公共管理最新理论精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共管理最新理论，期待它们能激发您的灵感。

篇1

 

(一)公共组织的基本理论

 

目前对于公共组织的内涵学界已基本达成共识，即公共组织是指以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。

 

政府经过百年的发展演变,公共部门组织的管理更加广泛，呈现出公共服务组织再造、公共部门组织变革、公共组织绩效管理、公共组织领导能力的提升等多方面的特征。如今的公共组织理论研究的是公共组织性质、结构、设计方式、组织过程或组织行为、组织环境、组织变革与发展一类的组织问题。

 

(二)公共组织领域的问题研究

 

在借鉴西方公共组织理论研究成果的基础上，我国公共组织理论研究的重点是构建中国公共组织理论的基本框架。涉及公共部门的角色、公共部门战略管理、公共组织中的领导、公共组织人力资源管理、公共组织信息资源管理、公共服务的绩效管理以及公共组织文化等方面的主题。

 

2011年1月1日至今，在CNKI上查询涉及公共组织主

 

题的文章共有242篇,其中行政学及国家行政管理类的占85篇，公共组织领域关注的问题主要有：

 

1.公共组织冲突

 

公共组织冲突主要是指以行政组织为主体的公共组织内部以及公共组织与外部环境之间的的紧张状态。在公共管理领域中，长期缺乏一种能够激发活力的冲突管理机制，这样会抹杀公共组织的活力。我国关于公共组织冲突的研究比较缺乏，现阶段看来，主要是对国外公共冲突管理概念、模型、策略等的介绍及引进。关于公共组织冲突的代表性的是齐明山等的《论公共组织冲突管理机制的嬗变》，他提出了和谐社会以协作为主导的三元公共组织冲突管理。朱玉芹和朱丹凤的《公共组织冲突管理研究综述》梳理和归纳了国内外关于公共组织冲突管理的概念、冲突过程模型、冲突升级模型以及冲突管理策略。

 

2.公共组织整合

 

现代社会是一个高度组织化的社会，社会公共事务的管理过程实际上已经成为一种组织活动的过程。张康之教授早在《论组织整合机制中的信任》一文中说到“关于组织的宏观理论研究应当集中在组织的整合机制上”。3在社会治理中，公共组织整合不仅包括内部的整合即公共组织之间、组织各部门之间以及部门内部各机构之间的整合。4杨艳在《公共组织整合机制与行政人格的塑造》一文中认为,公共组织整合是通过行政人员的行为实现的，它与行政人格的生成相伴而行,在权威、价格和信任三维有机的组织整合机制中，行政人员自我同一性与组织同一性达到有机统一。

 

3.公共组织的绩效考核

 

公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，一般而言,组织的绩效包括投入、过程和产出三部分内容。标杆管理作为改进组织绩效的有力工具，其应用领域不断从企业向公共组织扩展，而标杆选择问题一直是标杆管理中的关键。杜娟在《公共组织标杆管理选杆探新与实证研究》指出将组织有效努力程度作为标杆，以此剔出客观条件差异因素的影响。张成福等在《公共组织及运行评价的国际经验与启示》中则这样认为，对公共组织而言，运行过程的评价比“结果导向”的绩效考核更为重要。卓晓宁以另_种观点看待公共组织进行自我更新的绩效变革，在《绩效管理视域的文化再造——公共组织创新之路》中谈到，重视绩效管理是保证组织存续与发展的核心内容，同时较强的公共组织文化可以形成公务人员对组织的价值观、行动准则和相应符号的认同，从而协调公务人员、政策受众和利益相关者之间的相互关系，最终增进政策执行的效果。但上述的成绩并不是说公共组织进行绩效管理就是完美的，它也存在很多问题。隋欣在《公共组织绩效管理存在的问题及对策研究》中进行的归纳，她还提出了对应的建议及对策。

 

4.合作治理研究

 

在如今经济全球化、区域_体护化的大背景下，公共问题的跨界性和关联性增强，作为对实践的回应和思考，合作治理问题吸引了不少学者。在合作治理问题上，有很多优秀的文章，比如高建华《区域公共管理视阈下的整体性治理》、麻宝成《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》等等。邹继业和李金龙借助集群治理理论进一步加强促进地方政府间合作的机制，以避免区域合作者由于信息不对称和不完全契约关系而采取的机会主义行为。5曹发军在《大郑州都市圈政府间合作问题研究》一文中指出，在我国现有的政治体制下，政府合作对于促进都市圈内城市间经济融合的作用是无可替代的。区域合作的目的是达成组织间的共赢，但是由于合作理念、相关法律、组织机构和合作协调机制等方面的缺失，我国地方政府间的合作存在着很多问题，陈俊星的《我国地方政府间合作问题研究》对上述问题进行了分析。

 

二、政府改革与治理

 

现代社会的经济生活蓬勃发展,扩展的社会的多元需求，这在客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理模式与管理自主权的结合，满足公众的需求，提高政府的回应性。当前政府改革与治理领域关注的主要问题如下：

 

(一)关于政府职能转变的研究

 

政府职能转变是深化我国行政管理体制改革的重要任务，就目前而言，我国政府职能并未能实现根本性的转变，因此，本部分主要关注政府职能转变的方向及相关理论。

 

迟福林在《以公共服务建设为中心的政府转型》中指出，下一步改革的重点是以公共服务为中心进行政府转型，确立民富优先的改革导向。6赵聚军在《两个平台、四个支柱：略论构建服务型政府的前提条件》中提出了服务型政府建设的前提条件:较高的经济发展水平和政府管理水平以及成熟的市场经济、第三部门的全面成长、法治国家的建成和积极成熟的公众，这更加明晰了政府进一步改革的方向。

 

朱光磊注意到政府公信力的问题《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》一文中他指出，要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面进行改革，以此提高政府公信力。魏姝主要关注干部分类的改革，其《从控制到治理绩效：中国党政干部分类制度改革研究》一文就是对干部制度改革问题的探讨，指出党政干部分类改革应当向治理绩效导向转化。

 

(二)关于政府管理的研究

 

政府的存在就是要进行一系列的管理活动以达成政府的目标，对于政府管理的研究成果可谓是颇为丰富的，备受关注的有以下几个方面：

 

1.网络时代政府管理

 

这是一个改变政府管理环境和内容的时代，对信息和信息技术的掌控能力将成为政府管理的重要组成部分，学者们对网络政府的研究也十分活跃。王继荣的《网络问政——互联网时代的政府管理创新》中关注的是我国电子政务实践的创新形式网络问政。刘相谦、于清波的《网络时代政府创新研究》分析了网络时代政府管理面临的机遇与挑战。中国行政管理学会课题组在《以电子政务创新推进行政改革和政府管理创新》一文中提出了应在电子政务发展方式、资金项目管理、系统建设等诸多方面做整体性规划，并通过电子政务系统的水平整合和垂直整合，落实国家重大战略决策，同时还要解决好政府网站的管理,统一互联网安全出口管理等问题。

 

2.政府责任公共性缺失

 

政府管理内在着公共精神品质和内涵，这决定其具有其他机构不可替代的生存空间和管理样式，而现代政府管理的深层危机在于责任公共性的缺失。荀明俐的《政府管理责任公共性诉求的基本问题》一文就是针对现代社会责任危机的分析。他人文,政府管理责任公共性具有共存性、规范性与社会性的基本特质，其诉求实现了对多元个体性责任与同一的普遍性责任的双重超越。

 

3.政府管理绩效研究

 

在借鉴西方国家相关改革经验在推进行政管理体制改革时,将“政府绩效”的概念和政府绩效管理的经验介绍到国内，这引起各级政府及政府各部门的关注。

 

王臻荣和任晓春在《我国地方政府绩效模型的构建与分析》中构建了地方政府绩效模型的一般形式和特殊形式，并对其分析，得出在能力转化力为正的情况下，政府的绩效才有可能提高，并且在公示政府绩效的情况下能够激励政府提高其绩效。吴建南、马亮、杨宇谦在进行实证研究分析时得出,效能建设的本质是一项政府绩效改进活动，其核心是政府采用和实施的_系列创新组合，其旨归与服务型政府构建—脉相承。

 

为了在可持续发展诉求下推进公共部门绩效管理，评估成为绩效管理的关键环节，而第三方评估是政府绩效管理的重要形式。徐双敏在《政府绩效管理中的第三方评估模式及其完善》中说到，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统的政府自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的促进作用。从另一角度对政府绩效评估做探讨的还有胡春萍的《地方政府绩效评估信息来源的未来使用趋势——基于德尔菲法的研究》,文中认为绩效信息是政府绩效评估的关键因素。

 

4.政府管理创新研究

 

中国政府管理创新是推进中国社会发展的重要影响因素,政府管理创新是指用新的思想理念和技术方法对管理系统进行改造与重构，促进管理系统的动态发展，达到不断提高组织管理效能的目标的活动。竺乾威在《政府管理创新若干问题的思考》一文中探讨了中国政府管理改革和创新面临的一些主要问题，并认为对这些问题的认识影响着中国政府管理改革和创新的未来走向和发展。王燕萍在《探析政府管理创新及其当代思考》一文中从不同的角度分析了政府管理创新面临的主要问题。王澜明在《继续推进政府管理创新进一步建设服务型政府》一文中指出，根据中央精神和新要求，对政府管理创新的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果，然后在此基础上探索适应“十二五”规划的要求，从而改进政府管理的新理念、新思路、新途径、新办法。

 

(三)关于政府改革的研究

 

在全球化变革的背景下，面对复杂多变的行政环境和持续显现的治理危机，政府改革可谓是应对的唯一途径，这也是各国政府的选择。因此，我国政府必须深化行政体制改革，改革原有公共部门的管理模式，从而提高政府行政效能。

 

李军鹏在《论中国行政体制改革的总体战略》中指出推进中国行政体制改革，必须制定行政体制改革的总体规划。具体说来，应实施“三坐标的公共行政体制建构战略”。即以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略;以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府建构战略;以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。薄贵利对此基本持相同的观点，在《建设服务型政府必须深化行政体制改革》一文中他指出，建设服务型政府是我国行政体制改革的本本质要求。

 

我国地方政府机构改革也是一个热点问题，在“多元——参与”的当下，将多方参与的公共治理理念引入地方政府机构改革就有重要的实际意义，柳家富和张杰的《公共治理视角下我国地方政府机构改革分析》就对此进行了分析。

 

三、公共政策的理论与实践

 

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。制定和执行公共政策是政府管理的重要活动，对于公共政策的研究也是公共管理学的一个重要领域。近来，公共政策的研究途径日益多样化，政策研究的主题不断拓展，当前值得关注的理论问题有：

 

(一)公共政策主体参与的研究

 

政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。

 

在现实生活中，公共政策要处理和解决的对象是社会问题或具有社会特性的问题。在处理这些问题时，决策主体会出于各种各样的自身利益，直接或间接地参与公共政策的制定。金利和刘建国的《试析公共政策决策主体之间的政治互动》讨论了决策主体之间的政治互动关系，并指出这种关系是最终公共决策形成的基础。肖军飞的《博弈决策视域下的精英与公民参与》在传统的与公民隔绝的精英决策中融入了“将公民考虑进去’、“与公民一起工作”的新型决策模式。在承认公民参与有助于政策质量提高的基础上，还必须正视目前公民参与政策制定的局限性，焦占勇的《公共政策制定中公民参与的作用及其局限性分析》_文对此进行了分析。

 

公共政策参与主体多元化是大趋势，在政策制定的过程中必须要协调各方利益，刘玉和马树颜的《浅析社团组织参与公共政策的几个基本问题》指出了社团组织参与的必要性，吴先宁的《我国的党际协作与公共政策过程》提出要加强对公共政策过程的党际协商，以彰显中国特色政党制度的价值和优势，回应时代和形式的挑战。

 

(二)公共政策执行力的研究

 

公共政策执行力就是指在不断变化的公共政策执行环境中，政策执行主体依据一定的理论、原则和模式，采取一定手段和方法,能动的利用各种资源，把公共政策转化为预期目标的能力。公共政策执行力作为管理领域的新概念，它不仅决定着政策方案能否实现，以及实现的程度和范围，也是衡量政策运行质量的重要指标。

篇2

关键词：建筑工程；质量管理；问题；解决措施

建筑工程项目质量的优劣，直接关系到工程的适用性和人民的生命财产安全。工程项目管理是建筑工程的重中之重，工程项目管理模式是指将项目管理的对象作为一个系统，通过特定的组织和管理方式，使系统能正常运行，并确保其目标实现。

1、工程项目管理现状

1.1缺乏健全的法律法规

工程的项目管理需要有健全的法律和法规，这样才能够依靠他们的强制力实现管理效果的保障。但是调查发现，项目管理单位在我国处于一种长期停滞不前的发展状态，管理不集中、沟通不及时，而且管理部门不能及时掌握现场出现的管理体制的弊病，这就影响了工程的形象。虽然说我国已经出台了相关的法律法规，但是目前仍然没有一个在项目管理范围内的系统化的法律规范，缺乏强制性的管理措施，这一点需要在今后格外关注。

1.2缺乏高素质的工程项目管理者

除了有健全的法律法规之外，项目的管理工作还需要有工作经验丰富且素质较高的管理者，这样才能够保证管理工作的质量。但是我国的管理项目起步较晚，到 1991 年才成立全国性的项目管理研究会，这多多少少会影响这一分支人员的培养，造成今天管理人才的缺失。同时缺乏相应的激励机制，也从另一方面导致管理者的素质低下和管理水平不高的现状。

2、工程项目管理的最新走向

2.1项目管理的信息化趋势

目前在工程项目管理中存在信息技术运用水平较低，造成工程建设信息使用率、有效率及工程完成的效率偏低，同时工程项目管理信息化进程缓慢等问题，所以说，信息化是工程项目管理的一大趋势：

（1）从立法角度来讲，国家政府应优化信息技术在工程项目管理中运用的有效环境。首先，建立一套完善的项目管理法律制度体系和权责利相结合的项目管理体制。如进一步完善工程招投标制度、项目法人责任制、建设工程监督管理制等，强调从立法、执法上加大违规检查和惩处力度。其次，规范软件开发与应用推广。国家有关部门牵头编制行业通用标准，建立行业专业数据库、搭建有效数据平台等，积极组织相关单位协调合作，开发技术先进、通用性好的软件，并对其进行专利保护，采取相关措施鼓励企业应用相关工程项目管理软件。最后通过建立一套合乎我国国情的工程项目管理培训和认证考核体系，努力提高行业人员管理信息化的水平，确保持证人名副其实，能承担工程项目管理的重任。

（2）建筑工程企业应积极提升自身的工程项目管理水平。首先，要加大对信息建设专用资金的投入，如购买电脑、网络设备等硬件设施，积极配备安装设施所需要的人力、物力等。其次，在实践中寻找一款适合于自身项目信息化管理的软件。然后，专门培养一批能够熟练掌握计算机技术及网络技术人才，保证其能在工程项目管理中灵活应用。虽然信息技术依托于计算机、网络等，但是信息技术管理还是以人为主导，通过计算机、网络及其他办公设备进行信息收集、传输、加工、储存、更新和维护，以提高企业效率和效益，所以组织专业培训势在必行。

2.2项目管理的国际化趋势

随着我国改革开放的进一步加快，中国经济日益深刻地融入全球市场，在我国的跨国公司和跨国项目越来越多。自改革开放以来，外资在我国投资企业达32万家，我国实际利用外资达3577亿美元，而我国企业走出国门在海外投资和经营的项目也在增加。与此同时，项目管理的国际化正形成趋势和潮流。自我国加入WTO后，行业壁垒下降，国内市场国际化，国内外市场全面融合，外国企业必定利用其在资本、技术、管理、人才、服务等方面的优势， 挤占我国市场，尤其是工程总承包市场。面对日益激烈的市场竞争，我国的企业必须以市场为导向，转换经营模式，增强应变能力，自强不息，勇于进取，在竞争中学会生存，在拼搏中寻求发展。

