农村用地管理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇农村用地管理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：农村；土地使用权；流转

关于农村集体建设用地使用权流转的讨论由来已久，尽管就是否放开农村集体建设用地使用权流转市场的问题理论界一直是各抒己见，争论不休，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。资料显示，上海市截至1999年末，2万多个乡（镇）村工业企业在完成改制和改组过程中，大部分已经实现非农建设用地流转，涉及到集体建设用地面积25万亩左右；珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%；河南城郊结合部家电市场、建材市场和集贸市场等使用的土地全部是集体土地；湖北典型调研区域农村集体建设用地中参与流转的比例均在50%以上，部分地区甚至高达80%。面对农村集体建设用地大量流转的事实，继续讨论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。

一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因

（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。

（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节

众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。

（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径

据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。

（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间

尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题

（一）法律法规安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。

2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐易大量存在。

（二）土地流转的管理工作较为混乱

1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。

3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。

（三）土地流转收益分配关系不合理

按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

（四）对国有土地市场形成一定冲击

一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。

三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议

（一）加快法制建设，提供制度保障

一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。

（二）做好产权登记，完善流转平台

首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。

（三）实行有偿使用，合理分配收益

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

（四）划定入市条件，明确流转程序

首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要严格供地政策，认真执行国家限制和禁止类供地目录，不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然，不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后，要按照程序流转，集体土地流转时，要区别首次流转和再次流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。

篇2

第二条  本办法所称农村宅基地用地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地。

第三条  河南省土地管理局主管全省农村宅基地用地的管理工作，市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本辖区内农村宅基地用地的具体管理工作。

第四条  农村宅基地属于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权。宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。

第五条  农村宅基地的使用应遵循节约和合理利用每寸土地，切实保护耕地的原则，尽量利用荒废地、岗坡劣地和村内空闲地。

村内有旧宅基地和空闲地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等。基本农田保护区、商品粮基地、蔬菜基地、名特优农产品基地等一般不得安排宅基地。

第六条  农村居民建造住宅，应严格按照乡（镇）村建设规划进行。严禁擅自占用自留地、自留山建造住宅。

第七条  农村居民建造住宅，以户为单位，每户宅基地的用地标准，应严格按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十八条的规定执行。禁止任何单位和个人擅自突破用地标准。禁止随意套用地域类别。

第八条  具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：

（一）农村居民户无宅基地的；

（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；

（三）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；

（四）回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；

（五）原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。

第九条  有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：

（一）出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的；

（二）违反计划生育规定超生的；

（三）一户一子（女）有一处宅基地的；

（四）户口已迁出不在当地居住的；

（五）年龄未满十八周岁的；

（六）其它按规定不应安排宅基地用地的。

第十条  村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申报程序和审批权限按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条的规定执行。

《农村居民宅基地用地申请书》和《农村居民宅基地用地许可证》由省土地管理局统一印制。

第十一条  农村宅基地用地实行计划管理。农村居民建住宅用地列入国民经济和社会发展计划，由省统一下达用地指标，并逐级分解，落实到村。宅基地用地计划指标必须严格执行，未经批准不得突破。

第十二条  农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡（镇）人民政府批准，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。

第十三条  农村宅基地有偿使用应扩大试点，具体办法由省辖市人民政府、地区行政公署根据实际情况确定。

实行宅基地有偿使用试点的，应遵照“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，拟订收费标准，逐级报省物价局、财政厅批准后实行。

收取的宅基地使用费实行村有乡（镇）管、专户储存，专款专用，主要用于本村的公共设施和公益事业建设，任何单位和个人不得侵占、挪用。并应建立严格的财务管理制度，公开帐目，接受群众监督。

第十四条  城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。

严禁城镇非农业户口居民个人私自向村民委员会或村民小组购地建房。

第十五条  县（市、区）、乡（镇）、村应把农村宅基地用地管理纳入地籍管理，以村为单位建立完善的地籍档案。宅基地使用权需要变更的，按照地籍管理的要求，报核发土地使用证部门办理变更登记和换证手续。

第十六条  农村宅基地的用地审批应接受群众监督，实行用地指标、审批条件和审批结果三公开制度。

第十七条  对擅自突破宅基地用地计划指标，致使土地被乱占滥用的，或利用职权擅自批宅基地的，所在单位或上级有关机关，应根据情节轻重对主管人员或直接责任人员给予行政处分。

第十八条  凡未经批准或采取弄虚作假等手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上土地管理部门或乡级人民政府限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋，责令退还非法占用的土地。

第十九条  买卖或者以其它形式非法转让土地建房的，由县级以上土地管理部门没收非法所得，限期拆除或没收买卖和其它形式非法转让的土地上新建的建筑物，并可以对当事人处以非法所得50%以下的罚款。

第二十条  经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。

第二十一条  被罚款的单位和个人必须按规定时间如数交付罚款。逾期不交的，每日加收相当于罚款数额千分之三的滞纳金。罚没收入交同级财政部门。

第二十二条  当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

篇3

关键词：农村；建设用地；管理建议

中图分类号： S-1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-1

在我国社会飞速发展的宏观环境带动下，农村人口的物质生活水平实现了逐步提升，改善居住条件的期望越来越高，国家和社会对于新型农村的建设也给予了高度重视和有力支持，并将其列为推动和谐社会建设的重点工程。对于农村建设用地管理工作而言，如何通过有效的措施使农村建设用地实现规范化是其全部工作的核心。秉承实现农村建设用地管理工作规范化的思想，提出几点加强农村建设用地管理的措施与建议，从而实现社会的科学发展。

1 完善对城镇开发建设的规划与引导

为了有效落实国家对于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方针政策，加强对农村建设用地的管理，推动综合性开发建设工作的发展，可以采取以下几点措施。

1.1 进行城镇建设的综合性开发

城镇建设的综合性开发涵盖基础设施建设、房屋建设以及旧城改造等一系列开发活动，并且要满足城镇总体规划的具体要求，达到“若开发、即建成、终收效”的目的，使每一寸土地都实现综合效益的最大化。

1.2 以国家在非农业建设用地方面的计划指标进行城镇建设综合性开发的控制

国土资源管理单位在进行城镇建设的综合性开发方面的计划编制时，需要以落实开发建设用地计划为出发点，以实现土地开发建设的综合性平衡为目的。未被划入年度用地计划指标的建设没有申请用地的资格，绝对禁止先征待用以及未征先用的现象发生。

1.3 国土资源部门要发挥协助作用

国土资源部门需着力宣传新型农村建设所涉及的土地政策，并且为政府在土地利用方面的总体规划的修改发挥协助作用，主动参与到新型农村建设的有关规划中，保障有关规划的无缝衔接。

2 加强对乡村建设用地的管理

对于乡村建设用地方面相关管理制度的改革与创新，应从遵守“五个有利于”的角度出发，并且以实现“五个有利于”为目的。“五个有利于”的具体内容为：有利于节约土地使用量；有利于土地公有制的持续；有利于培养和发展统一的土地市场；有利于为更多的农民创造福利；有利于实现一体化。但是对于当前的住宅基地建设仍存在诸多问题，例如，有些农户出现“一宅多户”或者通过欺骗方式获取住宅基地建设权；某些交通不通畅的自然村逐渐集中于小城镇。针对上述问题采取合理规划土地使用格局、合理调整土地使用结构等方式，实现变废弃土地为可用土地的目的。

3 加大土地开发整理力度

在众多国土资源的管理工作中，土地开发整理是其中的一项重点工作，在实现耕地占补平衡、促进农村产业结构的调整以及推动经济向可持续方向发展等方面具有十分重要的作用。根据在具体的土地开发整理过程中出现的状况，以缓解在非农建设用地方面的紧张局面为目的，以修正的土地利用总体规划为导向，完善土地开发整理相关规划，实现由土地开发的主体地位逐渐过渡到土地整理复垦的主体地位。此外，应着力整治基本农田，将零散土地进行规整，并且通过提升配套的水利设施的数量、提升土地利用率等措施提升耕地的总体质量。

3.1 建立以土地整理为目标的审批制度

对于受到自然条件以及社会经济条件双重影响的土地来讲，首先对其整理目标进行审批，因此，需建立一套以土地整理为目标的审批制度，其中土地整理目标需划分为两类，改善生态环境项目和增加耕地项目。

3.2 对土地项目整理进行过程优化

无论是项目的前期规划、项目施工还是规划设计工作之间都存在诸多问题，造成了人、财、物、料的巨大浪费，从而影响了项目整体质量。对土地项目整理进行过程优化，需减少各部门间的重叠环节，从而缩短工期，实现人、财、物、料的节约，进而提升项目整体质量。

