机动地土地管理法精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇机动地土地管理法，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：地籍管理；推动实施；土地管理法

随着我国城市化进程的不断加快，土地资源管理已经成为当今社会关注的焦点。在土地资源管理中，地籍管理是非常重要的组成部分，是土地管理有效开展的基础，与此同时，地籍管理更是推动《土地管理法》进一步实施的动力。因此，加强对地籍管理的重视程度，提高地籍管理水平，是符合当今社会发展趋势的。

一、增强地籍管理推动实施土地管理法的内容

（一）地籍管理登记

地籍管理和土地利用管理都属于土地管理的工作范畴以内，地籍管理是土地管理的前提条件。需要根据《土地管理法》来事先安排好地籍管理的工作，结果证明需要加强地籍管理奶充分了解目前土地的使用情况，掌握好所的有关地籍管理的用地面积和土地的规划以及审批的文案等。

自己主要记载这一些有关位置，数量，质量和权属以及界址等方面的用途，进行最基本的土地登记，这些登记和我们的户籍比较像，所以也可以把这种方式叫做土地的户籍。对，第几进行管理记录好所有的详细内容，再进行登记造册的工作。从另一方面的实践，理论来看地籍方面的管理是针对目前的城镇建设和农村土地利用的方面的问题来解决的，记录好每一寸土地的等级和权属再进行登记，以及档案管理。根据上述所示，地籍管理是一个十分复杂的系统工作。这些年来，因为社会经济的快速发展，以及城市化建设的进程较快，使得土地问题变得越来越复杂，地籍的内涵以及外延面积等方面也发生了重大改变。你现状来看，第几的含义，不仅仅只是原本的内容，同时她还包括着一些有关土地本身的赞状态和法律状况，以及社会经济等各方面。[1]如果只是对这些内容进行简单的登记和调查其实不只是登记造册那么简单，有的时候还可以延展出很多的问题，比如说有关土地的数据文件以及物权属和利用状况等。但如果单纯某一个层面来看地籍赋税和权属都从普通的概念当中单独形成，有的时候土地和各方面的要素也有关系，比如说隶属权，同时也会因为这种关系形成了统一的结合体。因为地籍的管理和土地档案以及国家的经济建设和相关部门人员有关，所以也可以说是一个法律问题。

（二）落实土地管理策略

到2000年的时候，我国一共颁发了国有土地证2200万本，占了应发数量的85%；集体土地使用证总共数量1.5亿本，占了应发数量的68%；集体土地的所有证总共为180万本，占了应发数量的28%。1996年起，我国每年所开展的土地变更进行了一个调查，查清了土地目前的使用情况。一些城镇的地籍调查面积达到了3.4万平方公里，占总共完成面积的74%。我国大部分的是和县已经逐渐建立起了土地利用现状的数据库，大约400个市和县1斤，根据数据库来进行有关地籍管理工作的转移和开发以及规划。土地自然和经济法律方面提供合法权益来保护土地的使用者。以工作内容上展开，以及管理工作是针对土地调查登记和统计等进行的，确定好有关土地登记的利用状况和管理档案来解决问题矛盾和纠纷，但有时是人际关系无法处理的，仍然需要根据法律措施来解决相关问题，因此，促进了我国的《土地管理法》的实施。[2]

二、《土地管理法》实施工作中面临的主要问题

一是土地管理体系不够完善。在我国的土地登记，土地调查等方面的制度和地籍信息化建设都取得了较大的进步，目前，我国的土地登记制度已经基本完善，土地调查等方面的制度还需要和保护耕地进行结合。目前我国土地行政诉讼案件，逐年上涨，尤其是撤销土地使用的占多数，撤销土地使用的官司多于土地行政的处罚，当中的根本原因还是因为土地登记行为不完善引起的。我国的行政政府职能部门国土资源管理部门，需要以此为切入点高度的重视，好有关的资料的完善以及土地登记的规范化，不然的会有更多类似的请求案件产生。有关地籍管理方面的工作需要展开农村基层和城镇的日常地籍管理来进行调查，结合我国的基本国情来建立一个新的地籍管理体系。根据上述可得，我国现在的地基管理工作仍然存在一些问题。尤其是在体系结构以及制度的完善方面还存在诸多的漏洞。因此，构建良好的土地管理体系十分关键。

篇2

第一条  根据中华人民共和国有关法律、法规，结合具体情况，制定本暂行规定。

第二条  开发区内的土地、滩涂、山、水、林及其他自然资源，均由经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）统一规划和管理。

第三条  任何单位和个人都必须服从开发区建设总体规划，不得擅自改变开发区内土地的地形地貌。

对于开发区内的文物古迹，应按中华人民共和国和山东省有关规定予以保护。

第四条  任何单位和个人在开发区用地，均须经开发区管委会批准并完备应办手续后方得使用。土地使用者对所用土地只有使用权，没有所有权。禁止买卖和变相买卖土地；禁止出租和擅自转让土地；不得随意动用、开采或破坏地上地下资源，违者应受法律制裁。

第五条  因建设需要征用土地、拆迁民房和其它建筑物的补偿办法，按照中华人民共和国和山东省人民政府的有关规定办理。

第六条  开发区的土地开发工程，可由开发建设公司投资兴办，也可吸收外资参与兴办。土地开发利用的收入、支出，由开发建设公司统筹安排。

第二章  土地的经营管理

第七条  在开发区内投资兴办各项事业需要用地的单位和个人，应凭国家机关按规定权限批准的文件、合同及投资兴办事业的有关资料，向开发区管委会提出用地申请，经批准后，由开发区规划建设部门核拨土地并与土地使用者签订使用合同。凡未经开发区管委会批准，直接与原使用土地的单位或个人签订的土地使用合同一律无效。

土地使用合同应订明：用地地点、面积、用途、期限、费额、交费办法、双方的权利和义务、罚则等。

第八条  自土地使用合同生效之日起，土地使用者应在开发区规划建设部门规定的时间内提出工程建设总体设计图纸、施工和投产计划，按期施工完成。无故拖延施工的，取消土地使用权，其已缴付款项不予退还。

第九条  土地使用者在用地范围内的一切建筑，均应符合中华人民共和国和山东省有关建筑规范、防火安全、文明生产和环境保护的要求。工程竣工后，须经开发区规划建设部门会同有关部门验收核准，方可投产使用。擅自投产使用的处以罚款；导致发生事故的，应赔偿损失、承担法律责任。

第十条  土地使用者对用地范围内的建筑物、构筑物和各项设施，未经开发区规划建设部门批准，不得任意拆除、改建、扩建、重建。

第十一条  土地使用者如需变更用地范围和用途，应按第七条规定办理手续。

第三章  土地使用年限和费用

第十二条  土地使用者在开发区投资兴办各项事业的用地年限，根据经营项目、投资额和实际需要协商确定。

最长使用年限为：工业用地四十年；商业、饮食服务业、种植业、畜牧业、养殖业用地二十年；文化教育、科学研究、医疗卫生、商品住宅、别墅、办公楼用地五十年；旅游事业用地三十年。

土地使用者按合同规定的用地年限期满后，如需延长，应报经原批准机关核准，予以续约。

第十三条  土地使用者兴办各项事业的用地，不论用新征土地或利用原有企业场地，均应缴纳土地使用费和场地开发费。

第十四条  土地使用费，由开发区管委会根据不同区域、行业和使用年限分类确定，每年每平方米收费标准（人民币）为：

（一）工业用地一元至一元三角；

（二）商业、饮食服务业、旅游建筑用地十一元至十五元；

（三）商品住宅、办公楼用地四元至六元，别墅用地六元至八元；

（四）露天游乐、种植业、畜牧业、养殖业用地三角至四角。

土地使用费的标准，自本暂行规定公布之日起，五年内不调整，以后根据实际情况予以调整。

第十五条  土地使用费从用地合同规定的使用时间起按年计收。第一日历年用地时间超过半年的按半年计收，不足半年的免收。如遇土地使用费调整时，则从调整的年度起按新标准缴纳。所收费用，由开发区管委会授权的部门负责收取和管理，专项用于开发区公用设施的维护、建设。

第十六条  场地开发费（含土地征用费、拆迁安置费、直接为企业配套的供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路、场地平整等公共设施应分摊的费用），由开发区管委会根据用地的不同区域、行业和年限确定。由土地使用者向开发建设公司缴纳。两年内付清者不计利息，超过两年缴付的部分，按银行流动资金贷款利率计收利息。

第十七条  土地使用费和场地开发费，由使用土地的企业缴纳；作为中国合营者投资的，由中国合营者缴纳。

第四章  土地使用费和场地开发费的减免

第十八条  在合同规定基建期限内按期或提前竣工投产的企业，基建期间的土地使用费，由开发区管委会酌情减收。

第十九条  属于技术特别先进或国内急需的项目，经市或市以上有关部门审定，由开发区管委会批准，可减收或免收土地使用费。

第二十条  开发区企业产品年出口额达百分之五十以上的，经开发区管委会批准，土地使用费可给予定期减免。

第二十一条  文化教育、科学研究、医疗卫生及社会公益等不以营利为目的项目用地，土地使用费免收。

第二十二条  一九八六年及以前、一九八七年、一九八八年在开发区投资兴办企业的，依次减收场地开发费百分之三十、百分之二十、百分之十；并分别给予免收土地使用费五年、四年、三年的优惠待遇。

第二十三条  因不可抗力或因其他特殊情况确实无法缴纳土地使用费者，经开发区管委会批准，免收当年的土地使用费。

第五章  公共设施

第二十四条  土地使用者用地范围内的道路、供电、供热、供水、排水、煤气管道和通讯设备，均应按规划要求和有关标准自费修建；与用地范围外各种公用管线相连接的安装费用，以及企业专用的厂外工程投资，也由土地使用者支付。

第二十五条  土地使用者用地范围内的废渣、废气、废水的排放和处理，均应符合中华人民共和国环境保护法规定的排放标准和处理要求。并接受山东省和所在市的环境保护部门的检查监督，按规定缴纳费用。

篇3

一、对征地补偿价格不满意。征地补偿价格一般都是严格按照《土地法》的要求，足额核算，农民不满意大多也只是发牢骚，实际为价格低上访的几乎没有。他们的理由是承包期还有近20年，每亩地每年的产出以3000元，20年时间也可收人60000元，但现在年亩43500元的价格相对较低，他们的说辞有一定的代表性，但是显然不具备普遍性，《土地管理法》明确提出，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这里的“平均”是同一行政区域内的平均，而非某一户或某一村的“平均”。但是征地补偿标准一定几年不变，肯定也是不行的，老百姓认“水涨船高”的理，随着物价水平提高，生产产出增多，生活支出增加，不随着提高征地补偿价格就是伤农。

二、对征地程序不满意。随着社会不断进步，农民的法律意识也在不断增强，自我保护意识也越来越强，在征地过程中，涉及到他们的利益，他们也会为征地过程“挑刺”。在征地过程中，涉及农户利益的每一件工作都必须向农户宣传到位，让他们支持配合。但是，在实际操作过程中，并不是每一次征地都是这样操作的。《土地管理法》四十五条明确提出，“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；三)其他土地超过七十公顷的。”如果在征收这类土地地过程中，不向社会公布上级批复内容，就有违法征地之嫌。实际上在征地公示内容中很难找到上级批复。

三、对干部工作随意性不满意。在征地过程中，由于标准不明细，干部在处理问题时的随意较大，以致于同一块地段，同一类附作物，补偿的标准不同，有些农户达不到自己的要求，就是不在协议书上签字，不同意土地被征，就使得征地干部为了息事宁人作出让步，结果，导致补偿标准极不公平，让农民坚信“爱哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要价的风气，增大了征地的难度，无耐之下，政府组织执法队伍强力执法，伤害了农民的感情，导致集体上访。其二是部分干部在征地过程中贪脏枉法，所以群众对干部有抵触情绪，间接导致部分群众上访。

