财政资金和自有资金的区别精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇财政资金和自有资金的区别，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词:农业科技园区;PPP;融资模式;引导基金;资金杠杆;社会资本

2017年“中央一号”文件重点强调了“三农”工作的抓手、平台和载体建设，农业科技园区建设就是其中重要一环，通过园区建设汇集资金、科技、人才、项目等要素，优化农业产业结构，促进三产融合，加快推动现代农业发展。但在园区建设过程中，建设资金缺乏、来源单一等因素严重制约了农业科技园区的可持续发展，也无法发挥推动现代农业发展的载体作用。因此，有必要对农业科技园区的融资难题进行深入研究。目前，国外对农业科技园区的融资问题研究较少，主要是针对中小企业融资问题进行研究。在已有的研究结果中，国外学者侧重从完善市场机制的角度来研究中小企业融资体系建设问题［1－2］。国内对农业科技园区融资的研究主要集中在制约因素分析和创新融资体系构建这两方面。在已有的融资体系构建研究中，有学者强调应在园区建设过程中引入风险资本［3－4］，有学者从直接和间接金融市场等不同角度构建了园区融资体系［5－8］，但上述研究更多强调政府在农业科技园区建设中的资金主导地位，较少从纯市场角度或政府与市场结合的角度进行构建。因此，笔者尝试从政府和市场结合的角度出发，整合资金，借助PPP模式，构建农业科技园区融资模式，用于解决园区融资难问题。已有的关于农业科技园区融资的研究主要涉及两方面，一是园区建设过程中涉及的融资问题，二是园区内科技企业的融资问题。笔者重点针对园区建设所需资金问题进行研究。

1农业科技园区融资中存在的问题

农业科技园区是集农业技术创新、科技成果转化和特色技术示范，以及服务农业综合发展于一身的载体［9］，其运行机制为“政府指导、企业运作、中介参与、农民受益”［10］。这就使得农业科技园区具有混合组织特性，既要满足园区自身的利益目标又要满足一定的公益性目标［11］。正是这种混合特性，使得其运营难度增大，降低了其对资金的吸引程度。目前，农业科技园区建设资金供给主体包括政府、金融机构、企业和其他组织，涉及到的问题主要集中在以下几点。首先，从政府角度来看，财政支持力度不足。在国家级和省级农业科技园区建设中，都有一定的财政拨款，但资金量相对较少，且投入方式比较粗放，缺乏针对性，存在“大水漫灌”“天女散花”的现象;同时这些财政资金多作为园区建设前期的启动资金，并没有通过一定的市场机制(如园区引导基金等)发挥其引导作用和杠杆效应。此外，政府的支持更多体现在对农村土地使用的优惠政策上，虽然可在一定程度上降低园区建设成本，但这种土地仅可使用不能用来抵押，无法解决园区后续建设资金不足问题。其次，从传统金融机构角度来看，园区建设缺少抵押资产，传统融资渠道狭窄。农业科技园区缺少有效的抵押资产(由于农村土地所有制问题，无法进行抵押)，且收回投资周期长，因此传统商业银行和政策性银行无法提供大规模的贷款支持，即便支持，资金数额相对较小、期限较短、利率相对较高。再次，从企业或其他组织(如涉农高校或科研院所)角度来看，园区建设规模较大，企业或其他组织很难独自承担建设费用。另外，尽管园区遵循市场化运作的模式，但由于农业科技园区具有一定公益性目标［12］，使得其在运作过程中无法完全按照市场规律运作，盈利效率下降，降低了企业投资意愿;同时，尽管政府在园区建设中投入的财政资金有限，但并不想丧失其对园区的“引导权”，表现出来的就是政府的控制力和其出资规模不匹配，这种不匹配也一定程度上抑制了企业的投资意愿。最后，由于园区的特殊性质，其他融资渠道，如上市、发行债券等形式尚难以大规模开展。因此，在农业科技园区建设中引入PPP融资模式恰恰可以解决上述问题，实现其“政府引导，企业投入，市场化运作”的初衷。

2引入社会资本的PPP项目融资模式的引入

PPP模式表面上跟现有的园区融资模式非常类似，都是政府和社会资本的合作，但两者之间有本质的区别，即PPP模式具有三大特征:伙伴关系、利益共享、风险共担［12］。在农业科技园区建设中引入PPP模式有利于协调各方关系，建立利益共享、风险共担的合作机制，推进农业科技园区健康发展。

2．1构建思路

着力于解决现有农业科技园区融资过程中的瓶颈问题，调动各方投资主体的积极性，基于利益共享、风险共担的合作机制，确立共同目标，促使政府和企业形成伙伴关系，以期实现各自追求(在共同目标下，私营部门是以此目标来实现其对自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现其对公共福利的追求)，进而推进农村科技创新，推动农业科技成果转化与示范，促进农民增收和农业可持续发展，实现农业发展方式的转变。

