公益项目风险分析及对策精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公益项目风险分析及对策，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】项目 风险 集成管理

一、项目全寿命周期风险集成管理框架

1.项目风险管理的涵义及特点

在一个项目的全寿命周期中，会出现各种不确定性，每一个不确定性都会对项目发生影响，但最后的影响结果就是由这些不确定性共同作用产生的。美国项目管理协会（PMI）将项目风险定义为：项目实施过程中，不确定时间的机会对项目目标所产生的累加不利影响结果。项目不同阶段有不同的风险，项目风险大多数，随着项目的进展而变化，项目不同阶段的风险性质、风险后果也不一样。项目风险管理的目标是控制和处理项目风险，防止和减少损失，减轻或消除风险的不利影响，保障项目顺利进行。

风险管理（Risk Management）是贯穿项目全寿命周期，从项目管理目标的最大利益出发，对项目风险进行识别、评价以及采取相应对策的科学。其目的是识别项目风险，并通过相应的决策以减少风险或采取步骤避免风险，同时，采取的步骤应使相关机会最大化。实质上，风险管理包含着使事情向不利方向发展的可能性最小、并对不可避免的残余风险进行仔细的责任划分，整个风险管理是一个具有建设性、创造性的过程。传统的静态风险管理体系通常由项目基本资料的收集与分析、风险因素的识别、风险后果的估计与评价、风险对应措施的拟定、风险措施的实施与控制、总结并形成文件等过程。其特点是将风险管理作为一个线性过程，只有风险措施的实施与控制与项目本身直接相关，其它阶段一般在项目实施之前或之后进行，将风险管理的各阶段人为分割。自二十世纪九十年代后，有学者对传统的静态风险管理的不足之处进行了有益的探索。部分文献提出了连续项目风险评估模式，动态分析（DynRisk ）模式，建设项目风险周期和风险之间的关系，全寿命周期风险管理（Life Cycle Risk Management，LCRM）的概念并进行了相关分析，文献试图将风险识别及分析贯穿于项目全寿命周期中，但并没有给出具体的、可供实际操作的技术手段和方法。事实上，依靠某一种方法解决全寿命周期风险管理的所有问题是不可能的。

大型公益建设项目规模大、周期长、投资大、涉及面广，因而所面临的风险种类繁多，各种风险之间的相互关系错综复杂。与其它重大工程项目一样，大型公益建设项目也具有以下特点：

（1）项目风险事件的随机性。在大型公益建设项目的全寿命周期内，风险是无处不在、无时不有的，而且项目风险事件发生是偶然的。虽然学者们长期统计，试图发现随机事件发生的规律，但直到现在也只能在有限的空间和时间内改变风险存在和发生的条件，降低其发生的频率，减少损失程度。

（2）项目风险的相对性。项目风险对于不同管理者有不同的影响，因为他们的风险承受能力不同，人们认识风险的能力也不同，项目的投入和收益也不同。所以项目风险具有一定的相对性。

（3）项目风险的渐进性。项目风险经常是随着环境、条件和自身固有的规律逐渐形成的。这些条件变化，项目风险也会随之变化。指在大型公益建设项目全寿命周期中，各种风险在质和量上的变化，随着项目的进行，有些风险会得到控制，有些风险会发生并得到处理，同时在项目的每一阶段都可能产生新的风险。

（4）项目风险的阶段性。项目风险发展是分阶段的，而且有明显的界限、里程碑和征兆。通常分为三个阶段：潜在风险阶段、风险发生阶段和造成后果阶段。

2.大型公益建设项目全寿命周期风险集成管理框架

项目全寿命周期风险管理作为一个系统，是运用各种风险管理工具和技术，在项目全寿命周期内各阶段各项活动中，对所面临的风险识别、分析、计划、控制及决策等一系列过程，对风险作出全寿命周期内的全局最优化决策。本文结合大型公益建设项目的特点，借鉴系统工程理论和方法，试图建立一个项目全寿命周期风险集成管理框架。形成时间维――项目全寿命周期过程、逻辑维――项目风险管理过程、知识维――项目风险管理工具和技术的三维系统结构。如图所示。

大型公益建设项目风险集成管理框架

Risk integration management framework of Large-scale public good construction project

（1）时间维――项目全寿命周期过程。项目全寿命周期过程为项目决策、计划/设计、实施、运营等阶段的整个过程。

（2）逻辑维――项目风险管理过程。项目风险管理过程包括风险管理计划、风险识别、风险分析、风险评估、风险应对、风险监督与控制。

（3）知识维――项目风险管理工具和技术。

二、项目全寿命周期决策阶段风险分析过程

在大型公益建设项目全寿命周期风险管理中，风险分析为项目管理提供决策依据的特质，使之处于风险管理的核心地位，其目的在于通过以最佳成本―效益方式的分析来控制因人为、技术、自然和经济上所造成的风险。而作为决策阶段进行的项目全寿命周期风险分析，更因其对建设阶段和营运阶段的决定性影响，在风险管理中至关重要。

项目风险分析其过程是三个阶段：风险识别、风险估计、风险评价。风险分析和决策密切相关，是决策的科学依据。过程如下：

（1）风险识别。针对大型公益建设项目，考虑备选方案在计划/设计、实施、营运阶段影响其服务功能、进度、安全、环境影响等方面的风险因素，收集有关资料、进行“客观概率”分析。识别影响的主要风险因素，考虑决策者、专家层对风险的态度，进行“主观概率”分析。

（2）风险估计。就是对识别出的风险进行测量，给定某一风险发生的概率。主要任务是综合考虑主要风险的基础上，对随机投入产出流的概率分布进行估计，并对各个流之间的各种关系进行研究。

（3）风险评价。对风险进行定性和定量的分析，对风险结果进行解释或定级，并制定风险战略和控制措施。

三、项目全寿命周期决策阶段风险分析方法

对大型公益建设项目决策阶段进行定性和定量的分析风险，主要方法有：

（1）调查和专家打分法。专家调查法是大系统风险识别的主要方法，优点是在缺乏足够数据的情况下，可以做出定量的估计，缺点主要表现在易受心理因素的影响。主要包括：专家个人判断法、头脑风暴法、德尔菲法等。风险识别后列出风险清单，设计风险调查表，专家们根据经验对风险因素的重要性进行评估打分，再综合整个项目的风险。

（2）层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP ）。在对某一特定项目中某一特定工作包进行风险分类和辩识并作出风险框架图以后，遵循如下步骤进行层次分析：

构建因素和子因素的判断矩阵，请专家按照AHP规则对因素层和子因素层间各元素的相对重要性给出评判，可求出各元素的权重值。

构建反映各个风险因素危害的严重程度的判断矩阵。严重程度通常用高、中、低风险三个概念来表示，求出各子风险因素相对危害程度值。

利用AHP计算机软件，对专家评判的一致性加以检验。如不通过，则要让专家重新评价，调整其评价值，直至通过为止。一般，一致性检验率不超过0.1即可。

把所求出的各子因素相对危害程度统一起来，就可求出该工作包风险处于高、中、低各等级的概率值的大小，由此可判断该工作包的风险程度。

工程风险的分析和评价是个主观、客观结论相结合的过程，而对某些过程中潜在风险因素的评价也很难用定量数字来描述，而层次分析法则可以恰当地解决这个问题，其处理问题的程序与管理者的思维程序、分析解决问题的思路相一致。在考虑过程中采用专家评判，并用定量原则检验这一评判的重要性，最后综合成整个项目的风险，既有定性分析，又有定量结果，为管理者提供了一个全面了解项目全过程中风险情况的机会，使其决策更为科学。

（3）蒙特卡罗模拟技术（Monte Carlo Simulation）。

蒙特卡罗方法又称随机抽样技巧或统计实验方法，它是估计经济风险和工程风险常用的一种方法。在研究不确定因素问题的决策中，通常只考虑最好、最坏和最可能三种估计。如果不确定性很多，只考虑这三种估计便会使决策发生偏差，而蒙特卡罗方法的应用就可以避免这些情况的发生，使复杂情况下的决策更为合理和准确。其基本程序如下：

①编制风险清单。通过结构化方式，把已辩识出来的影响项目目标的重要风险因素构造成一份标准化的风险清单。该清单应能充分反映风险分类的结构和层次性；

②采用专家调查法确定风险因素的影响程度和发生概率，编制风险评价表；

③采用模拟技术，确定风险组合。这一步是对上一步专家评价结果的定量化。在对专家观点的评价统计中，关联量相对增加很快，这样完整、准确的计一算就不太可能。因此，’可以采用模拟技术评价专家调查中获得的主观数据，最后在风险组合中表现出来；

④分析与总结。通过模拟技术可以得到项目总风险的概率分布曲线。从曲线中可以看出项目总风险的变化规律，据此确定风险防范措施。

应用蒙特卡罗模拟技术可以直接处理每一个风险因素的不确定性，并把这种不确定性的影响以概率分布的形式表示出来。在该方法中所有的元素都同时受风险不确定性的影响，由此克服了敏感性分析方法受一维元素变化的局限性。一该技术的难点在于对风险因素相关性的辩识与评价。该方法既有对项目风险结构的分析，又有对风险因素的定量评价，较适合在大中型项目中应用。

（4）模糊数学法。在分析工程项目中风险因素的性质时，有些风险因素只能用语言描述其性质和变化，而且有些风险因素的结果也是模糊、不确定的，没有统一的准则来评价，难以定量化描述。针对这一问题，可用模糊数学方法分析工程风险，这种方法的结论也没有给出项目风险程度的确切值，只是判断项目大致的风险度。

（5）敏感性分析。它是在假设其他参数不变的前提下，只辩识影响项目的某一参数变化的影响。它能初步分析出在影响项目的众多风险因素中，哪些是主要影响因素，主要因素中哪几个是更重要的，要优先考虑的。

（6）CIM模型。是对概率或概率分布进行叠加的控制区间和记忆模型（Controlled Interval and Memory Model）的简称。这种方法用直方图替代变量的概率分布，用叠加代替概率函数的积分。当有两个以上的变量需要进行概率分布叠加时，计算就需要“记忆”，既把前两个概率分布叠加的结果记忆下来，再用控制区间即CIM方法与下一个变量的概率分布叠加，如此下去，至叠加完最后一个变量为止。它是一种较成熟的概率分布处理技术。

