公共管理的知识精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共管理的知识，期待它们能激发您的灵感。

篇1

论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。

已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。

一、现代公共管理的职业归属

公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识;以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。

在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。

二、公共管理的伦理价值核心是服务

伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。

公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。

伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。

三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度

现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。

从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面:

1.彰显法律权威

公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无L的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。

2.配置优质公共物品

公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。

3.承担公共责任

从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡;目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。

4.提升公共职业价值期望

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[摘要] 学生管理是高职院校管理中“以人为本”核心价值的现实体现，学生管理工作直接关系着高职院校的招生、就业和教育质量的状况如何，公共管理作为一门理论和实践范式，许多理论成果对高职院校学生管理工作具有很好的借鉴意义。本文基于公共管理理论，提出了在高职学生管理中的一些做法，为高职院校学生管理工作提出了一种新途径和新模式。

[关键词] 公共管理 学生管理 启示

把公共管理理论运用到高等职业教育领域里，就是要建立以顾客为导向的服务观念。所谓顾客，是指公共部门运作时所需回应的对象。公共部门在市场运作下必须随时保持竞争姿态，对顾客需求的回应成为必要的工作。教育的顾客即学生。但是，教育市场毕竟不是一般的市场，这里的顾客也不是一般的顾客。只有树立以学生为主体的新型教育观念，才能切实推进高等教育的大众化。由于有完整的建构主义学习理论的坚强支撑和网络技术飞速发展产生的强大力量，“以学生为中心”的学习模式成为近年来西方教育界关注的焦点。构建具有中国特色的“以学生为中心”学习模式的有益尝试，既符合构建我国高等教育大众化的战略需要，也满足了信息时代学习化社会人们对知识的需求。

“以学生为中心”的学习模式，应主要发挥学生的作用，但这并不意味着学校、教师的责任减少了，负担变轻了。相反，学校和教师的责任更大了。从对社会负责、对学校声誉负责、对学生负责的角度出发，从学校管理者到每一位教师都不应该产生“以学生为中心”就是学生自己的事，与学校、教师无关，甚至放松管理的错误观念。“以学生为中心”，要求教师必须从传统的只注重教材、教法向注重学习者的需要转变。

一、“以人为本”思想的适用性

公共管理思想在高职院校学生中的实际体现就是“以生为本”，把为了一切学生、为了学生的一切、一切为了学生作为高职院校学生管理理念。

（1）“以人为本”的内涵

以人为本，顾名思义，就是以人为价值核心和社会本位。把人的生存和发展作为价值目标，体现了对人的价值的尊重和人的作用的重视。其丰富内涵在于：以人为本是一种执政理念。为谁掌权、为谁执政、怎样执政，是党的执政理念的基本内容。以人为本是一种衡量标准。就是要以最广大人民群众的根本利益为本，这是衡量一切工作是非得失的根本标准，是衡量党的先进性的根本标准。以人为本是一种思维方式。就是在实践中，要求我们在分析、思考和解决一切问题时，把符合客观规律同反映人性发展要求结合起来，把物的尺度和人的尺度结合起来，关注人的生活世界。

（2）“以人为本”的高等教育涵义

首先，培养人才以学生为本，学生是主体。学校一切工作都是为学生服务的。把培养学生、促进学生最大限度的发展作为学校工作的出发点和最终归宿。其次，学校办学以人才为本，教师为主体。要把教师的主体精神发挥出来，激发他们的积极性和创造性，依靠教师办学。最后，坚持以人为本，就是要在关心人、尊重人的基础上，促进人的全面健康发展，利用人与人之间的和谐相处，来营造学校师生身心愉悦的、亲和的良好氛围。

（3）“以人为本”在高职院校学生管理中的具体涵义

第一，以人为本的教育管理理念的实质是尊重教育规律，尊重教育对象的身心发展规律，尊重学生的人格。将“以人为本”的管理理念落到实处，必须做到：以尊重学生为基础，关心学生为关键，服务学生为方式，发展学生为目的，将发挥学生的主体作用作为重点和关键。尊重学生，即尊重学生的主体地位和独立人格，构筑平等、和谐的师生关系，这就要求我们的学生管理工作者放下架子、抛弃权威，将自己与学生置于“人与人”的生活关系上来，建立师生平等的人际情感关系。关心学生，即关心学生的利益和需要，实施个性化管理。这就要求学生工作者主动去研究、去理解学生，及时地在生活上、学习上、心理上等方面关心和爱护学生，尊重并维护学生的切身利益、了解并满足学生的实际需要。服务学生，即转变传统的管理观念，变管教为服务，通过提供服务的方式开展学生工作。这就要求我们学生工作者从学生的切身利益和实际需要出发，真正为学生提供各种各样的服务项目，并以服务的方式做好对学生的成才服务、就业服务、生活服务等。发展学生，即学生工作要以学生实实在在的发展为终极目的，是“以人为本”管理的最终归宿。尊重学生、关心学生、服务学生都旨在促进学生的发展，“以人为本”的管理最终是为了实现“全人教育”的培养目标。把发挥学生的主体作用作为工作的重点和关键。在一些决策机构可以邀请学生会的代表参加，保证学生在学生管理的决策中发挥作用，这是学生参与学校学生管理的一个重要途径和形式，即从制度上保证学生的利益得到重视。转贴于

第二，以学生工作者为本，发挥学生工作者在管理中的核心作用。首先，明确学生工作者地位，激发工作热情，学生工作者是学生管理的核心力量，他们深入学生工作第一线，最了解学生实际，同时要积极做好学生工作者的后勤保障工作，满足他们不同层次的合理需要。

第三，实施“以人为本”的德育，必须结合高职院校实际情况。首先，高职院校学生管理要适应高职教育的培养目标。高等职业教育培养的是适应生产、建设、管理、服务第一线需要的高等技术应用性专门人才，高职专业人才培养目标具备突出的职业性、行业性的特点，因而在高职院校学生管理中就应该突出学生的职业能力和素质的培养。其次，高职院校学生管理要适应高职学生的特点。高职院校学生生源多样化，学生的身心发展极不均匀，总体看身心发展不成熟，世界观和人生观也不稳定。因此，应该将学生的心理健康、职业生涯规划、就业指导等方面要作为工作的重要着力点。

二、凸显人性化管理

管理中要注重人际的和谐。首先，管理措施要科学、合理、突出服务性。学校要按照以学生为本的要求，一切从学生的利益出发，一切都要为学生着想，充分尊重学生的权利，根据学生自身实际情况，建立起与法律法规相协调、与和谐校园建设相衔接、与学生成长成才需要相适应的健全的思想政治教育和日常管理的制度体系。组织学生参与有关学生管理制度的制定、实施和有效监督，使学生管理工作尽快驶入法制化管理轨道。

其次，管理内容要更加人性化、宽泛化，突出个性发展。对高职学生来说，发挥个性，就是在学习上发扬自觉性、积极主动性，根据市场经济和社会发展的需求，对学习内容和方法做出科学的判断和准确的选择，培养自己的独立思考能力、动手能力和创新能力。当然，对学生的个性发展既不能硬管，也不能管死，更不能不管和放任自流。既要给学生更多自由的空间，又要严格要求、坚持原则。走尊重学生权利、科学管理之路，以诚待人，以情感人，以理服人。

最后，在学生管理工作中要体现“以生为本”的理念和原则，即一切为了学生，为了学生的一切，为了一切学生。作为学生管理工作者要树立“以生为本”的思想，首先要做好服务者。只有这样，才会在管理机制、管理体制和管理方式上真正从学生的需要出发，在管理和服务中因材施教，春风化雨，充分发挥学生的主动性和积极性。同时要充分认识到学生在管理活动中的双重角色，他们既是被管理的客体，也是管理的主体。只有以学生的根本利益为管理工作的出发点和落脚点，依靠他们、尊重他们、服务他们，才能真正让学生感到主人翁的地位，主动地以参与者、建设者、创造者的角色管理好自身，推动学校培养目标的实现。

参考文献：

[1] 张康之．公共管理伦理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．

[2] 欧文·E·休斯．公共管理导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2000．

[3] 黄畅．新公共管理视野下的大学治理结构研究[D]．湖南：湖南师范大学，2008．(5).

篇3

关键词；官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。

篇4

论文摘要：从建立和完善社会主义市场经济体制的过程来看，城市政府公共管理职能的调整势在必行。理念是行动的指导，实现城市政府公共管理理念的转变是当前最为紧迫的重要任务。当前城市政府最需要确立的是管理理念，依此为基点实现从传统公共行政向现代公共管理的转型。

1社会主义市场经济体制对城市政府公共管理的挑战

在社会主义市场经济体制下，城市政府公共管理模式较之传统体制下有着根本的不同，即以直接控制变为间接管理。城市政府的行为特征必须符合体制变迁的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我国城市政府的管理模式还存在一些不足，滞后于经济社会发展对政府公共管理提出的要求。现有城市政府公共行政体制存在以下不足:

1.1政策的可预见性和法规的透明度不高.依法行政的理念很难植入

城市政府需要依赖行政机制来解决问题，更重要的是要依照法制轨道来运作，这样可以进一步减少行政命令固有的不确定、难持续、不对称等特性可能导致的问题。一个严峻的事实是:无法可依、有法不依的情况在实践中依然大量存在;凭经验办事、按首长的指示办事、看上级的脸色办事等情况在一些地方还屡见不鲜。内部法规大于国家法律，法规体系薄弱，程序性法规匾乏。一些管理部门根据自己的理解和需要，附加上一些原管理目标所没有的内容，为谋取自身利益、部门利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共利益本身与管理者的切身利益有所冲突时，他们就会钻政策的空子，甚至对原政策内容有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻，直到造成政策目标无法实现和公共管理的失败。最近十多年里，城市政府行为开始实现法制化，但到目前为止还不到位，使各级政府和社会，出现了很多不适应的问题。政府传统行之有效的手段，有些正在逐渐失效，而现代高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚开始发育、未能成熟起来，难以有效控制和解决公共问题。过去的行政命令机制有用，但失去了部分效用，现在的依法行政机制开始发挥作用，但由于不健全，各方面法制意识又差，也难以充分发挥作用。

1.2在全球化信息时代.政府部门如不及时向社会权威信息.谣言、传言等非权威信息就会填补“信息真空”.从而对管理危机造成消极影响

在一个开放和快速变化的信息社会，政府不能再像封闭的计划经济时期那样，遇到问题，总是先“内部消化”，再告之公众甚至不告诉公众。这种“公共问题内部化”的思维，天然地将政府与公众隔离开来;而事实上面对永远的变化和未知的复杂，政府的能力永远是有限的，完全没有必要把所有问题都自己解决。没有人会因为突如其来的灾难责怪政府，但公众有权利要求实时的、真实的、透明的反映。

1.3长期以来.对社会公共服务和产品提供不足

公共卫生体系发展不健全，公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，对医疗卫生事业投入不足，导致公共卫生系统建设的严重滞后。加上现行医疗卫生制度存在着严重的缺陷，不同的人群实行不同的制度安排和医疗标准，特别是城乡二元分离，充满了各种各样歧视性的规定，广大农村人口的医疗保健基本上被置于现行制度安排之外。重新检查和改革现行医疗保健制度和公共政策，建立起包括城乡在内的普及性的城市医疗卫生网络和医疗保险制度，为所有居民提供大致平等的公共医疗服务，进而逐渐形成良好的卫生和生活习惯，增强和提高全民体质。就是一个巨大的考验。这不仅是医疗保健制度的重大改革，而且是政府制度的重大创新和公共政策的根本调整。医疗和公共卫生是一项社会公共产品，城市政府有责任也必须提供足够的财政力量去履行这项责任。同时，政府在这个领域上要帮助贫困的人。疾病预防是投人少产出大的措施。但这种投人因为很难看到显象的效果，往往容易被忽视。防疫部门只好自我筹集资金，提倡有偿服务，靠创收来弥补经费的不足，导致工作重点转向创收服务。影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。应切实将政策向“以防为主”的方向转移。花大力气在事先防范、而不是病后医疗的盈利上。医疗“产业”产出多，医疗系统创收多，不一定就意味着社会公众的健康。医疗和卫生体系要有社会尤其是政府的组织，必须避免把医疗当成纯粹的盈利途径。

2城市政府公共管理理念的转变趋向

从以上分析来看，为了适应和进一步推动社会主义市场经济的发展，城市政府公共管理职能的调整势在必行。理念是行动的指导，实现政府公共管理理念的转换是当前最为紧迫的重要任务。当前政府最需要确立的是下述管理理念。

2.i从“全面控制社会”向“对社会实行公共管理”转变

计划经济条件下，我国实行高度集权的治理方式。城市政府作为一个庞大的管理机构，对经济、社会和私人生活领域实行高度控制，造成政府行为的严重失范，压抑了人民群众的积极性，阻碍了社会的发展。城市政府的职能主要是对城市社会实行公共管理，制定公共政策，为全社会提供公共产品和公共服务，以满足人民群众不断增长的物质和文化需要。政府角色定位的一个重要问题是，必须正确处理好政府、市场与企业的关系。政府不提供私人产品，而由市场和社会提供，不干预私人领域和企业的经营活动。政府不替代市场、不替代社会、不替代企业。那些除了政府以外其他组织无权管、无法管、管不了、不好管和管不好的社会公共事务，如法律与秩序、制定公共政策、进行宏观经济管理和保持宏观经济稳定、公共医疗卫生、社会保障、消费者保护、知识产权维护、环境保护等，才是政府应该管和必须管好的事情。

2.2从“经济建设单中心“向“经济杜会发展多中心“转变

城市发展以前一直是“以经济建设为中心”。然而，“以经济建设为中心”在实践中，特别是在城市官员中，逐渐演变成简单的“以GDP为中心”，以及“以GDP增长为考核干部政绩的中心”，“发展是硬道理”则演变成了任何简单的增长都是硬道理，从而出现各种偏差，包括为吸引投资不惜手段这样的事情也就无法避免。经济和社会一定要统筹协调发展。我们常说经济建设第一，但不是惟一，还有第二、第三等等。从整个国家来看，我们的经济发展成就显著，社会环境建设落在后面，二者关系失调，城市发展必须寻求他们两者之间的最佳平衡点。