四、对征地用途不满意。但凡是修路，搞公益事业征地，农民支持配合的主动性就高，如果是搞商品开发，农民的配合意识就低，农民也有自己的想法，“政府从我们这里低价买人，再高价卖出，纯粹就是在做地产生意，伤了大部分农民的利益，成全了开发商，让开发商受益，这和西方工业革命时期的圈地运动有什么区别?”农民卖完所有的土地，还不能转换一处房产，让他们心理失衡，继而阻挠施工等行为，引发上访事件。

五、对安置方式不满意。当前对失地农民除了土地补偿费，没有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的许多年甚至一辈子，他们的生活就靠这点土地补偿费了，农民怕坐吃山空。随着物价上涨，他们担心有限的资金不能满足无限消费的需求，毕竟有土地，就有了赖以生存的粮食，家有粮食心不慌。失去了土地，失地农民对以后的生活一片茫然。

六、对已征土地荒芜不用不满意。千百年来，土地是中国农民的最重要的生产资料，农民对土地的感情相当深，在古代为了“耕者有其地”大举反抗的旗帜，在现代，农民为了土地边界争议官司不断，甚至出现不少为争土地界线而伤人的案例。农民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都会受到同村人的指责和嘲讽。《土地承包管理法》也指出“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”农民努力不让土地摞荒，有些单位却征来土地几年甚至十来年不用，让农民痛心，是不是就是“只准州官放火，不许百姓点灯”？征来的土地荒芜却叉在别处征地，农民还能积极配合，那就不是中国农民了。

我认为，农民相对于政府和干部是弱势群体，他们的利益应该受到保护，他们的合理诉求应该得到重视。为了尽可能的减少农民因征地引发的上访案件，应该从以下几方面着手。

1、充分保障被征地农民的知情权，规范征地程序，增加征地透明度。在征地时应公开向农民宣传国家、省有关征地补偿的政策，让农民知道国家规定的补偿标准、补偿办法，避免歪曲及片面理解法律、法规和政策。在征地报批前应与被征地集体和农民商定征地补偿标准，将土地征用补偿及分配纳入村务公开的内容，提高征地政策和征地工作的透明度，保证失地农民的知情权。同时加强纪律监督，实现征地补偿的公正、公平，制定群众举报、评议制度，充分相信群众对违法行为进行举报，对征地干部和征地过程进行评议。

2、完善、细化征地补偿方案。《中华人民共和国土地管理法》对土地补偿标准只有一个指导意见，各级政府要根据《土地管理法》细化补偿方案，并根据物价指数、生产产出逐年提高补偿标准。在附作物补偿方面，要加强价格调查，根据作物类别、大小及用途细化补偿标准，实现可操作性，避免操作过程中的随意性。

3、建立失地农民社会保障制度。土地是农民的期望，履行了部分养老功能，失去土地就会让他们感觉老无所依，他们期望加入政府的社会养老保障体系。政府要解决农民所忧，切实搞好失地农民社会养老保险。

4、统筹安排，在征地后预留部分机动地。政府在征地时按10％为农民预留机动地，但该地不分配到每一户，以政府的名义进行拍卖，最后以拍卖价让农民参与开发商的股份，这样既能捌动开发商的投资热情，还可以参股分红的方式解决失地农民的后顾之忧。

篇4

（一）、经济利益的刺激。农村土地承包经营制度的确立使广大农民可以在相当长的时间内占有、使用、收益固定的土地，使农民的生活有了基本保障，农村社会趋于稳定。近年来随着改革开放的进一步深入，农村经济的迅速发展，加上__县城与附近的村庄距离不远，因县城发展的需要，部分土地被征收，产生巨大经济利润，导致一部分人否认之前的土地承包经营权转让合同，经济利益进一步激发了农民对土地的渴望，从而引发大量的纠纷和矛盾。

（二）、村社收回外出打工人员承包地引发的纠纷。农民在外打工并在城里买房安家，举家迁移出原籍，村社以承包人户口已不在农村为由收回土地，承包人不服向法院要求废除村社决定，恢复土地承包经营权。

（三）、外嫁女主张土地承包经营权引发纠纷。外嫁女，实践中指的是与村外人结婚，但户口仍留在本村或已迁出本村的妇女。受民间传统观念的影响，外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利，从而导致其在分承包土地、配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。

（一）、法律适用的困难。土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂，有历史遗留问题，有政策因素的影响，有的还涉及农村基层自治问题等，有些纠纷的发生是否可以民事案件受理，往往产生法律适用上的困难。《中华人民共和国农村土地承包法》、最高法院20__年7月29日颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。

实践中遇上的问题：

1、妇女嫁入另一个村民小组，事实上和夫家共同享受着夫家的承包土地，但对这个新增的家庭成员，夫家承包合同本并无变更，导致诉讼中妇女抗辩其并没有享受夫家的承包地，导致审判实践中法律事实认定存在困难；《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”

2、同一集体经济组织的界定，具体到村民小组还是村民委员会？

3、土地承包经营权转让合同中只有家庭成员之一签合同，其他人员没有签，发生纠纷时，土地承包经营权转让合同的效力应如何认定？

4、户主将其承包地划分给儿子、女儿分别管理、种植效力认定问题；享有份额的子、女转让自己享受的份额，其合同效力应如何认定？

5、村干部法律意识不强。一些乡村干部的法律意识也比较淡薄，对耕地搞强制发包，对合同随意变更，对签订的合同想变就变，使承包方的合法经营权落空，产生大量纠纷。

6、认定事实困难。但农村土地承包纠纷案件中的证据在形式、内容和取得方式方面普遍存在不同程度的问题，另有村集体管理人员等因素掺杂，给认定案件事实造成了较大的困难。主要表现在以下几个方面：（1）证据形式上存在瑕疵：土地承包合同瑕疵。土地承包合同多为格式合同，签订时间较早，合同中有的发包方负责人未签字，有的未加盖发包方公章。有的承包方未签字只捺押，有的承包方由农户未成年家庭成员签字；证人证言瑕疵。有的证人出具了书面的证言后未出庭作证。有的证人与当事人一方有亲属关系或利害关系。（2）、证据内容不详：土地清册记载不详。承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，对于流转方式及变更理由基本无记载。对各户承包土地的面积、边界记载不清，面积多为概数。（3）、举证不能或不充分，对地上附着物的约定不明，诉讼中举证不能或举证不力，有些甚至无法鉴定，以致法院难以认定其损失数额。（4、）影响事实认定的其他因素：管理漏洞、自然因素、人为因素等也会影响事实认定。如因发包方承办人或者负责人的变动或集体经济组织的分立或合并时交接不清；有的农户私自移动地界标志物等等，给法院认定事实增加了难度。

上述问题有的集中反映在一个案件中，有的交叉反映。当事人情绪大，法院调解难度大，有的不等判决直接损毁现管理一方种植的农作物，又种其他农作物；又被现管一方损毁，双方之间反复操作，矛盾越来越激烈。

《宪法》和《村民委员会组织法》确立了我国农村基层组织实行村民自治的基本原则。但《宪法》作为国家根本大法，不可能对具体事项作明确规定。《村民委员会组织法》的主要任务是界定国家、基层组织和村民之间的关系，除了一些概括性的规定外，没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限，也没有在法律中规定村民自治的基本范围，对于村民自治是否存在逾越权限范围，应该怎么审查，如何督查纠正等，法律也没有明确规定。因此，司法裁判不可避免地会面临如何妥善解决村民自治与法律规定冲突的问题。

1、法律与政策之间的矛盾。《中华人民共和国土地管理法》明文规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”村集体按照土地管理法有收回承包地的权利，但是依《农村土地承包法》规定又要将承包地退还，立法本身就存在矛盾。农村土地承包法和土地管理法是相同位阶的法律，没有效力优先之分，这种立法和政策之间的矛盾给法院审理案件造成很大困扰。

2、政策与现实之间的矛盾。法院裁判应当以事实为依据，以法律为准绳。但对于上述新类型农村土地承包合同纠纷来讲，情况则复杂许多，因为其间往往涉及政策和法律冲突的问题。《农村土地承包法》规定，土地承包以户为单位，土地承包30年不变。但如国按照“增人不增地、减人不减地”的基本原则执行，就会出现“一地多人用，多地一人种”，“亡者有土，生者无地”等现象。该法虽然规定用机动地对新增人口进行调整，但又规定，机动地超过5%的不再增加机动地，因此很多村集体现在已无机动地可调整，许多新形成的农户不可避免地面临着无地可种的现实。

本院受理的案件数量虽不多，但土地承包纠纷类案件往往潜在在不稳定的危险因素，他源于多个层面，牵涉范围广泛，有些方面的问题需要社会各个部门相互配合，多管齐下，方能从根本上加以解决。

完善《农村土地承包法》，现行《农村土地承包法》远不能满足审理案件的需要。农村土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，不适宜作为人

民法院直接受理的一审民事案件。细化《农村土地承包法》的相关规定。满足审判实践的需要。

建立严格的农用地保护制度。任何单位任何人占用农业用地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续。政府公益性建设及经营性项目建设占用土地，均办理合法的征占用土地手续。政府征地时，不允许人民法院的工作人员参与其中，保障当事人诉讼救济的权利。

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关键词：土地补偿；承包合同；解析

中图分类号：S-1 文献标识码：A

1 土地的性质所决定

《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有，宅基地和自留地，属于农民集体所有”，《吉林省农村土地经营管理条列》第三条“本条例所称农村土地是指乡（镇）、村、组（社）农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及依法用于农业农田水利用地，养殖水面和“四荒”等其他土地，“四荒”是指未开发和利用的荒山、荒沟、荒地、荒滩”；土地的所有权确定后，在使用上，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有土地由本集体管理组织成员承包经营，承包期为30年”。当土地被征占时，所发放土地补偿费是集体所有的土地被征占后造成土地所有权丧失而取得的补偿金，该补偿因土地的性质决定属于集体所有的共有财产，归集体经济组织范围内的劳动者所有，其受益主体是集体经济组织内部全体成员。

2 土地的经营所决定

2.1 家庭承包

1982年中央指出农村土地落实联产承包责任制，1996年土地延包之后，相关的政策法规相继出台，地方的法规政策也相继而配套产生，《吉林省农村土地承包管理条列》明确阐述了家庭承包和其他方式承包，第七条“农村土地承包经营必须依法订立书面合同”；也就是说使用集体土地都必须依法订立书面合同，否则都是不合法行为。《中华人民共和国农村集体土地承包法》第三条农村土地的承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；从这部法律的上述2条规定上看，农村土地的经营方式是家庭承包，家庭承包的土地被征占时才有权依法获得相应的补偿，不具备这个条件的土地被征占时就不能获得补偿。

2.2 非平均承包的土地

非平均承包的土地，是指农村集体经济组织依法预留的机动、依法收回的土地以及集体开垦的土地，依法发包给农户或其他单位和个人使用，依据《吉林省农村土地承包经营管理条列》第二十三条机动地的发包的期限一般为1a，最长不得超过3a，这部分土地被征占时其补偿承包者无权获得，因他不属于家庭承包，不符合上述法定要件，也就不享有承包地被征占后获得土地补偿的权利。农户在承包地上扩边展沿及在其属于集体土地的范围内私自开垦的土地，这部分土地被依法征占时，也是一样拓荒者也无权获得补偿。

3 补偿费的政策决定

3.1 法律规定

《中华人民共和国农村集体土地承包法》第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；之规定农户平均承包的农村集体土地被征占时，有权获得相应的补偿。这是法律赋予以家庭方式承包集体土地的承包方的权利，而其他方式承包的农村集体土地则没有这样的规定。

3.2 政策规定

《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电[2009]28号）规定，征地补偿费的分配范围是指失地农户或集体经济组织成员。及“本意见实施后征地以其承包方式的农村土地和集体所有道路、沟渠等土地补偿费，安置补助费，80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”；并且该文件的明确阐述了分配范围和对象、分配资格等。也就是说失地农户或集体经济组织成员是征地补偿费的分配对象。