（7）影响图。影响图是由一个有向图构成的网络。它用直观紧凑的图形表示出问题中主要变量间的相互关系，并可以清楚地解释出变量间存在的相互独立性及进行决策所需的信息流，它既可以作为一般直观的定性分析工具，又可以研究成为由计算机实现的正规数量化分析的手段。在以往的决策分析中，分析风险因素对项目的影响时，每个风险因素是相互独立的，而实际中各风险因素之间存在一种必然的联系和相互作用，这种影响在以往的评价中都隐藏在专家评价过程中近似地处理了，影响图技术的提出正好弥补这一空白。在构造出的影响图中，用结点和弧就可以方便、简洁地表示这种因素间的影响。

篇2

一、某市西部新区土地一级开发项目实例介绍

某市西部新区位于某市B郊区的西部，规划区域包括了其3个镇的主要镇域，规划总面积约42.8平方公里，规划总人口约36万人。该新区依托于国家的示范镇建设的政策，遵循一、二、三产业协调、集约化发展的理念规划建设，围绕现有产业基础，建立产业体系，发展养老、文化、休闲娱乐及农业观光旅游等产业，打造以健康养生、低碳环保、生态循环为主导的宜居宜业的新型生态产业区。

B郊区土地整理储备机构在该区政府的领导下，经过竞争性谈判与筛选，拟与J集团公司合作运作该项目。经过测算，通过迁村并点、土地整理等开发工作，获得的可以在土地一级市场出让的用地为18050亩。该土地使用权出让收入将为该新区发展提供资金，J集团拟以项目实际经营情况按持股比例分配收益。

二、项目风险管理的重要性

自20世纪80年代以来，在世界范围内，风险成为项目管理、工商管理等工作中颇受关注的领域。当前，公众对于城镇化过程中的征地、拆迁、建设、环境等问题越来越关注，自我意识越来越强，新闻机构对于违规的曝光也越来越多，执法也日趋严格。项目的成功比以往任何时候都更依赖于有效的风险管理过程，在这种环境下，忽视风险的企业将变得名誉扫地和岌岌可危。

但是，我国在风险管理的理论研究和实践应用方面与发达国家尚有较大的差距。并且，在现实中很多企业缺乏系统运用风险管理的理论和手段，远没有将风险管理融入日常工作并形成共识。因此，值得在这里进行探讨。

三、如何进行该项目的风险管理

（一）创造性的项目风险识别

项目伊始，项目管理团队就着手建设项目风险管理系统，并与J集团公司和B郊区土地整理储备机构取得一致，以利于了解母公司J集团和土地整理储备机构与风险有关的重要信息。并且，项目团队将J集团和土地整理储备机构列为关键的项目干系人，并充分利用J集团和土地整理储备机构有关操作风险的经验和数据，以消除信息不对称。

1.寻找项目干系人

风险管理过程中的重要基础工作是识别那些与本过程结果有利益关系的各方项目干系人，并对他们进行分类。土地一级开发涉及到城乡规划编制、拆迁安置、土地征收、土地变性、市政基础设施与房屋建筑工程建设、政府审批以及房地产市场等方方面面，具有极强的公共属性、极为复杂。因此，潜在的项目干系人的范围非常广。

经过项目管理团队的分析和识别，项目干系人包括：

相关各级政府及其相关行政管理部门和工作人员

村民委员会和当地群众

项目公司的母公司

可能受让土地的企事业单位或开发商

金融和保险机构

咨询、勘察、规划、设计单位

项目的各种工程承包商、分包商、物资和服务供应商

法律顾问

借助项目干系人有助于识别更多的风险与机会，制定更加有效的控制策略。为了简单起见，根据影响决策结果的能力或受决策影响的大小，将项目干系人分为三类：关键、重要、次要。有研究发现，项目干系人在决策过程早期参与进来，将会有助于其支持风险减轻策略从而带来巨大收益（比后期才参与高85%）。

关键项目干系人——通过会议方式被逐一咨询，来识别项目风险控制决策计划的目标。

重要项目干系人——持续保持对于项目风险与机会管理过程的知情权。

一般项目干系人——如果需要的话，告知其项目风险与机会管理的过程。

特别需要说明，在新的形势下，出于道德、经济以及政治的考虑，村委会和群众应该作为专门部分在决策中进行关注。

2.选择合适的风险识别技术

在项目处于启动的前期阶段，选择主动风险识别技术，包括使用工作分解法绘制系统分析图。（见图3-2）

3.风险识别成果

首先成立了项目风险管理小组和项目干系人委员会，明确风险管理现实目标是保障实现项目的财务指标。然后，在这些指标小组的组织下，委员会采用德尔斐法以分解技术和系统影响图技术进行风险识别，得出如下风险识别成果（见表3-1）。

（二）务实的项目风险分析

1.定量与定性相结合的方法

当前项目风险分析存在两个误区，一是缺乏定量分析，一是过于看重定量分析中的数字计算。尤其是后者往往具备欺骗性，毕竟，通过复杂计算可以提供一个不容置疑的假象。

土地一级开发项目具有极强的地域性和独特性，中国土地市场的发展时间也比较短，统计数据十分有限。因此，只能以主观概率为主。但为了尽量客观地反映问题，在一些技术性领域（如工程造价、宏观经济数据等）采用一些经论证的统计数据进行概率计算。因此，该项目采用定量与定性相结合的方法。

2.风险分析的成果

首先，通过该项目风险管理小组组织项目干系人和专家采用德尔菲法，建立一个复合矩阵用来作为评估风险事件的权重值表。这样可以将定性分析和定量分析的不同风险事件整合在一起来进行风险水平的评估。

然后，通过德尔菲法确认出每个已经识别出的风险事件的可能性和后果，分别与“权重值表”中的“可能性”和“后果量级”比对并赋值，进而计算出后果相对权重。对于适合采用定性分析的风险事件采用德尔菲法确定后果的相对量级再乘以同样采用德尔菲法确定的可能性，得到后果相对权重。对于适合采用定量分析的风险事件，采用统计数据，计算出后果的基于德尔菲同等群体的货币值，再通过计算占项目成本的百分比换算成后果的相对量级，进而将其乘以以德尔菲法确定的可能性得到后果相对权重。

最后，每个风险事件会按照优先顺序进行排序，以便能够最有效地配置项目资源来解决这些问题。（见表3-2）

在项目中可靠的风险分析与复杂的统计过程和电子计算机程序之间没有必然的联系。同时，在风险分析过程中，风险心理感知是有可能造成风险分析偏差的潜在来源之一。鉴于此情况，唯有尽可能地进行详尽的调查研究并通过高超的管理手段来尽量弱化对分析结果的不利影响。

（三）系统的项目风险应对

1.不采取专门应对措施的某些事件

从表2-3可知，R1.3、R2.3、R3.2、R4.1、R7.3、R1.1等的风险权重相对偏低。并且，这些潜在风险事件是作为一个相对成熟的项目管理组织所必须具备的基本管理技能、必须面对的重要管理工作和前提条件。因此，项目管理者可以不必采取专门的应对措施。

2.采取专门应对措施的事件

当对潜在的风险进行应对时，目的应该是尽可能减少潜在的损失。风险的应对分为4个层次：风险规避——风险减轻和消除——风险转移和分担——风险自留。

（1）无法简单进行风险规避

本项目没有采取单纯的风险规避。因为，该项目的投资巨大、周期漫长，具有高风险。虽在项目中可以选择那些区内风险水平低的优质地块，而避开那些拆迁、征转问题复杂的地块。然而，将导致建设布局凌乱、社会问题突出，不利于区域的协调发展。政府从公共管理的角度有时也不允许这样做。而企业到其他地方寻找机会，会同样引入其他风险。

（2）风险减轻和消除的措施

该项目属于采取风险减轻和消除应对的事件为：R6.3、R6.2。现实的选择是减轻风险，最理想的情况是能够消除风险。根据风险的不同类型，选择不同的方式减轻或消除风险：

一是项目公司以“代建制”等模式承建该项目所涉及的市政基础设施及公益设施的建设，通过这种模式，争取某市B郊区的税务机关的减免税政策。

二是项目公司争取到“示范镇建设优惠政策”，减轻所得税的缴纳。

三是项目公司通过投资建设该项目所涉及的市政基础设施及公益设施的来消除大配套费上涨的风险。

四是项目公司具有政府出资背景，可以减轻政府相关部门未返还土地出让金的信用风险。

（3）风险转移和分担的措施

该项目适合以风险分担或转移应对的风险事件是：R6.1、R7.2、R2.1、R2.2、R3.1、R5.1、R1.2、R3.3、R4.2、R7.1。可以采取的风险分担或转移措施有：

一是设立项目公司止损

该项目公司（简称“X公司”）是由J集团公司与B区土地整理储备机构下属的投资平台公司（简称“B公司”）合资在某市B郊区注资设立的具有独立法人资格的企业，可以独立承担基于运作该项目举债的偿还责任，以及破产的风险。如果该项目发生重大风险，J集团所损失的将仅为X公司的注册资本金。

二是通过协议明确风险分担责任

X公司与B区土地整理储备机构、3个镇政府签订《授权开发与合作协议》，就潜在的风险事件进行约定，包括将相关法定城乡规划作为部分前置条件，将《项目平衡测算表》、《项目拆迁成本测算表》、《项目其他费用成本测算表》、《项目复垦费用成本测算表》作为协议的附件，以及详细约定了土地出让收入返还项目公司的时间、利益分配原则、成本兜底原则、工作分工原则、土地出让计划、土地市场价值提升的分工协作、市政和公共设施的建设成本和进度，清算的条件等等。

三是在资金来源、资金安全、贷款保障等融资方面做了详尽的安排。

（4）风险自留

对R5.2、R5.3事件，进行风险自留应对。由X公司或者J集团公司或者J集团公司的关联企业受让该项目在土地一级市场推出的土地。在受让土地后，可采用在土地二级市场上转让或者自行启动房地产二级开发的具体对策。这种对策主要应对土地市场需求不足和宏观经济形势的下行风险。

3.进行风险心理感知因素修正

在该项目风险分析中，专家将公众放在较为次要的地位。但该项目风险管理小组制定一些修正策略，增加了对R3.2风险事件的应对措施，以进行项目风险减轻。后来的实施充分证明了在此处布局，取得了维稳的成效。

