农村用地管理精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇农村用地管理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：农村；土地使用权；流转

关于农村集体建设用地使用权流转的讨论由来已久，尽管就是否放开农村集体建设用地使用权流转市场的问题理论界一直是各抒己见，争论不休，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。资料显示，上海市截至1999年末，2万多个乡（镇）村工业企业在完成改制和改组过程中，大部分已经实现非农建设用地流转，涉及到集体建设用地面积25万亩左右；珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%；河南城郊结合部家电市场、建材市场和集贸市场等使用的土地全部是集体土地；湖北典型调研区域农村集体建设用地中参与流转的比例均在50%以上，部分地区甚至高达80%。面对农村集体建设用地大量流转的事实，继续讨论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。

一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因

（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。

（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节

众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。

（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径

据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。

（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间

尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题

（一）法律法规安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。

2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐易大量存在。

（二）土地流转的管理工作较为混乱

1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。

3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。

（三）土地流转收益分配关系不合理

按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

（四）对国有土地市场形成一定冲击

一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。

三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议

（一）加快法制建设，提供制度保障

一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。

（二）做好产权登记，完善流转平台

首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。

（三）实行有偿使用，合理分配收益

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

（四）划定入市条件，明确流转程序

首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要严格供地政策，认真执行国家限制和禁止类供地目录，不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然，不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后，要按照程序流转，集体土地流转时，要区别首次流转和再次流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。

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第二条  本办法所称农村宅基地用地是指农村居民个人取得合法手续用以建造住宅的土地，包括房屋、厨房和院落用地。

第三条  河南省土地管理局主管全省农村宅基地用地的管理工作，市（地）、县（市、区）土地管理部门负责本辖区内农村宅基地用地的具体管理工作。

第四条  农村宅基地属于集体所有。农村居民对宅基地只有使用权，没有所有权。宅基地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。

第五条  农村宅基地的使用应遵循节约和合理利用每寸土地，切实保护耕地的原则，尽量利用荒废地、岗坡劣地和村内空闲地。

村内有旧宅基地和空闲地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等。基本农田保护区、商品粮基地、蔬菜基地、名特优农产品基地等一般不得安排宅基地。

第六条  农村居民建造住宅，应严格按照乡（镇）村建设规划进行。严禁擅自占用自留地、自留山建造住宅。

第七条  农村居民建造住宅，以户为单位，每户宅基地的用地标准，应严格按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十八条的规定执行。禁止任何单位和个人擅自突破用地标准。禁止随意套用地域类别。

第八条  具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：

（一）农村居民户无宅基地的；

（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；

（三）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；

（四）回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；

（五）原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。

第九条  有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：

（一）出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的；

（二）违反计划生育规定超生的；

（三）一户一子（女）有一处宅基地的；

（四）户口已迁出不在当地居住的；

（五）年龄未满十八周岁的；

（六）其它按规定不应安排宅基地用地的。

第十条  村民申请宅基地，应向村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请。农村宅基地的申报程序和审批权限按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条的规定执行。

《农村居民宅基地用地申请书》和《农村居民宅基地用地许可证》由省土地管理局统一印制。

第十一条  农村宅基地用地实行计划管理。农村居民建住宅用地列入国民经济和社会发展计划，由省统一下达用地指标，并逐级分解，落实到村。宅基地用地计划指标必须严格执行，未经批准不得突破。

第十二条  农村居民建住宅，应一户一处按规定的标准用地。超过规定标准的，超过部分由村民委员会收回，报乡（镇）人民政府批准，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施前已占用的宅基地，每户面积超过规定标准一倍以内而又不便调整的，经当地县级人民政府批准，按实际面积确定使用权。

第十三条  农村宅基地有偿使用应扩大试点，具体办法由省辖市人民政府、地区行政公署根据实际情况确定。

实行宅基地有偿使用试点的，应遵照“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，拟订收费标准，逐级报省物价局、财政厅批准后实行。

收取的宅基地使用费实行村有乡（镇）管、专户储存，专款专用，主要用于本村的公共设施和公益事业建设，任何单位和个人不得侵占、挪用。并应建立严格的财务管理制度，公开帐目，接受群众监督。

第十四条  城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。

严禁城镇非农业户口居民个人私自向村民委员会或村民小组购地建房。

第十五条  县（市、区）、乡（镇）、村应把农村宅基地用地管理纳入地籍管理，以村为单位建立完善的地籍档案。宅基地使用权需要变更的，按照地籍管理的要求，报核发土地使用证部门办理变更登记和换证手续。