2.3从“管制政府”向“服务政府”的转变

传统的城市政府管理以权力为中心的运作方式，导致行政权力支配一切，随意性和无序性较大，削弱了人民应有的参与权、决策权和监督权，政府职能发生严重的越位、缺位和错位现象。一个人民的政府，各级官员应该全心全意为人民服务，对人民负责，实事求是，而不是对上级的面子和喜好负责。城市政府及其各级官员不是社会的主人，而是人民的公仆，通过让人民参与对社会事务的管理，使他们成为城市政治、经济和文化生活的主人，使城市全体成员的政治平等真正成为可能。排斥公民的参与，公共权力的运行就会偏离社会公共目标，就可能导致公共权力的异化，出现寻租等权力腐败现象。通过人民广泛的民主参与，就会将长期以来官管民的官本位管理模式转化为民管官的民本位管理模式，通过切实的民主监督，使城市政府及其各级官员能够树立社会主义的权力观，使政府真正关心民众疾苦。人民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是政府能够搞好公共管理的基础。城市政府应以人民的需求为导向并为其提供优质的公共产品和良好的公共服务。人民满意度应成为衡量城市政府公共管理成效的主要依据。为此，政府应通过为人民多办事、办实事、办好事，更好的贴近人民群众，更及时地了解他们的需要。

2.4从“全能政府”向“有限贵任政府”转变

城市政府无所不能、无所不办是过去的通病，城市政府以全能政府的身份出现。人民排除在决策圈外，即使决策失误，城市政府也不负责任，责任追究制度缺损。

城市公共管理执行主体都是承担一定行政角色的国家公务员。经法定程序进人行政体系中的公务人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定目标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公共责任追究制度。

我国现行的城市公共管理体制缺乏责任追究制度。首先，管理过程缺乏正常的监督;其次，管理的效果缺乏明确的考核;其三，考核的结果缺乏必要的奖惩措施。这样，公共管理过程中不可避免会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。导致公共管理过程中的种种偏差行为难以得到制止和及时纠正。因此，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对管理过程及时地跟踪评估，强化监督控制;对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任。

现代城市政府应该是有限责任政府。政府的权力是有限的，政府是负有责任的行政主体。将政府管理纳入法治化的轨道，依法行政是现代政府的显著特征，也是保证政府有效地实行公共管理的重要法宝。因此，必须对政府行为立法，明确规定政府施政行为的一般原则。使政府行为有法可依，有法可循，使各级政府官员以法自律，避免和减少权力的不正当使用，他必须承担:第一、政治责任，要对人民负责;第二、行政责任;第三、法律责任;第四、道义责任。在对政府行为立法的同时，建立政府行为的监督机制，并保证监督机制的相对独立性，只有以权力制约权力，才能确保政府行为的规范化、制度化和法制化，使城市政府真正成为对人民负责的政府。

2.5从“内部操作”向“透明管理”转变

在计划经济时代，城市政府喜欢和习惯于一切靠红头文件办事，但红头文件不是一般产生于广泛的民主讨论中，其结果主观随意性较大，往往脱离实际，造成决策失误。公共管理必然对城市政府行政提出遵循透明度原则的要求。当前，许多城市政府在不断加快网上政府建设，通过互联网公布职能部门的联系方式和办事程序，开设了“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等窗口栏目。但城市政府还应当继续增强信息的公开化程度。这样做:①政府能够及时通过各种媒体为公众所知，广泛听取公众意见;②确保社会组织和公众个人的信息获取权，使他们能够了解与自身利益密切相关的政策信息，可以使广大人民群众充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境;并参与公共决策过程、监督政府施政。③加大政务公开的力度，增强管理的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化，与社会公众保持良好的沟通关系，通过从群众中获得智惹，提高自身行政能力，保证决策的科学化和民主化。同时，使公共权力不仅仅在权力制约机制内得到监督，而且也能得到整个社会的普遍监督和制约，从源头上杜绝黑箱操作和幕后交易等权力腐败现象。

2.6从’.政府管理不计成本”向“精心计算成本”转变

低效率，高成本，是长期以来城市政府管理中的一大通病。政府的开支取之于民，在公共管理中存在着成本核算问题，必须讲求效率，力求以较小的投入获取较大的收益，达到政府公共管理行为效益的最大化。高效的政府即廉价的政府。廉价的政府就是减轻人民负担的政府，这样的政府必定会得到人民拥护。在危机时期，我们承认政府的重要作用，但不能忘记政府始终是社会的工具。我们考核这个政府是否称职，不仅要看它是否带领人民渡过危机，还要看它是否以更低的代价。要达到公共管理的高效率，一方面，政府应该精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、形式主义，提高办事效率，降低办事成本。另一方面，政府要通过自身形象的塑造，廉洁从政，树立起自己作为公共权力机构的公共权威，防止权威的流失，使得政令畅通，令行禁止，提高政府权力运行的效能。

2.7从“只重视对公共部门投入”向“注重目标绩效管理”转变

政府对公共部门的管理往往注重投入而忽视结果，造成严重的浪费。许多公共部门年复一年的投人，结果成效甚微。而政府对那些投人越多，收效越差的部门，反而加大了进一步的投人，形成了更大的浪费。现在，政府必须重视管理活动的产出和结果，要关心公共部门直接提供服务的效率和质量，既要注重资源配置的有效性问题，又要考虑利益分配的公平性问题。资源配置不当，就无法实现公共管理要解决社会问题的目的。政府要用市场上相对最低的成本生产市场上需要的最优质量的公共产品和公共服务。

2.8从“常规管理”向‘.创新管理”转变

长期以来，城市政府按照常规办事，例行公事，陷人消极被动地应付日常事务的圈子里。在公民的政治民主意识和主体意识不断提高，对公共产品和公共服务的要求越来越高的情况下，城市政府必须实行创新式的公共管理。创新是政府公共管理的灵魂。今天，网络政府、电子政府、学习型政府等提法，就是创新的结果和对政府创新的要求。公共管理创新与重塑政府的实际成效与管理者的知识创新水平密切相关。公共管理创新的实质和关键是培养和发挥管理主体的创造性思维能力。随着信息技术和电子政务的发展，对人们的创新能力提出了更高的要求。创新管理是系统工程，主要有:(1)政府组织创新，要通过现代信息技术等手段的广泛应用，促使政府组织机构朝着扁平化方向发展。所谓扁平化政府组织结构，是按照公共管理事务流程划分部门并调整组织结构，减少因中间管理层级太多而导致的上下信息沟通失真和信息反馈迟缓等弊端。(2)政府体制创新，要完善和实施对政府工作人员的管理制度、考核制度、监督制度、职位工资制度等。(3)政府预算制度的创新，政府的预算不再以惯例和权力为标准，而以公众的需求，提供公共产品与公共服务的数量与质量为导向。(4)政府文化的创新，要形成廉洁奉公、高效实干、绩效导向、勇于竞争的文化氛围，以良好的政府文化激励人和塑造人。

3结论

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现如今，随着城市规划的不断发展，从起作用进行分析可以将城市规划的特点归纳如下:

(1)服务人民，日光长远城市规划是为了满足市民在生活对于物质和精神上的需求，并将城市建设的第一日标定位可持续发展。

(2)较为健全的制度，执行过程较为严格在城市规划过程中对国家的规章制度以及相关的行为规范严格遵守，在具体的规划过程中，遵守一书两证，的制度的同时行驶合理的行政权方。

(3)较强的公众管理性现如今，随着城市建设制度的不断发展，公众在城市规划中的参与度大大提升，公众监督和参与在城市发展中起到了重要的作用，同时对于城市规划发展起到了推动作用。

(4)责任明确、机构清晰各级的人民政府为城市规划的领导机构，对城市规划进行整体的方向把握和指导，具体的措施执行则是由各级城市规划管理机构来进行各部门之间封分工明确，有利于工作的顺利进行。

2公共管理视角下的城市规划职能探讨

在进行城市发展规划时，人们要遵循“三分规划、七分管理”的策略这是由于对物质环境进行设计在城市规划中的所占的比重较小，相反人们对于规划中的而公共管理政策更加重视尤其在市场经济体制下，城市规划职能应该转变，重点转到服务于社会和经济上来社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系这些相互矛后的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然为了履行好城市规划职能，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置按照公管理的运行职能，可以把城市规划划分为计划、组织、领导和控制四大职能下面将针对公众管理视角下城市规划的四个职能进行详细探讨。

2.1计划职能

在传统的城市规划定义中，主要工作是对在城市空间和土地利用两个方面对城市发展建设进行规划，这在一定程度上体现出狭隘性在公共管理视角下对城市的计划职能进行研究，则主要体现在以下方面:首先为了保证对市民的精神和物质需求进行满足，以及保障城市的可持续发展，城市固化要设立明确的可行的日标和任务在确定了日标之后，就要对城市规划的具体措施进行制定，以满足社会发展的需要，以对城市多方面的发展提供方向同时城市规划措施的制定，也为城市的发展建设提供了尺度标准在制定了城市规划具体措施之后，就要考虑是否符合法律规范，在规划措施符合法律规范之后，对措施进行执行交给城市发展的有关部门从整体到细节、宏观到微观进行详细的规划和执行，把措施落实到具体的每一个项日上最后在进行完所有的城市规划措施之后，就进入对城市规划进行审核的环节，由相关部门对城市的整体发展规划进行审批城市规划的计划职能是城市规划所有职能中最首要的职能，他对城市未来的发展方向起到了指导和引领的作用，在公共管理角度上来看，计划职能的实现使得城市规划具有先进性和合理性。

2.2领导职能

城市规划公共管理过程中处于领导的地位，其在领导职能方面的体现主要在以下三个方面，分别是规划引导、规划权利和规划协调所谓的规划权利是指各级政府主管部门通过采取命令、引导等手段来对权利进行规划，为社会主体提供公平的平台，使公众参与到城市管理的大环境之中去通过公共管理的方量对城市的发展进行统一规划，同时政府进行组织、指挥和监督等工作而规划协调是指对城市发展中的各资源进行协调和管理，充分应用社会学、管理学和规划学等方面的知识，用科学的眼光对各因素之间的关系进行分析，实现城市发展的健康和可持续的发展最后关于规划引导的职能是指城市规划管理部门为了确保城市规划在具体建设项日中很好地贯彻，而建立的有效的控制规范和引导机制。

2.3组织职能

在公共管理角度上来看，城市规划的组织职能是由成熟规划组织构成、组织运行机制和组织管理体制所组成的现如今随着公共管理方量的进一步加大，传统的城市规划设计院、城市行政主管部门等城市规划组织机构加入了人民群众的方量，建设投资主体和广大市民也成为了城市规划组织的重要一员主要表现在管理规划运行机制方面，我国现如今的市场调节机制还不完善，有些地方存在严重的官僚主义使得城市规划的决策不够合理与此同时，组织管理方面的问题也阻碍了城市规划的有效开展，因此在我国，城市规划的组织职能还需要进一步的完善。

2.4控制职能

在对城市发展进行规划的具体实施过程中，由于受到来自各方面的影响，使得城市规划的开展过程难免会遇到各种问题由于政府各主管部门之间的协调差异，部门领导的决策不同，都会对城市规划造成影响因此，城市规划有关部门对于城市规划过程中的出现的问题进行及时掌握和处理，确保城市规划向着合理的方向发展现如今，由于我国正处于转型期，公民的法律意识相对薄弱，为了保证城市规划的正常进行，政府各部门需要协助合作通过实现城市规划的有效发展。

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关键词：区域公共管理 制度缺失 制度创新

随着全球一体化的到来，我国城市化、市场化、工业化和现代化也在加速进行，一些区域公共管理问题接踵而来。我国现在面临着城乡差距加大、城市环境污染严重、区域公共问题日益加剧等问题。 区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。传统的公共管理制度不能对已产生的公共管理问题进行有效解决，很难满足目前社会经济环境下的公共管理需要，因此公共管理制度要进行创新。

一、我国区域公共管理中存在的制度缺失

（一）行政区域行政的公共管理思想落后

21世纪，世界全面进入到知识、信息、流动性、后工业、后现代等复杂性社会，面对着全球化、市场化、信息化、区域化等复杂的生态现象，区域公共管理面临新的挑战。我国传统的区域公共管理模式是行政区行政，这种治理思想已根深蒂固。由于我国特殊的国情与制度，我国行政区域具有较强的经济性，各个级别的政府都不愿放弃对本区域独立经济的管理权，忽视了除政府组织外私域组织和第三部门等区域公共管理的其他多元主体，在利益的驱使下制定的管理制度具有地方保护特色，使各个区域存在竞争关系，阻碍了区域间的联系及共同发展。行政区行政具有以下特点：在政府治理社会背景下，以小农经济为基础的行政区行政是封闭社会和自发秩序的产物，发挥了行政区行政的封闭性和机械性；从政法治理的价值导向看，行政区行政实施的是“内向型行政”或“闭合型行政”，是经人为切割来治理区域的模式，这种治理模式对行政区域化边界或跨行政区域的区域公共问题不够重视；从社会公共事务治理主体来看，行政区行政具有垄断统治的特点，政府组织是区域公共事务管理的唯一主体，独立制定各种公共政策，并进行监督管理，总揽所有社会公共问题；从公共权力运行上看，行政区行政具有闭合性和单向性；从公共问题治理的层次设计看，行政区行政的基本法则是自上而下等级制层次设计，其治理构架具有机构同类和职能重叠的特性，行政区行政的这些特点使得一些外溢性区域公共问题被忽视。

（二）现代区域管理区域政策结构不完整

区域公共问题的治理，特别是国内，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策框架作为保障[1]。我国政府在不同的时期进行过多次区域范围划分，也实行过多种区域发展战略，但一直达不到政策设计时的理想目标，使得区域发展的公共绩效一直较为低下。其主要原因是我国区域管理政策结构不完善。表现在以下几方面：我国没有专门的区域政策职能部门，区域政策基础不完善；区域划分没有计划性、范围广，区域政策的针对性和可操作性低，没有可利用的具体区域划分框架；区域政策工具不完整，缺乏针对问题区域的政策；区域政策没有有效的监督与管理机制。我国区域政策建立过程，一直受到政治、经济、体质、政府组织、行政权力等诸多因素的影响，政策基础不完善、区域划分框架设计不精细、政策工具的可操作性低、区域政策监督与评估机制缺乏。由于区域政策框架尚未成型，因此出现了“政策互相打架”“上有政策下有对策”等症状。

