乡镇基层社会治理精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇乡镇基层社会治理，期待它们能激发您的灵感。

篇1

一、城乡结合部农村地区发展基本概况

***镇共有19个行政村，224个村民小组。作为青浦区经济较为发达的地区，镇区内企业多，外来人口大量导入。辖区内所有行政村的来沪常住人口均数倍于本地常住人口和本地户籍人口。19个村户籍常住人口32426人，但是来沪常住人口达到148323人，来沪常住人口占全部行政村总人口的82%。镇区内企业2000余家，全镇地区生产总值（GDP）目前约80亿元人民币。这一方面带动了各村经济的增长和村民生活水平的提高，但另一方面，大量的来沪人口导入和大量企业的进驻给村级组织的管理和服务带来巨大和严峻的挑战。

1、辖区内城乡结合部地区村委会组织建设情况

我镇共有19个行政村，19个行政村中符合“空壳村”条件的共有7个行政村，多数为满足“80%以上土地已被征用或使用”及“80%以上村民农转非”。其他不符合“空壳村”条件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民农转非”的情况，只是80%的标准还未达到。因我镇无撤制的行政村，故我镇不存在“城中村”现象，辖区内亦无“村改居”情况。

在村级经济持续快速发展的同时，我镇近年来各项村级制度也日趋完善，我镇19个行政村都有村民代表、户代表例会制度、各村都制定了村民自治章程与村规民约。村务公开民主管理情况较好，各村都开辟专门的村务公开栏和党务公开栏，将村里发生的重大事务、资金使用情况、村干部待遇情况、党务情况等各项重大事项每月进行公示，镇纪委、党群办公室、经管中心、社区管理办公室等相关部门定期对村务公开和党务公开栏进行抽查。应该说，随着一方面村民自治意识的不断提高，参与农村社区自治的热情不断高涨，另一方面上级部门对此类事项逐步纳入考核范畴，定期或不定期的抽查和暗查，两股力量共同“逼迫”着各行政村两委班子将本村的事务公开化、透明化，将其放置于村民的监督之下。另外，每年镇党群办和社管办两部门分别对各村的党支部和村委会进行班子及个人的述职评议和民主测评，参加评议的人员包括了各村的村民代表、党员代表、户代表等，具有很强的代表性。评议结果也作为年终对各村考核的重要依据。

2、辖区内城乡结合部地区来沪人员基本现状

上文已经提到，我镇19个行政村户籍常住人口3万多人，但是来沪常住人口达到14万多人。由于镇区内对房屋管理较农村相对严格，不允许群组及违法分割房屋情况，且镇区内房屋的租金价格相对农村要高出许多。因此，大多数来沪人员都租住在离工作场所较近的村民家中，而本地村民也将自己宅基地房屋分割出租给多位来沪人员，甚至搭建违章房屋出租给来沪人员租住，租金价格相对便宜，但是总量相当可观。据保守估算，每年这些来沪人员的房屋租金收入可为每个行政村的村民带来至少500万元人民币以上的额外收入，对于那些厂房集中、来沪人员多的行政村，这一收入可达上千万元人民币。作为当地政府和所在行政村，一方面我们感谢这些来沪人员对全镇经济发展做出的巨大贡献。但另一方面，这些来沪人员学历层次不高，文明素养不强，给我镇及各行政村的管理带来了诸多问题。尤其表现在违章搭建、计划生育、环境治理、治安管理等方面。但是对于有房出租给他们的本地村民而言，来沪人员无疑是这些村民的“衣食父母”，每年能带给村民们少则数千，多则数万的房租收入。这也助长了违章搭建、动拆迁补偿等工作的难度，可以预见，对这些村民在今后城镇化建设过程中的动拆迁工作将变得十分难以开展。

3、辖区内城乡结合部地区农村基层组织干部队伍建设情况

我镇历来十分重视对农村基层干部队伍的建设，虽然村民委员会是由各村村民民主选举产生，但是镇党委政府还是通过对各村党支部人员的考察和任用，达到了对各村党支部和村委会两套班子的有效管理和组织监管。

目前，我镇农村干部队伍主要表现出“二高一低”的特点：收入较高、年龄较大和学历较低。

收入较高。由于我镇经济实力和各村经济发展较快，各村干部收入水平较高。各村两委班子成员的收入根据各村经济水平和年终考核确定，再根据各村党支部书记的薪资进行打折发放。各村党支部书记的每年薪资为20万—30万元左右。村主任薪资为村党支部书记的70%，村党支部副书记薪资为村党支部书记的55%，村委会副主任薪资为村党支部书记的50%，村党支部委员薪资为村党支部书记的45%，村委会委员薪资为村党支部书记的40%。

年龄偏大。目前我镇村两委班子平均年龄在45岁左右，但是随着近年来村党支部和村委会换届和干部年轻化趋势，越来越多的70后和80后加入到村两委干部的队伍中。

学历较低。我镇各村大多数村干部的学历都是高中、在职大专等，较高文化学历的非常少，这给目前和今后越来越沉重的社会管理工作带来了一定程度的“管理脱节”，很多老方法、老经验变得没有以往有效。

由于目前各村的工作量持续增大，对干部队伍的素质要求越来越高，加上我镇各村干部年龄偏大、学历较低的现状。从2006年起，市、区选派了多批大学生“村官”到各村任职，至今共计选派了近20人大学生村官。由于大学生村官的“流动性”较大，镇组织部门又从2011年开始对每个村选派了年轻干部到各村进行挂职锻炼，确保每个村至少有一个年轻干部，有效地帮助各村缓解人才缺乏的困境。

关于妇女干部的培养，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二章第六条规定了“村民委员会成员中应当有妇女成员”，我镇也大力宣传，积极落实此项政策，目前全镇19个行政村中有18个村都有妇女在村委会中担任职务，各村的妇女干部也都由妇女担任。

4、撤制和村改居

我镇共有19个行政村，224个村民小组。在这224个村民小组中，生产组人均耕地少于0.2亩的共有87个村民小组，接近总量的40%。共有4个行政村全部生产小组人均耕地少于0.2亩，符合撤村条件。上文也已经提到，我镇共有7个村符合 “空壳村”条件，其他不符合“空壳村”条件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民农转非”的情况，只是80%的标准还未达到。随着城镇化建设的持续深入推进，可以预见，我镇在未来“十二五”期间和不远的将来将掀起撤村和大量村改居的热潮。

二、城乡结合部农村地区存在问题和困难

1、辖区内城乡结合部地区城镇化发展面临瓶颈

城镇化必然带来大量村改居和城市化基础设施建设的全面铺开。

我镇属于青浦工业重镇，目前农业生产在我镇经济规模中所处的比重相当少。而且由于务农辛苦，收入也不高，我镇本地村民中务农人口非常少。为了便于集中管理，各村都将耕地打包出租给外来人员进行种植。随着我镇经济的持续发展和未来城镇化建设进程的加快，许多村民居住区和大量耕地难以避免地会走上商业化开发的道路。由于本地村民基本已经不再务农，耕地的存在和中央18亿亩的红线会在政策上制约各行政村的撤村和村改居进程。出现城镇化建设中“道路一面是高楼大厦，另一面是水稻农田”的情况。

城乡结合部地区城镇化发展面临困境的另一大原因是动迁难度大。上文已经提到，城镇化建设和城市基础设施的建设必将带来大量村民的动拆迁。而一方面随着土地价格的持续走高和房价的快速攀升，村民对于动拆迁的补偿要求也越来越高；另一方面许多村民每年把房屋出租给来沪人员，每年的收入也相当可观，遇到动拆迁情况，他们对于政府的额外补偿也会提出很高要求，这会对城市化进程带来很大阻力。

2、辖区内城乡结合部地区农村日常社区管理难度日益增大

虽然目前各行政村还是将经济发展摆在村级发展首要位置，而且村干部的薪资与本村经济相挂钩。但是随着来沪人员的持续增加，社会管理所带来的难度和问题正在持续增大，集中表现在来沪人员计划生育管理、环境卫生治理和治安管理、违章搭建等多个方面。基层干部将越来越多的工作精力投入到这些工作中去。

3、辖区内城乡结合部地区农村基础设施和村容村貌较差

目前，我镇农村社区基础设施还比较落后,社区建设缺乏硬件,特别是公共设施建设的投入不足,主要表现在道路狭窄坑洼、公交线路匮乏、商业配套较少、房屋年久失修与新建住宅区形成巨大反差等。村容村貌的脏乱差也是农村社区建设中一个长期存在较难解决的基本问题。不同于街道的社区居委会。居委会中的社区居民区，由于辖区大多封闭，小区内环境卫生由物业进行管理。小区外就是人行道、沿街商铺和马路，环境卫生由社区居委和街道办事处相关部门协同负责，另外城市居民的素质也相对较高，对他们管理的难度相对较小。而我镇各村由于大量来沪人口的导入，人员素质较低，且环境卫生由各村自行负责，这给无疑给原本就基础设施较差的农村地区的管理“雪上加霜”，带来了极大的困难，环境状况和城市无法相比。

4、辖区内城乡结合部地区干部与工作者综合素质有待加强

首先,现任农村社区干部及工作者的年龄偏大、文化水平不高,解决社区建设各种问题的方法不活、招数不多,对社区建设中出现的新事物、新观念缺乏应对能力。而另一方面，政府对其培训过于形式，且培训针对性和有效性不够，不能很好地帮助基层干部有效地提升素质。往往是任职前普遍没有接受系统培训,任职后培训形式化,培训内容不全面,培训方式单一。

三、相关对策建议

1、寻找农村社区管理的有效载体和创新方式

随着农村社区管理工作的不断深入，如何使基层“民主管理、民主监督”的模式向纵深发展，如有更加有效地管理好农村社区是摆在我们面前的一大难题。我镇各单位、村、居都在积极探索。2012年，我镇杨家庄村民委员会推出的“讲理堂”项目获得了“喜迎十——2012上海社会建设十大创新项目”评选活动的第十八名，也是全区唯一进入到50强的项目。我镇的叙中村，在去年创建“上海市自治家园”的过程中，推出了“道德坊”项目，让村民在“道德坊”中熟悉本村事务，参与到本村社区建设、社区管理的工作中来，达到了“自治”的目的。但是，这些项目所带来的借鉴价值毕竟有限，并不能从根本上解决目前城乡结合部农村地区城乡二元结构差距过大的治理难题。这要求全社会集思广益，并借鉴国外城乡治理的好经验、好做法，让城市化进程惠及更多的百姓。

2、加大对基层干部的培训力度，营造学习氛围

应该说，我们开展各项工作的具体操作者是基层的干部，各项工作落实的程度，执行的优劣都与基层干部的素养和能力息息相关。在目前城镇化建设加快的过程中，更需要这支中坚力量发挥重要的作用。因此，在这两年的工作中，我镇党委政府十分注重对基层干部能力的建设，每年都会开展针对村两委班子成员、村务监督小组成员以及条线干部的各类培训。着重培养他们对新形势下的社区管理、民生保障、村（居）务公开以及民主管理、民主自治的各类知识。通过加大对基层干部的培训，使他们的业务水平有了一定的提升，工作态度和大局意识也有了一定的改观。但是从目前各级政府部门的培训情况来和实际效果来看，培训的效果还是有限。这也给我们今后的培训工作提出了新的要求，培训毕竟比不上个人的主观学习，如何营造我们几十年来所喊的“活到老、学到老”的社会学习氛围，是摆在我们面前的一道课题。

3、破除旧观念，服务好新时代的“新居民”