四、该项目风险管理的效果和启发

该项目风险管理小组利用项目干系人理论确定了适当的决策咨询范围，采用一系列科学方法对项目进行风险识别和评价，系统地制订了风险应对策略，并在风险分析过程中关注了社会、心理方面的影响，在风险应对中做了修正。事实证明，这个管理体系在项目实践中发挥了效力。

随着项目的发展，对风险事件的影响进行了化解，更重要的是避免了面对危机时手足无措的狼狈。经过风险评价而提出的对策，为根据风险形势发展进一步采取措施和修正策略奠定了基础。

篇3

关键词：林业；可行性研究；问题；对策

中图分类号：F316.23 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

“工程”一词在林业上使用频率很高，但与建筑领域的“工程”比较，显得有些见拙。根据笔者多年参与林业项目可行性研究报告编制工作， 结合宁夏林业建设的实际，谈谈建筑工程造价对林业可行性研究的借鉴及应用，找出林业可行性研究报告编制中存在哪些问题，提出弥补的对策和措施。

一、现状及特点

宁夏林业是以生态建设为主的基础产业，生态效益是巨大的，肩负着建设和保护森林生态系统，保护和恢复湿地生态系统，治理和改善荒漠生态系统，维护生物多样性和弘扬生态文明的重要职责，处在首要的地位，社会效益主要体现转移农村富裕劳动力，而经济效益不明显，建设投入与经济产出悬殊较大。

1.现状。宁夏地处干旱和半干旱地区，三面被腾格里、乌兰布和、毛乌苏三大沙漠围合，属典型的土地沙漠化类型。据统计，全区有13个县、40多个乡镇、600多个村庄、13.2万公顷的农田、121万公顷草场遭受沙化危害。境内分布有贺兰山和六盘山两大主要山脉，是国家级自然保护区、风景名胜区和国家天然林保护基地。贺兰山是中温带半干旱―干旱地区山地生态系统的典型代表，六盘山是重要水源涵养林基地。

2.特点。表现在四个方面：一是生态公益性建设周期长、见效慢、经济效益不明显。二是林业工程点多面广，投资大，周期长。三是造林季节性强，不可预见风险因素多，受地形、地质和水文、气象条件影响大，森林易遭受火灾和病虫害危害。四是营造林工程单位面积投入标准低，国家投资和各级财政配套资金主要用于种苗补助，其他如整地、种植、管护、抚育主要依靠群众投入。

二、作用

林业工程建设分为项目建议书阶段、可行性研究阶段（世行项目增加预可研阶段）、作业设计阶段、造林施工招投标阶段和工程竣工验收阶段，其中可研质量的高低，对整个工程至关重要。在项目管理中，可研的作用体现三个方面。

1.可行性研究是林业项目投资决策的主要依据。林业工程可行性研究要阐述项目建设的必要性和建设条件，要明确工程建设目标和技术指标；要重点阐述营造林或非营造林项目、公益林或商品林项目建设方案，针对性提出选址、布局、技术、辅助设施方案，对于林产工业项目要在职业卫生、节能节水、安全消防等环节作进一步分析；要结合项目实际，找出项目风险点，加以辨识和识别，分析成因，提出防控措施，做好市场调查，力求使估算符合实际。

2.可行性研究是建设单位资金筹措的重要依据。针对商品林项目或林产工业（葡萄酒庄）项目，林业工程可行性研究要在现金流量、资金时间价值、营业收入、营业税金、利润、基准收益率确定、盈亏平衡分析、敏感性分析、融资方式、债务筹资、费用效益分析、成本效用分析方面做深入分析。这一章节内容与建设方案构建了可研报告支撑骨架，是政府项目财政预算和社会融资的依据，也是银行及担保部门资金借贷审核的重要依据。

3.可行性研究是林业工程合同履约的必须要件。在土木工程等领域，国家工商管理总局与建设部等部委局早就颁布施行一系列规范性合同文本，如勘察设计合同示范文本、施工阶段合同示范文本、委托监理合同示范文本、设备采购合同示范文本等。这些文本由合同协议、通用条款和专用条款三部分构成，对合同履行监督、工程质量、纠纷解决起到严格规范约束作用。而在林业领域，除外援林业项目参照合同文本外，几乎没有颁布过林业合同规范性文本。因此，现阶段林业项目可行性研究是项目合同履行的必须要件和重要补充。

三、问题及对策

有的项目虽然竣工，但效益不理想，达不到预期的生态效益、社会效益和经济效益，造成这种情况的原因很多，但主要是宁夏林业工程造价制定工作滞后。

1.问题

（1）可行性研究涉及相关学科还不宽。在经济社会发展过程中，每一个行业的成长都与其他领域有着千丝万缕的联系，林业工程也不列外，造一片林子，就会涉及到水利、道路、桥梁、建筑物等。拿到一个咨询项目，首先要选择由林学、水利、土木工程、经济学方面专业力量组成一套“专班”。但在实际工程咨询中，往往是清一色的林学人员，难免存在顾此失彼。

（2）可行性研究深度还不够。林业项目与土木工程项目相比，深度显得不够。表现在项目风险与不确定性分析不完整，财务评价和国民经济评价不完整，文字描述的多、量化数据的少。

（3）可研报告核心内容偏少。公益林项目可研报告内容一般由项目概要、项目基本情况、项目建设的必要性和可行性、项目建设内容、投资估算与资金筹措、效益与风险分析、保障措施和结论组成；商品林项目可研章节上有所变动，诸如建设条件、市场分析与销售方案、项目管理与组织运行、环境影响评价和效益分析。个别咨询项目，建设方案内容较其他篇章阐述的不多，财务评价、经济效果分析的内容偏少，有的一带而过。

（4）可行性研究缺乏独立性。从部分可研报告上看出，往往站在咨询者自身利益的角度，投业主所好，掩盖矛盾和风险，为“可行”而研究。如有的有意压低建设投资额，降低投资估算；有的有意压低经营成本，提高经济效益；有的不分析风险，或有意降低风险。有的低估投资预算，高估收益，夸大技术和产品的先进性，缩短建设期和效益回收期。

（5）林业工程造价制定滞后。2008年国家林业局首次出台了《防护林造林工程投资估算指标（试行）》，宁夏至今还没有形成自己的林业工程造价，尚未建立林业工程量清单计价体系。

2.对策

（1）搞好林业项目市场预测。在“互联网+”的时代，经济呈现全球化，只有“去库存、去产能、降成本”，才能更好的适应市场，通过对市场的容量、价格、竞争格局的调查、分析和预测，确定商品林或林产工业在市场中所占的份额。市场调查要把握住需求、供应、消费和竞争者调查，市场预测要重点解决好商品林投资方向、产品方案、生产规模和价格预测。要运用SWOT分析方法，结合项目自身实力，分析外部环境带给项目机会和威胁，制定最佳的建设方案。

（2）做好林业项目财务评价分析。针对公益林项目，财务评价的目的是解决项目的盈利能力，针对商品林项目，财务评价的目的是解决项目财务的生存能力。分析评价分为准备、融资前的分析、融资后的分析三个阶段。在准备阶段要编制建设投资估算表、流动资金估算表、营业收入、营业税金及附加估算表；融资前分析要编制项目投资现金流量表，计算项目投资内部收益率、净现值和项目投资回收期，根据分析结果，如果项目效益符合要求，考虑融资；如果项目效益不符合要求，就要修改方案设计；融资后分析，要编制项目总投资使用计划与资金筹措表和建设利息估算表，编制项目资本金流量表和投资各方现金流量表，计算财务内部收益率指标。找出敏感性因素和风险等级，提出防范和降低风险的措施。

（3）重视林业项目风险与不确定性分析。生态造林、经济林栽培和葡萄酒庄等项目受自然条件和市场竞争影响较大，具有一定的风险和不确定性。通过产品生产收入和造林抚育、苗木栽培、设施投入和土肥水管理环节费用与产量之间变化关系，找出盈利和亏损之间的转折点，盈亏平衡点越低，表明项目盈利的可能性越大，反之越小。林业项目风险主要来自市场风险、技术风险、财产风险、责任风险和信用风险，通过风险识别、风险估计、风险评价、风险决策和风险应对，有目的进行风险回避、损失控制、风险转移，避免投资决策失误。

篇4

(辽宁省委党校，沈阳110000)

内容提要：ppP项目风险是一个复杂的系统，对风险的分析在中国当前的语境下显得尤为重要。PPP项目在中国的发展经过了四个阶段，不同阶段都有典型的PPP项目失败案例，从失败的案例中吸取经验和教训，提高风险管理的水平是十分重要的。本文通过对这些案例发生过程中的风险分析，总结起主导作用的风险因素，并为规避和管理这些风险提出了相应的措施建议。

关键词 ：PPP模式风险失败案例风险防范

中图分类号：F283 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0052-05

PPP模式是公共部门与私人部门通过建立合作关系来共同提供公共产品或服务的融资形式。这种模式一方面具有降低项目融资难度、分担政府投资风险、协调不同利益主体的不同目标形成社会利益最大化的优点，另一方面由于其PPP复杂的模式也会出现项目公司破产所导致政府无法提供公共服务而形成公共资金浪费和项目延期的风险。PPP项目风险是一个复杂的系统，造成风险的产生因素有很多，其中PPP项目的政治风险是指由于政府或政府官员的行为造成项目失败的可能性与损失的严重性，这在中国当前的语境下显得尤其突出。PPP项目从20世纪80年代中期开始引入中国，至今其发展过程可以概括为以下四个阶段，分别为逐步试点阶段(1995-2002)、项目推广阶段(2003-2008)、项目反复阶段(2009-2012)、高涨阶段(2013至今)。在不同的阶段都发生过典型的PPP失败或出现问题的案例，通过对典型案例进行分析，可以总结出影响目前我国PPP项目成败的主要风险因素，及如何建立相应的防范体系。

一、PPP项目开始逐步试点阶段失败案例的风险分析

1995年到2002年是PPP项目在我国的逐步试点阶段(1995-2002年)。改革开放吸引了大量境外资金进入中国，BOT的概念最早由香港商人带人中国。当时我国没有与BOT直接相关的法规和规范的审批程序。1992年十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年国家计委开始研究投融资体制改革包括BOT可行性问题。1994年国家计委试选择了广西来宾B电厂项目等5个项目作为首批试点项目。1995年国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》为试点项目的实施提供了法律依据。除了国家的试点项目，各地政府也推出了一些PPP项目，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。当时国家和地方的BOT试点项目包括的行业主要为电力、污水处理、自来水、大桥、燃气等。