4 安置补助费收益主体的保障性决定

安置补助费是指国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用，是国家征收集体土地后，为保障失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题而发给征地单位的专属款项，只能补助给失去土地的农村集体组织及其成员，由于以家庭承包方式承包的农村土地对每位集体经济组织成员是均等的，有时是他们的唯一生活来源，他具有极强的福利性质和社会保障功能，安置补助费既能有效的解决失地农民的就业问题，也可以保持失地农民的原有生活。而其他方式承包或开垦耕种的土地属于商业性质，是通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权，承包方既可以是集体经济组织成员，也可以是集体经济组织以外的单位和和人，不存在因土地被征占而发生的损失（失地），可以通过领取地上附着物和青苗补偿费的到弥补。当集体经济组织采取其他方式发包的土地被征占时，是村民平均土地拥有土地量的减少，需要安置的是失地的全体村民，而非其他方式承包农村土地的承包方。

5 土地承包政策法规的强制性规定

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1、农村土地管理中存在的问题。

改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：

1.1农村村民宅基地违法层出不穷。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：

“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2节约集约用地意识薄弱。

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3土地承包经营操作不规范。

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2、解决农村土地管理中的对策分析。

2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。

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一、当前农村集体闲置建设用地和集体控制的农用地管理状况

当前农村集体建设闲置用地和集体控制的农用地，主要是指集体所有的闲置建设土地和人均三十年承包地以外的农用地。

属农村集体所有的闲置建设用地主要包括：村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校用地、废弃的村办企业及老村委用地等。村内空闲地及老房屋占用的宅基地，由于传统观念影响，基本是谁占有谁控制，多以种树、圈院等方式个人占用。停止使用的学校及废弃的村办企业、老村委所占土地等多以使用者与村委协商后，承包租赁使用，向村里交纳承包费；也有的以拍卖方式转到个人或企业使用，村里一次性收取费用。有的闲置学校尚待处理。

农村集体控制的农用地主要包括：机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地。近年来随着农村土地承包法律法规和政策的贯彻实施，对这些土地的管理和发包越来越规范，绝大部分村能够履行民主程序，公开公平发包。

2010年全市农村集体“资金、资产、资源”管理工作会以来，按照全市的统一要求，各镇街区都已成立了农村集体资产资源和工程建设项目招投标中心，与村委一起，逐步加强了对农村闲置建设用地及集体控制的农用地的管理，把这些土地的承包、租赁和处置纳入了镇级招投标规范管理。通过招投标，一方面使集体资产资源的价值得到充分体现，增加了集体的收入；另一方面增加了发包处置土地的透明度，符合农村党风廉政建设的要求，减少了干群矛盾。目前在这方面做的比较好的有：街道、开发区、镇、镇、镇等。

二、存在的问题

从调研的情况来看，我市对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的管理总体情况是好的，但由于各种原因，也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

（一）村内空闲地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于传统观念影响，村内空闲地存在谁占有谁控制的现象，农村“一户一宅”制度得不到全面贯彻落实，面上存在“一户多宅”和建新不拆旧占用老宅基地的问题。有的村对复垦土地管理不善，承包不规范，群众有意见。

（二）个别村的机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、可农用的坟地等土地发包不规范。农村税费改革前，由于种地效益低，群众对土地的承包热情不高，个别村在发包中没有按照公开、竞价的原则进行，导致了价格较低，影响了集体收入。当前，有的村为了解决眼前经济困难，超长期限发包土地，一次性收取多年的承包费，影响了村集体长远收入。有的村发包土地没有经过民主程序和纳入镇街区招投标管理范围，违法私下发包，不签承包合同或是合同不规范。有的村承包合同履约不利，承包费收不上来、发包到期后也收不回土地。

三、下一步抓好管理的意见和建议

（一）加强土地管理及土地承包法律法规和政策的宣传，增强农村干部群众依法管理和使用土地的意识。要在农村干部群众中多形式、多渠道地宣传土地管理及土地承包方面的法律、法规和政策，让广大农村干部群众吃透精神，消除模糊认识，增强法律意识和政策观念，在全社会形成依法管理、集约节约用地的舆论氛围。

（二）摸清底子建好台账，打好依法管理的基础。镇村两级要对农村集体的村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校、废弃的村办企业、老村委办公场所等土地及机动地、专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地进行全面清查，彻底摸清每宗土地的底子，建立专门台账。为管理好、利用好、经营好村集体这些土地资源打下基础。对上述土地的使用处置都要由镇级有关部门实行把关管理。

（三）加强农村集体资产资源和工程项目招投标管理，实现农村集体土地经营管理规范化。镇村两级要认真贯彻落实全市农村集体“三资”管理工作会议精神，依据《市人民政府关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》和《市农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理暂行办法》两个文件，完善农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理制度，加强对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的经营管理，要把以上土地的发包处置全面纳入镇级招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，严格实行合同化管理，维护村集体的合法权益。

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    第一章  总  则

    第二章  土地的所有权和使用权

    第三章  土地的开发、利用和保护

    第四章  建设用地管理

    第五章  奖励与处罚

    第六章  附  则

    第一章  总  则

    第一条  为加强土地管理，合理开发、利用和保护土地资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河北省土地管理条例》和《丰宁满族自治县自治条例》，结合本县实际，制定本《条例》。

    第二条  开发土地资源，必须从实际出发，坚持开发与保护并重的原则，兼顾近期利益和长远利益、经济效益和社会效益，维持生态平衡。

    一切单位和个人都有珍惜土地资源、合理利用土地的义务，并有权对破坏土地资源、滥用土地的行为，予以检举、控告。

    第三条  国有土地的使用权可依法出让、转让。出让、转让的具体办法，由县人民政府根据国务院和省人民政府的有关规定制定。

    任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法出让、转让土地。

    第四条  为发展本地经济，引进资金和技术，需要使用、开发土地的，依照国家有关规定给予优惠。

    第五条  县人民政府土地管理部门主管全县的土地管理工作。

    乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，并设置土地管理所，配备专职人员，负责土地管理的具体工作。

    第六条  土地管理部门的主要职责是：

    （一）贯彻执行有关土地管理法律、法规、规章和国家政策。

    （二）会同有关部门编制土地开发、利用总体规划，拟定土地复垦、开发、利用和保护计划。

    （三）负责土地的调查、统计、评价和登记发证工作，建立土地管理档案。

    （四）参与建设项目的选址和设计会审工作。

    （五）负责建设用地的征用、划拨、出让、转让的审查和报批工作。

    （六）监督检查土地的开发、利用情况。

    （七）查处违法占地案件，办理奖惩事宜。

    （八）会同有关部门解决土地纠纷。

    第七条  县人民政府计划、建设、水利和农业等有关行政主管部门，依照有关法律、法规、规章和本条例的规定，并根据各自的职责，协助同级土地管理部门实施土地的管理工作。

    第二章  土地的所有权和使用权

    第八条  土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

    第九条  县人民政府土地管理部门负责办理土地权属的登记手续，核发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地建设用地使用证》，确认土地的所有权和使用权。

    第十条  土地的所有权和使用权发生变更时，土地的使用者和所有者必须按期到县人民政府土地管理部门申请办理变更登记手续。

    第十一条  建设项目竣工验收后，土地的使用者必须在三十日内，到县人民政府土地管理部门申请办理土地登记手续，领取土地使用证。

    第十二条  依法通过出让、转让方式取得国有土地使用权的，应当持出让、转让合同和有关批准文件，申请办理土地登记手续，领取土地使用证。

    第十三条  因赠与、继承或者买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，必须自地上附着物的权属变更之日起三十日内，到县人民政府土地管理部门申请办理变更登记手续，更换土地使用证。

    第十四条  全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位与集体所有制单位之间的土地所有权和使用权的争议，由县人民政府处理。

    个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的土地使用权的争议，由乡（镇）人民政府或者县人民政府处理。

    在土地所有权和使用权的争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。

    第三章  土地的开发、利用和保护

    第十五条  开发、利用土地资源，必须经过科学考察和论证，实行统一规划，并有计划、有步骤地进行。

    第十六条  本县的土地利用总体规划，由县人民政府土地管理部门会同有关部门拟定，经同级计划行政主管部门综合平衡和县人民政府审查同意后，报市人民政府批准执行。

    乡（镇）的土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，报县人民政府批准执行。

    第十七条  鼓励单位和个人承包国家和集体所有的荒山、荒滩、荒地、荒坡等荒废土地进行开发、治理，并维护承包者的合法权益。

    第十八条  属于国家所有的荒废土地，可以依法由全民和集体所有制单位或者个人开发、利用；属于集体所有的荒废土地，可以依法由农村集体经济组织、联户或者个人开发、利用。

    第十九条  单位和个人承包的荒山、荒滩、荒地和荒坡，在不违反承包合同的情况下，允许其转让承包经营权；承包人死亡后，其继承人可以继承承包经营权。

    第二十条  按照规划开发荒废土地的单位和个人，应当向县人民政府土地管理部门提出申请，经县人民政府批准后，领取《土地开发许可证》和《开发土地使用证》。

    第二十一条  经批准新开发的耕地，三年内减征或者免征农业税。

    第二十二条  开发荒废土地达到合同规定的规模和效益的，由县人民政府给予奖励。奖励办法由县人民政府制定。

    第二十三条  开发、利用禁垦坡度以下、五度以上的荒坡地和不行洪的河滩、河道的，必须向县人民政府水利行政管理主管部门提交水土保持方案。工程的竣工验收，必须有水利行政主管部门参加。水土保持设施经验收不合格的，不得使用土地。

    第二十四条  二十五度以上荒坡不得开垦为耕地，已经开垦的，应当逐步退耕还林或者种草，恢复植被。退耕确有困难的，应当限期修建梯田或者采取其他水土保持措施。

    坝上地区严禁在河滩、草滩挖取草坯或者将草地改为耕地。

    第二十五条  县人民政府应当以乡（镇）为单位划定基本农田保护区，对基本农田实行重点保护。

    非农业基本建设一般不得占用基本农田，确需占用的，必须严格控制占用面积。除国家和省的重点建设项目外，不得占用一级基本农田。

    第二十六条  占用基本农田从事非农业基本建设的，除依法缴纳有关税费外，还应当依照下列规定缴纳基本农田占用补偿费。

    （一）三级基本农田，缴纳征占土地实际价格的百分之三十到百分之六十。

    （二）二级基本农田，缴纳征占土地实际价格的百分之六十到百分之八十。

    （三）一级基本农田，缴纳征占土地实际价格的百分之八十到百分之百。

    基本农田占用补偿费由县人民政府土地管理部门收缴，用于本县基本农田的建设，不得挪用。

    第二十七条  任何单位和个人未经批准不得在基本农田、自留地、自留山以及承包的土地上建房、建窑、葬坟、挖砂、取土、采矿、采石、堆放固体废弃物。

    不准利用挖坑、打场等手段变耕地为非耕地。

    第二十八条  建设单位办理用地审批手续后满一年不按批准的项目开工建设，以及承包经营国家或者集体所有的耕地和自留地连续两年不耕种的，按荒芜土地处罚。

    第二十九条  砖瓦窑用地按国家和省有关规定及国家建设用地的审批权限审批。人均耕地一亩五分以下的村庄，不得占用耕地新建砖瓦窑。

    因进行砖瓦窑生产占用土地，以及在可以恢复耕种的土地上建设砂、石、土场或者进行采矿，必须报经县人民政府土地管理部门批准，并按每亩五百元到一千元的标准，缴纳土地复垦押金。占用的土地复垦为耕地并经土地管理部门验收合格后，返还全部土地复垦押金；不能复垦为耕地或者违反复垦规划的，土地复垦押金不予返还，用于复垦土地。

    第四章  建设用地管理

    第三十条  国家机关、企事业单位和其他组织因进行建设需要征用集体所有的土地的，应当向县人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门统一征地。