面对社会的快速发展，经济发达地区的村民的生活方式、生活习惯正向城市居民所转化。但是正如城乡存在二元结构，目前的转化也正在潜移默化地进行中，他们和居民之前始终还存在“一层窗户纸”的距离。他们对社区管理、基层民主、社会保障的要求越来越高，因此在新形势下如何做好农村社区的各项工作，为这些“新居民”提供有效的服务已经成为摆在我们面前的一道课题。对此，我们要时刻鞭策自己走在时展的前沿，破除旧观念，使自己的理念“新起来”，符合时展的方向。

4、不断完善各类制度和法规

目前，针对农村地区的法律法规虽然不多，但由于全国各地农村的差异很大，许多法律在实践过程中会遇到一些问题。例如在我镇去年村委会换届选举过程中，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三章《村民委员会的选举》第十三条中规定了“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可列入参加选举的村民。但是这一规定目前我区各乡镇都将外来务工人员从实际操作中排除在外。因为一旦允许他们参与选举，那么数倍于本地村民的来沪人员势必将“夺取”我镇各个行政村的村委会行政职权。但是另一方面如果来沪人员严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》据理力争，并且我们无法给出拒绝其参选的正当理由，可能会发生不稳定因素，这一点希望上级有关部门根据上海地区的实际情况进行妥善研究。

另外目前以三年为一个周期进行村党支部和村委会选举，基层干部也纷纷建议将换届周期延长至五年。因为目前每三年中就要进行村党支部和村委会两次大范围的选举工作在实际操作中占用了基层干部很多精力，而且以三年为周期，对于一个新当选的干部来说，今年当选，明年适应工作，后年又要选举，会带来极大的工作压力，也不利于工作的开展。

应该说，随着城镇化建设的不断深入，目前城乡结合部地区正逐渐向镇区化、城市化方向过度和发展。转型中所表现出来的诸多问题给全社会带来的挑战是前所未有的，许多问题是以前我们从来没有遇到过的，其中的许多问题还可能是中国特有的问题。这些都是对我们党和政府在改革进入攻坚阶段时期执政能力的一大考验，希望有关部门认真研究，把这些问题处理好，为夺取全面建设小康社会的新胜利打下更为扎实的基础！

篇2

一

依法为基层党委政府的社会管理决策提供法律服务，是人民法庭参与和推动基层社会管理创新的重要切入点。我市人民法庭立足党委政府社会管理的实际需求，探索建立四项报告制度，努力为基层党委政府当好参谋和助手。

建立涉诉矛盾纠纷分析年报制度。各人民法庭将帮助地方党委政府化解社会矛盾作为参与基层社会管理的主攻方向，2009年，我们推出人民法庭涉诉矛盾纠纷分析年报制度，年底组织全市40个人民法庭为辖区134个乡镇(街道)分别量身定做涉诉矛盾纠纷分析年报，对各地涉诉矛盾纠纷基本情况、典型案件处理结果、矛盾纠纷的成因特点和发展态势进行全面分析，有针对性地提山改进社会管理、预防和减少矛盾纠纷的对策建议。部分人民法庭在年报的基础上还开展了季报工作，进一步加大通报频率。该项制度的推出，有效地帮助了乡镇党委政府了解掌握辖区矛盾纠纷的基本情况和存在的突出问题，分析年报成为乡镇党委政府加强和改进相关领域社会管理的重要决策依据，江苏高院肯定和推广了这一做法。

建立维护社会稳定平安报表制度。2010年，我市人民法庭推行“平安报表”制度，协助地方党委政府做好维护社会稳定工作。各人民法庭定期梳理统计辖区各乡镇万人成公率、民转刑案件数、涉诉情况等各种基础信息，制作成项目齐全、数据精准、内容具体的平安报表，及时报送给乡镇党委政府，帮助党委政府了解掌握当地社会稳定现状。通过制作和发放平安报表，对矛盾多发易发的乡镇提出一般警示，对存在社会稳定风险的地区给予重点指导，以此促进乡镇党委政府在抓好经济工作的同时，更加注重防范社会稳定风险。

建立重大事项评估报告制度。各人民法庭强化法律预警功能，坚持关口前移，对乡镇的一些重要决策，有选择地参与法律风险评估，确保决策的合法性、科学性，防止党委政府的决策出现法律上的偏颇而留下矛盾纠纷隐患。同时，认真评估诉讼中发现的对抗性矛盾对社会管理带来的负向影响，适时向辖区党委政府汇报通报，提醒党委政府做好风险防范准备。此外，各人民法庭还利用自身的法律资源优势，为党委政府实施的项目引进、工程建设等重大事项提供适合的法律咨询、法律帮助和法律服务，促进这些重大事项平稳运行。

建立重点问题调研报告制度。全市各人民法庭密切关注基层改革发展稳定在司法审判领域出现的新情况、新问题、新动向，充分发挥司法调研的作用，及时主动地开展前瞻性的调查研究，形成详实、有说服力和可操作性的调研报告，为辖区党委政府加强相关领域基层社会管理提供决策参考。各人民法庭针对审判工作中发现的农村土地征用、生态环境保护、农村金融担保等基层社会管理方面的苗头性、倾向性问题，及时向辖区党委政府和有关部门提出司法建议，帮助其加强和改进社会管理工作。

我们从基层的实际情况出发，健全完善推动基层社会自我管理的工作机制，努力把参与社会管理创新工作导入正轨。

围绕构建和谐社会，健全完善多元纠纷解决机制。我市各人民法庭积极拓展纠纷解决新思路，不断探索纠纷解决新路径。强化诉讼调解和诉调对接，通过共享资源、共建机制、共谋举措等办法，实现r司法调解、行政调解和人民调解的有机衔接和良性互动。依法保障和支持各类调解组织开展调解活动，充分发挥社会大调解的作用，实现了各类纠纷的有效分流。全市40个人民法庭全部建成人民调解工作室，配备专兼职人民调解指导员，大力开展诉前调解工作，引导当事人理性选择解决方式和维权途径。积极鼓励和扶持民间调解，充分利用农村德高望重的贤达能人在区域范围内的声望和权威，邀请其参与矛盾纠纷的调解，促进矛盾纠纷的妥善解决。

围绕提升自治能力，健全完善基层自主管理机制。政府行政管理的逐步转型，使各类社会组织的自治管理功能不断凸显，特别是在基层社会，更多的社会管理事务需要依赖基层社会组织去执行，提高基层社会组织的自治能力和自我管理水平十分重要。我市人民法庭主动延伸职能，把提高基层社会自主管理能力作为参与社会管理的重要层面。各人民法庭大力支持基层自治组织发挥社会管理功能，通过巡回审判、法制宣传、送法下乡、审务五进、指导民调等方式，提升村(居)民委员会等基层自治组织处理社会事务、化解社会矛盾的能力。通过组织法律培训、指导行业规范等方式，引导乡村各类农户协会、行业协会规范管理、自律管理。

围绕维护农村安定，健全完善综合治理协调机制。安定有序的治安环境既是基层社会管理的重要内容，也是基层社会管理的必要保障。作为基层综治的主要成员单位，我市人民法庭坚持综合治理“一盘棋”原则，注重与其他综治成员单位的日常沟通、信息交流和工作协调，努力提高司法手段在社会治安综合治理中的地位和份量。各人民法庭通过联动、对接、共建等多种形式，建立健全与地方党委政府、综治成员单位、基层自治组织的联动机制，推动平安盐城、法治盐城建设。同时，全市两级法院主动与综治主管部门沟通，积极争取将涉诉化解率、民转刑发生率、万人成公率等司法指标纳入乡镇综合治理考核体系，实现人民法庭参与基层综治管理由消极向积极、由被动向主动的转变。

人民法庭的每一项司法服务一定意义上都是参与社会管理。近年来，我市人民法庭集中精力抓好“三项建设”，努力提高司法服务质量，产生了良好的社会效应。

推进诉讼服务组织建设。全市法院按照“经济社会发展到哪里，人民法庭的触角就延伸到哪里”的思路，进一步优化人民法庭布局，特别是抓住江苏沿海开发上升为国家发展战略的契机，增设港口法庭，调整开发区法庭，形成“半小时法律服务圈”。为满足基层社会管理的需求，去年全市两级法院均新设诉讼服务中心，专为群众提供诉讼引导、立案审查、联系法官、收转材料、案件查询、法律咨向、诉前调解、判后答疑和接待等全方位、一站式服务。在此基础上，2010年全市两级法院全面启动并当年全部完成人民法庭诉讼服务站建设，为基层群众提供更加便捷、更加全面、更加优质的司法服务。

篇3

一、充分认识深入推进“百姓说事点”创新发展的重要意义

“百姓说事点”是在基层司法行政工作实践中产生的，是“枫桥经验”在的生动实践，深入推进“百姓说事点”创新发展具有重要意义。深入推进“百姓说事点”创新发展是坚持发展新时代“枫桥经验”的重要举措。“百姓说事点”是在群众经常聚集的地方，为百姓搭建的说事、议事、调事平台。通过这个便捷的平台，畅通百姓的诉求表达渠道，就地解决问题。通过“百姓说事点”的创建，能够实现居民自治良性互动。实践证明，“百姓说事点”的创建是加强基层社会治理的有效实践，深入推进“百姓说事点”创新发展是推进基层社会治理现代化的现实需要。

二、深入推进“百姓说事点”创新发展应该坚持的基本原则

（一）坚持党的领导。深入贯彻新时代中国特色社会主义思想和党的精神，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，把党的领导贯彻到“百姓说事点”创新发展的全过程各方面，确保“百姓说事点”工作始终沿着正确方向发展。

（二）坚持服务为民。认真贯彻党的群众路线，坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，把人民群众满不满意作为衡量“百姓说事点”工作的根本标准。

（三）坚持传统和现代治理理念相结合。在“百姓说事点”的日常工作中要把中华传统治理智慧和现代治理理念结合起来，着力预防、化解人与人、人与自然的矛盾冲突，努力促进“百姓和顺、城乡和美、社会和谐”。

三、深入推进“百姓说事点”创新发展建设的工作目标

（一）推进“百姓说事点”规范化建设

1、在巩固县原有百姓说事点的基础上，县局决定在每个乡镇打造2个百姓说事点示范点，不断加强“百姓说事点”规范化、标准化建设。统一制作上墙信息处理流程，制作统一规范的调解文书，配备相应的电脑、卷柜、专业调解书籍、调解桌椅等办公设备，加大资金投入力度，加强全县“百姓说事点”软硬件建设，努力做到建设一个、规范一个的要求。同时积极促进具备条件的“百姓说事点”向个人调解室过度。

2、计划在加强对“百姓说事点”硬件设施投入的基础上，同时加强对人员队伍的建设，注重选择乡贤社贤、特别是从党政机关尤其是政法机关退休的人员中党性强、热心公益事业、热爱人民调解工作的同志参与到“百姓说事点”的工作中来。充分发挥他们懂政策懂法律的优势，既能帮助调解矛盾纠纷，又能起到传帮带的作用。加强对“百姓说事点”调解员（信息员）的业务培训，提高基础法律素养和处理问题的能力，努力打造一批“做得好、信得过、叫得响”的“调解员（信息员），为“百姓说事点”和个人调解室融合发展创造条件。

（二）充分发挥“百姓说事点”的职能作用

“百姓说事点”作为基层社会治理的实践探索，解决基层人民群众矛盾纠纷的工作机制和平台，要重点通过以下5方面发挥职能作用。

1、社情民意收集点。要注意收集小到家长里短、邻里矛盾，大到房屋拆迁、土地纠纷等与百姓生产生活息息相关的各类问题，通过“百姓说事点”反映出来，为政府服务改善民生和推进基层社会治理提供参考。

