铁路土地管理法精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇铁路土地管理法，期待它们能激发您的灵感。

篇1

第二条  本市行政区域内铁道部所属铁路用地的规划、计划、利用、保护和管理，均应遵守本办法。

第三条  本办法所称的铁路用地是指铁路部门通过接收和征用、划拨方式依法取得使用权的土地。包括：

（一）运输生产用地。指车站站场、货场、铁路用地内的站前广场、铁路线路及线路两侧排水、绿化、养护用地及铁路基层单位生产用地。

（二）辅助生产用地。指铁路分局机关及铁路系统科研、设计等单位用地和采石、采砂、林场、苗圃用地。

（三）生活设施用地。指铁路系统文教卫生、职工住宅及生活服务设施用地。

（四）其他铁路用地。

第四条  铁路分局土地管理办公室是铁路分局的用地管理机构，业务上受市土地管理局的领导，铁路分局所属的直属站、车务段、工务段、建筑段等基层单位，应设立专职土地管理人员，其他基层单位设兼职土地管理人员，负责分管范围内铁路用地的日常管理工作。

第五条  铁路分局用地管理机构的职责。

（一）宣传、贯彻国家和本市有关土地管理的法律、法规和政策；

（二）按照国家和本市的有关规定，负责铁路用地的调查、申请登记、统计和地籍档案工作；

（三）负责铁路用地的规划、计划、利用、保护和管理工作；

（四）负责铁路建设用地征用、划拨的申请工作；

（五）开展铁路用地的监察工作，制止乱占、滥用铁路用地的行为，协助区、县土地管理部门依法处理土地违法案件；

（六）配合各级土地管理部门处理铁路用地的权属纠纷；

（七）承办法律、法规、规章授权或者各级土地管理部门委托的有关事宜。

第六条  铁路建设需要征用集体所有土地或者划拨国有土地，应当按照《天津市土地管理条例》规定的审批程序和审批权限办理土地的征用、划拨手续。

第七条  铁路建设征用、划拨土地的申请工作，由铁路分局用地管理机构统一办理，也可由铁路分局用地管理机构委托工程承建单位或者铁路基层单位办理。铁道部驻津单位征用、划拨土地的申请工作由用地单位办理。

铁路基层单位在铁路用地内新建、扩建、改建建筑物或者其他设施，须先经铁路分局用地管理机构同意，再向有关部门办理审批手续。

第八条  铁路建设用地应按总体设计一次申请批准，也可以分段办理征用、划拨土地手续；分期建设的项目，可以根据其设计任务书确定的工期，分段申请批准和办理征用、划拨土地手续。

建设过程中发生用地数量变化和位置移动时，应先向原批准机关提出申请办理用地手续后，再使用土地。

第九条  铁路部门抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照有关规定补办用地手续。

第十条  铁路建设征用集体所有土地的费用，依照《天津市土地管理条例》的有关规定执行。

第十一条  土地管理部门和铁路分局用地管理机构，应当参与铁路建设项目用地的前期工作和竣工验收。

铁路建设项目新增用地由工程承建单位或者铁路基层单位向所在区、县土地管理部门申请土地登记。

铁路建设项目新增用地需移交铁路分局的，以铁路分局的名义领取国有土地使用证。

第十二条  铁路建设项目竣工验收合格移交时，工程承建单位或铁路基层单位应将国有土地使用证等全部用地资料，一并移交铁路分局用地管理机构。

第十三条  铁路建设用地应当按照批准的用途使用，改变土地用途须经铁路分局用地管理机构同意和有关规划、土地管理部门批准，并办理土地变更登记手续。

第十四条  铁路建设项目在征用、划拨用地范围以外需要增加临时用地，应按照审批权限向城市规划部门提出定点申请，经审查同意后，向原受理申请用地的土地管理部门提出申请，报同级人民政府批准。

第十五条  需要复垦的土地应当按照国务院《土地复垦规定》，由土地使用单位制订土地复垦规划，如期进行土地复垦。

第十六条  铁路分局应当按照国家有关规定和本市土地利用总体规划、城市总体规划，依据铁路发展规划，组织编制铁路用地的利用规划和中长期计划，经市规划、土地管理局审查同意，报北京铁路局批准。

第十七条  铁路用地年度计划由铁路分局用地管理机构提出，送市计划委员会和市土地管理局，纳入年度土地利用计划后执行。

第十八条  铁路分局隶属单位原有用地，由铁路分局用地管理机构按宗地向所在区、县土地管理部门申请土地登记。

驻津铁路单位使用属铁路分局的铁路用地，经商铁路分局用地管理机构同意后，由用地单位向所在区、县土地管理部门申请土地登记。

第十九条  对铁路运输生产用地应当实行重点保护，任何单位和个人不得占用。

路外单位和个人确需使用铁路用地时，须征得铁路分局用地管理机构同意后，按照规定的审批权限由土地管理部门办理用地划拨手续。土地管理部门应将划拨文件抄送铁路分局。

路外单位和个人临时使用铁路用地的，需征得铁路分局用地管理机构同意，签订用地协议，报土地管理部门批准。

临时使用铁路用地，不得兴建永久性建筑物和构筑物，其使用期限一般不超过两年。

第二十条  对铁道部核准报废的铁路用地，经区、县人民政府批准，由区、县土地管理部门收回其土地使用权，办理土地注销登记，收回土地使用证。

第二十一条  严禁在铁路线路用地范围内从事挖渠修塘、采石采砂、取土弃碴、埋坟等活动，严禁修建与铁路运输生产无关的建筑物和其他设施。

第二十二条  铁路线路两侧用地范围内的土地，除按规定留出排水系统、造林绿化用地外，已由农民耕种的，在铁路部门未使用前可以继续耕种，但承种人所在的村民委员会必须与铁路分局用地管理机构签订承种协议，并由铁路分局用地管理机构向乡、镇人民政府备案。

农民承种的土地，其土地使用权仍属铁路部门。禁止在承种的土地上兴建临时性或者永久性建筑物、种植多年生作物。

第二十三条  承种人承种的铁路用地，铁路建设需要时，铁路部门有权收回，并按下列规定办理：

（一）收回承种的铁路用地，铁路分局用地管理机构应当提前三个月书面通知承种人所在的村民委员会，并抄送乡、镇人民政府。

（二）所收回的铁路用地如已播种，由铁路部门支付承种人当季青苗补偿费。

（三）承种人确有困难的，由铁路部门发给不超过实际种植作物一年产量总值的补助费。

第二十四条  铁路分局用地管理机构可建立土地监察队伍，其人员编制、经费、车辆、服装等均由铁路分局解决。

第二十五条  铁路分局土地监察人员的职责：

（一）监督检查铁路用地使用情况；

（二）制止违法占用铁路用地行为；

（三）对违法占地案件进行调查，协助区、县土地管理部门依法处理；

（四）配合区、县土地管理部门做好行政应诉工作。

第二十六条  铁路部门与路外单位或者个人发生土地权属争议，由铁路部门与路外单位或者个人协商解决，协商不成的，由所在区、县人民政府处理。

第二十七条  对保护和合理利用铁路用地作出显著成绩的单位或者个人，由土地管理部门和铁路部门给予表彰或者奖励。

第二十八条  对侵占铁路用地的，由当地区、县土地管理部门责令其停止侵占、赔偿损失。当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。被侵占的铁路用地单位也可以直接向人民法院起诉。

在铁路用地范围内进行违法建设，严重影响铁路运输安全的，由城市规划部门责令停止建设；拒不停止建设的，由城市规划部门强行制止，并可处以违法建设工程造价总额20％以下的罚款。已经建成的，由市或者区、县人民政府强行拆除，并可由城市规划部门处以违法建设工程造价总额20％至50％的罚款。

第二十九条  买卖或者以其他形式非法转让铁路用地的，由所在区、县土地管理部门没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，收回土地使用权，并可按非法所得的30％至50％处以罚款。其中属于路外单位或个人买卖或者以其他形式非法转让铁路用地的，土地使用权收回之后仍交铁路部门使用。

第三十条  铁路用地单位未经批准或者采取欺骗手段骗取批准以及超过批准的用地数量占用土地，由所在区、县土地管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并按照非法占用土地每平方米五元至十五元处以罚款。

第三十一条  路外单位或者个人擅自在铁路两侧依法确定的铁路用地范围内从事挖渠修塘、采石采砂、取土弃碴、埋坟等活动，或者在承种的土地上兴建临时性或者永久性建筑物、种植多年生植物，铁路分局用地管理机构有权制止，并可提请所在区、县土地管理部门责令恢复原状，并处以每平方米五元至十五元的罚款。

第三十二条  城市规划、土地管理部门执行本办法的罚款收入全部上缴财政。办案所需经费按照国家和本市有关规定办理。

第三十三条  对无理阻碍铁路部门使用铁路用地进行建设的单位或者个人，土地管理部门和铁路分局用地管理机构有权制止。制止无效的，提请区、县人民政府处理。

第三十四条  铁路用地的有偿使用办法另行规定。

第三十五条  地方铁路、专用铁路、铁路专用线用地可参照本办法执行。

篇2

一、高速铁路站周边地区在城市中的地位与作用

随着高铁时代的来临，世界发达地区高速铁路网络的不断完善与发展，高速铁路运输成为各国最重要的交通方式之一。同时，随着我国经济实力的不断提升，我国铁路系统的不断提速，很多城市纷纷进行了高速火车站的新建与火车站高速化的改造。伴随着各大城市开始的新一轮火车站新建、改建活动，处于高速火车站周边的城市地区也将发生功能上的变化。