2.3项目管理模式由不同主体的施工总承包转向以工程总承包管理为主

随着项目管理日趋完善，作为买方的建设单位对建筑业的要求和期望越来越高，以往对工程某个环节的单一承包方式被越来越多的综合承包所取代。建设单位更多地希望设计、施工和物资采购乃至项目试运行一体化。近几年国际国内工程总承包模式的演变趋势：

一是从运作方式上看，BOT/BT或PFI等工程发包和建设模式已成为当今国际承包工程招标的主要内容。

二是从经营特点上看，国内外知名承包商由施工一元化走向工程设计、咨询等多元领域经营，使工程承包中的设计、咨询与施工、采购的一体化经营特点更加突出，极大降低了综合成本，提高了中标率。

三是从承发包几种模式的需求看，主要是：承包方负责项目前期策划+设计+施工模式；承包方负责项目策划+设计+施工+物业管理的模式；承包方负责项目融资+策划+设计+采购+施工+物业管理的模式等。国际工程建设与承发包模式的变化为我国实施工程总承包提供了借鉴

2.4代建制的趋势

代建制背景下的工程项目管理指的是代建单位按照相关的合同规范，代表工程项目部门对整个工程的施工进行全过程的管理。代建制模式目前在我国的工程项目管理中普遍实行，这样真正形成了工程项目依靠市场进行资源配置和良性竞争，由此可见，代建制对于工程项目的管理起到了至关重要的作用。

（一）促使项目工程的决策实现科学化

我国的政府投资工程项目中，一直采用的是设立临时机构的方式进行工程项目管理，这些临时机构由于缺乏相应的建筑知识和管理技能，不清楚项目投资的规律和管理的基本程序，往往不能够应用先进的管理方式进行管理，这就对于工程的管理造成了一定的影响，但是随着代建制的应用，能够通过市场招标的方式进行良性竞争，选取合适的项目管理者，这样一来他们会对项目投资者负责，并承担相应的法律责任，这样一来就会使项目工程管理在决策时显现出科学化的趋势，不仅落实了政府投资对于工程项目的监管深度和力度，同时也能够方便管理者进行相应的转换管理，真正的向市场化目标转化进行管理。

（二）真正实现了工程项目的控制管理

在现行的政府投资项目管理体制的情况下，往往缺乏有效的控制管理机制，项目工程的管理工作前期开展不深入，过程中的管理又缺乏力度，工程竣工后的管理又往往容易被忽视，这就造成工程项目管理的盲目性，使得管理工作不能够真正得到落实。而代建制度的实行能够为投资项目的管理引入严格的竞争机制，同时能够在满足工程项目管理目的的情况下实现管理的科学化，并能真正落实管理工作。因此说，代建制度下，工程项目真正实现了控制管理。

3、结束语

当前，我国工程项目管理已经完成了作为生产方式深层次变革的历史使命，进入了提升项目生产力的新时期。广大建筑业同行应坚定信心、正视现实、志存高远、居安思危、抢抓机遇、勇对挑战，为实现中国建筑业和工程项目管理跨越式发展做出新的、更大的贡献。

参考文献：

[1]亓文国；工程项目管理模式发展趋势研究[J]；经济研究导刊；2011年05期

[2]戴少B.，信息技术在项目管理中的应用研究[J]；价值工程；2011，（34）

篇3

 

教学理念的转型与教学工具技术的日趋成熟催生了新的教育生命周期。公共管理作为高等教育社会科学领域核心课程也迎来新的机遇和挑战，传统意义的公共管理教学正在接受网络新技术和新理念的冲击。同时，社会各界对教育改革的呼声随之高涨，以“CNKI”网络知识的应运逐渐成为教育领域的关键发力点。

 

1 视域转型：现代教学向传统教学之审视

 

“从世界各国教学发展趋势看，教学、科研、生产呈现一体化，教学与社会生产、生活的联系更加密切。教学交往实践本质观打破了传统教学把教学视为相对于社会的封闭系统，把教学交往局限在师生认知交往、道德交往的狭隘视野，把教学看成是交往世界体系中的有机构成。”[1]教学工具CNKI为引领的学科理论和实践的稳步关系促进了当今教学结构转型，但就传统公共管理学科教学方面依然有其狭隘的方面：

 

1.1 科学主体的局限性

 

公共管理学科是一门综合性的科学，也可以说是一门借来的科学，其内容随着社会生活的复杂化和多样化而不同，更多的内容与社会现实生活紧密相联系在一起，研究视角和研究主题创新也在不断与时俱进，从传统教学的主体和理念出发，“人始终是主体”[2]，通过借助助“课本”这个理论工具，将知识传播给受众。公共管理学这门学科按照其发展来看，该学科是一门实践性极强的学科，理论与现实的有效结合才是学科发展的有利途径，那么由于受到传统科学技术水平的限制，教学主体的单一性自然也就体现出来了。

 

1.2 公共管理学科教学手段的局限性

 

教学手段也是一种课堂活动，而“在实际活动前了解所要从事的操作结构，在头脑中建立起操作活动的定向映像，才有可能在实际活动中定向，即知道做什么和如何去做”[3]教学手段在大学课堂中不仅包括物质化教学手段，也包括非物质化的教学手段，“传道”就是一种典型的教学手段，“授之以鱼，不如授之以渔”也是一种方法与手段的体现。传统教学手段与现代教学手段相比较，前者在教学的过程中注重课堂内“输入式”的教学方式，“启发式”的教学模式欠缺;传统教学手段依赖教材和书面案例进行授课，真正具有影像或视频类社会管理方面的教学手段较少。传统意义上的教学在以“学生”和“课本”作为授课对象的前提下进行，教学手段基本以教师讲授式为主，教师与课本作为教学内容的基本载体。

 

1.3 公共管理学教学目标的局限

 

教学目标是一门学科在发展或讲授的过程中预期要达到的目标，或要实现的分类指标，公共管理学学科的内容要求教师作为授课主体引领学生掌握基础知识，理解课程目标。传统教学目标与现代教学目标的区别在于传统教学目标从课程讲授范围内展开探究，教学目标相对具有一些局限性。教学目标的设定要与接受该课程的对象相匹配，在大学公共管理学科的教育中，教学目标与也是教学主体与客体之间互动的一种意识和行为，通过提高预测、引导、控制学生的行为，特别是采取相应的措施变消极行为积极行为，以实现良好的教学目标[4]。

 

2 CNKI：现代公共管理学科教学工具价值发展的新方向

 

中国知识基础设施工程(CNKI)开启了中国现代化教学与研究的新模式，从知识结构、研究领域、题材类型等方面对我国当前高等学校的教学和科研意义重大。

 

2.1 公共管理内容拐点与CNKI学术趋势

 

2.1.1 公共管理学内容的拐点

 

所谓公共管理学内容的一个“拐点”，是根据其社会发展的需求，公共管理学科的内容更多地将社会实践与现实问题纳入教学体系，在内容上趋于多元化，从传统的纯理论性分析到实证与理论结合的方向发展[5]，例如，现代教学过程中纳入了“社会公共危机管理”、“社会问题热点话题”等，教学内容从公共管理学理论方面产生了新的“拐点”，学科内容更加重视方法在社会实际生活中的应用;关注视角从理论层面转向社会民生领域;公共管理学“拐点”的到来让社会普遍关注的问题与社会矛盾成为一个共同治理的核心，也是在构建一种真正意义上的规范学习与实证学习结合的课堂教学模式。

 

2.1.2 CNKI工具视角公共管理学学科发展趋势

 

教师在理论的基础上要充分借助和利用CNKI提供的相关资源信息，现实教学中存在两个值得注意的方面：课堂教学时间和学生的主动性，因此，要想讲好案例与理论的统一，需要学生提前介入CNKI的相关学习，教师在讲授的过程中先理论，后展示如何利用CNKI搜索相关文献;教师作为课堂“引领者”，通过CNKI工具的展示，让学生学会利用新型网络媒体探究学科发展的最新前沿动态。学生在接受一种新的教学媒介的过程中要有适应过程，CNKI与课堂内容的学习不能仅仅停留在一次课堂内，更不能学生总是在接受传统的教学模式。

 

2.2 CNKI与公共管理学学术热点的关系

 

CNKI的出现为公共管理学学学术热点的探讨与追踪提供了智能化的平台，借助CNKI工具可以满足课堂内各类教学主体对于公共管理学相关内容的需求，包括如何从社会现实的矛盾和问题中寻找问题，如何挖掘当前公共管理学发展中的最新热点问题等。公共管理学教学从时间和内容上都在及时更新和变化，公共管理学所具有的理论价值和实践价值促使其自身不断向前发展，课堂教学内容与形式与该课程的热点问题探讨难以割舍。学术热点问题的追踪为CNKI平台开辟了新的研究视角。

 

3 结语

 

公共管理学课程教学与CNKI现代新型媒介的有效结合是一种价值理性与工具理性的体现。“价值理性引导主体‘做什么’，而‘如何做’，则借助工具理性解决，前者不能代替后者。因为客观事物其规律的存在，不是由人的主观因素规定的。”[6]CNKI教学媒介是社会发展的产物，需要多元主体的共同参与，更多地将学习者的潜力发挥出来。在借助新的教学媒介进行课堂教育的过程中，CNKI更多地为教学主体提供的是一种比较宽泛的视野，追求课堂教学工具理性的最大化，同时也必然要以课堂人文情怀的价值理性作为先导。

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一、协作性公共管理的理论叙事

追溯区域协调发展理论渊源，罗伯特•阿格拉诺夫和迈克尔•麦圭尔认为协作性管理理论演变脉络主要有三种：古典的管理范式协作机制、网络管理和美国“合作的联邦主义”。但综合国内外学者的研究成果，笔者认为可从反思传统公共行政的基础上，结合地方政府治理理论系谱尤其是整体性治理的协调观，并上升到网络管理的高度来探讨协作性公共管理的理论演变脉络。

（一）反思传统公共行政

古典的管理范式协作机制建立在通过等级制度、一系列严格的命令以及分散的组织实体内部的管理来进行的协调之上（Manadell1988）。阿格拉诺夫和麦圭尔指出，协作性的公共管理处在从传统官僚体制的概念到后官僚体制的范式转变的前沿，传统官僚体制强调对工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地专业化，而在后官僚体制范式中，建立在市场式的训诫之上的新的交易形式取代了外部的监督。[2]巴顿引用州际协议实践经验来反思传统公共行政，他指出，州际协议在很大程度上摆脱了科层控制，它提供一种州政府间的“权力共享”（sharedpower）的途径。[3]新公共管理运动要求政府和公共机构将公民当作客户来积极回应，要求公共服务机构具有效率和效能。但埃瑞•维戈达（EranVigoda）质疑这种回应性忽视将公民看作伙伴关系并开展有效协作。

因为回应是对公民需要的被动、单向的反应，而协作则代表一种更为积极的、两方或多方的双向参与活动。协作代表着一种价值观，每一位参与者都不是纯粹的仆人或主人，而是公共事务舞台上的参与者。[4]当前流行的新公共服务机制构建，越来越注重解决除效率、效能外的社会福利和公共物品的公平配置等主流民主行政价值，越来越注重由政府组织、非政府组织、第三部门以及公民组成的各种不同参与者之间的社会协作。协作性公共管理战略的提出，正是顺应新公共服务理论的发展趋势，对“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念的挑战和超越。

（二）整体性治理的协作观

在20世纪90年代中后期，为应对政府治理上出现的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要国家掀起整体政府（wholeofgovernment）改革运动,旨在通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益。[5]在整体治理理念中，协作置于非常重要的位置。希克斯曾于2004年将整体性治理分为协调、整合和相互渗入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三个阶段：协调阶段指向于政策议题纳入考虑、政策对话、联合性政策规划与制定；整合阶段则注重联合性执行，并构建无缝隙规划（fullyseamlessprogrammes）；相互渗入阶段通过深入合作，逐渐走向策略联盟、同盟或合并。[6]从希克斯的整体性治理阶段观可见，在整体性治理过程中协调处于非常核心的位置，事实上整合阶段也以协调为主，即“实际行政或执行时的协调”。笔者认为，希克斯的整合性治理中的协调观，和阿格拉诺夫和麦圭尔认为美国“合作的联邦主义”作为协作性公共管理的理论来源的观点是相符合的。阿格拉诺夫和麦圭尔甚至认为，美国“合作的联邦主义”及随后在20世纪30年代出现的政府间关系与管理，在联邦矩阵内运行，可能是最持久的协作性问题解决模型。[7]因此，协作性公共管理和整体性治理中的协调实则内容差异并不大，作为整体性治理中的根本治理机制和深层协作内核，是实现“碎片化治理”的重要解决之道，更是实现政府治理工作逐步走向整合和策略联盟的重要路径。

（三）网络化治理与政府协作

作为政府治理系谱创新模式和整体政府的大范畴之一，网络化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯认为是公共部门管理的最新形态，他们指出，网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种有影响的发展趋势正在合流，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接在一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[8]周志忍认为，“网络化治理”和“跨部门协作”（Cross-agencyCollaboration）同属于整体性政府的大概念之内，而合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[9]

尽管存在整体性治理或网络化治理孰为最新理论的不同见解，但笔者认为，就地方政府协作性公共管理而言，网络化治理更有利于突出地方政府的深层次协作形态，因为在数字化信息时代，网络化治理更多地表现在公共行政机构借助于网络平台开展公共服务。整体性政府的提出，是理论和形式上更加形象和完备，但在实质和内容上则需要网络化治理来涵盖和实施，而无论是整体性政府或网络化治理，其公共政策的制定、执行或监督环节，无一不涉及到协作性公共管理。因此，笔者认为协作是公共管理的魂，是突破传统公共行政桎梏，打造整体政府实现公共服务网络化的灵魂。

二、协作性公共管理的主要内容“协作性管理”

指横向与纵向协作活动的相互重叠活动的统称，公共政策制定与行政的横向环境，包括由非政府组织、私营机构和区域地方政府所掌握的地区间的资源；在纵向管理中，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，同时有权使用可以利用的资源。[10]

根据西方学者的观点，协作性公共管理主要内容如下：

（一）协作结构类型。政府、非政府组织和私人构成的协作性关系构成，是中外学者研究协作性管理的重点。Agranoff认为有四种协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。[11]奥兰•扬在世界公共事务治理体制中区分为四类协作体制：管理体制、程序体制、项目体制和开发体制。[12]阿格拉诺夫和麦圭尔认为协作性管理类型主要有：Cityville（基于辖区的管理）、NothingHill（节制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐赠的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（满足管理）等。[13]这六种类型的本质是强调地方与来自不同政府（部门）等多种组织共同采取战略行动。对基于辖区的城市来说，“多重裂缝”的机制是改善治理的一个机会，而不是对政治过程复杂性的一种简单描绘。[14]

（二）协作性管理活动。协作性管理活动所涉及的面比较广，西方学者对此有不同的见解。Kicker和Koppenjan将协作性公共管理理解为三个活动关系：干预现有的关系、重构关系以及通过建立共识和共同解决问题来深化合作的条件。[15]Agranoff和McGuire提出取代传统公共行政中POSCORD协作性公共管理的四个阶段：即激活（activation）、定位（framing）、动员（mobilizing）、综合（syn-thesizing）。[16]阿格拉诺夫和麦圭尔主要关注城市中组织间链条的范围和复杂性，从纵向链条、横向链条、合伙人和活动间的链条三种层面指出，纵向事务的管理主要是关于例行的、日常的基础问题的解决（Agranoff,1986,1-2）；考察横向的协作性管理的是多维度的（ProvanandMil-ward,1995）；许多城市与合伙人战略性地接触，在协作链条的构成上存在显著的差异。[17]

