层包含存储农户的户籍数据库、农用地属性信息的属性数据库和农用地空间信息的GIS数据库。

5.2应用系统平台层

应用系统平台层包含用于管理数据模型并为业务应用层提供服务的应用服务器软件，如：ArcSDE、ArcServer等。

5.3业务应用层

业务应用层包含各类业务功能应用，具体是：农用地产权管理、农用地流转备案管理、流转意向信息平台和与其它政府部门系统间的数据接口。

同时，更进一步，数据管理可以研究如何将所农村产权产籍数据与地理地形数据、其他人口数据、经济活动数据、及其他相关数据信息汇集后，通过数据挖掘等技术，如何高效的为决策者提供决策支持，为政府提供高效电子政务平台，为公众提供公共服务平台。

6.提出了基于云计算方式构建的设计

我们将本设计基于云计算方式构建。因为在前期实践中，我们发现一些农村基层政府，受人员专业性限制，用户维护系统非常困难，而且常常出现问题。采用基于云的模式，可以大大提高数据和服务的可靠性，减少维护与支持成本，提高用户感受度。

同时，农村土地产权产籍管理以及其他相关政务业务往往涉及多层次多部门，而各个部门各级政府往往倾向于维护自己的数据。对土地产权产籍管理业务，往往涉及到大量空间数据，数据量比较大，而农村地区的网络环境往往又不尽理想，数据交换面临很多现实障碍。基于云计算的模式可以一方面满足其数据独立性的同时，各级政府和部门之间的数据交换也更加便利与快速。