2．2构建原则

伙伴关系是前提。坚持政府与企业间的合作，以合作为基础，坚持契约精神、法制意识和平等意识，利用双方异质资源的互补优势，构建积极的合作关系，实现公平和效率目标的平衡。利益共享是基础。PPP项目中政府与企业的合作并不是简单的利润分享。这里的利益分享除包括分享企业等私人部门和机构获得长期稳定的投资回报，还包括分享PPP项目的社会成果(非金钱回报)。因此，在PPP项目中，既要兼顾私人部门的利益需求，还要控制其可能出现的高利润。风险共担是关键。坚持风险共担相当于创建了一种约束机制，有利于克服政府和企业在园区建设中规避风险并转嫁给对方的情况，有利于提高项目的风险管理能力，有助于改善园区融资供给质量和效率［13］。

2．3运行机制

农业科技园区PPP融资模式遵循市场规律运作，具体运行流程如下。第一步，建立农业科技园区发展引导基金。整合地方涉农科技资金，结合农业科技园区财政建设资金共同组成农业科技园区发展引导基金，按照市场化方式运作，是下一步杠杆效应放大的基础(图1中①部分)。第二步，财政资金杠杆放大。利用已经成立的农业科技园区发展引导基金作为抵押，向商业银行或政策性银行进行融资，实现财政资金杠杆放大效应(图1中②部分)。第三步，农业科技园区建设过程(PPP开发项目)。把经过放大后的财政资金和社会资本(包括企业自有资金和企业融资部分)共同注入到农业科技园区的建设中，按出资比例进行权责划分。农业科技园区发展引导基金和社会资本两方共同构成了PPP项目的初始投资资金(图1中③、④部分)。第四步，农业科技园区运营过程。以社会资本为主体，按照市场化机制，运营农业科技园区，获得收益可分成两部分，一部分是产业化经营收益，由社会资本和园区引导基金共同获得，按投资比例分成;另一部分包括租金和利息，租金主要用来支付园区建设占用农民土地的租金，利息主要用来支付向金融机构借贷资金的报酬(图1中⑤～⑨部分)。最后，支持园区企业，带动周边产业化发展。农业科技园区发展引导基金利用获得的收益给园区内企业提供优惠资金供给，并支持周边农业产业发展，实现引领、带动、辐射效应(图1中⑩部分)。

2．4保障措施

保持政策的持续支持。稳步推进财政投入增长机制，确保各级财政投入逐年加大，整合涉农科技资金以PPP融资模式重点支持国家级、省级农业科技园区建设，发挥财政资金杠杆作用，解决农业科技园区融资瓶颈问题。提升科技管理部门内部协作，做好相关政策衔接，只要能对园区融资提供咨询、人才支持的政策都可以融入进来，真正体现农业科技园区在农业科技创新领域的载体、平台作用。建立完善的信用担保机制。借助地方城市建设投资公司，建立农业科技园区融资担保体系，创新担保方式，提高担保机构对农业科技园区融资的担保能力和积极性，鼓励和引导金融机构加大对农业科技园区的信贷支持力度，形成政府、银行、担保公司及企业多元参与的信贷风险分担机制。加强和完善农业科技保险服务。在现有工作的基础上，涉农保险机构根据农业科技园区建设特点，探索涉农保险资金参与农业科技园区基础设施建设支持农业发展的方式方法。积极进行产品创新和应用试点，积累大规模农业基础建设的投保经验，进一步拓宽农业保险服务领域，也可有效降低农业科技园区建设风险。

3结语

农业科技园区PPP融资模式的构建有利于财政资金集中力量办大事，提高财政资金使用效率，对周边农业发展、农民致富的辐射、带动效果显著;有利于解决农业科技园区融资难问题，通过政府与企业合作，引入市场机制，撬动社会资本向农业农村流动，有效缓解政府财政资金不足的情况;有利于园区管理机制的创新，PPP模式可有效解决农业科技园区混合组织特性所带来的管理难题，通过确立政府、企业的共同目标，以利益共享、风险共担机制实现两者合作上的伙伴关系，有效调动双方积极性，发挥各自优势，实现运营效率的提高和项目质量的提升。

参考文献:

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［4］杨艳龙，唐礼智．海内外科技园区融资体系的比较与启示［J］．经济与社会发展，2009，7(11):37－41．