（三）政府协作政策。由于认识、权力和资源碎片导致的公共治理危机，相伴而来的是政策制定与碎片化。针对信息封闭和政策制定与执行“山头现象”等政策碎片化情况，麦斯•普朗克学派认为政策网络是协调的理想制度框架。该学派认为，政策环境是一个复杂的、动态的、分化的环境，科层的协调已经失灵。在政策网络中，公、私行动者形成网络来交换彼此互赖的资源，以现实共同的利益。[18]网络作为协作结构最紧密的协作组织形式，协作政策制定和执行必然成为协作性公共管理研究的重要内容。阿格拉诺夫和麦圭尔从运行特征的角度来描述协作政策工具：直接供应、规劝，命令、补助和内生工具，并通过计算推断，内生工具使用与协作相关，规劝工具使用（在更低的程度上，命令）与低度协作相关。他们指出，对所有的纵向和横向的活动类型来说，城市所采取的规劝工具越多，协作水平就越低。[19]

三、协作性公共管理的博弈均衡分析

在协作过程框架中，纵横两向的协作都伴随着各方利益的博弈，非合作博弈与合作博弈都有表现。综合文献资料，笔者将协作性公共管理的博弈均衡过程归结为三个阶段：首先经过谈判阶段，包括正式的讨价还价和非正式的意见交流。讨价还价实则是一种非合作博弈，在各参与方讨价还价过程中，由于存在非信息对称问题，讨价还价往往是一种动态博弈过程，直至达到协作性契约。[20]第二阶段是协作机制建设，成本分摊是这一阶段的重要考量因素。奥利佛•威廉姆斯认为，由于契约具有不完整性，通过交易成本一体化能达到完全契约产生的结果，即降低成本和产权分配导致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。因此交易成本的降低还需要通过产权结构调整来进行。第三阶段是资源配置阶段，主要考量收益分摊。在合作博弈中集体理性的实现以个体理性的满足为条件。[22]因此，政府协作问题是如何在不违背个性理性的条件实现集体理性，即通过均衡的分配方案，实现集体的利益最大化。

四、结论与展望

通过总结中西方学者对协作性公共管理的观点，笔者有三点体会：

一是公共行政学者对公共行政最新范式的探讨从未停止过。新公共服务理论的提出，一度被国内比较多学者认为是对新公共管理的扬弃。但治理理论尤其是整体性治理的出现，被认为是融合公共服务理论的更高层次。尽管孰为最新范式未有定论，但整体性治理提出的协同政府等理念确实是公共行政的发展趋式。

二是协作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之争，而是贯穿于公共行政和治理理论等理论范式发展过程中的整体环节。无论是传统公共行政和新公共服务，还是整体治理理论，都无法离开协作链条的衔接。

三是政策博弈视角是研究协作性公共管理的有效方法。协作性公共管理的研究涉及府际关系尤其是合作关系，研究对象包括政府组织、非政府组织、企业和公民等关系编织而成的社会公共网络，各类网络关系的利益出发点并不一致，利益的差别必然导致不同利益主体的行为差异，需要相应的制度进行协调和规制。

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在公共管理学研究的方向中，要想找出新的研究途径，就必须研究行政学的内容，公共管理的思想主要有以下几个观点，一是要作为政府的组织机构；二是要以发现具有实效性的原则和管理方法为重点；三是以执行力作为重点；四是在相关的领域要取得一定的进展。无论是从行政的角度去分析，还是从公共管理的方法去分析，都能够对传统的管理方法进行革新，能够对过时的理论做出一定的反应，20世纪60-70年代形成的理论是在行政学范式的基础上，还是传统的行政学理论，其主要的应用对象是官僚体制，是以组织为基础的，其注重机构，在公共管理的过程中过分得讲究程序和原则，片面的追求行政效率。在20世纪70-80年代，公共管理的方法得到了创新，在美国的商学院进行研究，相关的研究人员发现了多种不同的公共管理方法，一种是采用政策的方法进行管理，还有一种是采用商业的方法进行管理。但是，新的公共管理方法在实践中也发现了缺点，管理只是注重政策的制定，但是政策在执行方面存在一定的滞后性，而且没有根据实际情况进行定量的分析，也没有对重大的政策进行设计。公共管理经过几十年的发展，已经形成了规模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研讨会中，将不同的公共管理方法结合起来，对最新的公共管理成果加以关注，通过对理论的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以针对实际的工作管理，实现了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。

2.公共管理的特点

公共管理新范式兴起后就展现出了新的特点，主要在公共管理研讨会呈现出来，当时公共管理研究者们对问题进行了深入的讨论，相关的学者认为公共管理是一门全新的学科，是一种管理的新途径，其与政策的分析还是存在不同的，而且会在实际的应用中得到经验。

2.1拒斥公共行政学和执行分析

公共管理学从刚研究出来就对公共行政学和执行方面提出了异议，是一种反传统的研究，大多数公共管理学家都不是行政学家，而且也不是研究政治的，公共管理学者是来自不同的领域，他们具有广博的知识，不仅仅局限于行政背景，他们在所学的知识的基础上，加以创新，研究出新的理论，他们刻意将公共行政学和政治学放在一边，站在其他的角度去分析公共管理，他们认为传统的公共行政学对公共管理没有较大的指导意义，而且在传统的行政管理学中描述的内容比较晦涩难懂，而且所描述的场景比较消极，不利于人们工作。很多公共管理研究者都是经商的，从一定程度上可以说明公共管理学是从商学院发展起来的。

2.2乐观规范的研究领域

公共管理学不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目标也存在着差别，从而产生的结果也是不同的，在进行执行研究的时候，强调的是对执行力的研究，公共管理学的研究是政府绩效的关键。2.3以最高层的管理人员的决策为重点公共管理的执行单位是以最高层的管理者为重点的，是由高层管理者制定策略，但是，公共行政学却是由部门的管理者来决策的，现在对实践者起不了太大的作用，而且不能获得较好的结果。

2.4通过案例的分析来拓展领域

公共管理在研究的过程中，可以通过数学演绎的方法、情景再现的方法将一些案例摆出来，从案例中获得经验。公共管理的研究者认为，不通过案例是很难做出决策的，仅仅通过观察不能推出管理者所运用的方法。

2.5为管理研究取得与决策研究做贡献

在公共管理研究中，对政策的分析是十分重要的，这部分内容在经济学中也是核心内容，决策在任何的管理中都是重点问题，通过对成功的政策分析，在管理中要重点对决策进行分析，让单位做出正确的决策，公共管理在实施的过程中，既应该注重发展战略，又应该注重实施的过程，将焦点以外部的形式呈现，要注重管理方法，而且要注重技术分析，也要结合实际的政治环境和市场环境，而且要着重发展资深的公共管理人员，在公共管理中，应该把握好“公共”一词的定义，将非营利组织和私人企业也划分到其中，注重对理论的分析。公共管理应该根据不同的场合进行分析，对实际的应用进行概括，要提供理论和规范，要理清管理的脉络，可以采用干预的形式来指导，而且要确保有充分的执行能力。在公共管理的过程中，都可以分清事情的因果关系，然后按照流程对事件进行干预。

3.结语

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论文摘要 公共管理可以从理论和实践两个层面来理解，公共管理实践指政府制定公共政策，提供公共服务的活动，公共管理理论则是指探究政府及其他公共组织活动规律的学科体系。现阶段，伴随着市场化、信息化以及知识经济时代的来临，我国的公共管理实践面临着诸多挑战。在此背景下，我国的公共管理理论应当不断推进其在信息化、社会化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服务于我国的公共管理实践。

论文关键词 公共管理实践 公共管理理论 公共服务 全球化 本土化

一、引言

公共管理既是一种实践，也是一种研究。作为一种实践的公共管理是指政府制定公共政策，与其他公共组织一起处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；作为一种研究的公共管理是指探究政府及其他公共组织的价值定位和活动规律的一门学科体系。

改革开放以来，我国经济社会迅速发展，综合国力不断提升，人民生活水平不断提高，并初步确立了社会主义市场经济体制。正是在这种背景之下，我国包括行政管理专业在内的公共管理学科得到了恢复和发展。进入21世纪以来，我国进一步深化行政体制改革，信息技术飞速发展，社会利益主体日益多元化；此外，与西方国家相比，受我国社会文化环境的影响，我国的公共管理问题渐趋个性化。日益复杂的经济社会环境对我国的公共管理实践提出了挑战，这些挑战为公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇，并进一步指明了我国公共管理学科的发展趋势。

二、我国公共管理实践面临的挑战

上世纪八九十年代以来，伴随着市场化、信息化以及知识经济时代的来临，我国的公共管理得到迅速发展。在新的形势下，我国的公共管理实践面临着诸多挑战。

（一）电子政务等新兴科技兴起，公共管理日趋公开、透明

互联网等信息技术的发展为电子政务提供了技术支持，电子政务进一步推动了公共管理的公开性、透明性。20世纪八九十年代以来，西方发达国家进入了运用信息技术进行政府公共管理的新阶段。进入21世纪，随着互联网的深入普及，电子政务逐渐成为公共管理的新形式和新手段。

以互联网为代表的信息技术为我国公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社会中，政府不能再像过去那样垄断信息，这对公民的民主意识和参与意识也起到了促进作用。我国的信息技术发展非常迅速，互联网在公共管理领域的运用也日益增多。1999年，我国开启了“政府上网工程”，各级政府门户网站逐步建立，公开的内容也不断增加。电子政务的发展要求对我国的公共管理实践提出了挑战。

（二）社会发育程度不断提高，公共管理的参与主体日益多元化

我国传统的公共管理实践是政府包揽一切，公共管理的主体主要是各级政府部门，作为客体的社会公民缺少选择和参与公共管理的权利与途径，处于“被动接受”的地位。20世纪八九十年代以来，随着我国市场经济体制建设的不断深入，社会主体多元化的利益格局逐渐形成。在政府与社会的关系方面，我国进行一系列的社会改革，社会的主体和参与意识不断增强；在政府与市场的关系方面，我国建立了社会主义市场经济体制，明确了市场配置资源的基础性地位，作为生产经营主体的各类企业不断发展。

社会发育程度的不断提高，使得公共管理的参与主体日益多元化，既包括作为核心主体的政府，也包括由非营利组织、社区自治组织等第三部门，还包括企业和公民。在新的历史条件下，政府如何不断地进行自我革新，提高服务水平，满足各类社会主体的参与意愿成为公共管理实践的重大挑战。

（三）加入世贸组织以来，全球化对我国的公共政策与公共服务提出新的挑战

二十一世纪以来，经济全球化更加深入发展，资本、知识、劳动力等生产要素在全球范围内的自由流动日益加快，世界各国在经济、政治、文化等方面相互渗透、相互依存。全球化的发展趋势对各国的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我国正式加入世界贸易组织，对我国的公共政策制定和公共服务能力提出了新的挑战。

在公共政策制定方面，我国传统的公共政策大多是按照国内经济社会发展的状况而制定，缺少对国际环境的考察；加入世贸组织后，我国在制定公共政策时就必须遵循世贸组织的规则和要求，在此环境下制定符合本国实际需求的各项政策。在公共服务方面，我国传统的公共服务垄断现象严重，服务效率低下；加入世贸组织后，我国就必须按照WTO的规则开放某些服务领域，打破公共部门的垄断，创新公共服务提供的方式和手段。

（四）我国的经济社会有其特殊性，公共管理实践应讲求本土特色

满足社会经济发展的需要，解决不断出现的实际问题，是公共管理的要义所在。现代公共管理的理论与实践经验多来源于西方发达国家，是对这些国家经济社会发展历程的经验总结。对于各国的公共管理实践，既有其共性，也有其个性。

与西方国家相比，我国实行市场经济体制，经济运行状况有相似之处，经济领域的公共管理实践因此也有其共性，这些问题基于公共管理的一般理论可以得到很好地解决；然而在政治等领域，我国又有其特殊性，公共管理实践因此也有其个性。此外，我国幅员辽阔，东中西部发展十分不均衡，差异很大，因此我国的各区域之间也都有其自身的特殊性。这就要求我国的公共管理应理论与实践当讲求本土特色，将公共管理的一般理论与我国的具体实际相结合。

（五）社会问题日益复杂，公共管理创新成为我国面临的重要课题

就国内环境来看，随着经济体制和政治体制改革的深入，我国各种公共问题日益复杂多变，并呈现出网络化、技术化等的新特点；就国际环境来看，随着经济全球化的发展，世界各国的经济合作与政治联系日益紧密。此外，随着科技的发展，信息技术已渗透到社会生活的多个层面，对我国的公共管理实践提出了新的要求。在此背景下，我国公共管理实践面临的形势和任务发生了巨大变化。为顺应时代的发展要求，为社会公众提供良好的公共产品和公共服务，就需要我国对公共管理的方式、手段等方面进行创新。

三、我国公共管理理论的发展趋势

面对电子政务的兴起、社会发育程度的不断提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我国的公共管理理论应当不断推进其在信息化、社会化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服务于我国的公共管理实践。

（一）公共管理理论的信息化研究

电子政务等信息技术的发展对公共管理的实际运作方式及社会民主制度将产生深远的影响。一方面，信息技术的发展提高了政府公共服务和机构运行的效率；另一方面，电子政务也增进了公共组织、公众与政府之间的信息交流。

在信息化的新形势下，传统的公共管理理论和研究方法都将面临重大的变化。一方面，公共管理理论要深入研究信息化将如何更好地提高公共服务的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技术提高公民参与公共管理的质量和水平。在电子政务成为公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究变得日益紧迫。

（二）公共管理理论的社会化研究

公共管理参与主体的多元化使得政府的公共管理方式发生根本改变。一方面，政府要改变大包大揽的传统做法，将一些政府职能通过向社会转移或公共组织转移；另一方面，政府的公共决策以满足社会公共利益为目的，因此应促进多元主体以多样化的方式进行合作。

公共管理理论的社会化研究对传统的以政府为单一主体的公共管理理论构成了挑战。一方面，社会化研究要求对政府公共事务的类型和性质进行深入分析，探究公共管理社会化的基本原则和程序；另一方面，公共管理社会化本质是公共管理民主化，这就要求在新形势下对民主、公民权利进行剖析，并对如何提高多元主体的参与能力进行分析。

（三）公共管理理论的全球化研究

经济全球化的深入发展，对我国公共政策的制定与公共服务的提供提出了新的要求，我国的公共管理实践需要进行深刻的变革。相应地，在公共管理的理论研究中，我国应重视公共管理的全球化研究，推动理论的革新与发展。

首先，在全球化背景下，有效维护我国的国家主权和人民利益，积极参与全球化的政治参与体制，是我国公共管理理论研究的重大议题。其次，全球化推动我国传统公共政策理论的变革，在政策环境研究时，要更加注重对国际政治、经济环境的分析。再者，公共管理理论要进一步深化对各类公共服务提供主体及其能力的分析，推动公共服务提供方式及手段等方面的理论发展。

（四）公共管理理论的本土化研究

公共管理理论的本土化研究有着重大意义。一方面，本土化研究有助于在我国特殊的政治社会背景下促进公共管理实践的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于丰富公共管理的理论体系，促进学科水平的丰富和发展。

为促进我国公共管理理论的本土化研究，一方面，要认真把握公共管理的一般理论，尤其要学习公共管理理论的最新成果，这是进行本土化研究的基础和前提；另一方面，在我国的公共管理实践中总结具有中国本土化特征的公共管理理论，并在此基础上进行理论建构，形成公共管理研究领域的“中国风格”。

（五）公共管理理论的创新与发展

在国际、国内的政策环境下，面对日益复杂的社会问题，以及公共管理理论信息化、社会化、全球化和本土化的发展趋势，我国的公共管理必须进行理论创新，并通过理论的创新和指导公共管理实践的发展。