第十六条  农村宅基地的用地审批应接受群众监督，实行用地指标、审批条件和审批结果三公开制度。

第十七条  对擅自突破宅基地用地计划指标，致使土地被乱占滥用的，或利用职权擅自批宅基地的，所在单位或上级有关机关，应根据情节轻重对主管人员或直接责任人员给予行政处分。

第十八条  凡未经批准或采取弄虚作假等手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上土地管理部门或乡级人民政府限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋，责令退还非法占用的土地。

第十九条  买卖或者以其它形式非法转让土地建房的，由县级以上土地管理部门没收非法所得，限期拆除或没收买卖和其它形式非法转让的土地上新建的建筑物，并可以对当事人处以非法所得50%以下的罚款。

第二十条  经批准的宅基地划定后，超过一年未建房的，由原批准机关注销批准文件，收回土地使用权。

第二十一条  被罚款的单位和个人必须按规定时间如数交付罚款。逾期不交的，每日加收相当于罚款数额千分之三的滞纳金。罚没收入交同级财政部门。

第二十二条  当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

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关键词：农村；建设用地；管理建议

中图分类号： S-1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-1

在我国社会飞速发展的宏观环境带动下，农村人口的物质生活水平实现了逐步提升，改善居住条件的期望越来越高，国家和社会对于新型农村的建设也给予了高度重视和有力支持，并将其列为推动和谐社会建设的重点工程。对于农村建设用地管理工作而言，如何通过有效的措施使农村建设用地实现规范化是其全部工作的核心。秉承实现农村建设用地管理工作规范化的思想，提出几点加强农村建设用地管理的措施与建议，从而实现社会的科学发展。

1 完善对城镇开发建设的规划与引导

为了有效落实国家对于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方针政策，加强对农村建设用地的管理，推动综合性开发建设工作的发展，可以采取以下几点措施。

1.1 进行城镇建设的综合性开发

城镇建设的综合性开发涵盖基础设施建设、房屋建设以及旧城改造等一系列开发活动，并且要满足城镇总体规划的具体要求，达到“若开发、即建成、终收效”的目的，使每一寸土地都实现综合效益的最大化。

1.2 以国家在非农业建设用地方面的计划指标进行城镇建设综合性开发的控制

国土资源管理单位在进行城镇建设的综合性开发方面的计划编制时，需要以落实开发建设用地计划为出发点，以实现土地开发建设的综合性平衡为目的。未被划入年度用地计划指标的建设没有申请用地的资格，绝对禁止先征待用以及未征先用的现象发生。

1.3 国土资源部门要发挥协助作用

国土资源部门需着力宣传新型农村建设所涉及的土地政策，并且为政府在土地利用方面的总体规划的修改发挥协助作用，主动参与到新型农村建设的有关规划中，保障有关规划的无缝衔接。

2 加强对乡村建设用地的管理

对于乡村建设用地方面相关管理制度的改革与创新，应从遵守“五个有利于”的角度出发，并且以实现“五个有利于”为目的。“五个有利于”的具体内容为：有利于节约土地使用量；有利于土地公有制的持续；有利于培养和发展统一的土地市场；有利于为更多的农民创造福利；有利于实现一体化。但是对于当前的住宅基地建设仍存在诸多问题，例如，有些农户出现“一宅多户”或者通过欺骗方式获取住宅基地建设权；某些交通不通畅的自然村逐渐集中于小城镇。针对上述问题采取合理规划土地使用格局、合理调整土地使用结构等方式，实现变废弃土地为可用土地的目的。

3 加大土地开发整理力度

在众多国土资源的管理工作中，土地开发整理是其中的一项重点工作，在实现耕地占补平衡、促进农村产业结构的调整以及推动经济向可持续方向发展等方面具有十分重要的作用。根据在具体的土地开发整理过程中出现的状况，以缓解在非农建设用地方面的紧张局面为目的，以修正的土地利用总体规划为导向，完善土地开发整理相关规划，实现由土地开发的主体地位逐渐过渡到土地整理复垦的主体地位。此外，应着力整治基本农田，将零散土地进行规整，并且通过提升配套的水利设施的数量、提升土地利用率等措施提升耕地的总体质量。

3.1 建立以土地整理为目标的审批制度

对于受到自然条件以及社会经济条件双重影响的土地来讲，首先对其整理目标进行审批，因此，需建立一套以土地整理为目标的审批制度，其中土地整理目标需划分为两类，改善生态环境项目和增加耕地项目。

3.2 对土地项目整理进行过程优化

无论是项目的前期规划、项目施工还是规划设计工作之间都存在诸多问题，造成了人、财、物、料的巨大浪费，从而影响了项目整体质量。对土地项目整理进行过程优化，需减少各部门间的重叠环节，从而缩短工期，实现人、财、物、料的节约，进而提升项目整体质量。