3.3 加强农村土地整理机构的建设

农村土地整理项目是政府统一带动的，由国土、财政、农业等相关部门共同参与的，通过对土地整理工作的全局性指导，将农村土地工程做成典型的“惠民工程”。

4 对乡村企业用地进行合理规划

近年来，随着经济的快速发展，具有良好工业基础的乡村，要充分发挥资源优势，加大对于新型农村建设的宣传，为政府修订总体规划做出协助，主动参与到相关规划中来，并且充分了解当地居民对于新型农村建设的期望，制定出与实际情况相吻合的建设规划。与此同时，包括耕地保护和基本农田数量等强制性内容在内的指标均要纳入考虑范围，从而实现土地的节约使用。

篇4

2.农村80%以上的新房是为新婚夫妻结婚而建造，结婚就得建新房这已是不成文的规定，但是，在农村，各村各户收入差距越来越大，而结婚基本投资的房屋投资却相对“平均化”了，无论收入高低，现金多少，如果是为了娶媳妇，就不得不建造新房，不仅要建，而且要参照本村已有新房的较高水平，否则就很难“交差”，这种不得不打肿脸充胖子的结果使农村住房进一步“高标准化”，于是造成农村住房闲置量与日俱增，常见一幢楼房只住一对夫妻，甚至空无一人，因为有相当一部分夫妻要求父母建房，只是为了象别人一样“有房”，并不是为了“住房”。

3.农村家庭的小型化是农村住房用地面积增多的又一原因。现在的农村，新房建成了，儿子结婚了，小夫妻却都要过二人生活，父母于是很知趣地留在老房子里生活，如果新房是在旧房子拆除后的宅基上修建，家中就会选择一块菜地或者在可耕地的一角建造简易房居住，这是产生一户多宅，住房用地面积增大产生的重要原因。

4.农村住宅用地和承包地的界定没有严格的操作细则，在相当的程度上取决于乡村干部的主观操作，这种操作催生部分居民放弃旧宅，重新选择新的宅基地建造房屋，在农村，历史传延下来形成的村落，甚至近几十年来规划的村落由于单户住宅面积较小，且交通条件相对较差，居民于是选择在开阔地带，交通相对便利的地方建房，有条件的就建“门面房”。而旧房屋由于四邻并未完全“撤出”，仍有少许人居住，不宜马上复耕，于是旧房又荒废在那里，这是产生一户多宅，耕地浪费的又一原因。

5.农村三十年不动地的基本政策的施行，使农民住房用地随之成了私有化。县、乡、村所做的新农村建房规划成了“纸上谈兵”，中看不中用，乡村根据村落现状和当地地理条件煞费苦心绘制的新村规划图很难得到贯彻落实。因为被划成住宅区的土地往往为少数居民所承包，他们或者只需建造一幢房屋，或者一幢与不需要，而大量急需建房、准备娶媳的农户却苦于自己没有规划宅基地的使用权，只能“望地兴叹”，情急之下，只能“通融”一下乡村干部，打个球，在自家可耕地中相对较靠近规划区的地方建房。当然，乡村干部也有义务帮助村民协调一下，让两者交换一下土地使用权，但是，由于诸多原因，使换地成功率极低，这样就造成规划区中房屋实际建造数量有限，且建造时间延续数年至十几年，甚至几十年，耕地和宅用地交错使用，两者均受不利影响，违规建房者造成四邻耕地使用更是受损。至于拆除违规建筑问题，由于建房是农民在自家耕地上，用的是自家的钱，这钱往往是一户人一辈子的心血，如果，将会严重激化干群矛盾，甚至拆除现场就会形成恶性事件，所以，根据现实调查发现：纯粹农村违规建房被依法强制彻底拆除的可行性几乎为零。这种执法缺乏可行性的结果，反过来又向村民传递一个信息：违规建造的房屋是无法拆除的，只要建了，就能使用，于是违规建房就越来越多，无法控制了。

6.大部分农村人搬迁到城镇居住以后，仍不放弃农村的旧住宅和宅基地，原因是旧传统观念在起作用，他们认为老住宅是祖父物业，必须代代相传，虽然已离家多年，老宅仍不放弃。当然，土地对于农村居民来说，不仅是生活之源，又有可能孕育着更多的发展机会，同时也是最后的生活保障，在城市谋求发展的农民，在激烈的竞争中又会把老家的土地当作创业失败的最后保障，因此，农村居民对承包的土地不愿流转，对住宅、宅基地也同样不愿放弃。这是造成农村居民住宅用地增多的又一原因。

篇5

关键词：中小城市 农村 私人建房 违法用地 富阳市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

一、概况

富阳位于浙江省杭州市西南，紧邻杭州市西湖区，是一座历史悠久、人文荟萃、经济繁荣、环境优美的城市。市域面积1831 平方公里，下辖25个乡镇、街道，276个行政村，31个社区（居委会），人口64万。改革开放30 年来，富阳坚持以经济建设为中心，解放 思想，抢抓机遇，开拓创新，呈现出经济发展又好又快、城乡发展统筹推进、经济和社会协调联动的良好局面。城市建设日新月异，城市管理硕果累累。2011年全市实现生产总值（GDP）491.2亿元，人均生产总值达11700美元，已达到中等发达国家水平。

富阳素有“八山半水分半田”之称，人多地少，用地矛盾尤为突出。随着经济社会全面发展，农民生活水平提高，对居住品质提升需求日益增强，农村土地私人建房违法用地现象日益明显，给行政管理带来了一定难度。

二、现状问题

2011年部级土地变更卫星遥感涉及富阳市监测图斑1180个，涉及土地总面积10008亩。根据初判，富阳市合法用地图斑数364个,面积为4503亩，其中耕地1524亩；违法用地图斑407个，面积为2424亩，其中耕地1284亩。其中农居点155个，面积667亩，其中耕地345亩；初判监测图斑范围内富阳市违法用地耕占比45.7%。其中农村私人建房违法用地就占了26.86%，农村私人建房管理形势非常严峻。

三、原因分析

1、受传统因素影响。很多农民认为“建房是自己的事，占的是自己的自留地，无需再到哪个单位办理手续”。部分偏远山村，只有老、幼、病、残在家，一些法律、法规、政策根本无法真正宣传到各村各户，致使农民依法报建意识淡薄。农民建房不主动到相关行政主管部门办理报建手续，相关行政主管部门就无法全面掌握农村私人建房情况，无法根据实际需要，因地制宜地进行业务指导，这样就容易出现大量的“非法建筑”，而且这些建筑往往潜伏着各种各样的纠纷隐患，易引发历史遗留问题，影响农村社会大局稳定。

2、受法律意识的淡薄与缺乏权力的制度化约束影响。一些干部特别是村干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足，还有些村干部法制意识淡薄，误认为“土地集体所有”就等于集体的领导所有或者能左右决定；更有甚者，部分村干部为能在2011年度农村村级组织换届选举中当选，不顾法律、政策约束，对村民违法用地、违章建房作下承诺，致使“两违”情况严重。由于没有相应的制度、机构约束，从而纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。

3、受区域规划的不稳定性影响。按现行制度，土地利用总体规划与许多乡镇的长远规划未能对口衔接，已出台的规划随着城市基础设施建设及小城镇化建设的步伐过快而很快发生变化，这种不稳定性的事实严重影响了对部分乡镇土地建设使用的监管力度。此外，为加快旧村改造和城镇化建设步伐，2011年度，富阳市重新进行了农村村庄规划调整。调整期间，农村私人建房审批作出暂停审批的决定，是造成农村私人建房违法用地的一个直接原因。

4、受政府建设倾向影响。上级部门每年安排给富阳市的用地指标数量有限。为更大限度的发展经济，服务社会，有关部门偏侧重于企事业单位用地，而提供给农村私人建房的用地指标很少甚至没有，这与农村私人建房意愿无法得到统一，农户审批建房见不到“曙光”，也是造成农村私人建房违法用地的另一个直接原因。

5、受国土资源管理部门没有强制执行权，执法程序时间长的影响。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国土资源主管部门对违法占地所建的建筑及附属物，没有强制执行权。每一宗违法案件案件的强制执行必须申请法院强制执行。由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案到最终执行，常常需要几个月的时间。在这几个月中，土地违法当事人往往不执行国土部门下发的责令停工通知书，继续开工建设，到法院执行时工程有可能已经完工，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法。而违章建筑一旦建成后再去进行拆除，势必给当事人造成更大的经济损失，往往是血本无归，更容易激化社会矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的发生。尤为突出的是，目前国土资源部门申请法院强制执行，均被法院以“客观上无法执行”为由驳回申请。这样一来，客观上纵容了违法案件、违章行为。

