财政资金和自有资金的区别精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇财政资金和自有资金的区别，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词:农业科技园区;PPP;融资模式;引导基金;资金杠杆;社会资本

2017年“中央一号”文件重点强调了“三农”工作的抓手、平台和载体建设，农业科技园区建设就是其中重要一环，通过园区建设汇集资金、科技、人才、项目等要素，优化农业产业结构，促进三产融合，加快推动现代农业发展。但在园区建设过程中，建设资金缺乏、来源单一等因素严重制约了农业科技园区的可持续发展，也无法发挥推动现代农业发展的载体作用。因此，有必要对农业科技园区的融资难题进行深入研究。目前，国外对农业科技园区的融资问题研究较少，主要是针对中小企业融资问题进行研究。在已有的研究结果中，国外学者侧重从完善市场机制的角度来研究中小企业融资体系建设问题［1－2］。国内对农业科技园区融资的研究主要集中在制约因素分析和创新融资体系构建这两方面。在已有的融资体系构建研究中，有学者强调应在园区建设过程中引入风险资本［3－4］，有学者从直接和间接金融市场等不同角度构建了园区融资体系［5－8］，但上述研究更多强调政府在农业科技园区建设中的资金主导地位，较少从纯市场角度或政府与市场结合的角度进行构建。因此，笔者尝试从政府和市场结合的角度出发，整合资金，借助PPP模式，构建农业科技园区融资模式，用于解决园区融资难问题。已有的关于农业科技园区融资的研究主要涉及两方面，一是园区建设过程中涉及的融资问题，二是园区内科技企业的融资问题。笔者重点针对园区建设所需资金问题进行研究。

1农业科技园区融资中存在的问题

农业科技园区是集农业技术创新、科技成果转化和特色技术示范，以及服务农业综合发展于一身的载体［9］，其运行机制为“政府指导、企业运作、中介参与、农民受益”［10］。这就使得农业科技园区具有混合组织特性，既要满足园区自身的利益目标又要满足一定的公益性目标［11］。正是这种混合特性，使得其运营难度增大，降低了其对资金的吸引程度。目前，农业科技园区建设资金供给主体包括政府、金融机构、企业和其他组织，涉及到的问题主要集中在以下几点。首先，从政府角度来看，财政支持力度不足。在国家级和省级农业科技园区建设中，都有一定的财政拨款，但资金量相对较少，且投入方式比较粗放，缺乏针对性，存在“大水漫灌”“天女散花”的现象;同时这些财政资金多作为园区建设前期的启动资金，并没有通过一定的市场机制(如园区引导基金等)发挥其引导作用和杠杆效应。此外，政府的支持更多体现在对农村土地使用的优惠政策上，虽然可在一定程度上降低园区建设成本，但这种土地仅可使用不能用来抵押，无法解决园区后续建设资金不足问题。其次，从传统金融机构角度来看，园区建设缺少抵押资产，传统融资渠道狭窄。农业科技园区缺少有效的抵押资产(由于农村土地所有制问题，无法进行抵押)，且收回投资周期长，因此传统商业银行和政策性银行无法提供大规模的贷款支持，即便支持，资金数额相对较小、期限较短、利率相对较高。再次，从企业或其他组织(如涉农高校或科研院所)角度来看，园区建设规模较大，企业或其他组织很难独自承担建设费用。另外，尽管园区遵循市场化运作的模式，但由于农业科技园区具有一定公益性目标［12］，使得其在运作过程中无法完全按照市场规律运作，盈利效率下降，降低了企业投资意愿;同时，尽管政府在园区建设中投入的财政资金有限，但并不想丧失其对园区的“引导权”，表现出来的就是政府的控制力和其出资规模不匹配，这种不匹配也一定程度上抑制了企业的投资意愿。最后，由于园区的特殊性质，其他融资渠道，如上市、发行债券等形式尚难以大规模开展。因此，在农业科技园区建设中引入PPP融资模式恰恰可以解决上述问题，实现其“政府引导，企业投入，市场化运作”的初衷。

2引入社会资本的PPP项目融资模式的引入

PPP模式表面上跟现有的园区融资模式非常类似，都是政府和社会资本的合作，但两者之间有本质的区别，即PPP模式具有三大特征:伙伴关系、利益共享、风险共担［12］。在农业科技园区建设中引入PPP模式有利于协调各方关系，建立利益共享、风险共担的合作机制，推进农业科技园区健康发展。

2．1构建思路

着力于解决现有农业科技园区融资过程中的瓶颈问题，调动各方投资主体的积极性，基于利益共享、风险共担的合作机制，确立共同目标，促使政府和企业形成伙伴关系，以期实现各自追求(在共同目标下，私营部门是以此目标来实现其对自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现其对公共福利的追求)，进而推进农村科技创新，推动农业科技成果转化与示范，促进农民增收和农业可持续发展，实现农业发展方式的转变。

2．2构建原则

伙伴关系是前提。坚持政府与企业间的合作，以合作为基础，坚持契约精神、法制意识和平等意识，利用双方异质资源的互补优势，构建积极的合作关系，实现公平和效率目标的平衡。利益共享是基础。PPP项目中政府与企业的合作并不是简单的利润分享。这里的利益分享除包括分享企业等私人部门和机构获得长期稳定的投资回报，还包括分享PPP项目的社会成果(非金钱回报)。因此，在PPP项目中，既要兼顾私人部门的利益需求，还要控制其可能出现的高利润。风险共担是关键。坚持风险共担相当于创建了一种约束机制，有利于克服政府和企业在园区建设中规避风险并转嫁给对方的情况，有利于提高项目的风险管理能力，有助于改善园区融资供给质量和效率［13］。

2．3运行机制

农业科技园区PPP融资模式遵循市场规律运作，具体运行流程如下。第一步，建立农业科技园区发展引导基金。整合地方涉农科技资金，结合农业科技园区财政建设资金共同组成农业科技园区发展引导基金，按照市场化方式运作，是下一步杠杆效应放大的基础(图1中①部分)。第二步，财政资金杠杆放大。利用已经成立的农业科技园区发展引导基金作为抵押，向商业银行或政策性银行进行融资，实现财政资金杠杆放大效应(图1中②部分)。第三步，农业科技园区建设过程(PPP开发项目)。把经过放大后的财政资金和社会资本(包括企业自有资金和企业融资部分)共同注入到农业科技园区的建设中，按出资比例进行权责划分。农业科技园区发展引导基金和社会资本两方共同构成了PPP项目的初始投资资金(图1中③、④部分)。第四步，农业科技园区运营过程。以社会资本为主体，按照市场化机制，运营农业科技园区，获得收益可分成两部分，一部分是产业化经营收益，由社会资本和园区引导基金共同获得，按投资比例分成;另一部分包括租金和利息，租金主要用来支付园区建设占用农民土地的租金，利息主要用来支付向金融机构借贷资金的报酬(图1中⑤～⑨部分)。最后，支持园区企业，带动周边产业化发展。农业科技园区发展引导基金利用获得的收益给园区内企业提供优惠资金供给，并支持周边农业产业发展，实现引领、带动、辐射效应(图1中⑩部分)。

2．4保障措施

保持政策的持续支持。稳步推进财政投入增长机制，确保各级财政投入逐年加大，整合涉农科技资金以PPP融资模式重点支持国家级、省级农业科技园区建设，发挥财政资金杠杆作用，解决农业科技园区融资瓶颈问题。提升科技管理部门内部协作，做好相关政策衔接，只要能对园区融资提供咨询、人才支持的政策都可以融入进来，真正体现农业科技园区在农业科技创新领域的载体、平台作用。建立完善的信用担保机制。借助地方城市建设投资公司，建立农业科技园区融资担保体系，创新担保方式，提高担保机构对农业科技园区融资的担保能力和积极性，鼓励和引导金融机构加大对农业科技园区的信贷支持力度，形成政府、银行、担保公司及企业多元参与的信贷风险分担机制。加强和完善农业科技保险服务。在现有工作的基础上，涉农保险机构根据农业科技园区建设特点，探索涉农保险资金参与农业科技园区基础设施建设支持农业发展的方式方法。积极进行产品创新和应用试点，积累大规模农业基础建设的投保经验，进一步拓宽农业保险服务领域，也可有效降低农业科技园区建设风险。

3结语

农业科技园区PPP融资模式的构建有利于财政资金集中力量办大事，提高财政资金使用效率，对周边农业发展、农民致富的辐射、带动效果显著;有利于解决农业科技园区融资难问题，通过政府与企业合作，引入市场机制，撬动社会资本向农业农村流动，有效缓解政府财政资金不足的情况;有利于园区管理机制的创新，PPP模式可有效解决农业科技园区混合组织特性所带来的管理难题，通过确立政府、企业的共同目标，以利益共享、风险共担机制实现两者合作上的伙伴关系，有效调动双方积极性，发挥各自优势，实现运营效率的提高和项目质量的提升。

参考文献:

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［4］杨艳龙，唐礼智．海内外科技园区融资体系的比较与启示［J］．经济与社会发展，2009，7(11):37－41．

［5］胡钢．农业科技园区融资体系研究［J］．农业与技术，2011，31(2):55－59．

［6］李娜，王建中．国内农业科技园区融资体系研究述评［J］．黑龙江畜牧兽医，2014(06下):29－31．

［7］李嘉斌，王建中，谭宏涛，等．农业科技园区发展的金融支撑体系建设构想［J］．黑龙江畜牧兽医，2014(05下):15－18．

［8］蔡洋萍．我国现代农业科技园区企业融资服务体系问题探讨:以隆平高科技园为例［J］．广西经济管理干部学院学报，2014(1):35－39．

［9］王朝全．农业科技园区的发展模式探讨［J］．科学管理研究，2004(1):32－36．

［10］科技部．国家农业科技园区建设［EB/OL］．(2012－02－27)［2017－04－11］

［11］王朝全．农业科技园区的目标、绩效与治理:基于混合组织理论的视角［J］．经济体制改革，2006(2):109－113．

［12］贾康，孙洁．公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能［J］．财政研究，2009(10):2－10．

篇2

关键词：基础设施 BT 产业投资基金 模式

中图分类号：F832.48 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）05-172-02

中国经济的高速持续增长和城镇化的快速发展使国内城市基础设施建设需求日益增加，由政府主导、以财政支持、以银行信贷为主的传统基础设施建设投融资模式已面临日益严峻的压力和挑战，远不能满足社会经济和城市发展的需要。随着市场经济的发展，BT、BOT、产业投资基金等基础设施建设投融资模式出现并不断衍生创新，为城市基础设施投融资提供了新方向和新思路。

一、BT建设模式在基础设施建设中的应用

1.BT建设模式特征。近年来BT建设模式愈发广泛地应用于市政基础设施建设领域，例如北京地铁奥运支线工程、深圳地铁五号线工程、佛山市政基础设施工程等。BT建设模式是由政府或其授权单位作为BT项目发起人通过公开招标方式确定项目投资人并与其签署相关协议，并由该投资人根据招投标要求组建项目公司承担投资、融资和建设，项目竣工后移交并向BT项目发起人分期收回对价的一种项目融资建设模式。每个项目中BT建设模式具体运作不尽相同，但它们具备一些共同优点和特征。一是有效缓解公益性项目建设的财政压力；二是市场化运作方式有助于提升建设效率；三是合同法律关系复杂，考验业主协调能力。

2.BT模式潜在投资建设风险。由于BT建设模式下项目投资额巨大、技术复杂、建设和资金回收时间较长等特点，致使项目运作过程中带有一定的经济技术风险。众多专家和学者对BT建设模式风险识别分类和风险防范做出系列专题研究，周磊和周正康对BT建设模式项目运营中风险进行了分析，按照风险分摊原则提出了预防和控制措施{1}。王耀辉和马荣国在构建BT项目融资风险评价指标体系的基础上，提出模糊综合评价分析模型法以衡量BT项目融资风险。{2}

作为宁波杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式的发起人，基于BT项目发起人或业主的视角更为关注BT项目投资人的投资能力和工程管理能力风险。在大型城市基础设施项目建设中，仅仅依靠BT项目投资人自有资金难以保障项目如期建设的巨额资金投入，BT项目投资人往往通过银行贷款等再融资推进项目建设，项目投资人的再融资能力成为项目成败的关键影响因素，融资能力不足不仅会导致项目投资人资金链紧张，甚至会导致BT建设项目搁置并抑制项目公益性社会效益的发挥。在项目管理能力方面，虽然BT项目业主的投融资和施工建设工作转移至BT项目投资人，但为了防止BT模式下项目投资人及其他参与单位在建设中以次充好降低工程质量，还必须对项目建设实施严格的流程监管，以防范工程质量领域风险。正是鉴于BT建设项目投资人存在的上述风险点，在杭州湾新区项目招投标设计时业主方创新性提出引入产业投资基金，在拓宽建设资金来源的同时，利用产业基金的专业性以防范BT建设项目投资人引发的风险。

二、基础设施产业基金参与BT建设的必要性

（一）基础设施产业基金概况及国内外运行经验

产业投资基金是投资基金和产业投资的有机融合体，基础设施产业投资基金是产业投资基金与城市基础设施融资、建设、经营相融合的一种资本运营模式和金融制度创新。基础设施产业投资基金通过一系列的制度设计，实现吸纳和集聚民间资本和社会资金，引导民资进入具有一定的垄断性质的城市基础设施领域，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。

20世纪70年代起欧美等发达国家开始探索发展基础设施产业基金，进一步降低政府在基础设施领域的投资，使有限的财政资金发挥更大效益提供更多的社会服务。进入21世纪以来我国积极尝试和探索产业基金投资基础设施建设领域，2009年光大控股与澳大利亚麦格理银行共同组建光大麦格理基础设施产业基金，2012年3月全国工商联发起城市基础设施产业投资基金，都是借助基金平台引导民间资本和社会资金进入城市基础设施建设领域。

（二）杭州湾新区BT+产业投资基金模式构建

1.杭州湾模式发起设立背景。

（1）最大限度破解工期约束。宁波杭州湾新区基础设施BT项目直接服务于上海大众汽车浙江宁波基地及其周边零部件配套企业，项目必须在上海大众汽车浙江宁波基地量产前投入使用。采用传统BT建设模式由于涉及到项目投资人向银行金融机构再融资需求，银行要进行BT项目公司信用等级评定和授信调查、审查、落实抵押担保等措施致使融资流程相对较长，难以在时效上满足项目建设需要。引入产业投资基金作为项目公司资金来源有利于加快融资进程，满足项目建设的时间紧、任务重的要求。

（2）缓解财政时序错配压力。从基础设施投资与经济增长的对比看，无论是全部基础设施投资、还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度，都大大高于同期GDP的名义增长速度。{3}杭州湾新区亦不例外，随着近年来一系列道路、水利基础设施建设力度的加大，短期内新区财政面临着暂时性建设资金短缺，借助BT+产业投资基金的创新模式，合理疏导富庶的江浙民间资本和社会资金投资城市基础设施建设，缓解新区财政资金需求与盈余的时间错配产生的财政紧张局面。

（3）突破传统银行债权融资压力。受宏观经济、金融政策下地方政府融资平台贷款收紧影响，借助产业基金渠道引导民间资本和社会资金参与基础设施建设，不仅有利于产业基金的稳定经营，而且能够在银行和地方政府融资平台之间有效建立防火墙和隔离带，突破了银监会清理和限制政府融资平台贷款的政策约束。BT+产业基金的创新模式秉承基金股权投资特性并有效发挥市场配置资源优势，BT项目发起人、投资人和项目公司均无需提供任何融资抵押担保措施，亦无需杭州湾新区提供财政兜底承诺。