此阶段PPP项目的典型失败案例是廉江中法供水厂的PPP项目。这个项目是廉江最大的招商引资项目，1997年廉江自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，在合同中规定合营期为三十年。项目建成后廉江自来水公司认为这个项目的合同是有失公允的，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。因此这一项目由1999年开始闲置，并开始诉讼程序，2009年11月26日塘山水厂被廉江自来水公司正式收购。此收购案件带来了双输的后果，廉江市政府成了“不诚信”和“破坏投资环境”的代表，中法水务由于项目限制遭受了巨额投资损失，中法水务PPP项目水厂至少花费了8000万元以上的投资和开销费用。而项目失败的关键就是《合作经营廉江中法供水有限公司合同》存在问题，合同中两项核心约定从制定之初就是注定无法完成的。合同中约定廉江自来水公司每天从中法水务购买的自来水量是6万吨，这个用水量远远超过了廉江市的用水能力；约定的购买自来水的价格采取递升方式支付，这就意味着自来水的起始水价为1.25元／每立方米，通过递升将增长8%-12%，这将造成廉江自来水公司的巨额亏损。虽然这一合同有失公允，但却是双方逐利的结果。从廉江政府来看，廉江政府及有关人员出于各方面的利益考虑急于引进此项目，而中法水务则是充分了解并利用廉江政府及有关人员这种心理，通过各种政府公关手段规避了有关法律和行政法规促使这个显失公允合同的达成来牟取暴利。

导致此项PPP项目失败的政治风险因素可以概括为以下几个方面：一是地方政府决策能力弱化。《合作经营廉江中法供水有限公司合同》应该是双方平等协商的结果，合同约定的权利义务不能显失公平。合同的投资商为了摄取最大利益，往往任意提出不平等条款要政府给其提供最大限度的优惠，但是政府的决策程序和决策信息的缺乏却导致有失公允的合同签订，这一因素在此例中表现的尤其明显。二是官员的腐败行为和考核、监督机制的不完善。招商引资是地方政府工作的主要考核指标之一，在指标压力下地方政府通过各种形式来加大招商引资力度，比如增加招商引资活动的规模和频率，设立招商引资奖励资金、全员招商管理办法等，在此例中引进此项目的廉江市自来水公司总经理获取了473826.65元引资奖金。在考核压力和利益驱动下，盲目、低水平、重复引进项目时有发生。

二、PPP项目推广阶段失败案例的风险分析

2002年底建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。该文件的使BOT从2003年起进入了一个新阶段。2003年全国各主要城市掀起了PPP项目发展的。2003年的SARS影响了当年经济指标的完成，为了完成这些指标一批临时性PPP项目在各地出现。在这个阶段PPP项目以污水处理项目为主，此外在原有基础上又增加了新城、地铁、开发区等项目。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。应该说这个阶段的市场经济特征还是非常明显，但是由于PPP项目数量增加很快，项目运作方法不够科学出现了一些失败案例。

此阶段典型失败案例就是青岛威立雅污水处理项目。这个项目是在2003年由青岛市排水管理局、法国威立雅水务集团、中国光大国际共同签约的投资额4280万美元、合作年限为25年的污水处理项目，项目主要用于麦岛污水处理厂扩建及海泊河污水处理厂。项目服务标准为零污染，即通过实施一整套解决方案，从污水和淤泥处理到臭气、灰尘等其他副产品的净化处理全部达到质量标准。项目签订后当地政府认为价格不公平又单方面要求重新谈判来降低承诺价格。在2007年出现了威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂污染自来水事件，污水处理厂的回用水管道被直接接回到自来水主管道上，回用水污染了自来水的水质，对居民生活造成损害。此事被曝光后，在青岛市民中引起了震动。

此项PPP项目失败的政治风险因素来自于以下几个方面。一是缺乏项目实行的全程监管。政府推行PPP模式的根本目的是更加高效地提供公共服务，该模式是否高效是通过公共服务的数量和质量来体现的。如果PPP项目提供公共服务的数量缩小、质量降低，社会资本的利润将会增加，而群众不会答应，甚至成为社会不稳定因素。在本例中因为政府依据污水处理厂的实际处理数量来支付污水处理费，污水处理的数量直接影响着污水处理厂的收入，污水处理厂为了私人利益最大化，污染了自来水的水质导致了公共利益严重受损。二是由于政府能力问题导致的合同的重新签订，这直接影响了公众对政府契约精神的信任。对于PPP项目而言参与各方的契约精神是十分重要的，只有具有契约精神，严格按照合同行事，PPP项目才可能顺利完成。但在政府在项目确定之初由于信息不充分导致了有害公共利益的合同签署，由此陷入两难，违约则违背契约精神，不违约则损害公共利益。

三、PPP项目反复阶段失败案例的风险分析

2009年到2012年这个时间段是中国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也在这个阶段不断暴露。2008年美国爆发金融危机，年底中国推出了“四万亿”经济刺激计划，受经济危机冲击2009年很多PPP项目都停止。2010年国务院出台了鼓励和引导民间投资的“新36条”，但效果并不明显。但另一方面央企开始广泛地参与城市化运动，其项目主要是以PPP方式进行的。在这种模式下PPP项目论证就变得不规范了。由于大量的项目中私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法，2012年国务院各部委出台了20多个落实“新36条”的细则。这个阶段PPP项目很多，其中很多项目都十分不规范。但是在后期PPP市场出现了新的变化，有不少完全符合市场规律并购整合的案例。

此阶段的典型案例是北京鸟巢PPP项目，此项目在2003年开工建设。这个项目是PPP项目形式在大型体育馆场建设、运营上首次应用，按照合同规定中信集团联合体和北京市政府组建国家体育场有限公司负责“鸟巢”的融资、建设、管理等工作，在资金份额上，中信集团联合体出资42%，拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏；北京市政府通过北京市国有资产经营有限责任公司出资58%，30年合约期满后北京市政府收回项目。但在2009年8月项目合同双方重新签署的《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》中中信联合体将30年特许经营权转变成了股权获得永久股东身份，这意味着这种模式运用的失败。

导致此项PPP项目失败的政治风险因素主要来自于以下几个方面：一是民众对项目的态度。在本项目中未能对公众反对风险进行预防。按照协议规定，在奥运会结束后项目公司可将鸟巢的冠名权予以出售。但公众普遍认为作为公益设施的国家体育场由企业进行冠名有损国家的形象，项目公司因公众反对宣布冠名权暂不出售。而在奥运会结束后由于中信有过度商业化开发的行为也影响了鸟巢的公益服务功能，民众对高昂的国家体育场参观费用及其他配套实施费用强烈不满，质疑其公益性，这种反对也间接导致了北京鸟巢PPP项目经营权的收回。二是项目与现行国家相关法律制度的矛盾。在项目执行过程中在有关问题上我国财务、法律制度呈现出无法协调的冲突。以折旧为例，按照现行财务制度提折旧，由于体育场项目年折旧额过高将导致账面亏损常态化，从而股东无法获得分红。而依据公司清算办法的有关规定公司清算必须严格按照股权来进行，这样项目合同约定的北京市政府30年不分红的承诺则违背了清算法，而且这个矛盾至今也无法得到解决。而且这种制度法规之间的冲突并不是个案。

四、PPP项目高涨阶段的风险分析

十提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP的普及提供了理论基础。2013年的全国财政工作会议结束后，财政部部长楼继伟做了关于PPP的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。2014年12月4日，国家发改委、财政部连发三份关于PPP的文件，对PPP具体操作过程中一系列问题做了规定，包括项目的准备、执行、移交、相关争议处理等。未来来看，宏观政治环境发生了变化，国家要推动混合所有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段，并购将大幅度增多。因为PPP项目的时间性，目前还无法提供失败的典型的案例。

但是从目前来看在PPP项目推进过程中政治风险因素表现为以下两个方面：一方面是部分地方政府意愿不足。部分地区在PPP的推广过程中出现了以下情况，基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高，甚至疑虑重重；PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”、“贫困地区欢迎，发达地区冷淡”等。比如福建2015年在基础设施和公用事业等领域推出了总额2248亿元的122个项目中，列出28个项目开展PPP试点，从试点项目的分布看山区、老区、财政困难地区上报的项目多而散，沿海地区的积极性明显较低。地方政府之所以对推进PPP缺乏动力主要基于以下几个原因。一是一些部门对PPP模式“不了解”，认识仅停留在概念阶段。导致怕碰到敏感地带和政策盲区，不做没风险，做了就有风险。二是对项目回报率有压力。如果一个项目回报好，地方政府宁愿自己背债来做，也不想让社会资本参与进来。三是目前政府的融资渠道尚能满足需要，部分基层政府目前土地出让金十分充裕因此对PPP模式需求并不强。另一方面是存在PPP项目滥用的风险。对于一些尚不具备PPP思维的地方政府而言，仓促上马项目可能会出现“形似神不似”现象，有些项目名义上是PPP实则让政府背上高息债务；名义上是帮政府卸包袱的项目实际上投资者不承担风险而由政府“兜底”。这些项目不但不能帮助政府卸包袱还将加重财政负担。同时PPP模式监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。部分地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况，影响到PPP的推广成效。

五、我国PPP项目失败案例的风险因素及防范对策

我国PPP项目政治风险包括宏观和微观两个层面，宏观层面包括宏观政局的稳定性、对非公资产的政策，汇率政策的变动、政策的完整性连续性等因素。微观因素包括地方政府的意愿、决策能力、信用、换届情况、民众的态度等因素。从我国的实际的情况来看，PPP项目的政治风险因素具有以下的特点，在PPP项目的失败案例中宏观因素中的主要因素是政府政策的完整性、持续性、稳定性、一致性，因为PPP项目的长期性和资本密集性，这种政策性的影响对项目成本的权重是极大的。而微观政治因素则具有更大的权重。对我国PPP项目中的政治风险通过整理分析可以形成以下指标体系，如下表所示。

从我各阶段PPP失败案例可以看出，一直以来地方政府的能力因素是导致失败的关键性因素，这个能力包括决策能力、政府审批、办事效率、按照项目履约能力、提供配套服务能力、监督能力等。而随着PPP项目的高涨，法律制度的完整性、政府或公众的反对风险、寻租行为等因素开始发挥更重要的作用。为了防范我国PPP项目政治风险，应该采取以下几个方面的对策。