6、受土地监督乏力的影响。富阳市“两违”综合防控机制的建立，很大程度上对于违法用地、违章建筑的打击力度有了改善与加强。但是，部分乡镇（街道）对于动态巡查中发现的违法案件、违章建设行为很多时候只是进行劝阻，将有关情况上报并等待相关职能部门进行处理，而没能发挥即建即拆的功能。而该类违法用地、违章建设行为往往由于得不到及时处理，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状往往已经涉及到了更多的经济利益，所以再动迁或强行拆除不再那么容易了。很多时候“两违”综合防控反而成了违法用地、违章建筑滋生的“温床”。

7、受经济利益的影响。由于经济发展迅速，商品房价格飞涨，出租房屋的收入也非常可观。受经济利益驱使，导致违章建筑屡禁不止，尤其在规划区和城郊结合部，此类现象尤为严重。村民希望作为固定资产投资等待升值，在城市化、工业化的推进过程中等待政府的拆迁补偿获得实惠。其次，受房地产市场利润影响，一些近郊农民受利益驱使，违章建房进行经营活动。对村民而言，同样的违章建房，有的拆了，有的不拆，这就促使一些人产生侥幸心理，铤而走险赌一把再说：不建肯定吃亏，建了还有一半的希望，有可能建成就好。虽然有巡查制度，但仅仅是巡查发通知而已，只要趁双休日和节假日期间造上去就好。结果，有的违章建房，政府也过，但拆了以后再建上去的大有人在，最后劳民伤财，不了了之。更有甚者，基层组织及村干部受经济利益驱动，为了个人利益和集体短期利益，非法买卖集体土地给外来人员从事违法建设。

三、对策和措施

近年来层出不穷的农村违法用地对国土资源管理部门和乡镇党委政府带来了很不好的影响，我们一定要从中吸取深刻教训，对违法用地、违章建筑行为做到合法、合理的处置。因此宜采用堵疏结合的办法，既要多管齐下，更要标本兼治。采取宣传、预防、查处等有效措施，切实做好国土资源的管理，让国土资源管理工作服务于社会经济发展。

1、要进一步加强法制教育。1、事前广泛宣传。充分利用每年 “6.25”土地日宣传活动，将国土资源相关法律条文汇编成册，送发到市民手中。同时，通过电视、广播、宣传栏等方式实施大范围、高密度的宣传发动，在全社会营造彻底治理、严管重罚的强大声势和浓厚氛围，使村民初步认识国土资源管理的严肃性，特别是各村的村干部，要让他们起到带头作用。2、事中查处震慑。对违法建设依法查处，依照有关法律法规进行调查、取证、向当事人送达法律文书、组织强行拆除等，并有相关部门组成的联合执法队伍，给违法当事人造成较大的心理震慑。3、事后警示曝光。选择严重违反国土资源管理的典型案例及时曝光，营造强势氛围，做到查处一案、教育一片，从而达到优化执法环境的目的。

2、要进一步抓日常预防，完善动态监管网络和监管体系。进一步完善国土资源局、基层国土所、农村土地信息员的执法监管三级网络，将违法用地行为发现在动工之前（初），消灭在萌芽状态；发挥基层国土所、村两级土地信息监督员作用，及时发现和报告违法用地线索和苗头；建立奖励群众举报和快查机制。抓制度创新，用地监管关口前。移充分发挥基层国土所的前沿哨所和桥头堡作用，可根据各地的情况，建立用地预报机制、动态巡查制度，及时发现和处理农村违法用地行为；建立执法责任制、监管责任追究制，对监管不力的人员实施监管责任追究，增强基层执法人员的事业心和责任心。

3、要进一步盘活和利用闲置土地资源。对那些长期闲置不用的老宅空置的土地进行拆除并盘活；加大历史存量违法建设处理力度，对历史存量违法建设鼓励自拆，适当给予自拆补助；同时，加快“城中村”改造，充分利用农村综合整治专项行动，对一些破旧、存在安全隐患的房屋，切实按照市委、市政府有关精神，对其进行成片推倒改造，做到统一规划、统一建设、集中居住，实行高起点、早规划，充分挖潜，这样既可以把原来“脏、乱、差”的城中村变成干净有序的居住小区，又可满足一部分急需建房村民用地的需求，从而减少违章建房的发生。

4、要进一步规划好土地利用总体规划修编的预留空间。国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编时，及时与各乡镇党委政府协商，将本乡镇已经确立的项目、重点基础设施建设用地全部体现在土地利用总体规划中，预留空间。同时对于那种不应划入基本农田保护区而又被划入保护区的耕地要调整出来，要在现有的居民点附近预留一定的建设空间，并落实用地指标。总之，在修编总规时，一定要立足实际，尊重事实，杜绝“闭门造车”，疏堵结合，从而减少农村违法用地案件的产生。

5、要进一步建立和完善联合办案机制。

篇6

当前一些人利用现行法律法规制定的不尽完善，钻法律空子，打政策球。其中在集体建设用地管理上就存在这样问题，我国现行《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和农民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。以上法律规定我们不难看出实际上只有三个限定的情况可以使用集体建设用地，即农民建住房；乡（镇）村兴建公共设施和公益事业需用土地的；乡镇企业用地。实际上乡镇企业用地存在数量大、问题多、管理难度大的特点。国家为发展扶持乡镇企业，在用地上给予了一定的优惠政策。因此，《土地管理法》第60条又规定：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地所有权入股、联营等形式共同兴办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。从《土地管理法》第60条不难看出，乡镇企业可以使用本乡镇范围内的集体建设用地的，也可以直接以其集体建设用地土地所有权作价入股合办企业。然而随着经济发展，绝大部分乡镇企业都已发生了转制，真正由乡镇村集体经济控股的企业少之又少，而绝大部分都已转化为民营股份制企业。而民营企业用地原则上应通过出让方式取得国有土地使用权。而实际操作中现在有很大一部分这样的企业仍以乡镇村企业名义直接使用集体建设用地，以此来逃避国家有关税费。

可以说，民营企业直接使用集体建设用地带来了严重的后果：首先是造成不平等竞争。相对于以出让方式取得土地使用权的企业来说，他们取得土地的成本低廉，不利于企业之间的公平竞争。二是容易造成经济秩序和管理秩序的混乱。大量廉价集体建设用地直接进入土地市场必然给土地一级市场带来冲击，使土地价格长期在低位徘徊。从长远来看，不利于地方经济的良性发展。同时也容易造成管理的混乱。三是不利于保护耕地。集体土地直接进入市场，容易造成耕地大量流失。四是容易造成违法行为发生。一些企业私下与村里或农民签下用地协议后，以租代征，不办理任何用地审批手续，助长土地违法案件的发生。

为保障我省经济发展建设依法有序快速发展，可以从以下几个方面加强管理：

1．严格执行2006年9月份国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定。农用地转建设用地必须符合土地规划，纳入年度计划，并依法办理转用审批手续；农民集体所有用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

2．对于新增集体建设用地应本着从严管理的原则，一方面从总量上和用地方向（从规划角度）控制；另一方面在用地主体审查资格上控制。原则上除对农民建房和乡镇兴办的公共设施和公益事业需用土地的符合条件供应土地外，对于当前股份制企业一律进行市场化运作，即先办理征转用地手续，变为国有土地后，再以出让方式供给。

篇7

关键词：农村；宅基地管理；土地资源；集约利用；有效途径

Abstract: With the deepening development of China's rural economy, the living standards of the farmers in our country has been greatly improved. And many farmers began to build new house, but not removing the original housing, leading to the old one vacant, which caused a lot of land resources in the rural areas can not get reasonable use.