3.3 加强农村土地整理机构的建设

农村土地整理项目是政府统一带动的，由国土、财政、农业等相关部门共同参与的，通过对土地整理工作的全局性指导，将农村土地工程做成典型的“惠民工程”。

4 对乡村企业用地进行合理规划

近年来，随着经济的快速发展，具有良好工业基础的乡村，要充分发挥资源优势，加大对于新型农村建设的宣传，为政府修订总体规划做出协助，主动参与到相关规划中来，并且充分了解当地居民对于新型农村建设的期望，制定出与实际情况相吻合的建设规划。与此同时，包括耕地保护和基本农田数量等强制性内容在内的指标均要纳入考虑范围，从而实现土地的节约使用。

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2.农村80%以上的新房是为新婚夫妻结婚而建造，结婚就得建新房这已是不成文的规定，但是，在农村，各村各户收入差距越来越大，而结婚基本投资的房屋投资却相对“平均化”了，无论收入高低，现金多少，如果是为了娶媳妇，就不得不建造新房，不仅要建，而且要参照本村已有新房的较高水平，否则就很难“交差”，这种不得不打肿脸充胖子的结果使农村住房进一步“高标准化”，于是造成农村住房闲置量与日俱增，常见一幢楼房只住一对夫妻，甚至空无一人，因为有相当一部分夫妻要求父母建房，只是为了象别人一样“有房”，并不是为了“住房”。

3.农村家庭的小型化是农村住房用地面积增多的又一原因。现在的农村，新房建成了，儿子结婚了，小夫妻却都要过二人生活，父母于是很知趣地留在老房子里生活，如果新房是在旧房子拆除后的宅基上修建，家中就会选择一块菜地或者在可耕地的一角建造简易房居住，这是产生一户多宅，住房用地面积增大产生的重要原因。

4.农村住宅用地和承包地的界定没有严格的操作细则，在相当的程度上取决于乡村干部的主观操作，这种操作催生部分居民放弃旧宅，重新选择新的宅基地建造房屋，在农村，历史传延下来形成的村落，甚至近几十年来规划的村落由于单户住宅面积较小，且交通条件相对较差，居民于是选择在开阔地带，交通相对便利的地方建房，有条件的就建“门面房”。而旧房屋由于四邻并未完全“撤出”，仍有少许人居住，不宜马上复耕，于是旧房又荒废在那里，这是产生一户多宅，耕地浪费的又一原因。

5.农村三十年不动地的基本政策的施行，使农民住房用地随之成了私有化。县、乡、村所做的新农村建房规划成了“纸上谈兵”，中看不中用，乡村根据村落现状和当地地理条件煞费苦心绘制的新村规划图很难得到贯彻落实。因为被划成住宅区的土地往往为少数居民所承包，他们或者只需建造一幢房屋，或者一幢与不需要，而大量急需建房、准备娶媳的农户却苦于自己没有规划宅基地的使用权，只能“望地兴叹”，情急之下，只能“通融”一下乡村干部，打个球，在自家可耕地中相对较靠近规划区的地方建房。当然，乡村干部也有义务帮助村民协调一下，让两者交换一下土地使用权，但是，由于诸多原因，使换地成功率极低，这样就造成规划区中房屋实际建造数量有限，且建造时间延续数年至十几年，甚至几十年，耕地和宅用地交错使用，两者均受不利影响，违规建房者造成四邻耕地使用更是受损。至于拆除违规建筑问题，由于建房是农民在自家耕地上，用的是自家的钱，这钱往往是一户人一辈子的心血，如果，将会严重激化干群矛盾，甚至拆除现场就会形成恶性事件，所以，根据现实调查发现：纯粹农村违规建房被依法强制彻底拆除的可行性几乎为零。这种执法缺乏可行性的结果，反过来又向村民传递一个信息：违规建造的房屋是无法拆除的，只要建了，就能使用，于是违规建房就越来越多，无法控制了。

6.大部分农村人搬迁到城镇居住以后，仍不放弃农村的旧住宅和宅基地，原因是旧传统观念在起作用，他们认为老住宅是祖父物业，必须代代相传，虽然已离家多年，老宅仍不放弃。当然，土地对于农村居民来说，不仅是生活之源，又有可能孕育着更多的发展机会，同时也是最后的生活保障，在城市谋求发展的农民，在激烈的竞争中又会把老家的土地当作创业失败的最后保障，因此，农村居民对承包的土地不愿流转，对住宅、宅基地也同样不愿放弃。这是造成农村居民住宅用地增多的又一原因。