    禁止用地单位和被征地单位私自协商占地。

    建设用地经批准后，任何单位和个人不得阻挠或者妨碍建设单位依法使用土地。

    第三十一条  建设单位需要使用国有土地（包括已有使用单位的国有土地）的，由县人民政府土地管理部门依法办理出让、转让或者划拨手续。

    第三十二条  征用、划拨土地的审批权限：

    征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县人民政府批准，并逐级报省人民政府土地管理部门备案。

    征用、划拨耕地十亩以下，其他土地二十亩以下的，报市人民政府批准，并向省人民政府土地管理部门备案。

    超过上述限额的，逐级报省人民政府审批。

    第三十三条  国家建设征用集体所有的土地的补偿安置办法，依照《河北省土地管理条例》第四十一条和第四十二条的规定执行。

    乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业占地补偿标准，可以低于国家建设征地的补偿标准。

    经批准占用耕地建设住宅的农村居民，应当按年产值的二至三倍向村集体经济组织缴纳一次性土地使用费。土地使用费属于村集体经济组织所有，由乡（镇）人民政府统一管理，以村为单位设立帐户，实行村有乡管，并专项用于本村的土地开发、保护，不得挪用。

    征用菜田，除依法缴纳土地补偿费、安置补助费外，还应当按每亩三千元的标准，向县人民政府土地管理部门缴纳新菜田开发建设基金，用于新菜田的开发建设。

    第三十四条  对已规划为建设用地的耕地，应当调整为机动地，在未批准建设之前，由村集体经济组织统一发包耕种。

    第三十五条  农村个体户或者合伙兴办的企业，应当首先利用自有的房屋庭院。确需占用集体所有的土地的，应当向村民委员会提出申请，经村民委员会同意，签订土地使用合同，报乡（镇）人民政府审查，按征地的审批权限报批。停止使用后，必须将土地退还集体，地上附着物可以作价交集体使用或者自行拆除，恢复地貌。农村个体户或者合伙兴办企业需要占用国有土地的，应当按国有土地使用权出让、转让的规定办理。

    第三十六条  农村村民使用集体所有的土地建设住宅的，经本人申请，村民讨论和村民委员会同意，使用原有宅基地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地和其他土地的，经乡（镇）人民政府审查，报县人民政府批准。

    建制镇居民在规划区范围内申请建房（包括在原批准使用范围内接房、建小房），经镇人民政府审查，报县人民政府批准。

    第三十七条  城镇非农业户口居民无房居住需要建设住宅的，由县人民政府审批。其中，使用集体所有的土地的，由县人民政府土地管理部门负责统一征地后，按国有土地出让、转让的规定，出让给建设住宅户使用；使用国有土地的，按国有土地出让、转让的规定办理用地手续。其住房的占地标准，不得超过当地居民的标准。

    第三十八条  农村村民建设住宅，每处宅基地的占地标准为：

    （一）大滩镇、鱼儿山镇、万胜永乡、四岔口乡、草原乡和外沟门乡控制在七分以内。

    （二）其他乡（镇）控制在四分以内。

    第三十九条  符合下列情况之一的，允许申请宅基地：

    （一）农村村民户除身边留一子女外，其他子女男到女方或者女到男方落户，无房居住确需另立门户的；

    （二）农村村民户人口超过本村村民户均人口平均数一倍，确属缺少宅基地的；

    （三）因遭受自然灾害等正当理由需要搬迁的；

    （四）回乡落户的离休、退休、退职和退伍的干部、职工、军人，以及回乡定居的华侨和港澳台同胞无房居住的。

    第四十条  农村村民户有下列情形之一的，不划给宅基地：

    （一）年未满十八周岁的；

    （二）男到女方或者女到男方落户，一方已立门户并有房居住的；

    （三）原有宅基地能够解决子女另立门户需要的；

    （四）出卖、出租房屋或者宅基地的；

    （五）计划外生育未处理的；

    （六）违反村庄和乡（镇）建设规划，侵占、超占和抢占土地未作处理的。

    第四十一条  因自然条件恶化或者遭受自然灾害造成生产、生活困难需要搬迁的，由本人申请，按宅基地的审批程序报批。新批宅基地的用地标准，一律按本条例规定的标准执行。

    第四十二条  建设住宅申请经依法批准后，由乡（镇）人民政府组织现场勘验定位，发放《用地许可证》。

    住房峻工后，建设住房户应在三十日内向乡（镇）人民政府申请验收，经验收合格，由县人民政府发放《集体土地建设用地使用证》或者《国有土地使用证》，取得土地使用权。

    第四十三条  宅基地经批准后超过两年未建设住宅的，批准手续自行作废，再建设住宅时必须重新办理审批手续。否则，按非法占地处理。

    第四十四条  因进行建设需要临时占地的，应当与被占地单位签订合同，并报县人民政府批准。

    临时占地的期限一般不得超过二年，期满后应当退还土地。确需延长的，必须按征地的审批权限报批。

    临时占用集体所有的土地，应当依法向被占地单位缴纳土地补偿费；临时占用国有土地，应当向县人民政府土地管理部门缴纳土地使用费。

    第五章  奖励与处罚

    第四十五条  有下列情形之一的单位和个人，由县人民政府给予表彰、奖励：

    （一）贯彻执行土地管理法律、法规成绩显著的；

    （二）合理开发、利用土地资源，取得显著的经济、社会和生态效益的；

    （三）在土地资源的开发、利用、保护和管理的科学研究、技术推广方面取得重要成果的；

    （四）在土地资源的保护工作中作出突出贡献的。

    第四十六条  有下列行为之一的，按下列规定处罚：

    （一）违反本条例第三条第二款和第三十条第二款规定的，其协议或者合同无效，没收非法所得，责令限期拆除或者没收在非法占用、转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并对双方各处以每亩一千元至二千元的罚款。

    （二）违反本条例第二十三条和第二十四条规定的，责令停止开发，恢复植被，并按开发面积，处以每亩一百元至一千元的罚款。

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关键词：社会转型；“农嫁女”权益侵害；土地征用补偿

中图分类号：C913.68　文献标识码：A　文章编号：1007－5194(2007)05－0187－03

一、“农嫁女”权益侵害及其产生的必然性

(一)“农嫁女”权益侵害的内容及特点

“农嫁女”是我国社会转型期产生的一个特定概念，意指农村农嫁居妇女、农嫁农妇女外嫁但户口未迁；离婚妇女、丧偶妇女因故回迁本地；女方出嫁户口未迁出，反把男方户口迁进的招婿妇女等。“农嫁女”权益是指“农嫁女”依法应该享有的与其他妇女、公民相同的权利。“农嫁女”权益侵害包括：(1)土地承包经营权侵害。有户口但没承包或少承包土地。(2)土地征用补偿金分配权侵害。在分配方案中把村民分成多个不同档次，“农嫁女”被列于最后。(3)宅基地申请审批权利侵害。有户口但不能落实宅基地。(4)自主决定户口落实地权利侵害。强行规定农嫁居妇女，包括多年来户口一直落在娘家的妇女必须迁出户口，并随即取消相关的经济权益。

“农嫁女”权益侵害有如下特点：(1)与村外婚姻有关，且户口都留在村里。(2)侵害带有一定的“合法”性。村集体以三分之二多数通过的“村规民约”、村民民主自治权、村民大会的“合意”等形式实现侵害。(3)“农嫁女”在舆论上被异化的“民主”所压制，经济利益上被占三分之二的多数所否决、所剥夺，处于绝对的弱势地位。(4)解决问题存在种种障碍。政府相关部门认为纠纷具有涉法性推给法院，法院以诉讼主体不明、分配征地补偿金本属违法、在补偿金已被分光情况下强制执行会引起更大矛盾等理由，不愿受理这类纠纷。

(二)“农嫁女”权益侵害问题产生的必然性

其一，社会转型是“农嫁女”权益侵害问题产生的社会基础。城镇建设步伐快，城郊农村土地被大量征用，以依附土地为特征的农业人口的利益处于调整中。因此，“农嫁女”问题是我国现代化建设进程中必然面临的社会问题。

其二，土地升值是“农嫁女”权益侵害问题产生的经济基础。农村税费改革后，承包土地没有任何负担，起码可以得到土地流转费，只有好处而无坏处，土地开始升值。土地市场化开发利用后，价格暴涨，由土地衍生的土地征用补偿费等财产权益，和土地作为资产的保值、增殖功能不断被市场放大，土地价格由每亩几十元、几百元到几千、几万甚至数百万元。曾经是“得到不高兴，丢了不可惜”的土地承包经营权，现在成为一些地区农民“金库”、“银库”的来源。他们视土地为现有社会保障制度下自身生存和发展的基础。土地承包权成为农民最为关切的经济权利，“农嫁女”权益问题自然就凸现出来，而且从土地承包权问题发展为直接的土地征用补偿金分配问题。

其三，生产关系的弊端是“农嫁女”权益侵害问题产生的体制性基础。集体经济组织成员之间的土地征用补偿费分配纠纷为什么大量地发生在“农嫁女”身上，这与其特定的身份有关系。“农嫁女”有没有集体经济组织成员资格，往往是模棱两可。大多数地区集体经济组织成员的确定以户籍为主要标准，以婚姻状况为参考。由于在集体经济组织、村民、户口等关键问题上没有法律的界定和规范，就为“农嫁女”权益纠纷提供了可能。“农嫁女”根据以往惯例，认为无论是否在村里生活，有户口就是村民，就该有地、有村集体经济组织成员资格，因此也应该与到外地谋生的男性户口享受同等待遇。

其四，维权意识的觉醒也是“农嫁女”权益侵害问题产生的重要原因。一方面改革开放使农村妇女受教育程度显著提高，政治、经济地位明显上升，婚姻观念、土地观念日益更新，妇女独立意识、依法维权意识增强。另一方面社会有些方面的体制还停留在计划经济时代，立法相对滞后，这就必然地使“农嫁女”问题在集体收益分配上表现出来。同样的问题，在过去，外嫁女即便不愿意，通过思想工作，也会放弃集体成员资格。现在不同了，因为补偿金无论多少都是纯收益。既有土地升值带来的利益，又有妇联和相关法律的支持，“农嫁女”权益问题自然就成为尖锐的社会问题。

二、“农嫁女”权益侵害问题产生的根源

一是法律对婚后户口及常住地自由选择权的规定与“从夫居”习俗的矛盾。《婚姻法》第九条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。”但在农村，男娶女嫁、“从夫居”仍是婚姻家庭的主要形式，“婚而不嫁”、到女方家落户等都被视为非正常行为，相关人的村民资格往往遭到“村民大会三分之二以上多数”、“村委会决定”或“村规民约”的排斥和否定。特别是在人多地少和集体福利待遇较好的村，出现村规民约与法律地位倒置现象，这一矛盾更加突出。

二是土地承包关系稳定性和婚嫁人口流动性的矛盾。为了调动农民对土地投入的积极性，提高农业生产力，农村土地使用权由1984年规定的15年以上提高到新《土地承包法》规定的三十年。但“从夫居”习俗使农村外嫁妇女的长期居住地因婚姻而流动，这样就造成了人地分离、人户分离的状况。在土地资产不与个人经济利益直接挂钩的年代，村民(社区身份)、农民(职业身份)、社员(农村经济组织成员身份)三者合一，并习惯以户口作为确认集体经济组织成员身份的依据，不会有太多的矛盾。土地资产与个人经济利益直接联系后，利益使占人口绝大多数的村民要求土地承包关系随人口流动而改变，这就意味着由土地承包关系衍生的其它权利的改变。

矛盾的焦点落在集体经济组织成员资格认定上。我国现行《宪法》、《土地管理法》以及《民法通则》都明确规定农村土地归集体所有，问题在于“集体”是谁?“集体”和“集体经济组织”是什么关系?村民小组、村、乡镇和“集体”之间是什么关系?“土地集体所有制”是谁所有?是不是全体成员共同共有?现实情况是既非乡或村所有，也非集体成员个人共有。概念的模糊，导致强势群体对这些问题的随意界定。集体概念的虚化，从根本上导致了“农嫁女”的集体经济组织成员资格之争。作为土地所有者的农村集体经济组织，其成员一般按传统习俗来确定，即嫁入的妇女及其子女自然成为集体经济组织成员，嫁出的妇女自然取消集体经济组织成员身份。问题在于按户口管理相关规定，“农嫁女”出嫁保留原籍户口，属于本身具有的权利。“农嫁女”的矛盾引出一个问题：谁来确认集体经济组织成员资格?按规定，村民、村集体、集体经济组织成员的解释和资格认定不应属于独立的村民自治事项，应该由相关法律来界定，村民会议只能就收益分配的具 体数额等进行自治。