Key words: ruralarea; homestead management; land resources; intensive use; effective way

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

随着我国改革开放的不断深入，国民经济得到了前所未有的发展，我国的农村经济也在改革开放的浪潮中得到了很大的提高，农民的生活水平和经济收入都有大幅度的增长。农民实用大量闲散的资金买房购地，在我国的当前农村地区大多是属于分散式的建房。相当一部分的农民把宅基地作为自己的“私有财产”，即使有了新的住房，原有宅基地也不会拆除，但是也不会交由政府统一管理，这样就形成了大量闲置的住房和宅基地。因此只有建立有效机制加大对宅基地的管理，实现土地资源的节约利用，才能确保我国新农村建设过程中的“顺风顺水”。

我国农村宅基地管理中存在的主要问题分析

我国现行的法律法规制度不完善，相关规定滞后现象严重

在我国目前还没有一部专门用于调整农村房屋和土地方面的法律法规，宅基地管理在很大的程度上依赖规范性文件以及地方政策的调整。在2004年11月我国国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但是该意见，是以部门的意见形式出台的，法律的效力很低。这样的法律法规和立法相对完备的城市房地产管理相比较，农村宅基地方面的立法十分滞后，存在大量法律“真空地带”，仅有的法律法规大多内容比较肤浅，不够细致，操作性较差，而且某些地方管理办法不够规范，和实际脱节。在由于我国各地区管理力度的差异，宅基地管理效果差异就更大了，法律法规的不完善在制度上更加大了我国农村宅基地的管理难度。

农村宅基地退出补偿机制尚未健全。

我国在1996年，某市的城市化水平32.8%，农村居民点面积35.7万公顷，人均用地122平方米；到2000年城市化水平上升到49%，农村居民点面积反而上升到36.1万公顷，人均用地达到147平方米；2006年城市化水平上升到56%，农村居民点面积进一步上升到36.9万公顷，人均用地高达165平方米。造成城镇用地与农居点两头增加的根本原因是我国现行农村宅基地管理政策缺乏宅基地退出机制。

农村宅基地整理配套政策亟待完善。

我国农村宅基地整理工作总体比较滞后，在鼓励新村建设、向中心村集镇集中，村庄整治、“城中村”改造、旧村改造过程中，不少地方为了片面追求腾退建设用地指标，往往不顾当地实际生产状况和经济发展水平，不尊重农民意愿，以“新村建设”等名义，强迫农民搬迁、向新村集聚，从而严重侵害农民的合法权益，甚至影响农民的长远生计。

4、“空心村”的整治难度较大

农村宅基地管理中存在“空心村”的现象，其形成的主要原因有：第一、历史遗留下来的老宅基地不规范造成的；第二、由于农民的法制意识淡薄，对《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等有关法律法规不清楚，不理解，在翻新老宅的过程中又不遵守相关的村庄规划，擅自对老宅基地房屋的翻新改变其形状、数量尺寸等，加之在农村中某些村干部的管理能力较低；第三、在农村中干部的换届比较频繁，每届当政的村干部各有各自的一套规划，没有一个长期的发展目标，从而出现了私搭乱建的情况，形成了“空心村”。“空心村”在整治的过程中涉及到的内容比较多，而且需要大量的资金投入。到目前为止，我国还没有建立起相关的资金投入和使用机制，主要依靠个别的单位部门和群众的积极参与是不能完成对“空心村”的合理整治的。

村民受到传统思想的影响

在我国的农村，长期以来，无偿、无限制的土地使用制度，使农村产生了以宅基地继承祖业，多占多用，宅基地私有等错误观念，尤其是在实行了农村责任以后在农村的部分村民错误的把分到的田地认为是“自己的私有财产”自己拥有绝对的使用权和控制权，任何人无权过问的思想。此外还有受到封建迷信的影响，在农村按照“风水”来确定住宅。最后，受到传统风俗的影响，在男女结婚时，男方必须建有新的房子，而原有的老宅子就由老人住，这样就造成了很多的空宅。

农村宅基地管理以及农村土地集约利用的有效途径研究

以上对我国农村宅基地管理中存在的主要问题进行了简要的分析，可见在我国新农村的建设过程中，宅基地闲置过多，造成了农村土地资源的严重浪费，对我国新农村的基础设施建设带来严重的阻碍。因此只有采取有效办法对我国农村宅基地实施有效管理，实现农村土地集约利用，才能加快我国新农村的经济建设，提高农村的生产水平和农民的生活质量。

加大村庄整理与宅基地复耕力度

加快村庄整理工作，鼓励农民向城镇、中心村集中，以促进村庄合理布局，提高农村宅基地集约利用效率。建立由村集体经济组织主导的类似于城镇土地收购储备制度的农村宅基地收购、置换、整理机制，依法将应当无偿收回或给予合理补偿予以收回的农村宅基地。实施收回、储备，对于继承所得合法的“一户多宅”、“面积超标”的农村宅基地及权利人，可以实施有偿收购储备。

对于不符合农村宅基地流转要求的，如不在城镇或村庄建设规划区内的宅基地，通过收购进行盘活。对于符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新宅基地的审批；对于不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展宅基地整理、复垦。为鼓励村集体经济开展宅基地收购整理和尽量使用原有闲置的宅基地，应建立相应的经济激励机制和约束机制，如推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩激励政策，实行宅基地整理新增耕地、退宅还耕折抵指标收益与拆旧建新捆绑运行政策，在土地开发整理项目上对旧村改造、空心村治理予以政策倾斜等。

建立新型的农村宅基地的管理模式

在我国的新农村建设中，加强对宅基地的管理工作，促进我国土地资源的集约利用。建立以地方政府为主导，农村集体经济组织为基础，并且多部门参与协调配合的农村宅基地新模式，在充分发挥农村集体经济组织对农村宅基地的依法配置权，符合住宅的建设条件，都能够在集体经济组织决定以后依法报批。乡镇政府作为履行农村宅基地的初审主体的责任单位，要通过责任体系，落实管理责任，在农村积极的开展执法监管的巡查，打击各类农村宅基地违法的行为。

建立我国农村宅基地有偿使用制度

在不违反我国的《宪法》、《土地管理法》的相关规定的前提下按照农村每户只能有且只有一处标准住宅原则，对法定享受面积实行土地使用权形式解决农民对土地的使用；对村民由于生活需要，要求增加宅基地的用户实行：“有偿使用，按宅收费，多占多交”的实施解决。在以补偿金的形式返还给农户，让少占宅基地的用户得利，让多占的人吃亏，主要利用经济的手段进行调节，禁止农村宅基地不断扩大的现象，实现土地资源的集约利用。

总结

综上所述，对我国新农村建设中宅基地管理中面临的主要的问题进行了分析，并且针对主要问题对加强宅基地管理，促进土地资源集约利用的有效途径进行了探究。可见宅基地闲置的现象严重的阻碍了我国新农村的建设，因此只有通过加大村庄整理与宅基地复耕力度、建立新型的农村宅基地的管理模式以及建立我国农村宅基地有偿使用制度等措施，加大我国农村宅基地的管理，减少浪费，切实的实现土地资源的集约利用，推进我国新农村经济的可持续发展。

参考文献

篇8

农村闲置宅基地整治与改造

开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。

首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。

其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。

再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。

宅基地的部分“有偿使用”

在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。

建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。

针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。

推进节地，提高土地使用效率

在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。

一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；

二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；

三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；

四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。

为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。

建立相关法律法规

首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。

对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。

其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。

此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。

强化公众参与和加强信息化管理

农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。

加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。

加强农村闲置土地综合整治

在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。

针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。

针对资源枯竭型闲置土地，加强资源保护，提高资源利用效率，强化资源的有效利用和二次利用是矿产资源合理开发利用和保护的基本准则要求。重点是需要增加科技投入，提高矿产资源的综合利用和回收水平，建立矿产资源保护性开采制度，积极开发替代资源和接替后备资源。

篇9

第二条本办法适用于全县农村宅基地的利用和管理。

第三条县国土资源局负责全县村民宅基地的审批和管理工作；各国土资源所负责本辖区内农村村民宅基地申请材料的组织、调查、初审和上报工作。

县建设局负责全县城乡规划的编制和建设手续的审批。

各乡（镇）人民政府负责审核本辖区内村民宅基用地是否符合土地利用总体规划和城乡建设规划，是否符合建房条件，配合县国土资源局、县建设局进行逐宗落实。

第四条城镇居民不得以任何名义在农村购置宅基地。县国土资源局不得为城镇居民在农村购置的宅基地办理任何审批手续。

第五条坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。城镇每户不超过一百三十三平方米（二分）；平原每户不超过二百平方米（三分）；山区每户不超过二百六十七平方米（四分）。

第六条新农村建设鼓励集中建住宅楼。县国土资源局根据农村村民宅基地标准和住宅楼面积审查用地。

第七条农村村民申请宅基地实行预报制度。

县国土资源局各国土资源所按照土地利用总体规划、县县城总体规划、城乡规划，对所需建房户进行调查摸底，以村为单位预报下年度建房户名单。县国土资源局根据预报计划及上级下达的农村宅基地占用农用地的计划指标，向各国土资源所下达本年度村民宅基地用地指标。

