农村平整土地的方法精选(十四篇)

篇1

【文章摘要】

党的十及之后的中央经济工作会议提出未来几年我国经济发展的重点是“积极稳妥推进城镇化”，十又提出要“严守耕地保护红线，严格土地用途管制”。但随着我国的城镇化速率的加快，城市规模的不断扩大，占用农村土地的现象也越来越普遍。如何解决好“加速城镇化”与“保护耕地，严守土地用途管制”的矛盾已然成为当前及今后经济发展中必须面对的难题。农村土地整理工作成为解决此难题的重要途径之一。

本文通过对宁国市城镇建设中面临的土地问题的调查研究，结合相关文献理论探索农村土地整理方式理论，解决好“加速城镇化”与“保护耕地”的矛盾。

【关键词】

农村土地整理；新型城镇化；宁国市

1 农村土地整理的背景分析

1.1农村土地利用现状

1.1.1城镇化发展加快了耕地减少的速度

我国虽然国土面积广大，但是绝大部分是高山、高原、荒漠等难以利用的土地，随着城镇化的发展，城市建成区的扩张，必然要占用大量的耕地。我国2005年耕.地数量为18.31亿亩，1996年的耕地数量为19.51亿亩，相比.减少了1.2亿亩。又如宁国市城.市建设用地.数量由2001年的7646.33公顷增.加到2005年的8615.02公顷，增幅达3.48%，耕地.数量由2001年的25387.00公顷减.少到2005年的21048.08公顷，减幅达8.51%。

1.1.2耕地质量、利用效率低下

我国现有耕地中存在着大量零乱分散、抛荒的现象，部分耕地缺乏基础的排灌设施，田间道路也不健全，还有一部分耕地盐碱化严重，水土流失严重。土地需要平整，耕地复种指数低，全国耕地复种指数约为150%。以宁国市为例，宁国市山丘地面积占全市国土面积的84.50%，耕地面积占全市国土面积的8.51%，且大部分耕地零星分散在山区，耕地利用效率低下。

1.1.3农村居民点建设面积.过大且布局分散

我国农村居民点建设长期缺乏科学的规划和指导，导致农村住房布局分散，

建筑密度和容积率极低，农村空心化状况愈加严重，大量的宅基地失去使用功能。以宁国市为例，到2005年，宁国市农村居民点用地总面积高达5417.59公顷，占全市土地总面积的2.17%，占全市建设用地总面积的63.46%，人均占地232.51，户均占地近700，大大超过了安徽省（户均占地160）规定的用地标准。农村居民点用地基本情况详见表一。

由表一可知，宁国市在土地资源短缺的情况下，农村居民点人均占地面积不降反增。

1.1.4农村土地制度不完善

我国农村土地制度制度不完善具体体现在：土地产权主体不清；土地产权

界定模糊；土地承包经营权圈能残缺；地制度不完善；土地产权市场不健全。

1.2新一轮城镇化中的农村土地问题

1.2.1可利用土地总量减少，耕地急剧较少，人地矛盾突出

有关资料显示，我国城镇化水平每提高一个百分点要以41万公顷的耕地作为代价。2013年《中国国土.资源公报》数据显示，到2012年底，全国.耕地面积为20.27亿亩，比2011年.净减少0.02亿亩，全国耕地数量呈现逐年递减的.趋势[2013年《中国国土.资源公报》。]。2012年，2013年，全国.建设用地占用耕地分别为25.94万公顷、22.86万公顷。依据联合国.粮农组织的标准：人均占有.耕地最少为0.053h（合0.8亩），若低于.此标准，就很难实现.粮食自给。我国2800多个县（含县.级市）中，超过此标.准线的就有666个，占总.数近25%。因此我国将“十分.珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”作为我国的.基本国策。城市用地受到限.制，用地需求增加和.耕地保护之间的矛盾日益加深，严重.制约了城市化的进一步.推进。以安徽省宁国市为例，根据宁国市近期的土地利用总体规划，其主要.控制的指标为：到2020年，全市.新增建设占用耕地规.模控制在848.17公顷以内，截止2013年底，全市已.批准建设用地691.071公顷，全市仅.剩余建设用地占用.耕地指标157.099公顷，按照宁国市现有的.城镇发展速度，这显然不能满足宁国市的发.展需求。

1.2.2部分土地抛荒

两个原因导致我国农村土地部分抛荒，一是新型城镇化中部分农村居民转化为城镇居民，但他们手中的土地并未按法律规定交给农村集体组织，导致部分土地抛荒。二是大量农民进入城镇从事工业生产或服务行业，无暇顾及农活，导致部分土地抛荒。

1.2.3空心村的形成

城镇化的一个必然结果就是大量旧农村居民点的保留。伴随.着城镇化的进程，很多农民进入.城镇生活，但是基于传统观念和私有.财产意识，其在农村的住所.还是保留了下来。我国《土地管.理法》规定，农村宅基地属于农村.集体组织所有，但不论是.农民个人还是农村集体组织本.身都将农村宅基地视为.农民的个人财产，即使房屋闲置也不会.允许别人居住。

1.2.4土地利用效率低下

由于大量农村劳动力进入城镇工作，其在农村的土地留给其他人或者转包、转租给别人耕种，但是由于我国目前农村耕种机械化程度比较低，耕种的田块数量有限，耕地缺乏整理，农业基础设施落后，承租者承租的土地未达到一定的规模，到至我国农村的土地利用效率低下。

2 农村土地整理的必要性分析

2.1农村土地整理的现状

2.1.1耕地优化

我国现有耕地普遍存在着零散杂乱、田埂过多、农田基础设施不完善的现象，现有耕地整理一般可以提高有效耕地的面积，改造中低产田，提高土壤肥力。

2.1.2农村宅基地整理

由于我国农村宅基地建设长期缺乏科学合理规划的指导，导致目前农村居民点分散杂乱，利用效率低，很多地方还出现“空心村”现象 ，对农村宅基地进行整理，不仅可以增加有效土地面积，还可以改善农民的居住环境。

2.1.3农村工矿用地整理

我国目前因工矿建设导致的坍塌和废弃的土地大概为400万公顷，通过对这些土地的复垦整理，大概可以补充153.33万公顷的耕地。我国目前通过建立工业园区，将乡镇企业集中到工业园区，再将企业原所在土地进行整理复垦来补充耕地。

2.1.4农村公用地整理

随着农村经济的发展，很多原先的打麦场、校园面临废弃，道路损毁严重，

对这些土地进行整理，可以有效改善农村环境。

2.2农村土地整理的意义

2.2.1改善农业生产条件，促进农业生产现代化

农村土地整理通过对田、水、路、林、村进行整理，改变沟渠交错，田埂过多，水利设施老化等土地现状，进行道路和农业基础设施建设，进而优化农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增收。

2.2.2增加有效耕地面积，确保耕地总量动态平衡

2011年我国耕地面.积大概是1.22亿公顷，1997年我国耕.地面积大概是1.30亿公顷，总量减.少0.08亿公顷，人均耕地面积1997年是23.7亩，2011年人均耕地面积是20.34亩。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地急剧增加，必然要占用部分耕地，且宜耕土地后备资.源60%以上分布在西北部.地区，开发利用的制约因素多自然灾害、人为破坏、农业结构调整、退耕还林等因素的影响也造成耕地面积减少。据测算，全国须平均每年增加耕地400万亩以上，才能保证耕地总量的平衡。通过土地整理增加耕地的来源有：（1）通过归整零散不整的农田、田埂、田间道路、沟渠，时期成为完整较大的农田，一般能增加一定的耕地面积，根据土地详查资料，中国田埂数量高达1246.7万公顷、田间道路约655.7万公顷。根据调查，农田通过整理一般都能新增5%～10%的耕地面积。（2）农村宅基地整理。国家《村镇规划.标准》规定农村人均建设用地150平方米，但目前我国农村建设用地面积普遍超过了国家规定的标准，若能整理多余的.农村宅基地，还可增加1.02亿亩土地。（3）工矿废弃地及灾.毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成坍塌、破坏的土地约为280万公顷，按33%复垦率进行整理，可增加耕地93.3万公顷。

2.2.3改善农村生产、生活条件，提高农民的生活质量

我国农村村庄建设缺乏科学合理的规划和指导，随着经济社会的发展，农村人口的增加，村庄呈现外延式扩张发展，侵占了大量的耕地，进行农村居民点的整理，通过统一规划布局，农民住进集聚式小区，不仅可以调换出耕地，也可以提高农民的物质文化生活水平，有利于城镇的发展，也有利于农村社会的稳定和谐。

2.2.4土地整理加速了经济发展方式的转变

完成经济增长方式和经济体制的转变，是我国的既定战略，就经济增长方式来说，在土地经营上要由粗放型经营转变为集约型经营，要由单纯数量的增长转变为质量的提高。通过土地整理，可以提高土地利用率，土地集约化。积极进行土地整理，可以促进经济增长方式的转变，经济增长方式的转变又促进土地整理的发展。

2.2.5土地整理是实现农业现代化的有效措施

中国从事农业生产的劳动力众多，但是农地数量很少且分散，以中低产田为主，农业规模经营水平低，农业劳动生产率低下，农业基础设施落后，农业市场化水平低，通过整理，不仅可以提高中低产田的质量，还可以增加有效耕地面积，增大农业规模化生产，发展优质高效农业，有利于农业增产、农民增收。

2.2.6土地整理是促进农村经济发展的.重要手段

通过农村土地整理，可以增加有效耕地面积、提高耕地质量、改进农业基础设施、改善农业生产条件，使农业生产成本减低，增加农民收入，对我国农业的发展，起到不可替代的推动作用。

2.3农村土地整理的必要性

2.3.1农业现代化发展趋势要求

随着国家的工业化发展，农村的机械.化程度也有了很大的提高，以宁国市为例，60%的.农民在农忙时请机械。我国农村的田地目前大部分都是分散零乱的，而且田埂过多，很多大型机械无法进入田地工作，调查发现之前比较.宽的田埂现在越来.越狭窄，有的已难以行人，更何况.机械。因此，在农业生产方式.发生变化的情.况下，农村土地整理是必要的。

2.3.2农业经营规.模化的发展趋势要求

中国是传.统的小农经济，生产过程中劳动.力投入大而产量高。但随着中国工业化的发展，大量.农村劳动力向第二、三产业转.移，他们的土地目前有两.条出路，第一条是被抛荒，第二条是.托付或流转给其他.人或其他组织进行.经营。以宁国市畈.村为例，区内总计74户278人，常住人口仅100人，且.多是老人和小孩，土地总面积6.67公顷，其中山场面积5.2公顷，耕地0.6公顷，农村居名点0.047公顷，水库0.8公顷，当前，该村正在进行农.村土地合作社项目，通过该项目的全面实施，力争建成集生态农业、旅游观光、文化创意、休闲.康复为一体的新.型农村社区。

2.3.3农村生产、生活环境的改善要求

“村容整洁”是我国新农村建设的要求，但目前我国的农村生产、生活环境处于持续恶化的阶段。我国农村环境恶化的原因有三个，第一个是在农村生活方面，随着生活水平的提高，农村居民的一次性消费增多，从而生活垃圾增多，但是我国目前农村的垃圾处理设施，污水处理设施落后，导致我国农村生活环境的恶化。第二个是在农村生产方面，我国农民干农活的过程中过度使用化肥、杀虫剂、除草剂，虽然能提高粮食产量，但是却导致更为严重的土地污染问题。第三个是城镇污染转移方面，我国目前城镇生产、生活垃圾大多是运往农村进行倾倒、填埋方式。所有这些将导致的结果是：农村生产、生活环境急剧恶化。农村土地整理及其带来的综合效应将会极大改善农村环境，如进行农村居民点整理，既能改善农村成活环境，又能有效增加耕地面积。

3 农村土地整理的基本内容

3.1农村土地整理的内涵

3.1.1农地整理的主要内容

当前我国农村土地整理包括农地整理和建设用地整理。农地整理大致有以下几个方面：一是耕地整理，包括整理分散的田埂，灌排渠整理、防护林整理等；二是中低产田整理，包括中低产田、水、林、园和低产土壤改造；三是未利用地的开发，包括滩涂、沙漠、盐碱地、及其他未利用地的开发；四是流域整治，包括山区土壤改良，水土保持等。

3.1.2农村建设用地的主要内容

农村建设用地整理主要指对村庄和乡镇工业用地进行整理。村庄整理主要指对分散的农村居民点尤其是“空心村”进行统一科学的规划，统一建设基础设施，改善农村的环境。乡镇工业用地整理是指将原先分散在村落的企业向工业园区集中，并将企业原在土地进行整理复垦。

3.2农村土地整理的基本模式

3.2.1专项整理模式

从各地土地整理的.实践来看，农村社会经.济发展较快，人民收入水平.较高的地区，土地整.理一般开展的会比较好。农村土地.整理有两种基本模式：一是专项.整理模式，二是综合整理模式。专项整理模式在人多地少，社会经济不是很发达，土地利用效率不高的地区运用的比较多，根据当地经济社会发展状况和自然条件，从先易后难的角度出发，针对农田、水利、道路、森林、村落中的一项进行专项整理。这类整理的特点是一次性投入较小，见效快，能因地制宜。

3.2.2综合整理模式

这种模式适宜在经济发达地区运用，由于这一地区经济水平较高，耕地相对短缺，耕地后备资源短缺，土地垦殖率较高，土地整理的需求十分迫切。“综合整理”，是指将一个地区的所有土地看成是一个整体，对这个整体进行统一设计，统一推进工作，将村镇居民点建设、村镇生态环境建设、农田基础设施建设作为整体推进工作。这类整理的特点是一次性投入较大，周期长但成效显著，一步到位，必须以较强的经济实力作为后盾。

3.3农村土地整理的基本原则

3.3.1依法原则

农村土地整理工作工程浩大，涉及到水利、交通、土地、财政等多个部门，必须要有统一的法律法规政策，对土地整理过程中出现的诸如土地置换、土地权属等问题提供解决依据，确保土地整理的顺利实施。

3.3.2三效益统一原则

土地整理不能单纯追求经济、社会效益，这样会引起诸如环境污染、土地肥力受损等问题，我们在制定土地整理计划时，一定要坚持经济效益、社会效益、生态效益相统一的原则，促进徒弟的可持续利用。

3.3.3因地制宜原则

我国国土广大，不同地区的土地社会经济自然条件有很大的差异，在进行土地整理时一定要具体分析，具体对待，不能搞一刀切，比如山区土地整理相比平原土地整理，土地整理的技术难度更大，投入资金更多，综合效益更低，见效更慢。

3.3.4土地整理与土地利用规划相协调的原则

土地整理具有见效快、针对性强的特点，但不能只看眼前利益、局部利益，而忽略了长远利益、整体利益，土地整理一定要符合土地利用总体规划，才能实现土地利用的最好效益。

4 农村土地整理的问题分析

4.1农村土地整理存在的问题

4.1.1对农村土地整理的重要性，有些人还没有认识清楚

农村土地整理涉及到交通、水利、财政等有关部门，农村土地整理工程量巨大，工作难度很大，有的地方还未将农村土地整理作为土地整.理的重要内容。导致政府工作人员对.农村土地.整理工作缺乏.积极性，没有很强的计划性，阻碍了农村土地整理工作的进一步深入开展。

4.1.2农村土地整理缺乏配套的法律法规政策保障

农村土地整理涉及到土地权属的调整，土地利用方式的转变，需要健全的法律法规给予保障，但我国在农村土地整理立法方面还有很多的工作要做，这严重制约了我国农村土地整理工作的深入开展。

4.1.3农村土地整理规划不完善

农村土地整理需要详细完善的规划，而且一定要服从土地利用总体规划，但是在农村土地整理工作中，有一些问题急需解决，比如农村土地整理缺乏系统详细的规划或者规划缺乏整体控制作用，又如有些地方不能将农村土地整理规划和农村居民点规划、道路规划、水利规划等专项规划进行很好的统一协调；还有一些地方在没有编制农村土地整理规划的前提下，就随意进行农村土地整理，虽然可能会取得一点成绩，但很难保证农村土地整理工作效益的可持续性。

4.1.4农村土地整理缺.乏资金支持。

对于农村土地整理，国家有专项资金的支持，但是由于农村土地整理所需资金巨大，且资金一般都由当地政府管理，所以各个地方的财政状况不同导致有的经济落后地区的农村土地整理由于缺乏资金很难保证农村土地整理工作的持续开展，从而导致农村土地整理工作不能深入、全面的开展。

4.1.5农村土地整理缺乏强有力的技术支持

农村土地整理需要很强的技术支持，往往需要综合土地、生物、环境、地理、遥感、计算机等各学科知识、技术。我国在农村土地整理技术体系建设上还有很大的不足，技术上的薄弱影响了农村土地整理工作的质量，因此，我国急需加强农村土地整理技术领域的研究。

4.1.6农村土地整理工作缺乏效益分析评价体系

农村土地整理不仅要体现社会效益、经济效益、还要兼顾生态效益。通过农村土地整理，农村土地的社会经济效益会不断提高，但是农村土地本身的生态环境有可能遭到破坏，整个生态系统可能遭到损害。因此，必须建立适应当地社会经济自然条件的兼顾社会、经济、生态的综合效益评价体系，避免土地整理过程中出现不好的影响。

4.2农村土地整理过程中需要重视的问题

4.2.1土地规划问题

农村土地整理必须要将土地利用总体规划作为指导原则，且农村土地整理涉及到土地、交通、水利、财政等多个部门，在进行农村土地整理工作前，必须做好土地利用现状调查和详细的工作计划，推动农村土地整理工作深入开展。