就城际铁路站周边地区而言，它的作用和能量覆盖范围不仅仅涉及到用地周边有限的区域内，合理开发利用城际铁路站周边地区将对整个城市的未来产生及其深远的影响，其对城市发展的基本作用可以归纳为以下几点：

1）促进城市中心的发展

J・M・汤姆逊曾在分析了世界上30多个大城市的城市发展状况后，指出世界上的大城市的吸引力要归功于它的非常强大的市中心。对于城市中心来说，有效的公共交通是这些中心地区持续发展的基本条件。所有证据表明，不论公共汽车系统如何组织运行，它的实际客运量最大也只能达到单向每小时20000人次，当客运量达到这个数值时，就阻碍了市中心区的持续发展。但对于存在高铁站的城市来说，城市中心高速铁路以及城市轨道交通的引入，高铁站区与城市中心区的重合，往往能够促进城市中心继续生机勃勃地发展，以保持一个强大的城市中心。

2）促进城市功能轴的形成

高铁站区的开发建设更多地与城市开发与城市更新相结合，同时车站依靠它的交通可达性和集聚人流的优势，吸引城市中心的产品流、资金流、人流、技术流、信息流、政策流等不断向站区集聚，形成集聚点的同时也形成了站区与城市中心的流线，这种流线就成为具备进一步集聚和扩散功能的城市发展轴。如日本新宿新干线站区与新宿中心区之间形成密集商业街区。

正在建设的京沪高铁沿线的许多城市也在积极进行相关的尝试，如南京南站的规划建设中明确提出“投资千亿，10年造一个南部新城”的目标，上海的虹桥交通枢纽也将建设成为上海新的城市副中心。

3）促进土地利用集约化与功能高密化

对于高铁站地区本身而言，随着人口在高铁站区与城市之间的大量流动以及城市人口大量迁入高铁站区之内，导致了站区内土地的高强度开发与住宅、商业、办公用地的集中布置，城市居民出行的时间成本大大降低。在一定限度之内，这种集中布置能够产生明显的集聚效应，从而使得土地利用效率大大提高。

高铁站区促进土地集约化与功能高密化主要是以车站为圆心、交通合理区为半径(步行交通合理区为500m)，组成紧凑型的环形用地布局，综合布置包括交通、商业、居住、娱乐、商务、办公、、旅游、展览等设施。

二，国外高速铁路站周边地区发展的经验

高铁站地区的发展必须是可持续的，站区的可持续发展包含能源消耗、土地利用、城市生态等多个层面，是一个复杂而不断延续的过程。然而，从站场地区能否促进城市持续发展的角度而言，高铁站地区的可持续发展不仅包含站场地区未来长远发展的可持续性，而且更强调现今站场地区的建设与发展要能持续不断地为城市的发展提供动力，是持续性与长远发展的基础。

欧洲里尔的开发用地位于低密度城郊与高密度老城中心之间。车站地区在城市中的地位有一定特殊性，过去出于军事万面考虑，旧站附近空置了大片土地。城市与铁轨、公路间的这一大片空地使车站地区同城市相脱节。开发之初车站旁是过时的旧站区，商店、服务业和中等品质的住宅混杂其间；铁路两边有些第三产业，但总体品质较低。铁轨与高速公路的另一侧主要是居住区，但同城市中心的社会与经济生活联系薄弱。

三，大型开发企业大片拿地对城市的潜在风险

大型开发企业通过垄断区域房地产市场，将不可避免地出现占用城市公共资源，土地闲置，造成区域房地产市场效率降低、城市社会福利损失，囤积土地的开发商获得额外的土地增值，减少了政府的土地收益，进一步加大了房地产开发的风险。

1）占用城市公共资源

能够大片拿地的开发企业或多或少都有较强的资金能力与上级政府的支持，对于中小城市而言，大型开发商相对处于强势地位，因此他们在寻求土地开发的时候多会优先选择土地区位较好的，收益潜力巨大的城市中心区或重要基础设施周边区域进行投资，这种垄断且单一的开发方式占用了大量的城市公共资源，对城市的可持续发展产生了相对消极的影响。

2）导致大量土地闲置

开发如此大盘，处于垄断地位的开发企业面临着巨大的压力。为降低资金成本，适应不断变化的客户需求来规避市场风险，开发企业往往需要拉长周期，对项目分期开发，如世茂集团就明确表示将对所拍得的鹦鹉洲地块分三期开发，周期 5年，这客观上将造成土地闲置。同时政府对这些土地的开发时序的控制也处于失控状态。另外，处于垄断地位的开发企业受利润最大化驱动，会有意闲置土地以待升值后开发。

3）造成区域房地产市场效率降低

经济学理论认为，竞争的市场是最有效率的，随着垄断程度的增加，市场的效率将逐渐降低。大型开发企业依靠垄断区域房地产市场，把众多中小开发企业排除在外。但实际上，房地产开发不仅仅是“资本的游戏”，对区域情况的熟悉和对消费者需求的了解同样十分重要，而在这些方面，本地的中小开发企业无疑具有优势。

4）损失了城市社会福利

房地产商的价值取向和整个社会的价值取向是有偏差的，房地产企业的目标是追求收益最大化，而城市政府追求的是整个社会福利的最大化，从某种意义上讲，房地产市场存在开发企业和城市政府之间的博弈。开发企业可能凭借对房地产开发权的垄断，以及地方政府对招商引资的迫切心情而处于优势地位。实际上，垄断开发企业的这种优势已经某种程度上在武汉的“直班车”、“专班”机制中得到体现。

篇3

你局《关于执行土地法律、法规有关问题的请示》（皖土［法］字［1993］第062号）收悉，经研究，现答复如下：

一、《土地管理法》第十九条所称“土地管理部门”是指县级以上人民政府土地管理部门。人民政府收回土地使用权的批准权限与原批准用地的审批权限相同。人民政府对用地单位已经撤销或者迁移的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，其土地使用权的收回，是一种行政处理决定。无偿收回土地使用权时，其地上建筑物、附着物可酌情予以补偿。对未经原批准机关同意，连续二年未使用的，不按批准的用途使用的土地使用权的收回，属于行政处罚。其地上建筑物、附着物以及征地费等不予补偿或返还。收回土地使用权的决定由市、县土地管理部门依据县级以上人民政府的批准文件下达。公路、铁路、机场、矿场等的报废，应由其主管部门核准，土地管理部门依据其主管部门核准报废的决定，报经县级以上人民政府批准后，收回土地使用权。

二、《土地管理法》第二十五条所称“耕地”，是指用于种植农作物的土地。

三、《土地管理法》第三十四条中所称“原使用单位受到损失”是指因国家建设使用其他单位使用的国有土地，而使原使用单位实际受到的直接损失。“适当补偿”是指按原使用单位实际损失的程度，予以合理补偿。如原使用单位需要搬迁的，建设单位应当负责有关搬迁费用。

篇4

现将《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》印发给你们，请认真贯彻执行,关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见,收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。为了进一步贯彻执行《行政处罚法》和土地管理法律、法规、规章，正确区分行政处理决定和行政处罚决定的界限，切实做到依法行政，现对认定收回土地使用权行政决定的法律性质提出如下意见：

一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处罚款的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

篇5

因建设新汽车站需要，某市国土资源局（以下简称市国土局）于2003年11月3日根据《土地管理法》第五十八条相关规定，作出提前收回开发区某居民的国有出让土地使用权决定，同时确定由该市经济开发区管委会依法补偿。该居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提讼，要求撤销改决定。

该居民诉讼理由是：（1）市国土局收回原告上述土地用于划拨给某市运输实业总公司建设新车站，而该公司为企业法人，假设车站是出于自身经营需要和企业营利目的，不是法律规定的出于社会公共利益需要；（2）被告提前收回国有土地使用权，却确定由第三人对原告进行补偿，违反法律规定；（3）收回土地不在划拨给汽车站建设的土地范围内；（4）被告收回程序违法，原告依据不是被告送达的，而是原告在另案审理过程中得知的。同时，被告在收回中未依法履行提前通知的义务。

市国土局答辩称：（1）公共利益与经营营利是可以兼容的，汽车站属于一个城市的基础设施，公共交通服务也是维持城市正常运转的一项基本设施，显然属于公共利益的范畴；（2）《土地管理法》第五十八条规定只要求对相对人适当补偿，并未明确必须由作出收回决定的行政机关补偿，国土局明确由该市经济开发区管委会依法补偿并无不当；（3）按照该市建设局提供的汽车站规划图和国土局提供的汽车站划拨用地勘测定界图，收回土地明显在划拨给汽车站建设的国有土地范围内；（4）国土局依法报批及委托该市开发区管委会送达程序合法。

法院判决

一、二审法院均认可市国土局答辩意见1、2、3项，认为市国土局土地收回报批程序合法，但委任送达程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同时认为，原告已经知道了收回土地的内容，并实际行使了诉权，因而其诉权及其他实体权利并未受到损害，因此判决驳回了原告的诉讼请求。

观点评析

公共利益是一个不确定的概念

本案中，市国土局依照《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定收回已经出让的国有土地使用权，该条中的“公共利益”构成了争议的核心。该居民认为，国土局收回土地系为了企业法人的需要，而非公共利益的需要；国土局则主张收回土地建设的汽车站属于公共基础设施，应属公共利益的需要。

上述争议反映了公共利益认识角度的不同而导致分歧的情形。前者系土地的利用主体属性角度，后者则是土地的功能角度。不同的角度导致不同的判断。由于《土地管理法》及相关法律没有明确“公共利益”的含义及范围，学理上提出的判断公共利益的主体标准、功能标准、程序标准等均很难形成共识。因此，一般认为，法律上的公共利益是一个不确定的概念。本案中的公共利益标准争议也充分反映了这一点。