一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社区治理等公共管理基础理论的研究，为公共管理理论的创新与发展奠定坚实的基础；另一方面，面对我国日益复杂的公共管理问题，结合公共管理的发展趋势，要在明确核心价值的基础上不断拓展公共管理的研究领域，不断创新公共管理的方式、方法，为我国的公共管理实践提供理论基础。

篇7

关键词：后新公共管理运动；政府绩效审计；协同治理；审计创新；

作者：王会金

一、引言

最高审计机关国际组织1977年的《利马宣言》指出，最高审计机关开展除财务审计之外，“还有另一种类型的审计，即对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”，即绩效审计。现时期，绩效审计已成为世界政府审计的一种潮流和发展方向(戚振东和吴清华，2008)，也逐渐受到我国政府审计机关的重视。(1)政府绩效审计在我国实践的丰富多样，审计范围涵盖政府行政运转资金以及环境污染防治等各类专项资金；审计对象涵盖行政事业单位、重大工程建设项目等；但也存在各地政府绩效审计的开展尚不均衡，规范性有待于提高(傅平南，2013；曹忻，2013)等问题，其难点在于如何确定绩效审计的内容和发展模式、设计绩效指标，促进绩效审计发挥作用等方面。

纵观国内文献，相关研究集中在绩效评价指标、评价方法、发展模式、国外经验介绍等方面，过多强调财政财务收支审计与绩效审计的区别与界限，导致更多地从微观项目和操作层次理解政府绩效审计，甚至机械地以经济性、效率性和效果性评价操作绩效审计。究其原因，现有理论未能从公共管理改革的宏观背景下理解政府绩效审计的产生与发展，从而导致对政府绩效审计含义、政府绩效审计开展乏力的根本原因等理论以及绩效审计如何发挥作用等操作问题的认识有待于深入，限制了绩效审计理论对实践的指导作用。通过探究政府绩效审计的本质内涵，厘清对政府绩效审计的认识误区，系统把握政府绩效审计的内容和发展创新，以有效地推动绩效审计发展，成为政府绩效审计研究的前沿领域。

政府绩效审计是由于新公共管理运动引发对公共部门治理新期望所带来的审计“风暴”(explosion)的一个组成部分(Power，2000)，是西方国家新公共管理改革的必然发展趋势和法定要求(王会金和戚振东，2013)。基于此，本文试图在国家和社会公共管理运动发展的宏观背景下，探讨政府绩效审计产生和发展的社会及直接动因，在此基础上，通过分析当代西方国家公共管理改革的最新进展，探讨其对政府绩效审计发展的影响，从而提出我国政府绩效审计发展创新的思考。

二、新公共管理运动与政府绩效审计的产生和发展

20世纪70年代，西方国家发生的经济危机使得公共财政收入锐减，而政府管理职能扩张带来庞大的政府规模，由此导致财政支出扩大、官僚主义和效率低下等矛盾日益突出。同时，企业管理技术革新所带来的管理效率提升，为公共部门解决管理问题带来示范效应。以英国为典型代表的西方福利国家，为改进公共部门和公共管理进行了一系列改革，这些改革政策措施和实践形式多样，但都具有同一改革方向，可以归纳为新公共管理运动(Hood，1991、1996；Pollittetal.，1999)。

Hood(1991)认为，新公共管理运动是在公共部门中实行商业化管理模式，是在职业化管理思想下产生的一系列管理改革。从其产生的外部环境来看，包括政府所受到的经济和财政压力、社会公众对政府信任态度的转变和越来越多的批评、里根经济学和撒切尔主义(ReganomicsandThatcherism)对政治的重新审视、私人部门管理经验的传播、国际财务组织如世界货币组织(IMF)和世界银行(WorldBank)等的鼓吹和倡导、世界资本市场形成与发展等迫使大多数国家重塑(reshape)政府以满足全球化经济和现代信息技术发展的要求。新公共管理主要内容包括公共官僚体系内部实现分权化管理，强化预算管理，提高预算透明程度；围绕业务流程将传统正式的、层级森严的官僚体系重组为扁平化、柔性的和更为负责任的组织结构；注重引入私人部门经营管理的经验，以更加商业化运营的模式重塑政府的管理、报告、会计等(Pollitt，1993；Greer，1994；DunleavyandHood，1994)。公共事务管理中实行结果导向(output-orientation)管理，强调公共管理或公共服务的市场化和竞争机制，包括在公共服务机构之间引入市场和准市场(marketandquasi-markettypemechanism)机制，推行竞争，并确信这些能够促进降低成本和提高责任性。这些措施包括外包(contractingout)、内部市场(internalmarkets)、使用购买凭证而非直接公共资金购买服务(Vouchers)和收费等。

从新公共管理运动发展内在动因看，绩效提升是公共管理改革的核心导向性目标。以英国为例。1968年英国富尔顿委员会(FultonCommittee)提交的调查报告是英国公共管理发展历史上的一个标志性事件，报告提出了公共管理中文官结构、招募和管理等改革理念。上世纪70年代，英国政府宣称改善公共管理和绩效，开始实行公共管理革命性变革的绩效战略(MetcalfeandRichards，1992)。这一计划的主要贡献包括在环境部(DepartmentofEnvironment，DoE)引入部长管理信息系统(ManagementInformationSystemsforMinisters，MINIS)和财务管理法案(FinancialManagementInitiative，FMI)(Flynn，2007)。部长信息系统(MINIS)使得环境部内部能够建立任务和目标管理以及管理为完成任务和目标相关的成本。财务管理改革方案(FMI)则主要包括：明确和量化考核指标，改革行政管理体制，分解职能，划分责任和成本中心等(CabinetOffice，1982)。这些改革措施的制定和实施，强化了部门的经济责任，为英国审计署开展客观的绩效评价和绩效审计创造了条件，1983年通过的《国家审计法》，正式授权英国国家审计署开展政府绩效(货币价值)审计。因此，经验地看，政府绩效审计本身就是新公共管理运动的产物(Pollitt，2003)。

政府绩效审计回答如下问题：程序是否被以预期的经济性、效率性和环境影响性运行？是否有方法评估程序效果？政府绩效审计的内容即是新公共管理运动的主要关注点，这体现在政府绩效审计也关注新公共管理运动所提倡的经济性、效率性和效果性的改革目标。因此，从政府绩效审计产生动因来看，西方福利国家所面临的公共管理困境及由此产生的绩效管理需求，是政府绩效审计产生的社会动因，而新公共管理运动的绩效改革政策及其制度需求则是政府绩效审计产生的直接动因。如Olsonetal.(1998)认为，政府绩效审计是作为一种新公共管理运动改革的内容出现的。随后，在新公共管理运动的发展带动和影响下，政府绩效审计在西方国家得到快速发展(雷达，2004)。

自从其产生之后，英国新公共管理运动的概念被国际社会广泛接受，许多国家在新公共管理运动的理念下实施了众多改革(BovairdandLoffler，2003)。然而，新公共管理运动本质是一种市场教条主义(marketdoctrine，Frederichson，1996)，强调通过政府瘦身，采取更为有效率性和效果性的管理程序和措施，较好地提供服务，以追求公共管理效率。社会个体利益多样化、公共行政的价值追求、公共部门之间的合作需求、管理主体多元化发展等都导致新公共管理运动近年来受到越来越多的批评，如Duvleavyetal.(2005)认为新公共管理运动的分权(disaggregation)、竞争(competition)、激励(incentivization)等三个核心主题题带来了政策灾难。对新公共管理运动的批评还有，认为新公共管理运动从其理论上更加关注结果(Hunhes，1998；Stranthern，2000)，没有关注公共服务的提供过程(Thatcher，1995)，忽视了更为广阔意义上的政府管理、政治、社会文化环境(OsborneandPlastrik，2000)。理论和实务界开始关注新公共管理运动的缺陷，探讨可能的改进措施(Lapsley，2009；Duvleavyetal.，2005；DunnandMiller2007；Osborne2006；Stoker，2006)。

三、后新公共管理运动的理论与实践

进入21世纪初，整体政府、新公共服务等诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为新公共管理已逐渐被后新公共管理所取代(唐兴霖和尹文嘉，2011)。

(一)后新公共管理运动的理论观点与实践

后新公共管理运动主要代表理论与实践包括数字时代治理(Digital-EraGovernance，Dunleavyetal.，2005)、公共价值管理(PublicValueManagement，Stoker，2006)、新韦伯主义(Neo-WeberianState，PollittandBouckaert，2004；DunnandMiller，2007)和新公共治理(NewPublicGovernance，Osborne，2006)等。

KlievinkandJanssen(2009)探讨了协同政府的实现。协同政府(joined-upgovernment)指的是程序、政策或机构的组织安排的一致性能够使得程序、政策和机构之间相互合作(Perri6，2004)为了保证协同政府服务的提供，政府必须处理宪法、法律和司法系统规定下的碎片化政府的局限性(SchollandKlishcewski，2007)。

Dunleavyetal.(2005)认为，数字时代治理是在重塑(Reintegration)、需求为基础的整体主义(Need-basedHolism)和数字化发展(Digitizationchanges)等三个主题下探索的公共管理改革。协同治理(Joined-upgovernance，JUG)是英国政府重塑的一个重要组成部分，需求为基础的整体主义更加倾向于以公民为导向、服务为导向和需求为导向的公共组织(PollittandBouckaert，2011)。数字时代是与互联网、社会媒体、电子邮件以及其他在线公共部门服务相联系，在研究中时常以电子政府为名称(egovernment)。

Stoker(2006)将后新公共管理运动的实践称为公共价值管理，定义为在网络治理和核心目标是实现公共价值的网络。与新公共管理运动相比，公共价值管理并不局限于政治，而被认为是整个管理调整。公共价值管理宣称利益相关者和政府官员之间存在的相互沟通和交流能够增加公共服务的公共价值。公共价值管理将焦点放在顾客和承包商之间的长期关系而非仅仅关注契约(AldridgeandStoker，2002)。管理者认识到，只有建立在持续改进基础上，才能使得系统有效运转(Moore，2005)。

Osborne(2006)认为，新公共管理是传统公共管理到新公共治理的过渡阶段。新公共治理认为，国家是多元主义的，包括国家治理服务由多元参与主体提供、政策制定是充满多样化的过程，公共治理更多地强调组织间的相互关系(inter-organisationalrelationship)，强调公共服务的提供过程和社会产出(outcomes)而不是传统的强调服务提供的投入和产出(outputs)。

(二)后新公共管理运动理论与实践的评述

尽管后新公共管理运动是否为新公共管理运动终结，是对新公共管理运动的替代还是对新公共管理运动的补充等问题，现时期的理论仍然存有异议(如Vries，2010；Christensen，2012)。从其理论和实践来看，后新公共管理运动强调如下核心价值和理念：

1.强调了中央政府的适度集权。

新公共管理运动以市场化、责任化为导向的分权改革，带来了政府机构管理效率提升的同时，也带来部门分立引起的部门之间协调性差、公共组织责任缺失等管理低效率问题。后新公共管理运动主张中央政府的适度集权，延缓新公共管理改革的分权化趋势，通过中央对下属机构的更多控制，统一决策，强化中央政治层的政治处理能力，协调公共部门、私人部门、社会等不同组织，实现对公共管理的整体调度。

2.后新公共管理运动强调了多元化治理。

后新公共管理运动不同的理论和实践观点下，都指出后新公共管理运动关注公共服务的价值、重新定位中央政府的职责作用、较多地将公司治理原则应用在国家部门管理之中等三个重要的内容。

3.后新公共管理运动强调治理信息共享。

英国国家审计署2001年提交的一个报告中明确指出，协同政府是指将一些公共和私人组织联合起来，实现跨越部门边界的合作以实现共同目标，信息共享是实现协同政府的必然前提。后新公共管理改革倡导通过树立牢固的信息共享理念和创建有效的信息沟通渠道等两种途径使信息资源从有限开放到充分共享(曾保根，2010)。

4.后新公共管理运动重视软实力的作用。

后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、信任、合作等，重视在公共部门重建“公共道德”和凝聚性文化(ChristensenandGreid，2006)。如新公共治理理论强调设计和评价稳定的组织间关系，信任和关系契约(relationalcontracts)被认为是核心的治理机制(Bovaird，2006)。

5.后新公共管理运动强调了协同治理。

协同治理是现时期国家治理的一个重要特征，强调了作为国家治理重要参与主体的政府在国家治理活动中的整体性和效率(王会金和戚振东，2013)。整体政府中相当重要的一点是强调打破传统的组织界限(ChristensenandGreid，2006)，后新公共管理运动某种程度上即是对传统新公共管理运动下对政府公共管理行为碎片化趋向的一种克服，强调了整体性和协调性。Osborne(2006)认为，新公共治理相对于新公共管理运动是一个更加强调整体主义的理论，从一个更加综合的整体的角度来理解公共服务的提供。

政府审计是国家政治制度的重要安排之一，通过设立政府审计促进国家治理实现良治。随着国家治理，特别是公共管理的实践与理论的发展，政府审计也不断发展。政府绩效审计的发展也必然被打上公共管理运动发展的烙印，这体现在近年来西方发达国家政府绩效审计的发展都呈现出对传统“3E”绩效审计的不同扬弃。如美国审计署(GAO)2011年版的政府审计准则指出，绩效审计的目标具有广泛性，包括评估程序效果性、经济性和效率性；内部控制、合规性(Compliance)和预测(prospectiveanalyses)。后新公共管理运动的理论和实践也为我国政府绩效审计发展创新研究，提供了理论和实践基础。

四、后新公共管理运动视角的我国政府绩效审计发展创新

从国内来看，一般认为我国政府绩效审计实践发展缓慢，理论上存在审计评价指标确定、审计标准选择、审计评价结论可靠性等影响和制约绩效审计发展的认识问题，也还存在绩效审计对被审计单位绩效改善促进作用，特别是对国家治理改善作用的经验证据尚显不足的问题，绩效审计作用更多地是以“合理化建议被采纳”等语言加以描述。理论和实务界通常的观点认为，总体来说，我国政府绩效审计滞后于西方国家政府绩效审计的发展。如何有效开展政府绩效审计，促进审计服务国家治理成为当前政府审计发展亟需解决的重要问题之一。

(一)政府绩效审计内涵的认识创新

政府审计是国家治理的重要组成部分，国家的治理目标和政府审计管理体制的制度安排很大程度上影响了政府审计深度、广度和力度(尹平和戚振东，2010)。从现实含义上理解，政府审计制度安排、政府审计业务类型等某种程度上取决于特定国家的国家治理目标，由此，政府绩效审计的产生与发展也应当在特定国家治理背景下加以考察。

上世纪90年代，西方国家公共管理中的政府绩效管理理念和理论开始引进我国，各级政府开展了多种多样的绩效管理实践探索。但是总体来说，我国政府机构的绩效管理多处于自发或半自发状态，尚未在国家层面形成统一的政策和规章制度(陈慧等，2013；蔡立辉等，2013)，公共管理绩效理念未深入人心、绩效管理实践发展基础薄弱、科学化水平不高。而政府绩效审计在其技术特性上又是独立地对管理评价，这在客观上从开展政府绩效审计的理念认识、对政府绩效审计结果接受认可程度等多方面制约了政府绩效审计发展。政府绩效审计在各地发展不平衡更为主要的原因，在于对政府绩效审计是以“3E”、“4E”或“5E”等评价为内容的狭义认识，即绩效审计更多地是强调建立经济性、效率性和效果性评价指标，选择绩效标准进行评价的程式化操作。