4.2.2土地权属问题

农村土地整理涉及到农村宅基地、农村集体用地、工矿用地等多种性质的土地，在整理实施的过程中，容易产生纠纷，因此，在农村土地整理过程中，应按照公平公正的原则，调整土地权属，在土地整理前，应做好土地权属确权工作，开发整理后，应做好土地权属变更工作，维护土地整理秩序。

4.2.3环境保护问题

在农村土地整理中，会涉及到农村生活垃圾问题、工矿污染问题等环境保护问题，应协调环保、水利、农业等部门做好环境保护问题。

5 全面推进农村土地整理的对策

5.1政府部门应该清晰的认识到农村土地整理的重要性

政府要将农村土地整理放在政府部门重点执行的工作中，加强对农村土地整理工作的指导作用，并要积极引导农村居民参与到农村土地整理工作中。

5.2制定科学合理的农村土地整理规划

农村土地整理规划要把系统工程原理作为指导原则，将农村土地整理专项规划纳入土地利用规划的编制中，明确分阶段、分地区的土地整理目标、任务和内容，农村土地整理专项规划要将社会效益、经济效益、生态效益结合起来，做出长远规划和短期安排。

5.3加强农村土地整理相关部门之间的协作

农村土地整理工作是一项工程浩大的工作，通常会涉及到土地、交通、农业、财政等多个部门，只有这些部门协作配合，才能保证土地整理工作的深入开展。

5.4完善农村土地整理立法体系

农村土地整理是一个浩大的工程，需要大量的人力、物力、和技术支持。完善相关的.法律法规政策，制定详细的工作规程，规范农村土地整理工作，鼓.励社会力量参与到农村土地整理工作中。

5.5拓宽农村土地整理融资渠道，推进土地整理产业化

农村土地整理的资金来源应以政府投入为主，同时兼顾其他渠道，如通过发行股票和债券形式的社会集资、银行贷款、财政信用融资等。通过土地整.理产业化管理，提高土地资源的.集约利用程度。

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篇2

关键词：土地整治；工作方法；创新思路

当前全国各地都正在开展土地整治工作，而在农村土地整治的试点过程中，农民的生活水平和土地的利用效率都大大提高，但是在这过程中也存在着一系列问题。而在新农村建设的新时期，只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能获得“政府得土地，农民得实惠，城乡得发展”的多赢效应。

一、农村土地整治试点中存在的问题

1.农民参与度不够，对土地整治尚存抵触。农村土地整治是一项系统工程，关系到千家万户的利益，但由于农民实际情况不尽相同，利益诉求不完全一致，少数农民抱有抵触情绪，工作难做。在新农村土地整治工作中必须妥善解决好绝大多数人受惠拥护，少数人切身利益受损反对，解决好农村土地整治工作得不到农民参与的问题。2.部分土地整治项目设计不合理。目前一些农村在开展土地整治工作时，因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际相脱离，因而在实施过程中需要变更设计方案中的部分内容，进而影响了施工进度和预算成本。3.资源和资金没有得到有效整合。土地整治工作涉及多个部门，因而在规划实施过程中，容易形成多头管理，力量分散。而在农村土地整治试点工作中，就存在了这样的问题。因此在进行使用时并没有考虑是否是重复建设，是否与其他项目能够有效整合，建设内容产生独立性。而土地整治中，如果不能将资源和资金在使用过程中有效整合在一起，那么将会造成资源和资金的浪费。4.土地整治成果不能长久地保持下去。在农村土地整治过程中，一些土地整治项目如示范田建设等，都是为了获得上级财政的拨款，在款项没有到账以前，基层政府和农民都努力的去建设，而一旦款项到账以后，对于示范田的建设都不太在意，而对于这类行为，当前也没有好的措施来纠正。

二、新农村土地整治工作方法及创新思路

1.进一步解放思想，提高认识。推进农村土地整治，是拉动农村投资和消费需求、促进经济平稳较快发展的现实选择，同时也是缓解农民工就业压力、缓解土地供需矛盾、保障粮食安全的有效途径。新农村整治工作对于新农村建设、城乡统筹发展都具有重要的意义。基层工作人员在进行相关工作时，应认识到土地整治工作的意义，要深入调查研究，全面把握开展农村土地整治的有利条件和不利条件，充分发挥优势，将有利条件充分利用，而对于不利因素要积极探究原因所在，化解难题。2.土地整治工作要进行大力宣传。在新时期，新农村的土地整治工作要想得到实施，就必须获得广大农民的支持，而农民对于土地整治工作是否支持，完全取决于其对土地整治工作的认识。因此在进行土地整治工作时，应加大宣传力度。新农村土地整治工作的主管部门应在平时加强对新农村土地整治工作的宣传，通过电视、网络、报刊、广播、宣传栏等传播途径，向农民介绍土地整治工作的各项政策，及时报道工作进展情况，宣传好典型、好经验、好做法，激发广大干部群众的积极性、创造性，引导社会各界广泛参与。只有让农民认识到新农村土地整治工作的意义，才能够使新农村土地整治工作获得农民的支持、认可及大力配合，确保新农村土地整治工作和谐有序进行。

3.尊重民意，维护好农民的基本权益。农村土地整治工作涉及千家万户，要真正做到充分尊重农民意愿，始终把维护农民的合法权益放在首位。一是要在新建项目时广泛征求农民群众项目安排、规划、实施、管护、利用等方面的意见，并依法签订协议，将政府意志变成农民群众的自觉行动；二是要积极探索总结“先建后补”的项目实施方式，充分调动农村基层组织和农民群众实施土地整治的积极性；三是要积极组织农民群众实施土地平整和建设用地复垦，鼓励农民参与土地整治工作中的项目施工，尽可能使农民直接获得工资收入，扩大农民收益渠道，进而可直接调动农民群众的积极性。要充分尊重农民群众的知情权、参与权，依法保护农民群众的基本权益，做到整治前农民乐意，整治后农民满意。4.将土地整治工作与城镇化建设相结合。新农村土地整治，要通过构建以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，整合资金，整村推进，实现耕地占补平衡、促进农村土地集约利用、改善农村生产生活条件、促进城乡统筹发展。而对于农村的闲置用地，一方面要进行复垦，另一方面要将富余的建设用地指标调剂到城镇使用，进而获得土地增值收益来反哺农村，发展农业，繁荣农村，致富农民。在推进村庄整治过程中，要加大对农村基础设施和公共设施建设力度，重点改造农民旧房、危房，对农村新居建设进行统筹规划。当前，新农村土地整治的重点任务是，通过实施土地整治重大工程和“万村土地整治”示范工程来促进农村土地整治工作更好开展。5.要建立和完善监督管理制度。规范的监督管理制度，是新农村土地整治工作规范化的保证。政府有关部门要建立严格、规范的监督管理制度，使得农村土地整治工作从规划到实施的全过程都有明确的监督管理制度。在制定土地整治规划时，要根据上级政府的土地整治规划的目标，对土地整治的各项具体任务进行可行性分析，充分考虑项目对坏境的影响，在保证土地整治工作可持续性发展的前提下，充分尊重民意，将农民的切身利益放在首位。同时，在土地整治工作进行的过程中，应对新农村土地整治工作的新项目进行严格的审批，确保土地整治工作做到层层把关，保证新农村土地整治工作的规范化。6.加强部门协调。农村土地整治工作涉及政府多个部门，如果不加以协调，在土地整治工作开展中，容易造成多头管理，资源和资金都大大浪费。因此应当建立一个统一协调机制作为总协调方，而总协调方应以土地整治规划中的目标为行动目标，整合各类资金，做到专款专用。将土地整理复垦开发、农业耕地建设、水利建设、农村居住建设、公路建设等土地整治中的主要工作进行深度整合，由总协调方统一安排，并进行明确的分工将具体责任落实到人，实行责任追究制，真正实现新时期农村土地整治工作的任务到岗、责任到位。

三、结语

农村土地整治为农村经济建设及统筹城乡发展发挥了重要作用，但是在新形势下，新农村土地整治对具体的工作提出了新的要求。因此要结合农村具体情况，创新思路，充分考虑国家利益、农民利益与环境，实施可持续的土地整治方法，为新农村建设和发展作出新的贡献。

参考文献：

[1]胡进安.开展农村土地综合整治应多管齐下[J].国土资源导刊，2010（10）.

篇3

1.农村建设用地整理的主要内容

农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。

（1）农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城乡居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，基本内涵指从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。

农村居民点用地整理已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。

（2）农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。

2.农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的内涵

农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩，就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。挂钩指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。

3、农村建设用地整理与城镇建设用地增加挂钩的政策依据

解决规划计划编制与执行中突出矛盾，保障经济社会发展过程中合理必须的用地需求，需要我们在充分理解国家现有的政策规定的前提下，敢于突破传统思维模式，勇于创新用地管地思路。挂钩政策的试行，正是近年来国土资源管理工作不断创新的成果之一。

①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二部分第十条中明确规定：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

②2000年，国土资源部《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号）第二条，《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）第四条，都明确提出：为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。

2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）又提出：县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

③国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）第一条第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”

因此，“挂钩”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展。同时，国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。

4、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的意义

4.1“挂钩”的积极意义

现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求越来越大。就当前的经济发展过程而言，土地资源的非农化是不可避免的。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。“挂钩”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的合理用地需求。

4.2 “挂钩”实施可行性

据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点达93.52万公顷，2004年全省有农村人口4056.97万人，自然村18.86万个，平均每平方公里1.8个自然村，人均占地230平方米，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城入镇的愿望相当强烈，再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为“挂钩”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。

5、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩应遵循的基本原则

（1）科学规划、优化配置的原则

“挂钩”工作要在对农村建设用地现状基本情况进行充分进行调查研究的基础上，根据土地利用总体规划、城镇体系规划和村镇建设规划的要求，科学编制农村建设用地整理专项规划和“挂钩”项目区实施规划，以规划控制建新拆旧规模，调控具体实施时序安排，引导城乡用地布局和土地利用结构调整优化。

（2）尊重农民意愿、维护集体和农户土地合法权益的原则

“挂钩”的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

（3）政府主导，协同推进的原则

“挂钩”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作。但农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，不可能完全依靠政府来进行整理，需要运用经济手段，引进市场机制，充分发挥市场主体作用，调动方方面面的积极性。

（4）因地制宜，促进土地可持续利用的原则

在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。

6、农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的实施

“挂钩”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：

6.1“挂钩”的方法

农村建设用地整理出的耕地，可以全部置换为建设用地指标。为保障“挂钩”工作的顺利启动，应先安排部分挂钩周转指标，并允许在整理（复垦）形成耕地前进行使用。即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区，同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的正常建设用地指标和现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地指标。“挂钩”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。

6.2农村建设用地整理权属调整方法

农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。

（1） 土地所有权的调整方法

① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。

② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。

③ 由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。

④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。

（2） 土地使用权的调整方法

① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。

② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。

③新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。

6.3农村建设用地整理潜力测算的技术路线

在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。***资金来源与收益分配

农村建设用地整理资金可以先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。

与此同时，在农村建设用地整理的过程中，也必然涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。

7.结论和政策建议

农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：

（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

加强农村集体产权制度的建设。具体来说应该注意以下几个方面：一是建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二是严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三是积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一是村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二是资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神

在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一是注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二是注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三是按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

同时，要重视人文建设，注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。

参考文献：

[1] 刘晶妹，张玉萍。我国农村土地整理运作模式研究。[J]中国土地，1999，（11）。

[2] 叶艳妹，吴次芳。我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择。[J]农业经济问题，1998，（10）。

[3] 胡新民。农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考。[J]中国土地，2002，（10）。

篇4

（河北农业大学国土资源学院，河北 保定 071000）

摘要：运用多因素综合评价法，对保定市25个县（市、区）的农村居民点土地集约利用水平进行测度。结果表明，保定市农村居民点土地集约利用存在区域差异，人均居民点面积偏大，居民点面积呈现逐年递增的趋势。针对保定市农村居民点土地集约利用存在的问题，提出了合理的对策和建议，以期为保定市农村居民点合理利用土地、实现城乡统筹发展和土地资源的可持续利用提供参考。

关键词 ：农村居民点；土地集约利用；城镇化；保定市

中图分类号：F323．24文献标识码：A文章编号：0439－8114（2015）01－0226－03

DOI：10．14088／j．cnki．issn0439－8114．2015．01．059

Intensive Utilization of Rural Settlements in the Urbanization of Baoding

HAN Fang，XU Yue－ming

（College of Land Resources，Hebei Agricultural University， Baoding 071000，Hebei，China）

Abstract： The multi－factor comprehensive evaluation method was used to measure the intensive use of rural settlements of 25 counties in Baoding． The results show that the levels of the intensive use of different Baoding rural residential areas are different， per capita residential area are too large， and the residential areas are gradually increasing in recent years． For the problems of rural settlements in Baoding， measures and suggestions are given and theoretical loasis is provided for the rapid development of rural areas and sustainable use of urban land resource．

Key words： rural settlements； intensive use； urbanization； Baoding city

收稿日期：2014－05－18

基金项目：河北省社科发展研究课题（201301036）

作者简介：韩 芳（1987－），女，河北张家口人，在读硕士研究生，研究方向为土地经济评价，（电话）15175751816（电子信箱）hfaysd＠126．com。

保定市的城镇化水平从2000年的10．52％至2011年的40．36％，增长了将近30％，城镇化发展速度较快，却低于河北省和全国平均水平5～10个百分点，“小马拉大车”问题十分突出，未来保定市的城镇化任务还很艰巨。城镇化过程中农村人口、产业不断向城市聚集［1］，城市用地规模扩大，如何高效合理地利用土地显得尤为重要。全国土地变更调查数据显示，保定市农村居民点总面积从2005年的167 891．27 hm2增至2011年的200 139．99 hm2，年均增长3．20％，2011年农村居民点的面积占保定市建设用地总面积的48．80％，农村居民点用地的无序扩张与城市用地需求的增加，加剧了人地矛盾［2］。因此，积极开展农村居民点土地集约利用研究是保定市城镇化发展的需要，是缓解人地矛盾的必然选择，也是土地可持续利用的必然要求。

1 区域概况

保定市位于河北省中部，太行山北部东麓，冀中平原西部，地跨北纬38°10’－40°00’，东经113°40’－116°20’。全市土地总面积2 218 797 hm2，辖25个县（市、区），312个乡镇，6 200多个行政村和300多个社区，共计241．23万户农村居民点，2011年人均居民点面积214．00 m2（表1），户均居民点面积829．68 m2，均高于国家规定的人均标准和保定市的户均标准上限。可见，保定市农村居民点土地利用效率低，开发潜力大。积极开展并不断推进农村居民点土地的集约利用，改造粗放的土地利用方式，调整影响土地资源可持续利用的因素，已显得十分必要和紧迫。

2 数据来源与方法

本研究所用数据来自2012年《保定市经济统计年鉴》及全国土地利用变更调查数据，数据来源可靠规范，具有可比性。

在对保定市农村居民点土地集约利用评价研究中，运用多因素综合评价的方法，结合保定市的数据资料，根据可获取性、综合性、科学性、代表性的原则［3］，从农村居民点土地投资收益、农村居民点土地投资强度、农村居民点土地利用强度、自然条件指标值4个层面建立保定市农村居民点土地集约利用评价指标体系，通过均值化处理得到指标的标准化值，运用层次分析法确定指标权重，进行保定市25个县（市、区）的农村居民点土地集约利用测度（表2）。

3 结果分析

3．1 保定市各县（市、区）土地集约利用水平测度

运用多因素综合评价法对保定市25个县（市、区）农村居民点的土地集约利用水平进行综合测度。按照保定市25个县（市、区）的综合分值（表3）划分为≥1．10、1．00～1．10、0．80～1．00、0．40～0．80 4个梯度，可将全市农村居民点土地集约利用水平划分为集约利用、适度利用、低效利用、粗放利用4个类别［4］。25个县（市、区）农村居民点土地集约利用水平的平均值为0．96，说明保定市的整体农村居民点土地集约化水平处于低效利用阶段，有待进一步提高。

3．2 保定市农村居民点存在的问题

3．2．1 农村居民点土地集约利用分值低、区域差异明显 表3中保定市农村居民点土地集约利用综合分值的平均值仅为0．96，处于土地低效利用的范畴，在此均值之上的县（市、区）与在此均值之下的县（市、区）各占保定市25个县（市、区）的50．00％，低效、粗放利用的县（市、区）占保定市的52．00％，可见，保定市整体及25各县（市、区）的居民点土地集约利用水平较低，有待进一步提高。农村居民点土地集约利用综合分值最高的南市区与最低的唐县相差1．43，保定市农村居民点土地集约利用水平区域差异明显。农村居民点土地集约利用程度的高低与各县（市、区）自身的自然地理条件、社会发展程度、经济科技水平及政府重视程度有着密切的联系［5］。南市区、安新县、新市区、高碑店市、雄县等平原县（市、区）农村居民点土地集约利用水平高，唐县、阜平县、满城县、曲阳县、易县、涞源县等山区县（市、区）农村居民点综合分值则普遍低于0．80，土地利用效率低，居民点粗放利用现象严重。农村居民点建设缺乏统一的规划布局，多占、乱占宅基地现象普遍存在，这也是保定市农村居民点整体水平不高的主要原因，加之由于地处山高坡陡地区，地形地貌影响较大，山区农村居民点较平原地区农村居民点集约利用水平低。