2.杭州湾模式运营结构设计。杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式中基金总规模35亿元，第一阶段总认缴出资额8.3亿元，首期认缴出资1.6亿元，产业基金以有限合伙企业的形式发起设立并构建项目资金池。BT项目发起人按照基金规模20%的比例出资，BT项目发起人发起并参与产业基金运作有利于充分发挥政府资金的引导示范作用，保持政府必要的调控能力。其余绝大部分资金充分发挥市场配置资源的基础性作用，由江浙地区民间资本和社会资金出资，并由专业基金管理公司作为基金执行合伙人负责基金运作管理。

杭州湾新区基础设施产业基金投资并控股BT项目公司，项目公司可向银行申请市场化再融资进一步放大财务杠杆。通过BT+产业基金的创新模式优化设计可以有效控制地方政府信用额度超额投放，突破政府融资平台贷款限制并有效降低信用风险。BT项目发起人以项目业主和产业基金投资人的双重身份全流程参与项目建设，有效强化项目资金运用和工程建设方面的监督管理。

三、杭州湾新区BT+产业基金模式的创新与特色

1.开放滚动的产业基金设立模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式不同于传统的银行项目贷款的贷款额度固定、贷款期限固定、资金使用固定，它以基金规模可滚动发展、投资方可中途增加、基金投向不局限于单个项目的多重滚动方式令人耳目一新。首先，基金可以视项目情况调整规模实施滚动发展，历经多个阶段分层次梯度发行募集，最终规模可达35亿元。其次，基金投资方可中途加入或退出，根据项目投资和资金募集情况各投资方可分阶段追加或减少对基金的出资额，各投资人按照其实缴出资时间参与基金投资项目的收益分配。再次，基金不局限于单个项目或特定项目，在投资期限内可参与杭州湾新区内新的基础设施建设项目投资，实现基金的多重滚动开发。

2.产业投资基金控股BT项目公司。杭州湾新区BT+产业基金创新模式以集中投资绝对控股的投资策略区别于传统私募股权基金分散投资参股为主的投资范式，通过产业基金投资控股BT建设项目公司，能够避免作为小股东所承受的信息不对称、无法控制分配政策等风险。同时充分发挥基金管理人专业稳定的基金运营管理能力，在同等竞争条件下通过创新模式使投资更加公开、公正、透明以及更加市场化，有利于进一步降低资金使用成本和BT建设商务成本，并且杜绝政府直接投融资引发的财政资金运作效率不足及相关道德风险，

3.基金和BT项目同步双重管理。在传统BT模式的理念下，BT工程竣工移交给相关单位之前，BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权，BT项目发起人对项目的控制较弱。{4}杭州湾新区模式中项目业主以BT项目发起人和基础设施产业投资基金投资人双重身份参与整个项目全程运作，并具有项目设计、监理单位委托等重大事项的决策权。另外，产业基金执行合伙人在管理基金的同时直接管理BT工程建设，完全的市场化机制在投资管理、概预算、项目管理、资金支付、工程技术方面发挥了第三方监管作用，弥补了传统BT模式单一监管的不足，使之有利于寻求项目成本、时间、资源和质量四要素的最优均衡。

4.借助民资拓展建设资金来源。城市基础设施建设具有一定的垄断性且需要专业管理，对于普通投资者而言进入这一领域门槛极高，普通投资者难以分享中国城镇化过程中基础设施高速增长带来的收益。杭州湾新区BT+产业基金创新模式使广大闲散投资者能够通过基金渠道参与具有稳定和较好收益的基础设施投资，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，结合项目公司的再融资可实现财政资金10余倍的财务杠杆放大作用。通过BT+产业基金创新模式在疏导民间资本同时有效探索国资和民资在基础设施领域的协同联合，促进了城市建设和社会的公平分配。

四、杭州湾模式的继续探索及应用前景

1.拓展产业基金上市退出模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式采用传统回购的退出方式，产业基金作为BT项目公司股东分享红利，退出方式较为狭窄，盈利模式简单。基础设施的投资一般很难在短期获得巨额回报，而必须通过长期的建设和专业的管理逐步实现投资回报。{5}本着长期持有并运营产业基金的角度考虑，为了满足投资者对基金流动性的需求，可借鉴西方国家经验在基金设立一段时间后将基础设施产业基金本身上市而非建设项目上市，从而为基金投资者拓宽退出渠道并实现盈利机会，另一方面公开市场的开放性极大程度上拓展了项目的资金筹措能力。

2.BT回购成本的合理设置。BT项目回购价款和回购策略很大程度上取决于项目发起人的融资成本。融资成本首先体现在项目发起人对BT项目的回购价格与BT项目实际造价间的差额部分，其次为项目发起人支付的BT投资期和建设期的利息费用。在BT项目的招标和商务谈判阶段，原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为工程招标控制价，在业主给予项目投资人投资收益固定回报的利息费用时，应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势， 并与投资方谈判商定。{6}

3.融资租赁继续盘活固定资产。融资租赁作为一种现融资方式，能够通过融物的方式实现融资目的，拓宽承租人的融资渠道，为基础设施建设融资提供了又一新方向。对于杭州湾新区BT+产业基金创新模式建成并回购的基础设施可以探索售后回租的方式，采用融资租赁能够盘活已投入的固定资产，有效释放政府前期投入的财政资金，并且用于固定资产的再投资。通过融资租赁放大政府的投资规模和投资乘数效应，将有限的财政资金发挥最大的效用，进一步提高财政资金的使用效率。{7}

同比传统模式下城市基础设施建设项目，杭州湾新区BT+产业基金创新模式仅在成本控制方面的比较优势已初现端倪，随着项目滚动开发基金二期、三期成本领先优势将得以进一步巩固。杭州湾模式推动了宁波基础设施建设管理体制创新改革，实现了政府、企业、银行、民间资本和社会资金多方受益、合作共赢的新局面，有利于形成基础设施建设资金的高效运作和可持续来源，为杭州湾新区基础设施建设提供了全新思路并具有在更大范围内推广的现实意义。

注释：

{1}周磊，周正康.市政项目的BT融资风险的防范和控制研究[J].现代管理科学，2004（9）：108-109

{2}王耀辉，马荣国.基础设施建设BT项目融资风险模糊评价[J].交通运输工程学报，2009（9）：103-107

{3}刘勇.中国地方政府及融资平台债务问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012

{4}陈湘生，容建华等.BT模式在深圳地铁5号线工程中的应用与创新[J].铁道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亚产业基金的发展及对中国的启示[J].经济导刊，2007（5）：50-53

{6}严玲，赵华，杨苓刚.BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究[J].财经问题研究，2009（12）：75-81

{7}谭向东.基础设施融资租赁（实务）[M].北京：中信出版社，2011

篇3

1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其

务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情

况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。　　目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。

例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度　结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度　多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度　（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，

将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度　所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

[1]　加里·贝克尔著。人类行为的经济分析[m].上海：上海三联书店，1993.

[2]　袁峰著。制度变迁与稳定[m].上海：复旦大学出版社，1999.

[3]　［美］文森特·奥斯罗姆等著。制度分析与发展的反思——问题与抉择[m].北京：商务印书馆，1992.

篇4

一、财政专项资金管理的意义

按照构建公共财政体系的目标和集中财力办大事的要求，为了盘活用好财政专项资金，把有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，满足群众迫切需要，提高资金使用效益，非常有必要建立科学、规范、高效的财政专项资金运行机制。随着经济的快速发展，国家财政实力显著增强，财政用于支持经济建设和社会事业发展的专项资金规模逐年扩大。财政专项资金为社会各项事业的快速发展，起到了积极的推动作用。专项资金在发挥作用的同时，也存在使用分散、效益不高以及管理混乱等问题，使资金的使用效益大打折扣，严重影响了国家政策的有效落实。财政专项资金的管理不规范，在一定程度上制约了国家集中财力办大事的能力，影响了社会各项事业的顺利发展。

二、财政专项资金管理中存在的问题

（一）财务管理和会计核算不规范。项目单位只重视项目资金的争取，对项目的可行性论证不严谨，项目资金的使用也不规范，财务管理弱化。有的项目单位不配备专职财务人员管理专项资金，人员变动频繁，甚至有些由不熟悉财经政策的人员管理资金。财务人员只负责会计核算，不主动参与项目的申报及实施，只是被动地处理账务，造成会计资料与项目决算数据的不一致。

（二）对财政专项资金的概念模糊。专项资金应是用于专门用途的资金，服务于事业。但在实际操作中，由于对专项资金的界定不同，造成了管理与核算口径的不一致。对于行政事业单位取得的非税收入和政府性基金，按规定全额上缴财政专户，这类资金是否属于专项资金，界定并不明确。用款单位有的作为专项管理，有的自行开支，随意挪用。

（三）缺乏科学规范的专项资金预算编制。财政预算普遍遵循专项经费按实际编制的方法。但实际是什么，无法找到明确的规定。由于没有科学的依据，造成专项资金预算编制主观化，使得专项资金分配不均衡。有的用款单位专项资金大量结余，有的专项资金供给不足，严重影响了社会事业的发展。

（四）地方配套资金不到位，存在变相套取现象。很多专项资金立项审批后，都要求地方政府配套资金，但由于地方经济困难，多数县、区配套资金不能到位，有的项目上面来多少钱就做多少的事，有的则做假配套。项目单位运用各种手段虚报配套资金，有的采取先转入后抽走的办法，有的采取虚假列支作为自筹资金，有的将未到位的资金作为应收款项处理，有的甚至采取制作虚假报表的办法。

（五）预算编制与预算执行步调不一致。编制财政预算就是为了合理安排及有效控制专项资金的使用。现实操作中编制与执行在时间和数量上均存在严重脱节的问题。有的项目没有批准，但前期费用已经列支；有的项目完工后资金才到位，出现项目经费红字；有的项目立项后资金拨付，但申请单位由于是为了申请资金而立项的，没有实际支出，发生资金移用问题。这些都给专项资金的规范管理造成严重困难，削弱了预算的控制作用。

（六）资金拨付不及时、不规范。有的项目投资计划下达较晚；有的项目财政部门资金到账晚；有的项目前期准备不充分，进度缓慢；有的项目对已立项报批、申请拨付的不及时核查，造成项目单位财务信息的不对称。资金管理上不规范，与主管部门关系好的就拨的快，关系不好的资金难以到位；还有个别部门资金拨付时索要好处费，以种种借口拖延拨付等，造成资金滞留账面。

（七）专项资金不遵循“专款专用”。项目单位为了争取财政专项资金，通过多种渠道在项目申报中造假。有的改变项目建设内容和地点，把甲项目资金用于乙项目；有的负责人“专款专用”的意识不强，没有实行单独核算，不设立专项资金账户，认为自己争取来的资金可以随意使用，不受任何限制，将项目资金与自有资金混合用于经常性支出、非专项性列支；有的低成本却高价结算，造成资金浪费损失。

（八）专项资金监督力度不够。资金拨付后，没有全方位跟踪监督。监督方法不先进，没有制定相应的日常监督制度，突击性检查多，事后监督多。一个项目有多个管理监督部门，表面看控制制度完善，但事实上各监管部门为了各自利益考虑，很难提供真实的项目资料。在利益驱使下，造成资金多头下达和交叉使用。专项资金的使用由于缺乏有效的法律约束和制度保障，造成各种违规现象，没有最大限度地发挥资金的使用效益。

三、存在问题的原因

第一，在项目申报过程中，地方政府和主管部门存在急功近利的思想。没有考虑到地方财力和项目的市场效应，盲目跑资金、上项目，只顾眼前利益，不考虑长远效益。第二，有些主管部门存在应付的心态，认为财政专项资金应是财政部门的事，与己无关，放松甚至放弃了资金监管的责任。财政部门的重视程度不够，造成财政监督缺位。只重视资金的规模和数量，不追踪资金使用的效益和质量；只重视资金的安全以及是否合法合规，缺乏对资金社会效益和经济效益的监督。第三，财政专项资金涉及面广，监督力量薄弱，无法做到事前、事中和事后的全方位监督管理，日常监督和事后专项检查不能有机结合，无法形成有效的共同监督的合力。第四，地方债务和地方事务繁多，政府和部门急需用钱，无奈挪用专项资金以解燃眉之急，造成很多挤占挪用专项资金的行为。财政专项资金的管理不完善，很多专项资金通过多个系统逐级划拨，没有统一的资金渠道，导致政府无法掌握资金的来源和使用方向。第五，对配套资金的认识不足，主要争取上级资金和无偿配套资金，只要项目到位，不关心地方应承担的配套资金。地方财政困难，拿不出相应的配套资金，但为了经济建设的发展积极争取项目，争取上级资金的支持。配套资金不到位，上级资金下不来，只能弄虚作假，蒙混过关。第六，法律法规不够完善，虽然国家出台了《会计法》等法律法规，基本形成了一套有关财政监督的体系，但由于这些法律法规仅限于原则性的规定，对财政监督工作方面规定的不够充分、系统，使得目前处罚手段上还缺乏有力的法律保障，直接影响了财政监督效能的发挥。

四、完善财政专项资金管理的对策

（一）高度重视财务管理，规范会计核算。项目单位领导要高度重视专项资金的管理，无偿使用财政资金，应严格遵守资金使用和管理的各项规章制度。组织好财务人员的业务培训，在掌握基本财务知识的同时，还要熟悉项目情况，提前介入项目概预算。财务人员除了会计核算，还要起到事前、事中和事后的监督作用，及时提供财务意见。

（二）明确定义财政专项资金的概念。财政专项资金是来源于财政，具有专门用途，需要单独核算的资金。财政专项资金种类繁多，有着不同的名称，具体内容也有一定的差别。财政专项资金来源于预算内资金、预算外资金以及政府性基金等，主要用于基本建设支出、专项业务支出、专项购置等其他专项支出。

（三）科学规范财政专项资金预算编制。认真做好预算编制前的准备工作，分析近年来财务收支情况与预算执行情况，提前编制下年度专项资金预算。编制财政专项资金的预算，应拟定全年收支计划，确定资金使用规模。紧紧围绕专项中心工作，统筹兼顾，重点安排，资金优先用于需紧急解决且具有可行性的项目。编制项目预算，应细化到具体项目，进行科学论证，提高项目申报的质量，推进项目库建设。要做成一个项目，需经过谋划、论证、立项、审批等多个环节，过程复杂且持续时间较长。所以要筛选出好的项目，建立项目库，用好财政资源。加大资金整合力度，集中财力办大事，充分发挥财政专项资金的整体效益，促进社会事业的发展。

（四）制定法规，确保配套资金按时足额到位。各地根据各自的实际情况，制定相应的地方性法规，并确保规范、约束力强。要根据地方实际，确定配套资金。区别经济发达和落后地区，充分考虑到困难地区的难处，相应降低配套比例。要积极鼓励项目单位自筹资金，采取政府多给一点，项目单位自筹一点，有关费用减免一点的方式多方筹措资金。财政部门要做好项目配套资金的财政预算，按项目合同规定的配套资金比例合理安排资金，并把配套资金执行情况作为财政工作的一项重要的考核内容。

（五）确保预算编制与预算执行一致。规范科学的预算编制就是为了保障各项工作的正常开展和任务的顺利完成。各预算单位应根据预算编制，统一规划，认真落实国家政策，合理配置资源，最大限度地发挥财政专项资金的作用。制定相应的内部控制制度，加大资金管理力度，严格控制支出。强化预算约束的刚性，加大预算执行的力度。

（六）采取积极措施，加快资金拨付进度。为提高资金申请和拨付的工作效率，要掌握预算指标的下达及拨付情况，对预算指标未下达项目单位的要及时了解原因，找出解决的方法，督促项目单位加快工程进度，确保项目资金按工程进度落实到位。规范资金拨付程序，转变观念化被动拨款为主动服务。主动到项目单位调研，到施工现场了解项目进度和资金需求。明确岗位，专人负责，加强部门与项目单位之间的沟通，保证资金按时足额拨付，切实提高专项资金的使用效率。