实际上，从国外政府审计的实践来看，政府审计存在三种审计业务类型，一种是针对财务报表的，以鉴证财务报表的编制是否符合既定基础的财务审计，一种是审查有关活动是否符合法律法规等的遵循性审计(或称合规性审计，complianceaudit)，一种是开展的资源运用绩效评价和以促进绩效改进为目的的绩效审计。而在我国，即便是在财政预算审计中，政府审计仍然开展的是一种对财政预算活动或预算支出活动的真实、合规性审计，而不是西方国家意义上的财务(报表)审计(即对财政(务)报表发表是否符合编制基础和编制原则的意见)。由此，需要在更广泛的对象范围内来理解我国政府绩效审计的发展。从根本上说，政府绩效审计作为一种审计业务类型，其产生与发展依赖于两个主要因素，一是通过绩效审计改进了公共资金配置使用或公共资源管理使用的价值，另一个是审计机关在完成前述的职能过程中体现了政府审计的专业价值或说其他政府机关不能够加以替代的价值。对于政府绩效审计的认识，应当从更高层次的背景下加以理解和认识，并寻求系统改进策略。

从我国国家治理和公共管理发展实践，特别是政府审计发挥职能作用的业务实践来看，政府审计机关所独立从事的保证程度较高、不以发表财务报表鉴证意见为主、强调服务公共管理和公共资源配置决策等的促进国家治理水平提高，促进治理结构优化、促进治理环境改善等的政府审计应都属于政府绩效审计范畴，我们把这种相对传统侧重从微观项目角度考察是否属于绩效审计的政府绩效审计观称为大政府绩效审计观。(2)在这种观点下，政府绩效审计更多的表现为政府审计业务类型群，包括不同的具体审计业务实践，具有如下三个特征的政府审计业务即可以认为是政府绩效审计：审计标准具有促进国家治理改善的绩效性特征；是在对比分析最佳管理实践等基础上，提供改善国家治理，特别是公共管理的建议措施；以国家治理主体、过程、结果等系统角度考虑审计对象、审计范围和审计建议等。依据这种政府绩效审计观，我国政府审计机关已开展的政府审计诸多实践都可以归纳为政府绩效审计。

首先，采用有别于合规性事后审计的组织方式进行的审计，如汶川灾后恢复重建资金的跟踪审计，其目的是为了提高资金的使用效益，而非针对资金使用的认定与既定财政会计编制基础进行一致性符合程度判断，审计标准更多地采用管理实务效率标准，因此是一种绩效审计。

其次，政府审计选择特定项目，针对权力运行安全、决策信息等改善国家治理需要的审计也属于政府绩效审计范畴。针对权力运行安全的审计是指政府审计机关开展的领导干部经济责任审计。领导干部经济责任审计中，审计判断标准来自于权力运行的安全性、效益性评价等开放性评价或制度或法规或计划，会计原则或会计准则作为判断标准只是占据很少一部分内容，因此属于政府绩效审计。

再次，近年来审计署组织全国审计机关开展的各类专项审计调查项目也属于政府绩效审计。专项审计调查的目的是提供中央政府相对可靠的决策信息。审计机关在信息收集过程中强调了信息真实性，因此提供的不仅仅是可靠性信息，也包括经过自主加工的评价信息，审计机关扮演了鉴证评价和自主提供信息两种角色，因此也是一种广义上的政府绩效审计。

新公共管理运动或后新公共管理运动，更多的是对诸多丰富多样的公共管理改革理论和实践的归纳概括，同样，政府绩效审计也更多的是对政府审计业务类型的归纳概括。随着国家治理实践和理论的发展，政府绩效审计的内涵、外延都在不断地发生变化和发展。因此，从我国政府审计业务开展来看，除传统意义上的政府绩效审计项目实践外，我国政府绩效审计实践已有基于组织方式、基于项目选择和基于审计内容的三种绩效审计创新，我国未来的政府绩效审计发展重点应当是对这些实践加以理论研究和规范指导。

(二)政府绩效审计的绩效评价内容创新

国内理论研究和实践，无论是主张延伸性和独立性政府绩效审计模式，多将设计绩效评价指标作为政府审计机关政府绩效审计的一个重要工作内容，并多从被审计单位资源运用的经济性、效率性和效果性角度，以“投入-管理-产出”的系统模型为基础进行设计，也有主张加入公平性、环境性等评价内容。

从西方国家后新公共管理运动的实践来看，这种“3E”绩效评价的问题在于：“3E”是建立在分权基础上的单元化政府公共部门或组织运转要求基础上，是以单个组织部门为对象的独立评价。后新公共管理运动认为，这种分权导致部门之间缺乏有效的协调配合，忽视了政府作为一个国家治理参与主体的整体含义。因此，在开展政府绩效审计评价中，仅仅从一个部门的经济性、效率性和效果性来进行评价可能会存在许多问题，如如何评价不同公共服务提供特别是相互之间具有绩效矛盾的公共部门之间绩效，即一个部门的绩效带来对另外一个部门绩效的降低，如审计是以发现财务违规为绩效目标，而被审计单位则是以规范财务为绩效目标，显然仅仅从单一主体进行绩效评价无法满足整体性政府的绩效改进要求。

国家治理涉及很多政府、市场和社会之间的相互协调、相互博弈，而在公共管理实践过程中，更多的是涉及多方利益主体的政策制定、执行落实、反馈修正等的持续过程。现代国家多元治理以及政府审计的提供信息和纠正行为的本质，要求政府审计更应当强调立场的客观和地位的独立性。同时，现实社会的复杂性特征、政府绩效审计的政治风险、审计人员专业知识局限性等都要求政府绩效评价更多的应当以既有的绩效评价指标为评价内容，而不是主观设计绩效评价指标；应从市场、社会等各个角度选择指标和标准，多维度地开展评价，如评价其被审计单位从业人员价值观、团队建设、信任与合作等，而非开展单一的职能管理活动的“投入-管理-产出”评价。从后新公共管理运动的价值理念出发，政府绩效审计的绩效评价必须考虑到政府公共产品的供求，集中在服务的实际水平和对顾客需求的满足程度上(HealyandPotter，1987)。同时，作为对整体政府绩效的评价，应当从作为单一治理主体的政府外部角度进行，综合考虑被审计单位协同绩效。如从需要、替代、经济、质量和抵消等角度系统加以评价(戚振东等，2004)。

(三)政府绩效审计的协同审计方式创新

前已述及，与新公共管理运动不同，后新公共管理运动强调信息共享、多元化治理、协同治理等，以改善公共资源配置管理和公共管理绩效。政府绩效审计以审查政府公共资源配置运用的绩效为手段，促进政府绩效管理持续改进，提高公共资源运用效率，从而服务于国家治理。从本质上说，政府绩效审计是对政府公共权力运用和公共资源配置使用的监督，公共权力主体和运用对象多样化，导致政府绩效审计面对对象范围广、种类繁多，涉及的专业领域繁杂等问题，与此同时，绩效审计信息决策依据的本质特征又要求绩效审计信息有较高的及时性。由此，政府绩效审计开展绩效审计时，应当以协同的思想，整合社会监督资源力量，促进政府绩效审计顺利开展。政府绩效审计协同包括政府绩效审计战略层面、管理层面和操作层面的协同(王会金和戚振东，2013)。

政府绩效审计战略协同是政府绩效审计发展战略与国家治理战略，与政府审计机关发展战略相互协调匹配。政府绩效审计战略规划是促进政府绩效审计发展的重要管理举措。政府绩效审计战略规划包括确定长期和近期政府绩效审计重点审计事项、审计任务进度安排、审计资源配置与审计人力资源发展规划等。政府绩效审计战略规划的制定要服务于国家治理战略目标任务，要求政府绩效审计机关在制定战略规划时，注重从国家治理战略目标、阶段性任务、重点工作、发展趋势等角度，识别国家治理和公共管理领域中的绩效审计需求或重大潜在风险，以防范和控制国家治理和公共管理领域的风险为出发点，规划绩效审计项目，设计绩效审计任务。我国地方政府审计机关实行的是接受上一级审计机关领导的管理体制，因此，地方政府审计机关制定的绩效审计规划在与地区经济社会发展相匹配、满足地方政府治理需求发展需要的同时，还应当在纵向上与中央审计机关绩效审计战略规划相适应，能够满足中央审计机关制定的全国绩效审计战略规划发展要求。

政府绩效审计管理协同是政府审计管理协同的重要构成内容。政府绩效审计管理协同是政府绩效审计在年度审计计划、审计项目安排与国家其他监督控制系统、与地方政府经济社会发展的政府治理等协调配合。政府绩效审计管理层面的协同包括政府审计机关绩效审计机构设置与审计人员配置协同、政府绩效审计项目开展与经济社会发展治理需求协同、政府绩效审计信息和结果与权力机构、决策部门之间的协同利用等。政府绩效审计管理协同实现依赖于政府审计机关组织机构设置、管理制度、业务流程、人力资源配置、绩效管理等方面能够与绩效审计战略实现、绩效审计项目顺利实施等相互匹配协调，满足绩效审计顺利开展的职责权限、专业知识技能、决策信息提供等需求。如政府审计机关通过建立绩效审计职能处室、建立聘用外部工程、资源环境、金融精算等专家制度，乃至项目外包管理制度，促进绩效审计项目开展。政府绩效审计开展过程中，涉及与司法机关、监管部门、主管单位、绩效评估第三方、中介媒体、社会公众等单位组织协调配合。政府审计机关应当建立相应的沟通协调制度，如建立公共关系管理制度，维系与社会和媒体的良好关系，实现政府绩效审计的参与治理主体协同，以充分利用各方资源，促进政府绩效审计发展。政府绩效审计管理协同还要求不同的审计机关之间能够通过建立平台，共享信息等实现协调配合，促进绩效审计发展。如政府审计机关利用AO软件等技术平台，共享审计案例与经验，实现不同审计机关之间开展绩效审计中的协调配合。

政府绩效审计操作层面协同是政府审计机关在执行具体绩效审计时，能够在审计取证、审计结果利用等方面，与权力机构、决策部门相协调配合，促进绩效审计信息共享、审计资源整合利用，以及审计结果的协同开发利用。如政府审计机关在开展绩效审计时，可以通过协调主管部门，获取行业部门信息，降低审计取证成本等。再如政府审计机关与中介媒体协调，通过中介媒体绩效审计立项计划，接收反馈信息，从而促进科学有效地制定绩效审计项目等。

(四)政府绩效审计结果公开的创新

政府绩效审计结果利用是政府绩效审计得以最终发挥作用的关键影响因素(戚振东和吴清华，2008)。现时期，政府绩效审计结果公开的研究大都是以委托、信息不对称等理论展开，即从知情权、信息激励等角度主张应对政府绩效审计结果进行公开，但同时，对于审计结果公开后续应用，如审计结果的公众交流与沟通重视不够。从政治学角度的研究结果则认为，社会公众参与国家治理必须是有序的。可持续的民主化更应该是内生的，由国家治理的现实需要和关键参与者的可行性战略选择所推动，并受到经济环境和现有制度条件的约束(徐湘林，2010)。国家治理实践经验和理论都说明，在实现政治现代化的同时保持政治稳定，就必须保持政治参与水平与政治制度化的均衡发展，维系较高层次的政治参与度与政治制度化水平(徐海燕，2011)。由此，现有理论强调了政府绩效审计结果公开的重要性，但同时又强调了审计结果公开必须建立在有序的管理控制之下。

西方国家后新公共管理运动的理论和实践说明，社会公众参与是国家公共管理改革的必然要求。如信任和关系契约被认为是公共治理的核心机制。信息透明和公开被认为是培育社会资本的重要途径。后新公共管理运动的理论实际说明，还可以从社会资本培育的角度理解政府绩效审计公开。从社会资本培育的角度理解政府绩效审计结果公开，一方面政府绩效审计结果公开是传递政府部门运营管理绩效信息、增加透明度的必然要求，另一方面必须重视政府绩效审计结果公开过程中的信息沟通与交流。现时期一些审计机关的审计结果公开往往是通过网络等单向向社会公开，很少接受社会反馈信息并据之加以改进。这显然不利于审计机关与社会之间的信任关系和合作氛围的培育。同时，现今还应当通过建立规范的政府审计结果公开制度，强制政府审计结果的公开、透明，避免政府绩效审计结果公开过程中包括结果公开和公开内容等的随意性、无法进行公开责任追究等问题。

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【关键词】公共管理 公共事务 公共领域

综合分析已检索到的文献资料，关于公共管理的公共性问题的研究，越来越受到理论界与公共管理部门的重视，并成为市民社会特有的价值旨趣或规范基础。

1我国公共管理的公共性必要性

“公共”的中文语义强调多数人共同所有，在国家管理职能中，非常明显地，公共性则是其最为根本的特性。在论及公共性在近代的演变时，随着资产阶级社会的发展变化，真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共性指称政治层面。各种冠以公共管理的研究著述曾出不穷，公共管理由“公共”和“管理”构成，在我国，它是为了解决公共问题，实现公共利益的活动。我国公共管理的公共性的内涵表现为是一种分析工具的“公共性”。从保证公民利益的基本点出发，是一种公共精神的“公共性”。认为公民应具有平等的权利，作为一种最新理念的“公共性”，揭示了管理目的的公益性，是一种价值基础的“公共性”，体现的是整个社会的公共利益和政治要求。作为一种公平与正义的“公共性”，是在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，作为一种理性与法的“公共性”，体现公共部门活动的公正与正义，体现人民和政府行为的合法性，公共部门必须克服私人或部门利益的缺陷，体现为公开与参与，支持公民社会及其公共舆论的监督作用。我国公共管理的公共性凸现的必要性在于公共管理实际上仍然是以国家为核心，由于公共管理权力的公共性意识淡薄，促使公共管理的官僚制结构的泛化，这在一定程度上造成了政府的自我封闭。我国公共管理现状形成的主要原因在于我国的市场体制仍不成熟，我国的法制建设虽取得一定进步，却常常缺少市场运作的经验，约束性法律法规仍不健全，内容也不明晰。我国的第三部门还难以担负起公共管理的重任，我国公共权力呈单向运行态势，非政府组织效能很难发挥。随着我国第三部门的成长壮大，对公共管理的“公共性”的研究不仅是公共部门的内在要求，就其现实性需要而言，也是公民社会外力推动的结果。因此，必须提升政府的管理能力，公共管理要贯彻以人为本的原则，改善政府的管理绩效，强化公共服务的理念要求，更好地凸现公共性。公共管理坚持公平正义的价值取向，注重效率的理念，需要明确责任的新管理观要求公共部门凸现公共性。

2我国公共管理公共性存在的基础

依法治国意味着一切公共权力必须以法律为准绳，权力与法律冲突时，权力无条件服从法律，公共管理公共性必须在我国政府和公众中树立起法律法规，这既是法治的要求，也是实践经验的总结。公共管理的社会性与公共性是相辅相成。国家是公共性的代表，公共性受益对象是全体社会公众，公共性是社会性的特殊体现，符合社会发展方向，社会性以公共性为指导。社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。公共性是我国公共管理的本质特征，公共管理主体之所以是公共机构，尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加，从事公务活动，而不是私人事务，代表的行为目标必须具有公益性本质，公共管理主体只有依法行使权力，是公众意志的表达，才真正具备合理性。它体现平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心，要求公共行政进行价值判断，即追求社会公平是公共组织的天职，公共管理以承担社会责任为己任，公共管理在保证效率的情况下，对整个社会发展肩负引导义务，应该对有效的管理和社会公平做出承诺，承担相应的民事责任，体现出社会责任感。公共管理的客体或对象是公共事务，避免对公众利益的侵害，以执行社会职能为基础。我国公共管理公共性的作用在于有利于我国公共政策的制定与执行，是推动社会前进的车轮，有利于实施公共管理活动，实现公共利益，以社会公众的喜好为导向，实现公共利益。