（三）区域公共管理的具体制度安排不全面

我国区域公共管理制度安排不健全表现在以下方面：我国宏观和中观区域公共问题管理的结构和框架还处于探索和发展阶段，当以“欧盟”宏观区域治理的成功为典范，是我国宏观和中观区域公共问题的制度安排进一步完善；我国区域政府间的制度安排脆弱，使地方保护主义和区域各地政府间出现恶性竞争等现象在国内普遍存在，影响国家和区域整体经济绩效的提高；我国一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理机制问题严重；区域公共协调机制不健全；缺乏基于宪法制度和法制原则的区域制度约束机制，行政区划调整和空间规划出现行政区政策随意性和长官意志浓厚的现象。

二、区域公共管理制度创新的必要性

随着全球化和区域化的发展，我国城市化和工业化的进程在不断加快。在我国城市化和工业化过程中，区域政府之间的竞争愈加激烈，城乡差距加大，导致了我国行政区域划分频繁变动和城乡二元结构问题。这些问题的实质就是行政区域间的差异。我国经济发展和现代化水平严重不平衡，存在巨大的地区间发展不平衡，使不同地区存在差异，这些差异容易引发区域公共管理问题。全球化和经济化水平的不断提高，使国家间开始向区域化模式转变，国际新区域在各种因素下联系程度不断加强，这种区域化模式的增加，同时也引发了各种区域公共管理问题。而传统的内向型区域管理方式难以适应目前区域公共问题管理的需要，不能解决目前我国区域公共管理中的“泛行政化”、地方保护主义和地方政府间恶意竞争、江河流域治理等问题，因此，区域公共管理制度的创新势在必行。

三、区域公共管理制度创新的策略

（一）改变区域公共管理理念

行政区行政是我国传统的区域公共管理模式和治理思想。从上文提到的行政区行政的特征来看，它存在行政区划管理导向僵化、治理主体单一、权力结构“金字塔”单向式等问题。改变区域公共管理理念，要根据实际情况，在传统区域公共管理理念的基础上，摒弃落后的区域公共管理理念，学习先进的区域公共管理理念。摒弃传统公共管理权力的单向性和闭合性，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用机质，形成管理权力彼此间合作网络和交叉重叠的关系，明确区域公共管理中的主体和客体关系，加强两者的交流与合作；传统的行政区行政的权利主体是单一的政府组织，区域经济建立后，区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织区，还有私域组织和第三部门。区域公共管理是开放社会和无缝社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了工业化、市场化和现代化进程的趋势[2]。全球化和区域化加强了区域乃至全球社会的联系和互相依赖，结成了“你中有我我中有你”的状态，增加了区域性和区域化的深度和广度，区域公共管理可以适应这种改变。

（二）完善区域公共管理政策

要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的是实现从内部政策到区域公共政策的转变。传统上我国政府组织，只有针对国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策，完善区域公共管理政策是区域政府公共管理制度创新的重要保证[3]。不完善的区域政策会对区域经济的发展带来不利的影响。传统的公共管理政策已不符合目前发展的需要，因此要采取一些措施来改变这种现状。可以实施区域功能性政策：重视环境保护政策的实施；调整市场竞争政策，避免地方政府间的不良竞争；提出区域发展政策，调节区域发展差距。还可以实施政策一体化，通过协调、调整国家政策和执行机制，减少管理机制带来的负面效应，开放市场，促进市场良性竞争[4]。

（三）改变区域公共管理机制

在解决区域公共问题时，传统的科层制就表现出不足之处，必须借助于市场机制、自组织机制等混合机制来进行治理。网络化是全球化的最大特点，提出了治理机制的网络性，并根据组合方式，得出了4种不同类型的管理机制，如国家主义、多元主义、网络主义、法团主义。从科层制到组织间网络制，要针对不同层次及不同类型的区域公共问题，对其进行“多中心”治理，借助于科层制、市场机制、组织间网络、合作机制、自组织制等混合机制，吸取其合作、伙伴关系、协调、双赢的基本精髓，形成一种组织间网络的区域公共问题治理创新机制。

区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织，还包括私域组织和第三部门。与行政区行政的单一主体不同；区域公共管理的目的是解决由经济、政治或社会其他领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益，区别于行政区行政的竞争关系；区域公共管理在平等地位的基础上协商和调解用的方式和手段，不同于经济市场领域和政府公共领域的管理竞争和压制；区域公共管理的客体是区域内个体和共体，它们之间存在着相互形成的交叉重叠的关系，与行政区行政的单项式不同。随着经济的发展与经济全球化的到来，我国将要面临越来越突出、越来越严重的区域公共管理问题，研究表明，只有清楚地认识到我国区域公共管理中的制度缺失，通过区域公共管理中制度的创新，才能解决区域公共管理问题，促进区域经济的可持续发展。

参考文献：

[1] 叶圆.广西北部湾经济区实施区域公共管理的障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.

[2] 李莉.我国区域公共管理制度创新的障碍与对策――基于制度变迁的视角[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011（2）：15-16+21.

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【论文关键词】公共信息 资源体制 模式

1公共信息资源管理的主体与客体

1．1公共信息资源的概念

目前，公共信息资源尚无一个公认的概念，纵观国内外学者及行政机构等对于公共信息资源概念的界定，大体可以分为两种。一种狭义的观点认为公共信息资源即是政府信息资源，而另一种更加广义的观点认为公共信息资源的内涵应大于政府信息资源，即包含政府信息资源在内的任何产生并作用于公共领域的信息资源都可视为公共信息资源。

随着社会的 发展 ，仅靠政府已经无法满足社会公众广泛的信息需求，越来越多的社会组织，乃至私人 企业 开始为公众提供信息。显然，单从政府角度来定义公共信息资源是不够全面的。我们认为，公共信息资源是产生于社会领域并能为公众所享用的具有公共物品特性的信息资源。这里所说的公共物品特性，是指它的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。

公共信息资源作为一种公共物品，除具有非竞争性和非排他性这两点基本特征外，还具有其自身的特征。首先，公共信息与公众的日常生活密切相关，关系到工作、 教育 、医疗、社会保障、娱乐等方方面面，政府十分有必要公开这些信息来满足公众对其的需求。

因此，公共信息资源具有公开性。其次，公共信息涉及社会的 经济 、 政治 、文化、科技等各个方面，为社会各项事务提供信息支持，具有十分广泛的适用面。所以公共信息资源具有基础性。再次，公共信息资源还具有公益性特征。公共信息资源作为一种公共产品，社会组织要免费或者以极其低廉的价格为公众提供，而不是以营利为目的。

1．2公共信息资源管理的概念

鉴于人们对于公共信息资源概念的不同界定，对于公共信息资源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍从政府的角度理解，认为政府信息资源管理即是公共信息资源管理。但是由于公共信息资源产生主体范围的扩大，数量的急剧增加，显然，公共信息资源管理已经不能单纯用政府信息资源管理来解释。结合公共信息资源所具有的公共物品的特性，文本将公共信息资源管理理解为：政府或第三部门等生产公共信息资源的社会组织，为满足公众对公共信息资源的需求以及实现公共信息资源的全社会共享，而对其进行的收集，加工，整理，组织，提供等活动的过程。

1．3公共信息资源管理的主客体

管理作为一项实践活动，必定有它实施管理的一方与接受管理的一方。也就是说必然具备管理活动的主体与客体。很明显，公共信息资源管理的客体无疑是公共信息资源本身。而我们主要要讨论的是公共信息资源管理的主体。

新公共管理理论认为，公共管理活动不仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中由多元主体共同组成的复杂 网络 的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。

政府作为公共信息资源管理的主体是毋庸置疑的，因为政府在公共信息资源的生产与产生领域中占据着龙头地位。但我们所认同的这项管理活动的主体不再是单一性的，它应包括一切产生公共信息资源的组织或机构等。也就是说，公共信息资源管理的主体应由政府、第三部门以及企业这三方共同组成，而在其中，以三者所占比重来区分其主次。

2建立公共信息资源管理的管理体制

公共信息资源管理作为一个多方参与的管理活动，其管理体制应当是多元化的，而同时也要充分考虑到政府、第三部门以及企业在其中的地位与作用。建立一个政府主导，第三部f3辅助，企业参与的管理体制十分有利于公共信息资源的管理。

2．1政府主导

政府是公共信息资源的主要来源，政府信息资源是公共信息资源的主要组成部分。政府信息资源与公众的日常生活密切相关，如一些 法律 法规条例，医疗制度，劳动保障制度等，都是社会公众所需要的最基本的公共信息，对于此类信息的管理也就显得尤为重要。能否有效地管理好政府信息资源，及时地为公众提供所需信息，都是衡量一个政府能力的关键指标，而政府对于其所产生的信息资源进行管理也是责无旁贷的。

政府作为公共信息的主要生产者，势必要在公共信息资源管理中起到主导作用，在全社会的公共信息资源管理中总揽全局。政府在其中的职责主要体现在以下几个方面：

(1)设立专门的公共信息资源管理机构，对全社会的公共信息资源作统一合理的管理、规划和配置。这一机构应当聘用具有专门知识和技能的人员负责对公共信息资源的收集、整理、加工、存储和提供等活动。

(2)制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，规范社会各个领域对公共信息资源的管理、利用与获取，防止出现公共信息资源的垄断、浪费、不公开等社会问题，尤其要注重 金融 保险、教育、人力资源、基础设施、公共工程和公共服务等信息问题比较严重的公共领域的管理。

(3)为社会公众提供有效的公共信息资源服务，方便公众对公共信息资源的查找和获取。公共信息资源的提供与获取要做到规范化，政府设立的公共信息资源管理机构作为公众获取公共信息资源的窗口，通过建立信息中心或官方网站等途径，为公众搭建获取公共信息资源的平台，以便更好地进行信息服务。

2．2第三部门辅助

第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的的市场部门(企业)之外的组织或部门。第三部门包括慈善组织、民间社团等，具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、 医院 、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、 体育 馆等，它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。

第三部门在其自身的运作过程中，会产生各种相关信息，而其作为一种公共组织以及它的非营利性则决定了这些信息是具有公共性质的，其自身所产生这些的可公开、可供公众利用的信息也属公共信息资源范畴。第三部门所产生的公共信息资源种类繁多、参差不齐、分布分散，加强第三部门对其自身所产生的公共信息资源的管理也是社会公共信息资源管理中的一个重要方面，它完全可以并且有理由加入到社会公共信息资源的管理中，帮助政府进行管理。

2．3 企业 参与

科斯的经典 论文 《 经济 学的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。同时，私人部门的一些信息也内在的具有公共信息的性质，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息资源。可见，公共信息资源并不是与企业毫无关系的。

但是，企业毕竟是以营利为目的，所以其对于信息的公开程度是非常小的。有些企业的信息是政府强制规定要求公开的，如食品的原料、配料，药品的成分、副作用等，但涉及企业内部技术等的商业信息则不属于公共信息。大多数情况下，企业自身并没有意识到自己所产生的一些公共信息，这些公共信息仅是以“副产品”的形式被顺带生产出来，而企业可能也没有多少兴趣来对其进行专门的管理。但即使如此，我们也不能忽视这部分信息资源。我们所说的企业参与到公共信息资源的管理中来，是说企业作为生产公共信息资源的一类主体管理好其自身所产生的公共信息。

3构建公共信息资源的管理模式

3．1分散式管理模式

分散式管理是一种微观的管理模式。简言之，就是社会各部门、各机构对自己所生产的公共信息进行收集、加工、整理、保存与提供等活动。就政府而言，各个政府部门、机构在日常的社会管理与服务活动中都会产生大量的公共信息，而这种分散式管理就是各部门自行管理其所产生的那一部分信息。

第三部门所涉及的社会组织是十分庞杂的，它们在社会活动中也会生产出繁杂的公共信息，对于这些公共信息，各部门则要配备专人来进行管理。对于企业来说，公共信息有时作为一种“副产品”被生产出来，这些信息中的一部分是公众生活中所不可缺少的，比如药物的成分与副作用的这一类重要的信息。可见，企业也完全有必要将自己的这一部分信息管理起来。

可见，分散式管理是一种普遍适用的管理模式。但我们要特别注意的是，只有在政府的统一规范与监督下，这种相对宽松的管理模式才可以顺利实施。

3．2集中式管理模式

集中式管理是一种宏观的管理模式，在整个社会领域中，主要在政府和第三部门两个领域中完成。这种管理模式要求政府设立专门的公共信息资源管理机构(如公共信息资源管理办公室)，负责对各个政府部门的公共信息资源进行统一的管理。这一机构除了制定公共信息资源管理的相关政策法规外，最主要的是要对各政府部门中所产生的公共信息进行集中管理。各政府部门将其所产生出来的公共信息上传到这一集中管理机构，由该机构的工作人员进行统一加工后，通过官方网站提供给社会公众。

在第三部门中，公共图书馆相对于其他机构而言，在信息的管理上，具有人员、技术、设备、环境等一系列的优势，因此，由各地区的省级图书馆管理第三部门其他组织的公共信息资源是十分适合的。各地区省级图书馆作为第三部门中公共信息资源管理的主导，定期收集、整理、加工第三部门中所产生的公共信息，这些庞杂的公共信息就不会再另我们感到头疼，同时，对于企业中所产生的那一少部分公共信息也可以由当地的省级图书馆进行集中管理，这样也可以克服企业中的公共信息太过分散而不便管理的难题。各地区图书馆不仅可以作为一个管理机构，同时也可以通过建立查询网站或公共信息资源数据库等，为公众进行信息服务。

3．3分散与集中相结合的管理模式

分散式管理模式与集中式管理模式分别从微观与宏观的角度探讨了公共信息资源的管理模式，对于整个社会而言，管理模式是可以多样化的，我们同样也可以采取分散与集中相结合的管理模式。

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[关键词]政府会计变革；新公共管理；制度经济学

[中图分类号]F810.6　[文献标识码]A　[文章编号]1008-2670(2009)01-0008-05

20世纪末，各国政府转变了各种管理控制方法，包括组织结构、财务和管理会计、财务管理的其它方面、人力资源管理和战略。例如，很多政府进行分权、私有化活动等，并引入产出和结果导向的计划与控制、顾客导向、引入竞争、质量模型和多维度绩效评价等。所有这些改革即所谓的新公共管理运动。本文关注其中与政府会计有关的一些改革。