（七）强化财政专项资金“专款专用”的意识。专项资金有专门用途，不可以挪用。要建立健全专项资金管理制度，明确资金违规违法行为的处罚规定。引用领导问责制，从思想意识上予以警示，杜绝发生挤占挪用专项资金的现象。严把审核关，加大项目申报的审核力度，从源头上控制资金按规定使用。建立资金使用方向、数量的追踪制度，保证专项资金的安全完整。

篇5

关键词：非税收入；高校；影响；对策

为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的概念和管理内涵。接着，各地政府财政部门逐步开始推行，高等学校也纳入了这一改革的范围。

一、政府非税收入的内涵和改革的主要内容

1. 政府非税收入的内涵

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

政府非税收入是政府收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

2. 政府非税收入改革的主要内容及意义

（1）取消单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户。财政部门通过非税收入财政专户收缴资金，对执收单位的收缴业务实施管理和监督，从而改变现行由学校等执收单位自己开票、自己收款、自己存储的方法。

（2）征收程序和管理方式发生变化，收缴分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的新模式。即由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款凭证，交于缴款人，缴款人持票到财政指定的银行代收网点去缴费，资金由银行直接缴入同级财政非税收入专户。

政府非税收入改革从某种程度上来说实现了收费与现金的彻底分离，是进一步贯彻“收支两条线”的重要形式和手段。实行票款分离的办法，一方面有效地防止了资金在执收部门的沉淀，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时入库、随意占用、挪用资金的现象。另一方面，规范了收费管理，有利于加强收费监督，增强了非税收入收缴的透明度，对从源头上防范腐败起到了积极作用。

二、实行政府非税收入改革对高等学校的影响

在实行政府非税收入改革前，各地高等学校陆续实行了部门预算、预算外收支两条线、国库集中支付等项改革，这些改革政策的实行对高校的财务管理产生了较大的影响，同时也为进一步实施非税收入改革做好了一定的铺垫。政府非税收入改革给高校带来的影响和变化主要有以下几个方面：

1. 上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中

目前，高等学校的资金来源主要有“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”等九个方面，其中“费”即学校按照规定收取的各类学费等，这部分收入占学校收入的一半以上，对学校有着举足轻重的作用，尤其是在目前国家拨款明显不足的情况下。近年来高校逐步实行预算外收入上缴，实行收支两条线管理，并逐步实行国库集中收付，政府推行的非税收入改革应该是收支两条线管理的进一步深化。从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。学校能调控的资金量将继续减少，学校资金运行的成本将继续加大，从某种意义上说，削弱了高校资金的管理权和自。过去，学校为了节约资金成本，合理调度资金，占用了一些代管、往来资金，而政府非税收入的改革、部门预算的执行不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

2. 收费方式的改变

高等学校经过连续几年的大规模扩招，各高校的学生人数连续翻番，各类学生种类繁多、收费工作量大，学校的收费方式已经从原来的单纯手工开票收费转向电脑开票、计算机管理、信用卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，但收费还是依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，事后统一集中打印发票发放，收取的费用并没有直接进入财政专户。但实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3. 核算方式和管理内容模式的改变

目前高校收费核算和管理仅限于学校内部，即学校各相关职能部门之间。而在实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

三、政府实行非税改革后高校应采取的对策

政府非税收入改革是国家财政改革的一项重要措施，其重要性不言而喻。但许多部门的领导对于政府非税收入的属性缺乏足够的认识，甚至认为非税收入不是正规的财政资金，尤其是对于具有独立的法人资格高校来说，这种观念更是根深蒂固。因此，转变观念、提高认识是积极适应财政改革的要求，是做好政府非税收入改革的重要思想保证。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的规定》中明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。”非税收入是政府性资金，其所有权属于国家，调控权在政府，管理权在财政。要充分认识到加强政府非税收入管理的根本目的是为了规范管理，是深化财政改革的需要，是我国当前市场经济条件下理顺政府的关系，健全公共财政职能的客观要求。这与国家积极支持各项行政事业发展的目标并无矛盾。改革不是要束缚各项事业发展的手脚。因此，高校应主动适应非税收入改革，处理好以下几方面的关系：

1. 正确理解非税收入与预算外资金的关系

政府非税收入与预算外资金相比较，无论从概念上还是从外延上既有区别又有联系，正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。

区别：（1）从概念上来说，两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。（2）从外延上来说，两者包含的范围不同，非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金，而预算外资金对于学校来说通常是指收费资金。

联系：预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，但却是规范政府非税收入，强化非税收入管理的核心内容。与预算外资金比较，非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。

新的政府非税收入除了收费资金以外，还包括了国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入等。“国家资源”、“国有财产”是非常广泛的概念，如何理解？对于高校来说，学校的资源都应是国有，这些行为在学校都存在，如何界定，是否全部都应纳入管理的范围？这些问题都有待探讨。

2. 正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系

政府非税收入改革的执行将引起高校的核算模式、程序的变化。近年来，财政改革不断推行，但相应的配套管理措施均没有出台。目前1998年颁布的《高等学校会计制度》已不能适应改革的需求，而事业单位的会计制度又不能完全适应学校的实际情况，高校只能根据实际情况来进行会计核算。为了避免非税收入核算的不规范引起的一系列问题，从政府部门来说，应结合政府收支分类科目的改革，完善政府非税收入的管理体系。一方面规范和完善政府非税收入征收和使用，完善财务、会计活动的法规制度。另一方面，根据目前各地执行的情况，完善现行规章，包括内涵的界定，增强可操作性。

从学校来说，实行政府非税收入改革后，高校的会计核算科目应及时调整，根据非税收入核算的内容进行相应增加或减少。比如建议取消负债类“应缴财政专户”科目，增加“应缴政府非税收入”科目，用于核算高校应缴和实际缴入的非税收入款项。同时考虑到高校非税收入包含的具体项目较多而且繁杂，一些收入涉及学校分配政策，为便于管理，建议设置收入分类明细科目或利用财务软件进行项目明细核算。

3. 正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系

高校不同于一般的行政事业单位，收费行为有着特殊性，存在收费项目多、人数多、金额大、收费时间集中等特点。目前学校学生学费等在经过了多年的磨合后采用电脑收费程序已基本完善，数据中学生的基础资料也较为齐全。同时学校基本上采用了校园网络查询系统，实现学生收费情况的实时查询，便于收费管理。实行非税收入改革后，学校从开票到学生缴费、收入实现将存在着一个时间差，因此学校应与财政积极沟通，在现有的收费管理系统基础上实现与财政信息管理系统进行对接，建立信息共享平台。同时学校、银行、财政三方还要完善收费的方式，保证每年开学学生缴费、注册、选课，学校正常教学活动的开展。

4. 正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系

（1）内部岗位设置体现不相容原则

政府非税收入改革给会计核算带来了新的变化，会计人员岗位分工也带来了变化。学校要根据实际情况，按照内部控制不相容职务相分离的原则重新进行岗位的设置或调整，明确职责权限，以保证政府非税收入的管理，包括应收账款、已收情况、财政、银行、学校之间的对账等环节。

（2）加强票据管理

票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。票据管理是收入管理的源头，因此加强票据管理，有利于规范单位的财务收支活动，保障单位的收入，从源头上治理腐败。目前高校使用的票据种类有行政事业单位收费收据、内部结算凭证、捐赠票据以及经财政批准的电脑收费收据。由于学校收费项目繁多，各种违规使用票据现象时有发生，如使用不规范、票据混用等现象。实行非税收入改革后，学校要进一步加强票据管理，做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续，严格执行有关的票据管理规定。

（3）进一步加强收费行为的管理

清理收费项目。首先要按照国家的规定，严格收费的报批制度，同时积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象。进一步做好学生的学费收缴工作管理，是实现非税收入的重要保证。学生欠费一直是困扰学校的老大难问题，为了降低学生欠费率，各校都想尽一切办法，包括积极推行助学贷款、学费减免、提供勤工助学岗位、将催缴欠费与院系经费酬金挂钩等。但随着非税收入的改革，在收费的各个管理环节方面可能会带来一些漏洞，如学校开票、学生到银行的实际交款情况，相互衔接如果不到位将会导致学费不能及时催缴，征收收入下降。加强其它收费行为的管理。在学校除了学历教育之外，还存在很多非学历的教育如各种培训班、联合办学等，这些也是学校收入的一项重要来源。因此，学校在规范收入行为的同时，也要保证院系创收积极性。因此学校应适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程保障学校、院系增加收入的积极性。

（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益

部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。国库集中支付、非税收入的改革等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了越来越高的要求，因此，高校要进一步加强预算管理，对预算编制合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

[参考文献]

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摘要：2011年7月1日正式施行了《基层医疗机构会计制度》，2012年1月1日在全国施行新的《医院会计制度》，都是在相同医改意见背景下制定的，目的是深化医药卫生体制改革。笔者结合自己在医院财务工作的经验，简单的对基层医疗机构会计和医院会计进行了对比，对提高会计工作水平有着重要意义，也希望给从事相关行业的会计人员有所帮助。

关键词 ：基层医疗卫生会计；医院会计；区别

在2011 年7 月1 日之前我们的基层卫生院和医院都使用1998 年11 月17 日印发的《医院会计制度》（财会字[1998]58 号），所以在会计操作上没有实质的不同，随着深化医药卫生体制改革的深化，客观上基层医疗卫生机构和医院的职位功能有不同的要求，财务管理、补偿政策显著差别，下面就阐述一下基层医疗卫生机构会计核算与医院会计核算的的处理差别。

一、体制改革的精神实质要求的区别，制定了不同的会计制度

基层医疗卫生机构的改革展现了深化医药卫生体制改革的宗旨。本着“突出基层医疗公益性、体现多渠道补偿机制、适应转变运行机制、强化财政资金预算管理、简化会计核算体系”的基本思路制定了基层医疗机构所使用的《基础医疗会计制度》。而医院为贯彻落实医改精神和相关政策，结合医院管理体制、运行机制、补偿机制和监管机制相适应，解决协调财务、预算双重管理需求，借鉴国际惯例及企业会计改革的经验，《医院会计制度》建立规范的医院运行机制。

二、业务活动的不同，形成的显著差异

改革重新定位了基层医疗卫生机构是公共卫生服务为主、基本医疗服务为辅的职能，主要是以预防保健、防止疾病的发生为主，而医院是危重急症和疑难病症、科研、教学等综合性治病救人、救死扶伤的职能。基层医疗卫生机构分基本医疗服务和基本公共卫生服务两部分，服务主要体现在预防、保健、基本的医疗服务功能上。国家购买服务，由财政拨款补助基本公共卫生服务经费成本机制，强化基层医疗卫生机构公益性责任，加强预算管理为主，财政预算资金投入比重较大。而医院服务的业务活动的内容相对复杂，财政预算资金比重较低，应注重加强财务管理。

三、核算的基础不同

基层医疗卫生机构会计采用收付实现制基础，实现会计核算与预算的衔接。基层医疗卫生机构凸显基层医疗的公益性，国家财政购买服务，财政拨款主要补偿机制，要加强预算管理，对财政资金及纳入财政专户管理的医疗款的会计核算与预算采用了一致的基础。

医院会计采用权责发生制基础（财政补助收支除外），借鉴国际惯例及企业会计改革经验，更大程度应用权责发生制，体现新制度的新突破，创新了“双目标、单系统、双基础”会计模式，解决协调财务、预算双重管理需求，即预算管理目标上是收付实现制（财政补助的收支，业务发生很少），财务管理目标是权责发生制，补偿机制实现配比原则。

四、在固定资产的会计核算处理上的不同

基层医疗卫生机构会计制度撤消固定资产提取修购基金, 也不提取折旧，发生的维修费直接列入当期支出，体现简化性，适应转变运行机制，新制度下的“固定基金”科目的核算的内容比原来规定范围大，包含了固定资产、在建工程和无形资产的占用，下设三个一级科目用于明细核算。

医院的会计创新了计提固定资产折旧的新模式，加强核算固定资产损耗，避免虚增资产，实现配比原则。根据资金来源的不同有自有资金形成的固定资产，有财政补助、科教项目资金形成的固定资产，计提的固定资产折旧分别核算分期计入医疗成本，分期冲减待冲基金。

五、其他会计处理的不同

基层医疗卫生机构对有关业务的核算简化了，取消了原制度中的“坏账准备”、“待摊费用”、“对外投资”、“开办费”以及“待处理财产损溢”核算科目。基层医疗卫生机构不准有对外投资，医院的投资仅使用于医疗的服务相关内容，不准挪用国家补助的结转余资金对外投资，不准用于从事股票、期货、基金、企业债券等投资。基层医疗卫生机构以收付实现制为基础进行会计核算，其负债内容只包括流动负债。不准借入偿还期大于一年的长期借款，不允许有融资租赁业务。取消了原来使用的“预提费用”、“应缴超收款”、“长期借款”、“长期应付款”等会计科目，基层医疗卫生机构采用直接转销法来核算坏账损失，发生坏账直接增加本期支出金额，不提取坏账准备。设置“坏账核销备查记录簿”，来记录已经核销的应收款项的金额、债务人、坏账的时间及原因等。医院会计的应收款项计提坏账准备，并规定了计提范围是应收医疗款和其他应收款（“应收在院病人医疗款”不在内），允许采用余额百分比法、账龄分析法、个别认定法多种计提方法。没有统一比例，最高计提的累计坏账准备的数额不准大于年末应收款项余额的2%-4%。

六、收支科目记录核算的不同

基层医疗卫生机构的国家拨入的“财政补助收入”科目核算内容包括：从财政部门取得的人员费用开支所得补助收入、公共卫生服务所得的补助收入、基本建设补助收入和用于设备购买置办补助的收入等。上级补助收入是上级主管部门拨给基层医疗卫生机构的的补助资金，新医院会计核算的财政补助收入明细科目设置基本支出和项目支出，取消了上级补助收入。

基层医疗卫生机构2012 年开始实行药品零利率。药品由零售价改为直接进价核算，取消利润核算即“药品进销差价”，撤销了“在加工材料”核算科目，增设待摊支出核算科目，待摊支出就是指日常发生的用于组织、管理基本医疗和公共卫生服务活动的业务且需要分摊至医疗卫生支出和公共卫生支出的各项间接支出。“待摊支出”不同于“待摊费用”，也不同于“管理费用”。

基层医疗卫生机构维护和突出基层医疗卫生事业的公益性新制度在“医疗卫生支出”科目下设置的“医疗支出”和“公共卫生支出”两个明细科目，分别反映基本医疗支出和公共卫生服务支出情况。为更好的记录各级财政部门拨入的基本建设和购置设备方面的金额，将原来的“财政专项支出”科目改为“财政基建设备补助支出”科目，撤销了“管理费用”科目，“其他支出”内容比原来核算的要广。

医院会计中设置医疗业务成本，明确为开展医疗服务及其辅助活动发生的费用。包括人员费用支出、卫生耗材费、药品费、固定资产、无形资产折旧费及摊销费、计提的医疗风险基金和其他费用。医疗风险基金累计提取比例：不超过当年医疗收入的0.1%-0.3%，基层医疗机构医疗风险基金累计提取比例不超过当年医疗收入的0.1%。

七、基层医疗卫生机构与医院的财务报告的不同

基层医疗卫生机构的财务报告由会计报表（资产负债表、收入支出总表、净资产变动表及业务收支明细表和财政补助收支明细表、会计报表附注和财务情况说明书组成。医院会计借鉴国际惯例及企业会计改革经验改进资产负债表、设了收入费用总表，新增现金流量表、财政补助收支情况表及报表附注，并要求作为财务情况说明书附表报送成本报表。发挥CPA 在审计监督中作用，引入注册会计师审计制度，年度财务报告应经过注册会计师审计。