3公共部门采用私部门管理工具彰显公共性

私部门管理的核心内容表现为追求不能损害社会中其他人的权益和利益，私人组织的控制力主要来自市场，它也不处在各种政治力量、相互作用的场之中，，它所管理问题涉及的标的人口较少。公共部门采用私部门管理工具有利于我国公共部门提高公共服务效率，随着近年来市场经济的不断完善和发展，利益博弈进入公共管理领域，我国公共管理公共性受到威胁。而私营部门管理是新公共管理理论基础，公共管理将私部门管理手段运用于公共部门，以顾客为导向的管理理念与管理哲学，满足民众的需求。比如通过绩效管理使公共管理组织的激励约束机制有了依据，，改变政府机关的浪费，加快了转变政府职能，引入竞争机制实现公共管理主体的多元化，借鉴卓越企业的先进管理经验，进一步健全公共财政体制，打破公共部门的垄断局面，更加注重社会管理和公共服务，广泛运用科学管理方法，构建科学的公共部门绩效评估体系，改革和创新公共部门管理方式，引导政府工作人员树立正确导向，重塑公共部门管理的业务流程，实现公共管理主体的多元化，使公共部门更有效率和活力。又比如实现标杆管理，促进公共管理组织学习和变革，彼此合作、信息分享，主要以竞争者为对象，并了解对方是如何实施某项具体程序，希望创造组织的成长空间，发展出新的、能符合未来挑战的能力，充分利用好战略管理手及长期发展战略，不断提高自身管理能力。

参考文献:

［1］张庆东．论公共管理的公共性及其实现途径—兼评国内外公共管理研究现状［D］．北京:北京大学图书馆馆藏博士论文，2002．

［2］王乐夫．试论公共管理的内涵演变与公共管理学的纵向学科体系［J］．管理世界，2005(6)

［3］武玉英．变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究［M］．北京:北京大学出版社，2005．

［4］陈振明．竞争型政府—市场机制与工商管理技术在公共部门管理中的应用［M］．北京:中国人民大学出版社，2006．

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【关键词】新公共管理;政府绩效管理;电子政府

1 新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张

新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论[1]。学界将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动，以期达到提高政府生产力，满足社会需求的结果的一种管理行为。

新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有:

(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。(2)市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制，使公共服务市场化。[2](3)引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。(4)“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论一方面主张政府拥有“掌舵”的职能;另一方面，它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门，使政府不再 “划桨”。 [3](5)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应，即高层公共管理者对政治家负责，公务员对公民的需求保持灵敏的反应[5]。

2 我国政府绩效管理中存在的问题

随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现:

2.1 政府绩效管理制度方面没有保障

当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。

2.2 政府绩效管理的体系不完善

首先，评估主体不齐全。从评价的参与者来看，政府绩效评价存在评价主体缺位的误区，即只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。其次，科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。最后，评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估，缺乏严格的监督制度。

2.3 政府绩效管理的信息化程度不高

政府绩效管理的信息化程度低，给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前，我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订，这就为政府绩效管理带来障碍，很难推进政府绩效管理健康快速发展。[4]

3 完善我国政府绩效管理制度的对策建议

3.1 加强绩效管理立法工作，实现政府绩效管理的法制化

市场经济是法治经济，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先，要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。要从立法上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利;评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度;评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理。再次，颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，作出详细规定，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。

3.2 引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化

改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念，政府绩效就应以人民群众为中心，以人民群众的需要为导向，树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与，民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。首先，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。其次，公民参与使得公民的作用重新定位，成为了政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，监督目的是否达成。再次，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象、在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的需要，符合社会发展的需要。

3.3 发展电子政府，实现政府绩效管理信息化

电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度，为政府绩效管理提供了可以利用的载体。[5] 一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。对政府内部而言，加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通，从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言，电子政府为公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面，电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制，电子政府所要达到的目标，以及维系电子政府良好运行的人员素质保证，都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持，并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。

参考文献:

[1] JE莱恩.新公共管理[M] .赵成根等译.北京:中国青年出版社，2004.

[2] 丹尼斯缪勒.公共选择理论[M] .北京:中国社会科学出版社，1991.

[3] 戴维奥斯本，特德盖布勒等.改革政府:企业家精神如何改革着公营部门[M] .上海译文出版社，2006.

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关键词：公共管理专业 开放式教学模式 构建

前言

开放式教学模式是与传统教学模式截然相反的教学模式，传统教学模式讲究细致、全面、灌输，无半点遗漏，开放式教学模式讲究开放、探究、讨论、自主学习，传统教学模式忽视了学生的主体性，而开放式教学模式对学生的主体性最为重视，重视学生能力的培养，思维的培养，可以弥补传统教学的弊端，提高学生的学习能力与思维能力，因而，利用开放式教学模式开展教学，构建开放式教学体系是提高教学质量，提升学生实践能力的有效途径。

一、公共管理专业教学现状

公共管理专业教学现状不容乐观，教学内容、教学方式、评价方式等方面都存在一定的问题，影响了公共管理专业教学质量。公共管理专业教学中存在的问题主要体现在以下三个方面，第一，教学方式单一，在公共管理专业教学中，过分强调教师的权威性，忽视了学生的主体性，教师主要采用满堂灌的方式进行教学，通过耳提面命的方式向学生讲授概念与逻辑关系[1]。但是，教学是一个师生相长的过程，教师在教学过程中需要为学生提供发挥主观能动性的机会，在教学设计过程中，以生为本，注重学生学习的主体性，由于教师忽视了这一问题，致使教学方式较为单一，以一言堂式的教学方式开展教学，因此，教学方式较为单一，影响了公共管理专业课程的教学质量。第二，教学内容过于陈旧，无法与时俱进。公共管理专业的教学内容是人、政府、社会发展的最前沿的问题，与时俱进，捕捉最新的思想动态对公共管理专业而言最为重要。但是实际上，我国高校公共管理体系存在重理论，轻实践的问题，理论内容更新较慢，知识点较为陈旧，案例多是早前的案例，缺乏有关时事政治，政府管理、社会治理等较为前沿的知识，教学内容缺乏代表性。第三，教学评价单一，教学评价单一是教学中最为常见的问题，在教学过程中，主要以教师的评价为准，忽视了学生的评价，教师评价又主要以考试成绩为主，忽视了学生的实践能力，课堂表现，教学评价不具有代表性，考察的只是一些死记硬背的理论内容，而不是考察学生的实际应用能力，考核具有片面性，不能促进今后公共管理教学的发展。

二、公共管理专业开放式教学模式的构建

（一）开放教学方式

课堂教学的重点不仅仅是传授知识，还包括讲解知识的由来，使学生掌握学习的方法，促进师生交流，实现教学相长，因此，保证教学方式的开放性十分重要。开放教学方式需要做到以下几点，首先，互相学习，交流讨论，教师在讲解知识时，可以要求学生自己收集资料，对一周内出现的重大事件提出自己的看法或者向教师提问，鼓励学生质疑，引导学生从多个角度思考问题，避免学生执迷于标准答案，通过头脑风暴的方式组织学生交流学习，共同探讨解决方式。而教师需要鼓励学生质疑，使学生意识到师生关系的平等性，拉近师生间的距离，为学生提供更加宽广的思路，提升学生的问题解决能力[2]。其次，设情境，引导学生质疑思考，在教学过程中，教师不能拘泥于教材，需要采用开放式思路开展教学，可以将教学的重点定位到情景创设与案例引入上，启发学生思考，引导学生讨论研究，实现开放式教学。例如，当前食品安全问题受到广泛的关注，315打假中也较为重视假冒伪劣的食品，奶粉、火锅、鸭血、羊肉等都可以掺假，教师就可以以这个问题入手，要求学生对食品安全问题进行讨论，创设情境，研究如何对食品安全问题进行有效的监管与治理等，保证教学方式的开放性，提高教学质量。

（二）开放教学内容

开放教学内容的关键在于对教学内容进行创新，增加社会实践环节，通过开放教学内容，可以增加教学内容的科学性、合理性与前沿性，添加一些新的内容，与时代接轨，与时俱进。因此，开放教学内容十分重要，是保证公共管理专业教学质量的有效途径。开放教学内容，充实前沿的内容，可以调动学生学习的积极性，使学生对医疗体制改革，网络暴力热点问题提出自己的见解，增加课程体系的新颖性，使课程内容更加充实[3]。此外，通过增加实践环节，还可以提高学的知识运用能力，使学生能够通过政策理论进行实践，使学生更加重视实践教学活动[4]。

（三）开放学生评价

公共管理中提出的问题大部分没有具体的答案，都是较为开放的问题，只规定了答案的具体范围，适应性强，灵活性较大，公共管理类问题给予学生较大的发挥空间，但是，由于评价方式的单一性，反而抑制了学生主动性的发挥，为学生制定了框架，阻碍了学生思维的发展。开放学生评价能够消除思维框架，保证学生主观性与创造性的发挥，因而，开放学生评价十分重要。通过采用多元化评价，教师评价与学生评价相结合，结合课堂表现，作业情况等方式进行评价，可以保证学生评价开放性的同时，保证评价的准确性与客观性，对学生进行公开的，客观的评价[5]。

总结

开放式教学模式是一种应用广泛的，值得提倡的教学模式，将其应用于公共管理之中能够达到理想的教学效果，发挥重要的作用，构建开放式教学模式，从教学方式、内容、评价等方面着手，转变单一教学方式，更新教学内容，将理论与实践相结合，保证教学内容的前沿性，有助于为教学质量的提升做好铺垫，达到理想的教学效果。

参考文献

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[2]王丽慧，顾敏敏.公共管理专业开放式教学模式的建构[J].太原城市职业技术学院学报，2013，（09）：124-125.

[3]闫章荟.公共管理专业情境模拟教学模式设计及应用[J].中国电力教育，2012，（20）：37- 38.

[4]范梅芝.公共事业管理专业实践教学模式探讨[J].改革与开放，2010，（22）：150-151.

[5]裴志军.论公共管理类专业开放式教学模式及其实现[J].价值工程，2010，（05）：193-195.

篇11

关键词：公共管理专业；实践课程教学；体系构建

公共管理专业所培养的是具备一定的经济、政治、法律、管理等方面知识以及具备应用该知识的能力，能在科、教、文、卫、体等事业单位或政府公共部门从事管理工作的专门人才。在新常态下，相关用人单位和部门对于公共管理专业的人才需求逐渐精细化，从传统的偏好理论型人才逐渐向实务型人才转变。这一人才需求偏好的转变，直接对公共管理专业人才培养模式提出了新的要求，尤其是公共管理专业的实践课程教学体系的构建已成为当前急需探讨的一个课题。

一、公共管理专业实践课程教学特征

实践教学是学生深入理解理论知识和掌握技能的必要环节①。叶信治指出，大学实践课程具有自主性、专门性、发展性、研究性、生成性、社会性、国际性等特点②。乔兴旺等人分析了经管专业的实践教学特征，指出其具有综合性、开放性、情境性、体验性、自主性和创造性等特征③。金涛和陈媛也提出了经管专业实践教学的内容系统化、主体社会化和手段信息化的特征④。就公共管理专业而言，其实践课程教学具有如下特征：1.系统性首先，在课程内容方面，以公共部门管理为主线来设置主干实践课程，形成结构合理、针对性强的课程体系，既包括大型综合实践，又包括各分项实践；既有实操性的课程设置，也有示范性的课程设置。其次，在教材教法方面，公共管理专业实践课程教学的教学工具、教学手段、教学方法等也是成体系的。针对不同的公共管理事务，实践课程教学需应用有针对性的教学工具，采取有针对性的教学手段，实施有针对性的教学方法，而相应的实践课程的教学工具、教学手段、教学方法最终将形成自洽的体系。2.应用性公共管理专业以为政府或其他公共部门培养管理人才为目标，因而其实践课程教学以应用性为最高原则，所有的实践教学的教学形式、教学目标、教学内容、教学过程、教学考核、教学手段等等都以提升学生的动手能力为宗旨。其应用性在于能够使得学生身临其境地感受公共部门的管理情境，熟悉公共部门管理的事务流程、管理方法，获得公共部门管理的重要观念和良好行为习惯，培养其应变能力，养成适应公共部门需求的综合职业能力。3.技术性实践课程教学的技术性是指公共管理专业实践课程教学需要利用先进的技术手段来模拟仿真公共事务的管理过程。公共管理专业实践课程的模拟包括环境模拟与业务流程模拟。此二者都需要应用特定的技术来实现。如，公共危机管理应急指挥的实践教学，需要模拟相应的指挥流程、指挥机制等，这都需要相应的技术支持。4.创新性创新性体现在实践课程教学给学生提供了开展创造性的活动机会，能够触发学生的创新能力。即实践课程教学中，教师不再是单纯地讲授理论，也不再越俎代庖地向学生灌输知识，而是通过业务流程模拟等教学活动，让学生置身其中，充分地发挥学生的创新思维能力，使其能够触类旁通、举一反三，最终形成自己对公共事务管理的独特理解。

二、公共管理专业实践课程教学存在的问题

1.实践课程体系设计的滞后性近年来，我国政府机构改革进展明显加快，各部门各机构的改革如火如荼，但由于本科生教学培养计划的编制周期等因素，实践课程教学无法体现政府机构改革的最新成果，从而无论课程设置还是课程内容设计方面，都落后于实践。2.课程设计偏理论性不同于高职院校将学生培养的立足点放在实践技能的培养上，长期以来，普通高校的本科生培养中理论教学占据了绝对主要的教学资源，轻视甚至忽视实践课程教学。这一点在公共管理专业实践课程教学上尤为突出，体现在实践课程学时上就是实践课程占总课时的比重极低，导致学生应用能力差，实践动手能力弱，无法满足市场对高素质人才的需求。相比之下，“美国高等学校教学计划中，教学实践与理论教学的比例为3:1”⑤。3.实践课程设计缺乏针对性与深入性尽管在形式上公共管理专业实践课程设置包含课程实验、社会调查、现场观摩、毕业实习、毕业论文等方面，教学方式也包括校内实习与校外实习，但实际上由于公共管理主题繁多，因此实践课程设置容易出现目标不清晰，应用指向不明确的情形。一方面，实践课程教学希望全方位覆盖公共管理；另一方面受师资等方面的限制而不能深入实施，最终导致实践课程流于形式。4.实践课程师资力量缺乏，师资来源单一化从效果上讲，聘请来自于管理一线的政府部门人员从事公共管理专业实践课程教学是最有效的，但现实是实践课程教学大部分由高校教师来实施，这些教师尽管长期从事公共管理专业的教学与研究，具有丰富的理论知识，但是大多缺乏相关的实践知识和经验，甚至部分教师会将实践课程教学当作理论课程来教授。5.实践课程的设备投入不足在重理论轻实践的教学观念的指导下，普通高校的实践基地建设落后，普遍存在实践器材老旧、实践教学设备缺乏、实践教学软件落后等问题，导致实践课程教学无法按照教学大纲要求保质保量地完成。

三、公共管理专业实践课程教学基本理念的提出

针对公共管理学科的交叉性、应用性、综合性特点，公共管理专业应重视实践教学，强化实践环节，让学生在实践中认知公共管理过程、学习公共管理知识、提高公共管理技能、创新公共管理服务水平。对此，应确立“问题导向、能力本位、实践创新”的实践教学理念。其中，问题导向是实践教育的立足点，能力本位是实践教育的核心，实践创新是实践教育的最终目的。1.问题导向理念即在实践教学中主动聚焦公共管理与公共服务领域的重点、难点和热点问题，以问题为中心，科学合理地设计实践教学体系框架、确立实践教学课程模块、选择实践教学方式方法，做到实践教学活动有的放矢、适应政府部门及其公共管理实践的需求，激发学生参与实践活动的兴趣，引导学生不断发现问题、主动思考问题、积极解决问题，从而推动公共管理理论与实践的有机统一。2.能力本位理念即从公共管理职业岗位的需要出发，强调以能力作为教学的基础而不是以知识体系为基础，按照公共管理岗位能力的需要，明确实践教育培养目标，选择实践教学内容，合理设计实践教学过程，构建实验、实训、实习循序渐进的公共管理能力训练体系。同时，按照社会需求与学生的个性化特点，分层次、分模块、分类别地培养学生公共管理实践技能与创新能力，提高学生的就业竞争力。3.实践创新理念围绕建设创新型政党、创新型政府和创新型社会的要求，通过与政府、行业等部门的合作，跟踪公共管理学科发展前沿，创新实践教育观念，优化实践教学体系，探索现代化实践教学方法，加强创新性实践项目建设，培养具有创新思维和能力的一流公共管理人才。