三、解决“农嫁女”权益侵害问题的难点

“农嫁女”权益侵害问题的核心是土地补偿费的分配问题。根据我国土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。补偿费为该地被征用前三年平均年产值的六至十倍。给予的土地征用补偿费是土地所有权依法转移后，对原所有人经济权益的弥补，使其恢复或维持原有的财产状况。但集体经济组织所有的土地，一般由集体经济组织成员通过承包经营权占有、使用和收益。土地被征用并转化为货币后，能不能在成员之间进行分配，现行法律尚未明确规定。最高人民法院研究室和立案庭由于对“集体”和“集体所有”存在不同的理解，司法答复也不一致。研究室倾向于将“集体”视为“全体村民的总和”，认为补偿费是补偿给全体村民的，新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》既然已经取消了不能分配的禁止性规定，根据“法无禁止即允许”的法理，应该可以分配，而且将补偿费分配到户，也是发展生产的措施。因此，土地补偿费分配方案所牵涉的是村民和村民之间的关系，属于民事行为的范畴。立案庭则将“集体”定义为高于村民个人的一个组织概念，认为属于农村集体经济组织所有的土地补偿费，只能用于发展生产和安排就业，不能通过集体合意的形式予以平均分配转化为私人财产。因此，集体和村民之间不是平等主体的法律关系，土地补偿费的纠纷不属于平等主体的法律纠纷。

现实情况是，不管能否分配，事实上都进行了分配，政府相关部门实际上也默许，在这种情况下产生的纠纷该怎么解决。这又回到了前述的矛盾焦点：集体经济组织成员资格之争。土地集体所有制，土地的边界可以确定，但村集体人口因生老病死及迁进迁出却是一个变量，土地集体所有制产权的具体落实就具有了模糊性。而土地实际权属的模糊也就是补偿对象的模糊，这就导致了各部门在处理“农嫁女”权益侵害问题时依据不足，莫衷一是，纠纷难以理清。

解决“农嫁女”权益侵害问题的难点还在于司法渠道不畅。首先，最高人民法院两个不同部门对同一个内容做出两种不同的司法解释，使基层法院对“农嫁女”权益侵害问题无所适从。其次，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，但政府的补偿费都是捆绑式给付的，原告和被告都无法举证安置补助费的具体数额，有些村的安置补助费和其他集体经济补偿混在一起发放，更无法搞清其具体数目，审理就无法进行。村经济合作社依法具有对土地的经营管理权，合作社的内部规定对社员有约束力，法院对合作社规定的合法性却难以审查，即使明显侵犯了“农嫁女”合法权益，要单独村规民约的违法性却又缺乏法律依据。第三，土地承包经营权30年不变，在土地征用补偿费分配完毕的情况下，即便判决“农嫁女”胜诉，也难以从村民口袋里掏出钱来重新分配。如果村集体经济没有财产可供查封，那么胜诉结果的执行也会落空。特别是涉及土地承包的案件，没有承包完毕，“农嫁女”无法，待土地承包完毕时，村里已经没有了机动地，判决结果也难以落实。

四、解决“农嫁女”权益侵害问题的对策

(一)制订和完善相关法律制度

其一，以法律形式明确集体所有、集体经济组织成员、村民、户籍等之间的关系。集体经济组织成员资格由村民根据传统习惯、“大多数人的意见”来认定，暴露出现代法治社会中的法律盲点。因此，必须以立法形式明确土地“集体所有”的所有权人，同时，改革现有的户籍制度，使社会人口在更大的程度和范围内自由流动，真正实现生产要素的合理配置，以充分解放社会生产力。

其二，完善土地征用法。“农嫁女”权益侵害问题大多是土地征用产生的后遗症，因此，必须以立法形式规范政府征用土地行为，把土地征用补偿费的权利主体落实到人，并对具体份额实行张榜公布，取得被征用方同意后，才能实施征用，避免捆绑式补偿带来的诉讼障碍，真正体现以人为本的执政理念。

其三，制订试点法。现有的土地制度既权属不清，又使大多数农村土地生产效率低下。出现一方面土地资源紧缺，另一方面又有大量土地荒废的现象，这与我国经济的整体发展不相适应。因此，进行适应社会整体生产力水平的已是当务之急。可以先制订试点法，待时机成熟再进行全面立法。

(二)疏畅司法救济通道

其一，制定对村规民约的行政、司法审查制度。“农嫁女”权益侵害多是由村规民约引发的，因此，制定对村规民约的审查和违法修正制度，是解决“农嫁女”权益侵害问题的源头性预防措施。

其二，消除司法障碍。出台具有权威性的修正最高人民法院两个互相矛盾“解释”的解释。总结各地审理“农嫁女”权益侵害案件的成功经验，制定针对当地实际的政策，恢复诉讼通道。

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一、在土地流转中存在的问题

1.财务管理人员素质偏低

随着经济结构的不断变化与发展，财务管理人员的素质无疑对企业的财务管理工作起着举足轻重的作用。财务人员的素质直接影响着企业财务管理工作的质量。同时，财务管理工作对于管理人员素质的要求也越来越高。现有的财务管理人员大多是会计人员，掌握基本的财会知识，在实际工作中缺乏财务管理方面的知识，不能同时应付会计核算和财务管理的关系。甚至有些财会人员凭关系上岗，没有经过专门的知识培训，也没有取得相应的资格证书，在工作中，连最起码的账务都不懂，更别说财务管理方面的工作，给企业造成了巨大的损失。

流转程序、手续不规范。主要表现在：一是双方未按法律规定的程度签订合同，双方的意愿、合理要求未能及时协调解决，引起纠纷不能得到有效的方式解决。二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证，一旦遇上天灾或承租人故意赖账，民事纠纷便由此引发。

2.村组(自然村)财务管理混乱。

表现在签字手续不到位，报销手续不严格。有的村由村主任一人签字，就可报账；有的村打张白条都可以从保管手里领钱；有的村小组的资金存款由一个人掌管，经常出现私自挪用情况发生，甚至出现因保管人员突然死亡，其家属不认账的现象发生。另外，部分村报账员财务管理知识欠缺，对一些财务术语、账面项目都不能理解，更容易产生财务管理上的漏洞。

3.对土地分配政策理解有偏差。政策规定土地承包期30年不变，“增人不增地，减人不减地”，在一些村社集体没有机动地或所留机动地较少，而人员发生变化又较大的情况下，由于不能及时调整承包地，个别地方人地矛盾十分突出。许多人思想上还有土地分配平均化的思维定势，即人口增加就要求分配给承包地，人口减少承包地就要退包，对土地分配政策的理解存在偏差。因而有的在获得转包、租赁和代耕的土地后就视为己有，不履行事前的约定，从而使有的人宁愿让土地闲置也不让其流转，他们怕流出后不能再取得土地收益。

4.缺乏流转的服务组织。目前是事前信息无人收集，事中无人提供服务，事后无机构监管，有的档案资料都没人管理。要真正准确说出一个市、一个区、一个镇、甚至一个村社的土地流转情况还不是没有困难，还存在统计+估计的情况，实际是土地流转还没真正“走”起来。

二、规范农村土地流转的思考

1.加强培训，提高基层干部和村会计及合同管理人员、镇乡合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式，加强对镇乡、村干部及合同管理人员的培训工作，不断提高他们的业务素质和政策水平。特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事，按政策规章办事，促使土地流转工作规范有序地进行。

2.把握原则，指导土地合法流转。一是坚持依法流转的原则，土地流转必须按照有关法律法规和中央的政策进行，不得违背“土地管理法”和“农村土地承包法”的有关规定。二是坚持平等协商、自愿有偿的原则。农户是土地承包和流转的主体，任何单位和个人不得强迫或阻止承包方进行土地流转，同时要注意兼顾转入方与转出方两者的利益。三是坚持不改变土地所有权和土地用途的原则。流转后的土地仍归农村集体所有，承包经营者不得擅自改变土地用途。四是坚持承包期限内流转的原则。不论采取何种方式流转，其流转的期限都不得超过原承包合同规定的承包期限。

3.加强农村社会保障体系建设。各级政府应当在开展土地流转工作的过程中，积极推进失地农民的社会保障体系建设，采取“三个一点”，既政府、失地农民、土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立最基本的社会保障。同时要尽快建立适合于我县的农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障，逐步改变农民靠田吃饭，对土地依赖程度很高的状况。

4.健全制度，促进土地规范流转。建立健全农村土地承包合同管理制度、土地管理制度、土地流转管理制度等。一要规范土地流转程序。坚持农户申请，选择对象，双方协商，集体协调，签订合同，乡镇农业承包合同管理机构和村社集体经济组织备案。二是规范土地流转合同。土地流转合同要明确流转的形式、流转土地的数量、质量、年限、用途、流转费与复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等。三是规范土地流转行为。要按照有关政策，积极做好土地流转的管理与服务，对土地流转的具体内容要进行审查、监督，任何单位和个人不得以任何名义强迫农户流转土地。

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第一条  为稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期稳定的土地使用权，维护土地承包双方的合法权益，促进农业生产发展和农村社会稳定，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条  本省行政区域内从事农村土地承包活动的单位和个人，必须遵守本条例。

第三条  本条例所称农村土地，是指农民集体所有的用于农业生产的耕地、果园、林地、草地、农田水利用地、养殖水面以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等。

第四条  农村集体经济组织成员对本集体所有的土地，享有平等的承包权；土地承包以农户家庭承包为主，同时允许个人承包、联合承包、专业承包。

第五条  农村土地承包应当遵守国家法律、法规，执行国家政策，兼顾国家、集体和个人三者利益，坚持公开、公正、民主、平等的原则，符合土地利用总体规划，合理开发、利用土地资源。

第六条  县级以上人民政府农业、农经行政主管部门负责本行政区域内农村土地承包监督管理工作，林业、水利、畜牧、水产等有关部门负责与本行业有关的农村土地承包监督管理工作（以下简称土地承包监督管理部门）。其主要职责是：

（一）宣传贯彻土地承包管理的法律、法规和国家政策；

（二）指导土地承包合同的订立；

（三）监督土地承包合同的履行；

（四）依法查处违反土地承包管理法律、法规的行为；

（五）培训土地承包管理人员；

（六）法律、法规赋予的其他职责。

乡级人民政府负责本行政区域内农村土地承包管理工作，除履行前款所规定的职责外，并负责发放土地承包经营权证书以及土地承包合同的鉴证、档案管理和纠纷调解。

第二章  发包与承包

第七条  农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上集体经济组织农民集体所有的，各该集体经济组织成员享有优先承包权，并由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织发包。

第八条  发包方的权利和义务：

（一）实施土地利用总体规划；

（二）监督承包方按照合同约定合理开发和使用土地，制止损毁土地资源、擅自改变土地用途和闲置、荒芜土地的行为；

（三）依照土地承包合同的约定，向承包方收取村提留乡统筹费或者承包金，组织承包方依法纳税、完成农产品定购任务；

（四）依法维护承包方的土地承包权，不得随意变更、解除土地承包合同；

（五）保障承包方的生产自主权和经营收益权，不得随意于预承包方正常的生产经营活动；

（六）依照合同约定为承包方提供生产经营条件和服务；

（七）法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第九条  农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意，并报乡级人民政府批准。