因地质灾害、洪涝灾害、项目拆迁、旧村改造等原因，需要异地建房的，经县国土资源局会同县建设局、乡（镇）人民政府核实后可特事特办。

第八条农村村民申请宅基地，必须遵循以下原则：

（一）符合土地利用总体规划、城乡建设规划、土地利用年度计划的原则；

（二）坚持节约和集约用地的原则；坚持实施城乡规划和土地整理相结合的原则；

（三）坚持村民新建、改建、扩建住宅，充分利用村内空闲地、老宅基地以及废弃地的原则；

（四）坚持对宅基地占用的耕地由村集体经济组织或村民小组组织进行补充耕地的原则；

（五）坚持按规定履行审批手续，依法用地的原则。

第九条农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地。

（一）具有农村户口的村民无宅基地的；

（二）申请宅基地使用权的户主是达到法定年龄的完全民事行为能力人；

（三）按《婚姻法》有关规定，确需分户建房,现有宅基地面积低于规定标准的；

（四）因发生或为防御自然灾害需要搬迁或为实施城乡规划需要调整宅基地的；

（五）拟在实施统一规划建设的中心村新建、扩建住房的；

（六）因公共设施、公益事业建设需要或国家建设征收土地等原因需要重新安排宅基地的。

第十条凡有下列情况之一的不得申请宅基地

（一）非本集体经济组织成员；

（二）原有宅基地面积超过规定面积的；

（三）原有住房出租、买卖、赠与的；

（四）原有住房用以经商办企业的；

（五）未到法定婚龄，且无独立生活条件的；

（六）其他。

第十一条村民宅基地严禁占用基本农田。县国土资源局各辖区国土资源所对申请户实地调查后核实拟用地位置是否在基本农田保护区内，属基本农田保护区内的不得发放《县农村村民宅基地申请审批表》。

第十二条农村集体经济组织或者村民委员会应当保证至少有一个子女与其父母共同占用同一处宅基地。

第十三条为了建立统一的协调管理机制，使农村村民宅基地审批和管理规范化，宅基地必须按以下程序审批：

（一）符合申报条件的村民建房时应向村民小组或村委会提交书面申请；

（二）村、组在接到申请后及时召开村委会会议或村民代表会议研究,经村委会或村民代表和参会人员在会议记录上签字确认后,将申请人的情况在本集体经济组织内进行公告，公告日期不应少于七日；

（三）经核实符合申请宅基地条件的申请户，由村委会签署意见，连同会议记录和公告结果一并报县国土资源局辖区国土资源所。对二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的建房户向所在乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府报县建设局核发乡村建设规划许可证。

（四）县国土资源局辖区国土资源所受理宅基地申请后，应在十五个工作日内审查申请是否符合条件，拟用地是否符合土地利用总体规划，乡（镇）人民政府审核是否符合城乡建设规划。辖区国土资源所、乡（镇）人民政府以及村组干部联合调查后在《县农村村民宅基地调查表》上签署意见；

（五）县国土资源局依据住房困难程度按先急后缓的原则，初步确定申请对象，按照当年度分配下达的宅基地占用农用地计划指标，符合条件的发放《县农村村民宅基地申请审批表》。对二曲镇的镇丰村、镇东村、八一村由县国土资源局二曲国土资源所会同二曲镇人民政府以及所在村村委会共同研究发放《县农村村民宅基地申请审批表》（审批表采用一式四份形式审批并发放，取消原《宅基地批准证》）；

（六）审批表经组、村和乡（镇）人民政府签署意见后，由县国土资源局辖区国土资源所初审汇总后,报县国土资源局，由县国土资源局依法审批；

（七）批复下发后，县国土资源局应将审批结果在申请人所在村组进行公告，公告期应不少于五天；

（八）公告期满之日起十五日内，乡（镇）人民政府会同县国土资源局辖区国土资源所和村、组管理人员按照批准面积、规划位置和原现场勘查情况，进行放线定界。二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的由县建设局办理建审手续后会同以上单位进行放线定界；

（九）村民住宅建成后，县国土资源局辖区国土资源所和所在乡（镇）人民政府、村、组对照原批准的四址、面积和其它审批内容进行实地核查后，在《县农村村民宅基地申请审批表》上加盖印章予以认定。村民应向辖区国土资源所提出土地登记申请，国土资源所按照相关法律法规和土地登记程序办理土地登记手续，报县国土资源局颁发《集体土地使用证》。

第十四条原宅基地的处理。

经批准异地新建住宅，原宅基地须交回集体时连同《村民宅基地批准证》和《集体土地使用证》交县国土资源局辖区国土资源所，按程序办理注销登记手续。否则，新批宅基地不予定点放线。对于强行占用土地的，以非法占用土地进行处理。

确实需要在原住房暂住过渡的建房户，应向村民委会写出限期拆除保证书，期限不得超过一年，并将保证书原件报县国土资源局辖区国土资源所备案。逾期不拆除的，由县国土资源局按照有关规定，申请人民法院依法拆除，所需费用由当事人承担。

第十五条有下列情况之一的，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组可以申请收回土地使用权；

（一）为实施城乡建设规划，需要调整宅基地的；

（二）为公共设施和公益事业建设，需要调整宅基地的；

（三）不按照批准用途建设使用连续达两年以上的；

（四）宅基地依法批准并划定后，超过一年未建房的；

（五）因迁移等原因不再使用和已失去居住使用价值的房屋占用宅基地的。

第十六条集体土地使用权被依法收回的，当事人或本集体经济组织应当自收到通知之日起三十日内，向县国土资源局申请办理集体土地使用权注销登记，交回原宅基地使用权人的《集体土地使用证》。

第十七条对已办理宅基地审批手续因特殊原因超过一年未建设的,宅基地使用权人可重新提出申请，由县国土资源局复审并按本办法有关规定办理。

第十八条农村村民宅基地收费，除有关部门按现行有关法律、法规征收有关税费外，任何单位不得搭车收费。

第十九条宅基地审批应当提交下列材料。

（一）村民需使用宅基地的申请；

（二）户籍证明（居民身份证、户口薄或公安部门的农业户籍证明）；

（三）县农村村民宅基地申请审批表；

（四）二曲镇、哑柏镇、广济镇、马召镇、终南镇、楼观镇、尚村镇、集贤镇建制镇所在地规划区范围内的提交乡村建设规划许可证；

（五）缴纳有关税费票据复印件；

（六）其他有关材料。

第二十条已建成的不符合土地利用总体规划，乡村建设规划的住宅不得重建、扩建。

第二十一条有下列行为之一的，均属违法用地和违章建筑，由县国土资源局、建设局或乡（镇）人民政府根据相关法律法规，依法予以处理。

（一）未经批准，非法占用土地建住宅的；

（二）采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；

（三）超过批准数量，多占土地的；

（四）买卖或者以其他形式非法转让宅基地的；

（五）擅自改变定点位置的；

篇10

一、乐清市农村宅基地使用现状

1、农村宅基地确权登记不容乐观

近年来，有关部门加强了农村宅基地的确权登记工作，但政策规定与现有的农村实际仍有较大差距，确权情况不容乐观。抽样调查显示，拥有宅基地的农民群体中约 40%左右的家庭有农村土地使用权证，约三分之一拥有房产证；没有农村土地使用权证和房产证的约占三分之一；社会群体和城镇居民群体对农村宅基地和房产的确权比例比农民更高。

2、存在一户多宅现象

《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。然而，因法律法规的不健全、农村宅基地管理不到位、继承等原因，农村出现了一户多宅现象。问卷调查显示：农民群体中近半农村居民存在拥有多处宅基地（一户多宅）现象。

3、农村宅基地已形成一定规模的地下市场，交易主要以合同为凭据

现行的有关法律明确规定农村宅基地交易仅限于本集体经济组织内，且有限制条件。尽管如此，因凸显的农村土地的价值，农村宅基地的隐性流转比较盛行。因农房交易遵照“地随房走”原则产生了现实中的农村宅基地流转，与此同时很多是不发生转移登记的地下行为。在农村宅基地交易上，“签订合同”作为交易凭证占了主要部分。

4、农村宅基地规划在现实中得不到彰显

当前，乐清市农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖，但部分地区的新农村规划还存在规而不搞、有规不依、违规难纠等现象。按照现有规划建设审批做法，一般农房建设可以经审批允许建设3层，也有农房最高允许建设5层的，但因经济利益驱动和管理不到位等原因，一些村庄农房建设往往超过审批的层数，最高甚至有八九层。