虽然公共利益是一个不确定的法律概念，但并不等于在法律实践中就放弃对公共利益的评判，以公共利益之名或者无为，或者无所不为。我们认为，理论上的不确定并不等于实践的无所作为，但也不等于无所不为。理论上的标准及现实中的实例仍可构成土地管理中判断公共利益的参考标准，而为了更为准确地运用相关参考标准，仍有一些统一的程序规则必须遵循：第一，“任何人不能成为自己行为的法官”。行政机关可以因其自身认定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权，但该行为应受到中立的第三者的依法监督，如人民法院的司法审查。第二，任何不利处分应告知利害关系人并听取其陈述、申辩。国土局收回以前依市场方式出让的国有土地使用权，但又依《土地管理法》相关规定依行政职权收回该已经出让的国有土地使用权，这一行为对于权利人而言显然属于不利处理，因此收回决定必须告知权利人并允许其表达意见。本案中，国土局未能及时将收回决定通知权利人，当然会造成权利人的不满并进而成讼。虽然法院认定国土局的行为在实体上未造成权利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政机关的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回国有土地使用权应属征收性质

国土部门在土地市场上一方面代表国家行使所有者权能，另一方面又依法享有土地行政职权，这种双重性在国有土地使用权出让与国有土地使用权收回环节表现得尤为明显。在市场经济中，土地是重要的生产要素，完善的市场经济应是生产要素（包括土地）明晰、稳定的体制，因此土地的权利人应确定，且该权利应受普遍的保护。但是，国土部门依《土地管理法》相关规定又可因公共利益需要收回已经出让的国有土地使用权，这显然是对市场中的土地要素的明晰、稳定的破坏，实质上也破坏土地法律首先保障的法律秩序。因此，国土部门依《土地管理法》收回已出让的国有土地使用权是一种例外，且这种例外应受到法律保留原则的严格规范。

法律保留原则，又称消极的依法行政原则，主要是法治国家为了加强对公民财产权的保护而广泛于立法及行政领域运用的基本法律原则，指公民的合法权利只能基于法律的特别规定才能为行政机关所限制或剥夺。合法的财产权受到法律的普遍保护，这既是早期自由资本主义国家的“私有财产圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期资本主义国家或社会主义国家在强调财产权的社会义务时不容放弃的重心。因此，《土地管理法》第五十八条所设定的依公共利益需要收回已出让的国有土地使用权必须遵循这一基本要求，即该权利的行使不能破坏土地市场的权利稳定并侵害法律秩序。相应的，同样基于法律保护原则的要求，公民财产权只能基于公共利益的需要予以征收、征用，权利人损失应当受到公正补偿。我国2004年通过的宪法修正案第二十四条明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”同时，宪法修正案第二十条也特别规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”运用法律保护原则分析，我们可以看到，已经出让的土地使用权系权利人的重要财产权利，行政机关依照《土地管理法》第五十八条规定因公共利益的需要要予以剥夺，只能属于宪法所规定的征收性质。

2004年宪法修正案出台后，《土地管理法》依据其中的征收条款，相应地将旧有的“土地征用”修改为“土地征收”，仅仅属于法律术语的调整，却未能依宪法规定征收行为的法律保留原则精神。将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（乃至第二项规定）统一纳入土地征收（或财产征收）的范畴予以统一，这对于完善土地领域的征收制度并无多大的帮助，特别在借鉴先进法治国家的征收理论及相关制度方面会形成制度性的阻碍。

将《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定（甚至第二项规定）纳入征收范畴，不仅能在宪法及立法法层面上贯彻法律保留原则，也能在制度层面上解决收回国有土地使用权时如何处理对权利人的安置补偿问题。因为征收理论普遍认为，被征收人的安置补偿系征收决定发生法律效力的条件，也是作为不动产的土地使用权产生无权变动的前提。而在国土部门依《土地管理法》第五十八条实施土地收回实践中，不能处理好安置补偿与物权变动的关系，往往造成“一物二主”的局面，引发多方面的诉讼，在实质上也构成对权利人的普遍侵犯。

相关法条链接

1.《中华人民共和国土地管理法》

第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有权批准的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

2.《中华人民共和国宪法修正案》

篇6

第一条、根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十六条的规定，制定本条例。

第二条、国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。

第二章、土地的所有权和使用权

第三条、下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地；

（二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）；

（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。

第四条、集体土地所有者、国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请。

集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发《国有土地使用证》，确认使用权。

土地证书式样由国家土地管理局统一制定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

第五条、未开发、使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，负责保护管理。

第六条、依法改变土地的所有权、使用权，或者因依法买卖、转让地上建筑物、附着物等而使土地使用权转移的，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门申请土地所有权、使用权变更登记，由县级以上地方人民政府更换土地证书。

依法买卖、转让地上建筑物和附着物的，依照国家有关规定办理过户登记手续。

第七条、依照《土地管理法》第十九条规定收回用地单位的土地使用权，应当由土地管理部门报县级以上人民政府批准注销国有土地使用证，并由土地管理部门办理注销土地登记手续。

第八条、全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由土地所在的县级以上人民政府处理。

个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由土地所在的乡级人民政府或者县级人民政府处理。

土地所有权和使用权发生争议需要重新确认所有权和使用权的，由县级以上人民政府确认所有权和使用权，核发土地证书。

第三章、土地的利用和保护

第九条、国家建立土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。

全国土地调查计划由国家土地管理局会同有关部门制定，报国务院批准后实施。

地方土地调查计划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府土地管理部门备案后实施。

土地调查由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门进行。土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。

第十条、县级以上人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。

第十一条、国家建立土地统计制度。县级以上人民政府土地管理部门会同统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。

第十二条、全国土地利用总体规划由国家土地管理局会同有关部门拟订，经国家计划委员会综合平衡后，报国务院批准执行。

县级以上地方人民政府的土地利用总体规划，由县级以上地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟订，经同级计划主管部门综合平衡后，由同级人民政府审查同意，报上一级人民政府批准执行。

乡级人民政府的土地利用总体规划，由乡级人民政府编制，报县级人民政府批准执行。

经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。

第十三条、开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。一次性开发一万亩以上二万亩以下土地的，须经国家土地管理局批准；一次性开发二万亩以上土地的，须经国务院批准。

第十四条、单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。

第十五条、单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。

在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。

第十六条、采矿、挖砂、取土后能够复垦的土地，用地单位和个人必须依照国务院的《土地复垦规定》负责复垦，由县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门对复垦的土地进行检查验收。

第四章、国家建设用地

第十七条、国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，应当节约用地、合理用地。建设项目设计任务书报批时，必须附具土地管理部门的意见。

第十八条、国家建设用地的审批程序：

（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。

（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。

（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。

（四）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地（城市规划区内的建设项目竣工后，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地），经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。

在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定的程序办理。

第十九条、铁路、公路和输油、输水管线等建设项目用地，应当根据建设项目总体设计，一次申请批准，可以分段办理征用、划拨土地手续；分期建设的建设项目，可以根据其设计任务书确定的工期，分段申请批准和办理征用、划拨土地手续。

第二十条、抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后必须按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。

第二十一条、《土地管理法》第二十五条第一款所称征用其他土地二千亩以上，包括一个建设项目同时征用耕地一千亩以下和其他土地一千亩以上合计为二千亩以上。

《土地管理法》第二十五条第二款所称征用其他土地十亩以下，包括一个建设项目同时征用耕地三亩以下和其他土地十亩以下合计为三亩以上十亩以下。

第二十二条、依照《土地管理法》第十九条规定收回使用权的国有土地，县级以上人民政府可以确定给农业集体经济组织耕种。农业集体经济组织在耕种期间，不得在该土地上兴建永久性建筑物或者种植多年生作物，并在国家建设需要使用时按时交还。交还时土地上有青苗的，建设单位应当付给青苗补偿费。

第二十三条、建设单位因施工需要，在征用的土地范围外需要增加临时用地的，应当向当地县级人民政府土地管理部门提出临时用地申请，报同级人民政府批准。在城市规划区内需要增加临时用地的，应当先向城市规划行政主管部门提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门提出临时用地申请。

临时使用集体所有的土地的，依照《土地管理法》第三十三条第一款的规定给予补偿。

第五章、乡（镇）村建设用地

第二十四条、乡（镇）村各项建设应当严格控制占用农业生产用地，不得突破县级以上地方人民政府下达的乡（镇）村建设用地控制指标。

第二十五条、农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。

第二十六条、城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准；使用的土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。

第二十七条、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。

第二十八条、依照乡（镇）村建设规划兴建农村集贸市场，需要使用土地的，依照《土地管理法》第四十条的规定办理。

第二十九条、农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。

第六章、法律责任

第三十条、依照《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，除责令违法者退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法占用土地每平方米十五元以下的标准执行。

第三十一条、依照《土地管理法》第四十七条的规定，对违法者除没收其非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施外，处以罚款的，按非法所得50％以下的标准执行。

第三十二条、依照《土地管理法》第四十九条的规定，除责令违法者退赔外，处以罚款的，按非法占用款数额30％以下的标准执行。

第三十三条、依照《土地管理法》第五十条的规定，除责令违法者交还土地外，处以罚款的，按非法使用土地每平方米五元以下的标准执行。

第三十四条、依照《土地管理法》第五十一条的规定，对严重毁坏种植条件的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照耕地保护法规规定的标准执行；对因开发土地造成土地沙化、盐渍化的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照各省、自治区、直辖市人民政府制定的标准执行；对因开发土地造成水土流失的，除责令违法者限期治理外，处以罚款的，依照水土保持法规规定的标准执行。