第十条  承包方的权利和义务：

（一）对所承包的土地依法享有使用权、生产自主权和经营收益权；

（二）服从国家建设需要，保证所承包的土地被依法征用或者批准占用，并有权依法获得补偿；

（三）承包人在承包期内死亡，其第一顺序继承人可以继续承包该土地；

（四）土地承包期满后，在同等条件下，对原承包的土地享有优先承包权；

（五）根据合同约定，在承包期内对土地进行重大改造，使生产能力显著提高，承包期满后不再继续承包的，可以依法获得补偿；

（六）遵守基本农田保护的法律、法规，不得损毁、破坏承包的土地及其地上附着物，不得进行掠夺性经营或者闲置、荒芜承包的土地，不得擅自改变土地用途，不得破坏自然生态环境；

（七）依法缴纳税金、村提留乡统筹费或者承包金，完成国家农产品定购任务；

（八）法律、法规规定和合同约定的其他权利、义务。

第十一条  土地承包应当按照下列程序进行：

（一）村集体经济组织或者村民委员会拟定土地承包方案；

（二）土地承包方案须经村民会议三分之二以上成员讨论通过，报乡级人民政府和县土地承包监督管理部门批准；

（三）发包方根据批准的土地承包方案实施土地发包；

（四）依法签订土地承包合同。

第十二条  土地承包经营期限为三十年。营造林地和进行荒山、荒沟、荒丘、荒滩治理等开发性生产的，承包期可以适当延长。实行专业承包和招标承包的，其承包经营期限，由承包合同约定。

在土地承包期内，对个别承包经营者承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意，并报乡级人民政府和县土地承包监督管理部门批准。

由于国家重点建设项目征用土地且面积较大的，该村集体经济组织或者村民委员会依照前款规定的程序报经批准后，可以适当调整土地。

第十三条  村提留乡统筹费的缴纳标准依照有关法律、法规的规定确定。实行专业承包和联合承包的，土地承包金的缴纳标准采取招标的方式确定。

第十四条  实施土地发包时，一般不留机动地。在本条例实施前已经留有机动地的，必须控制在耕地总面积的百分之五以内。

第十五条  实施土地发包或者进行土地调整时，由于婚姻等原因迁移户口的，在户籍所在地享有土地承包权。

第三章  土地承包合同

第十六条  实施土地发包时，发包方、承包方应当依法签订书面合同。合同一经订立，即具有法律效力。当事人应当全面履行合同约定的义务，任何一方不得擅自变更或者解除合同。

第十七条  土地承包合同内容应当包括下列条款：

（一）发包方和承包方的名称或者姓名和住所；

（二）承包土地的面积、位置、界址；

（三）承包土地的用途；

（四）承包期限，起止日期；

（五）发包方和承包方的权利、义务；

（六）合同变更或者解除的条件；

（七）违约责任；

（八）解决纠纷的方法；

（九）发包方、承包方签名、盖章；

（十）当事人双方认为必须约定的其他事项。

第十八条  发包方与承包方依法签订土地承包合同后，可以到乡级人民政府申请鉴证或者到公证机关申请公证。

第十九条  土地承包合同一式三份，由发包方、承包方、乡级人民政府各执一份。

第二十条  有下列情形之一的，可以变更土地承包合同：

（一）发包方、承包方协商同意，并且不损害国家、集体和第三人利益的；

（二）承包的土地部分被依法征用或者批准占用的；

（三）土地利用总体规划发生重大调整，使承包土地面积、位置发生变化的；

（四）由于自然灾害等不可抗力的原因，造成部分承包土地严重破坏且不能恢复的；

（五）依照本条例规定进行土地调整的。

第二十一条  有下列情形之一的，可以解除土地承包合同：

（一）发包方、承包方协商同意，并且不损害国家、集体和第三人利益的；

（二）合同约定的解除条件成就时；

（三）承包方成员全部转为非农业户口或者迁徙并落户外地的；

（四）承包方丧失劳动能力，自愿放弃土地承包权的；

（五）承包的土地全部被依法征用或者批准占用的；

（六）由于自然灾害等不可抗力的原因，使承包合同全部无法履行的；

（七）承包的耕地闲置、荒芜二年以上的；

（八）承包人死亡且无第一顺序继承人的。

土地承包合同被解除后，由发包方收回该土地，并另行发包。

第二十二条  变更或者解除农村土地承包合同，当事人双方应当签订书面协议。经过鉴证或者公证的合同，其变更或者解除协议，应当报合同的鉴证机关或者公证机关备案。

第二十三条  土地承包合同发生纠纷时，当事人双方应当协商解决。协商不成的，可以向发包方所在地的乡级人民政府申请调解；也可以依照有关法律、法规的规定和土地承包合同的约定，向县农业承包合同仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼。

第二十四条  当事人双方协商达成协议的，应当签订协议书；经乡级人民政府调解达成协议的，由乡级人民政府出具调解书；经农业承包合同仲裁机构作出裁决的，仲裁机构应当制作裁决书。

第四章  土地使用权流转

第二十五条  在土地承包期内，承包方可以将承包土地的使用权依法转让、转包、出租、互换或者入股。

转让是指承包方将部分或者全部承包土地及其相应的权利义务让渡给第三方，由第三方同发包方确立承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。

转包、出租是指承包方将部分或者全部承包土地转给第三方经营，原承包方与发包方确立的承包关系不变。

互换是指承包者之间为方便耕种或者各自需要而对承包土地进行的串换，原承包关系不变。

入股是指承包方将承包土地的使用权折股加入股份制或者股份合作制农业企业经营。

第二十六条  土地使用权流转应当遵循下列原则：

（一）平等协商；

（二）自愿互利；

（三）经发包方同意；

（四）土地所有权不变；

（五）原承包合同约定的土地用途不变。

第二十七条  土地使用权流转，应当优先在本集体经济组织内部进行，也可以跨集体经济组织流转。

第二十八条  土地使用权流转期限不得超讨原承包，合同约定的承包有效期限。

第二十九条  承包方以转包、出租、互换、入股方式进行土地使用权流转的，当事人双方应当签订书面协议，并报发包方备案。

第五章  法律责任

第三十条  违反本条例第十一条、第十四条规定的由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门对主要责任人员进行批评教育，并责令其限期改正；对逾期不改正或者情节严重的，可以依法罢免主要责任人的职务。

第三十一条  当事人一方违反本条例规定擅自变更或者解除合同的，应当承担违约责任，并依法向对方支付违约金；给对方造成损失的，应当依法予以赔偿；对方要求继续履行合同的，由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门监督履行。

第三十二条  发包方不按土地承包合同约定为承包方提供生产经营条件和服务，或者随意干预承包方正常生产经营活动的，应当承担违约责任；给承包方造成损失的，应当依法予以赔偿。

第三十三条  承包方违反本条例规定，损毁所承包的土地，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。

第三十四条  承包方违反本条例规定，擅自拆除、破坏所承包土地上的附着物的，由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为，恢复原状；造成损失的，应当依法予以赔偿。

第三十五条  承包方违反本条例规定和合同约定，闲置、荒芜承包土地的，应当承担违约责任；发包方应当对其进行批评教育，并责令其限期改正；连续二年闲置、荒芜的，发包方应当依法终止承包合同，收回发包的土地。

第三十六条  承包方不按土地承包合同的约定缴纳村提留乡统筹费或者承包金、完成农产品定购任务的，应当承担违约责任，并向发包方支付违约金，给发包方造成损失的，应当依法予以赔偿。

第三十七条  承包方擅自改变土地用途，或者对土地进行掠夺性经营的，由乡级人民政府或者土地承包监督管理部门责令其停止违法行为，恢复原状；造成损失的，应当依法予以赔偿；有关部门可以依照有关法律、法规进行处罚。

第三十八条  违反本条例规定，发包方胁迫承包方进行土地使用权流转，或者承包方非法进行土地使用权流转的，由乡级人民政府责令其停止违法行为，情节严重的，由县级以上土地承包监督管理部门并没收违法所得。

第三十九条  各级人民政府负责土地承包监督管理的工作人员滥用职权、询私舞弊、玩忽职守，非法干预正常的土地承包活动，尚未构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章  附  则

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为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3].就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对

集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。

组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。

尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5].既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。

利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6].

政府用地与土地承包政策稳定

目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。

国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近10﹪的土地处于闲置状态。

政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。

《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明

确、缺乏可操作性对土地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值的30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[7].现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。

另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。

农村土地政策的未来走向

首先，实施《农村土地承包法》将是2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能处长到30年，农民将得到一定的好处。

其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和流转合同的债权属性。

再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地租归国家，级差地租i归集体，级差地租ii归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租i，或者级差地租ii，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值的职能[9].另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与组织，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又自觉要求进行土地流转的地方。

又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政府可以根据当年的城镇开况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市

公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。

此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。

参考文献：

[1] [8]王修达：《中国农村土地承包政策：相对稳定》《中国公共政策分析》中国社会科学出版社 第73、97页。

[2]参见农业部农村经济与经营管理司经营体制处：《农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考》，载《农村合作经济经营管理》 1999年第11期。

[3] 参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》2003年第1期。

[4]姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》载《中国社会科学》 2000年第2期。

[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，2002年6月6日。

[6] 据6月8日新华社报道。

篇13

关键词：驱动力；风险；农地流转；农业产业化；莱阳市

农业产业化是解决“三农”问题的重要途径之一，规模化是农业产业化的内在要求，实践证明，下的以家庭为独立单位，分散的小规模的土地经营方式已经制约了我国农业的发展，走规模化经营、合作化生产之路势在必行。农地的规模经营需要通过农地的流转实现，但由于政策及机制等诸多方面的限制，实践中多数地方农地流转时处在驱动力不足、着力点与落脚点不准的状态，表现为：土地流转不畅、流转主体出现偏差、农民相对利益受损等。本文对农业产业化下的莱阳市农地流转动力机制及其风险的产生根源进行研究，并提供规避风险的对策，对加快莱阳市农业产业化进程和促进农民增收具有重要的理论与现实意义。

一、农业产业化下的莱阳市农地流转现状与特征

莱阳市是实施农业产业化战略较早的县市之一，随着农业产业化进程的加快，莱阳市逐步成为了全国重要的农产品加工出口创汇基地。发达的农业产业化决定了莱阳市的农地流转以集中流转为主，目前，全市已形成北部重点发展果品基地、中部发展蔬菜基地、南部发展畜牧基地的农产品区域布局，通过农地集中流转，已建立无公害蔬菜生产基地28000公顷、无公害果品基地26666.7公顷，其中成方连片千亩以上基地235处。此外，基地观光旅游作为农业产业化发展的新的链条，也直接拉动了农地的集中流转。随着农地流转的相关科学理论依据不断完善，全国各地区的农地流转日趋“标准化”。相形之下，莱阳市农地流转既有共性的一面，也有“因地制宜”的一面，主要显现出以下三个特征：

（一）龙头企业带动优势明显

龙头企业的强势引导是莱阳市农地流转最鲜明的特征。全市300多家食品加工企业，通过“村企”和“农企”的形式，直接建立起农产品基地达3.5万公顷，且吸收大量的剩余劳动力参与农产品加工，直接带动了莱阳市农地流转。

（二）开发内容多样化，并与农地流转形成良性互动

随着农业产业化的进展，目前，全市已形成了北部重点发展果品基地、中部发展蔬菜基地、南部发展畜牧基地的农产品区域布局，经营和开发的内容涉及到了种植业、养殖业、商品生产基地和生产示范区、基地观光旅游等。农地流转促进了农地开发内容的多样化，而农地开发内容的多样化又带动了农地的流转，增加了农民收入，形成良性互动。

（三）农民的自主性提高

莱阳市的农业产业化启动于20世纪90年代初，刚刚启动的农业产业化催生了“龙头企业+农户”的农村经济组织产生。然而农村经济组织并不是农民的经济组织，在龙头企业与农户、村集体的关系中，龙头企业总是处于强势地位，是农地流转的主导，以其资金、信息等方面的优势而对发展具有主导权。强化农民合作经济组织的作用是克服龙头企业强势地位的出路之一，目前全市有130多家农民专业合作社，共有入社社员3.7万人，带动周边农户37.3万人，基地面积达到7467公顷，以土地合作为核心的合作社取得了良好的发展，农民的自主性得到加强。