3．2．2 人均农村居民点面积偏大、土地浪费严重 2011年保定市人均农村居民点面积为214．00 m2，人均居民点面积最低为定州市（166．25 m2），最高为博野县（335．92 m2），均高于国家所规定的人均居民点150 ．00 m2的用地标准。目前，保定市大多数农村居民点都为居民自盖的独院平房，建筑容积率低，集约化水平不高。由于村镇早期缺乏合理的规划，后期监管落实不到位，农村居民点呈现出了大小不等、长短不一、凌乱无序的布局，形成了很多难以利用的边角地［6］。近些年，随着保定市城镇化水平不断提高，农村人口逐渐向城市集聚，甚至举家外迁，农村宅基地大量闲置，造成了土地资源的严重浪费。

3．2．3 农村居民点面积逐年增加、威胁粮食安全 2005年保定市农村人口8 379 809人，2011年9 337 147人，2011年较2005年增加了957 338。按照国家标准的人均居住面积150．00 m2计算，增加农村居民点面积为14 360．07 hm2，而实际上农村居民点由2005年的167 891．27 hm2增加到2011年的200 139．99 hm2，增加了32 248．72 hm2，超出规定标准17 888．65 hm2，以平均每年3．20％的比例增加。据统计，2006~2012年保定市耕地面积减少19 385．80 hm2，其中建设占用达到了71．96％，主要来自于城镇化过程中城市用地的扩张和农村居民点的无序、随意建设的占用。长此以往，将直接威胁到保定市耕地总量动态平衡，耕地保护任务日趋艰难，粮食安全将面临严峻挑战。

3．3 农村居民点土地集约利用对策建议

3．3．1 突出地方特色，设计集约用地模式 根据农村居民点土地集约用地综合指数，不同区域农村居民点集约用地水平存在显著的空间差异，针对山区、平原的不同地形，因地制宜设计农村居民点集约用地模式。

1）山区。由于地形崎岖，交通不便，山区经济发展相对落后。农村居民点多呈点上的分散和面上的集中，特点是居民点密度低。但独特的山地资源、森林生态旅游资源以及山区特有的人文景观等，使这类村庄应以生态建设为主要目标。在设计山区居民点集约用地模式时，应依山就势布局农村居民点，低密度和高容积率是山区居民点集约用地的两个主要方面［7］。受山区地形条件的限制，居民点建筑密度低，因此构建高容积率的多层建筑，有助于实现山区农村居民点土地的集约利用和农村空间布局的优化。

2）平原。相对于山区农村居民点，平原地区农村居民点区位条件较好，经济发展迅速。由于受地形条件等的限制因素少，平原地区农村居民点多表现为点上的集中和面上的分散。此类农村居民点应进行集中规划，完善公共基础设施，统一供水供电，发展现代农业、组织规模经营。为了保护耕地，应引导农民适度集中居住，大力集约村庄建设用地。考虑到农民的生活习惯及以前单户独院的居住方式，房屋建设不宜太高，宜发展低容积率建筑。因此，平原地区的农村居民点应集中建设房屋，达到高密度、低容积率的集约用地模式。

3．3．2 严格用地标准，开展居民点整治 强化农村居民点的法制管理，严格限制农村居民点用地标准［8］。以建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新型农村为出发点，在科学发展观的指导下和充分尊重农民意愿的前提下，编制村庄建设规划［9］，落实城乡建设用地增减挂钩政策，加大村庄、居民点整治力度，在改良农民居住条件的同时改善农村生产生活环境。

3．3．3 加强法制建设，严守耕地红线 加强对土地管理、村镇建设的法律法规和政策的宣传力度，健全旧村改造和中心村建设的政策法规。树立农村宅基地开发整理与区域差异发展观，根据当地的经济实力、社会状况，有步骤、有计划地开展和完成农村宅基地整理工作。逐步建立农村宅基地退出、盘活、流转机制［8］。鼓励农户退出农村宅基地，积极开展整村拆迁、新村建设试点。通过宅基地整理和旧村改造等办法，有效遏制了农村居民点的无序扩张。划定基本农田保护区，加大对多占、乱占耕地行为的法律处罚力度，严守1．2亿hm2耕地红线，保护农民的“吃饭田”，保障国家粮食安全。

4 小结

目前，国内学者对农村居民点土地集约利用的研究较少，主要集中在农村居民点用地的影响因素、整理模式和整理潜力等方面［10］。本研究通过建立农村居民点土地集约利用评价指标体系，对保定市的25个县（市、区）农村居民点土地的集约利用水平进行测度，整体把握保定市农村居民点土地集约利用状况，分析区域差异，为保定市因地制宜地制定农村居民点土地集约利用长远规划以及统筹城镇化过程中城乡用地需求提供理论支撑。

参考文献：

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［2］ 刘新卫．中国城镇化快速发展阶段的土地利用问题［J］．国土资源情报，2006（12）：22－29．