5、农村宅基地集体所有仍未深入人心

宪法规定：农村宅基地所有权归属于集体。但令人惊讶的是还有相当一部分群体对此认识不清。农民群体中只有三分之一人认为是“农村集体所有”，城镇居民群体，也只有40%左右的人认为是“农村集体所有”。

二、农村宅基地使用的影响因素分析

1、制度不完善，农村宅基地权能受限

虽宪法提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规和部门的一些规章、管理办法对农村宅基地使用权、农房的流转设置了许多限制条件。这种不完整权能设置，无法保障农村宅基地的用益物权，制约了农民财产权。

2、管理不到位，机会主义行为盛行

管理不到位为机会主义行为提供了机会。为获取巨额资财，一些市场主体在既定制度下寻找管理漏洞，综合考虑违建成本和收益后，采取了诸如少批多占、扩建、占用耕地建房行为；一些村庄以发展集体经济的名义非法买卖农村土地；一些执法人员收受贿赂，对违法建设纵容姑息。于是，日积月累，最终形成当前农村宅基地难以合法确权、违占违建层出不穷的现象。

3、主体虚无，农村土地所有权人缺位

《宪法》（2004年）第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，“农村集体并不是法律上的组织，而是一定范围一定地域内全体农民的集合，是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体。”在法治社会里，这类主体处于虚置的地位，于是就没有法律规范中严格意义上的权利和义务。主体的虚无使集体在私权社会中流于形式，在农村宅基地的管理中严重缺位。

4、成员意识不足，农民对宅基地的使用管理监督乏力

当前农民公民意识淡薄，农民并没有意识到自身的权利与社会责任是不可剥夺、不可回避、不可转让的。在现实中，农民在村务中的参与度总是不高，“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意识深入骨髓。农民公民意识的缺乏使村民自治的发展失去了内源性动力，使农村宅基地的使用和管理未能在充足的阳光下运作，也使村民的监督成了空话。

三、加强农村宅基地管理的建议

1、进一步完善农村宅基地相关法律法规

要依据宪法精神，进一步修订涉及农村宅基地管理的法律法规，赋予农村宅基地完整权能，真正实现城乡土地的“同地、同权”，真正实现城乡建设用地的二元统一。明确宅基地的权利内容及权利的取得、变更与丧失，明确农民对宅基地拥有使用权、处置权，实行自愿、有偿流转，使宅基地真正成为农民的合法财产，以最大限度地保护农村宅基地的用益物权，有效增加农民的财产权。

2、推进农村宅基地管理制度创新，建立使用期限制

首先，实现农村建设用地分类管理。划分农村建设用地，明确农村居民拥有农村宅基地的使用权，村集体经济组织拥有农村经营性建设用地的使用权，合理确定两者的范围以及转化程序。其次，实现社员农村宅基地使用权的公平取得。农民一经获得标准面积的宅基地审批后，不得再次提出申请。核查现有农村建设用地使用情况和农民宅基地占有情况，允许各类主体按一定流程确权。建立农村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的农村宅基地流转制度。依托流转（交易）平台，允许农民依其意愿对农村宅基地使用权以转让、抵押、入股、租凭等形式进行流转。第四，探索农村宅基地退出方式。鼓励宅基地使用权人自愿有偿的退出闲置宅基地和住宅。建立所有权人有偿回收制度，因地制宜探索多种退出方式。

3、改革和完善农村产权交易平台，推进信息公开

依托现有的农村产权交易中心，建设农村集体土地交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场中公开化信息的完备程度，直接影响了市场主体的有效决策和市场配置资源的效率。信息公开也有助于农村宅基地管理的公平公正。

4、重建村级组织，建立现代治理机制

政经分离后，承担村域内公共服务的是村行政组织，承担村域经济发展事务的是村集体经济组织。在自治的语境下，村行政组织的运转费用由村集体经济组织提供，或由村民集资、捐赠，或可从宅基地使用费中提留，或由地方政府按一定标准实行财政转移支付。因此，要唤醒农民的公民意识和股民意识，积极参与村集体的事务决策；要加强治理机制的建设，避免委托的异化；非本村集体经济组织社员也不会因受让而成为本村集体经济组织的社员，但受让人可以成为本村村民，享受村提供的公共服务；在评估风险的情况下，鼓励相邻的村级组织进行合并。有序探索村级组织的破产机制。

篇11

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

篇12

关键词 土地集约利用 土地流转 对策

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

1土地集约利用相关概念

1.1土地集约利用

土地集约利用是指“通过对一定地块单位土地面积上集中投入较多的生产资料和劳动，来提高土地利用率和产出率，提高土地的经济功能和负荷能力，以获得单位土地面积上的最大收益。”国土资源部将集约利用的内涵概括为三个方面：一是节约用地；二是集约用地；三是要提高土地利用效率。

1.2土地流转

在推动土地集约利用的过程中，我国提出了“土地流转”的概念。其本质上是土地所有权的变动，包括了土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转、宅基地使用权流转三个方面。

2我国土地集约利用的现状

2.1农村土地经济效益明显提高

2003年，国土资源部开始在全国开展实施农村土地整治工程，先后在四川、浙江、江苏、湖北、江西、云南等地实施了“金土地工程”“千村示范万村整治工程”等系列重大工程30多个，截止2015年12月，整治农村土地1.34亿亩，其中新增耕地3000多万亩，新增粮食产能达到了200多亿斤。通过土地整治，农村耕地条件不断优化，土地经济效益明显加强。

2.2农村生产生活条件明显改善

2006年以来，中央已经安排了18450多亿元的专项资金用于支持包括房屋改造、搬迁在内的新农村建设，十二五期间，全国共完成新农村整体改造村庄1200余个，完成房屋改造7000多万户，修建村级公路和田间道路110多万公里，为农村土地集约利用奠定了良好的设施基础。通过中心村建设，我国新增耕地1300多万亩，农村社会面貌焕然一新。

2.3农村土地市场效益不断增强

2001年底，中央下发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，在政策层面拉开了土地承包经营权流转的序幕。截止2014年底，我国农村土地市场共实现土地流转面积4.5亿亩，占全国总耕地的32.4%。通过土地流转方式，各类农业生产专业达到了476万户，成立各种农业生产合作在124万个，每年为农民增加收入近千亿元，解决农村剩余劳动力就业800多万人。

3我国农村土地集约利用存在的问题

虽然我国农村土地集约化利用取得一系列的成效，但也还存在一定的问题和不足：一是农村耕地资源总量不断减少，在近二十年的时间里，我国的耕地面积减少了12%。二是农村土地集约利用政策体系不完善。我国目前农村土地集约利用过程中政策体系不健全、地方政策配套不完善、政策落实不到位的问题突出。三是农村土地流转缺乏完善法律法规保护。目前，我国尚未制定实施《土地流转法》，关于土地流转的定性，还缺少明确的法律规定。四是针对失地农民的保障制度不完善。目前我国针对农村土地集约化过程中产生的失地农民的保障制度还很不完善，极容易造成了失地农民二次返贫。

4提高农村土地集约化利用对策

4.1科学规划农村用地空间布局

科学合理的安排城镇建设用地与农村用地，关键在于通过科学的规划，统一的管理，优化用地的空间布局。一方面要构建城乡一体化格局，要以土地流转为载体，推动城市带动农村发展，缩短农村与城市地域与生活条件差距，最终实现城乡一体化发展。另一方面编制好科学的农村用地规划。要加强土地集约利用规划与其他建设规划的衔接，紧密结合地方的用地需求，严格按照土地节约、集约的原则，充分利用好各种土地集约化的政策倾斜，挖掘土地自身潜能，提高土地的利用水平。

4.2完善农村土地市场流转机制

积极贯彻实施农村土地流转制度，建立完善的土地流转机制对于提高农村耕地节约集约利用水平具有积极的作用。一方面要加强引导优化服务，制定完善的农村土地流转程序和规定，规范土地流转的手续，保护好农民群众的根本利益；另一方面，要完善土地流转模式，通过推广土地转包、转让、出租、互换、委托流转、入股等多种土地流转模式，满足不同主体的土地需求和利益；再一方面要加大扶持力度，提高土地流转的规模。通过财政专项资金、专项补贴等方式，加大对土地流转承包经营的扶持力度，鼓励土地流转的规模化发展。