新公共管理被认为是一种功能主义方法，其主要目标是增加政府的经济效率和效果。为了理解政府会计变革，不能从单一的视角去理解(Hopwood andMiller，1994)。本文主要从制度经济学的角度看政府会计变革，包括引入的各种原因、变革的过程和效果。在分析组织和变革过程时，制度框架包括经济、社会、政治和文化等维度(Greenwood and Hinings，1996)。

一、新公共管理与政府会计变革

新公共管理(NPM)的核心是转变政府而使它更有效率和效益，并且在传递商品和服务时更具有经济性(Hughes，1998)。胡德将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转；明确的绩效标准与衡量指标；更加注重产出控制；实行部门分权；引入市场机制，强化政府内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约(朱仁崎、彭黎明，2003)。经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为8个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央政府指导职能(赵景来，2001)。德国学者GemodGnming指出，新公共管理的确凿无疑的特征至少包括20种(朱仁崎、彭黎明，2003)：削减预算、VOUCHERS、绩效责任、绩效稽核、民营化、顾客观念、分权化、战略规划，管理、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理(弹性)、审计的改善、人事信息管理(诱因)、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、技术的更多利用。

新公共管理的范围非常广，包括政府对社会的管理(政府管理社会事务的过程)和政府的内部管理。从与政府会计信息的相关性来说，宏观层面的宏观经济管理、公共财政管理等和微观层面的公共部门管理、公共部门财务管理将对政府会计信息产生更多的需求。对于宏观经济管理而言，其信息来源不仅包括政府会计提供的信息，还包括政府的相关统计数据(这些数据也间接的来源于会计信息)。公共财政管理更依赖于政府会计信息，公共财政管理主要体现在财政收支管理和公共预算管理、成本管理、投资管理、绩效管理等，这要求政府会计能够提供有关预算、成本、绩效等信息。新公共管理强调结果和管理者的责任，故政府会计的新公共管理需求观是站在政府管理者的立场上，他们需要政府会计信息为其公共管理决策提供支持，从而更加有效地配置和使用公共资源，履行政府对社会公众的受托责任。因此，他们需要管理取向的政府会计模式。

20世纪80年代前，各国政府的财务管理，主要强调投入和过程，政府通过财务预算和管理程序来控制。采用产出导向的计划和控制是在20世纪末的政府革新。这是由于各国面临预算赤字，在社会任务和政府功能上出现危机。随着新公共管理的推进以及应计制在政府会计的逐步推行，各国引入产出导向的计划和控制，如预算和中期与年度财务报告。

二、制度理论与政府会计变革

(一)制度理论

新公共管理理论认为政府改变控制是为了提高绩效，增加经济效率和效益，但组织变革并不仅仅是为了增加效率和效益，组织内外环境和制度也对管理变革起到重要作用。而制度理论强调社会结果和组织环境的社会和文化方面(如规则、知识、权力、利益、标准、特定群体和社会的习惯)对组织的影响，组织也反过来影响它。相对于功能理论，制度理论拓宽了组织的范围，考虑了组织环境。

旧制度经济学关注组织形式和它们的特征，尤其是效率，也关注制度的影响和其它社会和文化方面。通常，旧制度经济学表明“制度，经济”和“社会，文化”是组织变革的重要因素。制度理论不仅关注组织，也关注组织内的个体，即制度理论关注经济角色、社会文化问题、个人和组织、环境和它们的相互影响。总之，制度理论的范围很广。

社会制度经济学没有关注改革的原因和经济效率与效果。社会制度经济学主要关注模仿(为什么一些组织跟随趋势、模仿其它组织、为什么存在变革的固定模式与同构组织)。该领域的学者认为变革有时仅仅是为了满足外部的规则与预期，例如为了满足外部法律的规定。近年来，有些学者开始关注绩效衡量的影响、竞争逻辑、进行变革的理性原因等。这表明组织及其个体关注社会理性和社会效率，也表明制度经济学关注理性和效率概念，包括社会和其它问题。

(二)制度理论与政府会计变革

Houwarrt(1995)认为，当新公共管理被引入时，新公共管理被作为各国政府应对环境变化的一个工具，如预算压力(经济因素)等内部因素、预期和正式规则(如外部制度)的外部改变。内部管理者不满足于传统、阶层制、投入导向工作方法等，也是一个因素。

如前所述，制度观也认为财务困境、正式规则、预期组织环境的改变，可能导致管理变革。这些变革不仅使组织更加企业化和增加经济效率和效益，而且在面对新的内外需求时显示出敏感度(做好准备或漠不关心)，或者正式完成新的需求和预期。另外，制度理论关注各种要素的相互关系，例如，一旦引入新的会计系统，它不仅影响组织的效率，而且影响内外预期、组织和个体的利益与习惯。

Bum和Scapens(2000)基于旧制度经济学提出了个政府会计变革框架(scapens，2006)。他们定义规则(roles)、惯例(routines)和制度(institutions)作为解释会计变革的基本概念。在他们的框架中，规则(rules)是正式陈述程序，而惯例(routines)是实际使用(Bums and Scapens，2000)。Burns和Scapens认为，会计背景下的规则作为正式会计系统的一部分被写入操作手册，而惯例是实际使用中的习惯和会计实践。规则通常不会经常改变，只在某些时候改变。但是，惯例作为日常工作方法的改变可能逐步改变。惯例的改变可能来自于现行工作方法的经验、规则的改

变或社会压力要求改变(来自于组织内外不满足于某种实践和绩效，社会价值的新发展，某群体增加相对权力，或其它组织内外制度的改变)(Oliver，1992；Greenwood and Hinings，1996)。虽然惯例可能受规则影响，但惯例在某些方面通常不同于正式规则。一个正式规则的改变并不必然意味着管理者、其他员工的实际思考和工作方式将马上按照规则进行。在可以观察到的实际思想和行动改变之前需要一段时间。

Burns和Scapens认为，制度规范了个体的日常行为和工作程序。反之，制度也是日常行动和工作方法的结果(Bums and Scapens，2000)。制度使组织趋于稳定，或者趋同于某一组织，但它们不是不变的。广义的社会制度构造了组织的外部制度环境，而特定的内部制度规定了内部制度环境(它与外部环境因素紧密相连)。内部制度环境包括各种实践，如各种被长期认为是习以为常的惯例(Scapens，2006)。组织文化是内部制度的一个重要因素，因为它强烈影响参与者的信念、价值观和实践。

惯例植根于组织的历史，被相对稳定的制度定型，可以预期，惯例通常以一种渐进的方式改变。但是，当一个组织或其环境经历了一个巨变时，如政府进行私有化改革，某些惯例能在很短的时间内完成主要转变，这可能是因为员工知道组织的生存面临危机(Scapens，2006)。

制度理论和Bums和Scapens的框架可以作为分析和理解引入新公共惯例后会计的变革过程。也就是说，为了更好地理解组织的会计改变过程，包括引入的原因和效果，制度理论提供了一个广泛的框架来分析政府会计变革。制度分析也可以显示是否在一定程度上变革的效果与新公共管理思想所倡导的相一致。

迄今为止，有少量的实证研究用制度理论解释政府会计的渐进式变革(Nor-Aziah and Scapens，2007；Ter Bogt,2008)。制度理论(如社会制度理论和Burns and Scapens的框架)能提供一个基础来理解和分析政府引入新公共管理导向会计变革的原因、变革的过程及其效果。它主要通过关注3个方面的问题：(1)政府会计变革的过程是如何发生的，经济因素和其它制度影响在引入会计变革中是否起重要作用。(2)如果起作用的话，哪些作用来自于执行正式会计系统的主要变革。(3)从长期看，这些变革是导致了组织功能的更加企业化，还是它们引入只是为了遵守外部环境中的法律规定，因此其效果主要是象征性的。

三、政府会计变革的原因

旧制度理论认为经济的和其它制度原因可能导致组织改变。社会制度主义者认为这些影响因素包括模范、外部法律等。Btog(2008)详细讨论了会计变革的原因。很多学者认为很难严格区分组织会计系统的改变与其它新公共管理变革，如引入新组织结构、质量管理、关注人力资源管理等。他们认为大多数变革实际上相互作用，也是政府长期变革过程的一部分。

很多学者认为会计变革的主要目标是增加组织的经济效率和效益(Bogt，2005)。20世纪末的各国预算削减，导致了各国引入增加效率和效益的各种技术。除了经济合理性，社会，政治合理性要素也对引入变革起重要作用，例如，为了将来拉选票和获得政治支持。引入变革也是社会、政治和政府部门绩效的结果。由于很多投票人对政治和政府丧失信心，或不满足于政府绩效，导致了20世纪末很多西方国家投票率的急剧下降。这将加速变革，尤其是引入分权和产出预算以及相关的计划和控制文件。当然，还有其它一些社会原因导致变革，但它们在本质上是象征性的。例如，在某种程度上，引入某些变革是受这样一些因素的影响：一种时尚或趋势去跟随新思想，担心被其它组织的同事认为是一个落后者，或来至于外部咨询者的建议，或来至于经验教训。

四、新公共管理下政府会计变革的影响

会计变革的效果可能是积极的，也可能是消极的，这些影响只是逐步可见，需要一个过程。本部分讨论引入一些主要会计变革的影响，如应计会计、产出预算、绩效预算和基准。

(一)应计会计

20世纪70～80年代引入应计制意味着政府会计人员需要一些额外的培训来适应这个新系统。但从20世纪50年代起各国逐步从传统的现金制转向修正的现金制或修正的应计制会计系统，使得编制资产负债表成为可能。而且，要求年底报告应付和应收数额也使计算应计支出和应计收入成为可能(Bac，2002)。

严格地说，引入应计会计到现存系统基本上不冲突，也很难引起严重问题，尤其是因为通常引入应计会计最初被认为是一种技术变革。组织继续关注财务信息而不是产出和结果，这意味着受托责任过程没有根本改变(Bog and Helden,2005；Mol，2006)。

由于应计会计的引入是一个渐进过程，很难在短期内看出其效果。但总体而言，应计制有利于经济决策制定和组织功能的实现。应计制是一种更企业化的方法，首先它具有财务意义，但逐步地它将渗入组织的一般管理和他们的思考方式。有些政府会计人员认为，没有应计制的引入，就不可能编制产出预算并提供信息给活动和产出的单位成本。在应计制下，能获得预算和作业成本的及时记录。

(二)产出预算

在新公共管理导向下，很多国家在20世纪末引入产出预算。以前的研究认为产出预算及其绩效信息，以及相关的中期和年度报告的效果不是很理想。一些政府会计人员认为，最初，新公共管理思想看起来很吸引人，但细想起来很难执行。新公共管理很可能是一种好的思想、一种实用主义和企业化的方法，但在政府中实行并不容易。绩效衡量，作为新公共管理的一个重要因素，也很难执行。但总体而言，新公共管理有利于计划和控制，尽管它只是提倡产出导向。新公共管理导向有利于部门和活动的成本结构的透明度，也有利于提高财务预算和报告的质量。在产出导向下，很少有组织超过他们的预算和支出不足；即使他们超支，中期报告也会提醒他们。这表明新公共管理导向有助于改进组织的财务管理。产出预算能使政府会计人员更多地关注产出和绩效，有助于定义任务和明确责任结构，变得更加专业化和企业化。新公共管理和产出预算也影响会计实践，尤其是组织文化(从投入和过程导向变成产出导向)。另外，产出预算的引入通常与分权相结合，分权后组织层级更少，灵活性增加。分权组织的任务、产出和结果导向和透明度也将逐渐增加。通过这种方式，组织文化将逐步改变，组织制度也跟着改变。

编制产出预算也将影响非财务人员。由于越来越多的人员需要预算和控制信息，也参与到生产这种信息。这主要是因为预算和控制信息在本质上并非严格的财务信息，而是内容导向。这意味着生产和解释预算及控制信息不再是财务人员的专利，内容导向的雇员也开始关注财务信息。

总之，引入产出预算意味着市民服务和政治家的活动(如定义和讨论政治领域的内容)已经逐步变得更加关注。比以前更频繁的是，特定政策领域正考虑更广的政策项目内容。在有些领域，更多的政府人员开始参与产出预算。

(三)绩效预算和基准

绩效衡量、新公共管理、引入产出预算和基准密切相关。事实上，绩效衡量是一个基本概念，它在引入所有这些会计技术变革中起重要作用。它与会计和会计变革的技术方面紧密相连，将改变组织管理的其它方面(人力资源管理和组织文化)，也评估和控制管理者的活动。

有些政府管理者反对绩效衡量。但大多数管理者认为绩效衡量很重要。基准提供了一个相对绩效标准。而且，如今绩效信息的收集采用平衡计分卡或者质量模型(如INK模型和EFQM模型)。很多政府管理者担心政府绩效衡量的恰当性，这确实不是新技术能完全解决的。虽然存在这些问题，但基准能逐步提供更有效的可比性绩效信息。基准能提供计划和控制信息，并提供一个相对绩效。从这个角度说，它有助于提高组织活动和绩效的透明度。

政治家更需要关注绩效信息，因为他们要直接面对公众和媒介的评论。由于不确定性的增加，很多政府越来越关注绩效和绩效基础人力资源管理。

基准使绩效信息逐步在控制政府组织和提供更透明的信息给外部利益相关者中起到越来越重要的作用。引入产出预算也有助于政府实行绩效导向的文化。从这个意义上说，他们将影响内部制度，也影响外部制度。很多政府开始关注信息的透明度、绩效和绩效信息，开始将工资水平与绩效评估相连。这不仅出现在组织的高层，也出现在组织基层。

新的和现存的绩效信息将逐渐变得更加重要。改进和正视这些信息将增加它们的使用，这将促进更加绩效导向的组织文化的发展。而更绩效导向的组织文化，通过增强人力资源管理，也促进绩效信息的使用。

五、基于制度理论分析新公共管理下的政府会计变革

旧制度理论及其代表如Greenwood和Hinings(1996)认为经济和其它制度因素将导致变革。经济问题如预算压力，在引入各种会计变革中起到重要作用。而且，很多改变被引入是因为它在其它地方获得了成功，看起来更加现代化，这是某些利益相关者所预期的或者被强制要求的。很多因素，如在社会制度经济学中提到的模仿和外部法律，也起到重要作用。

根据制度理论和Burns和Scapem(2000)框架，各种会计变革可能被认为是规则的改变。这些外部制度环境的改变，如预算削减和有义务引入应计会计和产出预算，也可以被认为是规则的改变。这些外部改变影响引入各种管理改变到组织革新，包括引入新的会计系统。当执行新的会计系统时，可能出现某些技术难题，这说明宣布一个规则的改变和只是纸上谈兵时相对容易。