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篇5

当前中国法律社会学研究关注个案比较多，缺乏全局的田野经验，因此要么潜在地将个案当作普遍的经验，要么对经验的代表性和普遍性根本不关注。本文试图从地方性共识的视角，在村庄层面讨论农地调整的集体行动得以达成的原因，以此来理解农地承包的法律实践。村庄地方性共识，是一个相当广泛的文化区域所共享的知识，这就为从农村个案调查到区域研究，再到区域比较提供了连结点；为从更具普遍性意义的中观层面讨论法律实践，提供了可能。当前中国法律社会学对法律的逻辑关注比较多，对政法逻辑的讨论也基本局限在法律运作的层面，既有研究几乎没有独立关注治理逻辑对法律实践的影响，这不能不说是一个重大缺憾。本文将法律的逻辑和治理的逻辑区分开来，讨论两者的相互作用，关注它们对农地承包实践的影响。文章将在区域比较的视野下，考察农村土地承包的政策和法律在三个特定县域的实践后果，研究造成这种实践后果的村庄原因和治理原因，以丰富我们对农地承包法律实践的认识，进而丰富我们的法学理论。一、农地承包的政策、法律及其实践1980年代，全国实施了家庭联产承包责任制。对于土地承包期限，中央规定一般应在15年以上，并规定了“大稳定、小调整”的原则。1993年，中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，并且提倡“增人不增地、减人不减地”。1998年“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”写入《土地管理法》，2003年写入《农村土地承包法》。中央的出发点是“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，因此越来越反对农户自发调整承包地。为了解决新增人口的农地问题，中央1984年提出的“大稳定、小调整”原则，要求在承包地基本稳定的前提下，对人口变化后人地关系过于悬殊的农户实施必要的调整，但不允许通过行政手段实行全村组的农地普调。1993年提出“增人不增地、减人不减地”后，更加强调增加农民对农地承包的稳定预期，反对因人口的变动而调整承包地。尽管国家一再强调土地承包关系的稳定，但受各种因素影响，当前我国农村形成了多种农地制度形态。本文主要关注传统型农村地区的相关土地承包实践。在这些地区，土地承包的法律实践形式主要有四种。一是农户经营加“三十年不变”，这是国家政策和法律所规定的农地经营方式，也是当前农村最普遍的一种制度形态。二是农户经营加“大稳定、小调整”，这也是一种相当普遍的制度形态类型。三是农户经营加“一年一小调，五年一大调”，这种制度形态曾经很普遍，但当前已越来越少。四是“生不增、死不减”模式，以贵州湄潭为代表，1984年至今没有进行过土地调整。这种制度目前已以地方法规的形式在贵州全省推广。这种农地制度实践，是在中央处于摸索阶段，政策还没有明确化时，地方就提出并开始实施的一种政策和制度，是当前国家农地政策和法律的提前实践和极端化。比较上述四种农地制度实践，最关键的地方还是土地调整。是否制度化地进行土地调整，具体如何调整，是它们之间的主要差异。1980年代以来，中央一直强调农地承包关系的稳定，反对村庄进行农地调整，尤其反对全面的大调整和经常性调整。但事实上，土地调整在全国农村一直普遍存在。调整形式主要有两种：大调整与小调整。大调整就是“打乱重调”，即不管承包期是否到期，因村组内农户家庭人口变化或其它原由，由村组将所有农户的承包地集中重新分配。大调整有两种形式，一是只动面积而主要地块不动，即按人口重新分配土地面积，但农户原来承包的地块多数不动；二是既动面积又动地块，即不仅土地面积按人口重新分配，而且农户原来承包的地块也重新打乱。与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补”。小调整的形式多种多样，有的预留机动地，承包期内可以利用机动地进行小调整；有的不留机动地，承包期内人口增减户间直接进行土地对调；有的规定过几年就统一进行一次小调整，等等。小调整只涉及部分农户的部分土地，而其他家庭的土地保持不变。小调整中，人口增加和减少常常并不平衡，增加的人口往往需要“排队”等候相应的人口减少，才能取得份地。这样时间一长，小调整就无法跟上利益结构的变化，而需要大调整。1992年的一项调查显示，有89%的样本村对农田进行过调整，当时绝大多数农民支持这种做法。[1]而同一学者2003年所作的调查显示有86%的样本农户参与过这种土地再分配。[2]农业部1998年对全国6省824户的调查资料显示，曾经调整过土地的农户为751户，占样本总数的91%，最多的调过8次，全国平均调地次数为2.31次。[3]另一份1999年的调查材料显示，自土地承包到户以来，90个样本组中有88个进行过土地的大、小调整，占样本组总数的97.8%。90个组共发生过567次调整，组均6.3次，其中大调整共96次，小调整共471次。具体情况如下表：[4]第一轮承包期15年第二轮承包期30年承包开始至1998年底组数次数平均组数次数平均组数次数平均只有大调整13191.53030117261.5只有小调整352336.730301292257.8大、小调整都有332437.46122423167.5从既有的调查中，土地调整的普遍性可以得到证实。而且，从总体上说，土地调整越来越少，这与我们田野调研的质性感受一致，反映了国家政策和法律持续加压后已对村组集体的地权调控起到相当大的限制作用。2000年的一份调查显示，在739人中赞成“30年不变的政策”的，有478人，占64.7%；不赞成“30年不变的政策”的，只有72人，占9.2%。[5]这与1992年那份调查的结果截然对立，说明中央政策和法律在持续的压力下逐渐得到农民的认可。大体上说，农地承包实践可以分为三个阶段：第一轮承包阶段；第二轮承包阶段；税费改革以后。第一轮承包阶段，国家解决新增人口的农地问题的主要政策是“大稳定、小调整”。但允许调整与不允许调整存在着质的区别，而允许小调整与反对大调整不过是量的区别。况且，由于人口增减的不平衡，小调整注定无法跟上利益结构变化的趋势。政策允许调整，而小调整又解决不了问题，选择大调整也就理所当然。第二轮承包期间，国家政策和法律规定“增人不增地、减人不减地”，但一些地方仍然沿袭第一轮承包期间的惯例，继续根据人口变化调整土地。另外一些地方，农民负担越来越重，出现大面积抛荒。为了应对税收任务，乡村干部只得想办法将抛荒地转包，土地调整因此频繁。[6]税费改革后，农村形势发生了很大变化，种田已有可观的收益，这导致了许多农地权属纠纷。[7]在这种情况下，一方面农民争着要地，另一方面国家政策和法律又“赋予农民长期而有保障的农地使用权”，乡村干部如果进行土地调整，利益受损的农民很可能上访“维权”，乡村组织因此面临着政治风险。因此，进行土地调整的村庄越来越少。然而，确实还有许多村庄能够顶住各种压力，仍然坚持调整土地。[8]我们最近几年在农村调研时也发现一些地方土地调整现象仍然存在，如安徽绩溪、湖南衡阳、陕西武功、湖南新邵、山东青州、河南汝南、江西吉安等地。但我们在湖北荆门、江陵、荆州、监利、公安等江汉平原县市调研，发现村庄内从未因人口变化而调整过土地；贺雪峰在辽宁大古村调查也没有发现土地调整现象。[9]二、地方性共识与地方性规范：土地调整的村庄原因从1980年代起，为何很多地方可以不顾中央政策和法律而坚持调整土地，尤其是一些地方直到现在还在不断调整土地？当前随着电视的普及，国家政策和法律的宣传力度大大增强，国家政策和法律所规定的“三十年不变”，“增人不赠地、减人不减地”已经家喻户晓。在这种情况下，只要有一个或几个农户拿着国家政策和法律去上访，诉求自己的既得利益，村组内的土地调整就无法进行。在利益分化的情况下，土地调整的一致行动能达成，这必须从村庄内部去寻找原因。而且，各地土地调整的实践如此不同，有的地区农村自土地承包以来普遍没有因人口变化而调整过土地，而有的地区农村直到今天还在不断调整土地。同样的政策和法律为何在不同地区有着如此大不相同的实践形态呢？这也促使我们从村庄内部去寻找普遍性的原因。有关农地调整这一特殊制度实践的成因，学界有多种解释，包括“产权残缺”说、干部利益说、交易费用说、市场替代说等。这些理论从某一方面揭示了问题，但大多局限于经济学的视野。这种视野忽视了农地频繁调整所牵扯的经济学之外的复杂问题。在调研中，当我们问及村组集体为何要经常调整土地时，大多数乡村干部和农民的回答是，农地的分配必须适应家庭人口的变化。1980年代至今，几乎所有依靠务农的家庭，都必须面对因生死嫁娶等人口变化带来的土地压力。也许正是在这种压力下，各地农村都调整土地，以使土地承包人均平等。[10]针对这种情况，许多地方的政府在宣传政策和法律时，一直要求干部群众摆脱“增人就得增地、减人就要减地”的“误区”，他们反复澄清，土地承包的主体是家庭而不是个人，土地的供应制也不存在，因此人口变动不能作为土地重新分配的理由。从这里，我们可以捕捉到农民把土地承包与人口联系起来的根源，它与集体化时代的实践相关。自古以来，中国农民就“不患寡而患不均”，均等地占有土地一直是农民追求的理想境界。但在集体化时代之前，从来没有土地按人口均分的制度。显然，集体化时期的经历使农民养成了一些新的习惯。在集体化的制度下，农户能够得到一小块自留地，自留地的面积根据家庭成员人口数。此外，在集体化时代存在着一种集体帮助困难者度过难关的实践。[11]农民对这种实践非常认可，所以在今天赞成进行土地调整。有人据此提出土地调整的集体成员权说，认为农民在集体化时代形成了一种很深的“集体土地成员权”意识，农民认为土地是属于“大家的”，因此每个集体的成员，包括现在的和将来出生的，都应该均等地享有分配土地的权利，这导致1980年代以来农地的频繁调整。[12]在当前农村土地资源极其稀缺的情况下，均等地占有土地实际上是一种“土地型社会保障制度”。[13]显然，集体化时代的相关实践和观念，对我们理解改革开放后的土地调整的普遍性有着很大的帮助，但它不足以解释问题的全部。首先，当前农村的土地调整不仅仅与人口变化有关，还可能与村庄公共建设、农业发展安排或其它建设有关，因此调整土地不一定仅仅为了满足“成员权”或“土地型社会保障制度”的要求。其次，改革开放至今，已经经历了二十多年时间，这个时间与集体化时期几乎一样长，市场经济的观念早已深入人心，农村社会早已出现普遍的利益分化，国家政策和法律也支持这种利益分化。只要土地调整中的利益受损者诉求于国家政策和法律，就可以低成本地获得救济，土地调整就无法进行。然而，偏偏有的地方就是可以调整土地。而且，各地农村的制度经历一样，当前的政策和法律又完全一样，土地调整的实践却非常不一样，“集体成员权”无法对此进行解释，这只能从村庄内部寻找原因。与此对照，集体化时代的相关实践可能只是强化了村民原有的观念。当前决定村庄中是否能够进行土地调整的，既不是村干部，也不是多数村民和民主的多数原则，而是少数村民和不捣乱的原则。能否调整土地，关键在于所有的村民是否有一致的“地方性共识”。[14]地方性共识是指村庄中所有的人在生产生活中共享的具体知识，这种知识并不局限于某一村或某几个村，而在一定的区域内被人们知晓，为一个区域内所有的人共享。地方性共识为生活于其中的农民提供了行动的无意识依据，将他们对当前生活的本地认识和对未来生活的本地想像联系在一起，构成了他们行动中的理所当然。不同区域农村中的地方性共识，有着巨大的差异，正是这种地方性共识的巨大差异，构成了农民行动逻辑差异的强大依据，也因为是地方性共识，而非农民的个人认识，使我们可以对地方性共识进行测量，从而研究地方性共识与农民生产生活秩序的关系。湖北荆门在1982年进行土地承包后，由于每块田地的远近、肥瘦和灌溉条件不同，而各家人口变化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再调整土地，就必然会损害这种既得利益，那些分到好田的农户，那些有人口减少的农户就反对土地调整，国家土地政策和法律很快就会成为他们维护既得利益的强有力武器，土地因此调整不动。[15]在荆门，人们因利益分化无法形成土地调整的“地方性共识”。即使偶尔形成，也会因利益关系随时濒临瓦解，因利益衡量偶然达成的共识也难以上升到实践层面，更不用说上升到身体无意识层面了。这种情况下，土地纠纷中人们就会有各不相同、互相冲突的公平表达观念。[16]与荆门农村只要一户不同意，土地就无法调整相反，在湖南新邵县，土地调整中几乎没有村民反对，即使偶尔有反对的，那也没用，因为“我们分地时，以小组为单位写有协议，三年一调，五年一调。”问题是国家规定土地承包三十年不变，也是白纸黑字，国家法律难道不大于村民的协议？一个小组长说：“国家在81年分地时就说多少年不变，我们还不是一直在变！我们组里的协议，就相当于法律，与国家的法律是一样的，‘国有国法，组有组规’。”问题不在于村民的权益应该受国家政策和法律的保护，还是村民应该遵守自己或父辈过去签定的同意土地调整的协议，而在于新邵的农村土地调整一直在进行中。[17]调田过程中有一些小争议，但并没有村民援引国家法律来对抗全组的调田决定。与湖南新邵县相同，在河南汝南县，土地调整也经常见到。我们调查的宋庄村实行“一年一揭退，五年一大动”，村民俗话称为“对树揭皮”、“长虫蜕皮”，意思是说，人不在了，就必须“揭皮”、“蜕皮”，腾出地来。村民们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变。该动地该添地还得办。人死了，他不吃饭了，还占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃饭，就该给他分地，你不给他地，他不饿死了？”汝南农民这种“饿死人”的担忧，反映出村庄中存在强大的地方性共识，这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。[18]显然，在湖南新邵县和河南汝南县，人们虽有利益分化，但正是这种利益分化反衬出村庄中仍然存在强大的土地调整的“地方性共识”，这种共识使人们存在一个共同的公平观念，并因此促成土地调整的制度性实践，进而成为人们在日常生活中判断应当如何的标准，那么这种地方性共识就在实践层面成了地方性规范。共识是人们观念层面的趋同认识，而规范则是实践层面起作用的具体约束力量。一些学者从习惯法与民间法的层面讨论过地方性规范，[19]朱晓阳则涉及到了法律实践背后的社会科学观念。[20]这里我试图从地方性共识的延伸层面，从农民的共识对实践的影响层面，从政策和法律实践的社会基础层面进行讨论。地方性共识构成了农民行动中的政治正确和身体无意识，构成了其内心基本情感的一部分，违识会导致强烈的情绪性反应和焦虑不安。对土地调整的共识是一个相当广泛的人群所具有的不容质疑的地方性共识。正是这种地方性共识，村民个体失去了质疑的能力，因为地方性共识会制造出一种评估体系及标准，来判定何为正确，何为应当。正因此，新邵和汝南的农民不会根据国家政策和法律来质疑他们的土地调整实践。在实践中，这个评估体系成为了地方性规范，它对每个人都能产生实在的压力。当地方性规范的评价体系认为应当进行土地调整时，它会抑制既得利益者诉求于国家政策和法律的冲动，它不允许人们为了个体利益而任性而为。这样，地方性规范就成了人们应该如何行动的准则，使人们具有明确的行动目标和道德标准，地方性规范因而成为乡村道德生活的保护神。地方性规范是一个相当广泛区域内所有人关于什么是正当，什么是不正当的评价体系，而非某一个村庄或村民的理念，这使得土地调整的实践具有区域性和一定普遍性。因此，我们从一个村的土地调整实践，可以考察一个相当广泛的区域内的实践。因为同一区域内的人们会有共同的地方性共识和地方性规范。一般而言，这个超出村庄的地方性共识和地方性规范的广泛区域，至少是一个县域以上的范围。更大的范围，只要地理、文化、种植结构等高度类似，横跨整个大平原都有可能。在湖南新邵和河南汝南，农民利益发生了分化，国家政策和法律家喻户晓，人们可以低成本地以之维护自己的既得利益，但土地调整仍然可以进行，因为村庄内部存在与国家政策和法律很不相同的强地方性共识和规范。而湖北荆门之所以自土地承包以来就无法进行土地调整，就是村庄内部缺乏地方性共识，无法生成地方性规范。三、地方性规范的性质与基层政府的角色同样存在地方性规范，但湖南新邵和河南汝南农村的地方性规范的性质却不相同，这决定了两地土地调整的实践存在一些差别，基层政府在其中的角色也因此有所不同。为了分析这两地的不同，我将它们的特征放到华南、华北的大区域中进行分析。在广泛的经验研究的基础之上，我们将中国农村汉人居住的核心地区分成华南、华北、中部、川西、长三角五个区域。这种划分既考虑了经济、社会和文化的不平衡，也考虑了不同地区历史与地理结构的不平衡，具体包括以下七个方面：离中央权力重心的远近，开发时期，自然资源条件，灾荒与移民状况，村内家族结构，土地占有、使用形式，居住结构。[21]地方性规范是地方性的行动规则，但并不一定与国家意识形态和法律相对立。相反，国家意识形态和法律往往经由地方性规范来发挥作用。从总体上说，在中国传统社会，国家权力对基层社会不够深入，基层社会自治既依靠国家法律和家法族规等强制性的规范，也依靠农村常识性的地方性规范。强制性规范常常也通过内化成常识性的地方性共识起作用。当国家权力强大，有能力为基层供给基本公共品时，自主性的地方性规范的生长就既无必要，也无可能。进一步说，国家权力介入越深的地方，地方性规范的生长就越难，自主性就越弱；而国家权力越是难以介入的地方，自主性的地方性规范的生长就越容易，也越需要。地方性规范与国家权力渗透的这种此消彼长关系，决定了在中国传统社会，远离中央权力的南方农村，地方性规范的成长较为容易，且自主性较强，而中央权力重心所在的北方农村，地方性规范会受到国家主流意识形态的有力塑造，其自主性较弱。华北一直是中央权力的重心所在，广袤的平原使国家权力较容易渗入到农村社会中；农业所面临的涝灾威胁使得农民期待国家政权来组织抗灾，其结果就是农民对国家有强烈期待和认同，北方村庄多姓杂居的格局也有利于国家权力深入。[22]华南地区以山地为主，相对远离中央权力，宋明之后，农村社会的宗族重建又比较成功，能够自主应对农业风险，因此国家权力不容易深入，也无需深入。另外，在中国传统社会，村庄内部阶级结构也使得国家权力更深入北方村庄，因此北方村庄地方性规范的自主性较南方村庄为低。就当前中国农村的情况来看，南方农村因传统时代已形成强有力的自主性地方性规范，当现代国家权力介入到时，较难快速改变其地方性规范，虽然削弱了它。北方农村因传统时代就受到更多国家权力和主流意识形态的渗透，农民因此形成了接近政权的特定心理结构，地方性规范强但自主性不足，一旦现代国家权力再次介入，地方性规范会随之发生变化。国家权力的介入与地方性规范的变化，存在时间上的滞后性。地方性规范越强，其自主性越强，则国家权力介入后发生变化越慢，变化的滞后时间越长。中部地区主要指开发时期较为晚近的地方，典型是江汉平原，国家权力要深入农村难度倒不大，但由于开发时间不长，人们居住比较分散，社会交往密度不高，地方性规范尚未完全形成，国家权力就开始强力介入，其结果是国家意识形态和法律会即刻产生效果。如果从南北方的差异来理解土地调整的地方性规范，我们就会发现，促使土地调整在一些村庄能够顺利进行的原因，与不同村庄在传统社会的经历相关，也与村庄自身的结构相关。在河南汝南农村，农民将耕地和吃饭紧密联系在一起，以至于对饿死的担忧，这反映的是土地调整的地方性规范后面受着生存伦理的支撑。生存伦理就是在资源允许的情况下，所有的村庄成员都应当依靠该资源获得生存，维持生存的需求天然地高于其它一切要求。[23]黄宗智认为，清代法律和民间习俗表明传统中国社会是一个生存伦理至上的社会。[24]但关键是，今天农村社会与传统社会已有很大不同，对当前汝南农民而言，农民的主要收入都来源于务工而不是土地上的收入；土地调整中增减的只是农户土地的一小部分，并不影响生存。这种情况下，之所以生存伦理与土地调整的地方性规范联系在一起，是因为生存问题构成了汝南农民对土地的想像。生存伦理是传统中国和集体化时代给人们留下的尚未褪去的经验和共识。自古以来华北农民的生存高度依赖土地，土地是人们生存的唯一保障。集体化时代的生产力状况和平均主义实践无疑强化了人们对土地的这种观念。虽然今天的现实情况已经改变，但由于滞后效应，人们的观念和地方性规范还没有来得及完全改变。也正因受这种生存伦理及相关地方性规范的支配，汝南的乡村干部才会说：“你不调，群众就找你闹事，找你要饭吃。”当然，没饭吃就找国家，这也反映了汝南农民诉求国家的心理。事实上，在汝南不进行土地调整的村庄中，有村民上访要求进行土地调整。也正因为存在诉求于国家的心理，当地方性规范与国家法律不一致时，他们会在自己的体系里自圆其说。[25]正是在生存伦理的支配下，汝南农村调整土地时，对户口已经迁出的大中专生仍然分配土地。这是“集体成员权”无法解释的，因为按照法律，户口转出，就已不是集体成员。可以说，汝南农村支持土地调整的地方性规范是传统社会相关规范和集体化时代相关规范的混和物，这个混和物中还加进了农民对当前国家政策和法律的想像和故意曲解。这一地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会的生存伦理意识，而集体化时代的生产力水平和平均主义公平观念则强化了这种意识。在新邵农村，同样存在支持土地调整的地方性规范，但这种规范与汝南农村有所不同。新邵农民不断强调的是他们小组的协议，因为“国有国法，组有组规”。既然“土地是集体的”，就应该按集体的规矩办。在新邵农村调查，很容易感受到村组内部的集体主义气氛，因为是集体的东西，所以只要是集体的人就都有份，也都有责任。支持土地调整的地方性规范的基础在于农民的集体观念。我们不能简单地认为这种集体观念来源于集体化时代的实践，应该说，这种观念与传统中国社会中的宗族、房支和屋场的结构和观念更加相关。[26]在南方村落中，成员权的获得与宗族生活的实践密切相关，而与集体化的实践关系不大。[27]当然，集体化时期实行“三级所有，队为基础”建制，往往与传统社会的屋场、房支或宗族重叠。这使得集体时代的集体观念，与传统社会的宗族观念，可以并论而不冲突，甚至可以说，前者以隐蔽的方式强化了后者。与汝南不同，村民们和村干部并没有试图在国家法律和调田的地方性规范之间寻求某种可为外人接受的说法，他们非常清楚调田的实践不符合国家政策和法律，但他们坚持按照地方性规范办事。总结来说，新邵农村支持土地调整的地方性规范主要是传统社会相关规范，也混合了集体化时代相关规范，这一地方性规范对当前国家政策和法律持较为明确的抵抗态度。地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会宗族实践中的公私观念，而集体化时代的集体观念则以隐蔽的方式对之有所强化。[1][2][][]经过这番梳理，我们可以看出，同样是支持土地调整的地方性规范，规范的性质其实并不相同，其背后的地方性共识的基础也不相同。从某种程度上讲，这种不同最终导致了两地政府在土地调整问题上的态度不同。概括来说，新邵县乡干部可以被称为“被动的合作者”，而汝南县乡干部可以被称为“隐蔽的合谋者”。税费改革后，政府要向农民发放各种补贴，其依据就耕地面积。这样，村组私自进行的土地调整，就需要地方政府的配合。而配合的工作量是相当大的，地方政府为何愿意花费做这些额外的工作呢？在湖南新邵，乡镇干部说：“村里都要求调地，他们要调，我们只好跟着每年核算。他们有这个要求，我们就只好做这个事了。”[28]湖南新邵的土地调整是在村庄的主导下进行的，乡镇只是“被动的合作者”。但关键是，乡镇是在一项与国家政策和法律相抵触的实践中充当合作者，而且看起来有害无利，付出巨大的工作量，还要承担行政风险。在南方村庄，这种合作不是偶然的。南方村庄由于宗族能够基本解决村庄公共品供给，对国家政权向来有排斥心理，国家政权也一直没有像北方那样深入村庄，收取税费一直遭遇到组织化比较高的抵制，计划生育和殡葬改革的政策效果也不如中部和北方农村。由于南方村庄存在着规模巨大，组织动员能力强的宗族，县乡行政很难通过收买村干部来建立“乡村利益共同体”[29]，因此很难像北方农村那样建立起有效的上下级关系。南方农村的乡村关系与其说是上下级关系，不如说是友好协商关系。因此，乡镇干部在处理与村干部、村民的关系上，就不是简单的指挥，而是友好合作。在土地调整问题上，如果南方农村的县乡干部正面反对村庄的自发实践，一方面反对的成本会很高，效果不会好；另一方面还会遭致村民和村干部在其它事情上的不合作，而这些事情很可能对乡镇政绩有着决定性影响。在北方农村，只要地方政府愿意，就可以低成本地深入乡村，但汝南农村为何违反中央政策和法律进行土地调整呢？因为土地调整不仅仅与地方性规范相关，还与村庄的治理和发展有着极其密切的联系。[30]基于此，县乡政府采取一种模糊态度的策略。因为县乡政府知道，严格执行中央政策和法律，就会导致村庄利益结构刚性化，村里就什么事情做不成。相关建设占地后，如果不调整土地，就得持续多年支付占地补偿，这会成为乡村组织难以承受的负担。[31]由于村组可以调整土地，村庄利益结构就没有完全刚性化，而具有一定的弹性，乡村两级从而可能利用这种弹性的土地利益结构来做成一些事情。当然，好坏暂且不论。这样一来，如果县乡政府希望村组干部带领村庄发展，就不能反对土地调整；但县乡政府又不能明确支持违反中央政策和法律的行为，因此就只好采取模糊的态度。采取模糊态度，没有出现上访是县乡希望看到的局面，但如果出现上访，县乡也很容易推脱责任。县乡政府知道，若明确规定土地不能调整，要求村组严格执行政策和法律，则难以期待村组完成各种达标升级任务，完成发展地方经济、供给农村公共品的任务。只有赋予村干部调控土地的权力和空间，县乡的发展才又可能，但明确赋予所带来的政治责任又是县乡政府所承受不起的。与新邵县乡干部“被动的合作者”角色相对，汝南县乡干部的这种角色可以被称为“隐蔽的合谋者”。县乡有很强的政绩导向，也有相对强的行政命令能力，可以借村组干部之手来达到政绩目标。但村组干部却缺少实现县乡政绩目标的手段，土地调整是可以借用的不多手段之一。这样，在汝南县乡干部的隐蔽合谋下，那些想做事的村干部就可以利用模糊空间，与支持调地的村民结成利益联盟，努力保护自己施展抱负的发展空间，从而遏制潜在的上访者。四、农地承包实践的时代变迁：“放法”、“迎法”与法律下乡前文论述中，我比较了新邵、汝南、荆门土地调整状况，并从地方性共识的角度解释了土地调整的区域差异。然而我们所讨论的区域之间的差异，主要是从土地调整的普遍性及其背后的逻辑而言。在我们所划定的南方、北方、中部这样的宏大区域内，甚至在我们调查的县域范围内，即使剔除城郊村和发达地区农村，土地调整实践的差异仍然非常大。有时相邻的两个村，也可能存在较大的差异。这要从中央政策的贯彻和现代法律下乡的角度去理解。1980年代以来，土地调整的实践一直存在，但随着时间的推移越来越少，这与国家政策和法律的持续用力有关。国家政策和法律持续用力对土地调整实践的影响，应该从两个方面去理解，一是国家政策和法律的贯彻渠道，二是村庄对国家政策和法律的反应。后一方面问题的关键在于，村庄中是否会有人选择打破地方性规范，以国家政策和法律诉求自己的利益；以及当国家机关遇到这种情形时，是选择严格执行法律还是遵循地方性规范。费孝通讲述过一个“奸夫的故事”，[32]许多学者将这个故事理解成，现代法律制度破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效的建立起法治秩序。朱晓阳则从背后的观念冲突将其理解成“法律的语言混乱”。[33]这里我想从法律下乡的角度加以理解。正是由于存在类似于这位奸夫的“乡间败类”，法律才有可能进入乡村。在传统社会，当一个“乡间败类”以法律为“武器”寻求自己的利益时，尽管国家法律可能支持他，但乡村极有可能谴责、排斥、惩罚他。但是今天村庄已经丧失了惩罚能力，当“乡村败类”不断出现时，村民也就逐渐习惯并不加谴责。这样，“乡间败类”的行为不但在现代法律制度上具有合法性，在村庄里也逐渐具有了合法性。这时，法律就已经下乡，地方性规范也因此瓦解。在很多村庄，土地调整的实践正经历这样的过程。在宋庄村冯西组，2005年调地时，一位民办教师刚刚转为公办教师，按照村庄地方性规范，承包地应当退出来，但他坚持不退，事情闹到了乡政府，乡政府支持这位教师。“好在其他村民并没有学他”，因此冯西组直到现在还可以坚持土地调整。起初村民们对这位教师非常恼火，背地里骂他“做人不讲道德，还为人师表呢”，但骂归骂，大家也拿他没有办法。宋庄村支书说：“这样的人有一两个还没事，有十个八个就不好弄了。那样，我这个书记也没法当了。”然而，从一个到“十个八个”，也许是迟早的事情。[34]其实，那些不遵守村庄地方性规范的村民和那些为土地而上访的人，大多不受欢迎，村民常常称呼他们“神经质”，这些人根据村庄伦理和地方性规范往往处于弱势地位，他们想借助法律和政策的力量来谋取利益。在土地承包实践中，他们敢于借国家法律来维护自己利益，而不顾忌村庄内部的地方性规范和道义压力。当这样的“神经质”或“乡村败类”不断冒出来，地方性规范自然就会逐渐解体。他们借助于村庄之外的国家法律，这种方式可以被称为“迎法下乡”。而在特定情况下，只要有人“迎法”，法律就会随之下乡，现代司法的逻辑就会进入村庄。在土地承包实践中，他们以维护农民土地权益的面貌出现，但在村庄地方性规范的视野中，维护的不过是“乡村败类”的利益。但“乡村败类”多了，地方性规范瓦解后，也就无所谓“乡村败类”了。“乡村败类”迎法下乡的行为应当属于“利用法律”[35]。当现代法律进入乡村，乡村中就有了两套互相冲突的规则系统，这两套系统会互相竞争。“乡村败类”会利用国家法律来维护自己不符合地方性规范的个人利益，而村庄中的大多数人会利用地方性规范来维护他们的地方性共识和伦理观念。两套系统是冲突的，但有效力等级的差别，那就是国家法律高于地方性规范。冲突的合法裁判地位被赋予给接受了现代司法逻辑的官员，因此地方性规范在竞争中失败就在意料之中。这样，利用法律牟取不符合地方性规范的利益的行为就会传染开来，发生扩散效应。有第一个，就会有“十个八个”，一切只是时间问题。当然，接受现代司法逻辑的官员也不是无条件地维护国家法律，其背后有着复杂的机制。在中国这样的后发国家，政策和法律的贯彻渠道主要是政府系统，这使得法律的贯彻陷入了行政的逻辑中。行政逻辑的特点在于，更多地考虑行政风险和政治后果，而不像法院那样更强调对法律的忠诚。1990年代，县乡政府的日常运转和政府官员的政绩都高度依赖收取税费。这种情况下，收取税费成为乡镇政府的“一线政策”，其它诸如执行法律、纠纷调解、农田水利、社会治安等都只是“二线政策”。一线政策的要害在于，它是一票否决的，只要一线政策没有执行好，二线政策执行得再好，也要被否决，党政官员由此丧失发展空间。二线政策即使执行不好，它可能出事，导致党政官员丧失发展空间，但它只是可能性，只是存在一种风险。当一线政策执行不好，就不只是风险，而是确定的危险。因此，当一线政策与二线政策冲突时，乡镇官员就会“丢车保帅”。简言之，一线政策遵循“必定的危险”的逻辑，是“确保不出事”的逻辑；而二线政策遵循“不确定的风险”的逻辑，是“最好不出事”的逻辑。乡镇官员收取税费的困境在于，虽然大多数农户都胆小怕事或有强烈纳税意识，却总有少数钉子户不愿按时缴纳税费，甚至拒绝缴纳税费。大多数村民拒绝缴纳税费并非没有理由，土地调整也会成为其中一个理由。农民有他们的逻辑：你要我交税，就得给我解决问题。况且土地问题又是地方性规范所支持的，具有村庄在地合理性。如果县乡政府对土地调整这样具有村庄合理性的问题不解决，想让钉子户缴税，那是难上加难的事情。这时，为了收取税费这个一线政策，遵守土地承包政策和法律这种二线政策只好放到一边。这时，为了确保土地调整中的“稳定”，县乡政府甚至会以文件的形式统一规定相关具体事宜，要求县乡各个部门与村庄合作。这样，土地政策和法律就被收取税费的一线政策给“卡住”了。税费改革以后，农村形势发生了很大变化，一旦县乡政府从不择手段向农民收取税费的压力中解脱出来，一线政策的危险没有了，二线政策的风险就凸显出来。过去县乡政府在收取税费中“不择手段”的风险，立即成为县乡官员非常敏感的问题。在土地调整问题上，过去为收取农业税费而不得不容忍，希望不出事就将收税费任务完成，因为尽管不择手段可能出事，但不能完成税费任务却必然出事。取消农业税后，必然要出的事没有了，可能要出的事就变得极其重要，县乡因此会注意依法办事。这种依法办事刚好与大多数农民的偏好相反，但由于不再向农民收取税费，农民也无法再借拒交税费提高对县乡的谈判能力，因此也无法要求县乡调整土地。这种情况下，之前被“卡住”的相关法律就被“放行”了，而一旦有“乡村败类”前来“迎法”，“放法”和“迎法”结合在一起，法律便成功地下乡了。其实，无论县乡政府“放法”还是“卡法”，其本质在于，由政府系统推行法律，法律的逻辑要服从于治理的逻辑。在农村治理危机严重，收取税费困难的1990年代，法律的逻辑淹没在治理的逻辑中。而取消农业税后，法律的逻辑和治理的逻辑可能走到了一起。当然，这也不是绝对的。就整个政府系统来说，压力型体制的本质并没有发生改变，如果县乡政府想地方经济有所发展，而这种发展又与土地调整密切相关，则县乡政府会像农业税时代一样，倾向于继续扮演“隐蔽的合作者”这个角色，就像当前汝南县政府一样。在取消农业税之前，北方村庄在土地调整时与治理逻辑的关联比南方要高，因此取消农业税后，它受治理逻辑的影响也更大。取消农业税后，北方不再能够进行土地调整的村庄要远多于南方。汝南的乡村干部在调整土地时，更多考虑治理目标和政绩，但他们所借用的话语却是村庄生存伦理和地方性规范的话语。对他们来说，生存伦理和地方性规范并不是丝毫不能忽略的规则，而更多只是达致治理目标的一种手段。地方性规范的维护更大程度上是达致治理目标时的副产品。正因此，取消农业税以后，土地调整对利益结构的影响越来越大，因而调整难度越来越大时，许多乡村干部为了省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整。与此相对照，南方村庄的村干部进行土地调整，更多源于村庄内部地方性共识和地方性规范的压力，与治理逻辑的相关度相对较低，土地调整更多是为了维护地方性规范，地方性规范本身是目的而不是手段。正因此，取消农业税后，南方农村选择省却麻烦，选择“放法”而不进行土地调整的乡村干部并没有北方农村多。[1]JamesKung,EqualEntitlementVersusTenureSecurityunderaRegimeofCollectivePropertyRights：Peasants’PreferenceforInstitutionsinPost-ReformChineseAgriculture,JournalofComparativeEconomics,1995(2).[2]安戈：“中国农村的家庭风俗和土地再分配”，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第1期，第4页。[3]赵阳：“对农地再分配制度的重新认识”，《中国农村观察》2004年第4期，第23页。[4]廖洪乐：“农村承包地调整”，《中国农村观察》2003年第1期，第47页。[5]杨学城、罗伊·普罗斯特曼、徐孝白：“关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估”，《中国农村经济》2001年第1期，第56页。[6]当然，这种土地调整与基于人口变化的调整有着本质不同。所以，笼统地讨论土地调整，或统计土地调整的频次，在此基础上研究农地承包的实践，有很大局限性。[7]陈柏峰：“对我国农地承包权物权化的反思”，《清华法律评论》第1辑，清华大学出版社2006年版。[8]GraemeSmith2004年在安徽省的一个县调查时发现，那里的农民仍然坚持调整土地，不过，受政策和法律的压力，将以前两三年一调改为现在的七年一调（安戈，前引2文，第5页）；邱国良、邱新有在研究中提及江西东北部某村2004年还在调整土地（邱国良、邱新有：“村庄政治视野下的农地制度构建考察”，《农业考古》2006年第3期）；有记者报道，2004年山东省临邑、商河、邹平、郓城、梁山、肥城等县市普遍存在土地调整现象（丁锡国、董振国：“农地调整：情理与法理孰大”，《瞭望新闻周刊》2004年11月22日）；另外，一份杂志的读者热线中显示，2004年山东省阳谷县存在土地调整现象（“村民认可可以调整土地吗？”，《农业知识》2004年第4期）。[9]存于华中科技大学中国乡村乡村治理研究中心的各种调研报告打印本对这些情况有详细介绍。[10]在土地调整中，各地农村对计划生育外出生的人口有着不同的对待方式，有的将计划外人口按一定比例，如3/5分配土地；有的待计划外人口成年（到16或18岁，或者结婚）后分配土地；几乎没有不给计划外人口分配土地的。[11]比如，没有儿女的五保老人应当受到集体的照顾，困难的农户有权得到集体的帮助。一些家庭由于孩子年龄尚小，负担重，可以通过“挂账”的方式向生产队借粮食，等孩子成年能参加劳动后，生产队再逐渐从这个家庭的工分收入中收回借账。[12]周其仁：《农村改革与中国发展（1978～1989）》，牛津大学出版社1994年版；朱冬亮：“土地调整：农村社会保障与农村社会控制”，《中国农村观察》2002年第3期。[13]姚洋：“中国农地制度：一个分析框架”，《中国社会科学》2000年第2期。[14]“地方性共识”最初是贺雪峰受吉尔兹的启发，在对农民水利合作及其区域差异的研究中提出的一个概念。参见贺雪峰：“公私观念与农民行动的逻辑”，《广东社会科学》2006年第1期。[15]荆门的农民说：“上面政策不变，谁敢动地？那是要打破头的事！”有一次，一个村民组酝酿调整土地，以集中地块，方便灌溉。所有农户都同意并在承诺书上签了字。村委会主任和村民代表花了两个多月时间将所有地块均分，然后抓阄。村民都觉得程序公平，但其中一个妇女抓阄后又反悔。她说：“你们硬要调整，那我就没有活路了！”村委会主任一看这样，立即罢手，全组两个月的努力一下子就白费了。[16]罗兴佐：“土地纠纷中农民的公平表达冲突”，《调研世界》2006年第3期。[17]一个村委会主任说：“我们已经有个规矩，就好调了，没有什么矛盾。我们也知道国家政策，但土地是集体的，田多了少了就必须变。也有村民说，国家不让变，他可以说，但不能反对我们调，我们还是要以多数人的意见为准，其实这些人也认同调田的道理。政策是死的，人是活的。”[18]村干部说：“没有人敢不退地。别人等着接地，你拿住别人的饭碗不放？你不退，群众不依。”我问村民是否知道有三十年不动地的情形，他们说：“听说过，那是村庄里家族势力大，欺负弱小家族的结果。”[19]BenjaminvanRooij：“法律的维度”，姚艳译，《思想战线》2004年第4期；王启梁：“基层农村的规范体系与社会秩序的实现”，《广西民族大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。[20]朱晓阳：“‘误读’法律与秩序建成”，《社会科学战线》2005年第3期。[21]贺雪峰：“中国乡村治理的区域差异”，《论村治模式》导论部分，待出版；贺雪峰，“关于中国农村区域类型的想像”，三农中国网，2007年11月30日最后访问。[22]陈柏峰：“北方村庄的派性政治与日常生活”，未刊稿。[23]斯科特指出，在人均农地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，追求较低的风险分配与较高的生存保障。斯科特：《农民的道义经济学》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版。[24]黄宗智：《法典、习俗与司法实践》，上海书店出版社2003年版，第188－191页。[25]他们说：“‘三十年不变’，意思是说人在地在，承包制保持不变，而不是说不准动地。”“‘有人有地，没人没地’，这是国家政策。”汝南农民几乎每天都花三个小时以上看电视，而且特别关注涉农电视，他们不可能没听过农村土地承包法和物权法的相关宣传，但他们似乎不愿意相信法律的真实规定。[26]由于宗族观念的存在，南方一直到现在，集体化时代迁居的村民至今都难以真正在他姓村落中立足，他们在土地调整中往往遭受歧视，很多人因此被迫负担额外的费用，甚至回迁到祖先的村落（前引12朱冬亮文，第19－20页；刘良群：“宗族复兴背景下的人口迁移”，《中国乡村研究》第四辑，社会科学文献出版社2006年版）。这正好从另外一个角度说明了土地调整的“集体成员权”说的局限性。相比而言，北方直到今天从一个村庄迁移到另外一个村庄都非常容易。我在河北深泽调查时，一个村民1990年代在邻村开店子卖豆腐，后来干脆将户口也迁到了邻村，迁入村还给他分了地。这种现象在南方几乎不可想像。[27]杨华对此有精彩的论述，请参见杨华：“传统村落生活的逻辑”，华中师范大学硕士论文，2007。[28]我问曾在衡阳任乡镇党委书记的陈文胜这一问题，他说：“乡镇和村里的权力应该有个界限，他们有调地的要求，我们只能顺应，不能干涉。”[29]贺雪峰：“试论二十世纪中国乡村治理的逻辑”，《中国乡村研究》第五辑，福建教育出版社2007年版。[30]宋庄村自分田到户以来，一直不断调整土地，这个村的公共事业和发展状况也一直较好；而邻近的五里岗村近十年来没有调整土地，村庄公共建设状况则每况愈下。土地调整可以给村组干部一些权力，从而使他们有举办公共事业的积极性和可能性。宋庄村1990年代初就开始种大棚蔬菜，大棚一个一般是150米长，东西朝向，但宋庄村的家庭耕地一般是南北朝向的，不符合要求，村委会于是通过调整土地来实现要求。到1996年第二轮承包时，全体村民大会和党员会都认为土地调整的传统要保持下去，于是就这样一直延续到现在，土地承包经营权证也一直没有发下去。[31]政府投资在宋庄村建7米宽的水泥村道，建好村道后，不但日常生活更方便，大棚蔬菜的输出也将更加方便。村道共占地25亩，如果土地不调整，乡村要支付至少40万元。不过，由于宋庄村一直进行土地调整，土地被占农户就可以指望在不久后的调整中获得土地，因此觉得“占了就占了吧”。[32]费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第57－59页。[33]朱晓阳：“语言混乱与法律人类学进路”，《中国社会科学》2007年第2期。[34]新邵县小溪村五组组长今年就为这“十个八个”烦透了。按照小组的规则，今年应该进行大调整了，但有两户不愿出地，理由是五年前调地时村里有一户没有出地。而五年前不出地的农户被村民称为“神经病”，他从2002年起就抱着法律不放，还去省里上访过。因此，镇里都不敢惹他，小组长找他他更是不理。[35]尤伊克、西尔贝：《法律的公共空间》，陆益龙译，郭星华校，商务印书馆2005年版。