四、公共管理专业实践课程教学体系之设计

公共管理专业实践课程教学体系设计的基本思路是：以政府、行业、社会需求为引领，以实践教学模式创新为基础，落实“问题导向、能力本位、实践创新”的实践教学理念，应用“校内实践与校外实践、模拟仿真与现场实践统一、实践教学与研究创新”有机统一的实践教学方法，大力推进实践教学体系改革创新，不断完善实践教学管理机制，提高学生的创新意识、实践能力和综合素质，满足政府部门、基层社区及企事业、行业部门对公共管理专业人才的需求，全面推动公共管理教育创新发展。对此，需从实践课程教学目标和实践课程体系等两个方面来构建科学合理的普通高校公共管理专业实践课程教学体系。面对公共管理日益增长的多领域、多层次的人才培养新要求，公共管理专业实践课程体系建设应该以公共问题为立足点，以能力培养为核心，以实践创新为最终目的，依据公共管理实践流程，构建“三分三统四模块”的实践教学体系。“三分三统四模块”的实践教学体系是指分层次、分阶段、分类别设计实践教学体系及其内容，并将校内实践与校外实践、模拟仿真与现场实践、实践教学与研究创新有机地统一起来，构建基础实践模块、技能实践模块、综合实践模块、研究创新模块四大实践模块，以提高学生公共管理技能与实践创新能力。1.三分分层次的能力培养定位、分阶段的实践课程设计、分类别的实践教学过程。分层次的能力培养定位是指针对人才培养目标及社会需求，分层次培养公共管理人才的各种能力，具体包括：①专业认知能力，即对公共管理专业基本知识、基本原理与基本方法的熟悉和了解；②专业应用能力，即行政管理事务、社区管理事务、应急管理事务、公共服务、社会管理、公共关系等专业技能的操作与应用能力；③专业创新能力，即在公共管理的专业认知能力与专业应用能力的基础上形成研究创新能力。分类别的实践课程设计是指根据能力培养侧重点的不同，分类别设计实践课程体系，具体包括：①专业基础实践，主要是通过专业基础认知实践和专业基础验证实践培养学生的专业认知能力，使学生了解普通逻辑、信息管理、数据处理、政府结构、政府过程、人事行政等基本理论与知识；②专业技能实践，主要是通过专业技能实践和综合实践培养和训练学生公文写作与处理、社区工作实务、行政管理事务等专业技能；③综合实践，主要是通过专业综合模拟和专业综合实践培养学生的公共政策分析、社区服务、电子政务、政府媒体管理、政府决策模拟等综合专业技能；④研究创新实践，主要是通过推演仿真与实践创新实践培养学生，进行政府流程再造、结构设计和治理创新以及运用知识参与公共管理相关问题研究创新的能力。分阶段的实践教学过程：根据学生学习过程及其个性化特征，分阶段实施实践教学，即①低年级学生开展初级实践教学；②中阶段学生开展中级实践教学；③高年级学生开展高级实践教学。2.三统校内实践与校外实践统一、模拟仿真与现场实践统一、实践教学与研究创新统一。校内实践与校外实践统一，即与对口的公共管理部门，如政府的行政服务中心等校外实践基地的实践教学有机地统一起来，使学生能够在校内实践中心和校外实践基地实现轮训；模拟仿真与现场实践统一，即实现理论教学课程与实践教学课程的统一。例如沙盘推演、虚拟政府、虚拟社区等与社区工作实务、行政管理实务等现场实践的课程有机地搭配起来进行课程设置；实践教学与研究创新的统一，即一方面，通过实践课程教师主持或参与实践教学课题，用理论指导教学，提升实践课程教学效果；另一方面，通过学生主持或参与创新训练计划、挑战杯、学科竞赛等形式激发学生对实践课程的兴趣和提升科研创新的能力。3.四模块围绕四个模块来设计实践课程。①基础实践模块。该模块的实践课程主要面向大学一、二年级学生，注重学生在知识结构、能力结构和素质结构方面的均衡发展；②技能实践模块。该模块的实践课程主要面向大学二、三年学生，强调具体分析能力、综合实践能力的培养，为学生走向社会、岗前培训创造条件。③综合实践模块。该模块的实践课程面向大学二、三年学生，强化对知识点的理解，为后续的创新实践打下基础，巩固学生的专业知识，提高学生的专业技能；④研究创新模块。该模块的实践课程主要面向高年级学生，注重培养学生的创新意识和创新能力。

五、公共管理专业实践课程教学保障机制的设立

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(一)中国学界关于公共管理范式论争的概述

1999年，陈振明教授撰文指出:西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。”［1］之后，陈教授又在自己的著作中表达了类似的观点(三种范式的名称略有变化):“作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。……在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为‘新公共管理(学)’)。”［2］但是，这一观点随即遭到了不同意见的批评。蔡立辉教授在2002年撰文反驳说:“无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，‘公共管理范式’兴起的观点都是不能成立的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明‘公共管理范式’的兴起，更是难以成立。”［3］他还进一步批评道:“认为现在是由‘公共行政(PublicAdministration)’发展到‘公共管理(PublicManagement)’的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。”［4］关于公共管理范式的争论由此引发，更多的学者加入到论战当中，各抒己见，见仁见智。例如:王乐夫教授在2005年撰文认为“公共管理学研究的视野和内容要比公共行政学和政策科学宽泛得多。”“也可以说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时吸收了其他相关学科如政治学、经济学、管理学、社会学、法学等学科最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，不断探求一些新的结论，正逐步形成新的知识体系。”［5］黄健荣教授对这一问题进行了更为深入的研究。2005年，他在自己的著作中写道:“公共管理是一门新兴学科和一种新的研究范式和应用范式，它的兴起是对传统公共行政理论和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中对这一问题进行了更为明确的概括:“广义而言，公共管理随着国家的出现而产生，其主要发展进程历经前工业社会的统治主导型模式、工业社会的管理主导型模式，现在正转向服务主导型模式的治理。”［7］

(二)中国学界关于公共管理范式论争的焦点

综观中国学界关于公共管理的范式之争，焦点主要集中在两个方面:一是公共管理是否存在范式嬗变与转换;二是公共管理范式究竟有哪几种类型。夹杂在其间的还有关于公共行政、行政管理和公共管理等概念的内涵与外延的争论。关于第一个问题，现居主导地位的意见是认为公共管理的新范式确已产生，也有少数学者认为公共行政并未出现新的范式，也未发生范式转换。关于第二个问题，学者们意见尚不统一，有二范式说、三范式说甚至多范式说，其中持三范式意见者居多———但在范式的具体指称与内涵界定上也不尽相同。至于将公共管理的范式嬗变与转换置于中国国情下讨论，观点就更是众说纷纭、莫衷一是了。

二、公共管理范式之争的原因

以笔者浅见，关于公共管理范式嬗变或转换的论争，很大程度上源于对范式概念的诸多歧义性理解以及其他替代和挑战性理论研究工具的运用。

(一)范式概念内涵及对其歧义性理解

一般认为，“范式(paradigm)”作为一个科学概念是由美国科学哲学家托马斯•库恩于1962年在其不到13万字的著作《科学革命的结构》一书中首先提出来的。他运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科学革命等概念，认为科学革命实际上就是范式的转换:“每一次革命都迫使科学界一种盛极一时的科学理论，以支持一种与之不相容的理论。每一次科学革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的，或怎样才算是合理问题的标准。”［8］遗憾的是，库恩在《科学革命的结构》一书中提出范式概念时并没有给出一个确定的涵义，其本身就存在许多模糊的地方。正如英国学者玛格丽特•玛斯特曼女士总结的那样:“库恩那种半文半白的文笔对水平不高的读者来说，要理解他笔下的范式倒真是一个困难。根据我的统计，他在《科学革命的结构》(1962)一书中至少以二十一种不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列举了库恩对“范式”的21种描述，并将其概括为三种类型，即“分为三个主要的部分”［10］:一是形而上学范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解为一组信念、一种神话、一种有效的形而上学思辨、一个规范、一个新的观察方式、一个指引感觉本身的有条理的原则、一张地图、某种决定广大实际领域的东西。二是社会学范式(sociologicalparadigm)，它可以被定义为一个普遍承认的科学成就、一种学术传统、一个具体的科学成就，像一套政治制度，也像一个公认的法律判决。三是人工范式(artifactparadigm)或构造范式(constructparadigm)，它被以更为具体的方式来使用，例如把它作为一本实际的教科书或经典著作、一些供给的工具、实际的仪器设备、更带语言规范地作为一个语法范式、带有解说色彩地作为一个类比、较富心理特色的有如一个格式塔图形和一副反常的纸牌，等等。可见，库恩范式概念的芜杂与捉摸不定，一方面有利于学者们从不同的研究视角来发现若干理论兴奋点，进行创新;另一方面，也使得许多学者并不刻意去全面理解和把握范式的内涵，而只是“盲人摸象”似地依据自己的理解来使用范式概念与范式转换理论，从而在客观上造就了一片“范式丛林”。当学者们在论及公共管理范式时，也许使用的并非同一套话语标准，争论也就不足为怪了。

(二)对范式理论的挑战性概念与理论

库恩提出范式概念之后，不少西方学者对其进行了批判。1965年7月，在伦敦裴德福学院举行的科学哲学讨论会上，当代有名的一些科学哲学家专门用了一天的时间讨论库恩的范式论，［11］并提出了若干新的概念与理论解释与之分庭抗礼。其别值得一提的是“科学研究纲领”概念和“韧性与增生理论”。

1．科学研究纲领

伊姆雷•拉卡托斯为了强调科学发展的连续性和科学进步的合理性，提出了科学研究纲领(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看来，科学总是以研究纲领的形式向前发展的，它是一个有结构、有层次的整体。研究纲领内部有相对稳定的“硬核”，外部是柔韧多变的“保护带”，还有一套解决疑难问题(例外性)的机制，即辅助研究法(heuristic)。硬核是约定的，是作为研究纲领未来发展基础的、最普遍的基本假设和基本原理，它比范式具有更大的稳定性。保护带由各种辅助假设构成，当遇到反常或否证时，保护带可以通过调整辅助假设而达到保护硬核的目的。“所有科学研究纲领都可用其‘硬核’来刻画其特征。纲领的反面助发现法禁止我们把矛头指向这些‘硬核’。反之，我们必须运用自己的智慧去表述、甚或去发明一些‘辅助假设’，在这个硬核周围形成一个保护带，以致矛头只得改而指向这些假设。正是这些辅助假设构成的保护带必首当其冲受到检验，进行调整再调整，甚或全部更换，才使得那个因而成为坚硬的核得到保护。”［12］而当研究纲领失去解释力和预测力时，它就会因逻辑的和经验的原因而碎裂，人们就会抛弃这种的退化的研究纲领，而采纳进步的研究纲领，这是科学革命的基本原理，是一个自然的新陈代谢过程。

2．韧性与增生理论

在同库恩的论战中，保罗•费耶阿本德描绘了他的科学发展模式。他认为科学有一定的“韧性”(tenacity)，人们总能够从许多理论中选出一种可望取得成功的理论，即使遇到巨大困难时仍可加以坚持，而置大量反证于不顾。有了韧性，我们就不必用顽强的事实取消某一理论了，我们可以使用其他理论T''''、T"、T"''''等，即对现行的理论进行调整，这就不可避免地要接受增生原则(principleofprolifera-tion)，容许不同理论的并存。［13］在费耶阿本德看来，科学之所以不断发展，正是增生与韧性相互作用的结果，因此他坚决反对范式的绝对统治。虽然在范式之外，还有其他多种关于自然科学研究、科学理论发展的解释模型，但是在后来的社会科学研究中，多数学者似乎更偏爱并只移植了库恩的范式概念，承认科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。因此，当范式理论的解释力出现问题时，争论也就自然而然地产生了。在很多时候，公共管理的范式之争与其说是学术思想的争鸣，不如说是理论研究工具的竞争。

三、对公共管理范式之争的反思

(一)公共管理究竟是否出现了新的范式

反对公共管理新范式说的学者也承认，公共行政学在不同的发展阶段上使用了不同的概念、理论、方法与研究模型，但认为这些不同的理论与方法不过是在同一公共行政学范式下理论研究与实践活动的自我调整。“从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。但构成为公共行政学研究背景的文化的、社会的和心理的因素没有变，共同体信念没有变。各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心。”［14］显然，批评者在这里已经运用了科学研究纲领的思想，即认为公共行政的“硬核”没有被触动，只不过其周边的“保护带”遭遇了一些挑战而已。言下之意，陈振明教授等人关于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理运动的一些技术性表象，而未对其理论内核细加审视。但是，仅从公共行政学的百年历史中来界定公共行政的“硬核”，或许并不全面。黄健荣教授显然看得更加深远。他将整个公共管理的发展进程置于人类社会的历史长河特别是国家产生以来的广阔背景下加以考察，从而得出了三次范式嬗变的结论，并且对三种范式各自的“硬核”进行了更为全面和细致的梳理与概括:前工业社会的统治型行政范式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制体制为其运行基础，以统治者的集权专断为管理方式，其本质是政府的阶级统治功能;工业社会的管理型行政范式以处于权力制衡系统中的政府为权力中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主和法治为其运行体制的基础和管理方式，其凸显的是政府的管理功能;而当今正在转向的服务型行政范式则以有效促进公共利益最大化为宗旨，强调公民本位和服务本位，以公平正义、人文关怀、民主、法治和责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为运行方式，突出的是公共管理的公共服务功能。概而言之，从价值取向上看，统治行政寻求对等级秩序与资源的攫取，管理行政追求理性与效率，而服务行政寻求增进共识与合法性。如此看来，公共管理的核心价值观亦即理论“硬核”部分已然遭到了强有力的挑战，正如其研究方法与管理实践等“保护带”所遇到的情况一样。黄健荣教授一针见血地指出了这一挑战的实质:“反映了对人的价值、尊严和权利的认识的不断深化”。“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重。”［15］从统治行政到管理行政再到服务行政，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，反映了对人的尊重和权利的尊重的改善。“根据对公共行政和公共管理理论模式宏观背景的考察，基于一个更为广阔的理论视野，公共管理理论模式作为公共行政模式的替代物，它是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，它是对公共行政理论模式的一种超越，一种新的公共部门管理模式———公共管理正在取代公共行政成为新的、有效的公共部门管理理念。”［16］如果在21世纪仍然看不到公共管理领域的这一显著性变迁，而拒绝承认任何公共管理新范式的出现，那么即便不能被指责为顽固，至少也应当被批评为迟钝。

(二)公共行政的概念要被废弃了吗

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关键词：公共管理 国有企业 社会责任

改革以来，中国社会经历了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。宏观经济体制的转变必然带动作为社会基本单位的国有企业的变迁，引发微观经济层次由单位化的经济组织向市场化的经济组织的转型。中国国有企业转型虽发生在经济领域，但其根源却深植于非经济领域。因此，国有企业转型问题并不仅仅是个经济制度的创新问题，它还涉及到公共管理的创新问题。