通过以上不同的比较，我们会对这两个层次不同卫生行业的会计有所了解，可以更好的处理好基层医疗卫生机构和医院的会计工作，使我们的业务水平得到提高。

参考文献：

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关键词：企业财务 集中核算 问题与对策

财务关系到企业的命脉，目前，企业会计作业的综合化、规范化已经成为行业的主流趋势和全新标准，所以，注重企业会计系统中的集中核算规划的审查管理，保证企业整个会计作业系统的快速、安全以及协调运转已经成为社会各界的共识，并且势在必行。近些年来，随着我国社会经济资本市场国际化程度不断深化，企业之间的竞争由“内战”转变为了“内外迎敌”，在这种形势下，我们必须要制定具有执行性、契合性、规范性以及合理有效性的企业会计集中核算管理措施，解决企业在财务管理方面出现的问题，推动企业会计产业长久、稳定、协调的发展。

一、企业财务会计集中核算中存在的问题

（一）影响企业中核算单位的工作积极性

在现实中，企业中的一些领导和财务审计工作人员对会计集中核算制度认识非常片面，他们认为集中核算制度削弱了他们在公司中的财务管辖权，制约了他们对企业资金的自由使用权，所以对集中核算制度产生了抵触心理，严重影响到了他们的工作积极性，主要表现为以下几点：一是因为清算中心对各部门的资金申请和发放是以发票为根据的，所以，有些单位通常会通过开具虚假发票来套取资金；二是由于核算单位对资金失去了使用和控制权，所以容易造成核算单位对资金用之无度的情况；三是实行集中核算制度之后，核算单位认为资金的管理和核算应该由核算中心和结算中心统一负责，造成他们对资产管理的积极性大大下降。

（二）各部门之间缺乏良好的沟通与配合

会计集中核算制度的实行使企业中的会计职能和财务管理职能分摊到中心和单位，产生了新的部门分工，两个主要部门之间各司其职，缺乏良好的配合和沟通，从而增加了企业财务管理的难度。同时，精细化的分工使企业中各个单位的工作性质和工作职责有很大的区别，如果缺乏良好的沟通与配合，就会使会计信息不准确，违背有关的规章制度，给中心工作人员的财政核算工作带来困难，不能对企业的发展带来数据支持。

（三）单位内部财务管理混乱，监督机制弱

实行会计集中核算制度，使单位的财务由核算中心实行统一核算，导致不少的单位不得不压缩自己的财务部，使单位中极少的一部分人来承担会计和出纳的职责，这样会严重的削弱单位内部监督机制和内部牵制机制，为现象的滋生提供了土壤。此外，财务核算中心不可能做到对公司各项经济业务“事无巨细”的管理，所以对企业内部的有些问题掌握不好，把关不严，影响了企业的长远发展。

二、解决企业财务会计集中核算中存在问题的对策

（一）提高核算单位的积极性

企业可以通过建立有效合理的内部结算、考核以及激励制度，来提高核算单位的工作积极性。对于核算企业总部和各分支部门的财政收支情况和资金使用情况，要坚持“谁贡献谁受益，共贡献共受益”的原则来保证核算单位对自有资金的支配权，对本单位的资金使用负有全部的责任，从而避免滥用资金和无度使用资金现象的发生。同时，核算中心要严格的监管和审计各核算单位的资金使用性质和开支情况，严厉打击不必要、不合理的资金支出，杜绝个人贪污和公款消费。此外，企业要建立完善的内部考核和激励机制，提高核算工作人员的积极性，从而推动企业业绩的不断增长。

（二）加强对企业会计集中核算的法制建设

企业要加强会计集中核算的法制建设，使企业的会计集中核算制度有法可依。在企业推行会计集中核算的初期，各个核算单位的工作人员由于种种原因，不论是在行动上还是在心理上，都会对集中核算制度的开展造成阻力。所以，我们应该加强各项法律法规的建设，使监管部门和核算中心在日常的工作中都有法可依，有规可循。同时企业还要对相关的规章制度下达文件，并进行必要的解释，使各部门都能够理解规章制度的内涵，从而能够按章办事。

（三）科学的设置内部岗位和人员分工

企业的会计集中核算是一项非常复杂、系统的工作，它需要广泛的核算工作人员的参与，但是，在现实的工作中，企业内部的审计核算人员严重匮乏，但是需要处理的事情和工作却非常多，这种状况的出现严重的阻碍了企业财务工作的正常开展。所以，企业核算中心在遵循企业内部控制原则的基础上，要对核算中心的内部岗位进行科学的人员分工和合理的岗位设置，推动企业会计集中核算制度的有效开展。

三、结束语

通过上面的介绍我们可以了解到，在企业中推行会计集中核算制度，有利于降低企业资金管理成本，提高企业资金的使用效率，规范企业的会计核算行为，促进高素质的企业会计从业人员队伍的建设；还有利于减少核算等级，提高核算效率，保证会计信息的可靠性、及时性和准确性。但是，在实际的操作中也出现了诸如缺乏良好的沟通配合等的问题，针对这些问题，我们要采取科学合理地对策，使会计集中核算制度在企业中顺利开展，只有这样，才能提高企业的财务管理水平，增强企业的市场竞争力。

参考文献：

[1]李云琴.企业财务会计中集中核算问题与对策分析[J].现代经济信息，2011

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1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其中国债投资215.0640亿元。截止2002年底，完成投资447亿元，占项目总投资的69.09%.在国债直接投资的同时，以1：3.01的比例带动当地社会投资（江西省截止2000年的国债投资拉动社会投资比例为1：2.7（注：史忠良、刘劲松，江西省国债项目效益分析，《江西财经大学学报》2002.1）），其“乘数效应”辐射到全社会各行各业，成效显著，主要表现在：集中力量建成（或在建）一批重大基础设施，改善了交通运输条件和生态环境建设，加快了企业技术改造，促进了产业升级和地区生产力布局的优化，人民生活条件得到极大改善，社会事业得到全面发展，为西部大开发创造了条件，为可持续发展奠定了基础。

在获得喜人成绩的同时，我们也应客观地看到国债资金在管理使用过程中存在的问题。

由于西部各省在地域特点、发展经济的自然条件等方面相似，国家对西部在安排国债资金项目的政策、相关管理制度等方面的一致性，国债资金在管理使用过程中存在的问题虽有所不同，但具有共性的问题居主要方面。以国家审计署分别于2000年9月、2002年9月以抽样审计方式，对陕西省1999年和2001年至2002年8月（以下简称2001年）国债专项资金管理使用情况的审计和陕西省重大项目稽察部门分别于2002年5月、9月和2003年2月以抽样稽察的方式，对本省城市基础设施、通县公路和苗圃建设三大类国债项目的国债资金管理使用情况的专项稽察以及对其它单项国债项目稽察的情况为例，当前西部地区国债资金管理使用中存在的主要问题及其特点主要表现在：

1.挤占、挪用国债资金问题发生的次数少，但涉及金额大，手段更“巧妙”，问题性质比较严重从统计数据看，1999年、2001年分别发生挤占、挪用国债问题为8起，到2003年下降为3起，涉及金额分别为44437万元、2514.3万元和2756万元。挤占、挪用国债资金性质严重，如将建设中心苗圃的国债资金借给个人作为育苗周转金，收取借款管理费（利息），同时虚列、伪造发票冲抵国债资金。通过调查，可以发现多样化的挤占、挪用手段主要为两类：（1）“技术型”手段。如：采取先获得项目设计方案批复，再通过有目的的变更；将国债项目与非国债项目进行交叉设计；将国债资金与其它建设资金混存、混合做账等技术性手段，混淆国债项目、资金与非国债项目的界限，达到挤占、挪用国债资金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取与个人或私营业主联营、租赁、承包等制度性渠道，偷换或转移国债项目实施主体，进而或转移国债资金用途，或侵占国债项目收益，或变相侵蚀国有资产，达到挤占、挪用国债资金的目的。

2.违反项目建设管理程序的现象较普遍一些项目单位“无视”国债项目建设管理程序的要求或行为在国债项目建设单位中具有普遍性，以致于在稽察（或审计）中已变得“不是问题”。

3.建设单位对项目可行性研究工作和设计方案重视不够主要表现在：（1）重形式，以取得国债资金为目的，致使项目实施过程中变更面宽、内容多且不履行批复手续。如苗圃建设类项目中，有的可研报告和项目设计方案是象征性的，不能称其为项目建设文书；有的干脆没有（或找不到）；有的可研报告和项目设计方案及其批复与实际执行情况相差太大，形同“摆设”；（2）项目设计时对项目整体规划考虑不周或前期勘察深度不够，致使国债资金闲置；（3）因费用等原因，聘请个人或不符合资质要求的单位进行项目设计。

4.建设单位在执行国债资金管理办法和建设单位会计制度中存在问题较多如违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）；以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；违规列支工程费用等。

5.配套资金到位率低从统计数据和调查情况看，国债项目普遍存在配套资金不到位或到位不及时问题，较突出的苗圃建设类项目100%存在配套资金不到位（或到位不及时）问题。

6.国债项目“四制”管理，形式重于内容问题较普遍由于“四制”管理制度是考核项目建设单位的指标之一，所以建设单位都比较“重视”，但形式重于内容的问题较普遍，如：不按资质要求设立监理岗位、虚设监理日志、违反监理程序等违反“项目监理制”问题；无合同或合同与口头约定相结合约定项目建设内容、合同内容缺项或内容表达不规范等违反“合同制”问题不招标或“化整为零”规避招标，或通过限定招标范围、招标程序等方式搞虚假招标等违反“项目招投标制”；无项目法人或虚设项目法人，不履行法人责任、义务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

三、思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

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[4]毛寿龙，李梅著。有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店，2000.

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篇9

关键词:政府非税收入;国际经验;管理

中图分类号:F812.41文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)

04-0044-04

政府非税收入 作为政府财政收入的重要组成部分,是保障各级政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。目前,由于我国对政府非税收入的管理尚处于探索阶段,还未形成一系列行之有效的管理方法,致使相当数量的政府非税收入始终游离于财政监控之外,非税资金的使用效率低下。因此,如何加强政府非税收入管理,提高非税资金使用效率,已成为财政管理工作中一个亟需解决的问题。相对于正处于探索阶段的我国而言,在市场经济相当成熟的发达国家,政府非税收入管理已经十分规范和完善,特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用,对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。因此,本文通过借鉴国外先进的管理经验,结合我国经济发展的实际水平和财政管理的现实情况,提出适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法,对于提高我国政府非税收入管理水平,增强财政的宏观调控能力具有重大意义。

一、政府非税收入管理的国际经验

市场经济国家的财政收入主要包括税收和非税收入两种形式,其中非税收入是各级政府财政收入的必要补充,在政府收支管理过程中发挥着不可替代的作用。近年来,随着政府公共支出的增长,各国政府尤其是其地方政府面临的财政压力愈来愈大,基于通过加税的方式缓解财政压力容易遭到公众反对的原因,各国政府逐渐将注意力转移到非税收入上, 并在非税收入的征收管理过程中积累了大量的宝贵经验。

(一)项目确立的法制化

对于市场经济成熟的国家而言,公共部门出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据和程序,若要变动具体项目也须经过相关的行政审议程序。例如,澳大利亚政府的收费审批权集中在联邦和州两极,收费机构若要设立新的收费项目,就必须按照该机构的隶属关系,向其所属国库部提出申请,经国会或州议会审议通过后,再以联邦法律或州法律形式颁布才可实施。同时,为了保证各项非税项目都能取得被征收对象的理解和支持,征收部门顺利完成相关征缴工作,不少国家的各级政府在出台新的非税项目前,一般都会与未来的被征收对象进行有效的沟通,具体包括向其阐述设置项目的原因,与其共同分析项目实际运行后可能产生的各种影响,以及回答其提出的各种问题等。事实上,每个新项目只有在经过与被征收对象的磋商,并得到其认同后才具备实际的提请资格和被最终批准执行的可能性。任何未履行磋商程序,或未达成一致意见的项目都不会被审批通过。

(二)项目定价的科学化

作为政府非税收入管理的重点之一,非税项目的定价始终为各国政府所重视。目前,尽管各国政府对非税项目定价时所遵循的原则在称谓上有所区别,但多数发达国家基本上是按低于平均成本的边际成本为标准进行定价的,即力求其定价能够兼顾政府补偿成本的需要和社会公众的普遍承受能力。例如,美国法律条款明确规定所有项目的价格水平均不能超过政府提供服务或福利的成本,不能超过外溢损失的额度,其相关管理部门都要定期对政府所提供的公共服务和准公共服务成本进行严格精确的测算,以增强项目定价的科学性和可控性。

(三)预算管理的规范化

政府非税收入作为财政收入的组成部分,与税收一样,必须纳入预算管理是国外政府非税收入管理的共同作法。例如,依据加拿大联邦《财政管理法》规定,联邦政府和相关机构所收取的各项政府非税收入(主要指收费)都须存入“综合收入基金”账户中作为预算收入,由政府统一安排使用,不与征收部门的支出相挂钩。又如法国政府非税收入要全部纳入中央预算,各征收部门的经费支出全额由财政预算统筹安排,与其征收的非税收入数量无直接关系。

(四)收缴方式的现代化

近年来,随着全球信息网络化水平的迅速提高,发达国家政府非税收入的收缴工作开始广泛地借助先进、完善的计算机网络系统进行,使得缴费方式更加灵活,收缴效率日益提高。如通过“消费者自动银行”予以自动划转、通过电话委托缴付以及通过邮寄付款等缴费方式已逐渐取代了传统的人工收缴方式。

(五)资金使用的透明化

在国外政府非税收入管理过程中,非税资金使用的透明化主要体现在两方面:一是各级政府要通过多种方式定期向公众公布非税资金的征收和使用情况,接受其监督,例如公众一般可以通过政府网站查询到近期政府非税收入的具体使用方向;二是各级政府在年度预、决算报告中都要详细反映政府非税收入的收支状况,在每年向议会报告年度财政收支预算时,也要介绍有关政府非税收入的收支情况,并接受议会的审查。

二、我国政府非税收入管理的现状

随着“收支两条线”改革的深化和各级政府对非税收入的重视,目前我国政府非税收入管理已有较大改善,但仍存在不少问题。

(一)项目管理方面:“长官意识”胜于规章制度

近年来,为了加强政府非税收入管理,我国各省、自治区、直辖市都根据当地的实际情况陆续出台了“政府非税收入项目名录”,同时制定了相应的收费标准,并要求各级征收单位严格据以执行。但在实际的征收过程中却逐渐出现了“长官意识”胜于规章制度的现象,且有愈演愈烈之势。例如某些地方领导为了突出政绩,往往不顾当地经济的实际发展水平和相关规章制度,大肆利用手中权利随意减免收费项目,降低收费标准,以此作为优惠条件吸引外资。还有某些地方或单位领导,由于受到利益驱使,为了获得更多的“可支配”经费,经常越权批准或擅自出台收费项目,提高收费标准,扩大收费范围,甚至将部分行政事业性收费转为经营性收费。

(二)预算管理方面:思想观念陈旧,部门预算阻力重重

我国自2001年提出政府非税收入 概念至今已有5年时间,但不少地区的征收单位始终将政府非税收入等同于预算外资金,把这部分收入作为本单位的自有资金,继续沿用“自收、自支、自管”模式;一些单位虽接受了政府非税收入的概念,也清楚其财政资金的属性,但受部门利益的影响,不愿拱手交出这份多年来一直“属于自己”的财权,于是想尽一切办法阻止部门预算的开展,不向财政部门上报其真实收入数量。

(三)资金使用方面:收支依然挂钩,资金浪费严重

目前,全国各地都在进行深化“收支两条线”的改革,但取得显著效果的地区却不多。很多地区虽然在形式上已经做到了收支脱钩,如全面清理了各单位设在银行的收入过渡性帐户,同时将各项政府非税收入都按期缴入了财政专户,但政府非税收入“入户快、出户更快”的公开秘密实质上使得非税资金的使用权还停留在征收单位手中,非税资金并没有走出“谁收谁用、多收多用”的怪圈。此外,在相关法律法规及资金使用监督机制不健全的情况下,为数不少的征收单位在使用非税资金时往往缺乏成本意识,铺张浪费现象较为普遍,少数单位甚至将征收来的政府非税收入用来进行攀比,不但降低了非税资金的使用效率,而且败坏了整个社会风气,严重影响了政府形象。