组织的参与者是否能完全理解和遵守规则的改变，如在多大程度上他们将改变惯例，很多政府会计人员认为新的会计系统和信息在刚开始或很长一段时间很难使用。根据制度理论，惯例持续的表现为日常经验和发展的结果的轻微改变，但它们植根于组织的价值和传统。

经过一段时间，惯例能够制度化，因为它们变成了制度的一部分，例如，制定了组织内外的思考方式(Hopwood，1990)。各种因素可能影响制度和作为制度一部分的惯例。各种政府外部环境已经发生了变化，如由于政府及其绩效可能显著的影响外部制度，价值和预期将会改变。由于政府的低效和不灵活导致了内部的不满足，内部制度将改变。制度的改变将刺激规则和惯例的改变。而内外价值的改变通常是逐步发生的，而不是惯例的剧烈的大改变的结果。

惯例的稳定性、改变的渐进性和组织历史的影响也显而易见。新规则，如新会计系统，已经引入但没有很好的理解，或者生产的信息被认为是无用的(例如，由于系统的不完全，不符合人们的思维方式，或者由于人们没有学会如何使用)。新会计系统的信息可能很难用于控制组织，参与者继续使用现有惯例。这并不一定是他们抵制改变。很多政府管理者和会计人员的决策和控制继续基于传统的投入和过程导向信息(Scapens，2007)。这些传统的工作方法来至于文化和以前的关注投入和过程的培训。另一个导致继续使用旧系统的原因是新会计系统的规则还没有与其他规则和系统(如绩效评价系统)保持一致。但是，惯例在多年后将逐步改变。这将增加实际绩效信息的使用、服务导向、根据产品和效果思考(Modell，2004)。这些发展可以认为是与新公共管理思想保持一致的变革。

除了绩效信息，还有很多规则逐步改变的例子，如质量和人力资源管理、内部制度(如组织文化)(Busco et al，2002)。也就是说，从组织内部看，高质量绩效、保持一致、顾客导向等比以前更加强调和重视。这也是年轻的政府会计人员，在他们的专业培训时接受了新公共管理思想的熏陶，所提倡的。变革不仅由于预算削减和新规则所致，外部社会和政治压力也会导致变革，如生产率的下降、更多的市民批评等(Abrahamson，1996)。由于社会和政治因素，政府不仅需要引入新规则(如产出和结果预算)，而且要在相当程度上改变他们的惯例(如在控制组织时更加关注绩效)。在某种程度上，这些改变决定放弃过时的和不成功的工具和工作方法是对各种压力的合理反映。

篇9

关键词：新公共管理 ， 西部中心城市在开发中的重要性，转变政府职能

Abstract: since the 1980 s, western developed countries of the administrative reform, caused a tremendous response. This reform have different titles, such as "reinventing government movement", "entrepreneurial government", "the government new model", "marketing government" and so on, marks a new public management mode appeared officially. "The new public management" multiple practice different from the traditional theory of public administration of the new paradigm theory, namely the new public management theory.

Key words: the new public management, the west central city in the importance of development, transform the functions of government

中图分类号：D631.43文献标识码：A 文章编号：

一、新公共管理理论概述

新公共管理理论从现代经济学中汲取诸多理论依据,如“理性人”的假定、公共选择、交易成本、成本――效益分析等。新公共管理理论主张,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等,完全可以运用到政府部门的管理中。

30多年来,新公共管理理论成为西方国家公共行政领域的时代潮流,产生了重大的影响。发达国家政府在新公共管理理论的指引下,不同程度解决了所面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力;确立了“为顾客服务”的崭新行政理念,政府逐渐超脱于具体事务之外,集中精力做好政府决策;克服了传统官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法,采取分权和权力下放,实行组织机构变革和人事制度改革;构建了“优质”政府体系,如“一站式政务超市”;了解民众对政府服务的需求和期待;根据公民的建议来改善政府的机构和行为;公开政府的服务标准;以标准来衡量绩效等。新公共管理理论没有高深的模型推导和理论阐释,很多政策主张具有可操作性,有着重要的借鉴意义。新公共管理理论的侧重点在于如何提升政府实施公共管理的能力,即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质量更好的公共服务。这是我们借鉴新公共管理理论的关键之处。

二、西部中心城市在西部大开发中的重要性

西部中心城市在西部大开发中发挥着十分重要的作用。

(一)经济辐射

改革开放以来,西部中心城市经济发展十分迅速,基础设施不断完善,城市面貌大为改观。西部各省(市)区都只有一个特大型中心城市(主要是省会城市),大城市少,区域内各城市之间的发展水平差距悬殊,中心城市在区域经济中的主导地位十分突出,起着很强的辐射作用。

(二)产业集聚

西部中心城市具有较为雄厚的产业基础,聚集了许多优势突出的行业和大量竞争力较强的企业,总体经济实力明显强于周边其他城市。产业集聚可以提高劳动生产率,相关产业的企业在中心城市集中可以促进这些产业在区域内的分工与合作。

(三)科技创新

相比周边城市,西部中心城市的综合实力为科技创新提供了较好的物质基础。同时,西部中心城市作为区域科技和文化中心,聚集了大量研究机构和高素质科技人才,为区域的科技创新提供了有力支撑。科技创新促使西部地区创造和应用新知识和新技术、新工艺,采用新的生产方式和经营管理模式,开发新产品,提高产品质量,不断提升竞争力。

总之,经过多年的建设和发展,西部中心城市的产业优势日趋明显,经济功能趋于综合化,金融、贸易、服务、文化、娱乐等城市功能得到发展和提升,城市集聚能力不断增强,是区域经济活动的主导者和推动者。

三、转变政府职能是西部中心城市跨越式发展的关键环节

在西部大开发中,中心城市探索建立了新型的行政管理体制,促进了经济社会的全面进步。但是,西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大,西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。面对新形势、新要求,西部中心城市必须增强忧患意识,深刻认识到经济社会中存在的体制性和机制性问题,解决各类复杂矛盾。

(一)政府职能定位不够清晰,转型任务相当艰巨

西部中心城市在政府职能上仍带有全能型色彩。从履职理念看,强调行政管理,忽视公共服务;从履职内容看,行政范围宽泛,追求目标全面,重视事前审批,轻视事后监督;从履职层级看,管理层次较多,部门之间时有牵制,不利于提高行政效率;从履职方式看,宏观指导较弱,微观干预过多,管理手段单一等现象普遍。政府直接参与经济建设或过多干预经济发展,而市场对资源配置的基础作用相对薄弱。

(二)经济增长方式比较粗放,后续发展面临挑战

从西部大开发历程看,西部中心城市主要还是依赖优惠政策和资金的大规模投入,政策驱动和投资驱动的特征十分明显,经济增长方式较为粗放,经济发展的抗波动性差。随着政策优势减弱、土地出让收入减少和商务成本抬高,招商引资工作压力加大,经济持续发展的能力受到挑战,这就要求进一步转变政府职能,加强制度创新,促使经济增长方式向集约型转变。

(三)区域创新活力明显不足,创新体系相对薄弱

西部中心城市国有企业由于体制机制约束,缺少创新动力,主要依赖资源竞争;民营企业虽有创新动力,但经济实力不强,信贷融资困难,难以承担大规模的技术创新任务;高层次创新人才总体缺乏,尚未改变人才净流出状况;城市生活配套服务和总体创新氛围不足,影响创新企业和创新人才的集聚。可以说,区域创新体系远未形成,亟待优化科技创新环境。

(四)民间组织先天不良,后天乏力

西部中心城市的民间组织(主要指行业协会和中介机构)大多依附在行业主管部门之下,存在自身能力不强、服务功能不全、发展动力缺乏等不足,不能通过社会化手段获取必要的人力、项目和资金资源,难以形成社会公信力和行业影响力,影响到政府职能转移。

西部中心城市跨越式发展是一项复杂的系统工程,涉及经济社会各方面多领域的改革,关键环节是转变政府职能,特别是转变经济管理职能。

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政府垄断公共服务是长期以来的一个惯例，作为其根据的传统公共行政理论认为，所有的具有非排他性和非竞争性的公共产品和公共服务，都应该由政府提供。这一理论的明显缺陷，是把政府和市场、公平和效率、公共服务和私人服务截然对立起来。受其影响，无论是计划经济国家，还是市场经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，无论是发达国家，还是发展中国家，在相当长的时期内，普遍把公共服务看成是政府的专利，独家包揽，其结果是政府的财政负担愈来愈沉重，承担的公共事务越来越庞杂。20 世纪70 年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，以信息控制、集权和技术治国为基础的政府行政体制愈来愈不能适应迅速变化的社会和经济生活，成本高、效率差、质量低几乎成为世界范围内各个国家公共服务患的通病。为治疗世界各国普遍存在的“巨型政府”病，从根本上改变公共服务所面临的困境，新的公共管理理论应运而生，如公共选择理论、治理理论和政府再造理论等。

公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者布坎南等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论认为政府组织并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反他们和常人一样，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利。在缺乏控制政府成本的条件下, 政府组织拼命扩大预算，把追求个人利益和机构利益置于公众利益之前，导致政府失败的产生，如公共政策失效、公共物品供给的低效率、内部性与政府扩张、以及寻租和腐败。公共物品和公共服务供给的低效率表现为以下几个方面：首先，政府提供公共物品，割裂了生产者与消费者之间的联系，从而造成对公共物品估价和评价的困难；其次，由于政府部门垄断了公共物品的供给，公共物品的提供缺乏优胜劣汰的竞争机制，致使政府运作低效率；再次，由于官僚机构提供公共物品所追求的并非经济利益，政府机构及官员缺乏追求利润的动机；最后，对政府机构及公务人员的监督机制存在缺陷，致使公共物品的提供既无市场的调节，也无制度的有效制约。为弥补现行体制的缺陷，公共选择理论主张打破政府的垄断地位，将政府的一些职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成，公共服务市场化是解决公共物品提供低效率的较佳途径。公共服务市场化有三重含义：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”(决策) ,而不是“划桨”(执行) ；二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断,竞争发展；三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源，在公共物品的提供中引入市场竞争机制，给公众以个人选择的机会。在实践中可引进三类竞争机制，即公对私的竞争，让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；私对私的竞争，企业彼此竞争，以提供一些公共服务；公对公的竞争，政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。

20 世纪90 年代以来兴起的治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。一种较为权威性的定义认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。所谓政府公共服务市场化，就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。治理理论为实现政府公共服务市场化提供的理论依据和理论指导主要体现在以下六个方面：

（一）政府的职责是掌舵而非划桨：“掌舵”是政府的主要职责，即政府做出关于公共服务的决策和制度创新活动；“划桨”是指政府的一些执行活动，提供公共服务就是政府的“划桨”功能。政府能力的有限性决定了它只能量力而行，有所为有所不为。经济学上著名的“科斯的灯塔”告诉我们，公共灯塔制度（政府提供的一种公共服务）造成了资源浪费和低效率。政府可以从直接经营竞争性物品和生产供给服务中逐渐退出，让市场去生产与供给竞争性的物品和服务。政府不是代替私人经营，而是提供制度，对制度的实施予以监督，保证质量和效率。

（二）政府治理主体的多元化：治理主体意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府必须依靠与民众、企业、非营利性组织共同治理和共同管理。治理主体的多元化使得公共服务提供主体相应的多元化成为可能，而只有多元化的公共服务提供者共同工作，才能提供满足公众需要“无缝隙的服务”。

（三）政府公共服务以顾客为导向：政府要实现良好治理，以“顾客”为导向是一个重要的前提。应打破传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系传统，政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是以公民的需求为导向并具有较高服务效率的施政机构，善于倾听作为“顾客”的公民的意见，建立明确的服务标准，向公民做出承诺并赋予“顾客”选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。

（四）把竞争机制引入政府的公共服务：治理理论的一个重要内容就是将市场的激励机制、竞争机制和私人部门的管理方法与手段引入到政府的公共服务中，建立一个竞争性政府。管理是一种纯手段性的活动，具有共通性，公共部门可以借鉴私营部门成功的管理方法和手段，降低成本，节省资源，提高公共服务的质量和效率，如打破政府部门的垄断，通过“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理，对公共机构和人员进行量化绩效评定，与工作人员签订短期就业合同，重视对员工的激励等。

（五）对政府公共服务产出结果的高度重视：效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。传统公共行政注重的往往是投入而不是结果，而新公共管理理论认为，政府应该更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率、效果和质量。因此，政府管理的资源配置应与管理人员的业绩和效果联系起来，对政府公共服务实现的目标和结果进行系统的绩效评估，按照绩效评估的结果来有效配置资源。

（六）政府公共服务市场化是“有限市场化”：由于市场自身存在缺陷，单纯的市场不可能实现社会资源的最佳配置，而仅仅依靠政府手段同样无法达到资源配置的最优化，这就需要在市场或政府之间做出一定选择，对政府提供的公共服务进行分类，推行不同程度和形式的市场化措施。

概括而言，新公共管理理论的最大贡献是把市场理念引入公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。新理论将公共产品区分为两大类,一类是核心公共产品，只能由政府提供和生产，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等；另一类是混合公共产品，私人部门与非政府组织也可以参与提供，如基础设施、市政公用设施、交通能源、公共服务事业等等。新理论认为，政府应该在公共服务领域借鉴私营部门的管理方法和管理手段，大胆引入市场竞争机制，走市场化之路，依靠公共部门和私营部门的通力合作，鼓励和支持非政府、非赢利组织积极参与，形成政府、非政府和非赢利组织和私营部门三足鼎立的局面，提高公共服务的水平，降低成本，满足公众对公共服务的需求。

二、几点启示

长期以来，我国政府基本上集中了所有的公共资源，对社会事业实行大包大揽的管理形式。随着生存环境的变迁，这种公共服务提供方式呈现出越来越多的弊端，不仅导致政府机构庞杂，政府负担沉重，造成服务成本日益提高，服务质量日趋下降的后果，难以满足人民群众日益增长的接受高质量社会事业服务的需求。公共服务和社会事业管理体制改革迫在眉睫。尽管我们不可能全盘照搬国外公共服务市场化的具体做法，但其经验对我国当前社会事业管理体制的改革是有一定启发和借鉴意义的。