1.转型时期国有企业公共性的缺失问题

尽管这些年国有企业在经济实力上取得了非凡的成就，但华丽数字的背后，国有企业还有很多必须解决但仍然没有解决的问题。从国有企业的性质来看，前期的国有企业改革工作只注重国有企业的经济性，而忽视了国有企业的公共性。与一般企业不同的是，国有企业的国有本质决定了国有企业是具有公共管理职能的公共企业，它不仅需要关注自身经济目标的实现，更需要关注其非经济目标的实现；而国有企业非经济目标主要通过国有企业履行社会责任来实现。1979年，国有企业在放权让利试点中，开始实行利润留成制；1983年，国有企业开始实行以税代利制度；1986年底，国有企业实行了承包经营责任制；1993年，国有企业改革进入了建立现代企业制度试点阶段。这一系列改革措施的实施显著提高了国有企业市场化水平，对提高国有企业经济效益做出了重大贡献，但与此同时，在以市场化为取向的改革进程中，面对民营经济以及跨国公司迅速成长而形成的巨大竞争压力，国有企业确立了片面追求利润最大化的经营目标，而逐渐放弃了作为公共企业应该承担的社会责任。刚刚建立现代企业制度的国有企业，既不愿意承担那些长期以来以国有企业办社会形式而承担的社会责任，也没有在企业内部树立起承担其应该承担的、由企业国有性质决定的社会责任的基本意识。从政府的角度来讲，为了从形式上消除传统计划经济体制下的政府形象，开始实施政企分离的措施，国有企业转型的过程几乎成为了公共性丧失的过程。国有企业改革实际上是按照西方的现代企业制度惯例进行的，就在我国进行企业改革的同时，即从20世纪80年代以来，西方的企业管理正在由“以资为本”逐渐转向“以人为本”。西方管理学界和众多企业开始信奉“企业社会责任理论”，即企业不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任。考察国有企业的发展历程，我们更清醒地认识到国有企业发展要受到市场准则和社会责任的双重约束，过分依赖这两条原则中的任何一条都会造成严重的扭曲。忽视市场准则的企业将逐渐丧失活力，而忽视社会责任的企业又可能导致“资本主义剥削”。事实上，改革以来，国有企业转型的问题就是不平衡地强调一条原则比另一条更重要。我们今天面临的挑战就是如何认识国有企业的社会责任，如何认识国有企业的公共性缺失问题。

2.国有企业作为公共管理主体的理论依据

从国外最新的公共管理理论发展来看，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。在公共治理的理论体系中，国有企业被看成是提供公共产品和公共服务、实现一定社会目标的公共管理主体之一。所谓公共治理理论，是伴随西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，这些公共管理主体不仅包括长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性，公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，也表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。

在公共治理的理论体系中，政府并不是公共管理的唯一主体，因为当代社会的公共管理是一个责任共担的社会管理系统，国有企业、非赢利组织均参与其中并发挥自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理结构中居于最重要主体地位的同时，还需要充分认识到国有企业在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美国著名管理学家徳鲁克论证了当代政府的有限性和管理对象的特定性，而且也只有有限政府才能实现强力政府和高效政府。在政府改革中，应发挥政府、市场和社会三方的作用，并需要从“政府失败”、“市场失灵”来思考公共管理各主体之间相互配合的必要性。因此，政府机制存在的失灵现象，决定了公共管理中国有企业回归的必然性。作为一种新兴的公共管理理论范式，公共治理理论必将为国有企业履行社会责任、参与公共管理活动提供重要的理论指导。

3.国有企业作为公共管理主体的实践依据

从国有企业发展的历史来看，不论这个国家采取何种经济体制，也不论这个国家经济水平高低，国有企业的存在是一个普遍现象。在西方主要国家当中，法国是国有企业占国民经济比重最高的国家之一。据统计，1990年，法国拥有国家直接控制和国家控股50%以上的国有企业共2268家。在东亚，新加坡主张公共服务提供多元化与合作化，让更多的非政府组织参加。1974年成立了淡马锡金融控股公司，100%为财政部全资拥有，代表政府行使国有资产的股权。新西兰把国有企业承担一定的社会责任写进其法律之中。从国际上来看，各国国有企业主要集中于非竞争性的行业，在基础产业、公用设施等领域占有主导地位。作为非竞争性的国有企业，其主要目标是提供各种社会服务，它们主要活动于非竞争性产业或承担非竞争性项目。国有企业与私营企业相比的一个重大区分，那就是国有企业必须更加重视社会责任目标。这几乎是世界各国国有企业与生俱来的共同特质。从各国国有企业的发展实践历程中，我们不难得出结论：国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段，是国家发挥经济职能以弥补市场缺陷、实现社会公平、提供公共产品的重要工具。公共性是国有企业的本质属性。

政府与企业是社会环境中的两大主体。理解一个国家的政治经济动力的最佳方式，就是去调查政府与企业的关系。由于这两套制度都受到了缺陷和不足的影响，因此，国家政治经济的成功就依赖于每一方在复兴另一方时成为积极伙伴的能力。在提供社会福利性利益、构造消费者保护政策、为广大工人设定工作场所方面，国有企业起着极其重要且具有建设性的作用。但目前的现状是，国有企业活动的社会维度并没有被认为取得了成功。尽管目前国有企业仍以利润最大化为目标，但多样化的目标需求，将使未来的国有企业在参与社会活动时，更多地反映出基本价值和公众的标准。从政府与国有企业的关系来看，相对于更加严密的政府控制来实现社会福利而言，国有企业的相对独立性提供了更多的好处。过去若干年的改革发展表明，在政府与国有企业之间，没有一个单一的结合模式能够对社会问题提供持久的解决方案。随着时代的变迁，必须奋力对政府与国有企业进行改革和复兴，把国有企业纳入到公共管理轨道，在现有的行政管理体制下彰显国有企业社会责任，以使政府和国有企业互为对方的力量之源。

4.企业社会责任：国有企业参与公共管理的实现路径

从公共管理的意义上来说，企业社会责任是一个全新的理念。所谓企业的社会责任，就是一个企业在创造利润对股东负责的同时，还需要承担对员工、消费者、社区和环境等的饿社会责任。在国有企业推进市场化的转型过程中，企业社会责任运动在全球悄然兴起。20世纪90年代，许多跨国公司相继建立自己的生产守则，后演变成企业生产守则运动，企业生产守则运动的直接目的是促使企业履行自己的社会责任。2000年7月，“全球契约”正式启动，它倡导用“共同价值和原则”规范企业活动，在企业社会责任领域开展国际合作。尽管中国的企业以自己的行动方式和表述特点一直承担着社会责任，但“企业社会责任”的提法更多地被看成是全球化时代一种新的话语。其目的就是要使中国企业能够在全球化时代与全球对话。20世纪80年代以来，随着中国改革开放步伐的加快，跨国公司生产链在中国得到不断强化和延伸。在后工业社会成长起来的跨国公司越来越重视对中国合作伙伴的社会责任问题。

未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业的改革目标就是使国有企业由市场化的组织走向社会化的组织转变，由股东至上追求利润最大化向利益相关者共同治理追求企业社会责任转变。新的国有企业改革的意义在于，当国有企业的经济责任投资完成后，生产经营者必须进行国有企业的社会责任投资。所谓国有企业的社会责任投资，不是一个数量概念，而是一个结构概念，既它通过调整分配模式、平衡利益相关者的利益而实现，从而在社会结构层面提升整个社会的收入水平、缩小社会收入差距，促进社会结构的稳定。社会责任投资是能够同时实现双重目的，为投资者带来利益，并促进企业履行社会责任，从而改变社会。这种包含赢利追求和社会发展追求的全新投资价值观，不仅使国有企业参与了公共管理，给人类带来了积极的结果，也决定了其生命力和重要发展趋势。

参考文献：

[1]丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社，2000年。

[2]刘俊海：《公司的社会责任》，法律出版社,1999年。

[3]叶保强、陈志辉：《商亦有道》，中华书局,1999年。

[4]臧跃茹，刘泉红：对深化中央国有企业改革思路的探讨2008-02-25中国经济信息网。

[5]科斯：《企业的性质》，三联书店,2000年。

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随着经济全球化的发展，国际交流、国际竞争与国际合作日益频繁，高等教育要面向世界、面向未来，这是我国高等教育发展的必然趋势。国际化趋势对管理类学科的冲击十分强烈，高校教育必须要紧跟国际潮流才能培养出符合时代要求的新型人才。如果大学生只有专业知识，而不具备本专业的基本外语能力，比如使用英语阅读公共管理专业经典著作、最新文献、有关新闻的能力，或是用英语参与国际学术交流的能力，将不能适应新时代对专业教育的要求。我国的双语教学是高校培养“专业加外语”复合型人才的重要手段。在双语教学中，教师讲授的重点不是外语知识，而是要求学生能够读懂外国的行政管理学案例，并能够用外语进行基本的管理学原理分析或者公共政策分析，并通过这个学习过程，使大学生掌握应用外语分析和解决专业问题的基本方法，能够通过外语来掌握和运用公共管理学的专业知识。我国公共管理专业研究和教学方面都处于摸索阶段，而西方国家已经积累了丰富的管理理论和实践经验。在出版业高速发展的今天，大学生有更多机会接触专业课的原版英文读物，在专业课堂上引导学生阅读相关英文书籍和文献，可以帮助学生理解专业知识。中国的公共管理还需要从英文经典原著和其他英文资料中吸取更多营养才能加快自身发展。所以，公共管理专业应该在专业课程的教学中积极推进双语教学。

二、公共管理专业的双语教学模式及其运用

1.导入型双语教学模式及其运用。

导入型双语教学模式是沉浸式双语教学的变种。沉浸式双语教学模式起源于北美和欧洲的一些双语或三语言国家，用来使母语不同的学生获得相同的学习能力，后来一些单语制国家学习并改造了这一模式，导入型双语教学模式就是其中之一。在这一模式中，学生在学习初期仍然使用母语，但在学习过程中外语的比重逐渐增加，也就实现了从母语导入，而逐渐使学生沉浸在外语学习环境中的过渡。如果把公共管理专业的双语教学看成一个长期的专业教育过程，而不仅仅是4年本科教育，那么这种导入型双语教学应该贯穿本科教育和研究生教育始终：在本科专业课教学中适当加入一些双语课程，使学生从母语逐渐适应本专业的外语书籍和资料；在研究生阶段增加外语教学的比重，从母语教学导入，慢慢过渡到浸入式双语教学，到研究生的最后阶段才有可能实现完全浸入式教学，与国际专业教育接轨。除大学英语课程外，专业教育首先应该开设专业英语课。不论采用上述哪一种双语教学实践模式，都离不开基本专业英语技能的学习———公共管理学专业英语双语教育课程设置中必不可少的一环，它所承载的主要功能是使学生熟练掌握专业核心词汇，掌握专业的主要议题，并让学生接触一些本专业经典外文读物的节选。专业英语课程在一定程度上营造了一个语言氛围，给学生更多了解专业术语和专业概念英语表述，让他们在潜移默化中学习外语知识和专业知识，在提升外语技能的同时，锻炼非母语文化思维能力和运用能力。专业外语课程的教学目的主要是以外语为应用语言传授公共管理学知识，使学生掌握该学科的基本理论、基本知识、核心议题等，为其获取外文专业知识打好基础。

2.过渡型双语教学模式及其运用。

公共管理专业虽然有很多外来理论和知识，但是其运用背景可以立足于国内社会管理和公共事业管理。在大学教育中，让学生掌握基本的理论和分析方法，使其能够运用舶来的理论和方法思考、研究、分析和解决中国社会的问题，这是公共管理专业教育的重要目的。所以，如果沉浸式外语教学并不完全适合专业教学的需求，可以选用过渡型双语教学模式。过渡型与导入型双语教学模式的区别在于它的目的不是沉浸，而是把专业外语课程扩展到各门专业课程。在这一模式的实践中，可以先设置公共管理专业英语课程，首先让学生熟悉公共管理专业词汇、句式、常用行文结构等，再把这种专业英语教育扩展至其他专业课程，将不同课程的内容双语化，在推进课程双语化的同时深化和扩充专业英语知识，拓展学生的专业英语技能。在其他课程中穿插双语教学内容可以采用案例教学方式，学生通过阅读英文案例并进行案例分析，在学习专业知识的同时也提高了专业英语技能。公共管理专业的案例来源很广，由于公共管理的基础学科包括了管理学、社会学和法学等学科，所以管理学案例、社会学案例和法学案例都能为公共管理专业英语的课堂教学所用。管理学和法学案例资源非常丰富，而且时事英文案例也容易获得。案例不仅能够说明理论问题，而且能使教材内容更加形象生动，学生在学习案例的过程中更能感受到理论知识在现实中的体现和运用。教师在课堂上提出相应的实践热点问题，激发学生进行讨论，既能拓展与实践相关的专业知识，又可以增加专业词汇量，锻炼专业英语综合应用能力。通过这样的案例教学引导学生分析和思考公共管理学的时事，能够激发学生的学习兴趣，培养学生学以致用的能力。鼓励学生用英语就专业问题作专题演讲是一种有效的互动教学方法，尤其是对于英语水平较好的学生，其效果更突出；同时，也有助于学生之间专业知识与英语学习的相互促进。另一种方法则是组织学生进行课堂辩论：教师组织学生对核心问题进行辨析，将学生分组就案例中所体现的问题进行辩论。这种方法旨在培养学生的学术争论热情，加强学生对专业问题的思考强度，强化其专业知识记忆，提高学生驾驭英语的能力。如果能够用英语进行课堂讨论，那么专业知识的教学效果将会更好。当然这需要教师和学生都有较大的专业词汇量和相对较高的英语口语水平。

3.研究性双语教学模式及其运用。

公共管理专业教育并不一定要像英语专业那样拓展学生的综合语言能力，培养学生的专业能力才是最重要的。所以，对于管理专业的大学生而言，平衡地发展听说读写等各项外语技能并不是必须的，而通过外语技能来掌握更多专业知识才是主要目标。特别是对公共管理专业的研究生而言，外语阅读能力和翻译能力是双语教学的重心。研究性双语教学模式就是注重这些能力的培养，在教育过程别注重培养学生的阅读和翻译能力，以便大学生能更快、更直接地获取外文资料中的信息，从而更好地掌握专业课程知识、扩大学术视野。我们不仅在研究生阶段需要培养学生的研究能力，在本科生阶段也必须培养学生的研究兴趣和能力，所以，研究性双语教学模式也是公共管理双语教育模式中很重要的部分。如果说在专业课程中穿插双语教学比较适合公共管理专业本科教学，那么学科前沿的双语讲座则更适合研究生阶段的学生。开设国外公共管理学科前沿理论课程或讲座，探讨国外公共管理实践产生的新变化和新趋势以及对我国行政管理实践有哪些借鉴，这对研究生教育十分有利。这样教学不但能激发学生的研究兴趣，还可以切实增强学生的外文文献研究能力。通过这样的形式能引导学生关注公共管理的前沿理论问题和新的实践创新，拓宽学生的学术视野。由于公共管理学科借用了管理学、心理学、经济学等学科的研究方法，所以在研究方法上需要使用很多舶来科学知识和分析技术。比如：心理学和管理学研究中的定量分析方法在公共管理学中就十分流行；高层次的统计学软件和仿真学软件很少有中文版，如果要使用这些软件为研究服务就必须使用英文原版。如果要让学生更好地掌握这些软件和分析方法，就应该用英文来进行教学。在研究方法的英语教学中，至少要讲授软件菜单词汇和各种定量分析方法的英文表述方式。在世界范围内，公共管理学的研究方法体系正在形成。其中定量分析方法的学术地位日益重要，要达到国际水平就必须在研究方法上逐步与国际接轨，在研究方法课上应当采用研究性双语教学模式来进行教学。

三、结语