1．建立完善的制度基础。这是化解PPP项目政治风险的先决条件。不一致的法律规定、不完善的规制、权限不清的政府机构等现象的存在为政治上机会主义行为的出现提供了土壤。而完整的制度基础既能为民营合作者的利益提供基本保障，又能够降低政府的财政风险。我国应该确定权威的法律来避免中央部门或地方制定的各项法规政策之间产生冲突的可能性，这个法律应该为政府提供统一的原则性做法并且具有较强的法律效力。

2．提高政府签订PPP合约的能力。在PPP合同条款的签订中要兼顾私营方利益和公共利益。合约应该将公私双方作为平等的主体来界定订立合同条款，合同条款中必须对双方的责任和权利以及纷争解决途径进行明晰而公允的界定，这样的合同既能减少私营方对政府反方面违约的担忧，又能减少政府因为信息不对称造成的公共利益受损的风险。可以借鉴国外的“收益带系统”的利益分割机制在私营方和政府间进行灵活的利益分割。即PPP合同中规定对收费的项目进行灵活分割，政府从项目开始盈利时起可以分享收益，并且政府分享的受益将累进型增加。这种做法的好处是按照不同的收益项目来分享收益，对于收益不高的项目来讲私营方可获得绝大部分项目收益从而维持项目的正常经营；对于高收益的项目来说政府可以最大限度的来分享项目收益，从而防止私营方独得巨额利润而侵害公共利益或者政府因服务受益而单方面违约现象的出现。由于项目双方都有正面刺激，将会共同维护PpP合同保障项目的正常运作。

3强化政府对PPP项目的全程监管。在监控机制的建立中除了要有风险防控、合理调整定价机制外，还在于以项目绩效为导向建立激励机制，确保提供公共服务的数量和质量。政府对PPP项目的监管要依据现行法律法规，对履行PPP项目合同不好的，要依法依规予以处罚约束；对履行PPP项目合同好的，要建立激励机制，促使社会资本按照合同提供公共产品。

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关键词：市政施工企业 内部控制 现状优化.

市政工程是关系城市基本建设的民生工程，它是城市建设的主要组成部分，在我国大力发展城镇化建设政策环境下，市政工程的建设力度越来越大，市政工程的质量要求也就会越来越高，因此加强对于市政工程的内部控制就显得尤为重要。对于市政工程企业内部控制问题，我国的建筑行业管理者已经认识到其重要性，比如 2008 年制定的《企业内部控制基本规范》、2010 年的《企业内部控制配套指引》都对市政工程内部控制提供了强有力的法律支持。从目前我国市政施工企业内部控制的实施现状分析我国的市政企业内部控制还是取得了很大的成绩，有效地解决了一些在市政建设过程中存在的问题，但是市政施工企业在内部控制方面还是暴露出不少的问题，因此需要加大对于市政施工企业内部控制的研究力度，通过分析主要问题提出一些具体完善市政施工企业内部控制的措施。

1 内部管理控制的概念理解.

内部管理控制顾名思义，是指为了更好地实现经营管理目标，企业在分工负责的前提下，组织各职能部门之间对业务活动进行组织、制约、考核和调节所采取的方法、程序与措施，并以此明确各职能部门的职责与权限，从而形成一个完整、严密的相互联系、相互协调、相互制约的控制系统。

2 建筑施工企业内部控制现状.

市政企业的建筑工程涉及的周期比较长、资金使用量比较大，而市政工程的公益性等使得社会、政府等部门需要加强企业的建设效益等，而企业效益管理的主要措施就是要完善企业的内部控制，目前我国的内部控制已经取得很好的成绩，但是其在某些方面还是存在不少的问题，本文主要从内部环境、风险评估、控制活动、内部监督以及信息化五方面进行分析。

2.1 内部环境。很大部分企业的公司治理结构形同虚设，缺乏科学决策、良性运行机制和执行力。尤其是市政工程企业他们一般依托市政工程公益性质，造成企业内部的管理权限职能过于重叠，具体到实践中表现为对于一些职能范围内的工作相关人员表现的不热情，对于其他部门的工作根本就不上心；企业的岗位制度不健全，对于工程的管理建设主要依靠相关管理人员，而没有依照施工岗位要求；对于市政工程的施工建设过分强调经济效率，而忽视社会效率。

2.2 风险评估。目前许多市政施工企业缺乏风险评估意识，他们处理风险的方式也比较简单、单一。在企业未来战略发展上企业始终不能给企业未来发展方向进行自我定位，对于企业战略风险没有充分的认识，而且在战略风险出现时也不能及时采取有效措施规避风险；在企业招投标方面企业为了获得更多的施工项目，他们不计成本参与招标竞争，结果导致标的施工项目承担出现亏损；建筑工程的设计存在设计内容不全，设计人员不按相关的国家规定进行设计的更改，造成设计的工程费用、施工要求资质等超出施工企业的界限。

2.3 控制活动。大部分市政施工企业制定了对于企业财务方面的控制分析制度，但是对于企业其它方面的内容控制还不明确。施工企业内部的绩效考核指标设定实施的细则还不清晰，其与施工过程的关系性联系程度还比较低。同时市政企业的考评过重于施工经济结果评价，而忽视对于市政施工过程的评价。

2.4 内部监督。市政施工企业内部控制监督制度在实际中往往被赋予形式化，企业对于建筑施工的监督存在认识不到位的现象，主要表现在企业的管理者认为企业内部监督只会影响企业的经济效益等，因此管理者对内部监督的不重视直接影响企业相关监督部门的职能架空；再者施工企业对于企业内部监督缺乏相应的分析报告评估，没有对企业的各阶段风险等进行分析，结果造成内部监督制度缺乏风险导向意识。

2.5 企业施工信息化程度不高。作为现代企业管理需要注重日常的信息化管理，而目前我国的市政建设单位在信息管理方面还存在不少的问题，比如对于企业的监视管理没有形成信息化管理制度、企业的信息化经营战略与企业管理相脱节、市政企业的信息公布机制不完善、建筑施工协调不力等。市政企业对信息建设存在认识上的误解，过重于对信息技术方面的建设，忽视信息管理方面的建设；同时市政企业没有建立社会信息沟通制度，市政企业对社会关注的建设工程的质量缺乏有效的与公共的沟通，没有完善的新闻发言人制度；再则企业的管理者对信息化的报告重视程度不高，内部的施工信息报告程序混乱，企业各层对企业的施工信息掌握不及时。

3 建筑施工企业内部控制优化建议.

针对上述提出的市政企业在内部管理管理中存在的问题，建立针对性的改建措施，提高市政企业内部控制管理措施，是市政企业发展的需要。

3.1 优化内部环境。完善的公司治理结构主导着对内部控制的内部需求，因此合理的组织架构和健康的企业文化对建筑施工企业内部控制的构建和完善至关重要。市政企业要积极发挥企业内部监督部门的职能，明确他们的权益与义务，将职能真正渗入企业内部控制管理中；独立董事的设立可以发挥董事会内部的制衡和制约作用，因此要进一步发挥审计委员会作用，赋予审计委员会监督内部控制有效实施和内部控制自我评价情况、协调内部控制审计等方面的职能。

3.2 强化风险管理。市政工程的最大特点就是施工周期长、施工环境不确定性因素比较多，因此需要在施工的过程中始终保持风险意识。首先加强市政工程管理人员的风险意识，市政企业要建立规范的风险管理制度，有专门的人员负责企业施工项目风险分析与评价，最终将风险预测分析落实到风险管理责任；其次加强对于市政工程项目信息的管理工作，任何风险的出现都要依托施工项目，因此市政企业要加强对于建筑项目信息的搜集工作，建立信息反馈制度，及时掌握施工项目风险，针对风险提出有效的应对措施；最后建立规范化的风险控制制度，以此确保风险控制在市政企业内部的风险控制形成制度，减少因为人为因素造成的风险制度缺失。

3.3 健全控制制度。内部控制制度的建立首先要对业务流程进行梳理，建筑企业应根据业务不相容原理设置相关部门和岗位，明确各自的职责权限；施工过程中，公司应严格审查施工单位是否领取施工许可证及相关文件，工程技术部门应及时掌握工程投资、质量、安全等情况，财务部应审核各项目资金的使用情况，以保证工程项目资金来源的合法性、可靠性。

3.4 加强内部监督。市政施工企业可以通过工作人员日常自查、内部审计部门开展内控稽核、管理层开展内部控制自我评价等方式对内部控制进行监督。日常监督应该强调各单位主管通过现场观察、检查、复核工作结果等方式对员工进行监督的责任。对于内部审计部门的监督制度，应该选择更加有利于审计部门独立性提高的领导模式，自我评价，管理层应该根据建筑施工企业自身的主要业务循环，结合内部控制要素，建立起诊断、缺陷判定的具体标准，构建内部控制自我诊断机制。

3.5 注重信息沟通。市政企业要完善信息制度建设与信息沟通流程，及时依据企业的实际需要加强对于企业信息的搜集并建立信息数据库。市政企业的数据库不仅要包括企业的内部信息还要及时搜集企业外部影响因素，企业信息库的建设需要充分利用现代计算机技术，促进信息的分类与使用。加强企业的信息化建设建立多层次的信息管理系统，协调企业各种资源优化配置，企业信息化建设需要企业重视信息配置的建设，提供基础性的信息计算机硬件设施，同时保障企业网络环境的安全与稳定，企业内部员工通过信息系统实现网络化、信息化交流与沟通，促进企业信息化公开制度的完善。企业通过季报经济分析运行制度、预算管理分析制度、企业管理层例会制度以及重大事项督办制度等形式及时将企业的信息在不同的场合进行与沟通。

4 结束语.

综上所述，建筑施工环节中的内部管理控制流程是一项十分重要的工程，具有一定的系统性、科学性和相对的复杂性，这就要求我们在平时的施工环节中逐步去总结经验、寻找问题与不足，依据现实状况来总结和提高。因此，建筑施工企业只有在日常中注重总结和积累内部审计控制的经验和方法，其一定会在企业发展中发挥自身举足轻重的意义和作用。

参考文献：

[1]何榕.浅议施工企业项目的内部控制制度[J].时代金融，2011(27)：1-3.

[2]田利军.困境与出路：基于民航机场内部控制现状的分析[J].交通财会，2011.11.