第三十五条、罚款必须在规定的期限内缴纳；逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款数额3‰的滞纳金。

罚款和滞纳金按照国家有关规定上缴国库。

第三十六条、未经批准或者采取荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地。

依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施的处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的机关有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封。

第三十七条、虚报、瞒报、拒报、屡次迟报或者伪造、篡改土地统计资料的，依照《中华人民共和国统计法》第二十五条和《中华人民共和国统计法实施细则》第三十一条的规定处罚。

第三十八条、侵犯土地所有权或者使用权的，县级以上地方人民政府土地管理部门依照《土地管理法》第五十三条规定作出处理决定后，侵权人在法定期限内不起诉又不履行的，被侵权人可以申请人民法院强制执行。

第七章、附则

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一、土地征用

土地征用是指国家基于特殊情形而使用他人的土地且给予合理的补偿,待使用完毕后,仍将土地归还所有人或使用人。土地的征用的对象为土地使用权。

1.土地征用的程序

用地单位要得到被征土地的使用权,须按国家规定的合法程序进行。根据我国《土地管理法》及其《实施条例》的有关规定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申请;(2)选址;(3)商定补偿安置方案;(4)划拨建设用地;(5)核发国有土地使用证。

2.征地批准权限

对征用集体土地,《土地管理法》规定了严格的批准权限。根据《土地管理法》第25条及其《实施条例》第21条的规定(略)。

二、征用补偿

根据《中华人民共和国土地管理法》第47条(略)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条(略),在农村土地征收中确立公平补偿对于保护农民权益、规范政府行为、优化资源配置、维护社会稳定等具有重要意义。落实公平补偿应做到重塑以市场价格为基础的完全补偿原则,逐步扩大农地征收的补偿范围、合理拓展农地征收的补偿方式、完善征地补偿的程序与救济途径。

1.公平补偿的导入与意义

我国关于土地征收补偿的条款最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中,之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例修正草案》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对土地征收补偿的问题做了或多或少的规定,2001年国土资源部颁布的《征用土地公告办法》中对征收土地的补偿程序问题做了相应的规定。目前有关土地征收补偿制度的规定主要集中在2004年修订后《土地管理法》第47条。根据该条的规定,相较于农民因征地所遭受的全部损失而言,是一种不完全补偿。这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平:(1)以产值数倍法的方法测算农民的损失未能全面体现土地的实际价值,漠视了土地对于农民而言所具有的归依和发展功能。(2)单一的金钱补偿方式限制了农民的补偿选择空间,难以保障失地农民的生活水平不下降。(3)对因征地造成的间接损失不予补偿难以实现对农民的充分救济,亦会增加农民今后的生产生活负担。(4)补偿标准制定的高度行政化剥夺了失地农民的公平参与权,同时加剧了征地违法腐败案件的发生。(5)补偿纠纷救济机制的缺位、不到位有碍于农民权益的有效保护,也影响到征地工作的顺利开展。

2.公平补偿的路径设想

(1)逐步扩大农地征收的补偿范围

与世界上一些发达国家和地区的征收补偿范围相比,我国目前的征地补偿仅限于与被征收客体直接相关的经济损失,并没有涉及到由征地行为造成的其他诸如残余地等间接相关损失。目前各国对于征地造成的损害进行赔偿,从范围上看至少有三项内容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿;因征收造成的困难补偿;因征地活动引起的其他补偿,如残余地补偿、相邻土地损害补偿等。

(2)合理拓展农地征收的补偿方式

征收补偿的方式是指在征收补偿的过程中国家对遭受损失的农民进行补救所采取的各种形式。正确适用补偿的方式对弥补受害人的损失具有重要意义。征收补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是指以金钱或实物的方式直接弥补受害人所遭受的损失,如支付补偿金。间接补偿是通过授予某种权利或利益,间接弥补受害人所受的损失。我国目前主要采取的是生活导向性的金钱补偿方式,除了原来的金钱补偿方式外,可以考虑增加以下几种补偿方式并在立法层面作出进一步具体的规定。

(3)完善征地补偿的程序与救济途径

完善的的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证。从各国的立法例来看,一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径,征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。具体到我国,尽管《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》对征收补偿的程序做了相应的规定,但是在实践中还是存在一些问题,有鉴于此,我们必须进一步完善征地补偿的程序、强化对农民补偿纠纷的救济。

3.完善途径

(1)规范土地征用程序,加强民主监督,明确补偿标准

在征用过程中,应该严格按程序办事,发挥村民的民主监督作用,避免土地资源的浪费,促进土地资源的优化配置,维护农村集体和广大农民的合法权益。

(2)设村民代表会议

设村民代表会议行使集体土地所有权,以解决集体所有权主体虚位化的问题。

(3)严格界定“公共利益”

在法律中应明确具体全面地列举出“公共利益”,同时规定列举之外的土地征用必须由国务院批准。严格区分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允许集体土地进入一级市场

农地征用制度应该符合法制化要求,坚持实施可持续发展战略,努力探索与我国城市化发展步伐相适应的农地征用制度,更好地促进社会的和谐发展,将集体所有的土地与国有土地的所有权平等保护,适当开放土地一级市场,让政府成为这一市场上起监督作用的中介者,这是一个建立在尊重历史和承认现实的基础上的制度创新。

(5)探索新的补偿方式

政府在工商、税务等方面,可以出台相应的优惠政策,鼓励失地农民兴办城乡第三产业和自主创业,多形式开展就业和教育培训,提高失地农民的劳动技能和再就业能力。允许农民以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性项目的合作开发或自行开发经营,让被征地农民能长期分享土地的增值收益。在征地时按照一定面积比例留土地给集体使用,由村集体用这部分土地发展二、三产业安置被征地农民,可以更好地解决农民的后顾之忧,有利于维护农村稳定。

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[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

[1]李昌麒.经济法学.中国政法大学出版社,1999.

[2]陈小君,等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社,2004.

[3]黄小虎.中国土地管理研究.当代中国出版社,2006.

[4]柴强.各国(地区)土地制度与政策.北京:北京经济学院出版社,1993.

[5]王卫国.中国土地权利的法制建设.北京:中国政法大学出版社,2002.

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第一条  根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），国家有关的法律、法规和《河南省〈土地管理法〉实施办法》（以下简称《省实施办法》），结合本市的实际情况，制定《洛阳市〈土地管理法〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。

第二条  十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。各级人民政府应加强管理，全面规划，合理开发，科学利用，切实保护土地资源，严格控制非农业用地，禁止乱占滥用土地。

第三条  本《实施细则》适用于本行政区域内的一切土地。本行政区域内的所有单位和个人，必须遵守《土地管理法》、《省实施办法》和本《实施细则》。

第四条  任何单位和个人，有权检举和控告违反土地管理法律、法规的行为。

第五条  对保护和开发土地资源，合理利用土地以及有关的科学研究等方面成绩显著的单位或个人，由人民政府给予表彰或奖励。对违反土地管理法律、法规和本《实施细则》的单位或个人，应依法处理。

第二章  管理机构与工作职责

第六条  市、县土地管理机构，直属同级人民政府，主管本行政区域内的土地统一管理工作。

郊区、吉利区人民政府土地管理机构，主管本行政区域内的土地管理工作。

城市区土地管理分局，直属市土地管理部门领导。

本《实施细则》所称的区仅指郊区和吉利区。

乡（镇）人民政府土地管理所，负责本行政区域内的土地管理的具体工作。

村民委员会和村农业集体经济组织应做好本村的土地管理工作。村民委员会设兼职土地管理员。

国营农场、林场和工矿企事业单位，负责做好本单位所使用的土地管理工作。

第七条  市人民政府土地管理部门的主要职责是：

（一）宣传贯彻国家有关土地管理方面的法律、法规、规章、政策，负责土地科技管理和业务培训，拟定市土地管理方面的法规、规章草案；

（二）组织编制全市的土地利用总体规划，负责编制全市年度土地利用计划，审查县、区编制的土地利用总体规划；

（三）主管全市建设用地的征用、划拨工作，承办由市人民政府审批的征、拨用地工作；

（四）负责全市的土地调查、监测、分类、定级、登记、统计、发证等地政地籍管理工作；

（五）管理全市城镇国有土地使用权的出让工作，监督检查国有土地使用权的转让、出租、抵押和终止；

（六）按照有关规定负责征收国有土地使用费；

（七）监督、检查各县、区，各部门土地的开发利用和保护情况，负责全市城乡土地利用中重大问题的协调工作；

（八）负责全市城乡土地利用中重大违法案件的查处工作，承办重大土地纠纷的调解处理工作；协助有关部门查处在土地管理方面徇私舞弊、贪污受贿、渎职等违法、违纪案件；

（九）会同有关部门做好国家建设征用土地的农业户口转非农业户口和安置工作。

县（区）、乡（镇）人民政府土地管理机构的职责可参照本条确定。

第三章  土地的所有权与使用权

第八条  土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。

国家为了公共利益的需要，依法征用集体土地或划拨国有土地，被征用、划拨单位必须服从国家需要，任何单位或个人不得干预、阻挠。

经国家征用的集体所有的土地，所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权。

第九条  国有和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。

第十条  国有土地依法实行有偿使用制度。具体办法由市人民政府根据国家、省的有关规定，另行制定。

第十一条  下列土地属于全民所有，即国家所有：

（一）国家划拨给国家机关、社会团体、部队、全民所有制企事业单位、城市集体企事业单位使用的国有土地；

（二）国家依法征用的集体所有的土地；

（三）城市居民住宅使用的国有土地；

（四）县级以上人民政府批准划拨或承包给集体、个人使用的国有土地；

（五）乡（镇）、村农业集体经济组织或村民个人使用的国家机关、企事业单位、部队农副业生产基地等国有土地；

（六）1961年开始，农村实行固定土地所有权时，全民所有制和城市集体所有制单位已经使用的土地，没有确定给农业集体经济组织所有的；

（七）未经县级以上人民政府确认属于集体所有的荒山、荒地、牧地、林地、水域、滩地等；

（八）依照法律规定属于国家所有的其他土地。

第十二条  下列土地属于集体所有：

（一）1961年开始，农村实行固定土地所有权时确认属于农民集体所有未经国家依法征用的土地；

（二）依照有关法律和国家有关规定，属于农业集体经济组织所有的荒山、荒地、林地、牧地、水域、滩地等；

（三）乡村空闲地及农村居民使用的宅基地、自留地、自留山、饲料地等；

（四）乡（镇）村企业、公共设施、公益事业使用的集体所有的土地；

（五）依照法律规定属于农民集体所有的其他土地。

第十三条  国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用；国有土地和集体所有的土地，可以依法确定给个人使用。