4.3推进农业生产规模化经营

农业生产的规模化经营，既是土地集约利用的根本要求，也是为减轻经济发展对耕地的需求压力，提高土地利用率、产出率和商品生产率的有效措施。一方面要调整产业结构，积极推动农业生产布局的结构性调整，鼓励农民自觉实行规模化、集约化经营。另一方面要创新经营模式，要结合市场的需求，充分考虑农产品的生产特点，构建符合当地特色的农业经营模式，避免了区域之间的盲目竞争。再一方面要加强技术推广提高土地生产力，按照规模大、效益好、结构强、品种优的现代设施农业发展总体思路，广泛推行集约、节能低耗的农业技术，实现农业的集约化可持续发展。

4.4完善失地农民生活保障机制

加快农村土地集约利用过程中，失地农民的生活保障是必须要解决的基础性问题。一方面要完善失地农民的就业保障体系。通过专门的政策引导，在城镇化进程中为失地农民创造更多的、稳定的就业机会，促进农民向市民的有序转变。另一方面要完善失地农民的社会保障体系，要按照政府、村集体、农民各出一点的办法，办理医疗、教育、养老、最低生活保障等社会保险，确保失地农民变社区化居民后能够享受城镇居民的社会保障待遇。再一方面要完善失地农民的身份转化制度，针对农村土地集约化情况下失地农民身份转化问题，实施土地和农民进城落户挂钩的制度，推动农民的身份性质与土地集约化同时进行，确保失地农民有一个良好的生活保障和身份保障。

参考文献

[1] 邵秀秀.泰安市耕地利用效益特征分析[J].中国农学通报，2014（05）.

[2] 徐美银.农民认知视角下的农地制度创新[J].调研世界，2007（11）.

[3] 戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究[D].上海社会科学院，2010.

[4] 谭文兵.浅析城乡统一建设用地市场构建的障碍因素与对策[J].广东土地科学，2010（03）.

篇13

我国的土地法律制度就内容而言大体可分为两个方面，一是土地权利制度，二是土地管理制度。土地权利是民事权利中的财产权的一种，属于私法领域的范畴。现阶段，农村土地使用权制度的具体形态是土地承包经营权制度。土地管理则是国家对人们使用土地的控制、管理、监督行为，属于公法范畴。后者实际上是出于社会公共利益、国家长远发展以及某种政策需要的考虑对土地权利的行使通过强制性的规定进行的限制。因此，我国农村集体所有的土地中，存在三个不同的利益主体，即所有权人、承包经营权人、土地管理者（政府）。从理论上讲，这三个利益主体的利益在宏观上是一致的，但在现实生活中，由于各自的出发点和行为动机不同，其利益在微观上是不一致的、甚至在有的情况下是冲突的。

长期以来，不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之势。大面积不断上升的土地违法案件，许多情形下就是以行使土地所有权或有些地方政府行使土地管理权的名义出现的。因此要保护土地承包经营权、进而实现承包经营权的有序流转，必须明确不同主体的利益界限。

二、土地所有者与使用者（承包方）的利益界限

之所以划分土地所有者与使用者的利益界限，主要是因为作为所有人代表的农村集体经济组织和作为承包经营权人的农民（户）之间存在不同的利益目标。作为土地所有人，农村集体经济组织享有占有、使用、收益、一定限度内的处分的权利。例如，在土地上兴建公共设施、根据人口调整土地、对承包方对土地的合理使用、在一定条件下收回土地、承包期满后重新发包等。土地经营活动具体是由承包经营人进行的，因而土地的实际占有、使用是土地使用人。土地使用人从事经营活动，要进行一定的投入，并享有收益权，同时要进行土地承包经营权的流转，就涉及到对土地承包经营权的处分。

只要实行了土地承包经营，对土地的占有、使用一般不存在利益划分问题，但由于作为土地所有人和土地承包经营权人都存在收益和处分的权利，就存在如何划分其利益的问题，这个问题事关承包经营权能否得到切实保护、土地改良能否实现、土地利用是否合理、农村集体的共同经济利益能否实现等。在实践中存在的一个问题是，作为土地所有人代表的村委会等农村集体机构出于各种考虑对农户承包经营的土地进行调整、收回，用来与外部合作或分配给其他人，而农户又不愿意交回土地。另一个问题是，农民从事土地承包经营活动，要实现长远的、持续的利益，就需要在土地上投入，按照现行制度，农民收益权的内容是完成了交给集体提留之后对农产品的收益权，但农民在土地上投入、使土地增值时，增值部分的利益仍然包含在集体土地所有权之内，属于所有人的利益，这样，除了农业投入产出比不合理、耕种土地没有收益的原因外，土地增值部分的利益不归属于承包人也是制约农民在土地上投入的制度因素。

为切实保护农民耕种土地的权利，首先要合理界定土地所有权人与使用权人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承担保障功能，笔者不赞同将农民承包土地的权利确定为永佃权。维持土地所有人处分权、在一定条件下调整或收回土地的权利仍然是必要的。但是，所有人行使处分权除了受国家土地管理制度约束外，相对于承包人而言，其处分权的界限应当限制在实现土地保障功能的范围之内。也就是说，只有为实现土地生活保障功能的目的，才能经过一定的程序行使调整土地的权利。例如当人口增加到一定程度，一部分人没有土地承包，为保障其生活来源，才可以调整土地。另外，承包人将土地改变用途，由于非农业经营的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各种名义行使处分权收回土地，这样就基本上排除了村委会等集体所有人代表出于经济利益的目标改变用途以各种名义损害农民土地承包经营权。

其次，为在制度上鼓励农民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理划分所有人与使用人的收益权的界限。作为自然资源土地的所有人，农村集体向承包户收取一定的提留来体现其收益权，作为使用人，农民对承包土地所生产的农产品具有收益权，是不存在争论的。问题是，土地所有人的经济利益范围是否应当及于土地增值部分，也就是说，土地的增值价值应当归谁所有。应当承认，土地原有价值、供求性增值和用途性增值属于所有人的利益范围，应当归农村集体所有。在现阶段，实行家庭承包经营，对农村土地投资主要是由土地使用人进行的。当农民对土地增加投入使土地出现增值价值后，增值部分实际上是投入土地资本的价值，这部分价值与土地原有价值在物质形态上不可分离，与其他投资不同，农用土地增加资本投入后，其价值增值是有期限的，如果以后不再投入，其价值增值就会用尽。因此要保持或增加价值，需要不断的投入。如果土地增值部分的价值一律归集体所有，那么在承包期限内即使对土地有所投入，也难以避免短期行为。这样不利于土地持续改良。为鼓励农民长期性的持续的投入，建议就土地投资性增值部分的价值，在承包期满后一定期限内属于承包人所有。因为，如果永久归承包人所有，那么就会抑制承包期满后他人承包该土地时投资的积极性。由于土地投资所产生的价值增值与土地本身无法分离，因此，承包人在承包期满后一定期限内享有增值价值所有权，不一定表现为双重所有权，而应当表现为在农村集体享有所有权的前提下，承包期满后，原承包人就农村集体收取的提留在一期限内按比例享有收益权。至于承包期内土地增值部分的利益，在农产品价值或数量增加中已经体现，或通过承包经营权的流转实现。

三、土地所有者、使用者与土地管理者（政府）的利益界限

首先应当指出，土地的自然特性决定了土地所有权从来就是相对的，受限制的。现代社会中，对土地所有权的限制不仅仅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府对土地资源的使用进行管理、控制，这是世界各国的通例。之所以要进行公法上的限制，是因为土地是不可再生的自然资源，土地的使用与保护，不仅仅是财产权利的问题，还是事关人类生存的大事。在我国，合理利用土地、切实保护耕地是基本国策。实现这一目标的途径就是严格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用权、处分权的行使，必须以不违反土地管理制度为限。

篇14

1 存在的主要问题

从调查情况看, 我省农村土地征用补偿费监督管理中存在的问题, 主要表现在以下几个方面:

1.1 违法占用土地《中华人民共和国土地法》颁布实施后, 我国实行了土地用途管制和耕地保护制度, 严格限制农用地转为建设用地。但从调查情况看, 个别地方存在对不符合征用条件的土地, 采取绕道而行, 征用不通改为占用、租用, 先占后征或先租后征的问题。这类违法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的约束, 普遍存在低价或无偿占用、长期拖欠土地征用补偿费等问题。

1.2 补偿标准过低随着城市经济的发展, 土地市场价格逐年攀升, 城市建设用地每亩售价动辄几十万, 甚至上百万。与此形成鲜明对比的是, 农村土地的征用补偿标准却很低。据调查, 2005 年全省征地补偿费平均仅为2.66 万元/亩,失去土地后丧失长期生活保障的农民心理失衡的程度可想而知。近年来个别地方已由此引发了多起农村。