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[关键词]政府投资项目；代建制；风险；对策

[中图分类号]F270　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)04-0063-03

2004年7月，国务院了《国务院关于投资体制改革的决定》。在该决定的第三条第五款明确规定：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。这表示国家以法规的形式，提出对政府投资项目推行“代建制”管理模式的要求。

一、“代建制”管理模式

政府投资项目，实际投资人应为全体公民，行使投资决策是国家计划主管部门，工程业主一般为工程使用单位，也是政府部门，代建制企业作为专业化、社会化项目管理机构以项目管理服务(PM)或者项目管理承包(PMC)身份代替业主实施工程项目建设管理全过程或者部分工作。由于代建范围和深度的不同，或者说业主委托职能和赋予职权的大小不同，从而形成了不同方式的代建管理模式。

(一)咨询代建模式

咨询代建模式是代建企业作为咨询身份承担原“建设单位”的部分职能，为业主提供建设管理过程技术和管理服务，业主保留招标选择承包商的权力，并且直接与承包商签订合同，主要合同风险由承包商承担，代建企业的角色相当于国外FIDID体系中的“咨询工程师”的咨询地位，在国内往往要求其具备监理资质并承担监理职能(见图－1)。

(二)管理代建模式

管理代建模式是代建企业作为管理主体承担建设管理全过程服务工作，其身份是业主全权人，而不是咨询方，代建企业通过招标选择承包商并与之签订合同，承包商承担合同风险，代建企业通过招标选择监理机构，行使对承包商的监督职能(见图－2)。

(三)承包代建模式

承包代建模式是代建企业不仅成为建设管理的主体，也成为合同风险的主要承担者，其代替总承包商的地位成为建设主体；业主通过招标方式选择代建公司，代建公司以中标价格作为最高成本限额对业主承担投资风险；代建公司通过招标选择分包商，负责实施建设工程；业主通过招标方式选择监理机构，行使对代建公司和分包商的监督职能(见图－3)。

上述代建管理模式对比，我们可以看到：“咨询代建”的实质是把原来“建设单位”的部分职能向社会化咨询单位转移；“管理代建”的实质是把原来“业主”和“建设单位”的职能向社会化咨询单位转移；“承包代建”的实质是把原来“建设单位”和“承包单位”的职能向社会化咨询机构转移。从治理机构的层次上分析，“咨询代建”模式中代建企业处于从属地位，管理方式和风险分配依然属于传统管理模式范畴；“管理代建”模式中代建企业真正处于建设管理主体地位，业主的绝大部分职能真正实现了委托代建的目的，不足之处在于管理层次重叠，社会化咨询机构和承包企业同时承担合同风险，职责不清；“承包代建”模式中代建企业以总承包商身份承包工程项目，处于建设主体地位，业主的工作多数不能实现真正意义上的转移。

二、“代建制”管理模式的风险分析

2004年以来，全国已有十几个省市相继推行“代建制”工作，取得了一些明显的成效，同时也存在众多的风险，主要涉及项目环境系统风险、项目行为主体风险和管理过程的风险。

(一)项目环境系统风险

目前，国内尚未建立起一套行之有效的代建制管理体系，相关法律法规建设滞后。如代建单位的资格认定、业务规范、对业主的管理办法等缺失都是现阶段代建市场未能走向制度化、规范化存在的问题。尤其是缺乏法律法规的保障，缺乏代建职能定位的依据，政府对代建市场的监管、业主对代建单位的选择、取费标准、代建责任、管理效益的考核等方面的不明确，使项目代建存在众多风险。

(二)项目行为主体风险

项目行为主体产生的风险主要有两个方面：一是政府违反程序的干预；二是代建人技术和管理能力不足。政府工程实行代建制的目标之一就是要解决建设、监管、使用多位一体的矛盾，但在工作过程中，有些项目的建设和使用并没有实现真正的分离。一些业主单位为了部门利益对项目进行干预，这在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响到工程项目的顺利实施。建设部建筑市场管理司招投标监管处对各地投资项目实施代建制的调研报告显示，对具备代建资格的单位，无论是总承包企业、房地产开发企业还是监理单位，虽然都具有一定的专业水平，但由于项目管理都不是其主业，代建单位的技术和管理能力总体水平低，造成了代建风险。

(三)管理过程风险

因为存在对项目管理公司的职业道德和技术能力的不信任，以及承担代建的项目管理公司多是技术型和智力型的咨询企业，注册资金少，所以代建制单位签订的代建合同普遍是管理责任大和权力小，承担义务多和收费少。而且大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，激烈的市场竞争使各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，导致代建管理费一降再降，最终产生投资失控，质量降低，进度拖延的风险。

综上所述，由于管理体制的不完善，产生了环境系统风险，它是是其他风险的主要根源，会引起项目行为主体的风险和管理过程的风险，最终将导致项目目标的风险(见图－4)。

三、“代建制”管理模式的风险防范对策

(一)完善“代建制”的法律法规

“代建制”已经经历了近十余年的试点探索，其制度安排主要在《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》和《行政许可法》等法律框架下构建。由于中央政府公益性建设项目代建暂行规定及相关实施细则尚未出台，为此，各地方政府主管部门陆续出台了一些地方性法规。但由于尚未上升到国家法律的高度，因而，一方面，“代建制”本身及代建人缺乏应有的法律地位，另一方面，各项法规之间不配套，甚至相互矛盾，使得代建实施颇有举步艰难之感。因此，政府尽快出台相关的法律法规，明确代建各方的法律地位、权力与责任。同时制定出台代建制管理办法，该办法主要内容应该涉及代建项目单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止等众多内容。同时还应研究和编制项目代建合同示范文本，为代建制的实施打下一个良好的基础。

(二)健全“代建制”的政府监管约束机制

政府监管机制应由一整套制度构

成。我国应进一步完善工程预算审核制度、招投标监督制度、合同变更审查制度、索赔与反索赔审查制度、责任追究制度和舆论监督与举报制度；建立代建单位以及承包商、供应商的资质管理制度；修订专业组织、专业人员工作条例，及职业道德标准。健全的政府监管机制为“代建制”的推行创造了良好的实施环境。

(三)培育工程项目管理公司

由于对代建单位资质要求不严，导致代建单位在代建项目技术方案的确定、设计以及直接的工程质量、安全控制等方面的管理能力明显不足。参照国外项目管理公司的做法，代建单位可以根据业主的需求，按自身的实力和能力，找准自己的市场定位，采用多种管理承包和项目管理咨询方式提供服务，培育企业的核心竞争力。第一，要大力培养和引进既懂经济法规、又精通专业技术、还会进行项目管理的复合型人才；第二，要树立先进的管理理念，不断提高企业科学管理的水平；第三，要细分管理服务咨询业务，可设立各种专业子公司，完成招标、动拆迁、投资顾问等业务，形成代建管理的全方位、全过程服务。

(四)推行工程合同担保制度

工程担保是有利于解决代建单位的逆向选择和道德风险。通过工程保证担保能有效地将信用风险转换到风险源本身，让风险的制造者成为风险的承担者，在主观上消除代建单位不认真履约的动机，增强其履约的自觉意识，降低违约事件发生的概率。因此在代建单位向担保公司申请保函时，担保公司为了避免损失，减少代建单位履约不良的情况，在考虑是否接受代建单位为承保对象及确定保额和保费时，要对代建单位进行严格的资格审查，对代建单位的经营状态进行深入了解，这样通过专业化的资格预审进一步降低逆向选择的可能性。此外，如果道德风险发生后，委托人也可以通过担保人获得损失赔偿，或者由担保人代为履行合同义务，从而极大地降低了风险损失。鉴于工程担保的以上作用，应在政府投资项目中大力推行工程担保。当然，推行工程合同担保需要建立与完善相应的配套体制。

四、结束语

“代建制”项目管理模式是政府投资项目的必然选择。开展“代建制”模式下风险防范的研究，有助于增强政府投资“代建制”项目管理的规范性和操作性，引导项目管理公司开展公平合理的竞争，促进政府投资项目管理工作健康、有序地协调发展，使“代建制”管理模式更好地服务于建筑业的改革开放，增强我国建筑业的国际竞争能力。

[参考文献]

[1]宋金波，富怡雯.政存投资项目代建制模式比较研究[J].建筑经济，2010，(8)：27-29.

[2]王淑雨.代建项目治理结构优化及风险控制研究[J].中国工程咨询，2010，(5)：54-56.

[3]张君兰.我国代建制模式的激励与约束机制研究[J].价值工程，2010，(33)：58-59.

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【关键字】城市市政设施；基础产业；BOT；解决对策

近年来我国的市政设施发展较为迟缓，不同程度影响了我国国民经济发展。依据我国现阶段社会经济发展的现状，我们正利用正确的方式尽快去改善市政发展缓慢的这种局面。近年来利用项目BOT进行融资已经成为市政设施建设的重要方式与手段，本文对BOT项目融资进行了应用分析，为城市的市政设施建设提供了参考依据。

1.城市市政设施项目BOT融资的特点与作用

1.1 城市市政设施项目BOT融资的特点

BOT是一种项目融资的特许权，这种融资模式在公益市场化项目的背景下得到运用于普及，为项目的投资提供风险承担、融资等功能，在较短的时间内，保证项目的顺利运行，并获取更多的利润，BOT融资模式具有以下特点：对项目规模要求大，需要在大量资金的保证下运作；在市场的垄断性特点的影响下具有一定的盈利与现金流[1]现象；作为项目的投资模式回报周期较长，项目运营周期长，具有一定的风险；一些市政设施项目还具有公益性的特点。基于BOT融资模式的自身特点，它的应用为城市市政基础产业的融资问题提供了很好的解决途径。

1.2 城市市政设施项目利用BOT项目融资的作用

1.2.1 缓解市政设施建设的资金问题

BOT融资方式项目是依靠现金流，经营建设项目的资金大都来源境外，很大程度地减少了政府的投资风险。有利于为政府减轻财政负担，并减轻了经济发展中资金的问题与矛盾；BOT融资方式也可以实现资金在项目之间的顺利流动，有利于缓解城市市政设施建设的资金支配问题，可以有效的弥补城市市政设施建设的缺口；另外，BOT融资方式对外商的吸引较大，有利于增加投资我国的市政设施建设项目的外商数量。