篇5

关键词：中小城市 农村 私人建房 违法用地 富阳市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中图分类号：G812.42文献标识码：A 文章编号：

一、概况

富阳位于浙江省杭州市西南，紧邻杭州市西湖区，是一座历史悠久、人文荟萃、经济繁荣、环境优美的城市。市域面积1831 平方公里，下辖25个乡镇、街道，276个行政村，31个社区（居委会），人口64万。改革开放30 年来，富阳坚持以经济建设为中心，解放 思想，抢抓机遇，开拓创新，呈现出经济发展又好又快、城乡发展统筹推进、经济和社会协调联动的良好局面。城市建设日新月异，城市管理硕果累累。2011年全市实现生产总值（GDP）491.2亿元，人均生产总值达11700美元，已达到中等发达国家水平。

富阳素有“八山半水分半田”之称，人多地少，用地矛盾尤为突出。随着经济社会全面发展，农民生活水平提高，对居住品质提升需求日益增强，农村土地私人建房违法用地现象日益明显，给行政管理带来了一定难度。

二、现状问题

2011年部级土地变更卫星遥感涉及富阳市监测图斑1180个，涉及土地总面积10008亩。根据初判，富阳市合法用地图斑数364个,面积为4503亩，其中耕地1524亩；违法用地图斑407个，面积为2424亩，其中耕地1284亩。其中农居点155个，面积667亩，其中耕地345亩；初判监测图斑范围内富阳市违法用地耕占比45.7%。其中农村私人建房违法用地就占了26.86%，农村私人建房管理形势非常严峻。

三、原因分析

1、受传统因素影响。很多农民认为“建房是自己的事，占的是自己的自留地，无需再到哪个单位办理手续”。部分偏远山村，只有老、幼、病、残在家，一些法律、法规、政策根本无法真正宣传到各村各户，致使农民依法报建意识淡薄。农民建房不主动到相关行政主管部门办理报建手续，相关行政主管部门就无法全面掌握农村私人建房情况，无法根据实际需要，因地制宜地进行业务指导，这样就容易出现大量的“非法建筑”，而且这些建筑往往潜伏着各种各样的纠纷隐患，易引发历史遗留问题，影响农村社会大局稳定。

2、受法律意识的淡薄与缺乏权力的制度化约束影响。一些干部特别是村干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉不足，还有些村干部法制意识淡薄，误认为“土地集体所有”就等于集体的领导所有或者能左右决定；更有甚者，部分村干部为能在2011年度农村村级组织换届选举中当选，不顾法律、政策约束，对村民违法用地、违章建房作下承诺，致使“两违”情况严重。由于没有相应的制度、机构约束，从而纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。

3、受区域规划的不稳定性影响。按现行制度，土地利用总体规划与许多乡镇的长远规划未能对口衔接，已出台的规划随着城市基础设施建设及小城镇化建设的步伐过快而很快发生变化，这种不稳定性的事实严重影响了对部分乡镇土地建设使用的监管力度。此外，为加快旧村改造和城镇化建设步伐，2011年度，富阳市重新进行了农村村庄规划调整。调整期间，农村私人建房审批作出暂停审批的决定，是造成农村私人建房违法用地的一个直接原因。

4、受政府建设倾向影响。上级部门每年安排给富阳市的用地指标数量有限。为更大限度的发展经济，服务社会，有关部门偏侧重于企事业单位用地，而提供给农村私人建房的用地指标很少甚至没有，这与农村私人建房意愿无法得到统一，农户审批建房见不到“曙光”，也是造成农村私人建房违法用地的另一个直接原因。

5、受国土资源管理部门没有强制执行权，执法程序时间长的影响。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国土资源主管部门对违法占地所建的建筑及附属物，没有强制执行权。每一宗违法案件案件的强制执行必须申请法院强制执行。由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案到最终执行，常常需要几个月的时间。在这几个月中，土地违法当事人往往不执行国土部门下发的责令停工通知书，继续开工建设，到法院执行时工程有可能已经完工，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法。而违章建筑一旦建成后再去进行拆除，势必给当事人造成更大的经济损失，往往是血本无归，更容易激化社会矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的发生。尤为突出的是，目前国土资源部门申请法院强制执行，均被法院以“客观上无法执行”为由驳回申请。这样一来，客观上纵容了违法案件、违章行为。