2、矛盾纠纷化解点。要注意通过"百姓说事点”积极搜集民情信息、化解矛盾纠纷,以其更早掌握信息来源、更贴近群众、更让群众乐于接受的形式，及时化解大量矛盾纠纷，有效维护基层社会和谐稳定。

3、公共法律服务点。邀请律师、基层法律服务工作者等法律专业人员现场解答咨询，宣传普及与群众生产生活密切相关的法律法规，教育和引导群众既要懂法守法，又会用法，依法维护自己的合法权益。

4、致富信息传播点。基层司法行政机关要会同各相关部门利用这一平台积极宣传党的方针政策，为群众提业信息，聘请专家讲解种养殖以及外出务工、就业等方面的知识和信息，为群众提供生产生活所需帮助和服务。

5、干群关系联系点。司法行政机关要积极引导基层司法行政工作人员经常到点上走访，与群众保持沟通联系，及时解决群众利益诉求，不断提升和政府特别是基层干部在群众心目中的形象和威信。

四、深入推进“百姓说事点”创新发展建设的工作方法

要积极探索及时、便捷、有效解决人民群众矛盾纠纷的科学方法，强化为人民服务，着力在以下5个环节上下功夫。

1、事前问事。村（社区）调解员每周到“百姓说事点”排査走访一次，及时掌握“点儿”上收集上来的村（社区）的重点人思想动态、可能发生的矛盾纠纷，将矛盾纠纷排査梳理结果报告给司法所，及早采取防范措施。

2.随时说事。说事点要开通“说事电话”，设立"说事记录本"，信息员每天在点上现场倾听百姓说事，群众可以随时随地到说事点来，提意见、说建议、谈看法，反映需要迫切解决的问题。

3、及时调事。建立“百姓说事点”内容登记制度，根据不同情况对群众反映的问题进行分类梳理。能够当场答复处理的，由信息员、村（社区）调解员或司法所工作人员当场答复，使群众诉求得到及时解决。

4、定期议事。对于群众提出的重大疑难问题和事项，当场不能解决答复的，司法所要及时上报乡镇（街道）党委政府，由其责成综治、等部门或报请上级相关部门研究解决，明确办结时限，由司法所负责定期向提出问题的群众进行反馈。

篇4

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇5

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。 最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇6

“与其他办案部门不同，社区检察不触及正向程序办案，那么它设立的意义在哪里？在于通过逆向监督实现检察职能由被动应对转向主动预防。社区检察的设立初衷便是将检察职能在法治轨道上延伸。我们现在谈的创新思维、科技引领也都是为了更好地辅佐检察人员提升专业化能力和监督水平，将检察职能长效发挥。”

在10月26日召开的上海市社区检察部门“依托检察职能参与基层社会治理”专项工作交流会上，上海市人民检察院社区检察指导处谈剑秋处长对社区检察的释义简明有力。

2010年6月，上海检察机关开始探索派驻社区检察工作，把法律监督的触角延伸到了基层。社区检察室是基层检察机关向街道、乡镇派驻的，在社区群众身边的检察机构。目前，上海全市已设立45家社区检察室，建立了由处、科、室三级机构组成的独立条线，也成为全国唯一一家有完整派驻基层检察部门机构序列建制的省级单位。并基本实现对全市公安派出所和街镇司法所监督的全覆盖，既监督派出所受理、立案等刑事执法活动，也监督监外执行。

当然，构成社区检察重要职能的还包括――基层职务犯罪社会化预防，以及依托检察职能，参与社会治理。社会治理的主要责任主体是国家行政机关，检察机关作为法律监督机关，其主要职责应当是通过发挥检察权对行政执法权的监督制约作用，更好地实现社会治理体制的良性运作，进而参与并推动社会治理创新。因此，社区检察部门在参与基层社会治理中的职能定位，便主要集中在检察监督职能上。

“我们推进这项工作，要聚焦维护国家利益和社会公共利益，利用社区检察室扎根基层的优势，着力发现问题，依托检察职能，积极开展前端治理和后端整治，立足监督定位，促进相关机构职能履行，加强法律服务，引导矛盾化解。”说这话时，谈剑秋的眼神透出坚定。“当然，我们承担了这份职责，开展了这项工作，就要与时代并行，不断探索创新，积极提升我们参与基层社会治理工作的能力和水平。”

其实，在基层设立社区检察室，本身就是检察机关检力下沉，延伸触角，依托检察职能推动基层治理法治化的创新举措和有效手段。检察机关通过执法办案，依法履行法律监督职能，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，惩罚犯罪，引导其他国家机关、社会组织和公民个人规范守法，就是检察机关直接参与社会治理的过程。

在年初的条线会和专项工作会上，市院社区检察指导处就对参与基层社会治理工作做了新形势下的重点部署，提出了“适应改革发展，主动融入基层社会治理；加强内部联动，形成检察工作整体优势；把握监督定位，有效参与社会治理；着眼法治化建设，积极建言献策”的工作要求，各区社区检察科也结合检察建议回访监督或自选主题开展了专项工作。

10月26日，全市社区检察部门的负责人再次共聚一堂，交流探讨社区检察部门参与基层社会治理工作的切入点和方式方法，如何更好地发挥联动融合作用，在社会治理工作中真正有所作为，并展现更大成效。

融入基层，延伸法律监督的触角

社区检察工作的“社区属性”，不仅仅指检察室设在社区，或者能为地区老百姓提供多少法律上的支持，更重要的应该是主动融入社区建设，在灵活变通的专项工作中，体现检察机关法律监督的触角价值，发挥“监督触角”的作用。

这些年来，全市社区检察部门逐渐熟悉了街镇治理模式，检察室除了面向所在地街镇，更主动辐射区域内其他对应街镇。和各乡镇“稳定办”、“综治办”、街道“平安办”等机构建立工作联系，宣传社区检察面向社区开展法律监督、保障法律一体实施的工作职能，及时掌握社区治理状况。并且，在街镇综治中心、网格中心等窗口，公开设置社区检察职能介绍和联系方式的公告牌，通过窗口指引妥善处理和检察职能相关的涉法涉诉问题，及时发现法律监督线索。

“咦，奉城镇这几年好几个村书记都‘出事’了……”通过横、纵比对各种数据材料，奉贤区院社区检察科的检察官们发现，位处该区的奉城镇从2012年以来，50个村居就有5个村书记发生职务犯罪，都是通过手中权力为他人谋利，收受贿赂。犯罪领域也集中在村级工程建设领域，比如协助政府管理村庄改造、农田基础设施建设等过程。

结合社区检察室近年来法制宣传进村居活动的开展情况，检察官们了解到奉城镇的基层党委、政府有关部门在对村干部的监督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制观念和廉洁意识，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心态，导致村干部腐败问题接连发生，甚至同一个村的多名干部相继发生问题。

经过研判，奉贤区院社区检察科锁定了村官职务犯罪的专项治理主题，并立即联合本院反贪、案管、公诉部门，通过网上办案软件查找历年案件，借阅卷宗材料，向案件承办人询问了解具体情况，分析查找专项检察的工作切入点。最终形成了有效的村级工程建设领域村官职务犯罪专项治理工作方案，同时与奉城镇纪委联合开展专项检察，并陆续走访当地党委、政府、案发单位等，从权力配置、权力监督、财务管理等方面分析案发原因，逐一找出管理症结，提出基层社会治理检察建议，建章立制，堵漏防患，并对必要的回访也做了安排。

不仅如此，促进辖区综合治理，要从社区、村镇、基层、老百姓身边最常发生的问题入手。基于从检察建议回访监督中提炼出社会治理工作项目的经验，奉贤社区检察科强化了这项认知，主动加强了和街道各相关部门的联系，从派出所刑事执法监督、社区矫正监督，以及行政案件申请监督、受理等多种渠道，探寻其中常见、多发、影响地区老百姓生活和社会治安的苗头性问题，及时向有关部门提出社会治理检察建议。并于今年，结合区域刑事案件，延伸开展了跨境赌博衍生社会问题、电瓶车盗窃防范等多个社会治理专项。“我们的主动拓展就想使社区检察工作变得更富有生命力，并在基层社会治理工作中找到支撑点，充分体现社区检察的‘社会属性’。”奉贤区院社区检察科科长向记者介绍。

无独有偶。松江区院结合地区实际选择辖区工业园区的大型企业作为调研对象，会同街镇相关职能部门共同做好园区及企业周边的综合治理工作，在专项工作的选择上也突出了贴近重点工作和现实需求。

近年来，随着经济快速发展和中心城区制造业溢出，松江制造业规模不断壮大，在大量外来人口导入的同时，社会管理和治安问题也日益凸显。全区每年发生的刑事案件中，外来人口犯罪案件数量居高不下，其中发生在大型企业厂区及周边生活区的案件占据相当大的比例。

其中，世界最大的笔记本电脑生产商、长期位列上海市出口创汇榜前列的达丰（上海）电脑有限公司（以下简称“达丰公司”），更是长期受到刑事案件高发的困扰。坐落于松江出口工业区内的达丰公司，厂区和生活区占地达100万平方米，现有员工约4万人（高峰期时有近8万人），月入职、离职人员达两千人。据统计，2014年1月至2016年9月，在达丰公司厂区及生活区范围内，公安机关接到报警逾4500件。虽然治安情况有逐年好转的趋势，但像达丰公司这样的大型企业仍然是松江区治安和刑事案件的高发地，在松江工业区中也具有代表性。

针对这一区域特点，松江区院社区检察科将开展综合治理的重点聚焦于辖区大型企业，选取案件多发的典型企业，从分析案发原因、查找防控短板和制定针对性治理措施入手，探索社会力量和厂方合力推动厂区综合治理。尤其对达丰公司这样的松江出口工业区龙头企业，推动落实好“厂区+社区”综合治理工作，对带动区内其他大型企业完善综合治理有很大的借鉴作用，对促进区域社会治理也有积极意义。

松江社区检察科以推进达丰公司综合治理工作为重点，根据前期与相关职能部门达成的共识，发挥检察、法院、公安、司法、街镇和工业区综治部门等各自的职能优势，在预防犯罪法制宣传、劳务市场招聘监管、企业周边环境综治等多方面入手，推进“厂区+社区”综合治理模式，多管齐下营造企业发展和地区平安的良好社会环境，受到辖区内企业一致点赞。

无缝对接，源自内部联动

从公安派出所刑事执法活动监督和监外执行监督中发现社会管理问题，是社区检察部门的一项重点工作和有效思路。通过加强和区院各部门特别是刑事检察部门的工作沟通，亦可了解到一段时期内区域发案特点和社会治理盲点、难点，并从区域内有影响、有典型意义的案（事）件中捕捉线索，由点及面挖掘优化基层社会治理的价值点。

2016年1月31日，闵行区临沧路某码头发生了一起事故，犯罪嫌疑人张某无证驾驶大型自卸货车运载建筑黄沙，在倒车时与行人廖某相撞致其当场死亡。区院检察官在办案中发现，张某工作至今从未取得过驾照，所驾驶的货车系拆车场买来的报废车辆，经过鉴定，该车制动、转向、灯光信号均不合格，张某供称码头老板在明知其无证的情况下仍雇佣其工作了近三年。

由于闵行区毗邻黄浦江，水域面积较大，区内沿江码头较多。对于本案反映出的问题，闵行区院的检察干警第一时间联想到，类似情况也可能存在于其他码头，如果码头内无证驾驶情况不少，车辆又得不到及时监管，将对本码头安全生产埋下系列隐患……没有犹疑，闵行区院社区检察科立即派员与辖区内有沿江码头的街镇沟通，联合对码头进行抽样走访调查。经排摸发现，闵行辖区内共有39个码头，其中16个为私人承包码头，上述刑事案件中反映出的问题不同程度地存在于这些私人承包的码头内。