(四)征管方式方面:手段落后,信息化水平较低

现阶段,我国政府非税收入征管过程中的技术手段还较为落后,对计算机程序和软件的开发与利用程度不高,而由于各地区的信息化程度差异较大,试点地区总结出的先进管理经验难以在全国推广。例如,为了加强票据管理,达到“以票治费”的目的,福建省专门开发了票据电子化管理模块,对用票单位开票、资金解缴、票据核算等行为可以由计算机进行一体化操作,但因为其需要在相当完善的网络系统下由专业的工作人员进行安装、管理和定期维护,而我国的部分城市和绝大部分县城还远没有达到相应的信息化水平,所以不少地区的票据管理工作至今仍要依靠人工作业,无法应用发达地区的现代化管理技术。

(五)监督管理方面:认识滞后,分工不明

目前,人们普遍没有认识到政府非税收入监督是政府非税收入管理的有机组成部分,其应贯穿于整个管理活动的全过程,而不是人为地把监督与管理相割裂,只把其看作是一种增收节支的临时性措施或整顿经济秩序的特殊手段。监督的重点还是停留在征收行为是否违规、非税收入是否足额缴纳的初级阶段,对于收入使用是否合理、非税资金对经济建设的贡献程度如何等方面还未加以重视。

就监督主体而言,虽然财政、审计、人大等部门都承担有监督任务,但由于彼此间缺乏明确的分工,在检查计划上不能相互衔接,工作信息上不能相互共享,造成了不必要的人力、财力和时间的浪费,增加了监督成本,降低了监督效率。[1]此外,由于各监督机构大多数只重事后监督而轻事前、事中监督,没有达到监督“防患于未然”的根本目的。

三、加强我国政府非税收入管理的建议

加强政府非税收入管理,逐步提高非税资金的使用效益,不仅有利于财政收入的稳定增长,而且可以提高财政的宏观调控能力,同时也是深化财税体制改革的重要内容之一。因此,本文借鉴国外先进管理经验,并结合我国实际情况,积极探索适合我国国情的政府非税收入管理办法。

(一)完善政府非税收入项目管理

一方面,要借鉴国外的非税项目确立方式,认真听取人们对于现行各类政府非税收入项目提出的意见和建议,重新考察其存在的合理性和继续发展的可行性,进而正本清源:对于不符合国家收费审批管理规定,由地方或部门越权设立的收费项目(主要是指制度外收入项目)一律要坚决取缔;对于凭借政府权利、行政管理职能收取的与税收性质相同的项目可考虑逐渐改以税收的形式进行征收管理;对于无论从理论上还是实际中都应该以非税形式存在的项目则要加以规范和引导,使其能够健康成长。另一方面,可以参考“低于平均成本的边际成本”的收费原则对各项目的征收标准进行重新核定,并将规范后的项目名称及具体征收标准造册公布,以便与征收对象间做到信息对称,促使征收机构和被征收对象严格按照规定标准执行。

(二)逐步实施政府非税收入全口径预算管理

即按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则,[2]逐步扩大政府非税收入预算管理范围,最终将其全部纳入预算管理。具体而言,对于目前已经纳入财政预算管理的罚没收入、行政性收费等要继续保持现行的预算管理方式,同时将重点放在名义纳入预算管理,但实质是列收列支的各类政府性基金和那些仅仅进入财政专户管理的事业性收费上。各地财政部门可以根据本地的实际情况,制定出明确合理的政府非税收入分期分批纳入预算管理的计划,并通过公示的方式告知相关征收部门及被征收对象,以便加快改革的进程,提早实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制,进而提高政府非税收入的使用效益。此外,为了提高预算的透明度和精细度,加强财政部门对征收单位的各政府非税收入项目及收入总量的了解,便于其将有限的非税资金按照公开、公正、透明的原则分配到各预算单位和具体项目上,有必要改进现行的预算编制方法,逐步强化部门预算,完善综合预算。

(三)建立政府非税收入征管激励机制以深化“收支两条线”改革

目前,各地区“收支两条线”改革的成效不显著,收入与支出并没有完全脱钩:一方面是由于改革牵涉的面太广,容易遭到既得利益集团的抵制;另一方面,由于还没建立起对征收主体行之有效的激励机制,使得财政部门担心脱钩后反而会减少收入。例如当征收主体所征收的政府非税收入与其开支突然完全脱钩时,其很可能会失去原有的征收积极性,导致政府非税收入不能应收尽收,部分收入白白流失,也可能产生寻租行为,即征收主体通过非法减免政府非税收入的方式来损公肥私。此时,显然需要有效的激励机制激励征收主体继续合理、合法、足额的进行征收,但从各地区的实践来看,至今尚未形成真正可行的激励方案,基于此,不少地区的财政部门没有下定决心彻底推行“收支两条线”政策。

从国外政府非税收入管理的实践经验来看,收入与支出完全脱钩是今后我国政府非税收入管理发展的必然趋势。所以,为了解除财政部门的“后顾之忧”,使其大力推行“收支两条线”政策,必须尽快建立有效的激励机制。本文借鉴部分地区曾使用的基数激励法思想,应用“联合确定基数法”,建立了针对征收主体的简单激励模型:

在该模型中, S是征收主体上报给财政部门的其预估征收的政府非税收入数量;D是财政部门估算的征收主体可能征收的收入数量;w是预先设定的权重;wS+(1-w)D为征收主体与财政部门联合核定的政府非税收入基数。假定征收主体年终实际征收数量为A,若A>wS+(1-w)D,即超额完成任务,财政部门将对征收主体进行奖励,奖励数额为[A-wS-(1-w)D]q1,q1为奖励系数;若AS时,即征收主体上报数量少于实际征收数量时,将对其收取“低报罚金”(A-S)q2;但若出现A

通过建立上述激励模型完善激励机制,不但可增加征收主体的工作积极性, 而且有助于财政部门摸清家底, 同时,有效的抑制乱收费。[3]此时,财政部门可以“放心”地实施“收支两条线”政策并将其深化,以争取尽早实现政府非税收入与支出完全分离的目标。

(四)推进“金财工程”建设,逐步实现收缴方式现代化

即各地区要按照“金财工程”的要求,搭建网络技术平台,建立健全政府非税收入征收管理信息系统, 逐步实现全国范围内的征缴方式现代化:政府非税收入从票据领购到自动核销,单位开票到自动入帐,银行代收到专户管理等环节的全程网络化管理。为此,各地区首先要从思想上认识到推进“金财工程”建设对于提高政府非税收入征缴效率的巨大作用,重视计算机程序的开发与软件的应用。其次,要加大对“金财工程”的投入力度,不仅包括财力的投入,以确保财政、银行、征收单位之间能够实现计算机联网,便于财政部门及时、准确地掌握并全面监控政府非税收入的收缴情况;更要有人力资源的投入,以保证不断开发、探索出更为先进和完善的收缴方式,进而提高工作效率和管理质量。

(五)建立科学的绩效评价体系,提高非税资金使用效率

财政资金绩效考评主要是运用科学、规范的绩效评价方法,按照统一的评价标准,对由财政预算安排的项目实施过程及完成的结果进行综合性考核和评价。[4]它是近年来西方发达国家加强财政支出管理的一个新举措,其根本意义是以财政支出效果为最终目标,考核政府职能的实现程度,[5]即考核政府提供公共产品(或准公共产品)和公共服务(或准公共服务)的效果与效率。因此,从规范政府非税收入管理的角度出发,通过合理确定绩效考评对象、谨慎选择绩效考评方法以及周密设计绩效考评指标,最终建立科学的非税资金绩效评价体系,同时严格规范绩效考评工作程序,并加强绩效考评结果的应用,是解决目前非税资金浪费严重,使用效率较低的一个可行方案。

(六)完善政府非税收入的监督管理

随着社会主义市场经济体制的建立与完善,我国目前已基本形成以财政监督、人大监督、审计监督、社会监督为主体的监督体系。财政、人大与审计等机构作为政府行政监督体系中的基本组成部分都承担着政府非税收入监督的责任,虽然它们的监督目标是一致的,但监督检查的内容和方式应有所区别,各有侧重。因此,为了完善政府非税收入的监督管理,需要在各监督机构间建立起高效的协调机制。具体而言,在开展监督工作前,各监督机构需进行有效的沟通,以明确各自的责任,避免出现不必要的交叉监督;在监督工作进行中,各监督机构要进行紧密的协作,实现信息共享,以降低监督成本;在监督工作结束后,各监督机构要及时进行总结,为下一次的监督做好充分的准备,从而提高整体监督效率。同时,为了鼓励社会监督,财政部门可以建立明确的奖励制度,对举报违反政府非税收入正常管理的单位和个人予以表彰和奖励,真正将政府非税收入管理置于人民的监督之下。此外,政府非税收入监督部门应继续扩大监督的范围,除了对征收单位在具体征收过程中可能出现的一些违规、违纪行为进行监督外,还要将监督拓展到部门预算的开展情况、非税资金的使用效益等方面,最终达到对政府非税收入管理的各环节进行全程监督。

参考文献:

[1]李友志.政府非税收入管理[M].北京:人民出版社,2003.

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一、引言

20世纪70年代开始，小额信贷在世界上多个地区取得了成功。小额信贷为那些处于经济落后地区、从事农业、养殖业、手工业等生产经营活动的个人、家庭、小作坊及小微企业提供小额度、抵押灵活的贷款服务，帮助其顺利完成生产经营，改善贫困的生活状态，从而提高社会整体福利。

我国的三农问题一直是改革与发展过程中需要重点解决的问题，农村金融改革是其中相当重要的一个环节。从80年代政府投入财政资金用于扶贫，到引入格莱珉银行小额信贷技术与制度安排，再到推动小额信贷商业化运营，小额信贷从资金来源和制度安排两个方面不断探索。“资金”加“机制”是小额信贷发展的关键所在（周孟亮、李明贤等，2012）。2005年商业性小额信贷开始试点，政府希望通过“政策引导”加“资金优势”加“专业能力和信息优势”的思路发展能够与新农村建设相匹配的专业化金融机构。此后小额贷款公司数量急剧增加，中国小额信贷机构联席会数据显示，截至2012年底，全国共有小额贷款公司6080家，贷款余额5921亿元。与此同时，公益性小额信贷机构数量则减少至100多家。小额贷款公司已经成为小额信贷领域的主导力量，但其经营已严重偏离服务三农的目标，平均几十万元额度的贷款远远超过国际上业内认可的1000美元的水平。

二、我国小额信贷与三农发展的历史联系

从小额信贷在我国的发展历程来看，其始终是围绕三农问题不断改革发展的。发展农村金融是全面建设和促进农村现代化建设的重要组成部分，相比于传统金融机构的运作方式，小额信贷的一系列技术和制度创新的特征使得其更合适对接农村金融需求。正是在这样的条件和环境下，小额信贷被引入和发展。

（一）我国小额信贷发展的几个阶段

我国小额信贷发展大致经历了以下几个阶段：①1986年至1990年，为了帮助农村贫困人群，增强其自助、自我发展的能力，国家运用大量的财政扶贫资金为农户提供扶贫贴息贷款；②1990年至1996年，借鉴孟加拉乡村银行（Grameen Bank，以下简称GB）的成功经验，非政府组织（NGO）开始在国内创立发展公益性小额信贷机构，借鉴并推广GB的“小组联保”等先进模式服务三农及社会贫困群体。③1996年至1999年，在NGO机构对GB模式进行探索之后，政府将财政扶贫资金通过新的小额信贷技术加以运用，由地方政府扶贫办组织发放扶贫贷款。④1999年至2005年，农村信用合作社在国家相关文件的指导下广泛开展小额信贷业务。㈤2005年开始，商业性小额贷款公司开始设立试点运行，2008年在全国范围推广。

（二）小额信贷服务三农的使命

根据世界银行“扶贫协商小组”的定义，小额信贷以反贫困、促发展为宗旨，主要服务于社会人群中的极贫者、贫困者、脆弱的非贫困者以及一般收入者。从我国近30年来的小额信贷发展来看，服务三农、帮助农村贫困人口脱贫始终是小额信贷最重要目标。

农村经济发展相对滞后是我国经济发展中的长期以来存在问题，它是调整经济发展不平衡需要解决的关键问题之一。推动农村经济发展，推进农村现代化建设，改善农村地区广大低收入人群的生活水平，对于提高整体社会福利和完善经济结构具有重要意义。我国从上世纪80年代向农村大量投入扶贫资金开始至今，向农村提供金融服务经历了5个不同阶段。在这一过程中，产权不清、机制问题、信贷技术缺陷、资金来源约束、可持续性等问题阻碍了农村金融发展。解决这些问题的过程，也就是小额信贷这一模式被选择、运用、改进，最后推动商业化发展的过程。起初，由政府运用财政资金投向农村地区，这一阶段突出的问题是由于产权不清，资金所有者缺位导致的寻租，资金无法到达真正有迫切需求的人手中。NGO机构将国外先进的小额信贷模式引入后，一定程度解决了小额信贷发放过程中道德风险和逆向选择的困难，但是NGO机构的资金来源十分有限，仅依靠捐赠资金和自有资金无法覆盖广大的目标人群。农信社虽然具有资金实力雄厚，专业性强的优势，但其业务模式仍具有大型金融机构的特征。经过这几个阶段后，依靠“小组联保”等创新的信贷技术模式，吸引社会上大量的闲散资金，商业性小额贷款公司开始试点。2008年，银监会了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称“指导意见”），指引商业性小额信贷进入正式推广阶段。指导意见中明确指出小额贷款公司设立的政策意图：“引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。”

由此可见，小额信贷在我国的产生及发展的过程，自始自终是以服务三农，改善农村地区金融服务为首要任务的。

三、小额信贷目标漂移的原因分析

小额信贷这一概念在国际上公认的含义是指专门向农村和半农村地区发放的小金额贷款，额度通常在1000至8000元人民币。而国内通常所指的小额信贷包括几十万元甚至上百万元的额度，这是由于国内银行习惯性将中小企业贷款称为“小额贷款”，以区别于几千万元、上亿额度的贷款。

虽然《指导意见》中明确规定了小额贷款公司的服务对象和使命，但是在实际发展中，我国商业性小额信贷的业务重心出现偏移，根据中国小额信贷机构联席会公布的2011年竞争力百强小额贷款公司的数据来看，其平均单笔贷款额度达到了64.4万，面向对象也主要为中小企业。

（一）小额信贷目标漂移现状

考虑到温州等地区在我国民间金融发展过程中的重要性和代表性，以浙江省近年来小额信贷的发展状况来分析。根据浙江省的一份监管报告，浙江省的小额信贷表现出以下两个特点。

1.平均贷款额度过高

据统计，浙江省2010全年累计平均每笔贷款达到118万元。全年单笔额度100万元以下的贷款占累计发放贷款金额的比例达到约49%。从贷款额度来看，浙江省内的小额贷款公司经营的业务已经完全偏离国际意义上所说的改善贫困的小额信贷。

2. 贷款发放对象中纯农业占比过低

从贷款发放对象来看，到2010年底浙江省小额贷款公司向农户发放贷款金额已增长至所有贷款总量的29%左右，投向农户与个体工商户这两类贷款对象的贷款占到总数的63%左右。从贷款金额上看，小额贷款资金投向农户的比例虽然达到29%，但是这其中却有很大一部分是发放给农产品加工等中小型农业企业，真正用于种养殖业的资金仅仅占到总发放贷款的6%到8%。