（一）重视理论创新和制度创新，设立改革专职机构

从国外公共服务市场化改革的经验来看，理论创新和制度创新是改革成功必要的前提条件。多年来，我国社会事业一直政府直接经营管理。改革开放以来，社会事业领域改革的步伐远远落后于经济领域，教育卫生成为当前群众最不满意的少数部门之一。但就体制改革的方向和措施而言，理论和政策领域还存在许多和空白。这就要求学术界和决策部门从以人为本的科学发展观和执政为民的执政理念出发，大胆解放思想，借鉴国外公共服务市场化的经验，结合我国的具体国情，尽快提出社会事业改革的指导性的理论依据和决策思路，将社会事业体制改革引向深入。社会事业体制改革是一项系统工程，涉及多个职能部门。实践证明，由具体职能部门自行改革，各自为战，收效甚微。有必要在各级政府中设立专职机构，统一领导和协调社会事业体制改革，或由政府综合部门即发展和改革委员会直接负责，制定并监督落实社会事业体制改革的政策措施。

（二）积极探索符合国情的实践形式，实行多元化分类管理

国外经验证明，公共服务市场化改革应因地制宜，采取多种形式，追求经济效益和社会效益最佳平衡。因此，一部分地区或部门侧重公共服务的合同外包，一部分地区或部门侧重公私合作，一部分地区或部门侧重改善公营机构内部管理，提高工作效率和服务水平，不搞一刀切。公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象。

我国现阶段社会事业发展的总体水平不高，资源有限，在体制改革的过程中，应坚持“政府主导，公平效率兼顾，有所为有所不为”的原则，以分类管理为主线，将社会事业领域划分为纯公益性、混合性和经营性三种类型，明确界定和划分政府和市场的职责。在保证政府发展社会事业投资持续增长的条件下，充分发挥市场配置资源的基础作用，通过市场化和多元化，扩大优质社会事业资源供给，达到经济效益和社会效益双赢的目标。

（三）做好可行性论证、监督和评估工作，以点带面，逐步落实

国外经验证明，一项公共服务市场化改革措施的实施，在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。必须做好前期可行性论证、中期的监督跟踪和后期的总结评估工作，才能保证达到预期的效果，并为后续工作打好基础。

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论文摘要：管理主义和公共选择理论架起了公共部门与私营部门沟通的桥梁，知识经济浪潮的冲击迫在眉睫在这样的背景下．政府人事管理正在经历着一场深刻的治道变革：与重视技术和硬性管理的传统模式不同，现代公共人力资源管理的理论强调人是最重要的资源．人力资本是社会发展的核心责本，必须以人力资源的开发作为人事工作的中心环节。

自从1896年行政学诞生，一直到20世纪90年代新公共管理运动兴起．行政学研究始终关注着私人领域的成就，不断地从私营部门所创造的经济奇迹和管理模式中汲取营养。始于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动，仍然沿续着“政府向企业学习”的传统，开创了行政改革研究的新领域。本文尝试在行政改革的全球性视角和新经济浪潮的时代背景下，运用西方行政改革的主导理论——公共选择理论和管理主义，分析政府人事管理的治道变革模式，并揭示现代公共人力资源管理的时代特征和政府人事管理的发展趋向。

一、治道变革的动因分析

治道(Governance)是20世纪90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域．它的含义是：“为实现经济发展，在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”“：它与行政与政治的区别在于：治道只涉及政府权力的应用，它更动态、更具体、更注重方式，而相对较少地卷入意识形态上的争论：所以，本文关于政府人事管理变革的思考也是定位于工具理性当代政府人事管理的治道变革是在特定历史背景下发生的，归纳起来为两点：其一、全球范围内的行政改革运动不仅提供了一个世界背景的参照框架，而且为治道变革提供了理论支持。其二、知识经济浪潮对政府管理的冲击．推动政府管理方式从经验行政向知识行政转变：如果说，西方行政改革运动打破了公共部门与私营部门之间的樊篱，搭起了政府向企业学习的桥梁，那么，知识经济浪潮的冲击，则是政府人事管理治道变革的根本契机。

1、全球一体化条件下的西方行政改革运动历史进入

20世纪70年代，西方发达国家普遍遇到了经济滞胀、工人失业等社会危机．公共部门也面临着日益严重的财政危机、信任危机和管理危机。克服政府困境的现实需要和公众的期望推动了行政改革浪潮的发生并席卷全球正如美国行政学教授帕·英格拉姆所言：“在过去20年中，世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识工业化民主国家贯穿70年代和80年代的改革努力，说明它们普遍意识到政府和公共机构确实存在重大问题”与此同时，私营部门进行了较大规模的管理革新，并取得了成功私营部门革新的成就不仅是推动公共部门改革的重要动力，而且其革新措施也对公共部门的改革起到了示范和借鉴作用，在一定程度上指明了公共部门改革的方向。

本次行政改革运动的主导理论：公共选择理论和管理主义，其产生在很大程度上就是源于私营部门革新措施的启示。

公共选择理论，即“对非市场决策的经济学研究”，作为行政学中的一个流派，其特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，致力于解决政府面临的困境。公共选择关注的中心是政府与社会的关系，它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”“。既然政府内部问题重重，且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的市场竞争机制，使提供公共服务的主体多元化，从而使公众得到自由选择服务机构的至高无上的市场权力，可以“用脚投票”，这必然会促使公共机构竭力改善服务以赢得更多“顾客”。此外，公共选择理论对官僚制的人事管理弊端进行了诊断，认为传统公共部门规章制度既严格又死板，缺乏有效的激勋机制，从而在内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。总之，公共选择理论强调，解决传统政府管理问题的核心措施是“市场价值的重新发现和利用”。

管理主义，是新公共管理学派的理论主张。虽然与公共选择理论一样尊崇市场力量、市场作用和市场机制，但管理主义更加注重“内部理性化”，即主张在政府内部通过引进市场机制来完善政府组织结构，提高行政效率。管理主义的出现，被视为“行政管理范式的转换，是一场革命”，推动了行政学从早期的公共行政范式发展到今天的公共管理范式。公共行政强调“政府万能”，而公共管理则主张“政府有限”，必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业化政府相对于公共选择理论而言，管理主义没有形成完整的理论体系，其基本逻辑是：公共部门和私营部门在管理上没有本质区别，而且私营部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然要求借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来“重塑政府”，这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

2、知识经济的浪潮对政府管理的冲击。随着新世纪的到来，人类已进入了一个全新的时代即知识经济时代。根据19％年经合组织的定义：“知识经济是指建立在知识和信息的生产、分配和使用上的经济”口I。在这个新的时代，知识取代了资本和自然资源成为经济发展的决定因素，成为推动人类社会发展的第～要素，是人类最宝贵的资源。知识经济的到来，不仅预示着社会生产、消费领域的一场革命，而且催生了管理理念的革新：具体表现在下面两个方面：

其一，人力资本成为社会发展的核心资本：知识经济中一个最直观和最基本的特征是，知识作为生产要素的地位空前提高，而因为现代产品所耗费的自然资源越来越少，天赋自然资源优势已不再成为一种关键的竞争性要素。同时，随着世界性资本市场的发展，融资渠道日益多元化，资本优势也逐渐丧失传统重要性。与此相对应的是，知识和技能正作为比较优势的来源而凸现出来，社会经济的发展也越来越依赖于人力资本的投入，掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此，“尊重知识，尊重人才”在公共部门就显得尤为重要，由“经验行政向知识行政的转变”成为政府人事管理治道变革的强大内驱力。

其二，在知识经济时代，全球一体化趋势加强，国与国的竞争也更多地体现为政府能力或政府效能的竞争。台湾地区学者张世贤在《公共政策析论》一书中指出，政府能力是指一个政府能够顺应时代趋势，具有国际竞争和合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力I。在知识经济时代，新事物的产生日新月异，社会整体进步加快，政府应对外部环境捌战的有效性，直接取决于公共部门所具备的人力资源状况。因此，人力资源开发将成为提升政府能力的中心环节。

二、私营部门的启示：对现代人力资源管理的总结

相对于公共部门而言，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门=从技术的产业化，到管理理念的制度化，私营部门～直充当着开拓者与试验田的角色现代人力资源管理的基本理论和方法，也是首先在私营部门的实践中走向成熟的。

现代人力资源管理是指对人力资源的取得、开发和利用等方面进行计划、组织、指挥和控制，使人力与物力保持最佳比例，以充分发挥人的潜力，推动各项事业和人自身的全面发展。与传统人事管理相比较，人力资源管理具有以下特点：

1、在管理的理念上。其一，把人力作为资本受人本主义和人力资本理论影响，现代人力资源管理视人为最核心的资本，认为人力资本的投资收益率高于其它形态资本的投资收益率。人是第一资源，是支配和利用其它资源的资源，是唯一可以连续投资、反复开发利用的关键性资源。人力资本是生产力中最活跃的因素，人力资本的积累是经济得以持续发展的决定性因素，是产业发展的真正源泉。其二，人力资源管理成为获取竞争优势的工具。美国田纳西州大学教授劳伦斯·S-克雷曼在《人力资源管理：获取竞争优势的工具》一书中，描述了人力资源管理实践与竞争优势的相关性。他认为一个组织的人力资源管理实践可以是竞争优势的重要源泉，并且列出了16种提高竞争优势的人力资源管理实践，并建立了两砷分析模型去解释人力资源管理实践对竞争优势的直接和间接影响“。其三，重视人力资源管理的战略作用=传统人事管理仅仅包括行政管理和事务管理，在功能上无法超越后勤服务的性质，充其量只能发挥辅作用而现代人力资源管理最显著的特征是，它已成为企业战略管理的一个重要组成部分许多事实和案例表明，人力资源管理已变得更加具：有战略性，具有更长久的战略价值，对组织决策具有更广泛的影响，人力资源管理的优劣直接决定着组织战略的成败。

2、在管理的技术层面上。管理既是一门艺术、又是一门科学的二重性特征，决定了管理技术层面上的二重性，即软管理和硬管理。首先，软管理是指人性化管理，基于人力资本和自我实现的管理假设，组织的发展取决于组织提供的诱因能在多大程度上激活或释放员工的潜能，这一过程决定了现代人力资源管理的人性化特征。提高员工生活质量，重新界定上级和下属问的权责界限，充分授权，鼓励员工参与管理，塑造具有亲和力的企业文化，这些措施成为企业经常的做法。此外，现代人力资源管理还具备硬管理的特征。由于软管理带有随意性和不易评价的缺陷，现代人力资源管理从其它学科中引进了一些分析工具来弥补软性管理的缺陷：例如：科学的人才评价机制使人事管理者能够在招聘中发现胜任的因素，在晋升中真正做到功绩取向；规范的工作分析方法，保证组织可以使正确的人做正确的事此外．经济学分析方法的引进，更加强化了人力资源管理的科学性特征斯坦福大学经济学教授爱德华·拉齐尔在《人事管理经济学》一书中，开创性地运用经济学原理和分析方法，研究人力资源管理中的一些重要问题，如招聘中的信息不对称、大学学历的信号作用、工作中的不努力等机会主义行为以及劳动契约的不完全性等，在实证调研和严格的理论推导基础上．得出很多精确的结论。

3、在管理的内容上。现代人力资源管理在内容上既是一套完整的管理程序．又是一套整体性开发战略：一方面，现代人力资源管理在管理程序上体现了全过程的动态管理持征：传统人事管理是孤立的静态管理，在纵向上把互相联系的几个阶段——录用、培训I、考核、调动、退休等人为地分割开来，孤立地进行管理，造成录用与使用、使用与培训、培训与晋升奖励等环节互相脱节。在横向上形成人员的“部门所有制”，把员工视为部门的财产，只重视对人才的拥有而不重视使用，人才闲置、浪费、压制现象普遍现代人力资源管理则克服了上述弊端．把人员的录用、培训、考核、使用、凋动、升降、奖惩和退休等有机地联系起来，进行全程管理；同时，它的视角跨越了部门分割的局限，将全体员工作为一个整体进行动态管理：这种动态管理具有开放性和竞争性，有利于人力资源投资获得最佳效益，同时也使员工产生危机感，促进员工自觉学习的主动性。另一方面，现代人力资源管理强调以人为中心，注重人力资源的整体性开发与利用：传统人事管理过分强调人适应工作，重事不重人，管理活动局限于给人找位置，而不是着眼于人的开发利用，没有认识到人是一种宝贵的资源现代人力资源管理不再把人看成是技术因素，而是把人看成是具有“内在建设性潜能”的因素，把人视作使组织在激烈的竞争中脱颖而出的关键性因素：因此，它注意通过教育、培训、授权、激励等一系列方法对人力资源进行整体性开发，发掘人的潜能，提升品位，增值资本，从而使人力资源在使用过程中产生更大的效益：

三、从传统人事管理向现代公共人力资源管理的治道转变

实践经验证明，规范、科学、有效的人力资源管理是企业获得竞争优势的源泉。相形之下，公共部门却长期困于僵化死板的规章制度，漠视人的能动性，缺乏有效的激励机制，在对制度的崇拜下．人只是一种被物化的管理成本一这在公共部门中造成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力．最终导致公共部门不能适应外部市场变化和技术革新所带来的挑战。我们认为，运用公共选择理论和管理主义的有益观点，引人市场机制和借鉴私营部门的成功经验，是实现政府人事管理治道变革的根本途径。具体而言，本文拟从下述三个层面进行探讨，以期重塑政府人事管理模式，提升政府能力：

1、在管理理念层面上，要进行观念革新，植入新的理念。其一，人力资本是社会发展的核心资本。人不再成为制度的附属，被当作物化成本而加以控制，人是具有无限增值潜力的一种最重要资源?对人力资源的开发和激励，释放人的潜能，实现自我价值，应该成为政府人事管理的核心内容：尊重知识，尊重人的首创精神，在公共部门的改革中显得尤为重要。伴随着知识经济的到来，政府管理经历着从经验行政到知识行政的转变，人力资本的质和量决定着公共管理和服务水平的高低，人力资本成为新经济下公共管理发展的能量源泉与核心。其二，现代公共人力资源管理是提升政府能力的有效途径公共部门的人力资源是促进政府发展的第一要素．在影响政府效能诸多要素中，公共部门的人力资源是最重要的要素因为人力资源是其他要素的掌握者和使用者，其本身就是作用于组织生产力的资本资源，人力资源昕具有的高增值性和效益递增性同样是其它要素无法比拟的。