检察干警兵分两路，一边前往事发地深入调研，另一边将“私人承包码头存在安全隐患”的情况第一时间汇报给区院分管检察长和市院业务处。“码头堆场内无证驾驶车辆监管问题”专项综合治理方案也在市院业务处的指导下出炉。很快，辖区内码头数量最多的吴泾检察室被点名负责开展各码头的实地调查、找出问题症结，有针对性地开展综治工作。

为确定监管责任归属，干警们先后走访了市政建设养护公司（涉案码头的出租方）、安检所、交通委及航务所。通过梳理法条，最终确认了区航务所对码头内的生产经营活动应当负有安全监管职责。

之后，闵行社区检察科立即召开工作现场会，联合码头、区航务所等单位，通报专项检察情况，以案论法，制发《检察建议书》以促使相关责任单位切实履行安全监管责任，维护正常的生产秩序。依托与本院办案部门的信息联动、案件筛查机制发现类案问题，闵行区院社区检察科还开展了法制宣传进村居、规范社区服刑人员纳管宣告、公安派出所受案立案等专项检察活动。

不得不说，以问题为导向，利用好立足社区的优势，单独或会同办案部门开展社会治理工作，既凸显了“社区检察”的检察特性，又能体现“社区检察”对检察办案工作的延伸，努力实现“打一案，防一片”，成效显著。

检察+科技：

法治思维糅合创新思维

不同于以往“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理运作模式，社会治理将法治放到了更为重要的位置上。

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基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。

关键词：

基层社会管理 创新 乌海市

中图分类号： C916 文献标识码： A

当前，社会管理的重点在基层，难点也在基层。因为大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层，只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。因而，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低既影响着社会管理宏观政策的有效贯彻和落实，也直接反映出社会管理的整体绩效。因此，必须明晰当前重点，并努力寻求有效路径，促进基层社会管理水平提升。

一、基层社会管理现状——以乌海市为例

乌海市辖3个县级行政区，总面积1754平方公里，人口50万，2004年实行城乡一体化改革，城市化率达94%，是一座新兴的工业城市。与全国其他地级市相比，乌海市面积不大、人口不多、城市化水平较高。当前，乌海市正处于转型升级、科学发展的关键时期，又处于社会矛盾、社会问题凸显期，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。给传统的社会管理模式带来了极大的冲击，创新社会管理模式、提升社会管理能力刻不容缓。具体工作中，基层社会管理存在的一些问题：

1、社区运转机制不能够适应新形势。社区工作联系责任机制和工作协调机构仍不健全，社区所辖改制企业移交工作不够规范，如少数破产、改制企业移交本单位职工组织、户籍、计划生育、综合治理等关系时底子不清，情况不明，少数单位在将各项社会事务向社区移交时，不能提供必要的管理条件等等，给社区工作带来较多难度。与此同时新的社会事务大量产生，而社会管理体制落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时解决。

2、一些领导对基层社会管理认识不到位，尚未引起足够重视。有的认为社会管理事杂面广，成绩体现难；有的认为社会管理在政绩考核中权重较低，干好干坏影响不大；有的认为社会管理耗时耗神，害怕被琐事缠身；有的认为只要经济发展了，社会管理工作就能迎刃而解，基层社会管理是基层干部的事，与己关系不大。

3、服务体系不够健全，部分地方出现管理真空。目前，社区服务水平及质量仍无法满足居民群众多层次、多样化的需求。如社区居民普遍关心的公共安全问题、居住环境优化问题、文体活动组织问题等较多问题还没有完全得到有效地解决。同时，现在的社区居委会难以发挥群众自治组织的作用，实际上每日从事大量本来由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作。在这种情况下,由于管理粗放，基层社会管理和服务体系不健全，绝大部分问题在基层得不到有效解决，造成大量上访和。

4、基层自治与居民参与不足。社区参与是社区自治的基础，只有社区居民充分参与社区事务的决策、协商和处置，社区自治才有萌芽和发育成长的土壤。目前我市社区参与总体处于初级水平，社区居民在社区事务和管理服务上参与不足，积极性不高，没有体现居民群众自我管理、自我服务的基层民主形式。

二、创新社会管理的思路

推进社会建设和社会管理创新，最根本的一点，在于“打好基层、夯实基础”。为此，必须针对乌海存在的突出问题，选准突破口，从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。笔者认为，要从5个方面着力：

1、转变机制。由弱街道强社区过渡到撤街道建社区。街道办事处作为政府的派出机构在单位制的社会管理中起到不可替代的作用，随着社会经济的发展，社会管理的复杂化，多元化，街道办事处逐渐成为了区政府与社区的传话筒，其具体管理职能弱化，且占据着人、财物等大部分基层社会管理资源。而最贴近居民的社区管理得不到应有重视和支持。因此，“撤街建区”不失为我国加强和创新社会管理的可选路径。

下放人、权、责，由二级政府、四级管理向三级政府、三级服务转变。政府职能部门面向社区实现工作重心下移。一方面，加快构建财权与事权相匹配的社会事务公共资源配置体制。另一方面，推动公共资源社会投入重心向下，重点扶持社区。并利用科技信息管理对社区服务做到网格化、精细化。

2、转变观念，加强认识。一调整“指挥棒”的内容。进一步把基层社会管理与服务纳入政绩考核内容，扭转各级干部的政绩观，切实提高对社会管理特别是基层社会管理的重视程度。努力转变各级干部特别是基层干部的工作重点，把及时了解掌握和化解基层社会管理中的问题作为核心工作来抓，把基层社会管理能力和效能作为领导考评的重要内容。加强群众工作能力培训和锻炼，切实提高各级领导干部的社会管理能力。二强化“治未病”的思想，变应急管理为日常管理。转变依靠强制力和威慑力保持社会稳定的传统观念，增强从“治未病”的思维和角度维持社会稳定的意识，改进与完善对容易引发社会纠纷的重点领域、重点部门的管理办法、体制机制，切实增强将社会矛盾主动化解在基层和萌芽状态的能力。

3、加强社区功能，提高社区管理服务水平。

随着政府行政管理体制改革的深入和职能转变的加快，以及住房、医疗、养老、就业等各项改革的深入，社区承担起越来越多的服务功能，服务居民的角色越来越重要、任务越来越繁重，因此，必须加快强化社区的各项服务功能，在社会救助、居住环境、文化娱乐、医疗卫生、劳动就业、社区治安、权益保障等方面全方位发挥作用。在工作实践中借鉴香港、新加坡等地社区自治经验，探索设立政务、卫生、文化服务中心，剥离原有村（社区）承担的政府行政管理职能，逐步建立“两级统筹发展、三级管理服务”的现代城市管理体制。要按照“强政府、大社会”的原则，将社区工作人员从繁杂的行政事务中解脱出来，集中精力主导居民服务。

4、调动社会力量，参与社区管理，共建和谐社区。树立“多中心”思想，积极支持和培育基层社会管理力量。坚持城市社区自治和农村村民自治，同时大力培育、发展各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与基层社会管理。更多吸纳企事业单位，参与社区管理，引导社会组织服务社会。加大宣传力度，加强社区服务意识，更好地发挥党员干部、社会骨干、志愿者参与社区建设积极性。

5、加大基层居民参与力度。居民参与是基层社会自治的重要基础，是我国基础社会管理创新的基本模式和发展方向，因此，要正确认识当前我国居民参与基层社会管理不足的现状和原因，在政策制定、制度设计、行为观念、社会文化、社区建设等方面采取积极措施，不断扩大基层社会管理的居民参与度，实现参与数量和参与质量双提升。

三、正确处理好几个关系

推进社会建设和社会管理创新，除了从体制、机制上大胆创新，不断增强基层社会管理和服务水平。还需要我们在工作实践中，正确处理好几个关系：

1、动态协调与源头治理的关系

社会管理的重要工作是协调社会关系、化解社会矛盾。因此，需要建立诉求表达机制、矛盾纠纷的滚动排查和预警机制、矛盾的调处机制、社会治安防控体系，使社会问题和社会矛盾不断得到化解。另一方面，源头治理是治本之举。特别是要着力解决好民生、民主、民心问题。

2、虚拟社会与现实社会的关系

传统的社会管理主要是针对现实社会，但是在数字化时代，由互联网等新兴媒体构成的虚拟社会越来越重要，它既给人们的生产和生活带来诸多方便，也给人类工作和生活秩序带来了新的挑战。特别是网上网下遥相呼应、互相放大，容易影响社会和谐稳定。加强和创新社会管理，要善于统筹现实和虚拟两个方面。尤其要重视对虚拟社会的管理，真正做到趋利避害。

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【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。

一、问题的研究背景、目的和意义

农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。

二、中国乡镇社会治理体制存在的问题

（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥

公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。

（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化

根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。

（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程

乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。

三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径

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对舟山市普陀区桃花镇居民而言,镇干部到家串门已渐成习惯。

桃花镇200多名机关、社区干部和教师、医生、民警等,分成40个网格管理服务小组,进村入户走访群众,了解民情,倾听民声。这是舟山市推出的一个基层行政管理新模式。干部们说:“这个模式将传统的联系包干制度与现代的信息网络技术结合起来,我们叫做网格化管理、组团式服务。”

干部们口中的“网格化管理、组团式服务”,落实到操作层面,就是按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全范围覆盖”的要求,在乡镇(街道)、社区大格局不变的基础上,把每个乡镇(街道)划分成若干个单元网格,并组建一一对应的联系服务团队。

到目前为止,舟山市289个社区共建立了2464个网格。2464个网格,织成了一张覆盖全市城乡、遍及每家每户的“大网”,犹如将血脉延伸至整个社会肌体的最末梢,使全市基层党的建设和社会管理服务焕发出了蓬勃生机与无穷活力。

社会管理服务的“无缝对接”

一幢新落成的棕黄色两层楼房里,普陀区展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌着最后的室内装修。他高兴地给记者算了一笔账:房子造好加装修共要30万元,正好与拆迁补偿费用相抵,但旧房换新房,统一规划的水、电、卫生等设施都大不一样了。

与沈平均一起因公路建设而搬迁过来的有16户人家,分别来自同一街道的3个村。“一开始大家都有顾虑,甚至有抵触。”来自茅洋村的林心刚介绍说,网格团队成员就像是“保姆”,分工明确,每一个细节都有人替他们着想,“有些我们没想到的,网格团队也都帮忙张罗好了。大伙儿都是开开心心搬家的。”

很多明明是百姓受益的好政策、好措施,为啥一到基层就变了样?舟山市委、市政府经深入调研后认识到,这在很多时候并不是落实不力的问题,而是现有基层社会管理服务体系存在着“上面千条线,下面一根针”的缺位、越位、错位等问题。

2008年8月,舟山在普陀区桃花镇、勾山街道等地试点的基础上,全面推开“网格化管理、组团式服务”工作。即以100至150户为单元,将全市划分为2464个网格,以乡镇(街道)干部、社区工作者、民警、教师、医生、党员小组长或志愿者为网格团队成员,以摸清网格“家底”为基础,建立起基层社会管理服务新体系,从而使“上面千条线”与“下面一张网”实现有机衔接,实现了基层社会管理服务的“无缝对接”。

就这样,网格开始成为舟山基层社会管理服务的“新单元”。这一新模式带来的变化,被专家形象地概括为:每一寸土地都有人管理,每一户人家都有人服务。

通过“网格化管理,组团式服务”,密切了干群关系,基层群众的需求和困难及时反馈到了上级管理部门,社会和谐稳定的基础更加牢固了。

“千条线穿进一根针”