1.2.2 促进市政设施的投融资体制改革

政府一直是我国市政设施建设的主体，但是近年来我国的市政设施建设维护费用持续偏高，公共生产与市政设施建设不同程度地导致了社会资源的浪费。BOT未来带来的巨大利润吸引了很多外国资本的投资，很大地促进了市政设施建设；减轻了我国的政府财政，承担了很多投资风险；BOT对市政设施的价格发挥着协调与激励的作用，促进着市政设施的投融资体制改革，一改以往单一垄断投资模式。

1.2.3 拓宽市政设施的融资渠道

BOT引进了多种竞争机制，打破了资金垄断的局面，推动了制度的创新。在外资利用方面，我国主要有两种方式，一种是外商直接投资，另一种是国外贷款[2]。由于我国与国外的投资方式以及资金来源的差异，引进外资的模式得到了丰富与突破。

2.当前我国市政设施项目运作中存在的问题与解决措施

BOT项目中的投融资问题是项目运作的关键，而我国的相关政策使外商投资者在提供金融保证的过程中周期较长、困难较大，很大的影响了外商投资我国市政设施建设项目的热情；由于BOT项目本身具有周期长、高风险的特点，需要在政府与外商的互相制衡下运行，国家管理部门应发挥着宏观调控与管理的作用，对市政设施建设项目进行支持与引导，而目前我国对市政设施建设的管理仍存在这一些问题；我们应在发挥BOT模式优越性的前提下，正视其负面效应，用合理的方式更好地促进我国市政设施建设。我们可以从以下几方面努力：

2.1加大 BOT 投融资方式的投资力度

BOT 融资方式有很多优点 ， 但是并不适用于所有类型的基础设施项目，我们一般将基础设施项目从市场作用方面分为经营性与非经营性[3]两类，对于经营性的城市基础设施项目，我们可以采用BOT 融资方式并发挥其优势。由于BOT项目的运作周期长，为了节省费用，我们可以采用公开招标的方式建设规模较小、投资较少的项目，而对于规模较大、资金短缺的城市基础设施项目，采用竞争性谈判、竞争性磋商方式可以有效发挥BOT融资方式的优点。在城市基础设施项目的运行中，一定要将政府作为项目调配的主导，发挥好政府的监督与立法作用，完善市场体系，做出科学、合理的决策，根据实际情况合理地运用BOT 融资方式进行城市基础设施项目的建设。在BOT 融资方式的运用过程中一定要把握国际惯例，并根据自己的国情进行社党的改革与创新，在外商投资以外，我们还可以鼓励国内企业对BOT 融资方式下的市政项目进行投资与建设，基于我国市场经济体系的条件下，BOT 融资方式将会为我国的基础设施建设起到更大的推进作用。

2.2发挥政府在BOT运作模式中作用

政府应把握好在我国的基础设施建设中的角色，发挥好总体规划与管理的作用，一改以往传统的管理模式，对其角度进行重新的定位与思考。政府是基础设施建设中的总规划者、项目的招商者、资金的规划者、法规的建设者、项目的监督者，在项目与投资企业直接起着协调与平衡的作用，把握市场的宏观动态，在适当的时候进行协调。

2.3 采取相关有效措施杜绝恶性竞争

招商单位应对投标商制定合理的竞争规则，杜绝盲目、无序的恶性竞争，基本原则是“最低价中标[4]”但是有些投标团队利用较低的价格进行投标竞争，但在达成合作协议后要求更改合同内容，不能完全履行合同上规定的内容，严重破坏了城市基础设施建设项目的招标的运作，因此招商单位需要对此现象采取相应的有效措施，对BOT 项目的招标工作的评定与审核严谨对待，根据各投标商的综合情况挑选出最佳企业。评定与审核的内容包括：工程所需预算、资金筹措方式与资金结构、项目收费标准、项目目标与进度安排； 项目的社会效益和经济效益，项目的成本与利润的预估、项目风险分析与风险管理以及合同相关问题等等。

2.4有目的地培养储备BOT人才

BOT 投融资业务的专业性与技术性较高，因此要求项目管理人员知识广博，具有很好的综合素质。因此实施BOT 项目的单位应加大对这类人才的培养与储备， 使BOT 项目的管理人员都达到一定的专业水平，有利于我国BOT项目走向世界，包揽国外的资源和设施项目，促进国内设施材料与技术的进步，有利于扩大我国BOT 投融资项目的规模，提高工程企业的综合水平，带动我国金融体制与企业管理的发展。

3.结语

我国在市政设施建设中，资金周转难，传统的建设方式已经不能满足城市市政设施需求的增长，而BOT项目融资很好地解决了城市市政基础产业的融资问题，大大地提高了市政设施建设的效率，对我国金融体制与市场经济的发展产生了巨大推动作用。

参考文献：

[1]徐彩滨. BOT在我国运用存在的问题及对策研究[D].中国海洋大学，2006.

[2]陆维. 我国城市基础设施建设项目BOT融资模式研究[D].北京邮电大学，2012.

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【关键词】养老地产开发 PPP模式 可行性 必要性

一、引言

我国是当今世界上老年人口最多、增速最快的国家。据国家统计局网站最新统计，2014年底，我国60岁及以上人口数量已经达到21242万人，占全国比重15.5%，65岁以上人口数量达到13755万人，占全国比重10.1%，对比联合国的人口老龄化标准，我国人口老龄化程度十分严重。

根据民政局数据显示，截止2015年3月底我国每千名老年人拥有养老床位27.5张，与政府在《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》要求的每千名老年人拥有养老床位30张仍有较小差距，与发达国家平均水平的每千名老年人拥有养老床位50到70张更是差距不小。

面对日益严峻的老龄化问题和潜力巨大的养老服务市场，我国“十二五”纲要规划提出，构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系。在“十二五”期间，国家相继出台一系列政策法规，推动民间资本、社会力量进入养老服务业，致使近年民间资本进入养老服务业的热情空前高涨，养老服务成为投资新热点。

同时，与养老服务行业相关联的养老地产市场因此也方兴未艾，各方投资者都在积极寻求成功的融资框架和开发模式。本文在现有的养老市场背景下，综述相关研究和实践，提出一类新的养老地产开发模式与融资框架建议――PPP模式，为有关企业投资开发提供参考。

二、文献综述

“养老地产”从字面上看，可理解为“养老+地产”的一种复合地产开发模式。这种模式将房地产开发项目主题化，整合其他资源，为客户提供特殊生活模式和消费方式。养老地产由适老化住宅拓展而来，最初只是将养老主题融入传统地产开发，但发展至今已融入了商业地产运营、养老服务和金融创新等属性，形成养老地产的广义概念。目前国际上对于养老地产的研究主要集中在三个方面，即国内外发展养老地产的先进经验分析、人口老龄化下的养老地产的开发研究和关于养老地产的规划研究。罗福周和韩言虎（2012）根据我国养老地产的发展现状及结合典型案例，并从老龄化社会、老年产业经济、房地业和房地产企业转型角度，分析了养老地产的特性，介绍了国外养老地产的发展经验，阐述了当前亟待发展养老地产的必要性。姜睿和苏舟（2012）从中国养老地产的内在发展逻辑来看，养老服务社会化、养老服务设施集约化与养老服务高端化是催生中国养老地产的内在动力，养老地产金融化是养老地产的发展依托和现实路径。Deng Y， Gyourko J和Wu J.（2010）认为养老地产作为一种融合复合地产和现代服务业的产业，尽管在中国仍处于初级发展阶段，但其系统性和复合度很高，发展潜力巨大。

PPP（Public-private partnerships，或简称P3s）即公私合作伙伴关系，是指公共部门和非公共部门为提供公共产品和服务而建立的一套利润共享、风险共担的合作模式；也可以说是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。它是通过非政府部门的融资，改变公共服务和基础设施建设的运作方式，并通过非公共部门引入市场机制，利用其创新和经验，提高基础设施和管理的水平，以达到增值基础设施的目的。目前国际上对PPP模式的研究大部分集中于对PPP项目融资风险因素的识别及分类、风险评估、风险分担原则、分担模式和在公共设施的应用等方面的研究。彭桃花和赖国锦民（2004）认为无论是在发达国家或发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛，风险的辨识与合理分配是成功运用PPP的关键。张桂玲（2014）认为将PPP模式应用于农村基础设施建设是十分重要的，孙学工，刘国艳和杜飞轮等（2015）认为PPP在我国公用事业、基础设施等多个行业得到较为广泛的应用，但现有PPP模式不适应新形势发展要求，应迫切需要进行相应改革，并尽快开展新型PPP模式试点。R.Scott Fosler和Renee A.Berger（1982）运用实证分析的方法，研究了美国7座有代表性城市政府在提品和服务时引入私人部门的案例，其得出的结论是当地政府应该结合自身特点，城市的自然条件、经济结构和政治体制特点等，因地制宜地选择PPP模式。

三、我国养老地产开发分析

（一）开发模式

当前，我国养老地产开发模式大多模仿美国的CCRC（Continuous Care Retirement Communities，持续照护退休社区）模式，但在开发规模、功能定位和建造选址上有所区别。我国早期的开发项目是模仿美国的大规模、低密度社区，以辅助生活区、家庭照料社区等为主，设置一定比例的护理型公寓和医疗护理设施，如东方太阳城、北京太阳城等。之后我国又模仿美国出现了一些规模较小、定位高端的独立生活型机构，以老年公寓、老年聚集区为主，如椿萱茂、和熹会等。近年，国内也出现了将生态和养老结合打造的旅游养老、集中商品住宅社区小户型社区养老、主打养生牌的温泉养老等不同的新型养老地产开发模式，如无锡九如城等养老综合体。

（二）盈利模式

目前国内在养老地产的盈利模式方面有三种类型：“出售”、“长期持有”和“出售+长期持”。

（1）出售。一般而言，销售型养老地产更偏向于传统房地产开发，出售对象可以为是产权也可以是使用权，养老地产的开发以住宅产品的销售为主要利润。

（2）长期持有。长期持有自主运营，养老社区将只租不售。目前很多开发商考虑尝试采取会员制的运营模式，即老年人住进来需要交一定金额的会费，入住以后根据不同的养老服务等级每月再缴纳相应费用，当老人去世之后，剩余的会费将退还给家属。会员制与普通房产销售类似，是通过销售会籍，迅速锁定目标客户使资金快速回笼，也为多地养老的开展提供了客源基础。

（3）出售+持有。养老住宅的开发需要社区可持续性发展，盈利模式就需要将产品销售和运营服务二者并重。“销售+持有”型就是为了弥补全部出售模式下后期运营质量无法保障而提出的改进方案，一般是销售自理型住宅，继续持有护理型公寓和医疗护理设施，典型案例是北京太阳城。