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内容提要: 集体土地所有权与 农村 土地承包经营权并行存在于农村土地上的事实决定了两者之间必然会产生冲突与协调的问题。现实中，集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突普遍存在于农村土地的调整过程中、集体收回承包地的过程中以及农村土地承包经营权的流转过程中。严格限制集体调整承包地与收回承包地的权利，允许农民在自愿的基础上充分流转其承包地，建立集体土地所有权在土地承包经营权限制下实现的制度，可以达到协调两种权利的运行，构建和谐农村法秩序的目的。

 

 

      在农村的农用土地之上，普遍存在着集体土地所有权与农村土地承包经营权。集体土地所有权与农村土地承包经营权之间存在着一种共生与制约的关系。理论上，集体土地所有权应由集体成员共同形成决议并由集体土地所有权代行主体（通常是村民委员会）来实现，而土地承包经营权则直接由农民家庭与农民个体来行使。集体土地所有权与农村土地承包经营权的主体与行使方式不一致，导致了两者之间存在着发生冲突的空间。

      土地承包经营权设定以后 自然 对集体土地所有权形成了制约，这一点已经没有什么疑问。问题的关键在于土地承包经营权可以在什么程度上对农村土地承包经营权进行制约与限制？作为代行主体的发包方，其行为可以在多大程度上影响农村土地承包经营权的行使？发包方能否调整、收回承包地，改变已经形成的承包关系？能否对农民转让承包经营权的行为进行限制？对于上述问题的回答离不开对集体土地所有权与农村土地承包经营权之间冲突的现实考察。现实中集体土地所有权与农民的土地承包经营权的冲突也主要表现在如下方面：以集体的名义进行土地调整，损害农民个人土地承包经营权；集体收回农民的承包地，侵害农民土地承包经营权；集体否认农村土地承包经营权流转的效力；土地征收补偿时，对集体土地物权的补偿与对农民个体土地物权的补偿混淆。

      一、农村土地调整中的集体土地所有权与土地承包经营权之冲突及协调

      土地承包经营权是一种物权，目前已经没有什么疑问。但是，在土地承包经营权制度推行之初，这一点并不明确。在农民最初要求承包经营时，出于对 政治 风险的担心，他们一般都与乡村干部约定一个较短的承包期，通常为1-3年。在这一期限届满后，乡村干部会组织农民根据人口变动的具体情况对承包地进行相应的调整，重新发包再确定一个1-3年的承包期。1984年的中央一号文件规定承包期一般应在15年以上，并强调在延长承包期以前，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。中央这一政策的目的是通过土地承包经营权这一权利来实现向新民主主义革命理想的有限回归，因此，中央希望农民能够在 历史 上进行承包基础上，再进行一次较小规模的调整，达到农民的土地权利之间的基本平等后，长期维持农民对特定地块的承包经营权。让农民一次性地获得对特定农地地块长达15年以上甚至更长的土地使用权的制度安排只能是一种物权性的安排，1986年颁布的《民法通则》就很好地把握并贯彻了中央的这一意图。但是这一规定在实践中并没有被很好地遵守，它的法学意义也没有被法学家与司法实务界人士很好地挖掘。1990年中共中央国务院发布的《关于1991年农村工作的通知》强调“只要承包办法基本合理，群众基本满意，就不要变动”，“确实需要调整的，也要从严掌握”，再次说明了中央要实现农民对特定地块进行稳定支配的政策导向。

      但是在实践中，人民公社时期土地集体所有与集体使用的实践与普遍的意识形态宣传形成并强化了农民心目中朴素的平等观念。在农村土地承包之初，农村土地基本是在综合考虑土地的肥沃程度等因素的基础上，按照人口与劳动力等情况进行均分的。在经过最初的一次或者两次的调整与均分以后，土地的调整与按人口进行再次均分被农民群体与乡村干部所普遍接受，土地承包经营权延长到15年以上的政策目标没有得到实现。农民的平等观念与平均主义意识对土地平均调整提供了有力的思想支持，而乡镇政府与乡村干部也希望借助于农村土地的频繁调整来强化自己对集体土地的控制力与对农民、农村进行综合管理与控制的能力。农民、乡村干部与乡镇政府之间虽然利益目标各不相同，但是在土地调整方面则存在一定的共识。土地调整成为了农村土地承包经营制度在贯彻过程中的一种普遍性习惯，农民强烈的平等意识与平均主义观念在推动着“生增地，死减地”（注释1：农民对土地调整的态度是相互矛盾的，一方面农民希望通过土地调整来实现彼此之间的土地权利的平等，另一方面农民也强烈地担心自己会因为调整而丧失承包地。因此，当你问及农民是否同意通过调整来实现土地权利之间的占有平等时，大部分农民会表示支持；但是，当你又问及农民是否会同意村组调整你的承包地，减少你的土地权利时，绝大多数的农民又都表示反对。通常情况下，增加人口的家庭会要求调整承包地，而减少人口的家庭则强烈反对调整承包地。赵阳曾在安徽省的肥东县与凤阳县对43位农户进行过涉及到农民对土地调整之具体态度的调查。在该项调研中，对于“你觉得土地调整好不好？”，人数相当的农民分别选择了“好”或者“不好”，而对于另外一个“你觉得已经分配的承包地不进行调整行不行？”则有33个（约占77% ）农户选择了“行”，只有7个农户选择不行（参见赵阳著：《公有与私用——