舟山市“网格化管理、组团式服务”的重要创新之处,在于为整合有效资源、强化协同合作搭建了一个新平台。

展茅街道党工委委员顾磊洲向记者说了一件事:有一次,第33网格团队到大展社区走访,在与居民张赛表的交谈中了解到,因张家宕边坡治理产生了噪音、扬尘和震动,周边居民要求承包人停止作业,否则就有可能集体上访,而承包人的经营权是从张家经济合作社获得的。

于是,街道领导次日就会同相关部门负责人、网格团队成员,察看现场,与承包人交涉,并召开了居民、妇女、党员等7种不同对象座谈会。最后,各方在街道召开的“民心凝聚推进会”上达成共识,承包人被责令控制爆破药量,避开居民休息时段作业,并派专人清扫周边路面,以尽可能减少对居民的生活影响。

长期以来,村和社区都是自治组织,拥有的工作资源有限,乡镇、街道的工作资源也相对贫乏。执政的很多资源,掌握在县(区)以上工作部门。而这些部门,无法与基层保持最紧密的联系,且条块分割,因此执政资源难以在基层实现最有效的集聚整合,从而出现了被老百姓比喻为“千条线穿不进一根针”的现象。

“网格化”管理,在整合“条块”公共服务资源的基础上,实现了网格化治理与现有行政管理的对接,将“各管各的”转变为“网格联动”,提升了基层党委、政府的管理水平和执政能力。

三鹿问题奶粉引发的食品安全事件发生后,许多地方无法迅速掌握辖区内婴幼儿情况,也就无法开展“一对一”式的社会服务。但普陀区凭借当时已建立的网格,迅速摸清并走访了所有3周岁以下婴幼儿,对患病婴幼儿进行了跟踪帮助,没有遗漏一个人。

舟山市还建立起上至市属各部门、下至村(社区)的“网格化管理、组团式服务”信息管理系统和办事平台,运用现代信息网络技术,“网格联动”更为高效。

2009年清明期间,蚂蚁岛居民要过海去小蚂蚁无人岛扫墓,由于天气状况不好,许多群众担心起海上安全。网格服务组通过网上信息平台,向区海洋与渔业局要求加派海上执法监管人员协助管理,仅过1小时,渔政船和6名工作人员就赶到蚂蚁岛。

舟山市葫芦岛90%以上居民是老人,急需一个托老所,此事多年得不到解决。网格服务组逐级反映情况,上级整合多个部门资源,在半年时间里建起一所设施齐全的村级托老所。

从“走上来”到“沉下去”

曾经担任过村党支部书记的桃花镇塔湾社区居民孙福元,几年前说起干群关系,常常抱怨:“以前干部群众是鱼水关系,现在干部群众是油水关系。”如今,孙书记的这种担忧解除了。

“为民、惠民、便民”,是舟山推行网格化管理服务的理念和宗旨所在。这一理念带来的最明显变化,就是变群众“走上来”为干部“沉下去”。

据统计,“网格化管理、组团式服务”工作开展一年多以来,全区4200多名基层干部已走访群众近11万户,入户率90%,累计帮助群众解决实际问题3480件。教育部门对离岛就读经济困难的431人次学生每年生活补贴2000元,没有一个学生因贫困而失学。有关部门对持《特困职工证》、《残疾人特困证》、《最低生活保障证》、《重点优扶对象优待证》的150人进行各种扶持,减免各种费用18.4万元,极大地减轻了基础困难群众的负担。

“干部们现在挨家挨户走访,听取我们的意见,我觉得蛮好的。以前我们跟干部之间多少有些距离,现在,我们跟干部特别亲。有什么困难,有啥难处,都跟干部沟通。前一阵我在家待业,干部走访得知了,马上帮我联系单位。现在工作已经安排好了。我希望这种有益于我们老百姓的做法能坚持下去。”舟山市普陀区勾山街道南岙社区居民陈燕说。

周月琴是勾山街道芦花社区干部,她所在的46网格组组长、镇干部王玉芳经常约她在工作之余一起下户走访。“她对我说,网格就像是自家的‘责任田’,得尽心尽力才行。”46网格组有一个无父无母的孤儿,在外读大学,家里两间平房成了危房,网格组就筹资帮他在台风来袭前修好。

勾山街道党工委书记刘明永介绍,街道调整了各社区(村)党小组的设置,将党小组与网格一一对应、相辅相成,使网格团队的政策法规宣传员、舆论道德评议员、社情民意反映员、邻里纠纷调解员、群众思想疏导员等“多角色”作用发挥得更加深入、到位。“只要服务到位了,其他管理问题也就迎刃而解了。”刘明永说。

有关专家在深入调研舟山的做法后认为,“网格化管理、组团式服务”,密切党群干群关系、完善为民办实事长效机制、巩固了基层党的执政基础,可以说是基层社会管理服务理念的一次全面创新。

“网格化”管理还需不断探索

舟山推行的“网格化管理、组团式服务”做法,如今已成为舟山基层党的建设和社会管理服务的有效抓手。

舟山市委党校经济与行政管理教研室副主任丁友良认为,作为基层社会管理的创新模式,“网格化管理、组团式服务”有效整合了各方资源,畅通群众诉求渠道,夯实了维稳工作的群众基础。其成功经验是寓管理于服务之中,做到服务全方位,信息全覆盖,充分了解社情民意,及时化解矛盾纠纷,把不稳定因素消除在萌芽之中,从而促进社会和谐稳定。“这对于搞好基层社会管理工作具有一定的启示意义。”

“这种模式能够把握老百姓的真实需求,更能贴合群众实际。”宁波大学MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受记者采访时说,“这体现了一种公共管理的思路和理念。以往,单纯的行政管理可能会存有偏差,如今,在网格团队成员中引入教师、社区工作者,甚至是一些志愿者,这样就能够避免以往政府官员由于受身份、时间限制,对基层情况了解不够深入的尴尬局面。”

浙江工商大学法学院教授郑春燕博士认为,从整体上说,“网格化”管理的思路契合了现代公共管理学倡导的改革理念,即变传统的命令控制式的管理手段为灵活的、高效能的规制途径,这是值得肯定的。“但从报道的内容来看,改革的举措更多地强调确立行政机关工作人员的服务理念,将‘网格化’的模式作为行政机关便捷获取信息的方式,作为以行政机关为主导、化矛盾于基层的新方法,改的仍只是‘形’”。

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关键词：环保民间组织 公民社会理念 法律环境

一、环保民间组织存在的基础——以公民社会理论为视角

公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。

社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。

二、我国环保非政府组织的法律环境分析

具有一定的法律主体地位，是非政府环保组织生存并发挥作用的前提。我国非政府环保组织在各级民政部门正式注册率较低，仅为 23.3%。导致这么多的非政府环保组织甘冒被取缔的风险而不进行注册的原因在于我国目前的社团登记制度存在如下法律障碍：（1）双层管理体制造成登记困难。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，事实上，由于担任业务主管单位要承担很大的监管责任，又无利可图，而政府部门通常也不愿意为民间社团做业务管部门。导致很多社团无法找到业务主管单位，因此无法注册。（2）非竞争性原则进一步制约了非政府环保组织的登记，《社会团体登记管理条例》第十三条 规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；”这一规定进一步导致非政府环保组织登记上的困难。（3）对注册资金的要求更提高了环保组织的登记门槛。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的资金。由于大部分民间组织的初始规模都很小，资金也非常紧张，恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大，在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。注册要求有很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就无法争取捐赠。这也是非政府环保组织设立中的一个悖论。

三、对我国环保非政府组织发展环境法律构建

（一）以公民社会为理念完善非政府环保组织法律制度

公民社会的兴起为非政府环保组织的蓬勃发展提供了土壤。事实上，有些学者将公民社会与非政府组织视为一个硬币的两个面。有关于公民社会的概念，学术界的观点各不相同，但目前建立在国家、经济、社会的三分法的基础之上的一种定义逐渐为大多数学者所接受。该定义将公民社会归纳为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。戈登·怀特认为：“它是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自，并由社会成员自愿结合而成，以保护和增进他们的利益或价值。”中国学者张静认为，“公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切与参与，形成了和国家建制的对等监督力量……公民社会的核心部分是公民权利和自由的主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权利的保障。”尽管理论各有不同，但它都强调一个独立于国家或旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间，强调在尊重国家权威的同时不受国家干预的自由空间的存在，它包括人们非政府形式的政治参与所组成的公域和个人之间家庭生活、经济和文化活动形成的私域，由志愿组织等公民团体组成的公共领域成为公民社会的核心。从这两种不同的定义可以分析得出，非政府组织是公民社会的基本组成主体。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，而是处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会兴起提供了基础，也就是非政府组织兴起的社会背景。

（二）民间环保组织的登记管理制度的完善

1、要通过立法的程序来确定业务主管单位，减少环保社团寻找业务主管单位的困难。应当以法律的形式，将相关业务主管单位的权限、义务和责任制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有民间环保组织的业务主管单位，以解决目前大部分草根组织找不到“娘家"的困境。双重管理体制是现行管理模式滞后的关键因素，它一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求设置了制度障碍。本文对改革双重管理体制的具体建议是：尝试单一登记、分类管理与登记备案制，逐步探索适合我国国情的环保社团管理新途径。

2、实行单一登记、分类管理制度

为了解决双重管理体制带来的困境，本文建议在现行民政部门的社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系，将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能逐步统一。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。也就是说，在现行的民间组织管理局基础上，成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管职能。

3、试点社团备案制度

篇11

大学生“村官”工作长效机制建设的目标应该兼顾国家战略和基层发展两个维度。在大学生“村官”工作领域，国家基层战略关注的具体目标是：国家政权延伸至农村，以实现农村基层社会治理的推进和基层社会秩序的形成；党和国家后备人才的培养和储备；大学生就业率的提升，舒缓因就业问题而产生的社会压力，同时形成大学生到基层就业的导向，使更多的大学生面向基层就业，等等。农村基层发展关注的目标是：基层公共事务的处理、公共问题的解决，以实现农村公共物品供给数量和质量的提高；基层社会治理模式由“管制型”向“服务型”转变；为农村经济社会发展注入新的活力，顺利推进社会主义新农村建设，使农民在政治、经济、社会、文化和生态等各个层面都享受到更多的实惠。可以利用大学生“村官”长效机制目标分析矩阵（图1）来说明：纵轴表示的是对国家基层战略目标的关注程度，自下而上关注程度越来越高；横轴表示的是对农村基层发展目标的关注程度，自左向右关注程度越来越高。这样，大致区分为四种目标类型：

第一类：对国家基层战略目标和农村基层发展目标的关注程度都很低。这是一个“盲目型”的目标模式，与大学生“村官”工作长效机制的品性格格不入。

第二类：对农村基层发展的关注程度较高，而对国家基层战略的关注程度较低。这是一种“基层取向型”的目标模式，将大学生“村官”工作的着眼点专注于农村基层发展上。这种取向容易获得农村基层的认可，但对整个社会秩序的关注度不够，也不可取。

第三类：对国家基层战略目标的关注程度较高，不在意农村基层社会的发展。这是一种“国家控制型”目标模式，将大学生“村官”工作的着眼点专注于国家政权的延伸之上。乡村社会在大学生“村官”工作中感觉不到政治、经济、社会、文化和生态等层面的“实惠”。