二、农业产业化下的莱阳市农地流转驱动力分析

由图1可知，莱阳市农地流转动力系统是由供给子系统、支持子系统、需求子系统组成。其中，供给子系统是一种内生原动力，是农地流转的关键。支持子系统为农地流转提供有效的保证。需求子系统是整个动力系统的引擎，拉动整个系统的运行。因此，在这一个复杂的大系统中，任何一个子系统出现问题，都会对农地流转的正常运行和发展造成不利影响。

供给子系统由村民、村集体两部分组成。村民是发展农地流转的主体。现阶段，加快土地流转，发展农地规模经营，增强市场的竞争力是广大农民的迫切愿望；随着农业税的取消，农村集体收入普遍减少，经营集体资产，以机动地流转的方式促进村集体收入增加，成为村集体获取收入的最主要方式，且与分散农户的承包地相比，村集体机动地自然连片，更容易形成农地规模经营。

支持子系统由自然环境、就业保障、政府扶持三部分组成。莱阳市位于胶东半岛腹地，南濒黄海，东北与烟台市接壤，西南与青岛市毗邻，东隔黄海与朝鲜半岛、日本相近。邻近农产品出口港与出口市场，成为促进农地流转实现土地规模经营的先决条件；在就业保障方面，借助龙头企业这棵大树，企业直接带动了30多万农民直接为龙头企业服务，全市有1/4的劳动力参与到产业化经营的种养、加工等环节，较好地解决了农地流转产生的转移劳动力就业问题；政府则拿出专项资金为基地建设投资，大力扶持镇村发展基地，同时争取金融部门向农民尽量多提供贷款，以促进农民合作经济组织的发展。

需求子系统由龙头企业、农民合作经济组织和其他需求主体组成。龙头企业是农业产业化的引导者，是农民与市场之间的桥梁，它直接拉动了农地的流转，实现农地规模化、标准化生产经营；农民合作经济组织是让农民分享产业化带来的经济社会成果最根本的措施。多年来，通过与公司的合作，农民的收益不断增加，但农民只能获得农业产业领域的微薄收益，而农产品加工、营销、利润被公司占有，农民有着通过土地合作建立集体经济组织的强烈愿望；其他需求主体包括种植大户、个人、政府等，这些主体并不是拉动农地流转的主要力量，但也给农地的流转带来了活力，是需求子系统不可缺少的组成部分。

三、莱阳市农地流转风险分析

（一）制度风险

亨廷顿曾推出一个著名的公式来表达社会矛盾增多的原因，就是：政治参与/政治制度化=政治动乱。也就是说，参与要求越高，制度化程度越低，则社会就会越不稳定。我国农村土地制度源流多元，也就表现出众多独特的特点，其中就包括产权的模糊性，由于制度化程度尚需完善，这也给农地的流转带来了风险。首先，造成了农地流转中权利与义务的不明确。由于《土地管理法》中“集体”定义的模糊性，造成了集体（村民小组、行政村及乡镇）在农地流转中享有土地收益权利的不明与组织农业基础设施建设义务的不明。其次，伤害了农民的合法权益。一些基层干部就利用法律的空隙大做文章，将原本属于集体的农地擅自流转，以谋取私利。

（二）政策风险

农地流转的主体是农民而不是村“村两委”，农地流转机制是市场不是政府。现实中，基地相当数量的土地来源于村集体留存的机动地，机动地流转的比重过大，出现了村集体“与民争利”的现实矛盾。此外，农地流转中存在形式主义的影子，政府为完成一定的农地规模经营指标，往往导致土地流转工作标准化、任务化，使农地规模经营变成了形式主义。

（三）机制风险

一是农地流转缺乏支付合理的对价机制。土地流转对价的构成要素包括农户的生存保障价值、农业生产经营者对土地的投入、土地流转的增值部分和土地潜在效益，四个流转对价的构成要素关系到转移土地承包经营权的农户切身利益。现实中农地流转的对价只是一刀切的固定价格，对价构成要素并没有以法律的形式明确公示，造成了土地流转对价利益分配的无序。二是农民合作经济组织发展机制不健全。农民是农地流转的主体，而现实中农地流转中的“主体缺位”现象正是农民组织涣散造成的，莱阳市目前的农民合作组织规模偏小、实力弱、管理制度不完善且稳定性较差，服务水平不高，对农户的吸引力低，农地流转仍主要靠行政村来做工作，缺乏相应的中介服务组织。

（四）经营风险

在流转期限内，由于市场的风险性，一旦发生如金融危机这样的情况，企业将受到巨大的负面影响，给企业与农户都会带来不少经济损失。此外，涝灾、风灾、冰雹等自然灾害和农药残留的人祸都会给农地的流转带来风险。

四、规避风险的对策

（一）完善产权制度，规避制度风险

农村土地产权的有意的模糊性虽然在缓和各级农村集体之间的土地争端上发挥了重要作用，然而随着农业产业化进程加快，农地流转的加速，这种模糊的产权负面效应日益凸显。因此，政府在制定未来的土地政策时，应当澄清原本模糊的农村土地产权制度，在政策和法规中做出明确规定。

（二）落实中央政策精神，规避政策风险

2011年温总理在政府工作报告中将坚持巩固和加强农业基础地位作为今年政府工作的重点之一，这无疑为进一步规范农地的流转提出了新的期望。现阶段《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中华人民共和国合作社法》是落实中央农地流转政策的主要理论依据。农地流转的主体是农民而不是村集体，前提是依法自愿有偿，底线是不得损害农民土地承包权益。因此，村庄应当严格控制机动地数量，同时适当的流转机动地，使基地的来源重点向农民承包地倾斜，改变村委在农地流转中的主导地位，促进农民的增收。此外，生产力水平是决定土地流转的根本因素，土地规模经营的程度不能超越生产力发展的要求，否则会产生相反的效果。实践中，各乡镇经济发展水平不一致，发展基地要根据本地实情，因地制宜，避免一刀切的形式化土地流转。

（三）完善农地流转对价机制与农民自主合作机制，规避机制风险

首先，应当建立流转价格的形成与分配机制。明确了农地流转对价的构成要素，就要以一定的标准来确定对价，根据农地流转规模和流转对象不同，确定流转对价的依据也要有所区别。在分配流转对价方面，并不一定要将流转对价的收益完成归农户所有，集体经济组织作为土地所有权人，应当有相应的经济利益，在农户和集体经济组织之间合理分配流转收益更有利于农户利益和农地流转，减少或避免农地流转矛盾纠纷。其次，完善农民自主合作机制。2011年的政府报告中温总理提出了加快发展农民专业合作组织和农业社会化服务体系的工作要求，没有农民主体性的农地流转，会变成“为了农民，剥夺农民”的农地流转，政府应当在巩固和扶持两个方面鼓励农民自主合作组织发展，完善村民自治组织，保障其公共服务所需的财政基础。

（四）增强风险防范，拓宽经营渠道，分散经营风险

参与农地流转各方要牢固树立风险防范意识。首先，要做好自然灾害的提前预报，加强农村水利等基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力。此外，对人为过失引起的农药残留进行多道层序设卡，通过多次检验，把风险降到最低的程度。最后，政府应加快特色农业旅游区的建设，延伸农业产业化链条，拓宽农民家庭性收入渠道，分散了经营带来的风险。

参考文献：

1、李昌平.大气象[M].陕西人民出版社,2009.

2、王坚.莱阳市农业产业化发展现状及对策研究[D].青岛农业大学,2010.

3、周立群.农村经济组织形态的演变与创新――山东省莱阳市农业产业化调查报告[J].经济研究,2001(1).

4、石莹.土地理论与中国农村土地制度变迁[M].经济科学出版社,2007.

5、孟勤国.中国农村土地流转问题研究[M].法律出版社,2009.

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关键词：新型城镇化；土地流失；农民权益；保障制度

一、引言

城镇化是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国"三农"问题的根本出路，是社会主义现代化建设的内在要求，然而，在新型城镇化过程中不能以加重失地农民贫困为代价。

随着我国新型城镇化进程的快速推进，失地农民权益流失所引发的社会矛盾和冲突日益加剧。失地农民权益得不到有效保护的重要原因之一是现有法律的缺失，主要体现为法律赋予农民的权利无法抵御非法征收、非法批准征收土地应承担的法律责任不清以及土地征收前提条件界定不清等问题，因此关注城镇化过程中失地农民权益流失现状、理清失地农民权益流失的原因、思考失地农民权益保障机制对进一步提高我国城镇化水平有着重要意义。

本文通过探讨城镇化过程中失地农民的权益保护的必要性以及健全较完善的社会保障制度过程中涉及的相关法律问题，充分认识到保护失地农民合法权益的的紧迫性性和必要性性。目的在于加快建立相对完善的失地农民社会保障体系，能及时并妥善的安排农民的基本生活，从而使失地农民能安居乐业、老有所养、病有所医，切合实际的保护失地农民权益，以期为我国从事该项目研究的相关领域略尽微薄之力。

二、新型城镇化过程中失地农民权益保护现状与存在问题

（一）推进城镇化同失地农民的关系

流失土地的这一部分农民是伴随城镇化进程而产生的一个特殊社会群体，因此城镇化建设与失地农民的关系特别是在新型城镇化进程中如何保障失地农民的权益的问题，已成为当下迫在眉睫急需研究的一大课题。城乡农民的合法权益在一定程度上就如同他们世世代代守护的土地，正随着城镇化的飞速发展而渐渐流失。

1.土地赔偿不公平的现象日益凸显

主要表现为土地赔偿标准不公正合理，现阶段规定的征地补偿费是按照与市场毫不相关的静态政策性价格来计算的，这就与土地的市场价值有着巨大偏离。

2.广大农民正在失去赖以生存的劳动对象

农田、耕地被占，农民的收入来源无法得到保证，而且由于他们的文化程度普遍不高，根本无适应现代社会中工业、科技等发展所需的各项专业技能，想要顺利融入城市再就业，保证家庭正常收入就变的难上加难。

3.农民本身有权享有土地增值收益权

伴随随着国内经济的迅猛发展、生产水平的逐步提高，土地等资源将成为未来社会最珍贵的资源之一，因此其本身的经济价值和潜在的可能性收益根本无法估价和衡量，这就潜在的给失地农民造成了不可预期的损失。

4.农民转入城市生活后的基本生活保障问题无法有效缓解

从农村进入城市生活的失地农民，在生活成本上有了更高的负担，另外其子女教育问题难以解决，养老和医疗保险等各方面也没有妥善的配置。由此可见，切实为这些转入城市生活的失地农民解决与他们生活紧密相关的重重困难，是摆在新型城镇化建设面前的一大难题。

（二）新型城镇化进程失地中农民权益保护存在的问题

在我国推进城镇化的过程中，有个别地方政府企图降低城镇化建设成为。为谋取地方利益，不惜以牺牲失地农民的合法权益为代价。着眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益为借口低价征收农用地

我国《宪法》有明确规定："国家实行土地征用或征收时，需要按照一定的法律法规给予征收人适当的补偿。"我国《物权法》也有明确规定："当个人需求与公共利益需求发生矛盾时，依照一定的法律法规，国家可以征用或征收土地，其中包括单位和集体拥有的土地以及个人房产。"由此可以看出征用农民土地应以满足公共利益为前提，但许多地方政府严重违背了公共利益在法律范畴内界定的含义，在发展城镇一体化过程中，喊着为了公共利益需求的口号，践踏劳动人民的心声，严重侵犯着其合法权益。

2.以情况特殊为名义，为非农建设违规征用农民土地

有些地方政府为扩大其地区利益，罔顾人民的意愿，喊着情况特殊的口号，公然强占集体用地以及承包给农民的合约内的土地，在强行征用的土地上进行其他商业活动。这种做法不仅使广大农民散失了对土地的支配权，农民的利益招到了损害，而且在某种程度上国家的土地资源遭到了浪费。