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关键词：农村居民点；土地整理；权属调整

1．农村居民点整理的含义及意义

农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村建设用地逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行综合调整。

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量；缓解用地矛盾实现耕地占补平衡；发展农村经济，促进城镇化；缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城市化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城市建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，况且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地配置优化，也带来许多生态、环境问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划编制当中，即“规划先行”后，有目的、有针对性地进行土地整理，这样一来，农村居民点减少可以与城市建设用地增加相挂钩，在一定程度上缓解城市建设用地供需不平衡的现状。

2．农村居民点整理中的权属调整问题

2．1农村居民点整理中权属调整所存在的问题

2．1．1农村居民点整理中权属及其调整的界定

农村居民点整理中的权属涉及农民集体经济组织对其所属的农用地和建设用地（主要指农民宅基地）拥有的所有权以及农民对其承包的土地和其宅基地所拥有的占有和使用权。在农村居民点整理中权属调整是指，在农村居民点整理过程中，由于农村建设用地整理规划的需要，而造成的对农民产权客体的调整即地块权属的调整。

2．1．2农村居民点整理中权属调整所存在的问题

（1）由于原宅基地不符合标准所带来的纠纷

农村农民宅基地使用面积超标的现象在我国农村普遍存在。宅基地使用面积的严重超标对农村居民点的整理和村庄合并带来一些难题，虽然省（市）明确规定了宅基地的使用面积标准，但是由于农民的法律意识淡薄以及一些历史遗留问题，农民对分配新宅的面积不理解，而且常常会发生纠纷。给农村居民点整理工作带来一定的障碍。

（2）权属调整没有充分保障农民利益

农村居民点的整理事实上是政府为了促进土地优化配置，加快城市化进程所实施的政府行为。所以，政府必须首先保证土地产权所有****益。农村居民点整理过程中的权属调整包含两个基本方面，一是土地承包经营权的权属的调整；二是宅基地权属的调整。对于居民点用地整理过程中所带来的农民土地的减少、丧失以及承包责任田位置变动所带来的农民利益损失目前补偿不是很合理。这一点其中某些问题类似于土地征用过程中所存在的对农民权益的侵害。

（3）补偿不规范

补偿的不规范包括两个方面：一是补偿标准低以及补偿项目少；另一方面是补偿标准偏高或补偿项目偏多。过去，我们只注重于土地补偿偏低给农民权益带来的损害，而对土地补偿费偏高的问题鲜有关注，但从我们对Y市的实地调查的一结果来看，土地补偿偏高或项目的偏多确实是值得我们注意的问题。补偿费用偏高以及项目的偏多将有可能导致土地资产的流失以及****的滋生。据我们对Y市的调查，Y市在农村居民点整理过程中采取了“区位价”的补偿方式。所谓“区位价补偿”是指给因居民点整理给农民带来的土地位置变动所进行的“补偿”。表面上看类似于土地经济学中的级差地租Ⅰ。但是，对于农村居民点整理来说，一方面，新居民区一般较原居民区更靠近城镇，这是整理的基本原则，所以区位只能变好，不存在补偿的问题；另一方面，即便确有区位的变动，变动范围也不会很大，也不存在明显的区位差异。倘若我们对因居住地到责任田之间距离扩大所带来的交通或人力成本等的费用增加进行补偿的话，那么上述距离的缩小，是否应该由集体经济组织或农民来补偿政府或整理实施者呢？所以，我们认为补偿应该按照实际利益的得失平衡为原则，不能少补但也不可盲目地多补。

2．2农村居民点整理中权属调整的模式

（1）A市的权属调整模式

A市项目整理区位于城郊结合部，经济较为发达，该地区农民思想转变快，有强烈的农村城镇化愿望，并且由于M镇以前有比较成功的安置经验，该项目区采用农村城镇化型农村建设用地整理模式进行整理，将村庄整理纳入城镇规划的体系，对分散的自然村实行规模搬迁，有步骤地向城镇靠拢。A市人民政府在项目整理区成立农业生态园区管委会，组建园区公司。园区管委会负责项目区的规划、行政和社会事务，公司负责融资、拆迁、项目的经营管理。由政府出资建造安置区，对拆迁村民进行安置，政府收回原宅基地，把迁移后的自然村旧址复垦为耕地。整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。

这种模式适合于近郊和经济发达的地区。模式中把农民的原承包责任田统一租赁给园区公司经营，农民将失去土地使用权。园区公司将对农民给予一次性补偿或每年付给一定的租金（1000元/亩年），保证农民权益的实现。

（2）B市的权属调整模式

B市的模式按具体的情况分为两种：

一是农村城镇化农村建设用地整理模式。该模式的资金来源为政府出资，村庄搬迁补偿费用、新村建设费用和农村建设用地整理费用都来源于政府的投资，村集体和农民不用投资。如B市的X镇农村建设用地整理总计需要投入28182.32万元，其中拆迁补偿总费用为25315.34万元由B政府、开发区和镇政府收取的土地出让金和土地税费中列支；旧村复垦总费用2866.98万元，由国家和地方各级政府用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中列支。

二是自然村合并型农村建设用地整理模式。例如：Y镇Z村建设146户连体别墅，每户300平方米，50套公寓房，每套120平方米，会所3000平方米，每平方米建筑成本为620元。这种模式的资金来源于政府、村集体和农民，其中：

（1）村集体为每户建房每平方米补助200元，总投入为：

（146×300+50×120）×200＋3000×620＝11820000元＝1182.00万元

（2）农民负担建房成本中其余的420元：

（146×300+50×120）×（620－200）＝20916000元＝2091.60万元

（3）政府负担旧村复垦费用、村内1500万元的基础设施建设费用以及工矿用地拆迁费用：

212.55×15×2000+15000000+2.63×15×130000＝26505000元＝2650.50万元

新村建设费用1500万元和工矿用地拆迁费用为512.85万元由B市政府、Y镇政府收取的土地出让金和土地税费中列支；旧村复垦总费用为637.65万元，由国家和地方各级政府用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中列支。

此模式将农民土地是否丧失，按照权属筹集相应资金，并给以农民一定的补贴。费用有政府、集体和农民分别承担。

（3）C市的权属调整模式

C市对整理项目区内宅基地全部拆迁，拆迁后的土地全部复垦为耕地，拆迁分平房和楼房两种分别给以补偿，并按国家标准结合项目区实际给拆迁农民无偿划拨一块宅基地。其他费用由国家和地方政府给以支持。补偿标准明细如下表：

表1 C市农村建设用地整理平房拆迁补偿表

项    目 金额（元/户） 说明

一、房屋补偿费 28500 

  1、房屋重置价 26400 市政府规定的保护价220元/平方米

  2、装修评估值 1000 房屋室内装潢

  3、附属物残余价值 1100 房屋残值、装修及地上附着物残值按评估值的4%结算

二、补助费 3300 

  1、搬迁补助费 1000 

  2、临时安置补助费 2200 过渡期半年，按每平方米每月3元发放

三、规划安置宅基地费用 30000 包括土地农转非费用和基础设施建设费用

合  计 61800 

表2 C市农村建设用地整理楼房拆迁补偿表

项    目 金额（元/户） 说明

一、房屋补偿费 61500 

  1、房屋重置价 56000 市政府规定的保护价280元/平方米

  2、装修评估值 3000 房屋室内装潢

  3、附属物残余价值 2500 房屋残值、装修及地上附着物残值按评估值的4%结算

二、补助费 4600 

  1、搬迁补助费 1000 

  2、临时安置补助费 3600 过渡期半年，按每平方米每月3元发放

三、规划安置宅基地费用 30000 包括土地农转非费用和基础设施建设费用

合  计 96100 

该模式，注重对农民和集体经济组织的补偿，补偿项目较多，但如平房补偿的“规划安置宅基地费用”项目不太合理，没有明确阐述补偿的客体，没有清晰界定集体经济组织和农民个人的利益边界。

2．3农村居民点整理中权属调整的原则

通过对以上三市土地整理模式的分析，我们认为农村居民点整理中权属调整的应该遵循以下原则：

一、自愿合法，维护农民权益的原则

农村居民点用地整理实施过程中应按照相关的法律以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权者同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

二、权属受损合理补偿的原则

补偿合理就是，一要保证农民权益，对农民的损失进行合理补偿。二要维护国家利益，防止补偿费用偏高、补偿项目偏多给国家带来的损失。

三、统筹规划、优化配置原则

一方面，农村居民点整理要在政府部门的统一部署下，由国土、发展改革、城市规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作。在科学论证的基础上，进行规范操作。另一方面，在整理的过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。

四、因地制宜的原则

资金来源是农村居民点用地整理的难点之一，对于经济发达程度不同的地区，应该按照实际情况，由不同的主体按照权属的大小共同承担整理费用。在获取收益时也应该按照权属大小来进行分配。

3．结论和政策建议

农村居民点用地整理是一项复杂的系统工程，权属调整更是最敏感的部分。在制定和实施整理规划的过程中应该注意以下几个问题：

（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、逐步开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式

农村居民点整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村居民点整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

（3）农村居民点整理要十分注重生态环境保护和人文精神。

在农村居民点整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

在农村居民点整理的过程的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一

参考文献

[1] 刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地，1999，(11).

 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题，1998，(10).

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关键词：农村土地整治 农业现代化

中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

一、引言

农村土地整治是根据规划对田、水、路、林、村进行综合治理，以增加耕地面积、提高耕地质量、改善生产条件和修复受损生态的土地利用活动，目前已经成为加强耕地保护、缓解用地矛盾、改善农田生态以及落实惠农政策的有效途径，也成为促进农业现代化发展的重要抓手。总书记2011年8月23日在中央政治局集体学习会上强调，“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础。”这不仅为农村土地整治工作指明了方向，也为农业现代化发展明确了重点。本文将基于农村土地整治与农业现代化关系阐释，探讨农村土地整治在农业现代化发展中已经和应该发挥的重要作用。

二、农村土地整治是破解农业现代化制约因素的重要手段

由于自然与历史原因，我国农业现代化进程明显滞后于工业化和城镇化。要破解这一难题，实现农业的跨越发展，需要方方面面形成合力，但加强土地整治无疑是关键环节。

国家粮食安全基础尚不巩固，亟须通过农村土地整治稳定耕地数量、提高耕地质量。但当前时期农业基础设施建设还较为薄弱，亟须通过农村土地整治改善生产条件、增强抵御灾害的能力。基础设施薄弱一直是我国农业现代化的短板。全国主灌区骨干工程完好率不足40%，农田有效灌溉面积不足全部耕地的50%，加上装备落后、科技水平不高以及耕地质量较差,农业生产“靠天吃饭”局面没有根本改观。自然灾害频发、受灾面广量大、成灾损失严重等问题极大地困扰着农业现代化建设。据统计，2001―2010年，全国因灾损毁耕地年均高达57万多亩。为改善农业生产物质条件、增强抗御风险能力，亟须通过农村土地整治提高基础设施建设水平，改变基础设施落后局面。

由于农业资源禀赋欠佳，加上生产经营粗放，生产要素利用效率不高，导致综合生产成本较高。截至目前，我国农业用水有效利用系数平均仅为0.5，而发达国家普遍为0.7―0.8；粮食单产与国际先进水平差距较大，水稻单产只及国际先进水平的85%，小麦和大豆仅为55%玉米和马铃薯不足50%；农业增产依赖增施化肥、农药，农业生产成本居高不下。为改善生产要素利用水平、降低农业综合生产成本，亟须通过农村土地整治提高生产要素利用效率减少生产要素投入数量。

三、农村土地整治要通过强基固本发挥更大作用

“十二五”是加快推进农业现代化的关键时期，农村土地整治要强基固本、有序实施。

建成 4亿亩高标准基本农田，进一步夯实粮食安全基础。

2011年7月，总理在国务院常务会议上强调，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。为完成这一目标任务，今后农村土地整治应以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力推进农用地整治，稳妥推进农村建设用地整治，加快推进损毁土地复垦。根据全国土地整治规划安排，2011―2015年全国将强化500个基本农田示范县建设，改造提高116个示范区，新建5000处万亩连片示范区，整治后基本农田将平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上。与此同时，我们还将努力整治农村建设用地450万亩，复垦损毁土地2600万亩，进一步增强国家粮食安全保障能力。

加强农村土地整治基础工作，进一步增强事业发展后劲。当前和今后一个时期，应以长远发展和稳步推进为着眼点，夯实农村土地整治持续发展的工作基础。在土地整治规划编制实施方面，加快健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，严格土地整治规划评审和实施跟踪；在健全土地整治标准体系方面，规范土地整治行为，确保土地整治质量；在土地整治信息化建设方面，建立土地整治数据库，完善土地整治项目备案制度，切实掌握土地整治成效；在强化土地整治法制建设方面，加紧修订现行土地管理法律法规，研究制定《土地整治条例》；在基础研究和队伍建设方面，加强土地整治理论、方法和技术研究，组织实施重大科技专项和教育培训，建立土地整治从业人员持证上岗和机构资质认证制度等。

构建相关涉农资金聚合机制，进一步提高支农惠农成效。资金统筹将成为今后农村土地整治的关键因素，当前应努力形成政府投入持续加大、相关部门共同参与、农民积极出资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入机制。重中之重是按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功”的原则，严格执行新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发土地出让收入征收使用管理规定，发挥土地整治专项资金的引导作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造等涉农资金，发挥资金整合的规模效应，切实提高支农惠农效果。

创新农村土地整治体制机制，进一步保障工作顺利推进。为保障农村土地整治工作持续健康发展，应加快相关重点领域的改革创新。

在构建机制方面，建立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的农村土地整治工作机制；在落实责任方面，明确县级以上人民政府为责任主体，将农村土地整治工作列为政府领导任期目标责任制的一项内容；在完善监管方面，建立健全集中统一、分级负责、全面全程的监管制度，创新监管技术手段，建立信息公开与情况通报制度等；在加强激励方面，加大财政转移支付力度，构建区域补偿机制，按照“谁投资、谁受益”原则，鼓励和引导社会资金参与。

参考文献

[1] 田承忠.大力开展土地整治 促进农村经济社会科学发展[N].湖北日报,2011年5月6日

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1 我国现有农村土地整治管理中存在的问题

伴随着我国农村土地改革事业的不断深化，农村土地整治管理工作取得了阶段性进展，并相应性地获得了一定的实践经验。与此同时，在我国农业生产方式不断变革的客观背景之下，现有的农村土地整治管理工作也日渐地暴露出了一系列亟需整治的问题，引起了相关领域研究者的关注。

1.1 农业生产基础设施建设工作相对薄弱

到目前为止，我国依然一部分地区在农业生产基础设施上有所欠缺。新建水利灌溉设施不能对农村耕地实现完整的覆盖，并且有一部分原有的耕地水利灌溉设施因为日常维护管理工作的职能缺位以及后续的运营维护支持资金供给不足，已经出现了一定程度的功能缺损，无法完全满足我国当代农业生产的需要，也不能对我国农业的长远发展提供充分的支持。

与此同时，我国部分农村地区在农村生产道路设施的建设方面也存在着明显的资金缺位现象，部分地区依然延续着传统的肩挑背驮种植作业方式，农业现代化、机械化发展进程缓慢，不利于我国农业生产力水平的有效提升。

1.2 农业建设资金投入不足

农业设施建设工作同时具备高投入和高产出特征，会导致处于较低收入水平的农民面对严重资金不足的困境，进而导致农民在自行筹资进行农业生产设施建设实践过程中，面临严重资金限制，与此同时，部分农民对进行农业设施建设工作的意义认识不足，依然存在着比较明显的等、靠、要的思想倾向，加之农业发展支持资金在投入渠道方面的限制，对我国农业设施建设事业的发展造成了严重的阻碍。农业设施建设事业的开展困境对我国农村土地综合整治工作的良好开展也造成了明显的阻碍作用。

1.3 项目后期管护工作不到位

一部分农村地区，在开展农村土地整治管理过程中，普遍存在着重项目实施、轻项目后期维护的现象。地方政府之间逐级分配任务分项不完善，在任务分项的逐级分配过程中，逐渐地出现了后期维护环节经费支持不足的现象，而且伴随着近年来我国农村人口外出打工人数不断增多，农民土地经营意识越来越淡薄，使得农村土地整治项目工程设施的后期维护工作流于形式。

2 我国农村土地整治管理工作的改良路径

2.1加强相关领域法律规范的完善

完善土地整治领域的法律法规是实现农村土地整治管理工作目标的重要保障，是保证我国农业生产良好发展的前提条件。而我国现行的法律规范部分条款，在具体的土地整治项目实施管理过程中难以切实执行。鉴于此，在开展农村土地资源整治过程中，应当制定并执行具有针对性的法律法规，在相应的法律法规条款表述中，要明确农村土地整治管理工作的目的、任务与方法，开展工作的组织机构及其职能，土地整治工作参与者的基本权利与义务，土地整治工作经费的权属调整以及工作成果检验流程等完整的工作细节约束条款。要逐步对法条中涉及的内容结合当代我国农业发展的客观状况进行细节完善，健全土地整治管理法律法规以及规章制度，使我国农村土地整治管理工作能够实现有法可依、有章可循。

2.2 实现工作流程的科学规划

开展农村土地整治管理工作，要在整个工作开展过程中加强规划环节的力度，确保农村土地整治工作与地方发展规划相结合，尽量避免项目设计方案有失误。与此同时，开展农村土地整治管理工作，要对地方农业发展状况以及土地资源状况展开全面而充分的调查，因地制宜制定工作方案。开展农村土地整治管理工作，要注重对具备防洪条件的新增耕地或者涉及拆迁工作但作业规模较小的废弃建设用地复垦的土地资源开展综合整治，以最大限度地增加农村地区土地资源数量，构建良好的农村居民生态环境，实现我国社会主义新农村建设目标。

2.3 拓宽资金获取渠道

稳定充足的资金投入是我国农村地区土地整治工作顺利开展的基础条件，有效拓宽工作资金的获取渠道具有深远的意义。

政府应当扩大农村土地整治管理工作的资金投入规模，对耕地开垦费、土地出让金以及新增建设用地的土地有偿使用费开展科学的统筹使用，并建立农村土地整治管理工作经费专项利用机制。

政府应当对土地整治工作中的金融投入行为给予充分的鼓励，要鼓励农业银行、农村信用社以及农业发展银行等金融机构，切实加强针对农村土地综合整治的信贷支持力度，为我国农村土地整治管理工作提供充分的资金支持。

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关键词 农村居民点 土地整理 合法权益

中图分类号：F324.9 文献标识码：A

Reflections on the Problems of Rural Residential Land Consolidation

SONG Qian

（Department of Geological Engineering， Qinghai University， Xining， Qinghai 810016；

College of Land Science and Technology， China University of Geosciences， Beijing 100086）

Abstract With the rapid development and urbanization of China's economy continues to improve， the contradiction between supply and demand of land have become increasingly prominent. However， the efficiency of rural residential land has been reduced， while the cultivated area has continued to decrease， effectively collate rural residential land can solve this problem to some extent. Currently， the finishing work has made some achievements in the country， but in reality the work of rural residential land consolidation still exist many problems， the paper reflects on the problems and the countermeasures.