第四类：对国家基层战略目标和农村基层社会发展目标都较为关注。这是一种“多元协调型”目标模式，将大学生“村官”作为中介，链接国家基层战略和农村基层发展。具体而言，通过大学生“村官”的介入，一可以服务于国家基层战略，增强国家对农村基层社会的控制，既推进农村基层社会治理的实施和基层社会秩序的形成，又通过基层锻炼，促进大学生“村官”的成长成才，为党和国家培养和储备人才；二可以服务于农村基层社会发展，通过大学生“村官”这一新型力量促进农村政治、经济、社会、文化和生态等全面发展，提高农村公共物品供给的质量与数量；三可以在服务于国家战略和农村基层社会发展过程中实现大学生“村官”自身的成长成才和自我实现。“多元协调型”目标模式有机协调、整合了多元主体的价值偏好和目标取向，也具有一定可持续发展特性，是可取的目标模式，也是大学生“村官”工作长效机制建设中必须明确和服从的目标前提。

二、长效机制的内容：融合工具理性与价值理性

长效机制是属于“工具范畴”的，其合理性需要以“目的”为基础，只有服务于“目的”的“工具”才是合理的。工具理性指的是通过精确计算的方法选择行动方案的理性，用“两害相权取其轻，两利相权取其重”的思维来判断采取何种行动实施何种政策。价值理性指的是通过有意识地对一个特定的行为以伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就，是否行动、采取何种行动取决于该行动蕴含的价值意义是否合适，是否符合伦理需求。上文第一类既不关注工具理性，也不关注价值理性，属于非理性型，大学生“村官”长效机制建设如果遵循此类理性模式，将无法真正推动大学生“村官”工作的发展，不具有可持续发展性，自然也就不能称之为“长效”机制。第二类“价值取向型”理性模式强调大学生“村官”长效机制的人性化、伦理化和价值化，更多强调大学生“村官”长效机制建设要与“国家基层战略—农村基层发展”相融合的目标。但是，目标的实现需要切实的工具予以实现。若一味强调目标而不关心工具（即长效机制）的科学化程度，目标也就无法很好实现。第三类“工具取向型”理性模式强调关心大学生“村官”长效机制的规范化、科学化和高效化。但是这种理性模式似乎忘掉了大学生“村官”工作应该担负的与“国家基层战略—农村基层发展”相融合的目标，属于是“没有目标”的机制。现有的大学生“村官”工作机制建设更多属于此类。第四类“目标—工具融合型”理性模式以大学生“村官”工作应该担负的“国家基层战略—农村基层发展”为目标前提，在此基础上科学设定有关体制机制，以科学化的方式实现目标。它有助于实现大学生“村官”工作机制的“长效化”——既被多元群体所认可，具有可持续性，又兼具有效性，能够实现大学生“村官”工作的预期效果、效能和效率。

建设中的目标—工具关系

体现目标—工具融合型理性模式的大学生“村官”工作长效机制应该主要包括如下三大方面的内容：

一是坚持差别化的选聘、培养机制。“差别化”的原因是实际情况具有多元化特征，村情有差别，大学生“村官”的个性、专长和价值偏好也有差别。因此，在选聘大学生“村官”时，不能单凭“行政能力”、“申论”考试成绩，而应该兼顾任职农村需求、应聘者专业特长和偏好；在任职安排时，也不能单凭直觉或随机进行，而应该结合村情、村需，结合大学生“村官”个性特点和意愿等综合考虑；在对大学生“村官”进行培训、培养时，更不能实施“一刀切”模式，而应该根据创业富民、服务亲民、村务管理、专业技术和复合发展等五类分类实施。

二是基于农村公共需求导向的创业机制。大学生“村官”工作长效机制首先必须保障农村基层公共需求的满足，并通过具体的创业行动切实满足这些需求。最终使得其工作能够符合农村的具体需要，让农村的政治、经济、社会、文化和生态等各个层面取得发展；实现大学生创业与富民相结合、发展企业与发展农村事业相结合、自我实现与农村基层发展相结合；大学生“村官”顺利“进村”、有效“干事”，使大学生“村官”的个性特长、专业特长与现代农业、现代农村、现代农民无缝隙对接等。

三是兼顾国家战略和基层发展的考评机制。考评具有引导、诊断、监督和激励的作用，是大学生“村官”长效机制当中的重要内容。据调查，现行考评机制存在一些突出问题：更多针对大学生“村官”本人开展测评，而对某一地区的大学生“村官”工作考核的机制并不多见；更多笼统地、原则性地考核德、能、勤、绩等几方面，并没有切实结合“国家基层战略—农村基层发展”这一目标。因此，以后需要做到如下几方面：考评指标的设计要紧密结合“国家基层战略—农村基层发展”这一目标，重点考察大学生“村官”工作以及个人对国家基层战略、农村基层发展的贡献度；考核内容设计要详细结合国家基层战略、农村基层发展两个维度；考核方式、考核期限、考评主体、结果运用等方面要科学、规范、有效；不仅要建立针对大学生“村官”个体、群体的考评机制，而且要建立针对某地区、某部门大学生“村官”工作本身的考评机制等。

三、长效机制建设的组织实施：增强协调与统筹

在长效机制建设过程中需要加强统筹层次，只有这样才能实现长效。这需要一定层次的统筹、协调，否则难以促成多元主体的配合，自然也就无法实现机制的“长效化”。目前，应该增强省、市级的统筹力度，由省、市级组织部门牵头，财政部门、人力资源与社会保障部门等部门联动统筹实施大学生“村官”工作长效机制的建设。具体而言，需要着重提高如下几方面的统筹层次和力度：

大学生“村官”选聘培养、激励保障、干事创业机制的统筹。一方面，目前存在省聘、市聘、县聘、乡聘乃至村聘等各类大学生“村官”，在来源、选聘标准、“村官”素质、村官的身份、职能角色定位和工资待遇等方面千差万别；另一方面，各地各级有关大学生“村官”的培训、培养、干事创业、激励保障等机制参差不齐。这种多层级、缺乏统筹的工作机制在本质上属于“粗放型”，工作整体绩效不高，与“国家基层战略—农村基层发展”相融合的工作目标不相适应。因此，在选聘、培养等方面的机制需要省级、市级统筹，实现整体上的协调和总体工作效率、效果的提升。

大学生“村官”工作监督管理的统筹。目前对大学生“村官”工作本身的监督管理不够，使得实际效果在不同地方存在较大差异，很多地方大学生压根就没有进入农村，而被乡镇“截留”；有的更多从事一些临时性的工作，如人口普查、迎接上级检查、整理会议材料等；很多地方大学生虽然形式上“进村”了，但要么忙于自己创业，要么忙于准备考研、考公务员，并未真正担当起“村官”职责，等。因此，对于大学生“村官”工作的监督管理机制要加强，使这一工作切实生效，省级、市级有关部门要承担此类责任。

大学生“村官”出口机制的统筹。促进大学生“村官”有序流动，明确其未来出路是保障大学生“村官”积极干事、促成工作绩效实现的重要环节。目前虽然在整体上形成了留任村干部、公务员选拔、自主创业、另行择业和考学深造五条出路，但这五条出路过于宏观，在各地五条出路的各自“流量”和“拥挤程度”不同，对五条出路给予的优惠政策、支持策略也不同，具体成效自然也参差不齐。这种现象一方面使得大学生“村官”整体的流动效率和效果降低，另一方面容易使得大学生“村官”在相互攀比中产生不公正感。因此，需要着重提升省级、市级在五条出路方面的统筹力度。

篇12

近两年笔者在沿海v市农村调查，在与乡镇干部的接触中，深切地感受了免税后，乡村治理的一些重大变化。这集中表现为免税后，基层政府在依法行政和治理的压力下，而体现出的一种行政乏力感。用乡镇干部的话说：“土办法”失灵后，自己就被捆住了手脚，很难有所作为，变成了“弱势群体”，很多时候是只能做思想工作的“软柿子”。

1、红脸也很难唱

在大多数人的印象中，乡镇干部虽然官儿不大，但还是挺有力度的，收税，搞计划生育，他们显然处于强势。但笔者在v市农村调查时，意外地听到了乡镇干部的一些心里话：

不知道现在的百姓怎么了？以前都是下去收税，不交还要强行搬东西。现在呢？不仅不收，还要补，有时还要往他们家里送东西，可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程，占了他的田，或者要挖他几根橘树，按照标准赔钱给他，可他死活不答应。

有个村子，曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时，个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准，来补偿他的土地和橘树。真是不讲理，不知现在的百姓怎么了？

听乡镇干部的口气，仿佛他们现在都成了弱势群体，弱不仅仅体现在心理上，也展现在实践中。他们坦言：有时挺怕百姓，尤其是“钉子户”，我们净拣好听的说，“得罪他们，没有好处。要是他们去上访，麻烦就更大了……”

干部们说自己在努力转变角色，以前是唱黑脸——要钱要粮；现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部！要修路、要土地平整，要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”

乡镇干部说：合作医疗是好事，百姓交一点，国家贴一点，重点解决个别农户因病致贫的问题，虽然对百姓有好处，但这点儿钱并不好收。有些人会送来，有些人还要上门去收，有些人还要反复做思想工作。

“有人去年报销受益了，你今年让他交，他说去年生病，今年就不会再生病了，难道还年年生病？有些人说：交了就生病，不交就不生病了。他们不是没钱，就是思想顽固，极个别百姓刁难人。”“合作医疗参保率上边有指标，不达标，村里还要垫钱，非常麻烦。所以你还要拼命给他做思想工作，求他交。”“为他好，还要这么婆婆妈妈！想不通！”

为村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘树，就是不让，提出很高的标准。有时没有办法就要绕开，结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来，老百姓不再是以前的“老百姓”，已经变得不好讲话，很难“摆平”，而乡镇干部一下子变得弱势了。

2、执行权的缺乏

按照乡镇干部自己的理解，这种弱势源于“手段”的缺乏，主要是执行权的缺乏。

“现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚，对那些钉子户一点办法也没有。”他们时常抱怨：以前的“土办法”都失灵了，比如强行拆除，罚款，强制执行……“镇干部有执行权最有效率！”一个乡镇干部反复跟我提到这句话。在他看来，对付那些不遵从的人，最好的办法就是有执行权，即可以直接制裁。为了村庄整体的利益，必要的时候要强硬一点，免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。

强制权的缺乏，有时也使调解员在工作中非常软弱，非常被动。比如，甲把乙打伤，涉及几百元的医药费，甲就是不赔，因为你没有强制权，所以也拿他没有办法。“这样的事情，金额小，上法院成本太高，时间又长，很多事情解决不了只能拖着，一些小纠纷酿成了更大的矛盾。”

个别当事人忍无可忍，大打出手，杀了人或致人重伤。如果乡镇干部有执行权和裁决权，就能提前解决小问题，避免矛盾升级酿成大祸。

“有些问题，是明摆着的事情，没有太多道理可讲，要强硬一点，就好办了。”“依法行政，听起来好听，却非常不实用。”

以前的违章建筑，乡镇干部发现就可以责令拆除，如果不遵从，就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了，只能“依法拆除”，但程序太复杂，至少要走以下几步：下发责令拆除通知书；拍照、笔录；请示上级批示；上级部门研究决定；下达限期拆除通知书；组织人员和机械拆除。

镇政府负责此项工作的干部介绍：这套程序虽然合乎法治，但是在整治违章建筑过程中，效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房，也不能像以前那样及时制止，只能层层上报，最后房子盖好了，就更加不好拆除了。“大多数违章建房，都不能及时有效治理，拖延成为了一种纵容。”

更多的情况是，村庄里的一些人建房时打一些球，稍稍侵占一点房前屋后的集体土地，干部不能及时制止，类似的事情在村庄里泛滥开来，最后“法不责众”，根本无法解决。

更让乡镇干部头疼的是来自“治理”的压力。“我们基层干部最怕上访，现在百姓，一点点事情都要上访。”“稳定是大任务，问题与我们的工资奖金挂钩，上访一次扣奖金50元，集体上访扣得更多，如果去省里、北京上访，那就罚得更重，所以我们最怕上访！”