（三）融资方式

养老地产具有前期投资大、回收资金慢、收益率低、公益性较强等特点，由于这一特殊性，养老地产很难取得银行贷款。

第一种方式，在我国最为常见融资方式的是由政府独资，养老服务作为社会福利事业，由于其回报率较低，往往由政府拨发一定比例的财政支出来开发养老地产。

第二种方式，由开发商单独投资，作为地产项目来开发销售，这种形式在国外较为多见，美国就已有专门开发建设老年地产的连锁公司，但开发成本过高，风险性大，国内较少。

第三种方式，开发商投资和住户集资相结合的方式，住户可将原住房出售或作抵押来筹集所需资金，入住后只需交付少量的费用，但可操作性较差。

四、PPP模式的引入

（一）模式的可行性和必要性分析

我国主要的养老服务形式以机构养老为主，属于我国的福利事业，通常以养老院为主，但准入门槛较高，由政府提供。而政府因为财政压力较大，对于养老院这种前期投资大、回收资金慢的基础公共建设项目缺乏足够的资金支持，再加上我国近年人口的老龄化程度日益加剧，有限的养老设施越发不能满足广大人民群众对于养老服务多元化的需求。社会资本作为当今中国经济的重要力量，有着充足的流动资金和灵活的经营理念，根据准公共物品的特点，养老地产实际上属于准公共物品的范畴，区别于传统意义上的养老院，完全可以让更有活力的私营机构作为主导进行建设，使之成为政府机构养老的有效补充。

PPP强调公共部门和私营机构为提供公共服务组建项目公司或约定长期合作，在项目中各自投入资源并合理分担风险，实现各相关方共赢。企业通过获得政府授予的特许经营权，提供基础设施、公共事业的建设与服务，通过运营回收投资并获得合理收益。养老地产本身具有的公益性，以及投资回收期长、现金流相对稳定或增长的特点，满足了PPP应用的基本条件。一方面，政府可以通过鼓励政策，引导企业加大养老服务的供给，满足不同层次的养老需求；另一方面，企业可以减轻初期投资和运营期税费带来的财务压力，专注于提升养老服务和管理的专业化水平。同时，应用PPP模式也将大力推动我国养老产业的发展与改革。

（二）养老地产PPP项目的构成

（1）项目发起方组建项目公司。项目主办人可以是某家公司，也可以是多个投资者组成的联合体。由于养老地产属于公益性项目，发起人应该拥有优秀的资质和良好的信誉。

（2）项目公司与政府签订特许协议。在养老地产PPP项目中，政府是最重要的参与者和支持者。首先，养老地产PPP项目必须得到政府批准，并在特许协议中与项目公司明确各自的权利和义务。其次，由于养老地产PPP项目属于公益性项目，政府可以提供资金、信誉、履约等方面的支持，政府也可以持有项目公司的股份。

（3）项目公司与银行签订融资（贷款）协议。一些国家政府的出口信贷机构、商业银行和一些金融机构，往往是PPP项目融资的资金主要提供者。在PPP项目融资中，往往由多家银行和金融机构组成一个银团对项目提供资金支持。

（4）项目公司与投资者签订投资协议。项目公司的融资形式可以多样化，在主要资金从银团获得外，还可以通过发行公司股票或公司债券等来募集资金。

（5）项目公司与承建商签订承建合同。承建商负责项目工程的设计和建造，通常与项目公司签订固定价格的总价承包合同。项目公司可要求承建商带资进入项目，建设款项的支付可根据事先签订的协议，在项目有现金流入的时期内分期支付。

（6）项目公司在养老地产建成后与营运方签订运营合同；老年住户与运营公司签订租赁合同。在养老地产PPP项目建成后，老年住户并不直接与项目公司签订租赁合同，而是与养老地产的管理运营方签订租赁合同，但运营公司需要向项目公司支付项目收益。这样便于项目公司和运营公司各自的分工和管理，项目公司更可以成为监督方和管理方。

（7）保险公司。保险公司是分担项目风险的重要一方，项目融资的巨额资金以及未来许多难以预料的不利因素，要求项目各方准确的认定自己面临的重要风险，并为他们投保。

（三）模式优缺点分析

养老地产这一大型公益性项目的开发，单靠政府或企业自身，往往会面临开发成本高，收益率低，回收资金慢等问题，而采用PPP模式，通过让社会资本进入养老服务行业可以提高服务效率和降低服务成本，产生共赢的良好局面。同时，政府的参与提高了养老产业的监督和信誉，加快了养老产业的发展，而社会资本的加入也提高产业经营效率，增强了资本增值能力。

另外，采用PPP项目融资方式建设老年地产，利用由多个银行和金融机构组成的银团贷款，降低了单一的银行的风险，还有保险公司的介入，也可以分散项目各方的风险。采用PPP模式融资建设大规模养老地产项目，还可以创立统一的品牌，建立统一的服务中心，建立自身的物业管理公司和医疗救护中心，提高了养老服务的多样性。

但是，采用PPP模式建设养老地产，需要的相关条件较多（需要政府的支持、需要银行和保险公司的介入、需要社会资本愿意忍受回收资金缓慢而主动介入等条件），所以仍需要大量的沟通和协调工作，才能确保养老地产PPP项目的正常开展。

五、我国养老需求现状下的PPP模式开发建议

（一）加快模式应用，满足巨大的市场需求，提高养老服务质量

根据民政局2014年公报数据显示，2014年底全国各类养老服务机构和设施94110个，其中各类养老床位577.8万张， 与2014年底我国60岁老年人口数量21242万差距巨大；同时数据显示2014年底我国每千名老年人拥有养老床位27.2张，与政府在《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》要求的每千名老年人拥有养老床位30张仍有较小差距，与发达国家平均水平的每千名老年人拥有养老床位50到70张更是差距不小。

更加突出的问题是市场配置的不均衡。研究表明，2014年全国养老机构床位使用率不到65%，公办机构的“一床难求”和民办机构的“惨淡经营”形成鲜明对比。公办养老院往往因服务好、收费低的特点受民众追捧，有新闻报道称第一福利院排号甚至要等100年。然而，高性价比的公办养老院背后是超过70%面临收不抵支的财务困境。根据 《养老机构管理办法》，“公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求”；《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》中进一步明确了公办养老机构“托底”的职能定位。也就是说，公办养老院本应保障低端养老需求，而现在承担了过多社会养老责任，中端养老市场仍旧供给不足。同时，现有的养老机构还存在城乡发展不均衡，功能过于单一和设施相对简陋等问题。

因此，面对广阔的养老市场，我们应加快PPP模式在养老地产的应用，利用PPP模式降低养老服务成本，提高养老服务质量，同时当前我国弥补巨大的市场空白。同时，注意在应用PPP模式开发养老地产的过程中，注意养老产品的层次性，以满足高、中、低三类不同养老市场的需求，注意城乡发展的协调性，确保城乡养老服务的共同发展。

（二）提升模式内涵，注重产品多样化发展，满足不同养老偏好

中国是世界上唯一老年人口超过2亿的国家，同时人口老龄化日益加剧。据预测，2050 年我国老年人口抚养比将达到46：100，即每46个老年人口需要100个年轻劳动力人口去赡养。而社会中的老年人口数量和比例仅仅是在宏观层面上表明了我国养老市场的规模，而具体的养老需求分析仍需要依赖微观调研结果。结合近年来全国各地的调研结果，可以将当前我国养老需求特点和PPP模式应用的建议总结如下：

（1）大部分老人仍倾向于居家养老，居家养老市场潜力巨大。2010年远洋地产市场调研数据表示，15%被访者考虑过入住养老公寓，其中7%入住意愿较强，其余则表示不考虑入住此类养老机构。虽然入住意愿比例较低，但目前我国老年人口已达到20000万多，乘以15%仍有3000万老年人口的市场需求，这与目前各类养老床位577.8万张之间依旧存在巨大的市场份额，机构养老市场仍大有可为。

同时，PPP模式在居家养老服务上依旧可以发挥巨大的作用。面对居家养老这一巨大的市场，政府往往很难靠自己独立支持，而当下应用PPP模式的政府购买第三方居家养老服务的项目实施，也为我们PPP模式进入居家养老这一市场提供了很好的借鉴意义。

（2）社区尺度上存在明显空间差异，养老地产开发应覆盖多方面。2013 年对北京6类典型居住社区的调查结果显示，养老需求在社区尺度上具有明显的空间差异性。相较之下，普通混合社区和单位大院的老年人对机构养老更加热衷；新建商品房社区内的老人更加倾向于服务质量和环境较好的民办养老机构；企事业单位退休职工集中的混合社区青睐中等收费水平的民办养老机构；习惯了彼此熟悉、朝夕相处的大院生活的老年人则主要选择性价比更高的公办养老机构。

针对不同社区的养老人群，我国养老地产PPP项目的开发中，应该尽量兼顾到以上各类养老人群的需求，以PPP模式开发的养老地产不应该是只针对低端、中端或高端中某一类养老市场的单个养老产品，而应该是覆盖多个层次的养老综合体。

（3）健康状况和文化程度影响养老方式选择，养老服务物质精神共结合。相关研究发现，老年人的健康状况水平和文化程度显著影响养老方式的选择。2007年的调研结果显示，慢性病患者和较高文化的老年人更加倾向于选择养老机构进行养老。而这一类人群的养老需求往往不仅限于居住保障和生活便利，同时也会融入交流、情感、甚至自我价值再实现等养老需求，这些都是我们PPP模式应用于养老地产开发中必须给予足够重视的，要确保养老服务的物质保障基础之上满足更高层次的精神需求，当然这一需求的实现，也将不断推动我国养老服务的发展和改革。

参考文献：

[1]罗福周，韩言虎.我国养老地产发展研究[J].商业研究，2012.

[2]姜睿，苏舟.中国养老地产发展模式与策略研究[J].现代经济探讨，2012.

[3]Deng Y， Gyourko J， Wu J. Evaluating Conditions in Major Chinese Housing Markets[J].Social Science Electronic Publishing，2010.

[4]彭桃花，赖国锦.PPP模式的风险分析与对策[J].中国工程咨询，2004.

[5]张桂玲.PPP模式在农村基础设施建设中的应用研究[J].中国农业会计，2014.