2、在管理的技术层面上，要重点开展职位分类与考核制度的改革。其一，更新职位分类内容和建立我国公务人员的职位分类制度。职位分类如同私营部门的工作分析，一直被认为是公共部人力资源管理的基石。传统的职位分类建立在工业经济的社会化大分工基础上，由于工业经济中专业分的细化，导致职位分类相应地细化这在新经济已现端倪的今天就显得过于繁琐和滞钝，人们对官僚制的指责有很多就导源于此，职位分类的革新势在必行：首先，随着计算机智能水平的提高，操作性的例行工作越来越多地被计算机昕取代，传统的职位分类面临调整：其次，随着信息技术发展的日：月异，新行业、新职位不断涌现，并日趋重要，这同样是旧的、过细的职位分类昕无法涵盖的复次，传统职位分类的条条框框和繁文缛节，与知识经济下追求效率与发展的制度取向相背离，所以，传统的职位分类在内容上必须更新，在规范上必须简化职位分类内容的全面更新，有赖于我国公务人员职位分类制度的建立我国于1993年8月颁布的《国家公务员条例(暂行)中明文规定，公务员实行职位分类制度。然而直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书．这就使公共部门人力资源管理中的录用、考核、升迁、薪金管理等环节失去了基石。那么，我国为何一直未能在政府中进行科学的职位分类呢?其主要原因在于对传统工业经济下职位分类的繁文缛节的畏惧和长期以来漠视私营部门职位分类与工作分析上的成就：而在知识经济时代，职位分类趋向简化，成本相对较低，又有私营部门积累的经验可资借鉴，这正是我们迎头奔上，建立符合时代要求的政府公务人员职位分类制度的良机。

其二，人事考核制度的改革。人力资源的考核制度是公务人员奖惩、升降、工资增减、培训和辞退的依据，在公共人力资源管理中占有十分重要的位置现行的公务人员考核制度是工业经济下的考核制度的延续，与知识经济的要求相距甚远，急需改革和完善。这主要表现在以下方面：第一是考勤制度。在传统的人力资源管理中，公务人员的出勤状况(即是否按时到达办公地点或执行任务地点上班，有无早退旷工现象)是考核的主要内容。但在知识经济条件下，由于网络技术的发展，出现办公虚拟化现象，传统的上班观念已彻底改变，传统的考勤已无实质意义：对人员的考核应该相应地变成任务中心型，只要按时、按质、按量完成任务，就属出勤合格。在这方面．私营部门中高新技术企业的核心工作时间和弹性工作制，即属于类似情形第二是绩效评估制度。传统的绩效评估大都以个人绩效为核心，并把评估结果作为对个人进行评判的依据。在知识经济条件下，社会竞争日趋激烈，组织内部的团队台作、力量整台，成为应付复杂多变环境的必要手段因此，绩效评估必须以经济绩效为核心，对个人绩效的评估要以部门或团队绩效的优劣为前提。这有利于提倡团队协作精神，消除内部壁垒，提高组织整体的业务能力。

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关键词：公共事业 管理 体制改革 创新

回顾过去二十多年探索公共事业管理改革进程，最大的问题在于缺乏整体目标和改革模式，正如学者成思危教授所言，事业单位改革基本上是采取“摸着石头过河” 的做法，但连“河”的对岸在哪都还不大清楚的情况下，其困难就更大。 因此，确立符合我国国情的事业单位改革目标，选择合理的公共事业管理体制创新模式，将是新一轮公共事业管理改革的关键。

一、公共事业管理体制的涵义

公共事业管理体制作为一种自治体制，它的产生和出现是具有一定的背景条件的，这主要是因为，随着经济与社会的发展。人们的公共需求不断增长。将社会的公共需求完全交由政府提供的传统民政体制，客观地必然导致政府机构的不断膨胀。而政府行为有其难以克服的弊端：反应速度慢，服务质量和公平性缺乏保证，成本高且效率低，即一方面难以提供人们满意的服务，另一方面过重的政府财政又使社会不堪重负。再加上公务人员追逐权力、地位和利益的主观需求，更使得政府机构的膨胀成为难以克服的顽疾而在传统社会治理思路指导下的行政改革，总也逃脱不掉政府机构“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。要想有效的解决不断增长的社会公共需求和政府难以满足这种需求的矛盾，必须跳出公共需求完全由政府提供的传统民政体制的社会治理模式，创新管理理念，整合组织方式。在这种社会需求背景下，一种崭新的社会自治管理体制，即公共事业管理体制，应运而生。这些公共事业组织的出现，弥补了政府能力的缺陷和不足，分担了原来应由政府提供的公共管理职能，也必然要求或迫使政府更多的放权和授权，使得政府在某些方面从原来的管理和控制转变为服务和协调，由原来居高临下的领导变为双方合作。

二、我国公共事业管理制存在的问题

随着现代社会生活节奏的越来越快，加之刚络经济与知识经济的影响，传统的公共事业管理体制到了前所未有的冲击，这给我国公共事业管理体制的发展带来了严峻的挑战。在此情况下，进行我国公共事业管理体制创新，应该从以下几个方面着手：

（1）缺少加强民间公共事业的管理

经济体制改革以及政府职能的转变，为我国民间公共管理事业提供了广阔的发展空间。各地由公民个人及社会其它力量大量兴办学校、医疗机构、社会福利机构等公共事业。这种局面，使民间自发组织兴起的公共事业管理已成为我国公共事业管理的中坚力量，其发展速度与发展的广度，都要超过政府组织的公共事业建设，这也使得我国公共事业管理问题进一步突显， 即公共事业管理体制对民间公共事业管理的规范太少，远远不能满足口益繁多的公共事业组织管理的需要。

（2）缺乏公共事业的规范化管理

从现实中的公共事业管理到网络虚拟世界的公共事业管理，再到借助国际互联网运作的跨国公共事业管理，我国都缺少规范管理体制。一方面，政府的精力有限，相关部门对新技术与新事物的反应比较迟钝，工作的主动性也有所欠缺，特别是这种制度性的管理工作，更多时候不愿意主动开展。与之相对应的是越来越多的社会团体的出现，公共事业大家庭的成员越来越多， 这种不对称的工作局面，是我国公共事业管理急需解决的问题。

（3）缺少网络化公共事业的管理制度

现代信息技术的进步以及互联网络的迅猛发展，深刻地改变了我们的生活，公共事业也不能例外。网络上大量兴趣爱好相同， 目的一致的网民昕组织的虚拟社会团体，虽然与民政部关于社会团体传统规范不同， 但从实质上来看，他们诸如的定期不定期限的举行网络文流、筹款以及社区管理都与现实中的公共事业管理无异，从属性上判断，应属十公共事业组织。在我国的法律法规中，针对这种网络社团的规范还是一片空白，一些骗于利用管理缺失，通过组建等集善款的网络团体进行行骗，不但伤害人受害首的合法权益，也打击了人们参与公共事业管理的积极性，对我国公共事业的发展极为不利，迫切需要制定一套相应的法规和配套的管理制度进行规范管理。

三、公共事业管理体制的制度创新策略

（1）管理观念的发展与创新

公共事业管理的主要目的是为社会建设创造一个和平、安定的社会环境。因此，它必须改变以往的“命令”管理.从而转向社会提供更多的服务产品。再次，从物本管理向人本管理的转变。传统的管理理念是把物作为管理的目标.把人变成了物的附属物。而新经济时代的到来，使人的主体性更直接的表现出来。因此公共事业管理也要注重以人为本，保证社会居民与社会管理者的沟通渠道畅通。

（2）完善财务制度

建立以国有资产管理和事业成本核算为中心的、统一的公共事业财务管理制度。一方面保障国有资产的完整与安全，促进国有资产的合理使用，降低对国家财政的依赖，另一方面通过现代财务管理制度，有效的控制各项公共事业的经营成本，提高公共事业投资效益，促进公共事业组织的健康发展。

（3）引入科学的管理方法

要积极引入科学合理的管理方法，提高组织的运行效率，做到物尽其才，物尽其用。一方面，要进行公共事业组织管理方法上的创新，提高其运作水平，另一方面，要关于运用现代化的管理方法，尤其是信息化、网络化的管理手段。同时，根据各公共事业组织的自身情况，适当进行自主管理，有利于组织管理方法的完善。

（4）改革人事制度，完善人才培养方法

针对公共事业单位人员膨胀，冗员难裁与优秀人才流失严重的局面， 首先要确保公共事业组织的用人自，辅以完善的激励措施和社会养老保障制度，建立一个富有竞争力的公共事业人事制度。面对激烈的市场竞争，公共事业组织必须要建设一支富有竞争力的人才队伍，才能实现发展壮大，一方面，要加强内部人员的业务技能培训，突出组织的固有技术优势，另一方面，要以多种方法，通过走出去引进来等方式，培养复合型人才，提高组织的应对市场风险能力。

四、结语

综上所述，公共事业管理目前还存在很多的问题，因此，管理体制的改革创新是一项长期又艰巨的工程，必须进行科学的统筹和规划，合理安排，并落实于具体的工作实践之中，只有这样，才能逐步完善我国公共事业管理的水平。

参考文献：

[1]潘加军.目前我国公共事业管理体制创新的模式选择[J].前沿.2010年，19.

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1.1目标分解

对于绩效管理工作而言，应立足于公司的长期发展战略目标，把公司级大目标进行分化，落实到各个部门与岗位中去，并进一步细化到每个员工的工作内容中去。而绩效管理考评的内容也应基于细化后的员工工作内容。在这方面，绩效管理工作中的目标分解还应注意一点，每一个部门都隶属于整个公司，其部门业务范围与所起作用有所侧重，那么在进行目标分解进行绩效管理时，其绩效体系也就应考虑到不同部门的不同竞争力现状，对其在不同时期与不同工作阶段进行绩效目标的科学量化。如当整个公司处于发展初期时，其绩效目标的分解自然也就与处于壮大期的招标公司目标分解任务大不相同，那么在两个不同时期的招标公司，其同一部门所面临的不同绩效目标与职能侧重也就会有所不同。对于目标分解而言，关键的是以公司目标任务来分派与调整各部门的职能侧重与工作内容，而不是以部门的职能来分配公司的任务，只有抓大流，树立好大的工作方向，才能保证绩效管理的有效性。

1.2绩效管理

在绩效管理这一工作内容中，其主要的重心应放在对于人力资源的全面了解与评估，对员工的所处的岗位要求与其实际工作能力进行综合判定。这方面不仅涉及到对公共管理内容，还涉及到行政管理内容。在公司目标分解后，建立起一套可操作性强，评估科学化的指标体系，是决定绩效考评工作成效的重要因素。对于这方面而言，平衡计分卡是目前应用最广的绩效管理方法，这种方法从客户角色、财务角色、创新与学习力角度及内部管理角度进行了全面的评估。在应用中，如财务角色就是问，公司聘请你是做何种工作的？客户角色就是问：客户对你印象如何？如何去了解与满足股东的需求？等等，在实践中，招标公司还会加上内部沟通互评内容、部门竞争与奖励等内容进行完善。

2、完善招标公司内的绩效考核

2.1员工本位

以员工为绩效管理本位的思想重点在于，尊重员工的个人价值，把知识工作者视为公司的资产。这样的观点也就与传统的人力成本观点有所不同，因此，当员工深刻感受到公司对其的重视时，员工本位的管理也就能达到，即使员工有其它发展机会，他仍然愿意留在公司继续工作。但目前看来，在员工本位思想的执行上，还存在着很大的不足。由于大多数招标公司对于绩效管理的理解过于片面，仅仅把绩效考核看作是绩效管理工作的全部，那么在绩效管理的过程中，也就会把工作重点放在对于考评计划的制定，不关注员工的工作态度与客观因素影响，一切以工作结果为标准，罚大于奖，甚至只有罚没有奖等。而对于知识经济时代下的绩效管理员工本位思想而言，重要的是营造一种重视员工工作态度，重视员工个人努力，把工作过程与工作结果同等看待的氛围。这与目前大多数以结果为导向的招标公司相比，增加了人文关怀和拥有感性的公司文化内涵。当然，当招标公司在面临生存压力时，以结果为导向的考评制度是适用的，而当进行长期发展与壮大时，以过程为导向的绩效考评则更有利于留住人才，保持公司的持久发展。

2.2动态管理

对于绩效管理而言，只有在实际管理过程中，以现实情况为参考依据，不断进行绩效管理与考评的修正与完善，不断对员工的思想动态与市场发展进行了解与贴合，进而达到绩效管理因时制宜的目标，才是知识经济时代下绩效管理的成功之道。考虑到任何绩效管理制度都不可能完美，反映到招标公司的日常管理工作中来，如在进行方案落实时，应多征求不同层面员工的意见，不同的人看到的不同角度自然会有着不同的启发，而在此基础上得出的管理方法也自然是比一种角度来得更科学与完善。招标公司在动态绩效管理过程中，应以公平、公开、公正的原则进行，对于员工的合同签订、职务升迁、培训进修、调岗调薪等都应全面地结合进绩效管理内容中来，进而达到善于发现人才，广纳人才，留住人才，与人才共发展的绩效管理目标。

2.3绩效考评

在绩效考评奖励这一方面，为了提高招标公司的绩效管理水平，考虑到知识经济时代人才的内在需求正发生着变化，在进行绩效管理时，应更多的把奖励转化到内部来，把长期奖励的比重提升上来，强调员工的个人成就感、重视员工的工作成果，扩大员工持股计划奖励范围等方式来进行。在这个过程中，应重视员工与其上层通道间的沟通，当对员工的绩效考评结果出来后，员工如有异议，可以实时与上层进行有效沟通，并得到答复。如对公司的招标战略目标进行阐述时，员工有权进行询问，并对自身的工作内容进行确定，在员工认同自身绩效工作内容与考评内容后，再来实施。而对于招标公司的薪酬保密制度而言，应与员工就其个人薪资构成等详细内容进行宣讲，务必让员工心中有数。从这一点来说，绩效考评这一工作内容，沟通是非常关键的，只有员工心中无疑惑，在工作时才会没有思想负担，也减少了公司的潜在经营风险。另外，在考评结果出来后，还应马上把信息反馈给员工本人，并解释清楚为何是这样的结果，在此基础上再来进行相应的措施，如改善工作环境、培训、岗位调整、指导、奖励、调整目标、惩戒等，员工也就心悦诚服，对于下一阶段工作内容与绩效管理工作也就会持积极配合的态度，这样的方式不仅帮助员工更清晰的认识到自己的长处与不足，也有效地保障了下一阶段公司业务的更好开展。