“有些上访问题，我们这一级根本处理不了，因为我们手里没有政策，没有权力，只能是安抚，做思想工作，很多时候是花钱消灾，替他们报销路费，给补助。”有些百姓知道我们的弱点，动不动就拿上访“要挟”乡镇，逼着基层干部同他们妥协——这真是令人头痛的事情。

3、利益的冲撞

在访谈中，类似的抱怨几乎是“不绝于耳”。在笔者看来，我们不能对这些情绪做“情绪化”的理解，而应该认真探讨这些“抱怨”和“困惑”产生的背景、原因和影响，因为他们的抱怨和无奈，总体上反映了乡村关系、干群关系等乡村治理问题的新变化。

现在，乡村干部的工作有了重大转变，由以前的利益提取，变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策，在输入乡村的时候，面临着新的问题。

首先，这些利益因素助长了村庄中的派性，削弱了村班子的战斗力。工程项目中，伴有额外的收入，加剧了权力的竞争，尤其是村主任、村支书的关系不好处理，每一方都对利益更敏感，派性表现得更剧烈。

其次，这些利益调动了农民获取额外收益的动机，增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等，都是实实在在的利益，在土地平整、园林改造和修路的过程中，个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来，甚至可以凌驾于“公益”之上，“少数决定了多数”。

再次，这些利益因素，触动了农民的公平感和正义感，催生了新的社会不满情绪。低保户的确定，各项救济的发放，补贴的获取，这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配，尤其是更加关注村干部，在工程发包过程中的账务问题，稍有不满，情绪容易蔓延，也容易在派性的作用下而扩大，村庄矛盾的激化和爆发，严重的引发上访。

可以看出，当国家加大了乡村建设的力度，大量的资金项目投入农村的时候，一方面乡村的基础设施在明显改善；但是另一方面，村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子也出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人，怕选票流失。”以前，在乡镇的压力下，村干部还是能做一些“得罪人”的事情，现在村干部都想做“老好人”。有村干部解释说：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，谁还选你？

在干群关系变化的背后，乡村关系已经悄然发生变化，即由以前的压力型关系向合作型关系转变。在这种合作关系中，有时候乡镇稍显弱势。虽然村庄需要国家和乡镇的资金项目支持，村干部也可从中获得额外收益，但是目前的情况是，乡镇在县市区的压力下，更需要村班子的配合以推进项目。

因为派性等问题，很多村班子处于消极工作状态，只能完成常规性工作，在大项目大改造时很难有所作为。一方面班子很难统一起来；另一方面，村干部也缺乏解决利益纠葛的魄力。这些都影响了乡镇政府，在新农村建设过程中的行动能力。

所以总的来说，乡村关系相比以前来说是弱化了，集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降，这种变化，直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。

4、依法行政困局

这里涉及一个问题，法制、依法行政自然是大势所趋，是社会前进的方向，所以，从这个角度说，基层政府的手足无措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此说来，基层政府的困境，简直就具有了正面的意义，是基层社会法制化的表现。可是，实际的情况并非如此。

首先，法制化意味着程序化，而程序化意味着时间成本和经济成本的耗费。正像乡镇干部所说的，相关执法机关并不能及时处理问题，程序化和复杂化使许多问题很难解决，使许多小矛盾扩大化，使个体现象群体化——乡土社会，如果不能惩一儆百，就容易积累矛盾，小问题变成大问题。

其次，法制化限制了基层干部的大量直接权力，虚化了其在乡村社会的治理能力。目前大部分村庄的水利、调解等工作状况都不令人乐观。部分村庄违章建房较多，集体水塘，机动地都不能正常管理。更为突出的是，目前很多村干部也不积极了，使村庄公共事务不能有效开展。

另外，值得注意的是，治理的压力，增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕，很多干部工作开始变得保守，底气不足。一个驻村干部说：“现在，做事情越多越会出事，因为你做得多得罪人就多，就容易出差错，不做事反而容易评优秀。”各个乡镇也投入了巨大的精力用于治理，稍有苗头，就要组织人进行“抢险”。

镇长说：“有时候，我们得知他要进京的消息，就要早早爬起来埋伏在他家门口，一出来就把他抱住，然后谈判……最头疼，最难治理。”“部分百姓，动辄扬言上访，你就要重视它的条件，很多时候委曲求全，甚至满足他的无理要求。“

所以，乡村干部的行政乏力感，反映的是当下乡村社会国家权力弱化的现状。强制性权力弱化后，治理就要依靠功利性权力，即通过补偿、补助等方式，来获得被治理对象的遵从。而这无疑饮鸩止渴，很容易陷入恶性循环。

篇13

关键词：“一票否决”制；基层治理；科层制；压力型政府

中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否决”制，最早出现于1991年国务院作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》。“一票否决”制形成之初被运用于在社会治安综合治理、计划生育、环境保护等具有重大战略意义的行政领域，其后为各级政府所效仿，成为督促下级政府完成上级任务的普遍方式，广泛存在于地方政府的绩效考核机制中。“一票否决”制成为一种广泛的制度现象，可以从以下几个方面来看。

一、压力型体制的制度惯性

经典科层制理论认为：组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。理性科层制组织以一种形式主义的精神行事，通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动，以强调非人格化和理智上可加分析的规则来确保组织运作的公正与理性。而在中国基层政治的压力型体制下，一级政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。党委集权、党政合一，利用垂直权力、以责任制为网络，并以政治或物质奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式。“一票否决”制适应了这种行为习惯，并将之推向极致。

二、层级指标评价体系的弊端： “一票否决”制过度使用的影响

压力型体制的激励机制，使得一级政府需要向上负责的而不是向下负责。随着考核指标的不断增加，逐渐转变为主要生产“考评性 ”产品 ，而非服务型公共产品。乡镇政府对上要接受上级考核 ，对内要考核工作人员 ，对下也要考核村庄干部 ，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作 ，以致乡镇政府的工作只与考核相关 ，而与乡村发展的实质进程无关。

“考评性生产”导致基层政府供给服务型产品的意愿下降。这与税费改革后乡镇政府的财力紧张一起，加剧了基层制度供给能力不足的问题。首先，基层制度缺乏健全的利益补偿和有效的调控机制，难以纠正社会利益分配的不均衡，增加社会不满，造成社会成员的政治冷漠。第二，基层社会政治民主化建设缓慢，透明行政、依法行政和政治参与度不够，使得民众表达和维护自身权益的体制内途径不畅，随着矛盾积聚，出现体制外的“自力救济”。第三，公共行政主要靠政策推动。政策推动型治理曾在很长一段时期内起到了较好的治理效果，然而却存在着难以持久、缺乏应变性和“人在政举”的困境，缺乏长效的制度建设。

三、基层政府组织的行为逻辑

（一）基层政府的角色界定

农业税取消后，乡镇政府面临着以下的矛盾：控制型政府现状与服务型政府要求之间的矛盾；所承担任务的复杂性与自身财力物力不足，工作手段匮乏之间的矛盾；以及执行上级意志与吸收顺应基层百姓意愿之间的矛（下转283页）（上接263页）盾。在这样的形势下，基层治理呈现了如下特点：

（二）“相安无事”的治理原则

税费改革后，乡村组织在现实条件的约束下，无法立即转型成为服务型组织，处在一个比较消极的位置，这导致了乡村治理逻辑发生了一个根本性的转变。因为维护农民利益成了一种新的“政治正确 ”，而为了不与农民发生正面的冲突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主义”的行为逻辑

有学者发现，与科层制的“理性主义”逻辑不同的是，乡镇政权组织自身的权力运作存在着浓重的“策略主义”倾向，具有随意性、变通性、短期性，“似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用，并且，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点”，目标替代现象十分普遍。这往往带来为完成“一票否决”等上级指标性任务而不择手段，工作方法偏激或简单粗暴的问题。

（四）政府自利性与选择性治理

公共选择理论和寻租理论认为 ，政府同时也是“经济人 ”，具有自身的利益以及逐利动机。 人治色彩越浓，政府的逐利动机越强烈，经济人特征也越明显。部分基层组织逐渐蜕变为一个既超越乡村社会又相对脱离国家政权的独立利益实体，“选择性治理”的问题随之出现。基层政府有选择性地展开行政作为，在某些符合自身利益的工作上表现出超强的行动能力，同时对自己不利的工作放任不管。在税费改革，基层政府财力紧张的大背景下，这种现象更为普遍。

四、“一票否决”制的效能

从这个意义上来说，“一票否决”制正是上级政府基于对下级政府自利性和“策略主义”行为逻辑的判断而做出的矫正性安排，这种安排在实践中也的确收到了显著的效果。但是，随着“一票否决”制项目的增多所带来的工作形势和干部心态的变化，这项制度本身的效用呈现边际递减的趋势。在一个激励的峰值后，基层政府的工作态度重新转向怠惰。工作风险的提升和考评的无限制增加还助长了寻租行为和请托瞒报的风气。

然而对于“是‘一票否决’制造成了干部怠惰腐化以及极端行为”这样一种结论。因为在前文中已经论证了基层政府的选择性作为等一系列问题的根源自于其自身的特性。 “一票否决”制的推行，是这种特性的结果，而非它的原因。以治理的禁令为例，在大部分地区，关于群众的“一票否决”禁令的确使得基层政府在处理居民利益诉求的初始阶段“束手束脚”，避免了简单粗暴地侵害居民利益的行为。“一票否决”制作为一种单一手段，其效用短时间内难以取代。实践仅仅证明，仅靠一种技术性手段，无法真正从根本上扭转当下的基层治理局面。

参考文献：

[1] 陈桂棣，春桃.中国农民调查[M].北京：人民文学出版社，2004.

[2] 欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[EB/OL].中国改革论坛网，2011-07.

[3] 尚虎平，李逸舒.中国地方政府绩效评估中的救火行政——“一票否决”指标的本质及其改进”[J].行政论坛，2011，（5）.

[4] 田先红.乡村治理转型与基层治理困境[J].古今农业，2011，（3）.

[5] 吴理财.应注意农村基层的选择性治理[N].学习时报，2009-01-12.