从上述小额贷款公司发放贷款的平均额度、目标人群等结构特点可以看出，当前小额贷款公司发放贷款的对象以中小企业为主体，流向工业的资金量占比较大。在投向农业的部分中也以农副产品加工等具有一定规模的企业或组织为主、只有不到8%的资金流向种养殖业，这与印度、孟加拉国的扶贫性小额贷款有很大差别。

（二）引起小额信贷目标漂移的因素分析

商业性小额信贷目标漂移主要有三方面原因：一是金融市场空白较大，市场上资金短缺方并非只有三农；二是促成商业性小额信贷快速扩张的参与者多以盈利为首要目标；三是三农自身缺乏竞争力，对资金运用能力有限。

1. 中小企业与三农形成直接的资金竞争关系

我国的金融市场空缺不仅仅只包含广大农村地区贫困人群、家庭作坊及小微企业构成的市场空间，也包括数量众多的中小型企业。主流金融机构倾向于向央企、国企及实力雄厚的大型企业提供服务，中小企业融资难是长期以来存在的问题。在这样的市场环境中，小额信贷资金与目标群体的对接就存在两方面问题：第一，当小额贷款公司向市场中提供资金时，资金匮乏的中小企业就会主动展开竞争，吸收资金；第二，从小额贷款公司、以及开展小额信贷的银行的角度看，更倾向于选择中小企业客户。向中小企业提供贷款在处理道德风险、逆向选择等问题上更容易把控，在监督贷款者行为上成本更低，业务的集中度更高。相比服务三农而言，为中小企业提供贷款成本和技术要求都更低。

2. 多数小额贷款公司并非以服务三农为初始目的

自商业化运作以来，小额贷款公司的数量、规模呈现快速增长。据估计到2013年末小额贷款公司的数量将达到8000家。这个增长并不是真正的服务三农的小额信贷机构规模的增长，而是民间资金在当前市场和政策环境下寻找出路的结果。首先，社会闲置资金投资渠道局限性较大。利率市场化改革尚未完成、股票债券市场不完善、国际经济形式不明朗等因素导致资金急于寻找增值保值的出路。其次，由于国际经济形式下滑，国内生产资料价格上涨、人民币升值等原因导致中小企业实业运作困难，恰逢国家推进小额信贷发展，因此转向金融领域成为其可选的路径。最后，中小企业融资困难、急缺资金的现状创造了旺盛的资金需求市场。在小额贷款合法化之前，我国地下金融活动就普遍存在。地下金融通过成立小额贷款公司的途径合法化，成为小额贷款公司快速扩张的重要构成部分。从经营历史来看，这些小额贷款公司是以逐利为动机，以高利率为特征的，与传统的扶贫为宗旨的小额信贷截然不同。

3. 低收入农户有效利用资金能力有待提高

部分农户，包括贫困户，没有能力或者没有资金从事非农项目经营而导致对生产性信贷需求不足，大部分依靠种植业收入和外出务工收入的贫困户缺乏有效需求（刘西川、黄祖辉等，2007）。我国农村贫困地区经济发展滞后是有多方面原因的。建国后面对特殊的社会经济状况以及复杂的国际环境，优先发展重工业、优先发展沿海地区等一系列战略都对经济结构产生了深刻影响。从交通运输、基础设施建设、商品市场建设、医疗、教育、科技等生产和消费的各个方面，农村地区都相对落后。而这些因素是经济发展必须具备的客观条件，缺少完整完善的市场环境，即使资金到位，目标群体使用资金的效率也不高。

四、结论及建议

小额信贷在我国发展已有30年，近年来在商业化运作下快速扩张。在这一过程中，已成为小额信贷主导力量的小额贷款公司却违背了小额信贷事业发展的初衷，不再以服务三农为主要目标。中小企业对资金的争夺、小额贷款公司的逐利动机、三农对资金的利用率较低是造成这一现象的三个重要因素。

（一）发展社会企业成为小额信贷活动主体

根据塞乌克（SEUK）的定义，社会企业是指实行商业化运作，实现社会目标的组织，其诞生于20世纪70年代，如今已在世界上多个地方取得成功。传统的慈善性小额信贷专注于社会价值，但是在财务的可持续性和规模的扩张上遭遇困境。商业性小额信贷由于逐利性动机太强与服务三农的政策意图相冲突。不同于公益性组织和商业机构，社会企业同时兼顾商业化运营和社会价值的实现，因此其更适合成为小额信贷事业的主要力量。

（二）帮助提高三农及贫困人群的生产经营效率，使资金得以有效利用

对于社会贫困人群，从更多维的角度给予帮助，真正增强其在社会活动中的劳动价值实现能力，比单一的资本输入更为重要。在解决三农发展落后问题的过程中，全面改善农业发展所需的外部条件和环境，完善农业发展所需的软、硬件设施，使三农发展能够有效利用好资金，是小额信贷持续发展的关键，也是三农发展的内在要求。

参考文献：

[1]杜晓山、聶强.小额贷款公司发展中的问题研究 [J] .农村金融研究，2012

[2]周孟亮、李明贤、孙良顺.“资金”与“机制”：中国小额信贷发展的关键[J].经济学家，2012

[3]中国人民银行长沙中心支行. 小贷公司可持续发展路径探讨——对湖南省小贷公司的调查与思考[J].金融经济，2012

[4] 焦瑾璞. 中国小额信贷的任务和发展愿景[J].中国金融，2010

[5]李大庆. 经济危机环境下民间资本进入信贷行业的思考[J].特区经济，2010

[6]巴曙松、韦勇凤、孙兴亮. 中国小额信贷机构的现状和改革趋势[J].金融论坛，2012

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关键词：R&D融资担保，R&D融资担保体制，R&D融资担保体系

目前，我国已成为世界高新技术产业的重要生产基地，高新技术产业的产值已经在世界排列第三位。2004年我国的高新技术产业增加值达到了6600亿元，占全国工业增加值的比重达到10.5％，占GDP的比重达到了4.85%。广东省的高新技术产业走在全国前列，2004年高新技术制造业完成工业增加值 1935.14亿元，占全部工业增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。虽然我国高新技术产业近年来发展迅速，但产品中缺乏自主知识产权创新也成为阻碍高新技术产业进一步发展的主要因素。2003 年我国高新技术产业的 R&D 强度（R&D 经费与工业增加值的比值）为4.4％，但与OECD 成员国的高新技术产业 R&D 强度超过 20 ％相比相差甚远。广东省高新技术产业R&D 强度虽高于全国平均水平，2001年R&D 强度为7.9%,但近年来有所下滑，2003年R&D 强度为5.6%。企业R&D投入不足，与企业融资难有很大关系，高新技术企业，尤其是民营中小高新技术企业普遍存在着融资困难的问题，制约了R&D投入。

一、融资难是制约企业R&D投入的主要因素

由于我国资本市场存在着功能性缺陷，导致了民营中小企业融资面窄、融资困难。民营高科技中小企业的生存和发展是市场导向的，技术领先是其竞争优势所在，对于一些技术和市场逐渐成熟、具备一定开发能力，具有高成长性的企业，需要资本市场的有效支持，但由于没有有效的资金供给渠道，影响了企业持续进行科技投入，束缚了企业发展后劲。根据国际成功经验，高科技中小企业的融资渠道来自于风险投资基金、“二板市场”和银行信贷支持，风险投资基金和“二板市场”在我国尚处于发展的初期，银行信贷是融资的主要渠道。在我国，传统的银行信贷融资需要企业提供担保，此外，银行的贷款审查主要注重对企业的财务状况和信用记录的考察分析，对企业的资信评级也普遍存在关注企业资产规模的倾向。处于发展和创业时期的大部分民营科技企业没有不动产等传统抵押资产提供担保，资产规模较小，也不具备良好的历史经营业绩记录，在资信评级中一般不能够获得较高的资信等级，所以这类企业往往被银行拒之门外。据我们对一些处于珠江三角洲的高新技术企业调查，它们在向银行贷款中普遍存在着困难，贷不到款，资金借贷往往是通过民间资金，资金利息很高。贷到了款，资金也往往用于补充企业的流动资金，很难投入R&D，融资难制约了这些企业的R&D投入和科技创新。

二、发展信用担保是解决民营高科技企业融资难的有效措施

信用担保制度主要指企业在向银行融通资金过程中，根据合同约定，由依法设立的担保机构以保证的方式为债务人提供担保，在债务人不能依约履行债务时，由担保机构承担合同约定的偿还责任，从而保障银行债权实现的一种金融支持制度。信用担保机构对高新技术中小企业贷款所起的作用主要是信用增级。中小企业贷款难集中表现为担保难，据我们的调查，珠江三角洲大部分中小高新技术企业存在着资金短缺的问题，这些企业绝大部分认为贷款难的原因是担保难，为R&D提供贷款担保更是不可能。信用担保制度能为中小企业融资起到了“四两拨千斤”的作用，一方面解决中小企业在贷款融资中存在的信用不足的问题，另一方面也有效地降低银行信贷风险，担保机构作为专业化的中介机构，通过专业化的管理、市场化的运作和稳健的经营有效地控制风险，取得收益。发展信用担保是帮助民营高科技企业融资的重要一环。

三、广东省担保业发展面临的主要问题

⒈ 担保机构少，担保资金缺乏，与担保需求之间存在较大的资金缺口。

据中国人民银行统计，2002年，国内有担保机构848家；两年后的2004年，变成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多担保机构是在2003年人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》出台以后成立的，目的在于房地产银根收紧以后，绕道获得银行贷款。真正从事对制造业企业、高新技术企业提供担保的担保机构很少。具体到广东省，2004年底全省共有专业担保机构352家，但能够正常开展业务的只有101家，数量少，对企业的支持度不够。根据广州市信用担保企业协会调查，目前广州所有的信用担保企业能提供的担保额度仅有100亿元，而目前的担保资金需求达1000亿元，担保资金缺口很大 [3]。

⒉ 担保机构自身也存在着较大的经营风险，在进行担保时信用缺乏与信用过度并存。

担保的核心作用在于信用增级，增加贷款方和银行交易的机会，担保公司凭借自己的信用，为缺乏信用能力的企业融得银行贷款。我省多数担保公司自身信用能力不足，执行担保时往往以自己的资产全额质押于银行，提供担保能力有限，对于这类担保公司，银行在贷款时常提出极为苛刻的要求，甚至让担保机构在银行存入1∶1的保证金，直至客户归还贷款。担保公司之所以叫信用担保，核心就在于其自身有专业能力控制风险，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折价来融资，和质押、典当没什么区别，信用担保的作用没有实现。另一方面，有的担保公司走向另一极端，担保资金与自有资金的放大倍数很高（多是有政府背景的担保公司），有的达到30倍，而根据国际惯例，担保公司正常的担保额为自有资金的5～12，担保倍数高加剧了担保机构和银行的风险。以上说明，我省担保业面临信用缺乏与信用过度并存的情况，这与缺乏规范是分不开的。

⒊ 担保品种单一，担保专业人才缺乏。

目前我省担保机构提供担保期限往往很短，大多数在3个月到半年，最长不超过1年，并且主要是流动资金贷款，设备、技术改造的长期贷款担保很少。企业R&D周期长，没有相应的中长期贷款担保。与之相比，国际上对中小企业贷款的担保期限较长，一般在2年以上，美国达到17年，担保品种也十分丰富，包括创业贷款、R&D贷款、设备贷款和技术改造贷款等。与此同时，我国担保业专业人才缺乏，在近几年担保机构大幅度扩张的情形下，使得这一矛盾更为突出，人才缺乏也是担保机构不能经营多种担保品种的原因之一。

⒋ 政策性担保与商业性担保不分，缺乏对担保业的监管。

1990年代初，由于国家行政机构不能再为企业经营活动提供担保，相继成立了一批专业担保机构，诞生了一个新行业。政府出资成立的担保机构到底是贯彻政策、还是盈利？在这个问题上一直界限不明，因此这类担保公司都在不自觉地执行政策意图，关键时刻却去追逐商业利益。地方成立的小型担保机构，由于是依靠政策产生，从人员素质、管理能力到专业水平都有缺陷，很难按照正常的市场主体方式来生存。政府让给谁担保就给谁担保，让担保多少就担保多少，没有分散风险的意识和控制风险的手段，出了问题、贷款无法归还时，也是政府让还就还，不让还就算了。哪里有什么信用可言？国内的担保业监管机构最早归中国人民银行管理，1998年政府机构改革，该职能从人行分离，1999年明确由财政部金融司监管，有关部门配合。后来因为涉及住房置业和中小企业贷款，建设部、原经贸委也通过一系列政策条文的，推动了地方担保机构的成立。这在事实上形成了担保业多头监管的局面，多头监管最后是谁都没有明确责任，各自为政，没有人对担保业的整体发展进行规划设计，全行业缺乏明确的准则和规范，管理松散。

四、发展担保业，促进广东省高新技术企业R&D投入的政策建议

担保与贴息、免税、拨款、投资等其它政策性资金支持方式相比，担保具有“放大”和“杠杆”功能，因而能以较少的投入满足更多的需求，大力发展对高新技术企业融资支持的担保机构，对促进广东高新技术企业发展和增加R&D投入有重要的推动作用。

⒈ 构建政策性担保机构为主体，商业、互助担保机构和风险投资机构为补充的高新技术R&D贷款担保体系。

我省高新技术企业R&D融资担保要求与目前我省担保机构所能提供的担保服务之间存在着较大的缺口。在担保机构少，能提供的担保资金少的情况下，为高新技术企业R&D提供融资担保更加困难。我国从事担保业务的主要有商业担保机构、政策担保机构、互助担保机构和风险投资机构。商业性担保机构、企业间的互助担保机构和风险投资机构发展尚在起步阶段，不是因为逐利性不愿为R&D提供贷款担保，就是因为尚未发展起来难以提供这样类似的信用担保，政策担保机构的资金来自政府财政资金，不以盈利为目的，应成为对高新技术企业R&D融资担保的主力。我省深圳市在这方面做得不错，深圳市政府出资成立的深圳市高新技术投资担保公司以扶持高新技术产业的发展，促进产业结构调整和优化，加速科技、经济一体化为目的，以深圳市的高新技术企业和项目，技术先进型企业；列入国家、省、市新技术、新产品开发推广计划项目；重点科技开发项目和技改项目；其它符合深圳市高新技术产品目录的投资、开发和生产项目为主要服务对象，提供包括融资担保等一系列的专业化服务。截止2003年底，共为全市400多家高新技术企业的1500多个高新技术项目提供了贷款担保服务，累计提供贷款担保资金56.8亿元人民币。扶持了华为公司、中兴通讯、金蝶软件、科兴生物、比亚迪电池等一大批高新技术企业的成长壮大，产生了巨大的社会效益和经济效益，成为连通科技与资本的“金桥”。我省应成立类似于深圳“高新投”这样的全省性的担保机构，总部设在广州，在全省各地主要城市设立分支机构，支持高新技术企业，尤其支持其发展具有自主知识产权的R&D项目，同时鼓励有条件的地市成立类似的政策性担保机构，走出一条政府资金支持，以扶持有前途的高新技术企业发展，科学管理，有效控制经营风险的政策性担保机构的道路。这对促进我省产业结构调整、优化和升级有重要的促进作用。

此外，应积极鼓励商业性担保机构、风险投资机构为R&D提供贷款担保支持，鼓励企业间的互助担保机构的发展。多种资金介入有助于解决目前担保资金不足的问题。政府应出台适当的政策，如对R&D担保项目给予一定的财政补贴、免税或税收优惠、再担保等，鼓励这些担保机构提供R&D贷款担保。同时建立行业协会，通过政府监管、行业自律，减少商业性担保机构的“寻租”行为，降低高科技中小企业R&D贷款的融资成本。