1.3 拖欠征地补偿费在调查中发现, 各地普遍存在拖欠征地补偿费的现象, 部分地方拖欠数额较大。这一问题存在于两个层次: 一是土地征用单位向农村集体经济组织支付不到位。据调查统计, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后应向农村集体经济组织支付土地征用补偿费66.71 亿元, 实际支付59.80 亿元, 有6.91 亿元未支付到位。二是农村集体经济组织向被征当地农户支付不到位。1999 年至2005 年, 农村集体经济组织应向被征地农户支付补偿费51.78 亿元, 实际支付49.05 亿元, 有2.73 亿元未支付到位。

1.4 分配标准不统一主要是征地补偿费中土地补偿费的分配上, 由于政策调整因素, 形成了两个时期分配不均的问题。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》( 以下简称《办法》)前, 法规政策规定土地补偿费全额留归集体。但由于失地农民对分配这部分资金的诉求过于强烈, 引发了一些。在执行过程中, 为确保农村社会稳定, 部分地方采取了将土地补偿费全额发放给被征地农户; 或集体留一部分, 给失地农民分配一部分的做法, 造成了不同区域同类土地补偿标准不一的问题。二是为确保失地农户生活水平不低于失地前的水平,《办法》规定应将不低于80%的土地补偿费分配给失地农户, 形成了《办法》执行前后失地农户补偿标准差距显著的问题。《办法》出台前已征地农户对此反映强烈, 个别地方出现了农户要求集体按新标准追加补偿引发的, 个别村委会迫于无奈, 采取变卖集体资产的办法满足农户要求, 严重影响了农村集体经济的发展和农村基层组织的正常运转。

1.5 集体资产监管不力留归集体的土地补偿费为本村的集体经济发展提供资金保障, 而集体经济的发展, 又是为失地农民提供就业机会, 解决失地农民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方农村集体资产监督管理制度不健全, 造成集体资产大量流失, 个别地方由于村干部盲目投资或兴办企业, 集体资产丧失殆尽, 由此而引发了失地农民上访等。

1.6 失地农民生活缺乏有效的保障各地在解决失地农户生活保障问题上, 主要采取了以下几种办法: 一是将征地补偿费全额发放给失地农民; 二是在村民自愿的基础上, 逐年发放补偿金; 三是给失地农户划给二三产业用地, 鼓励失地农户发展二三产业; 四是在机动地竞价时, 失地农户享有优先权; 五是对城中村农户实行农转非, 享受城市居民社会保障待遇; 六是城中村规划宅基地和建设住宅楼, 以房屋出租保障村民生活; 七是给失地农民重新调整土地; 八是安置在村办企业就业; 九是将土地补偿费、安置补助费全额纳入村集体财务统一管理, 用银行支付的年利息保障被征地农民的基本生活问题; 十是将失地的特困户纳入了政府的基本生活保障管理范围。各地虽然进行了一些积极的探索, 但从总体上看, 解决失地农民生活保障问题, 仍然以货币安置为主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地补偿标准普遍偏低, 征地补偿费根本不能解决失地农民长期生活保障问题, 同时, 失地农民群体文化较低, 缺乏就业技能,一旦将有限的补偿费花完, 生活便陷入困境, 进而影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。因此, 积极探索解决失地农民长期生活保障措施, 已成为当前必须解决的问题。

2 成因分析

2.1 执法不力在经济发展过程中, 任何国家、区域的土地面积都是一个难以增长的刚性约束条件。工业和城市要获得发展, 必然要侵蚀、占用农用土地, 否则, 工业和城市建设将无处立足, 这是任何国家或区域工业化、城市化进程中必然发生的事实。在二元经济结构和市场经济条件下, 由于城市土地与农村土地价值存在较大差额, 农村土地价格明显低于城市土地价格, 因此, 在工业化初期, 政府低价征用农村土地, 支持工业发展, 成为工业化、城市化进程中许多国家或区域一种通行的做法。进入工业化中期后, 工业和城市将进入一个高速发展的时期, 工农、城乡争地问题将进一步加剧。在这一时期, 政府如不对工农、城乡用地进行强有力的干预, 势必削弱国家或区域的农业发展基础, 进而对国家粮食安全造成影响; 与此同时, 在这一时期, 国家或区域基本完成了工业化发展的原始积累, 不再需要通过工农、城乡土地差价这一方式为工业和城市发展提供支持, 实行工业反哺农业, 提高农村土地征用价格, 逐步缩小工农、城乡土地价差, 维护被征地农民土地权益, 让农民共享工业化、城市化发展成果, 成为许多国家或区域政府的必然选择。我

国正处于工业化初期向中期转变的重要时期。为此, 从2004 年开始, 我国开展了深化土地管理体制改革工作, 出台了一系列加强对农村土地征用及补偿费监督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地认识到国家宏观形势的这一变化, 受工业化初期惯性思维影响, 对农村土地征用补偿费监督管理重视不够, 政策措施落实不力, 使工作中出现了许多亟待解决的问题; 或受地方经济利益驱动,采取工业和城市保护主义做法, 对国家宏观经济和农民利益视而不见, 有法不依, 执法不严。这是导致地方政府不愿提高征地补偿标准以及违法占用土地、拖欠征地补偿费等问题屡禁不止的主要原因。

2.2 执法体制缺陷《中华人民共和国土地法》和《甘肃省实施〈土地法〉办法》规定: 各级国土资源部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。从调查情况看, 我省农村土地的征用主体主要是各级人民政府或政府支持发展的地方经济支柱企业, 国土资源部门作为政府的一个职能部门, 受行政管理体制制约, 难以对政府行为实施有效监督, 是造成上述问题发生的主要制约因素。

2.3 监管制度不健全主要体现在三个方面: 一是征地补偿费的支付途径不统一。从调查情况看, 各地支付途径形式多样, 有征地单位将征地补偿费直接支付给村集体经济组织的; 有先支付给乡镇政府, 再由乡镇向村委会支付的; 有征地单位直接向农民支付的。存在的主要问题是第二种支付方式, 极易造成个别乡镇长期截留征地款, 损害被征地农民和集体经济组织的合法权益, 这是导致拖欠补偿费问题发生的另一个主要原因; 第三种方式会造成土地征用补偿费不能纳入村级帐内核算管理, 土地征用补偿费监管部门― ―农村经营管理部门面临无帐可查的局面, 使土地征用补偿费的分配使用直接脱离了监管, 难以确保农户足额、及时获得补偿。二是土地征收程序不完整。《土地法》规定:国家征用土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但在执行过程中, 由于对公告的时间、地点、方式、内容等没有制定出规范的标准, 征地补偿费的主要利益主体―― 失地农民无法获取准确、完整的信息, 难以有效维护自身权益。三是村级财务管理民主决策制度缺失。大部分地方村集体经济组织对外投资、兴办企业等集体统一经营决策, 缺乏群众参与决策的制度约束, 由村干部说了算, 随意投资, 甚至于将集体资产低价出卖、集体企业村干部自己或亲属承包, 谋取私利的问题屡有发生。这是导致集体留用的土地补偿费等资产大量流失, 集体经济难以发展的主要因素。

2.4 法规制度宣传不到位主要是省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》,这一关系到失地农民切身利益的法规宣传不到位, 导致农民对《办法》出台前后补偿标准的巨额差距不理解、不接受。

3 几点政策建议

3.1 统一思想, 提高认识应当把农村征地补偿费监督管理工作纳入到促进国家工业化、城市化建设和建设和谐社会的整体工作中去, 让各级政府充分认识农村征地补偿费监督管理工作的重要性, 使之逐步转变落后和错误认识, 自觉强化对农村征地补偿费的监督管理。

3.2 建立有效的土地征用监管体制将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴, 从根本上解决作为政府职能部门的各级国土资源部门既是运动员又是裁判员的不当体制。

3.3 建立健全法规制度一是依照《土地法》, 进一步完善农村土地征收程序, 重点是建立农村土地征收及补偿费分配公示制度和补偿标准听证制度, 提高土地征收及补偿费分配过程的透明度; 实施补偿费支付方式改革, 统一支付方式; 二是依照《村民委员会组织法》及国家有关土地征用补偿费监督管理政策, 建立健全农村集体经济组织民主决策制度和土地征用补偿费专户存储、专账管理、专款专用等制度, 有效维护失地农民和集体经济组织合法权益。