依法使用国有土地、集体所有土地的单位或个人，拥有土地使用权，并负有保护和合理利用土地的义务。

集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。

第十四条  集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

第十五条  集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位或个人依法使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。单位或个人依法使用的集体所有的土地，由县、区人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

未划拨使用的国有土地，由市、县人民政府登记造册，统一管理。

市、县、区人民政府土地管理部门，按照国家土地管理局统一制定的式样和省人民政府统一印制的国有土地使用证和集体土地所有证、使用证，统一核发。

第十六条  依法改变国有土地使用权的，须向市、县人民政府土地管理部门申请国有土地使用权变更登记，由市、县人民政府变更土地证书。

依法改变集体土地所有权、使用权的，须向县、区人民政府土地管理部门申请土地权属变更登记，由同级人民政府更换证书。

改变土地使用性质，用于非农业建设的土地权属变更，应按本《实施细则》第四十一条或第五十九条的规定，先办理报批手续。

土地承包经营权的确认和变更，由国营农、林单位，农业集体经济组织或村民委员会决定。

依法确认的土地所有权、使用权和承包经营权受法律保护，任何单位或个人不得侵犯。

第十七条  单位或个人依法买卖、交换、赠予、继承房产的，必须到市、县、区人民政府土地管理部门申请办理土地使用权变更手续。

第十八条  以转让城镇国有土地使用权为条件进行建设的，应按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限，由双方向市、县人民政府土地管理部门提出申请，办理土地使用权变更手续。转让土地使用权的单位和个人必须依法向市、县人民政府土地管理部门补交土地使用权出让金。

第十九条  单位或个人需要使用国有或集体所有的土地，从事非农业生产经营活动的，应在取得土地使用权后，方可申请办理《营业执照》。

第二十条  土地所有权和使用权争议的处理，按照《土地管理法》第十三条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条的规定执行。

第四章  土地的利用与保护

第二十一条  各级人民政府应采取措施，搞好土地的开发整治，在保持水土和生态平衡的前提下，积极开发荒地、闲散地，整治废弃地，改造中低产田，制止耕地荒芜和破坏土地的行为。

第二十二条  市、县、区人民政府要建立健全土地调查制度。土地调查内容包括土地权属调查、土地利用现状调查和土地条件调查。

市土地调查计划由市人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报市人民政府批准后实施。

县、区土地调查计划，由县、区人民政府土地管理部门会同有关部门制定，报同级人民政府批准，并报市人民政府土地管理部门备案。

县、区土地调查由县、区人民政府土地管理部门组织有关部门进行，土地所有者和使用者应当配合调查，提供必要的资料。

第二十三条  市、县、区人民政府土地管理部门应当会同有关部门根据土地调查成果评定土地等级。

第二十四条  建立土地统计制度。市、县、区人民政府土地管理部门会同同级统计部门依法进行土地统计。统计人员依法行使土地统计职权。土地所有者和使用者应当提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改。

第二十五条  市、县、区人民政府根据土地资源情况，结合国民经济发展需要，编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准后执行。

经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。

城市规划、村镇规划与土地利用总体规划应当协调。

在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。

在河流、水库的安全区内，土地利用应当符合河道、水库综合开发利用规划。

第二十六条  建设用地要纳入国民经济和社会发展计划，实行计划管理。各级人民政府土地管理部门，应当严格执行计划，不得擅自突破。

年度建设用地计划，由土地管理部门组织编制，经同级计划部门综合平衡，由同级人民政府审查同意，报请上一级人民政府批准后执行。

国家建设单项工程用地计划指标下达后，由市人民政府土地管理部门按照国家有关规定严格审查、控制。

乡（镇）村集体建设用地和农村个人建房用地的计划指标，由市、县、区人民政府土地管理部门统一掌握。县、区人民政府土地管理部门可根据用地定额，将农村个人建房用地指标换算为农村个人的户数指标，分解下达到乡（镇）、村。

第二十七条  国家建设、乡（镇）村建设和农村居民建房必须节约用地，提高土地利用率，充分利用荒地、劣地、空闲地和不宜种植的其他土地。

在城市规划区内进行建设应尽量少占耕地，一般不得占用菜地。在市规划区内必须占用菜地的，应经市人民政府同意后，按审批权限报批，并按规定缴纳新菜地建设开发基金。

占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位或个人，应按照《河南省〈耕地占用税暂行条例〉实施办法》的规定缴纳耕地占用税。

第二十八条  下列土地予以重点保护，任何单位或个人不得侵占和破坏，一般不得占用：

（一）经国务院或省、市人民政府批准划定的风景名胜区和文物、水源、自然保护区内的土地；

（二）国家铁路、公路用地及大中型水利、水电工程等重要设施用地；

（三）农业大专院校和重要的军事、科研单位的试验用地；

（四）经县级以上人民政府确定的名、特、优农林产品保护区、基本农田保护区和绿化地带。

第二十九条  县、区人民政府应根据经济发展计划和土地利用总体规划，在本辖区内划定的基本农田保护区，应严格控制，一般不得占用，以保证粮食、棉花、油料等农产品的生产。

第三十条  依法收回的国有土地，经县以上人民政府批准后，可划拨、出让给需要的单位使用；也可暂借（五年以下）给农业集体经济组织耕种，但不得修建永久性建筑物或者种植多年生作物。国家建设需要时，不再支付土地补偿费和安置补助费，不再安排招工。

第三十一条  承包经营土地的集体或个人应当保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止水土流失、沙化、盐渍化和土壤污染。未按规定批准不得改变土地的用途，不得在承包地、自留地上建窑、取土、挖沙、建房、建坟，不准以建果园、挖鱼塘等手段变耕地为非耕地。

单位和个人将耕地改为果园、林地、鱼塘等非耕地的，须经县级以上人民政府批准。一次改耕地三十亩以下的，须经县、区人民政府批准；一次改耕地三十亩以上一百亩以下的，须经市人民政府批准；一次改耕地一百亩以上的，报经省人民政府批准。

第三十二条  严禁荒芜耕地。建设单位经批准征用（划拨）的耕地、园地和其他有种植业收益的土地，在正式划拨后半年未动工兴建的；集体、个人承包经营的土地，弃耕半年以上的；因从事其他产业而粗放经营，使年产量低于邻近同类耕地年产量一半的，均视为荒芜耕地，应征收荒芜费。

征收荒芜费的标准：荒芜半年以上、一年以内的，按该耕地年产值的一至二倍计收；荒芜一年以上、两年以内的，按该耕地年产值的二至四倍计收；荒芜两年以上的，按本《实施细则》第三十六条、第三十七条规定收回土地使用权。

建设用地和国有土地的荒芜费，由市、县、区人民政府土地管理部门核定征收；农业集体经济组织或个人的荒芜费，由乡（镇）人民政府核定征收。各级核定征收的荒芜费，缴当地财政部门，并向上一级人民政府土地管理部门备案。征收的荒芜费，用于农田基本建设和土地开发，不得挪作它用。

第三十三条  各级人民政府应完成上级下达的土地开发计划，土地管理部门要会同计划、农业、林业、水利等部门，制定土地开发规划。支持、鼓励单位和个人开发国有或集体所有的荒山、荒地、滩地等。坚持谁开发谁受益的原则，并按国家有关规定免交农业税。

开发的国有或集体所有的土地，所有权仍属国家或集体，开发单位和个人只有使用权。

开发国有土地资源的单位和个人应向县、区人民政府土地管理部门提出开发申请，由土地管理部门会同有关部门审查，按《省实施办法》第二十三条规定的审批权限批准后方可开发。

第三十四条  因开发地下资源和进行其他生产建设，致使地面塌陷、沉降、污染，造成耕地破坏或地面设施受到损失的，开发、建设单位或个人必须按《土地复垦规定》负责整治或支付整治费用，并给予相应的补偿。

被破坏耕地的核减、补偿、征用、权属等，按《省实施办法》第二十一条第二款、第三款的规定办理。

第三十五条  各级人民政府对本行政区域内的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂等建设要实行统一管理，从严控制。

已建的砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂不得擅自扩大用地范围。平原地区原则上不准新建，确需新建的，应利用丘陵地、荒地或非耕地，并与造地相结合。对未经批准，盲目发展滥占耕地的，责令其停办并整治复垦。