⒉ 制定政策鼓励担保业的发展，同时加强对担保业的监管。

广州市正在建立区域性金融中心，担保业作为金融的重要一环，政府应充分认识到其存在的重要性，应制定相关的政策吸引民间资金、外资进入，鼓励担保业的发展，同时，由于担保属于高风险的金融行业，尤其在我国资本市场功能不完善，信用体系不健全的情况下，政府应加强对担保业引导和监管。政府在向谁提供担保等方面不应介入，应走市场化的道路，但应通过税收政策等经济和法律手段引导担保业的发展，特别是通过制定相关的法律条文，既保护担保行业发展的合法空间，又监管担保行业的自律行为。同时，应解决对担保行业的多头监管问题，严格区分政策性担保和商业担保，加强监管防止隐含的金融风险。

⒊ 提高我省担保业的执业素质。

如前所述，目前我省担保业存在着自身能力不足的问题，担保机构提供的担保品种单一，从业人员缺乏，尤其是专业人才缺乏，这与我国担保业发展刚起步有关。担保机构发展的当务之急是引进人才，加强内部风险管理，拓宽担保品种。政策性担保机构、商业性担保机构和互担保机构都应把风险控制落到实处，担保机构风险控制水平提高了，担保的品种也会丰富，越来越多的担保资金会介入到R&D资金提供担保上来。政府在引进人才、培养人才方面应做一些工作，广东省政府应注意到担保业的人才需求，要求省内高校培养急需的人才。

⒋ 应建立统一、科学、严格的企业评级体系。

由于高科技中小企业中确实存在着鱼目混珠的问题，一些企业存在信用危机，为了担保行业的健康发展，减少担保机构或担保企业的信息不对称，省政府应着手组织企业的资信档案信息化建设，建立统一、科学、严格的企业评级体系，区分信用等级不同的各类企业，银行、税务、会计等产生的企业资信信息全社会共享。这样，业绩优异的高科技中小企业容易识别，成为银行和担保机构的优质客户。对业绩优异的高科技中小企业在科学评估的基础上建立信任机制，解决R&D投资中的资金不足，后续无力等现状。企业评级体系应包括：信用评级；业绩评级；财务报告制度等。让那些质量差、信誉低下、甚至打着高科技幌子、专门进行骗贷的企业在这套制度下无处藏身。

参考文献：

1、 方晓霞.中小企业信用担保：制度缺陷与发展对策[J].当代财经,2004,(9):73-76

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一、北美新一代合作社发展及融资概况

（一）北美新一代合作社的产生和发展

20世纪80年代，由于内外部因素的影响，北美地区农产品价格下跌，极大影响农民收入，削弱了农民生产的积极性。当时在国际市场上，面对欧洲国家和亚太地区农产品竞争，北美地区农产品出口减少；而国内农产品需求降低，居民食物支出占生活消费总支出的比重下降，出现了农产品相对过剩、价格下跌的情况。为了增强农产品竞争力、增加农民收入，美国许多州出现了农民自己筹资建立的合作组织，主要从事具有附加值的农产品加工[2]：1992年1月，北达科他州农民成立以小麦加工提高其产品附加值的面食食品加工公司；此后，明尼苏达州、南达科他州等纷纷建起创新的合作组织，被称为“新一代合作社”(NewGenerationCooperative，NGC)。其中比较有影响力的是明尼苏达州的美国方糖合作社、南达科他州的大豆加工合作社、北达科他州的通心粉种植合作社、北达科他州的北美野牛加工合作社以及爱荷华州的火鸡养殖合作社。这种组织形式也很快在加拿大南部地区发展起来。

（二）北美新一代合作社的融资特点

北美新一代合作社与传统的合作社模式有较大区别，融资方面更具有自身特色。美国的新一代合作社的融资特色表现为[3，4]：第一，社员入社的股本出资额较高。为了满足合作社的发展要求，新一代合作社实行交易份额制，每位社员必须按照交货量来支付相对应的股金，每股金额根据原材料加工数量与总投资之间的定额来计算。一般来看，社员的入社支付股金在5000~15000美元之间。社员也会因为入社费用较高的关系而更加关注合作社的发展。第二，对社员持有的股本有最高与最低等诸多限制。社员不能自由退股，但允许股份转让，合作社一经建立，成员数就基本稳定，不再吸纳新社员。社员持有的股本占总资本的40%～50%，其余资本通过发行优先股，吸收外部投资而获得。第三，社员持有股本与非社员持有股本的权益不同。社员缴纳股本之后，享有同投资额相当的交货权。社员须按自己缴纳的股金数额交纳数量充足的初级农产品，如果交货不足必须补偿合作社的损失。社员资格受限制，但社员的交易权在经过董事会同意后可以转让和买卖，不仅可以转让给社内社员，还可以转让给社外人员。非社员可以购买优先股获得投资入股的报酬，但是没有投票权。第四，发展新项目需要增资，增资方面主要通过发行新股由原有社员认缴，或是通过向外借贷的方式获得。由于合作社的资本存量固定，它就可以获得银行的优惠贷款。第五，在特定条件下社员有赎回权。社员死亡或者达到一定年龄，可以由合作社赎回其股权或是转让交付。赎回义务履行的前提是该合作社的董事会愿意购买会员权益，以及有明确的规章政策规定。董事会的决议对于赎回的实行具有决定性的作用。这种情况在会员之间很少见。加拿大新一代合作社尽管各社利益联结机制不尽相同，但是和美国新一代合作社一样，也具有一定的规范性，也采用权益融资方式，发行两种具有不同权益的股票，给社员的返利一般根据社员的惠顾额进行，分红则按照股份分配[3]。如萨斯喀彻温省的小麦合作社对外发行A、B两种股份，A股为社员股，持有者具有投票权，但没有参与分享投资收益的权利；B股是上市股，社员和非社员都可以认购，持有者没有投票权，但有参与分红的权利，任何持有者的持有量不能超过B股总量的10%。这种融资方式不仅为小麦合作社带来巨额资本，也稳固了它的资本存量和社员构成，便于合作社进一步发展。北美新一代合作社通过高额入股、股金和交货合同可以转让、社员的进入和退出有一定的限制等做法，一方面使得合作社有了数目可观的启动资金，另一方面使合作社有了固定的资本存量，从而有效解决了资本不足的问题。它以权益融资为主、负债融资为辅的方式筹集资本，在权益融资的基础上向专门的金融机构进行借款，这样既能以固定优质的资本存量获得银行贷款帮助，又能多渠道的扩大资金来源。新一代合作社还积极地进行商业化运作，取得了农业产业经营上的较大成功。

（三）政府对北美新一代合作社的融资帮助

美国新一代合作社在这方面较为典型。美国政府将合作社视为自治、社员所有和管理的企业，给予巨额财政税收扶持。设立农业部农业合作社管理局专门为农业合作社的发展提供帮助，并从法律上对主要与社员进行交易的合作社免除公司所得税，避免重复征税，一般农业合作社享有只有工商企业纳税的三分之一左右的低税赋，比一般的企业更占有融资优势。美国国会通过《卡帕—沃尔斯坦德法案》和《海外合作社发展法》，使合作社免受垄断的限制和扩大了在海外业务上的授权。政府还给予农业合作组织各种形式的直接或间接援助，除设有中央合作社银行外，在全国12个农业信贷区分别设立一个合作社银行。这13家银行以全国约6000家农村合作社为贷款对象，是合作社资金的主要提供者[4]。合作组织能够享受到合作银行提供的低于市场利率的贷款和保险保障[5]。

二、我国农业合作社融资难问题及其原因分析

（一）我国农业合作社融资难问题

我国农业合作社成长速度快、涉及面广、影响大不容小觑，农业合作社发展中面临的融资问题更是不可忽视。据调研资料显示，我国农业合作社有80%以上的机构普遍处于融资难困境中[6]。农业合作社的资金需求量大，而已获得金融支持数量相对较小，缺口很大；融资渠道狭窄，大量合作社难以从金融机构获得贷款。以辽宁省为例[7]，截至2010年5月，具有法人资格的农民专业合作社7053个，社员总数达到48.2万户，合作社为社员及非社员农户代购农资达到35.56亿元，合作社销售农产品达到89.8亿元，从合作社流动资金占有量来计算融资需求很大；共有26家县级农村信用联社开办了农民专业合作社的贷款业务，为235个农民专业合作社合计发放贷款4.85亿元，其中对社员发放贷款4.04亿元，占合作社贷款总量的83.43％，而专业合作社以法人身份获得贷款仅为141个，占合作社总数的3.33％，金额只有0.8亿元，占专业合作社贷款总量的16.57%，远低于合作社社员通过小额信贷形式获得的贷款数量，无法满足合作社的资金需求。

（二）我国农业合作社融资难的原因

1.农业合作社内在制度限制其筹资能力农业合作社是“公司+专业合作社+农户”的农业产业化经营模式，实现了产、加、销一体化。它采用社员缴纳一定数量的股金入社的方式进行设立，没有最低的股金限制，入社自愿、退社自由，并按照为社员销售的产品数额分配盈余[8]。因此，它的股权融资极其有限，资金积累能力差，难以取得负债融资。我国农业合作社的资金来源主要以社员出资入股的股权融资为主，这些资本金除去各种营业费用之外，用于经营的剩余资金并不多，而社员大多数自身经济实力不强，只能将小部分资金投入到合作社，这样也就无法聚集大量股金。很多合作社依靠自有资金维持正常生产和经营活动都存在困难，就更谈不上提高盈利能力了，所以农业合作社盈余积累较少，而且现有的盈余分配机制也不具有对外部投资者的吸引力。而我国农业合作社负债融资则主要来源于农村信用社以及其他正规商业金融机构提供的贷款。农村金融机构数量不多，而且农业合作社常常不具备办理贷款业务的资格，资产难以成为抵押品，经营风险、对贷款需求的多样性等更使得金融机构对其开展贷款业务难上加难。

2.农业合作社经营管理问题导致经营可持续性差我国的农业合作社大多建立时间不长，经营管理方面还处于摸索时期，缺乏管理经验，管理人员也常常变换；财务管理制度不健全、不规范，财会工作人员业务素质不高，财务公开性差；业务经营也缺乏相关专业人士的指导，产品销路有限，盈利数额少等。这些不仅阻碍了农村金融机构对其进行贷款审查，也导致了农业合作社可持续经营困难。

3.农村金融机构提供贷款的资格审查条件不够灵活农村金融机构提供的抵押贷款金额能够符合农业合作社的借贷资金需求数额，而小额贷款的要求对象和数量都不符合。抵押贷款需要有符合金融机构规定的抵押品，农业合作社缺乏抵押品，有资格作为抵押品的农村土地也因为其作所有权、使用权、抵押出让条件等多种因素的法律限制丧失了抵押资格。农业合作社由于自身经营和收入来源不稳定，也使得金融机构很难为其办理贷款业务。我国缺乏真正的合作金融机构，也使农业合作社无法获得发展所需的信贷支持[9]。

4.政府支持力度不够我国的农业合作社从建立之初到现在，它每一步的前进都依靠政府的大力支持和资金帮助。中央、各地方政府纷纷努力，加大对合作社的财政资金帮助，但受扶持的合作社数量较少，资金支持力度不大。而且合作社的发展不能总是过分依赖于政府的帮助，它更需要政府的政策扶持。现在，农业合作社的融资缺乏有效的担保机制，缺少抵押担保品，没有合作金融机构的贷款，也没有更多地生产、加工、销售的扶持政策，这些都需要政府根据实际情况，给予积极、深入的扶持和帮助。

三、北美新一代合作社对我国农业合作社融资的启示

（一）对初创期农业合作社融资的启示

对处于初创期的农业合作社，要借助内部制度的健全完善、扩大外部融资渠道的方式，从根本上解决融资问题。首先，完善农业合作社的内在制度，增强筹资能力。可以规定社员缴纳股金的最低限额，提高合作社自有资本额；“入社自愿、退社自由”也需要在进入合作社后，有一定的持续时间，不允许在短期内退社，即使有退社的社员也需要将这部分股份转让，来保证资本金数量的充足和稳定[10]；合作社的分配盈余方式也可以进行改善，在一定比例的积累下，剩余数额按照销售比例进行分配；积极地吸引外部资本的投入。其次，建立健全经营管理制度，规范业务操作。我国农业合作社的经营管理需要借鉴先进的企业管理经验，明确管理人员的权利义务；建立健全财务管理制度，提高财会工作人员业务素质，经常性公开财务状况；为员工举办定期培训，招聘专业人员；聘请专家指导，拓宽产品销路，扩大宣传推广，合理预算降低成本等，从根本上来解决农业合作社持续经营上的困境。第三，以合作金融机构贷款为借贷资金的主要来源。借鉴北美新一代合作社的经验，对于缺少抵押品的合作社可以通过合作金融机构提供贷款的方式给与发展的支持，并且可以配合少量的商业性金融机构贷款。建立针对不同种类的合作金融机构，为生产不同产品和加工工艺的合作社提供贷款。而且合作金融机构的贷款多以风险较大，期限较长的贷款为主，商业性金融机构的贷款则可以提供风险相对较小、金额较少、期限较短的贷款。第四，加大政府的支持力度。处于初创期的农业合作社由于缺少资金来源，还需要依靠政府的大力支持和间接资金帮助。在资金帮助方面，可以由政府建立合作金融组织，专门为合作社提供贷款扶持；可以由政府建立担保机构，为合作社的贷款业务提供担保服务或是给与贴息支持；也可以制定合理有效的税收优惠政策。在经营支持方面，可以为合作社提供技术信息和专家，加大对合作社的生产、加工、销售的扶持力度，提供生产销售的宽松政策环境。

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银行利润的三大决定因素

中国银行业利润的高低主要有三大决定因素在起作用。

一是良好的宏观经济环境。中国经济的增长速度多年保持在8%以上。2008年，中国人均GDP跨过3000美元大关，进入中等收入国家行列，意味着居民消费从温饱型向享受型转变。国际经验表明，人均GDP突破3000美元并继续向上攀升时，人们对财富管理等金融需求会有一个质的飞跃。再加上加入世贸组织以后外贸的突飞猛进和2009年政府对经济的强刺激，导致货币发行量大增。无论是政府还是企业和个人，收入都大幅度增长。而处于改革中的社会保障体系不完善，人们对未来信心不足，导致储蓄率一直保持在高位。这些都为经营货币的银行提供了非常好的外部资源环境。

二是国家对银行业的严格管制使银行业能够享受到政策红利。这些年，虽然几大国有控股银行的市场集中度有所下降，但是和经济发展速度所带来的银行业务量的激增相比，存在着很大的缺口。同时，国家长期以来将存款利率严格管制在较低的水平、对贷款利率浮动的大幅度放开、银行准入门槛太高等都使银行处于政策的保护中，便于银行获得更多利润。

三是商业银行的改革和向非利息业务的转型。2003年开始的四大国有银行的改革，通过股份制改造、引入海外战略投资者和上市，财政核销和市场化处置了银行2万多亿元的不良资产，使银行卸掉了沉重的历史包袱，建立起崭新的现代企业制度。通过引进国外先进技术和管理理念，银行的市场化程度有了很大的提高。

伴随着财富的快速增长，全社会的理财意识在不断地加强。中国商业银行借鉴发达银行发展的经验，开始了由依赖存贷款利差的传统业务向利息收入和非利息收入并重的业务转型，贴近客户需求，不断开发以收费为基础的新兴产品和服务，例如理财、资产管理和网上银行等，非利息收入不断增长。

客观评价银行的利润

在商业银行理论中，有这样一个公理：0

银行经营模式与实体经济完全不同，作为金融中介，主要收入来源于存贷款利差。就资金利润率来说，以目前的1年期基准利率为例，存款利率是3.5%，贷款利率是6.56%，银行的利差收入为3.06%，这是毛利收入，银行最后得到的净利润还需要扣除工资、房租、固定资产折旧等一系列的费用，一般来说，银行的资金利润率在1%上下。和其他行业相比，银行的资金利润率处于较低的水平。但是为什么所有人都认为银行很有钱，而且确实银行的利润高呢？这是因为银行的营运模式中一个最关键的特点是靠巨额的资产规模经营。