篇14

从1990年代中后期开始,农村基层问题逐渐成为知识界的公共话题,相关研究成就了一段公共学术运动,这场运动产生了重要的政治和社会影响。基层政治问题成为公共话题,这源于特定历史时期的两个特殊机缘:一是村民自治所引发的草根民主话题,二是收缴税费所引起的农民负担问题。当李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”之时,人们发现,村民自治和乡村民主未能如想象的那样起到缓解“三农”危机的作用,乡村民主的讨论因此逐渐停息。而当2006年全国事实上全部取消农业税,随后中央又提出开展新农村建设时,“三农”危机由此终结,农村进入后税费时代。

当我们逐渐远离热点,远离公共学术,回过头来看,1990年代以后的“三农”危机到底是什么?难道仅仅是李昌平所说的“农民真苦,农村真穷,农业真危险”?这里可以有两种不同的视角,一是着眼于农民的视角,二是着眼于基层政权的视角。显然,李昌平属于前者,1990年代中后期以来,知识界基本上笼罩在这种视角之下。但是,基层政治的研究则可以将我们带进另一个视角。如果着眼于基层政权的运作逻辑,就可以对1990年代的“三农”危机有新的认识,进而会对后税费时代的中国基层政治有新的认识。

不妨从农业税征收来回溯1990年代以来的“三农”危机和基层政治。税改后的农业税征收是 “见证历史”的“最后的征收”,也是基层国家权力面临困境的。现实中的农业税征收既不是人们想象的“牵猪子,撮谷子,扒房子”的惨烈印象,也不是乡村干部自嘲的“干部进了屋,数字一公布,大人吓得筛,小伢吓得哭,有钱就把钱,无钱就撮谷”的“动漫”画面,而是在中央三令五申严禁各种强制性征收的政策背景下,乡村干部“打不还手,骂不还口,给钱就收,不给就走”,可怜巴巴地向农民“讨饭”的场景。对此,吴毅的《小镇喧嚣》、吕德文的《治理钉子户》都有所呈现。对于不熟悉基层政治的学者来说,面对这一事实的心态与之前的心理预设之间,存在一道巨大的鸿沟。不熟悉乡镇工作的人,更是会大吃一惊,或者将信将疑。农民这个全社会公认的弱势群体,居然以种种手段拒交税费;而同样为全社会公认的强势基层政权,面对农民的拒交竟然毫无办法。民众和基层政权都展示出非常复杂的形象。这与《中国农民调查》等文学性作品呈现给人们的农民和基层政权形象完全不同。

面对这种情况,回头去思考。无疑,1990年代的“三农”危机话语是在知识界对作为弱者的农民的同情之下展开的,今天看来,这种话语是高度道德化的,它过度渲染了农民的艰难处境,同时不可避免地遮蔽了乡镇干部另一种性质的艰难处境。其实,农业税征收中可能一直存在着两种截然相反的景象,不过,同情农民的“三农”危机话语遮蔽了税收工作的艰难。知识界未能正视广大基层干部在农业税征收中所遭遇到的困窘与尴尬。

1990年代的“三农”危机确实存在,但这种危机到底是什么?按照通常的理解,“三农”危机就是“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,其原因在于农民负担太重,乡村干部的横征暴敛则是其罪魁祸首。因此,当“三农”危机引起关注时,中央采取了双管齐下的方法,一是进行税费改革,将农民负担限制在合理的范围之内;二是进行乡村体制改革,为“农民财政”减负。应该说,这两个方面的改革确实缓解了这场危机,但是否在实质上改善了“三农”处境,至少还需要探讨两个方面的问题。一是取消农业税及乡村体制改革后,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面是否有实质性改变?二是中央在税费改革后不到两年,为何突然决定取消农业税,是否仅仅为了进一步减轻农民负担?

基层政治的逻辑:

利益最大化和风险最小化

取消农业税后,农民无需交税,负担自然有所减轻。同时,国家还不断增加对农村的财政转移支付,用在合作医疗、义务教育、社会保障、农业生产、农村基础设施等诸多方面。显然,农民从取消农业税中直接得到了实惠,但这只是问题的一方面。另一方面,取消农业税改变了乡镇政府的运作逻辑,乡镇政府从之前收益最大化的逻辑,转变成了风险最小化的逻辑。风险最小化,就是在形式上讲究合法,实质上却不管实际情况,这是一种的逻辑。利益最大化和风险最小化,都不是我们所期待的现代国家的基层政权所应该具有的行为逻辑。乡镇政府的运作逻辑之所以难以“现代化”,可能是由于农村工作本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点,这使得基层政权的运作难以标准化和精密计量,难以进行“数目字管理”和科层化运作,从而在利益最大化和风险最小化之间摆荡。这也使得基层政权的运作总处在一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。

在当前风险最小化逻辑的主导下,乡镇政府不再具体关心农民的生产生活,因为这与基层政府的工作实绩基本无关。当出现严重水旱灾害,乡镇可以轻易解释为天灾,而无需考虑组织农民抗灾救害,对此,上级也无法考核。在乡镇体制改革中,与民众生产生活联系密切的“七站八所”被当作负担,不断被撤销,基层社会缺乏相应的提供公共品的主体,民众的生产生活成本不断提高。当防疫站不再能够有效运作时,禽流感、猪瘟不断出现;由于水利站不能有效运作,农民自发打井灌溉,经济成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。这样一来,农民从取消农业税中得到的好处,很快就被生产生活成本的攀升抵消。因此,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面并没有实质性改变。实质情况没变,话语却有所变化。农民仍然很苦,农村仍然很穷,农业仍然危险,但农民却再也责怪不上政府,因为政府不但连税都不收,还不断增大转移支付。而农民生产生活成本的增长却也是事实,这种情况下,农民从责怪政府转向了抱怨社会。他们说:“现在的社会就是这个样子”,农民仍然很穷很苦,却连发牢骚都找不到合适的对象了。

由于地方社会有复杂的公共品供给需求,需要乡镇政权和村庄集体的公共力量加以解决,因此农民负担本身是合理的。农民认同农业税,他们从来不认为不应该负担税费,只是认为乡村干部太贪,税费太重。税费改革的直接目标是减轻并规范农民负担。然而,让人意想不到的是,税费改革启动后,乡镇干部收取税费的难度不减反增。于是,“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻,而是不为人所理解的加重。税费改革强调依法征收,乡村干部只能协助乡镇财政所工作,这在避免了搭车收费的同时,也使村组干部失去了征收的热情,而政策规定任何情况下都不得使用强制手段,则使村组干部失去了征收的强制权力。

基层政治中的“刁民”与“青皮手”

我们必须在更广阔的历史维度中理解农业税的取消。1980年代实行联产承包责任制以后,国家向农村提取资源的“平摊收取”的特征并没有发生实质性的变化,但由于制度的瓦解,征税单位却发生了改变,从时期的大队、小队,变成了联产承包责任制后的单个农户。分散的农户成为征税基本单位,意味着国家必须同千家万户的小农打交道。一旦向千家万户的小农征税,就会遇到拒绝缴纳税费的“钉子户”,乡镇政府就会面临着治理“钉子户”的问题。出现“钉子户”的后果主要不在于征税对象少了几个,也不在于国家所征得的税有所减少,而在于“钉子户”在熟人社会中的扩散效应。一户不交农业税,其他农户会互相攀比;只要有农户逃脱了缴纳农业税,就容易给农民在心理上造成“老实人吃亏”的感觉。

治理“钉子户”是一个技术性问题,这个问题从来就没有在真正意义上获得解决。其原因在于,在基层政治场域中,治理“钉子户”从来就不是一个独立的问题,它总是与农民负担问题捆绑在一起,而农民负担问题又与国家的意识形态话语及政权合法性联系在一起。基层政府收取税费的困境在于,总有少数人拒绝缴纳税费,他们有着各种各样的理由,有的合理合法,有的则是胡搅蛮缠。政府难以将不同的情形区分开来,或者区分开来后同样无法迫使所有的人缴税。因此,最简单的做法是,不予区分,对所有不缴税费的农户都进行强制征税。但强制缴纳的活动中,“力要用在刀刃上”,要重点打击“无赖户”。通过对“无赖户”进行“拔钉子”,抑制不缴税费的扩大效应,使其他农户不敢不缴税费。如果重点打击的不是“无赖户”,而是“特困户”或者有合理“问题”的“问题户”,就会使政府看起来欺软怕硬,影响政府强制征税的合法性。同时,在打击行为中,不能导致恶性事件的发生,否则不但会使农民对政府产生对立情绪,还会使基层政府受到中央和社会的巨大压力。

税收本来是一个以国家暴力为后盾的政府活动,但在特殊的历史背景和泛政治话语下,基层政府却越来越不能动用国家暴力。到税费改革时,暴力已经成了税收中的绝对雷区,乡镇政府根本不敢碰;与此同时,农民拒绝交税不但占据了技术优势,还占据了道德优势。在这种情况下,一旦税费改革启动,就难以停在某个地方,而最终只有取消农业税一条路。因此,税费改革进行不到两年,中央就决定取消一切面向农民的税费,因为不断攀升的收税成本令基层政府无法承受。我们可以说,取消农业税是税费改革的必然结果,但它并不仅仅基于“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面,而更多是基于税费改革的失败。税费改革的失败则不仅在于没有能够解决税收的技术层面的问题,而是在越来越迈向现代的地方社会中,基层缺少一个能够有效与民众打交道的现代政权体系。

从上述角度来看,1990年代的“三农”危机就不仅仅是农民的苦、农村的穷以及农业的危险,同时也是基层政权的苦、穷及危险。由于基层政权不具备现代国家形态,乡村干部苦苦挣扎在压力型体制下,他们穷于应付中央和社会的种种压力,危险地处于非法生存的边缘地带。取消农业税无疑缓解了基层政权的这种危机,但并没有真正解决问题,乡镇政权并没有彻底获得解放。因为收取税费毕竟只是基层政治中的中心工作之一,除此之外,还有许多工作是乡镇政权所必须面对的,它们所处的政治文化背景与农业税征收完全一致。基层政治,在本质上是不同主体在一个没有制度化、也难以制度化的灰色空间中展开博弈的过程。

现实中,收取税费时,乡镇干部为了完成任务想方设法。与农户磨嘴皮、比“缠性”,向农户讨好、套近乎、攀亲缘,甚至于以“行乞”的姿态求得农民的同情,利用“良心发现”一类战术将拖欠或拒交者置于一种道义上的被动和尴尬,使其最终因无法推托而交钱了事。乡镇干部在税收中连脸面也不顾,收税成了“讨饭的技术”。而农民在中央政策和新闻舆论的造势之中发现了拒交与拖欠行为的“合理性”和可能性,表现出弱者的以退为进和“有理”、“有利”、“有节”的姿态。乡村干部却难有办法。对于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道还治其人之身”的权力技术,在他们要求政府或村里办事的时候,祭出“相互拉扯”的杀手锏,将补缴税费作为办事的前提条件。这无疑使得国家权力的运作非制度化了。

在城市化的开发补偿中,农民稍不如意,就可能阻止开发的具体工作进行,而处理这些遗留问题则是乡镇干部与农民“斗法”的过程。乡镇干部的动力来源于“权力承包”的利益格局。乡镇政府就遗留问题向乡镇干部实行总费用承包,办法是经费超支不补,节余自行支配,乡镇干部对村干部实行同样的承包政策。“自行支配”的权力有效鞭策着乡村干部在处理问题时“花小钱办大事”。这样一来,乡、村干部之间工作中的配合与协调,就变成了生意场上的商业往来,相对于施工方和农民,他们实际充当了中间商的角色。因此,开发补偿的行政过程通过权力承包式运作也就成了商业买卖。

如果说乡镇政府在开发补偿方面的行为像一个企业,在农业结构调整上则更像一个慈善家,其中充斥着“诱民致富”的各种策略。“诱民致富”就是给农民以看得见的好处,让他们自觉自愿地跟着乡镇政府的结构策略走。此时,政府的支出往往不计成本、有去无回,成为对农民的无私奉献。一向与民争利的乡镇政府,此时关注的是政绩与形象,算的是政治账,盘算着上级政府的政策能否在本乡镇落实这一“中心工作”,因此只好让经济利益服从政治利益,小损失服从大收获。

总之,基层政治中的每个方面都充斥着各种各样的权力技术和策略,基层国家权力在一个未能制度化的灰色空间中展开运作。这个灰色空间中,农民不是现代意义上的公民,其中很多是“既可怜又可嫌”的“刁民”;乡村干部也不是现代意义上的公务员,而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。1990年代的“三农”危机就发生在这个灰色空间内,但那时,“三农”危机的恶劣社会影响和当时的泛政治化的话语,遮蔽了我们对灰色空间本身的关注。在新世纪之初,当中央展开税费改革后,基层政府的权力技术受到诸种限制,灰色空间中原有的平衡被打破,基层政权因此陷入更大的困境中。这个困境直接导致了税费改革无法解决征税的技术性难题,因此,农业税的突然取消在意料之外,也在意料之中。