砖瓦窑（厂）、混凝土预制构件厂生产用地，单位或个人应交纳复垦保证金。具体办法由市人民政府另行制定。

第三十六条  使用国有土地，有下列情况之一的，由土地管理部门报县以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证：

（一）用地单位已经撤销、迁移或合并，不再使用的；

（二）未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

（三）不按批准用途和期限使用的；

（四）公路、铁路、机场、矿场、水电工程等经核准报废的。

第三十七条  使用集体所有的土地，有下列情况之一的，由农业集体经济组织或村民委员会收回土地使用权，按规定注销土地使用证：

（一）农业户口转为非农业户口和已分配的大、中专院校学生的责任田、自留地、自留山、饲料地等；

（二）农户迁移后的住宅用地和“五保户”腾出的宅基地；

（三）农村居民宅基地超过当地标准的；

（四）经批准的农村居民宅基地、个体企业用地，批准后一年未按批准用途使用的；

（五）承包经营集体土地荒芜二年以上的；

（六）从事非种植业的专业户，在生产、经营活动停止后，不再使用的土地；

（七）在承包的土地上建房（窑）、烧窑、挖土、采矿等，擅自改变土地用途的；

收回乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业的集体土地使用权，依照《省实施办法》第二十五条规定办理。

第五章  国家建设用地

第三十八条  国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。

第三十九条  列入国家固定资产投资计划的或者批准建设的国家建设项目，纳入年度用地计划指标后，建设单位方可申请用地。

第四十条  国家建设征用集体所有的土地或划拨国有土地，按以下程序办理：

（一）申请选址。建设单位根据县以上人民政府主管部门批准的设计任务书或其他批准文件，向市、县人民政府土地管理部门提出选址申请，由土地管理部门主持，组织有关部门共同研究提出选址意见。由建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门审批定址。

在城市规划区内，建设项目的选址应向城市规划行政主管部门申请，由城市规划行政主管部门主持，组织土地管理、环境保护、文物管理等有关部门共同研究，提出选址意见。建设单位编制选址报告，按建设项目的隶属关系和审批权限，报上级主管部门批准后，由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。按省计划管理部门的规定不需要上报审批的选址项目，可直接发给建设用地规划许可证。

（二）依法商定征地补偿、安置方案。建设项目选址定点批准后，由市或所在县、区人民政府土地管理部门审查征用土地面积，依法商定安置补偿预算方案，报同级人民政府批准。征地单位按安置补偿预算将征地款分别交给市、县、区人民政府土地管理部门；用地被批准后，由土地管理部门负责与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督。

（三）申报审批土地。建设单位须持用地申请和批准的建设项目选址定点文件，年度固定资产投资计划，建设用地计划，征用、划拨土地的地理位置图，初步设计批准文件和设计部门绘制的平面布置图及补偿、安置方案等，按本《实施细则》第四十一条规定的审批权限办理审批手续。

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一、严格按照有关法律划定基本农田保护区范围进行管理。

（一）经国务院有关部门或级以上地方人民政府批准，确定的粮、经、油生产基地的耕地。

（二）有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造、计划以及可以改造的中低产田。

（三）蔬菜和园艺生产基地。

（四）农业科研、教学试验田和农作物良种繁育基地。

（五）划定基本农田保护区既要为经济发展预留出必要的建设用地，又要严防“划远不划近，划劣不划优”的做法。

（六）土地利用总体规划所确定的建设用地区内，不再保留基本农田。

（七）根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通路线，城镇和村庄建设用地周边的耕地，应优先划入基本农田保护区，需要退耕还林、还牧的耕地，不应划入基本农田保护区。

二、我严格实行基本农田保护制度，对基本农田予以特殊保护

（一）基本农田保护列入我党政领导任期考核目标之一，长为第一责任人。

（二）基本农田保护落实责任制。人民政府与乡（镇）人民政府签定基本农田保护责任书，乡（镇）人民政府与村民委员会（行政村）签定基本农田保护责任书；村民委员会与自然村以及具体各农户

责任人签定基本农田保护责任书，明确职责、权利、义务、奖励与处罚，基本农田落实到地块和具体责任人，使基本农田确实得到特殊保护。

（三）基本农田依法划定后，任何单位和个人不能改变或者占用。

（四）禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土，堆放固体废弃物或进行破坏基本农田的活动。

（五）禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田，对荒芜、闲置的基本农田应收取闲置费，直至收回其承包权和使用权。

（六）不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网。

（七）不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等，严重毁坏耕作层的生产经营活动。

（八）不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带的建设。

（九）不准以退耕还林为名，违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围，除法律规定的国家重点建设项目以外。

（十）不准非农业建设项目占用基本农田。

三、保护区严格实行用途管制制度。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》、《基本农田保护条例》、《实施<土地管理法>办法》，严格控制各项非农建设用地占用基本农田，禁止基本农田改变用途。

四、乡（镇）人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。

五、经国务院批准占用基本农田的，人民政府按照国务院批准文件，修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。没有开垦条件或不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，专项用于耕地开垦。

六、级人民政府根据农用地分等定级成果，由农业行政主管部门会同土地行政主管部门组织实施，将基本农田分等定级、登记备案，经常性对基本农田质量、环境等予以监测，定期评定农田地力等级。

七、农村集体经济组织或村民委员会应当定期评定基本农田地力等级，使基本农田保护落到实处。

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第一章  总则

第二章  土地权属的确认和变更

第三章  土地的利用和保护

第四章  国家建设用地

第五章  乡村建设用地

第六章  奖励与惩罚

第七章  附则

第一章  总则

第一条  根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际情况，制定本办法。

第二条  本办法适用于辽宁省行政区域内一切土地。凡开发、使用土地的单位和个人都必须遵守《土地管理法》和本办法。

第三条  省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府的土地管理部门，负责本行政区域内城乡土地的资源调查、利用规划的编制、土地的征用划拨、权属管理、土地利用情况的监督检查和地政的统一管理工作。

乡（含镇，下同）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

第四条  土地管理工作必须维护土地的社会主义公有制，坚持十分珍惜和合理利用土地的方针，对各项建设用地从严管理，保护、开发土地资源。

第二章  土地权属的确认和变更

第五条  依法使用集体所有土地、国有土地的单位和个人，必须向县人民政府土地管理部门申报，经逐步测量核实，由县人民政府登记造册，确认权属，核发证书。但依法使用的国有土地跨县际的由市人民政府确认权属，核发证书；跨市际的由省人民政府确认权属，核发证书。

土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第六条  凡改变土地所有权或使用权的，必须向原发证机关申报，办理土地权属变更手续，更换证书。

第七条  任何单位和个人使用国有土地、集体所有土地，不准擅自改变用途；确需改变用途的，必须重新履行批准手续。

第三章  土地的利用和保护

第八条  县以上人民政府土地管理部门会同有关部门对本行政区域内的土地资源进行调查、统计，逐级汇总上报。

第九条  县以上人民政府土地管理部门会同有关部门编制土地利用总体规划，经同级人民政府审查，报上级人民政府批准。

第十条  非农业建设用地纳入国民经济和社会发展计划，实行指标控制，由人民政府下达城市规划区内、规划区外国家建设用地指标和乡村建设、农民住宅建设用地指标。根据下达的年度用地指标安排用地，不准突破。

第十一条  实行土地有偿使用制度，具体办法由省人民政府另行规定。

第十二条  国家建设、乡村建设和农村居民住宅建设，能利用荒地、劣地的，不得占用耕地；必须占用耕地，有复垦条件的，用地单位应当进行复垦或造地还田。

城市建设用地应符合经批准的城市规划，开辟新区应与改造旧区相结合，逐步增大改造旧区的比重。

第十三条  任何单位和个人不准在使用的土地上擅自建房、开矿、烧窑、挖砂、取土、埋坟，禁止破坏土地或荒芜耕地。使用土地必须符合水土保持、环境保护、河道管理等法律、法规的规定，防止土地沙化、盐渍化、水土流失、污染土地和破坏河道。

第十四条  办砖厂、瓦厂、砂石场、预制件厂和栽果树、建渔业池塘占用耕地必须严格控制。修建乡、村公路，不准超过国家规定标准占用耕地、有林地。农村集市贸易场地，应不占或少占耕地、有林地。

第四章  国家建设用地

第十五条  国家建设征用、划拨土地由县以上人民政府土地管理部门统一组织有关单位签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》和制定安置方案，包干使用征地费用。建设单位不得与被征（拨）地单位私相协商用地。

建设单位用地按下列规定履行手续：

（一）持县以上人民政府或国务院所属部门按照国家基本建设程序批准的设计任务书或批准文件，向选址所在地县以上人民政府土地管理部门申请选址。

（二）向县人民政府土地管理部门提交用地申请报告、经批准的初步设计或其他文件、计划部门下达的年度基建计划、在地形图上布置的工程平面图、《国家建设征用（划拨）土地协议书》、安置方案和有关部门签署的书面意见，经审核同意后，由政府逐级上报，按审批权限审查批准。

（三）在经批准的城市（含县城）规划区内使用国有土地或集体所有土地，应向城市规划部门申请选址，确定项目建设位置、用地范围，领取《申请用地许可证》后，再向土地管理部门申请征用、划拨土地。

（四）用地经批准后，由县人民政府土地管理部门核拨土地，办理用地登记手续，按本办法第五条规定核发证书。

第十六条  征用、划拨土地的审批权限：

（一）耕地三亩或菜地一亩以下（含本数，下同），其他土地十亩以下，由县人民政府批准。

（二）耕地十五亩或菜地三亩以下，其他土地二十亩以下，由省辖市人民政府批准；计划单列的沈阳、大连市人民政府可批准耕地二十亩或菜地五亩以下，其他土地三十亩以下。

（三）省辖市经批准的城市规划区内耕地六十亩或菜地十五亩以下，其它土地一百亩以下，由市人民政府批准；计划单列的沈阳、大连市人民政府可批准耕地二百亩或菜地五十亩以下，其他土地四百亩以下。