早在16～17世纪，当时的近代银行主要为政府和封建贵族服务，因为规模较小，所以只有采用高利贷才能够覆盖住成本。18世纪60年代，从英国开始了以蒸汽机、纺纱机等为内容的第一次产业革命，生产的社会化程度大大提高，企业规模也不断扩大。在这种背景下，商业银行顺应经济发展的客观要求，由小作坊、高利贷式的近代银行转变为顺应社会化大生产要求的股份制的现代银行。股份制银行迅速扩大了资金规模，同时分散了风险。银行有了规模，就有了降低贷款利率的可能性，才能为社会化的大生产和实体经济服务，才有了生存的可能。

银行总体利润高，是因为银行运作的资金规模比一般的工业企业大很多。一个1000人的工业企业运转的资金可能是5000万元，如果资金利润率只有1%左右，做实业的人基本会放弃。对于一家银行来说，5000万元的资金规模太小，贷款利率就降不下来，银行也就无法生存。而一家30人的银行可以运作上百亿元的资金，工业企业与银行的运营模式完全不同。这就是为什么银行的资金利润率低，但是人均利润高的原因，这也就是为什么银行拼命竞争存款、上规模的原因。因为规模是银行的生命线。

因此，采用人均利润指标将工业企业和银行业相比是不合适的。银行业属于典型的资本、知识密集型行业，这和大多数以劳动、技术密集型为主要特征的工业企业的运作模式有着本质区别。银行业的劳动生产率比工业要高很多，两者并不具有可比性。

银行经营的另一个重要的特点是负债经营，也就是在用别人的钱赚钱，主要是用存款人的钱赚取利润。按照《巴塞尔协议》的要求，银行的资本充足率为8%。可以看出银行的资本要求远远低于一般行业，银行是用别人的钱在赚钱，所以ROE（资本利润率）水平一般较高。我们看到2011年中国商业银行的ROE水平为20.4%，即银行每投入100元的自有资金（资本金）所能赚的利润为20.4元，这个水平远远高于一般行业。其实无需测算哪个行业的平均ROE的高低，单单从社会资本和民间资本都想方设法地想挤入银行业这一现象，哪个行业最赚钱，自然不言而喻。

谁应该主导银行的定价权？

在市场经济的情况下，商业银行是企业，定价权应该由银行根据市场供求关系来自行确定。但是，中国又有其自身的特殊性。

一方面，大型商业银行国有控股的情况较为普遍。在过去很多年中，国家投入了大量的财政资金和外汇储备补充商业银行的资本金、核销呆坏账。在很多老百姓的观念中，认为银行是国家的，理应提供更多的公共服务。但是实际上，改革后的商业银行利益已经多元化了，既有国有成分，也有外资和社会公众的股份。作为市场的利益体之一，追求利润最大化是企业的天性，银行要为股东的投资回报负责，不能要求银行必须提供低价或免费的服务。

另一方面，目前银行业处于相对垄断的市场地位。长期以来，政府对银行业实施严格的控制，银行业的准入门槛很高，拿到银行的牌照非常难，造成了银行业相对垄断的市场环境。只要拿到银行的牌照，挣钱就很容易，银行业主要挣的是存贷款之间的差价，技术含量不高。在这种相对垄断的政府政策保护的情况下，如果完全让银行自行定价，市场的话语权掌握在银行手中，消费者没有更多的选择，难以维护自身的权益，只能被动无奈地接受。因此，在目前的情况下，完全由银行自行定价会大大降低消费者剩余，这同样不公平。

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平顶山市农村金融市场构成要素现状

从资金需求者的情况看，主要包括：

普通农户（包括个体工商户）。笔者选取平顶山下辖县叶县仙台镇盐店村为调查对象，了解普通农户的资金需求。该村位于叶县仙台镇东北部，处于平顶山与漯河交界处，是典型的传统农业种植养殖村，基本能够代表河南普通农村的发展样式。该村村民700多户，大多数在农忙时从事种植业，闲暇时外出务工或从事个体工商户等。其中：80%从事种植业并且闲暇时外出务工，10%从事种植业并且从事个体工商业，该村目前还没有乡镇企业。

从对该村农户资金了解情况看，该村大多数农户（包括个体工商户）都曾借过款，大多数人认为有对外借款的需求。

从该村农户消费支出结构看，支出占比由高到低依次为生产支出、生存支出和发展支出。生产支出主要是种植业、养殖业、个体工商业和简单生产加工等。生存支出主要是吃穿住用、医疗、婚丧嫁娶等，尤其以住房和婚娶为生活支出的大项。发展支出主要是子女非义务教育、车辆购买和其他等。由于支出结构与资金需求结构一般相似，由此我们可以得出该村农户资金需求的高低次序。

从获取资金的途径看，由于生存需求资金量不大，其主要从亲朋好友无偿借贷而来。对于需求量较大的生产资金，通过亲友间借贷无法满足其需求，但又由于金融机构融资成本较高，所以只有少数农户可以从金融机构融入生产资金。对于发展方面资金需求，一部分农户在子女高等教育、购买私人车辆及其他有资金需求，但由于需求量较大，且正规金融机构融资门槛高导致能够从银行获得融资的农户较少。另外，个别农户急需资金且需求量较大的存在从民间高息借贷现象。

涉农企业。平顶山市代表性涉农企业主要有：汝州巨龙淀粉有限公司、舞钢市银河纺织集团有限公司，郏县华邦公司（铁锅产业）、叶县树民三轮摩托车厂以及其他涉农企业或经济组织。从这些企业（或其他经济组织）发展情况看，大多数企业资产规模相对较小、很多还不是法人企业，管理水平相对较低、财务不太规范，可供担保或抵押的土地、房产较少或没有（许多为租赁厂房或集体土地）。

从调查的大多数涉农企业（包括养殖大户及其他规模稍大的涉农经济组织）情况看，大部分企业都表示自有资金不能满足生产经营的需要，且主要为流动资金需求，需求紧迫、使用时间短、季节性强，是其特点。

从其融资途径看，部分企业能从银行融资，个别符合国家政策的涉农企业既有从政策性银行（农发行）获取的政策性贷款，也有从其他银行获取的商业贷款。

公用设施。据调查，农村公用设施建设具有大量资金缺口，从资金来源看，其主要为财政资金和银行业融资，其中财政拨款为主要来源，银行贷款只有少量的政策性贷款，具体分为政策性金融机构（农业发展银行）和商业性金融机构。农业发展银行主要从事粮棉油收购等政策性贷款业务和少量商业贷款。商业性银行业金融机构主要从事生产经营和消费等商业贷款，在平顶山市农村地区主要是农信社、邮储银行、大型银行、城商行和村镇银行。

从信贷投放增长看，涉农贷款额逐年增加。2010年和2011年，平顶山市县域贷款增长额分别为44.68亿元和47.74亿元。

从涉农贷款占比看，占比日益提高，主要表现为涉农企业贷款比例逐年提高。2010年和2011年，县域涉农贷款占全市贷款比例依次为32.13%和34.08% 。

从各机构市场份额看，信用社涉农贷款占比大。2010年和2011年，农信社贷款占比依次为27.19%和 30.97%。

平顶山市农村金融市场问题分析

市场需求主体发展程度较低，银行融资风险较大

农户家庭收入低、资产少、抵押品更少。2009年平顶山市农民家庭人均收入7378.44元，平均每月614.87元，2010年农民家庭人均收入8361.54元，平均每月696.80元。2010年农民家庭平均每百户拥有经营性房屋及建筑物为2453.19平方米，汽车3.13辆，各类拖拉机24.58台，产品畜为30.36头，汽车、产品畜及拖拉机等可抵押物的拥有率分别约为3%、25%和30%，房屋及建筑物人均拥有面积24.53平方米。另外大多数农民没有固定收入来源，拥有的耕地使用权、宅基地、林权等在抵押方面也存在法律障碍，制约了农户融资的发展。

从农村个体工商户情况看，以平顶山农村发展为例，目前大多数个体工商户从事的都是小百货、化肥、种子等生产资料销售，个别从事粮棉油、牲畜收购等经营，其资产较少，资金量较小，大多数没有价值高的抵押物品，融资风险较大。

从平顶山种植业、养殖业产业化、规模化程度情况看，市区及下辖六个县种植业主要是蔬菜、经济作物和果木等，但规模化程度较低，如叶县龙泉乡部分农村种植木耳，虽然种植农户较多，但大多数仍是家庭分散经营。养殖业方面，平顶山市农村主要以养猪、牛、羊、鸡和兔子、鸽子等传统养殖为主，但随着饲料价格不断攀升和牲畜病害不确定性因素加大，养殖业整体利润较低，发展速度较慢，融资也存在较多困难。

涉农企业资产规模整体较小、经营效益较低、抵押物少，对银行吸引力不够。从平顶山县域企业发展情况看，截至2010年底，市级以上农业产业化龙头企业共计124家，县域涉农贷款融资总额223.1亿元，仅占全市贷款额的32.13%，从借款银行了解的情况，涉农企业润率普遍不是很高，资产规模与工业企业相比较小，可供抵押物品不多，并且现在很多县（市）区对农业企业发展重视程度不够，也影响了其融资。

打工经济——“三农”发展不可忽视的因素。河南省农业经济一个不可忽视的重要的特征就是“打工经济”。从农村劳动力现状看，以平顶山叶县仙台镇盐店村为例，大多数中青年劳动力外出打工，其中50岁以下在家务农的男性农民不足20%，女性不足30%，40岁以下在外务工男女农民可达到90%。从家庭收入结构看，2009年平顶山市农村家庭平均每人收入结构中，务工（第二产业和第三产业收入大约为32%）收入大约为30%，2010年务工（第二产业和第三产业收入大约为31.14%）收入大约为29%。务工经济已成为河南省农村经济发展的一个重要特征。由于大多数青壮年劳动力向城镇迁移，导致真正从事农业生产的人员日益减少，农业生产积极性越来越低，影响三农的可持续发展。

供给主体结构不合理，不能有效满足市场资金需求

金融对农村供给率依然较低，市场竞争不充分。从网点布局来看，目前乡镇上的主要金融机构是信用社和邮储银行。从市场资金满意度来看，由于各种原因许多农户不愿或无法从银行业金融机构获得贷款支持。从市场份额方面来说，农村信用社是目前农村金融市场主要的市场占据者和资金供给者。具体情况见表1：

商业化机制不能适应农村融资需求。一是手续复杂。从目前的信贷程序看，一笔贷款的发放要经过授信调查、授信审批、贷前调查、贷中审核、贷后管理等一系列程序，并且很多银行业金融机构尤其是大型银行，其县以下支行没有贷款审批权，繁琐的手续不适合农户及涉农企业资金需求。二是担保要求高。商业银行采取的是担保贷款为主、信用贷款为辅的模式，由于农户和涉农企业可抵押担保财产较少，担保难成为制约农村融资的重要因素。三是信贷利率高。从表1可以看出，信用社贷款在农村市场占据垄断地位，虽然其担保条件相对较低，但贷款利率较高，农户和企业融资成本较大。

警惕农村金融发展中出现“抽水机”现象。近年来，在银行业金融机构快速扩张的情境下，经济发展落后地区或农村地区银行业“抽水机”现象日益突出，银行业金融机构的大量设立不仅没有有效支持地方经济发展，反而造成当地大量存款的快速流失，使不发达地区、县域农村地区成为经济发达地区或城市地区的资金供给源，对当地“三农”发展起到了一定负面作用。

农村金融市场的重新构建

由上述可以看出，河南省农村金融市场的三个构成要素都存在的不足，已对河南省农村金融改革构成了一定影响。要想推进河南省农村金融改革试验区建设，必须在这三个基本要素方面进行较大突破。

经济决定金融，需求决定供给，河南省农村金融发展落后的根本原因是农村经济落后和农户收入水平的低下，因此农村金融改革最根本和最基础的是提高农村经济发展和广大农民收入水平。而农业产业化、农村发展城镇化是破解这一难题的最有效途径。

农业产业化是河南省农村发展的基础。市场经济要求市场参与者有技术、规模、资本等竞争优势，分散的、单打独斗型的小农经济已不能适应市场经济发展变化。目前农村产业化的发展模式很多，但实践中比较有效的是依托龙头企业或大型企业发展“农户——购销和服务中介——龙头企业——其他生产商或市场消费者”模式。首先，根据涉农龙头企业的需求，农户组织发展规模化种养殖业，并与龙头企业签订购销合同，另外在龙头企业与农户之间成立一些中介组织，这些组织可以是第三方中介，也可以是龙头企业下派的分支机构，也可以是地方政府工作部门，专门负责对农产品统一收购并进行技术指导等。龙头企业把生产的产品再供给其他厂商或直接投向市场。这样大量分散的农户就与市场紧密联系起来。如漯河、平顶山及周边地区广大农村依托双汇集团的大量肉制品需求，发展养殖业，形成规模化经营，农村地区也自发成立了大量专门收购生猪的组织，促进了该地区养猪产业的发展。

城镇化建设是农村产业化发展的重要手段。如果说农业产业化发展是农村经济发展基础的话，那么城镇化建设是促进农村经济发展的关键。随着农业科技化、机械化和产业化发展，从事农业的劳动人口越来越少，大量的劳动力从土地上解放出来，进入第二产业和第三产业。另外，农业的产业化、市场化不仅需要纯粹从事农业的劳动力，更需要从事涉农运输业、加工业、服务业及其他产业的劳动人口，而这些产业的发展都依赖于城镇化的发展，通过城镇化使这些产业积聚起来，使农村剩余劳动力转移出来，并形成科学、合理的产业链条。同时，农村城镇化的发展可以形成辐射作用，促进人口、资金、技术、产品之间的流通和互换，带动广大农村的发展。

充分发挥农村中小金融机构的支农主力军作用。在农村金融市场中，毫无疑问中小金融机构是支农的主力军。目前主要包括农信社、农商行、村镇银行及农民专业合作社（河南省个别地市如安阳市已成立）等。要想充分发挥其支农主力军作用，应从以下五个方面入手：一是科学定位，完善机制。农村中小金融机构要坚持“扎根‘三农’、服务‘三农’、依靠‘三农’”的市场定位，把信贷的重点和支持的对象落脚到广大农户、涉农企业和农村基础设施建设上。要完善内部机制，效仿支持小微企业六项机制，建立区别于工业信贷、大企业信贷的管理模式，对涉农贷款要单独考核，并要加重奖励，鼓励信贷资源向涉农领域倾斜。二是简化程序，降低门槛。农村中小金融机构要建立适合农业贷款“时间紧、额度小、周转快、好借好还”的信贷审批机制，简化信贷流程，实现好借好还。同时要在防范风险基础上适当降低融资门槛，对融资及担保条件适当降低，建立适合农村发展特点的信贷准入和担保标准。三是创新产品，提高服务。要创新符合农民、涉农企业等融资需求的信贷产品，如加强与农业龙头企业联系，发展对其上下游农户及涉农企业的供应链融资。同时要转变服务方式，主动深入广大农村、农户了解农民资金需求，做到“送钱入户、送贷进家”，真正缓解农村融资难题。四是科学管理，增强实力。农村中小金融机构要进一步提高经营管理水平和风险防范能力，采取有效措施扩大资产规模、提高资本充足率，扩大对农村经济的支持力度；农信社要进一步拨备覆盖率，加大呆坏账核销力度，切实化解历史包袱；要进一步完善公司治理，防范操作风险和案件风险。五是出台政策，加大扶持。地方政府应积极出台政策，从税收优惠、财政补贴等方面加大对地方中小金融机构支持力度，为其发展壮大提供良好的外部环境。