Key words rural residential area； land consolidation； legal interest

0 引言

农村居民点是农村人口生产和生活等综合功能的承载体，是我国农村土地利用的重要组成部分。长期以来， 我国农村居民点布局缺少整体上的规划指导控制，为便于农业生产，其建设长期处于农民的自发选择状态，自然村落普遍形成了“满天星”式的散落布局现象。这种现象使得农村的土地，特别是建设用地利用效率十分低下。因此，农村居民点布局进行整理势在必行。而农村居民点用地整理工作是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地有序、合理与科学化利用的重要手段。

1 农村居民点整理的概念和内涵

对于农村居民点整理这一概念，不同的专家学者有着不同的阐述，同时也对农村居民点整理的基础理论、评价方法、存在的问题和实施的哪点做了积极的探索研究。农村居民点整理，是指运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，改善农民生产、生活条件和农村生态环境。从定义中可知，农村居民点整理实际上是一项复杂的系统工程，受到自然、经济、社会以及工程技术等诸多因素的影响。从农村居民点整理的内容来看，包涵着调整土地关系和组织土地利用两个方面。

农村居民点整理的内涵可以从两个方面来概括，从宏观上是指在大区域内，对农村居民点的数量、用地布局的调整，例如村庄归并、搬迁；从微观是指对农村居民点内部的用地规模、结构、布局进行调整的综合措施，例如废弃宅基地的整理。

2 农村居民点整理的动力和潜力

2.1 农村居民点的用地现状

目前全国农村居民点用地大大超过了我国人均建设用地使用标准。在农村，大量住宅因农民进城务工等原因而常年闲置，形成空心村和闲置宅基地，加之其他土地利用问题，造成了土地资源的极大浪费。具体问题表现在：（1）村庄布局分散、缺乏统一规划。多数农村居民点建房没有统一的土地利用规划规划、统一的设计和统一标准。农村建房主要是以组和自然村落为单位，这种传统模式决定了居住的分散，居民点星罗棋布地分布，呈现散、小、乱的特点。（2）空心村、废弃宅基地和未利用土地数量多。由于农村剩余劳动力的大量转移并且逐年增加，造成农村闲置的住房和宅基地很多，形成了空心村和废弃宅基地；同时农家居民点内部由于各种原因造成的土地未利用现象依然存在。（3）宅基地使用面积严重超标。全国农村居民点用地高达2.48亿亩，人均用地高达229平方米，大大超过了我国人均建设用地使用标准。同时居民点内部缺乏科学的功能规划，布局结构混乱，道路规划不合理。（4）损毁、压占土地现象严重。由于我国基本国情、人们节约用地意识不强等原因，使很多农村居民点内部的用地出现了被压占、被损毁的现象，造成了土地资源的严重浪费。

2.2 农村居民点整理的动力

开展农村居民点整理的动力即现实意义主要有以下方面：（1）推动社会主义新农村建设。我国提出了要推动社会主义的新农村建设，而作为具有生活、居住、生产等功能于一体的农村居民点的建设和发展对推动新农村建设则具有重要意义。（2）集约节约利用土地。土地的集约节约利用可以缓解土地的供需矛盾，提高土地利用率。农村居民点整理有利于节约利用集体建设用地，保障耕地总量占补平衡，对于土地资源的合理利用极具必要性。（3）有利于地方经济发展。合理进行农村居民点整理，有利于促进城乡统筹发展、缓解城市用地压力；有利于提高农民生活质量、改善农村生产环境，发展农村经济、增加农民收入和就业机会，维护土地权属利益等。（4）实现可持续发展的客观要求。土地资源的可持续利用是当前专家学者研究的重大课题，尤其在我国人多地少的国情条件下，在加速推进工业化和城市化进程的同时，粮食安全、经济发展、社会稳定、生态平衡的几大目标要得以实现，大力推进土地整理是明智之举。

2.3 农村居民点整理的潜力

农村居民点整理潜力来自下面几个方面：（1）农村宅基地实际使用面积超国家标准面积形成的潜力；（2）空心村和闲置土地现象形成的整理潜力；（3）损毁、压占的土地和未利用地形成的整理潜力；（4）农村居民点内存在零星农用地而形成的潜力；（5）部分村庄搬迁而形成的整理潜力。从以上几个方面可以看出，我国农村居民点整理存在很大潜力，但具体潜力还要因地制宜，进行定性、定量的研究和评价。

3 对农村居民点整理相关问题的几点思考

根据农村居民点的用地现状和存在的问题，可以看出，进行农村居民点整理的必要性。通过农村居民点整理可以改变用地现状、缓解用地矛盾突出的问题、提高土地利用率，但是怎样才能保证农村居民点整理项目的有效实施呢？具体有以下几个方面的思考：

3.1 农村居民点整理实施中土地权属问题的是否有法律保障

《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”这仅仅是对土地整理概念的确定，没有涉及项目实施过程中土地权属争议问题的处理。但是土地权属争议问题在土地整理项目中普遍存在，它包括土地所有权的调整、土地使用权的调整和土地他项权利的调整，关系到国家、农村集体和农民个人的根本利益。国土资源部近几年只是以文件形式下发关于解决土地权属争议问题的办法，但事实证明，需要尽快出台相关专项法规，才能更好地解决这一问题。

3.2 农村居民点整理项目的实施中的公众参与程度如何

现实的农村居民点整理项目的立项、评审到实施，仅仅是土地管理部门和当地政府自下而上的工作过程，就算有公众参与其中，也只是以召集民意代表以座谈、问卷等形式进行，农民没有真正参与到其中。但是，农村居民点整理项目的实施应以民意为基础，要符合广大农民的根本利益，广大农民应成为土地整治过程的参与者、监督者和受益者。对于提高公众参与性的措施有三种：（1）组织农民监督小组。监督小组的成立 让农民从始至终参与到项目中去，进行项目监督、反应自身意见和要求；（2）建立非政府维权机构。当农民利益受到侵害时，有专门申诉的维权机构，保障农民权益；（3）给予农民合理的补偿标准和生活保障。对于需要进行补偿的农民，应给予合理的补偿和安置，确保农民生活水平不降低，使农民今后生活得到良好保障。

3.3 如何协调项目实施中利益相关者的合法权益

在农村居民点项目实施过程中的利益相关者有三方，即当地政府、开发商和农民。此过程中，当地政府需要实现的政府财政收入的提高以及当地经济建设发展，开发商需要从中获得利润，农民需要实现根本利益的保障。这三者之间利益的实现虽然有矛盾，但是可以调和，只有通过合理协调，使利益相关者的基本权益得到保障，才能使项目顺利实施，不利于社会稳定。

3.4 农村居民点项目实施前进行论证的必要性

农村居民点整理项目的实施，应以地方政府为主导，当地土地管理部门负责审批、论证及具体实施等事宜。在实际情况中，出现地方政府为了“政绩工程”、“形象工程”及建设用地需求而进行的土地整理项目，往往缺乏合理、充分的论证，这种项目实施的经济可行性和社会可接受性较差。因此，在项目实施前，要充分考虑满足农民有利生产、方便生活的实际需要确定新村居住点，坚持因地制宜，分类推进，根据各地基础条件和工作难易，确定不同的发展模式。同时，要充分尊重科学，发挥专家的作用，做好科学论证，做好专家的专业评估工作。

3.5 国家的政策能否得到有效执行

近年来，国家为了严格保护土地资源、缓解用地矛盾、提高土地利用率，相继出台了一系列的政策和措施，例如城乡建设用地增减挂钩。但是这些政策在实施中往往得不到有效执行，使土地整理项目变成了谋取不正当利益的手段。因此，要完善相关法律法规，加强监督，严格查处在农村土地综合整治中的违法行为，有效预防政府寻租与腐败发生。

4 总结

农村居民点整理项目在实施过程中应以民意为基础，深入了解当地的自然条件、经济、历史、文化等背景；积极探索因土地整理而出现的土地权属争议、收益分配等问题的研究；针对不同的经济区域、不同的地貌特征以及现有的农村居民点不同的空间形态，探索积极有效的农村居民点整理模式，充分进行项目论证；加强对农村居民点整理的激励机制、多元融资机制以及如何建立农民增收的长效机制等方面的研究，推进农村居民点整理工作的顺利有效的开展。

参考文献

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1 农村土地整治的现实意义

首先，提高农业综合生产能力。通过开展农田整合活动，对耕地、宅基地和集体建设用地进行复垦，在增加农业耕地的同时，建设高质量和高标准的基本农田。农村土地整治有利于集中开展土地平整和农田水利、田间道路、林网等项目的建设，提高农业综合生产能力，实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、村成片”的美丽农村新貌。

其次，开展农村土地整治有利于优化土地结构布局。结合城乡体系建设规划和新农村布局建设，适度调整和撤销并入布局分散的自然村集体，对腾出的土地进行科学合理的开发，使腾退的宅基地、农村废弃土地和空闲土地进一步被利用起来，建设新的村集体，形成农村人口向着城镇中心集中，产业向着聚集区集中，农业耕地向着集约化和规模化方向经营发展。

再次，完善农村地区配套设施，提高农民群众生活水平。通过开展农村土地整治工作，对农村路网、供水系统、供电系统、通讯系统和广播电视系统以及生活垃圾处理系统、污水收集和处理系统进行完善，为农村地区配合完善的基础设施。进一步健全医疗卫生、教育、文化娱乐、社会养老体系、商业网点等公共服务系统。在农村地区广泛推广清洁能源，改善农村脏乱差环境，实现对农村布局结构优化，提升?r民群众生活水平。

第四，农村土地整治有利于现代农业发展，提高农民群众收入。通过开展农村土地整治，引导农民群众开展规模化经营，促进农村土地流转加快，实现农业规模化生产经营，推动现代农业科技水平向前发展，提高农业产业化水平，将更多的农村劳动力解放出来，转移到其他产业中，真正实现农民群众增产增收。

最后，解决建设用地困难。农村土地整治都将集体建设用地纳入到城乡建设用地体系中。在确保耕地面积不减少，耕地质量得到切实保证的基础上，将同村建设用地资源按照有偿转让的原则，调剂到地区产集聚区和城乡建设用地中。

2 科学推动农村土地整治的战略对策分析

2.1 科学规划，确保项目实施的合理性

农村土地整治是一项复杂性和综合性很高的工作，其涉及面广泛，工程量大，因此在实施之前科学规划十分重要。在对项目进行规划过程中要按照重点整治大规模连片耕地、无人居住的闲置宅基地、大片废弃用地，坚持农村土地整治和新农村建设要求相结合，和现代农业发展相结合，与采矿塌陷区治理相结合，和村集体与城乡规划相结合，与发展地区特色农业产业相结合。在整个规划编制过程中，要联合国土、农业、水利、环保、工商等多部门专家学者进行充分的论证，通过实地调查，对整个治理项目的整体情况进行综合分析，同时还要保证农民群众广泛参与其中。真正做到集思广益，汇集民智。规划方案制定出台之后，要通过专项会议、听证会，在多个媒体渠道进行公开，广泛征求意见，确保农村土地整治后农民群众满意。

2.2 尊重农民群众，维护农民群众的合法权益

在开展农村土地整治工作过程中，要始终将惠及民生作为首要任务目标。在项目选址、规划设计、实施、验收和权属调整以及后期管理维护过程中都要坚持从农民角度出发，全民尊重农民群众的意愿。并且在工程施工建设过程中，尽量使用项目所在地的农民群众。同时要维护农民群众合法权益，充分尊重农民群众的知情权，参与权和监督权。坚决禁止一刀切。农民群众积极参与和支持，是农村土地整治工作高效开展的重要保障。

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关键词:农村居民点;整理;潜力分析

中图分类号:F32文献标识码:A

一、引言

随着社会经济的发展,各项建设需要占用了大量的耕地,使我国耕地数量大大减少,也使得建设用地的需求与保护耕地之间的矛盾日益显现。我国人口众多,耕地后备资源严重不足,在平衡经济发展和保护耕地数量方面面临着重大挑战。因此,近年来我国不断进行土地整理,调整土地利用结构,增加耕地面积。

农村居民点整理潜力分析研究主要是为实施农村居民点整理服务的,师学义(2003)、宋伟(2006)等提出,“农村居民点整理潜力是指通过对现有农村居民点改造、迁村并点等,可以增加耕地、其他农用地和建设用地的面积”。吴小红(2006)、孙钰霞(2003)认为,“在一定时期、一定生产力水平下,从行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施,使农村居民点土地在提高利用率和产出率的基础上挖掘用地潜力,即增加土地有效利用面积,提高土地集约利用程度,优化用地结构、合理功能分区,改善农村生态环境、完善基础设施配套”。

本文认为,农村居民点整理潜力主要是对村庄内部的建设用地和农用土地的整理,可以增加有效耕地的面积,改善农民的生活环境、提高土地利用率和产出率。对此,笔者在已有的文献资料为基础,通过对有关农村居民点整理中的潜力测算和分析等方面的内容做进一步的研究综述,这对将来潜力分析评价的理论研究和具体实行有着重要的意义。

二、农村居民点整理潜力来源及影响因素

(一)农村居民点整理潜力来源。我国当前农村居民点的用地现状和存在的问题是我们进行农村居民点整理潜力的主要来源。从不同的层面进行考虑,我们可以归纳总结出不同的形成整理潜力的原因。

以居民点整体进行考虑,整理潜力主要来源于农村居民点分布稀疏散乱、平均规模小;通过拆村并点的方式,可以实现节约大量的土地变为农用土地。由于我国许多地区的农村以自然村为单位聚居,不仅村庄居民点的规模较小,分布稀疏,而且彼此之间的距离临近,极其容易造成基础设施的重复建设,占用了大量的土地。

以单个农村居民点为分析对象,对其内部可用挖潜的用地面积进行分析。我们不难总结出潜力来源有以下方面:第一,控制农村居民点人均建设用地指标,将超标的建设用地复垦为农用土地;第二,整理居民点内的闲置宅基地。随着农村经济的发展,许多农村地区出现了建房的高潮,而与此同时剩余的劳动力进城务工、成年子女更多的是独立门户,造成了大量的宅基地长时间空置;第三,提高土地的利用效率,增加建筑容积率。我国农村居民点的房屋建设多以平房为主,尤其在北方很少有楼房,建筑容积率很低;第四,对村庄内部废弃的建筑物再利用和部分基础设施的整理规划。

(二)影响农村居民点整理潜力的因素。第一,整理项目区的经济发展水平的影响。农村居民点整理是一个需要大量资金投入的项目,资金的充足与否将直接影响到整理的程度、再建规划的优化程度等;第二,整理项目所涉及到的居民点的内部现状对整理潜力的影响;第三,整理潜力受到国家对于农村居民点人均用地指标规定的影响。吴小红(2006)提到,倘若国家规定的农村人均建设用地指标越小,则可实现的整理面积则会越大;反之,当国家规定的人均用地指标增大时,居民点整理复垦得到的土地就越少;第四,农民的配合程度。由于农村居民点整理与农民自身的利益相关,无论是实行村内整理规划,还是进行拆迁整理、集中居住,农民的配合意愿都将会对整理潜力的最终实现产生影响;第五,农村居民点整理模式的影响。采取村内整理、原地改造的模式,由于新的农民住房仍是独立门户,占用的宅基地面积较大,实现的整理潜力也就较少。而采用向城镇集中整理的模式,由于人均居住用地面积减小的幅度很大,几乎接近于城市小区的标准,因此整理的潜力远远大于其他整理模式(闫东浩,2004)。