（四）城市建成区内国有土地由省辖市人民政府批准。

（五）除上列各项规定外，耕地千亩以下，其他土地二千亩以下，由省人民政府批准。

（六）凡开办砖厂、瓦厂、砂石场、预制件厂征、占耕地，一律由省人民政府批准。

（七）全民所有制农、林、牧、渔场非农业建设使用本场土地的，按本条规定的审批权限履行批准手续。

（八）由于不可抗力的原因急需占用土地，经县人民政府同意，可先行占用，事后按审批权限履行批准手续。

建设单位需要征用、划拨自然保护区、风景名胜区、文物保护区、铁路、县级以上公路、水利水土保持工程区、商品菜地保护区、有林地、城市园林绿地、科学实验基地和军事用地必须从严控制，并应征求主管部门的意见。

第十七条  国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付补偿费：

（一）征用耕地，按该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍补偿；

（二）征用其他有收益的土地，按该土地被征用前三年平均年产值的二至五倍补偿；

（三）征用无收益的土地不予补偿；

（四）国家建设用地，确因工程急需，必须毁坏青苗的，应补偿经营者当年的经济损失；

（五）被征用土地上的附着物按实际价值补偿；

（六）划拨国有土地，原使用单位已付征地费的，按所付费用有偿划拨；划拨时土地有收益的，比照本条规定的征用土地补偿标准补偿；

（七）征用、划拨有林地的补偿标准按照《辽宁省实施＜中华人民共和国森林法＞办法》有关规定执行。

第十八条  征用、划拨商品菜地除按耕地标准补偿外，由县以上人民政府土地管理部门按每亩一万元的标准收缴新菜地开发建设基金。

新菜地开发建设基金必须专款专用，不得挪用。

第十九条  国家建设征用土地，对被征地单位按下列规定进行安置：

（一）征用耕地的安置补助费，按《土地管理法》第二十八条规定执行。征用其他有收益的土地，参照征用耕地的安置补助费标准执行。

（二）因国家建设征用土地造成的多余劳动力按《土地管理法》第三十一条规定安置。安置不完的，耕地被征用、划拨后，农业人口需要转为非农业人口的标准：所剩菜地人均二分以下；水田人均四分以下；旱田人均五分以下。农业劳动力需要招收为工人的标准：所剩菜地人均四分以下；水田人均八分以下；旱田人均一亩以下。安置的对象首先是失去生产条件的农民。

（三）农业人口转为非农业人口和农业劳动力招收为工人，由省人民政府审批。

第二十条  凡经县以上人民政府批准的用地，用地单位必须按规定补偿或安置，被征地单位必须服从建设需要，按时交付使用，不得阻挠。

第五章  乡村建设用地

第二十一条  乡村建设、农村居民住宅建设用地，必须执行县以上人民政府批准的乡村建设规划。

第二十二条  乡、村企业（含全民所有制企业、城市集体所有制企业同乡村共同兴办的联营企业）建设用地，属于征用、划拨土地，按本办法第十六条规定的审批权限履行批准手续。属于占地，除第十六条第（六）项规定外，耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县人民政府批准；耕地三亩以上，三十亩以下，其他土地十亩以上，由省辖市人民政府批准；耕地三十亩以上，由省人民政府批准。对被用地单位应给予适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。

专业户或经济联合体非农业生产建设用地，参照本条办理。

第二十三条  乡、村办公共事业、公益事业占地，由乡、村申请，报县人民政府批准；占用耕地三亩以上的，报省辖市人民政府批准。

第二十四条  在籍农村居民住宅建设用地每户标准：人均耕地二亩以上的村，四口人以下的户不准超过三百平方米，五口人以上的户不准超过四百平方米；人均耕地二亩以下一亩以上的村，四口人以下的户不准超过二百平方米，五口人以上的户不准超过二百六十六平方米；人均耕地一亩以下的村，四口人以下的户应低于二百平方米，五口人以上的户应低于二百六十六平方米。住宅建筑占地面积，四口人以下的户不准超过六十三平方米，五口人以上的户不准超过八十四平方米。住宅建设占耕地的，必须经县人民政府批准；占其他土地的，可由乡人民政府批准。

对可利用旧宅地翻新的，或将住房出租、倒卖的，不再批给住宅建设用地。

第六章  奖励与惩罚

第二十五条  有下列成绩之一的单位和个人，由人民政府给予表扬或奖励：

（一）模范执行土地管理法律、法规，同违法行为作斗争事迹突出的；

（二）保护和开发土地资源、复垦造地、节约用地成绩显著的；

（三）在土地资源调查、总体规划和科学研究方面有突出贡献的。

第二十六条  对违反《土地管理法》和本办法的单位和个人，按下列规定给予处罚：

（一）未经批准或骗取批准占用土地的，按每平方米处以十五元以下罚款；对非法占用的土地，责令退还，限期拆除或没收在占用的土地上新建的建筑物和其他设施。

（二）买卖、出租或以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或没收在土地上新建的建筑物和其他设施，收回土地使用权，并对双方处以非法所得50％以下的罚款。

（三）临时使用土地期满不归还的，或土地使用权被依法确定收回而拒不交出的，除责令交还土地外，并按超期时间每月每平方米处以五元以下罚款。

（四）开发土地造成沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，并按毁坏土地面积每平方米处以二元以下罚款。

（五）依法征用、划拨的土地，不按时交付使用的，责令被征用、划拨单位交出土地，并按每平方米处以二元罚款。对非法索要的财物，同时予以没收。

（六）凡非法占用被征用、划拨土地单位的征地费和本办法规定的其他费用的，责令退赔，并处以非法占用额30％以下的罚款。

第二十七条  对非法占用、买卖、出租或以其他形式非法转让土地及越权批准使用土地的直接责任人，对非法占用农转非、招工指标的直接责任人，对利用职权非法占用土地建住宅的国家工作人员，由所在单位或上级机关根据情节轻重，给予行政处分。

越权批准使用土地的批件无效。非法占用的农转非、招工指标，责令清退。

第二十八条  本办法规定的行政处罚，由县级以上人民政府土地管理部门决定并执行。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起三十日内向人民法院起诉；期满不起诉，又不履行的，由作出处罚决定的机关提请人民法院强制执行。

第二十九条  违反土地管理法律、法规的当事人，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十条  土地管理部门的工作人员，必须忠于职守、遵纪守法、秉公办事。对滥用职权、违法乱纪、玩忽职守情节较轻的，由主管部门给予行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章  附则

第三十一条  各市人民政府可根据本办法制定具体规定，报省人民政府备案。

第三十二条  本办法具体应用中的问题由省土地管理局负责解释。

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根椐《中华人民共和国土地管理法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律、法规的规定制定征地动迁补偿标准。

（一）房屋地上物动迁补偿原则

充分考虑被动迁人的利益，坚持动什么补什么，动多少补多少的原则。

（二）征占林木补偿原则

按《中华人民共和国森林法实施条例》和《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的有关规定补偿。同一林地不做重复补偿。

（三）电力通讯等国有资产设施动迁补偿原则

国有电力、电信、通迅、铁路、水利、军用设施、管道等设施动迁，按成本价给予适当补偿。

（四）农田灌溉水利设施动迁补偿原则

采取工程修复和补偿相结合的原则，按成本价适当补偿。

（五）厂矿企事业单位动迁补偿原则

厂矿企事业单位的动迁，考虑实际损失给予适当补偿。办公用房、职工宿舍参照民房相应类别动迁标准；生产车间高度高于5米的按照650元/平方米计算。不能迁移的生产设施按成本价重置折旧计算，能够迁移的设备只给搬迁费，搬迁费按设备多少折算成汽车运输台班计算费用。停工搬迁损失费用按厂矿企事业单位平均月利润计算，根据前三年纳税情况，确定其平均月利润；动迁补偿在300万元以上的停工搬迁损失费按4倍平均月利润计算，动迁补偿在100—300万元的停工搬迁损失费按3倍平均月利润计算，动迁补偿在100万元以下的停工搬迁损失费按2倍平均月利润计算。

（六）凡由市、县（市）区政府及有关部门收取的费用原则上减免。

（七）铁路建设施工中，使用的指定乡、村运输道路由施工单位负责维修确保畅通。

（八）确需修建的乡村道路连接线和田间作业道路由市铁路建设征地折迁办公室组织实施。

二、征地工作程序

（一）告知征地情况。在征地依法报批前，各级国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。告知后在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物，征地时一律不予补偿。

（二）确认征地调查结果。国土资源部门会同铁路、林业、农业等部门，对拟征土地的权属、地类、面积等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和市铁路建设征地动迁办公室共同确认。

（三）组织征地听证。在征地依法报批前，国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》程序和有关要求组织听证。

（四）国土资源部门负责建设项目用地的预审、综合组卷、报批等项工作。

（五）公开征地批准事项。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在村、组公告征地批准事项。

（六）签订征地补偿协议。市铁路建设征地动迁办公室要按照本方案制定的补偿标准，与被征地农村集体经济组织和农民个人签订征地补偿协议。

（七）支付征地补偿安置费。征地补偿安置方案批准后应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织按时支付征地补偿安置费用。各级国土资源部门要协同农业、民政等有关部门对被征地集体组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。