3.税费与出让金过于偏高，土地以后潜在的增值未能享有

在城乡一体化发展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然从农民那里征缴过高的出让金地方政府土地，地方政府土地收入却有增无减。反之失地农民获得的征地补偿金一直偏低，很难公平的享受到土地增值收益。

从另一失地农民的角度分析，还存在着以下问题：

一是耕地被占用后农业收入大幅减少，同时进城就业困难也是广大农民都会遇到的问题。

其次，教育支出大，农民不堪重负。农村人口多，也没有严格的执行计划生育政策，因此每家每户的孩子普遍多于城市，这就使得在他们的教育问题上要投入很大一笔金额，更加重了失地农民的负担。

最后，失地农民大多缺乏发展资金。现阶段所有失地农民都涉及到转变生活方式的考验，然而苦于没有没有资金，因而不能实现其自身失地后的规划。

三、新型城镇化进程中农民权益流失成因分析

（一）相关法律制度不完善，不能充分保护失地农民的合法权益

1.公共利益在法律上没有明确界定

法律规定只有在涉及公共利益时才能征收农村用地，却未予以公共利益明确界定，这就导致"公共利益"的范畴由地方政府随意规定。因而诸多现象，农民的土地被强行征收或征用，农民土地权益受到侵害等率见报端。

2.法律的时效性，维护不了农民的合法权益

土地相关的法律法规制度不完善。虽然《宪法》修正案确定了土地补偿和保护私有财产，从最高法的角度明确了农民的土地权益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之间却有严重冲突，这就给企图侵犯失地农民权益而满足自身利益需求的群体达到带来可趁之机。在具体实施过程中，存在着征地补偿标准偏离市场价、分配不合理、征地程序不规范等问题。

（二）农民依法维权意识淡薄，土地权益司法救济渠道单一

但新型城镇化过程中农民的土地权益受到损害时，一些农民无处维权，无法及时使用法律武器维护自身权益。

1.失地农民依法维权意识不强。

由于广大农民严重欠缺法律知识，维权意识淡薄，致使其在自身权益受到侵害时，不善于、不主动、不及时通过法律渠道来维护自己的土地权益。

2.农民土地权益司法救济渠道缺失。

宪法明确指出："当人们享有的最基本权利受到外界损害时，法院必须给予受害者适当的帮助，维持他们生活的基本权利，从而保证司法的公平与和谐。司法救济渠道在城镇化表现的种类很少，因此出现一些农民采用过激的方法保护自己合法权益的现象，为社会的稳定埋下了隐患。

司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利受到侵害时，法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。但城镇化的过程中司法救济渠道极度单一，农民利益受损后，他们往往会采用一些偏激的方式来争取利益保护，这就容易造成社会的不稳定。

（三）金额补偿过于偏低，补偿模式过于呆滞

1.补偿渠道过于单一

我国主要基于如下两个补偿方式进行补偿；一是现金补偿；二是用户口代替土地使用权。这两种基本的补偿方式过于单一，已经不能很好解决城镇一体化出现的土地纠纷问题。

2.补偿金的算法不合理

目前土地补偿金的审计由当地政府一手操作，明理迎合着我国《土地管理法》四十七条第五款任何规定，暗地里一手操作审计价格，这样导致补偿金严重跟现实生活不相符合。

（四）政府公开信息透明度不高，农民表达意愿门道很少

法律明确规定，集体拥有农村土地的使用权，从法律流程显示，地方政府经常罔顾农民的意愿，直接跟村干部沟通就可实行征地，此外，由于征地过程中的公开程度低，往往土地在不知名的情况下就已经被征用了。

由此可以看出，农民的诉求没有渠道，主体地位也比较缺失，这也从中体现了农民权利得不到正当的维护，也没有相关的法律对此类事件保护农民的的基本利益。

综上所述，我们应当看到引发农民在城镇化过程中权益的流失并不是推行城镇化建设自身的过错所致，而是因上述与城镇化建设配套的相关法律法规制定不完善和科普法律知识的不全面导致的。

四、健全城镇化进程中农民权益保障机制的对策及建议

由于近年来因征地问题而产生的矛盾愈演愈烈，政府、开发商、失地农民三者之间利益平衡的问题便成为当今社会的一大热点。全国农村范围内因强制征地致使农民与开放商甚至各地政府产生的正面冲突日益凸显。这引发我们深刻思考，要切实全面的保护新型城镇化过程中失地农民的权益，从而为全面推进城镇化建设奠定坚实的基础。

（一）切实保障农民土地权益不收侵犯，加快农民土地权益保护立法进程

现阶段，随着城镇一体化进程的加快，经济发展速度已经远超前土地相关法案，土地相关法律已经不能解决日异月新的土地纠纷问题，而当前政府部门的立法相对比较缓慢，因此制订、修改土地相关法律法规显得刻不容缓。

1.赋予集体所有土地同国家所有土地平等法律地位

法律意义上上赋予的公有和私有产权是相对平等的，同时规定集体产权同国有产权这件也是相互平等的。这就意味着公权不能侵犯私权，同时国有产权也不允许侵犯集体产权。但据目前情况看，我国集体土地所有权存在畸形，想要把集体土地变为国家的土地也不是个能够简化的流程，必须有较高透明度，因为这是一种针对权利的平等交易行为。这就意味着，政府应制定一套完善的法律以保证农村集体土地产权和国有土地产权在现实中享有平等地位。

2.国家只能因公共利益征收农用地才予以批准

鉴于我国正处于经济高速发展，生产力迅猛扩大的"爬坡时期"，政府必须加大力度扶持各行业提高提高盈利幅度。这就导致各地政府支持一些开发商在农村征用土地。因此为解决这一弊端，法律必须明确规定，政府只有当公共利益需要在农村征用土地时，才可在与农民积极沟通并得到准许的情况下实施征地。

3.细化农村征地程序，保证失地农民能充分行使知情权、参与权

城镇化过程中，政府想要征用农村土地，首先要提前出示公告，给土地所有者对其合理、合法性提出质疑的时间与机会。在得到征地批准后，需再次出示公告，并就征地补偿等问题与土地所有者进行协商，如存在争议，所有者可以提出申诉和申请仲裁。为实现此措施，政府应积极成立专门的土地法庭或土地法院，专门处理城镇化进程中由征地引发的纠纷和冲突。

（二）合理提高征地补偿标准，建立利益分享机制

1.公平分配征收土地补偿款给失地农民

现阶段，政府在征收农用地后并不是按征收土地的实际价格，分配补偿金给失地农民的，而是选取了按征用土地的原用途进行补偿的方式，这使得征地补偿费明显偏低，这在很大程度上损害了农民的合法权益，同时不利于对农村耕地进行保护。

为了切实的保护农民利益，保证不以侵害农民权益为代价降低城镇化建设成本，政府应积极从如下三个方面进行着手：第一，尽快完善相关条款，如《土地管理法》，第二，相关价值之间的转换，应以土地市场价值作为征地补偿依据，协调以及分配土地产生的增值效益。第三，始终以市场作引导，缓解农民要求与国家补贴征地补偿款之间的矛盾。

2.健全规划利益分享原则

为实现征地补偿机制的多样化，可以建立多条渠道。其中就包括"以地换地"--以征地附近的土地作为交换分配给失地农民，也可以通过债券或股权的形式补偿给失地农民，力争为失地农民提供经济补偿、社会保障、就业服务等科学的切合实际的补偿。

对于那些征用后勇于做公益事业的农民土地，政府要为这一群体内的失地农民建立最低生活保障基金，以保证他们正常生活。在城镇化建设中，农民始终处于最弱势地位，因而要充分尊重农村集体土地所有权，让广大农民参与土地增值收益的再分配，才能使广大农民充分的分享到新型城镇化建设的累累硕果。

（三）建立健全失地农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民

在城镇一体化推进过程中，农民的安置工作以及农民社会保障要得到有效合理的处理，如果得不到有效合理的处理，会造成大批农民流离失所，给社会埋下不稳定的因素。可从如下几个方面进行着手：

第一，展开城市的怀抱，将他们纳入城市当中，同等享受城市福利，而绝不是将他们弃之不管；

第二，妥善解决他们安置工作。可从如下2个方面进行着手：一是提供相关的住宿，帮他们解决住房问题。二是稳定收入来源，政府可实行劳动培训，增加他们的劳动技能，从而增强他们再就业的能力。

1.完善失地农民社会保障制度

完善失地农民社会保障制度主要可以从以下三方面进行协调：

首先是养老保险方面，养老问题始终是广大农村农民关心的头等大事，政府对这一问题应加以特殊的重视，将征收土地的补偿安置费和土地流转后的增殖收益纳入失地农民养老保险基金的主要来源，并将这一部分资金分由国家、集体和个人三方共同承担，并将失地农民这一群体中符合政策条件的农民纳入社会基本养老保险。

其次是失业保险方面，相关部门需要为失地农民这一群体制定有针对性的特殊失业保险方案。政府从分配给农民的征地补偿金中扣除一部分，纳入失业保险基金，而农民个人不再交纳失业保险费，以减轻失地农民负担。

最后在医疗保险的完善上，应有所作为。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设中的重中之重， 必须得到政府的长期高度重视。在建立失地农民农村医疗保险制度的过程中，可采用共同承担的方式，就是让政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，

2.积极拓展失地农民安置渠道

从农业生产角度出发，政府征收城市规划区外的集体农用地需采取以下四种方式：利用农村集体机动地；承包农户自愿交回的承包地；承包地流转以及土地开发整理新增加的耕地。保证失地农民始终有基本的耕作农地继续进行农业生产，保证城镇化进程中广大农民的正常生活。

从重新择业角度出发，政府必须积极创造条件，为失地农民提供免费的岗位技能培训。在应聘条件相同的情况下，用人单位应为失地农民提供优先就业机会。

最后是异地移民安置方面，如果该地区确实不能为失地农民提供基本的生活保障，那么可以以充分农村集体经济组织及失地农民意见为前提，经政府统一分配，进行异地移民安置。

（四）强化宣传普法工作，提高失地农民维权意识

现阶段由于农民的法律意识不强，导致他们在土地权益受到侵犯时无法及时采用科学的方式维护合法权益，不仅农民的权益受到了危害，而且也威胁着社会稳定。所以，要做好法律宣传工作，提高失地农民维权意识，即法律是唯一维护自身权益的办法。

政府应为失地农民提供法律援助。失地农民、进城农民工都属于社会弱势群体，这一群体社会地位底下并且经济能力有限。因此，当他们的合法权益在城镇化进程中受到侵犯时，根本没有足够的支付能力寻求法律途径及时维权。宪法中规定"法律面前人人平等"的原则在广大农民身上根本得不到充分体现，这将会导致一些失地农民做出偏激行为，无形之中带给社会巨大的安全隐患。

由此可见，为失地农民提供多渠道的法律援助势在必行，只有这样才能从根本上使农民的土地权益获得切实保护。

五、结论

对于广大农民来说，其拥有的土地和土地蕴涵的潜在收益是农民的根本利益所在。自古以来，土地一直是与中国广大农民赖以生存的基本生成原料，这就要求批准征收的每部分农用地都必须遵循"依法、自愿、有偿"的原则。因此，必须做到在法律形式上长期赋予和保证农民土地使用权，使他们有所保障。同时必须建立健全征地市场机制，做到以市场为导向，及时调控土地流转价格。

放眼长远的角度看，做到切实的维护农民土地权益，可从如下几点进行着手：第一点，是否走可持续发展的道路，这是关键。主要要做到兼顾好农村土地与城镇化之间的关系。

第二点，充分尊重农民，切实关心农民的利益。把农民支持与否、受益与否、满意与否作为衡量地方政府工作的标准尺度。第三点，进一步健全城镇化过程中失地农民的社会保障体系，完善相关制度，让农民从土地中获得实实在在的效益，让农民也分享到济发展硕果进而长期维持我国农村经济发展稳定的大好局面，促进新型城镇化建设更加依法、有效、持续的推进。

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