3、结语

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【关键词】东方管理；“人为为人”；知识型员工

【中图分类号】F272 【文献标识码】A 【文章编号】1006-5024（2013）05-0034-04

【作者简介】王文惠，云南财经大学公共管理学院讲师，研究方向为公共管理、公共政策；（云南昆明650221）

何有麟，中国出口信用保险公司云南分公司办公室主任、业务管理处处长、经济师，研究方向为企业管理、人力资源管理。（云南昆明650011）

知识经济时代悄然来临，它正在影响和改变着我们每一个人的工作、生活、学习及思维方式。知识经济时代是继农业时代、工业时代之后人类社会发展的一个新阶段，这个时代的弄潮儿无疑是知识型人才。对企业而言，知识经济时代的核心资源是知识型员工，企业必须从战略高度审视并处理好知识型员工的管理问题。常言道：“事在人为”，即一定条件下事情能否做成在于人的主观努力。企业对知识型员工的管理也一样，管理者积极有效地“人为”，将有利于达到期望的目标。东方管理学派创始人水先生将东方管理思想高度概括为“以人为本、以德为先、人为为人”，其中“人为为人”是东方管理思想的核心。东方管理学植根于东方管理文化和中华传统文化，其理论体系特别是“人为为人”思想，对知识经济时代的企业知识型员工管理，具有十分重要的启发和借鉴意义。本文从分析企业知识型员工的特点入手，探索将东方管理学的核心思想——“人为为人”思想有机地运用到对他们的管理当中，并提出了若干实现的途径。

一、知识型员工是知识经济时代企业的核心资源

早在1966年，彼得·德鲁克就发明了“知识型员工（Knowledge Worker，也译作知识工作者）”这个名词，是指“那些掌握和运用符号和概念，利用知识或信息工作的人。”企业之间的竞争，知识的创造、利用与增值，资源的合理配置，最终都要靠知识的载体——知识型员工来实现。彼德·德鲁克指出：“知识工作者（笔者注：即知识型员工）不能被有效管理，除非他们比组织内的任何其他人更知道他们的特殊性，否则他们根本没用。”因此，只有在充分了解并掌握知识型员工特点的基础上，才能管理好他们。笔者认为，知识型员工的特点主要包括创新力强、自主性强、优越感强、成就性强、复杂性高、流动性大等等。

（一）创新力强

这是知识型员工最重要的特征。知识型员工从事的不是简单重复性工作，而是有很高价值的创造性劳动。他们在易变和不完全确定的系统中充分发挥个人的资质和灵感，应对各种可能发生的情况，推动着技术的进步，不断使产品和服务得以更新。

（二）自主性强

知识型员工比较有活力，更倾向于拥有一个自主的工作环境。他们往往不愿意受到较多的制约，而更强调工作中的自我引导。知识型员工往往倾向于比较灵活的工作场所和工作时间安排，喜欢宽松的组织氛围，强调工作中的自我引导。

（三）优越感强

知识型员工是典型的个性化人才，他们具有某种特殊技能，往往可以对其上级、平级和下属产生影响，也由于自己在某一方面的特长和知识本身的不完善性使得知识型员工往往不崇尚权威，他们的优越感往往很强烈。

（四）成就性强

知识型员工的需求一般在比较高的层次上，他们往往更在意自我价值的实现，并强烈期望得到单位或社会的认可。他们并不满足于被动地完成一般性事务，而是尽力追求完美的结果。他们更热衷于具有挑战性的工作，把攻克难关看作一种乐趣，一种体现自我价值的方式。

（五）复杂性高

复杂性主要指的是劳动的复杂性。知识型员工主要通过大脑的思维性活动开展工作，其过程往往是无形的，并且可能发生在每时每刻和任何场所。加之工作并没有确定流程和步骤，固定的劳动规则并不存在，其他人很难知道应该怎样做。同时，由于知识型员工的劳动成果依赖于同事、团队的协作等诸多因素，其劳动成果一般难于衡量。

（六）流动性大

知识经济时代，企业与企业之间竞争的焦点体现在核心技术的竞争上，核心技术的竞争实际上是人才的竞争，特别是知识型员工的竞争，这一大环境为知识型员工的流动提供了很多的机会。同时，随着全球化和信息化的推进，国与国之间的界限日益模糊，为知识型员工的流动提供了更多的可能。在此背景下，企业与知识型员工保持长期雇佣关系的可能性不断降低。

认清知识型员工的特点，有针对性地管理他们，充分发挥他们的主观能动性，才能有效地展现他们作为企业核心资源的独特价值。

二、东方管理核心思想对企业知识型员工管理具有重要的指导作用

前面已经提到，东方管理学的核心思想是“人为为人”。水系统阐述了“人为为人”的内涵，他认为：“‘人为为人’从管理行为的主体、客体以及相互关系的角度揭示了古今中外一切管理行为的本质。‘人为’是一种自我导向的个体心理行为，在强调个体内部指向的心理行为的同时，强调‘主体人’心理行为的可塑性。‘为人’则是指一种他人导向的服务行为，是个体对外部对象的心理激励行为。在强调自身心理行为的可塑性同时，客观上产生服务他人的效果。‘人为为人’则强调个体心理行为与外部对象心理激励的互动性，‘人为’与‘为人’互相联系并且互相转化。”“‘人为为人’的动态过程在强调个体心理与行为的可塑性同时，产生激发外部对象的心理行为的效果，并实现个体与他人在心理与行为的和谐与统一，从而使个体心理行为的塑造能够在正确价值观的指导下与外界发生良性互动，实现服务他人的目的。”

如前所述，东方管理思想高度概括为“以人为本、以德为先、人为为人”，其中“人为为人”是核心，“以人为本”和“以德为先”是“人为为人”的前提。“以人为本”限定了“人为为人”的基本前提，而“以德为先”规定了“人为为人”的立足点是一种基于关于关系型的管理行为。“以人为本”和“以德为先”的融合部分就是东方管理的核心——“人为为人”。要达到“人为为人”，必须先做到“以人为本”、“以德为先”，在此基础上进行人际互动，就是“人为为人”。水认为：“东方管理智慧历来强调合作共存，万物共存而不相悖，成就他人的过程也就是成就自己的过程。”这种利他的观点，体现了“人为为人”思想的精神实质，有利于个体、组织和社会的和谐共处与发展进步。

“人为为人”思想的实践意义在于建立了一个思考的架构，用来评价管理者的管理手段是否达到了要求，这对管理实践，包括对企业知识型员工的管理实践，具有十分重要的指导作用。在企业知识型员工管理中，无论是管理者还是知识型员工本人，都有一个从个人行为逐步向他人服务转变的过程，其行为以是否服务于别人并提高整个企业的工作绩效为依据。“人为为人”思想在管理实践中所要追求的最高境界，对个体而言，是人际关系的和谐与身心健康；对企业而言，是持续提高工作绩效和竞争能力。

“人为为人”思想与美国学者海因茨·韦里克、马克·v·坎尼斯、哈罗德·孔茨对管理所下的定义有相似之处，三位学者认为：“管理是设计并保持一种良好环境，使人们在群体状态下高效率地完成既定目标的过程。”这也体现了东方管理“人为为人”思想与西方管理学异曲同工、殊途同归之妙。但笔者认为，东方管理“人为为人”思想更加契合中华企业之管理实践，比较适合运用于中华地区企业的知识型员工管理。

三、东方管理核心思想在企业知识型员工管理中的运用

要将东方管理学的核心思想——“人为为人”思想有效运用到企业知识型员工管理当中，企业的管理者必须领会“人为为人”的深刻内涵，并树立“以人为本”的理念，强调管理活动中人的极端重要性；树立“以德为先”的理念，注重道德教化和道德约束的作用。企业的管理者应注重从“利他”角度着眼，追求让知识型员工达到关系和谐与身心健康的目标，从而激发其创新力，尊重其自主性，维护其优越感，促成其成就性，适应其复杂性，降低其流动性，让企业达到持续提高工作绩效和竞争能力的目标。笔者认为，主要的实现途径包括以下方面：

（一）树立知识型员工是第一客户的理念

很多企业都在宣传“客户是上帝”的服务理念。当然，这里的客户是指外部客户。在知识经济时代，鉴于知识型员工已经成为企业的核心资源，企业的各级管理者，特别是人力资源管理者，应当把知识型员工作为第一客户。从“人为为人”角度看，人力资源管理也是一种营销工作。企业的管理者，特别是人力资源管理者，要“人为”地站在知识型员工需求的角度，通过扮演“工程师”和“客户经理”双重角色，提供令顾客——知识型员工满意的人力资源产品和服务等一系列“为人”过程，来吸纳、留住、激励和开发知识型员工，将有助于激发他们的创新力，维护他们的优越感和成就感，增强他们的归属感和工作稳定性，进而降低其流动性。

（二）建立服从知识与服从权威同样重要的舆论氛围

面对知识型员工，企业的各级管理者不能以维护自身权威为借口，剥夺他们思考、建言献策、发表不同意见的权力。知识的创造发生在人的大脑中，外人无法控制。因此，管理者要从“人为为人”角度出发，放下“架子”，将自己置于和知识型员工平等的地位，在企业中树立尊重知识、服务知识的导向，营造一种服从知识同服从权威同样重要的舆论氛围。通过这样的“人为为人”行为过程，增强知识型员工的优越感和成就感，激发和促进他们产生内生动力，充分发挥创新力，将知识贡献给企业，进而转化为生产力。

（三）管理者以身作则，率先垂范

“正人先正己”，“己欲立而立人，己欲达而达人”体现了“人为为人”的基本要义。企业的各级管理者要在道德修养、工作态度、敬业精神、劳动纪律、行为方式等方面以身作则，率先垂范，努力成为员工，包括知识型员工的榜样。这样，管理者说话才有比较大的影响力，才能发挥模范带头作用。企业的管理者，特别是高层管理者，要引导知识型员工创新，要领先他们注重自身的知识学习，创造有助于学习的开放式环境，自觉消除不利于学习的各种障碍，从而激发知识型员工爱岗敬业、学习创新，为企业的发展贡献力量。

（四）充分授权，注重沟通，提高参与感

鉴于知识型员工从事创造性工作，具有自主性强、优越感强、成就性强等特点，传统的“命令——支配型”管理模式显然不适于这个群体。彼德·德鲁克指出：“我们无法对知识工作者进行严密和细致的督导，我们只能协助他们。他们本人必须自己管理自已，自觉地完成任务，自觉地作出贡献，自觉地追求工作效益。”管理者应借助“人为为人”思想，从利他的角度出发，根据工作任务要求对知识型员工充分授权、委以重任，允许他们自主制定自认为是最好的工作方法，而不要进行过细的指导和监督，更不能采用行政命令的方式指令。管理者应主要采用启发式或教练式的领导风格来面对他们，并为他们独立承担的创造性工作提供所需的人、财、物力等方面的支持，保证其创新活动的顺利进行。在产品开发、服务创新、内部管理，甚至重大决策等方面，企业要充分征求知识型员工的意见和建议，并尽可能地采纳合理化建议，日常工作中要注重和知识型员工的交流沟通，提高他们对组织的参与感和认同感，从而在激发其创新力、尊重其自主性、维护其优越感、促成其成就性等方面发挥作用。

（五）识别需求，有效激励，探索按知分配

根据马斯洛需求层次理论，人类的需求由低到高分为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。对于大多数知识型员工而言，其主要需求往往是自我实现，尊重次之。当然，员工的知识技能、工作性质、成长环境和自我期望不尽相同，并且不同时期的需求也不一样。企业的管理者要能够识别知识型员工的需求，特别是主要需要，在“为人”的行为过程中尽可能地满足其主要需要，并增进其工作的有效性。“人为为人”思想强调激励的不可或缺性，成功的激励不仅是管理者要努力做到的，更是员工的希望。

在知识经济时代，知识成为最基本的生产要素，并且成为价值创造的最关键要素，因此知识理应参与对生产过程最终结果的分配。企业可积极探索按知分配。由于知识与知识的载体——知识型员工不可分离，因此，按知分配实质上是体现人力资本与货币一样参与企业最终利益的分配，从而使知识型员工的重要性得到进一步体现。

（六）开展以提升创新能力为核心的培训开发

创新是知识经济时代永恒的主题，也是企业持续发展的不竭动力。开展以创新能力为核心的能力培训，是企业知识型员工培训与开发的重点。同时，要建立持续学习甚至终身学习的机制，积极构建学习型组织。使知识型员工能够在工作中不断更新知识结构，不断学到先进的知识和技术，保持与企业同步发展。从“人为为人”角度出发，通过对知识型员工开展的有针对性的培训开发，使他们的创新能力更强、综合素质更高，成就知识型员工的这个过程，同样是成就企业自身的过程，必将有助于降低知识型员工的流动性，有助于他们更加有效地为企业服务。

（七）关爱知识型员工的身心健康

水认为，“影响‘人为为人’互动效果的一个重要因素是员工的心理健康状况，这里包含两层含义：一是没有心理疾病，二是具有合理的工作期望，能够理解组织的工作目标和工作方式。”企业应当积极营造关爱知识型员工的良好氛围，推行关爱他们身体和心理健康的一揽子举措。可以通过有计划地组织开展健康体检、健康讲座、体育锻炼及健身活动等方式，关心并且增进知识型员工的身体健康。可以通过搭建沟通平台，为知识型员工提供精神上的关爱，例如，可以广泛开展企业管理者与知识型员工之间、知识型员工之间等相应层面的谈心活动，增进相互的了解和信任，使知识型员工关心的问题得到及时的反映，工作中碰到的困扰能够得到解答。在知识型员工的家庭突遇重大灾害困难、家庭发生重大变故、员工情绪低落、工作不顺心时，企业的相应管理人员通过与他们恳谈，了解情况、疏通思想，帮助他们解决问题和困难。同时，企业还可以采取生日和节日慰问、生活补助、生病探望、帮扶救助等措施，切切实实地关爱员工的心理健康。这也是企业落实“利他”原则的体现，将直接增进“人为为人”互动的效果，有利于提高知识型员工的满意度，起到温暖员工、凝聚员工的积极作用。