6、受土地监督乏力的影响。富阳市“两违”综合防控机制的建立，很大程度上对于违法用地、违章建筑的打击力度有了改善与加强。但是，部分乡镇（街道）对于动态巡查中发现的违法案件、违章建设行为很多时候只是进行劝阻，将有关情况上报并等待相关职能部门进行处理，而没能发挥即建即拆的功能。而该类违法用地、违章建设行为往往由于得不到及时处理，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状往往已经涉及到了更多的经济利益，所以再动迁或强行拆除不再那么容易了。很多时候“两违”综合防控反而成了违法用地、违章建筑滋生的“温床”。

7、受经济利益的影响。由于经济发展迅速，商品房价格飞涨，出租房屋的收入也非常可观。受经济利益驱使，导致违章建筑屡禁不止，尤其在规划区和城郊结合部，此类现象尤为严重。村民希望作为固定资产投资等待升值，在城市化、工业化的推进过程中等待政府的拆迁补偿获得实惠。其次，受房地产市场利润影响，一些近郊农民受利益驱使，违章建房进行经营活动。对村民而言，同样的违章建房，有的拆了，有的不拆，这就促使一些人产生侥幸心理，铤而走险赌一把再说：不建肯定吃亏，建了还有一半的希望，有可能建成就好。虽然有巡查制度，但仅仅是巡查发通知而已，只要趁双休日和节假日期间造上去就好。结果，有的违章建房，政府也过，但拆了以后再建上去的大有人在，最后劳民伤财，不了了之。更有甚者，基层组织及村干部受经济利益驱动，为了个人利益和集体短期利益，非法买卖集体土地给外来人员从事违法建设。

三、对策和措施

近年来层出不穷的农村违法用地对国土资源管理部门和乡镇党委政府带来了很不好的影响，我们一定要从中吸取深刻教训，对违法用地、违章建筑行为做到合法、合理的处置。因此宜采用堵疏结合的办法，既要多管齐下，更要标本兼治。采取宣传、预防、查处等有效措施，切实做好国土资源的管理，让国土资源管理工作服务于社会经济发展。

1、要进一步加强法制教育。1、事前广泛宣传。充分利用每年 “6.25”土地日宣传活动，将国土资源相关法律条文汇编成册，送发到市民手中。同时，通过电视、广播、宣传栏等方式实施大范围、高密度的宣传发动，在全社会营造彻底治理、严管重罚的强大声势和浓厚氛围，使村民初步认识国土资源管理的严肃性，特别是各村的村干部，要让他们起到带头作用。2、事中查处震慑。对违法建设依法查处，依照有关法律法规进行调查、取证、向当事人送达法律文书、组织强行拆除等，并有相关部门组成的联合执法队伍，给违法当事人造成较大的心理震慑。3、事后警示曝光。选择严重违反国土资源管理的典型案例及时曝光，营造强势氛围，做到查处一案、教育一片，从而达到优化执法环境的目的。

2、要进一步抓日常预防，完善动态监管网络和监管体系。进一步完善国土资源局、基层国土所、农村土地信息员的执法监管三级网络，将违法用地行为发现在动工之前（初），消灭在萌芽状态；发挥基层国土所、村两级土地信息监督员作用，及时发现和报告违法用地线索和苗头；建立奖励群众举报和快查机制。抓制度创新，用地监管关口前。移充分发挥基层国土所的前沿哨所和桥头堡作用，可根据各地的情况，建立用地预报机制、动态巡查制度，及时发现和处理农村违法用地行为；建立执法责任制、监管责任追究制，对监管不力的人员实施监管责任追究，增强基层执法人员的事业心和责任心。

3、要进一步盘活和利用闲置土地资源。对那些长期闲置不用的老宅空置的土地进行拆除并盘活；加大历史存量违法建设处理力度，对历史存量违法建设鼓励自拆，适当给予自拆补助；同时，加快“城中村”改造，充分利用农村综合整治专项行动，对一些破旧、存在安全隐患的房屋，切实按照市委、市政府有关精神，对其进行成片推倒改造，做到统一规划、统一建设、集中居住，实行高起点、早规划，充分挖潜，这样既可以把原来“脏、乱、差”的城中村变成干净有序的居住小区，又可满足一部分急需建房村民用地的需求，从而减少违章建房的发生。

4、要进一步规划好土地利用总体规划修编的预留空间。国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编时，及时与各乡镇党委政府协商，将本乡镇已经确立的项目、重点基础设施建设用地全部体现在土地利用总体规划中，预留空间。同时对于那种不应划入基本农田保护区而又被划入保护区的耕地要调整出来，要在现有的居民点附近预留一定的建设空间，并落实用地指标。总之，在修编总规时，一定要立足实际，尊重事实，杜绝“闭门造车”，疏堵结合，从而减少农村违法用地案件的产生。

5、要进一步建立和完善联合办案机制。