（八）临时占地遵循“谁使用、谁出资、谁补偿”的原则，到国土资源部门按有关规定办理相关手续。

三、动迁工作程序

（一）调查核量。市铁路建设征地动迁办公室和县（市）区工作组、乡镇、村、权属人等，对拟征地上地下附着物权属、种类、数量等现状进行调查、登记、共同确认。

（二）签订动迁补偿协议。市铁路建设征地动迁办公室依据铁路建设单位与市政府签订的动迁补偿投资协议内容和本方案确定的补偿标准，与涉及征地、占地的单位和个人签订动迁补偿协议。

（三）组织动迁。协议签订后，依据具体补偿协议，各县（市）区政府组织动迁户按照协议规定自行拆迁完毕。对拒不签订动迁补偿协议或签订协议后不按时按量拆迁的，要依法强制拆迁。

四、补偿支付规定

（一）动迁补偿协议签订后，应按规定时限向被动迁权属人按时支付补偿款。

（二）房屋及附属建（构）筑物、果树、零星树木等补偿直拨权属人。

（三）房屋及附属建（构）筑物补偿费在签订动迁协议后分期以存折方式付给权属人。其中，动迁协议签订后首付50%，动迁验收合格后再付50%。

（四）土地、林业补偿款按国土资源部门和林业部门有关规定执行。

五、职责分工

（一）市铁路建设征地动迁办公室在市铁路建设征地动迁领导小组的领导下全面负责铁路建设征地动迁、三通一平、地方协调工作。

（二）市国土资源局负责建设项目用地的预审、综合组卷、报批、占补平衡造地、施工期间服务、补充扩大征地和办理土地登记等。

（三）市林业局负责林地设计、组卷、报批、林木采伐证的办理。

（四）电力、电信、传输等涉及有动迁任务的部门，负责按期完成所属动迁任务，不得影响施工

（五）各县（市）区人民政府负责配合市铁路建设征地动迁办公室做好征地动迁、补偿、动迁户的安置、地方协调等工作。对于出现干扰施工的行为，依据法律、法规严肃处理，确保施工顺利进行。

（六）各级国土资源部门和县（市）区政府主动承担征地、动迁涉及的宅基地调整等工作。

（七）公安、部门负责做好稳定工作，维护正常施工秩序。

六、有关要求

（一）各县（市）区政府要加强对铁路建设征地动迁工作的领导，主要领导为第一责任人，分管领导为具体责任人。要主动为辖区内的铁路建设服务，为工程建设创造良好的工作环境。

（二）严肃财经纪律，加强动迁专项资金的管理。动迁补偿资金直接发到动迁户或实行专户存储，专款专用。任何单位和个人不得以各种理由挤占、挪用专项资金。监察、财政、审计等部门要建立监督机制，加强审计工作。

（三）各县（市）区政府、市直有关部门要密切配合，在土地、林业、电力、电信等核量、测算造价、征地组卷、报批和征地拆迁补偿等环节，要加强合作，防止工作脱节。

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一、民房规划建设管理原则和目标

按照打造“娄底次中心城市”发展战略和大交通格局的要求，民房规划建设管理工作坚持科学发展、城乡统筹、合理布局、基础先行、环境保护的原则，实现民房规划建设管理规范化、科学化。

二、民房规划建设管理范围

第三轮县城总规修编未实施前，根据2004年批准实施的《县城总体规划修编》要求，将上梅镇、上渡办事处、桑梓镇所辖的部分村(社区、居委会)为县城规划区民房建设规划管理范围，具体的村（社区、居委会）如下：

上梅镇32个社区(村)：火车站、福景山、青石街、立新桥、永兴街、崇阳岭、十字街、东外街、玉虚宫、工农河、园株岭、跑马岭、五里亭、华新、北塔、工农、花山、梅树、农科、白洋坪、毛家垅、层峰、新田、新渡、罗家塘、下田、坪山垅、上田、燎原、月照、万家桥、冷水铺

经济开发区和上渡办事处12个村（居委会）：望城居委会、桥东居委会、资源、上渡、铁牛、白沙、资江、农丰、塔山、厥根、勤二、集井

桑梓镇5个村：新农村、青峰村、沿河村、大树村、桑梓村

三、民房规划建设管理审批程序

县城规划区民房建设规划审批实施以下程序：

1．民房建设业主申请。

2．由乡镇分管领导牵头组织规划、国土、公路、交通、拆违办等部门共同实地察勘。

3.在上梅、上渡的城建规划区范围内由县政府办分管副主任组织相关职能部门每月底实地察看后联合审查并签具审查意见。

4．政务中心统一将审查意见报分管副县长审定。

5.规划、国土部门办理审批手续。

四、主干道两边民房规划建设控制范围

为利于第三轮县城总体规划修编，对高速铁路、高速公路及其连接线和S225、S217、S312三条省道部分地段两旁作为县城总规扩展区域予以严格控制，30米范围内不准改建、扩建，60米范围内不准新建、改建、扩建，以确保规划修编和规划管理可持续推进。

凡在建成区和已规划区52米、42米、30米宽的城市主干道两边的房屋按总规修编和控规要求严格控制改建和新建、扩建。

五、征地拆迁户的规划建房管理

未进行安置的征地拆迁户，又确属无房户或拥挤户，由当地村委会(居委会)出具证明并经联审会议核定后，在满足规划要求的地段内可以改建，但要依法控制面积和规模。

六、村庄私人新建规划管理

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【关键词】征地权益保障创业发展

一、被征地农民权益的现状

在市场经济体制下，劳动力就业是主动的、动态的、双向选择的社会行为，征地安置方式和劳动用工制度发生了很大的变化。当前，大部分地区采取一次性发放安置补助费，让农民自谋职业的安置办法，当地政府把被征地农民全部推向了社会。对于那些年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能和丧失劳动能力的农民来说，在现阶段劳动力就业市场供大于求的情况下，他们明显地处于弱势地位，难以谋求到新的职业，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗、社保无份”的“三无”人员，仅靠有限的土地补偿金为生，既成不了市民也当不了农民。而土地补偿费用无论多少，总是有限的，一旦用光之后他们怎么生活？在市场经济条件下，企业是赢利性组织，不是慈善机构，它要谋求利润最大化。企业一旦发现被安置的农民对企业发展没有多大价值而成为负担时，肯定会使其下岗，于是出现了“今天就业，明天下岗”的现象，被征地农民又被迫返回了农村。

二、侵犯被征地农民权益的原因分析

1、法律规定的土地集体所有与土地征用补偿制度自相矛盾。

我国《宪法》赋予了农民集体财产所有权，同时《宪法》及《土地管理法》的相关规定为国家征用农民集体所有土地提供了法律依据和保障。但《宪法》和《土地管理法》的各款关于农村土地所有权与土地征用过程的规定在某种程度上存在着矛盾。因为如果坚持土地农民集体所有，那么国家就不能单方面确定征用农民土地及补偿标准。而在现实生活中，往往是国家想要征用土地时，事先也不和农民集体商量，而是动用行政命令，一纸公文下来就宣布了需要征用土地的位置、数量、补偿金额及其他事项，丝毫没有给农民集体讨论、商谈的余地，其结果势必是否定了土地的农民集体所有权，使得农村土地的集体所有变得徒有虚名，成为一纸空文。法律上的这种缺陷为实践中政府侵犯被征地农民权益埋下了伏笔。

2、法律制度不完善，国家垄断土地一级市场，导致征地补偿费背离其市场价格。

从经济关系及法律关系的角度看，国家在征用农民土地时，是以市场主体即土地需求者的身份出现的，而不是以行政权力机关身份出现的。国家与农民之间是土地买方卖方的关系，按照市场经济运行规则，双方的地位与权利应该是平等的，农民是否愿意出卖自己的土地以及愿意以多高的价格出卖土地，不应该由国家单方面说了算，而应该在双方的谈判协商中确定。但是《土地管理法》的相关规定则剥夺了农民的这种谈判地位、资格、权利和机会。国家如果要征用，农民就无法抗拒，只能俯首听命，无论国家出多么低的价格，农民都只能接受，根本不能讨价还价，于是出现了如前文所讲的土地补偿费远远低于土地实际市场价格、不是真正意义上的土地所有者价格的现象。

3、各地政府为吸引投资而压低征地补偿费，将招商成本转嫁给被征地农民。

为大力发展地区经济，全国各地掀起了建设各类“工业园区”、“开发区”、“高新区”的浪潮，进而征用了农民的大量土地。为了吸引更多的资本进入，特别是在吸引外资上，各地之间竞相压价，甚至有些地方打出“三零政策”，即实行零低价、零收费和零距离服务。政府为什么会做出这些行为？我们认为，在当前体制下，政府官员升迁是与其任期内所做的贡献密不可分的，考核的最主要指标便是GDP、财政收入、经济增长率等。但是，采取低成本招商政策的背后靠的是什么？是靠尽可能压低土地征用补偿费，以牺牲广大农民利益为代价的，利益被外商拿走了，“肥水流入了外人田”。外商也正希望看到各地都竞相压低招商成本，以便借机低成本进入，以谋取更多的利益。本地生产是增加了，但本地农民收入未必有相应的提高。

三、被征地农民权益的保障及创业发展

1、修改完善《宪法》及《土地管理法》。第一，明确“公平补偿”原则。第二，赋予农民平等的谈判地位和权利。第三，严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。

2、探索多种对农民补偿的方式与途径。如土地股份合作制，当征地用于经营性目的时，如修建公路、铁路、机场等，可以将农民的土地折价入股，根据公司营运情况每年分红，随公司效益变化而变化，股份可以转让。

3、建立和健全农村社会保障制度，将被征地农民纳入社会保障体系。