三、居民点整理潜力测算方法

(一)居民点整理潜力面积的测算方法。当前关于农村居民点整理潜力面积的测算方法有若干种,本文对几种比较常用的、基本的方法总结如下:

1、人均建设用地指标法。依据国家规定的人均建设用地指标,在预期规划期末的人口数量的基础上,计算得到理论上农村居民点的用地面积,并将其与现状居民点用地的面积计算差值得到整理可获得的潜力面积。计算方法考虑到了现状条件下的人口数量,也考虑了在规划期内可能产生的人口变动造成的用地面积变化。计算公式如下:

S=S-Bt×Pt

Pt=P0×(1+r)T-P

式中:S为农村居民点土地整理潜力;S为农村居民点的现状用地面积;Bt为规划目标年的人均建设用地指标;P0为现状农村居民点的人口数量;Pt为规划期末的农村居民点人口数量;r为人口自然增长率;T为规划年期;P为规划期内人的机械变动量。

2、户均建设用地指标法。户均建设用地指标法和人均建设用地指标法都与政策制度的规定直接相关。然而,两者又有着一定的差异,何英彬等(2008)曾提出“两套指标是在不同的条件下制定的,户均标准用地面积并不是人均标准用地面积与农户人口数的乘积。”在农户数量的取值方面,多数选择的是规划期末农户数为标准的,虽然预期农户数量的工作比较困难,但测算结果更加现实可行。计算公式如下:

S=S-At×Mt

式中:S为农村居民点整理的潜力;S为农村居民点的现状用地面积;Mt为目标农户的数量;At为规划期末的户均建设用地标准。

3、农村居民点内部土地闲置率法。这种测算方法考虑到了农村居民点内部的闲置土地的整理潜力,这部分的整理潜力几乎可以全部转化为现实的潜力。计算公式如下:

S=S×α

式中:S为农村居民点整理潜力;S为农村居民点现状用地;α为居民点内部土地闲置率。

4、以人均城市用地标准测算整理潜力法。目前,部分居民点整理项目区,特别是临近城市郊区的农村居民点采用的集中居住的住房条件是小区式的公寓楼。以公寓楼代替原有的住房,这样的整理方式可获得的整理潜力更大。该种方法的计算公式如下:

S=S-C×Qt

式中:S为农村居民点整理潜力;S为农村居民点现状用地;C为城市人均用地标准;Qt为规划期末村内的常住人口数量。

(二)农村居民点整理潜力分析存在的主要问题。当前我们所使用的测算方法过于机械和单一,需要进一步的完善。当前对于农村居民点整理潜力面积测算的方法主要有四种,即人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、农村居民点内部土地闲置率法、城市人均用地标准法。其中,前两种是实践中主要采用的方法。但我国农村的具体情况复杂,不同的地形地貌、不同的经济发展水平,居民点整理潜力测算采用相同的、简单的方法必然会引发比较大的误差(刘筱非等,2004)。此外,我们当前侧重于对宅基地整理潜力的测算,而对大量公共基础设施用地、村内道路用地的测算方法并没有很好的理论指导。特别是部分缺乏对整理潜力综合分析评价的整理项目,这都会对后期的一系列工作带来影响。

四、结束语

近年来,我国土地整理复垦工作的力度逐渐加大,据统计,1997～2005年之间全国累积补充耕地3,414万亩。农村居民点整理作为土地整理工作中的一部分,承担着重要的任务。农村居民点整理潜力分析是农村居民点整理工作前期任务的重点,是对后期整理工作开展的指导和监督,更是对最终项目成果验收评价的一项重要依据。

通过对现行农村居民点整理区的了解和对已有研究成果的思考对比,我们可以看出,我国的土地整理潜力评价分析还没有形成比较完整的系统,对于农村居民点整理潜力的测算,更多的是采用人均用地指标法和户均用地指标法,比较单一。农村居民点整理是一项极其复杂的、多层次的项目问题,它不仅包含有技术性的大量问题,更涉及到经济、社会、文化、政策制度等问题。我们需要考虑的不仅是整理工作可实现的增加耕地面积的潜力,也要逐渐将生态潜力、土地增值潜力等内容加入潜力分析。

农村居民点整理潜力测算是为整理项目服务的,科学合理的整理潜力分析能够帮助我们挖潜到更多的可用土地资源、实现资金更合理的运用、促进项目更顺利的进行并最终达到整体发展与农民个体发展双赢的目标。

(作者单位:南京农业大学)

主要参考文献:

[1]师学义等.潞城市农村居民点整理潜力研究[J].2003.

[2]吴小红.农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨[D].浙江大学,2006.

[3]孙钰霞.农村居民点整理潜力分析――以重庆市合川市为例[D].西南师范大学,2003.

[4]宋伟等.我国农村居民点整理潜力测算方法研究[J].广东土地科学,2006.5.5.

[5]闫东浩.农村土地整理潜力测算方法与实践[D].中国农业大学,2004.

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[关键词]农村土地；制度机理与环境；变革

我国农村土地制度的基本特征是土地集体所有制的家庭承包经营，这一制度目前受到的挑战主要是，它有没有支持我国经济社会持续发展的能力？本文希望按科学发展的观点，客观分析土地制度现状，存利去弊，就寻找一条符合我国实际，支持我国经济社会和谐科学发展的农村土地制度道路提出一孔之见。

一、我国目前农村土地制度的经济社会意义

20多年前农民们自发的、出于生存需要被迫创造出的、为政府敏锐的捕获并承认的家庭经营承包制，在改造我国原有农村集体经济集体经营制度的同时，也变更了我国的农村土地制度，1998年修订的我国《土地管理法》和2003年的《土地承包法》标志着这一制度已经趋于成熟和稳定。

我国是正在逐步走向法制的社会，但有法不依的现象并不是罕见，特别在《土地法》对公共利益没有明确界定，有效社会监督短缺的情况下，一些地方政府追逐局部利益、热衷政绩和面子工程，对土地这种不可再生、没有弹性的资源的掠取几无顾忌，土地规划、土地管理上，无法可依、有法不依比较突出和明显。20世纪九十年代我国城镇用地动态变化遥感数据表明，城镇扩张占地为用地来源的78.96%，31个特大城市占地率与城市人口增长率仅达2.29：1，大大超过合理比1.12：1，2003年各类开发区达3.54万平方公里，而闲置竟达43%。在遏制工业和城市化对农村土地极度扩张方面，中央政府也出台过许多措施和政策，但效果不显著，真正在遏制城市用地极度扩张中起了关键作用的，是农村家庭经营承包制度。

二、农村土地制度进行调整的几个必须考虑的因素

1、农村经济社会发展相对迟缓，城乡差别放大，引发新农村建设政策的推出

中国经济改革从农村家庭承包经营制推行开始，迅速放大到城市，展开了我国持续20多年的大规模和深刻的全面改革。但农村改革带来的农村经济社会的快速发展势头进入上世纪90年代后减弱，与城市经济社会发展相比明显滞后（如城乡居民收入比，支出比，国民生产总值增速比等）。这种滞后首先导致了社会的不公平；其次是拖累了中国经济和社会整体的发展。然而，中国农村经济的再一次扩张和数亿农民生活状况的大幅度改善，因其地域广大，人口之众，确实对我国经济和社会的发展具有极其重要的战略意义，正因为此，2005年年底，我党提出了建设社会主义新农村的战略决策，提出了生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村建设整体思路，而支持这个战略的制度基础，核心部分是农村土地制度的稳定和完善。

2、国际间交往更加密切，融合加速

上世纪90年代后，我国对外开放进一步扩大和深化，特别是加入国际贸易组织使我国的市场经济地位得到各个国家的认可，我国与国际间的交往渗透到国民经济的各个领域和部门，由此，农村经济社会同样面临着国际化而带来的巨大机遇和压力。这些机遇可能有，劳务输出、农副产品及其深加工产品的出口贸易；金融、科技等服务在国际化背景下对农业的渗透，带来的资金充裕，农业生物、生态技术水平的提高等。但压力也随之而来，主要有，农副产品及其加工产品出口和进口面临的国际间的竞争压力和对农业的冲击，粮食和生物生态系统的安全，以及伴随着国际经济一体化的变动和动荡而来的我国农村若干产业的稳定性和相对独立性的威胁。我国的农村土地制度在国际化的过程中还能够起到恒定器的作用吗？

3、中国城市化的道路怎么走

人口向城市集中和城市化，只要人口增幅小于城市人口增长率，是有利于增加土地资源的。但城市能够容纳多少人口，城市化的程度取决若干因素，其中有，农业生产率水平决定的食物和其它生活必须原材料能够支撑城市人口的规模；城市生存和发展需要的诸如交通、通讯、建筑、商业、教育；由交通、城市拥挤、废弃物处理及环境污染带来的疾病防治、健康医疗卫生服务，以及城市的快速扩张带来的社会治安和心理等社会病等等。上世纪50年代初的开始实行的城乡分割而治，最终形成了中国特有的户籍制度，几十年来，户籍制度并没有因为家庭承包制度而改变，实际上，目前的土地制度与户籍制度正相关性很强，承包土地使农民舍不得得离开土地，而户籍制度则使农民离不开土地，这使城市化过程中农民的迁徙成本放大，因此土地制度是制约城市快速扩张的杀手锏。但城市化终将要把户籍制度障碍打破，选择什么形式？多快的速度？都会规定着农村土地制度的改变。

4、现行法律制度对农村土地的规定和农民对土地制度的拥护

2004年修正后的《中华人民共和国宪法》第八条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第一章，第十条规定，“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。上述法律规定从土地归属关系方面看，归结起来有三：其一，农村土地归农民集体经济组织所有，包括，乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、村民小组；其二，农民集体经济组织所有的土地，由组织内的农民承包经营；其三，国家可以依照法律规定对农民集体经济组织所有的土地实行征收或者征用，并给予补偿，其他任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，而土地的使用权则可以依照法律的规定转让。这是对我国农村土地所有制自1956年以后状况的总体性描述，是我国农村自1978年以后的改革开放实践的经验总结，尽管农村土地所有制仍然有许多需要进一步完善的地方，但从2003年土地第二轮承包后众多省市的农村社会调查资料看到，它的确得到了广大农民群众的拥护，这些是我们在考察研究农村土地制度时必须客观对待的，是完善农村土地制度的重要的制度成本和社会成本。

三、农村土地制度需要做出那些调整

2006年中共中央十六届三中全会对农村土地制度有这样一段表述，“要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利”，“逐步发展适度规模经营”，“实行最严格的耕地保护制度”，“按照保障农民权益，控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿”。这为我国农村土地制度调整勾勒出总体方向。从目前农村土地制度运行的内在机理出发，按照科学发展的要求，我认为，我国农村土地制度的完善应遵循这四个原则构建。第一，有利于进一步明确农村土地的产权关系，既要明确农民集体的土地产权，也要明确农民个体的土地产权；第二，有利于发展农业规模经济，农村各种产业规模经济，提高农村经济社会整体抗风险能力；第三、有利于农村劳动力的适度流动，支持城市化和新型工业化的发展；第四、有利于土地资源的综合利用，真正严格地保护土地资源和生态环境。

目前农村土地产权变动有两种形式，一是在农村经济组织内部农户，外部的企业和个人在不改变土地农业用途前提下的土地使用权流转；一是根据《宪法》和《土地管理法》，国家或者是各级政府征收农村土地用于其他公共利益。这两种土地产权的变动意义不同，前者是国家对土地用途的监管，是受限制的产权变动，不涉及到所有权的承包性质的产权变动，而后一种是政府与农村经济组织或者是以政府为中介的土地交易，涉及到了所有权的产权变动。对于农村经济组织内部的、不改变土地农业用途的产权交易，不管今后如何规定农民承包土地产权的内涵，相对后一种土地产权变动来说，监管要容易得多。后一种农村土地产权交易的监管要复杂和困难，原因是政府就是这种交易的一方，在法律对“公共利益”没有明确清晰界定，乡镇基层政权组织与而乡村自治组织之间，存在管理与被管理的关系，各级地方政府很容易受地方利益的牵引等体制问题存在时，政府既是土地的交易方，又是监督者，必然使农村土地产权交易中另一方的权利受到损害，不公平交易大量存在，土地资源没有有效利用，而且这些交易中产生的利益剩余很大部分转化为少数个人的财富，严重地损坏了政府的公平、权威形象。因此，有必要对我国农村土地交易的运行结构和监管进行调整。

首先，政府要转变职能，坚决地退出市场交易者的身份，在国家收购农村土地于公共利益时，由各类国有资产经营公司与农村集体经济组织和农户发生交易，取得的土地采取划拨和拍卖方式进行派发。各级政府则分别执行土地政策、交易规范的制定，依法行政，确定土地交易的规模，土地使用的用途，保护交易双方特别是农村经济组织和农户在土地产权交易中的权利，维护交易的公平，监督土地价格补偿、农户安置，监督和调节二级土地市场交易增值收益的使用等等。其次，要发挥各级人大对农村土地产权变动的监督，特别是对政府依法行政实际和能力的监督，也要充分发挥各种舆论宣传媒体在土地交易监督中的重要作用。

（作者单位：湖南财经高等专科学校）

参考文献：

[1]《统筹耕地保护与建设用地，促进城镇化健康发展》.李忠《宏观经济研究2004年12期》：

[2]《从农村土地问题看集体所有制的发展方向》庄敏《生产力研究》2005年04期

[3]《我国土地制度的演变》张超力《农村经济与科技》2005年02期

[4]《农民土地承包经营权保护刍议》袁铖《广西社会主义学院学报》第15卷第2期2005年

[5]《有保障的农地产权制度与和谐农村社会的构建》张术环《乡镇经济》2005年05期

[6]《土地直接产权与间接产权：一种新农村土地产权关系》李全伦《中国土地科学》第21卷第1期2007年

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关键词：农村土地承包经营权确权登记颁证；档案；整合利用

一、确权登记归档内容

《江苏省农村土地承包经营权登记颁证档案管理实施办法》第五条中指出，承包地确权工作验收时将同步验收承包地确权档案，凡承包地确权档案验收不合格的，不得通过承包地确权工作验收。由此而知承包地确权档案是非常重要的基础性资料，因此对承包地确权档案的管理必须严格，即必须严格按照《档案法》、《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律知识和《农业部国家档案局农村土地承包确权登记颁证档案管理办法》对承包地确权进行物权保护，可以真正保护农民利益，为土地流转、调处土地纠纷，进行农业补贴和征地补偿等提供法律依据，这些资料的完整归档，对于数据的溯及与跟踪、责任的划分以及开发利用都具有重要的意义。具体而言，农村土地承包经营权确权登记主要包括以下内容。

（一）摸清农村土地面积底数。以社为单位开展农村土地面积的摸底和清查工作。通过调查摸底和实际测量摸清本村（社）的农村土地面积，并将地块、面积、空间位置、地类、权属清查落实到农户或其他承包方。

（二）完善农村土地承包档案。以二轮土地延包以来建立的农村土地承包档案为基础，依据清查核实的农村土地承包情况，农村土地承包底册进行一次全面清理核实，进一步规范完善农村土地承包合同、农村土地承包经营权证及相关文件档案，确保农村土地承包档案准确、齐全、完整，建立健全农村土地承包档案信息化管理制度，形成系统化、规范化、经常化的承包地地籍信息。

（三）进一步明确土地承包经营权的归属。依据完善后的农村土地承包档案，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，编制农村土地承包经营权登记簿，开展农村土地承包经营权初始登记。依法对承包地被征用、占用面积发生变化的，因分户、人口变动导致经营权分割、合并，经营权转让、互换，以及承包地灭失或全户消亡等情形实施变更登记。

二、确权登记档案数据整合

加强确权登记颁证档案资料管理，建立土地承包经营权确权登记制度，完善农村土地承包合同，健全登记薄册、颁发权属证书、强化土地承包经营权物权保护，这一系列的整合，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保等提供重要依据。在此基础上，应加快建立健全土地承包经营权信息应用平台，保证档案资料完整有效，方便群众查询，有利服务管理。

农村土地承包经营权确权登记范围包括以家庭承包方式承包的农村土地和以其他方式承包的农村土地。家庭承包是指农村集体经济组织按照公平分配、人人有份的原则，统一将耕地、林地、草地承包给本集体经济组织农户的一种承包方式。其他方式承包是指集体经济组织按照效益优先、兼顾公平的原则，通过招标、拍卖、公开协商等方式，将“四荒”地、养殖水面等承包给本集体经济组织成员或集体经济组织以外的单位和个人的一种承包方式。

（一）其他承包方式登记。采取招标、拍卖、公开协商等方式，依法承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。对境外企业、组织和个人租赁农村集体土地，暂不予登记。开展其他承包方式登记参照家庭承包方式登记的相关程序。

（二）变更登记、注销登记。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失，根据当事人申请，县级农村土地承包管理部门依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：1、因集体土地所有权变化的；2、因承包地被征收导致承包地块或者面积发生变化的；3、因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；4、因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；5、因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；6、承包地块、面积与实际不符的；7、承包地灭失或者承包农户消亡的；8承包地被发包方依法调整或者收回的；9、其他需要依法变更、注销的情形。

三、确权登记档案数字化管理

（一）统一服务利用。各级农村土地承包主管部门和档案行政管理部门充分认识新形势下做好承包地确权档案工作的重要性和紧迫性，把承包地确权档案工作纳入重要工作日程，明确分工，协同配合，全力做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作，实现档案工作与承包地确权工作同步部署、同步检查、同步验收、同步总结、同步考核，确保承包地确权档案达到“内容真实、信息完整、整理规范、安全保管”的目标要求。

（二）扎实做好承包地确权档案工作。通过承包地确权档案，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益；承包地确权档案登记的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，从而确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。