［5］胡钢．农业科技园区融资体系研究［J］．农业与技术，2011，31(2):55－59．

［6］李娜，王建中．国内农业科技园区融资体系研究述评［J］．黑龙江畜牧兽医，2014(06下):29－31．

［7］李嘉斌，王建中，谭宏涛，等．农业科技园区发展的金融支撑体系建设构想［J］．黑龙江畜牧兽医，2014(05下):15－18．

［8］蔡洋萍．我国现代农业科技园区企业融资服务体系问题探讨:以隆平高科技园为例［J］．广西经济管理干部学院学报，2014(1):35－39．

［9］王朝全．农业科技园区的发展模式探讨［J］．科学管理研究，2004(1):32－36．

［10］科技部．国家农业科技园区建设［EB/OL］．(2012－02－27)［2017－04－11］

［11］王朝全．农业科技园区的目标、绩效与治理:基于混合组织理论的视角［J］．经济体制改革，2006(2):109－113．

［12］贾康，孙洁．公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能［J］．财政研究，2009(10):2－10．

篇2

关键词：基础设施 BT 产业投资基金 模式

中图分类号：F832.48 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）05-172-02

中国经济的高速持续增长和城镇化的快速发展使国内城市基础设施建设需求日益增加，由政府主导、以财政支持、以银行信贷为主的传统基础设施建设投融资模式已面临日益严峻的压力和挑战，远不能满足社会经济和城市发展的需要。随着市场经济的发展，BT、BOT、产业投资基金等基础设施建设投融资模式出现并不断衍生创新，为城市基础设施投融资提供了新方向和新思路。

一、BT建设模式在基础设施建设中的应用

1.BT建设模式特征。近年来BT建设模式愈发广泛地应用于市政基础设施建设领域，例如北京地铁奥运支线工程、深圳地铁五号线工程、佛山市政基础设施工程等。BT建设模式是由政府或其授权单位作为BT项目发起人通过公开招标方式确定项目投资人并与其签署相关协议，并由该投资人根据招投标要求组建项目公司承担投资、融资和建设，项目竣工后移交并向BT项目发起人分期收回对价的一种项目融资建设模式。每个项目中BT建设模式具体运作不尽相同，但它们具备一些共同优点和特征。一是有效缓解公益性项目建设的财政压力；二是市场化运作方式有助于提升建设效率；三是合同法律关系复杂，考验业主协调能力。

2.BT模式潜在投资建设风险。由于BT建设模式下项目投资额巨大、技术复杂、建设和资金回收时间较长等特点，致使项目运作过程中带有一定的经济技术风险。众多专家和学者对BT建设模式风险识别分类和风险防范做出系列专题研究，周磊和周正康对BT建设模式项目运营中风险进行了分析，按照风险分摊原则提出了预防和控制措施{1}。王耀辉和马荣国在构建BT项目融资风险评价指标体系的基础上，提出模糊综合评价分析模型法以衡量BT项目融资风险。{2}

作为宁波杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式的发起人，基于BT项目发起人或业主的视角更为关注BT项目投资人的投资能力和工程管理能力风险。在大型城市基础设施项目建设中，仅仅依靠BT项目投资人自有资金难以保障项目如期建设的巨额资金投入，BT项目投资人往往通过银行贷款等再融资推进项目建设，项目投资人的再融资能力成为项目成败的关键影响因素，融资能力不足不仅会导致项目投资人资金链紧张，甚至会导致BT建设项目搁置并抑制项目公益性社会效益的发挥。在项目管理能力方面，虽然BT项目业主的投融资和施工建设工作转移至BT项目投资人，但为了防止BT模式下项目投资人及其他参与单位在建设中以次充好降低工程质量，还必须对项目建设实施严格的流程监管，以防范工程质量领域风险。正是鉴于BT建设项目投资人存在的上述风险点，在杭州湾新区项目招投标设计时业主方创新性提出引入产业投资基金，在拓宽建设资金来源的同时，利用产业基金的专业性以防范BT建设项目投资人引发的风险。

二、基础设施产业基金参与BT建设的必要性

（一）基础设施产业基金概况及国内外运行经验

产业投资基金是投资基金和产业投资的有机融合体，基础设施产业投资基金是产业投资基金与城市基础设施融资、建设、经营相融合的一种资本运营模式和金融制度创新。基础设施产业投资基金通过一系列的制度设计，实现吸纳和集聚民间资本和社会资金，引导民资进入具有一定的垄断性质的城市基础设施领域，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。

20世纪70年代起欧美等发达国家开始探索发展基础设施产业基金，进一步降低政府在基础设施领域的投资，使有限的财政资金发挥更大效益提供更多的社会服务。进入21世纪以来我国积极尝试和探索产业基金投资基础设施建设领域，2009年光大控股与澳大利亚麦格理银行共同组建光大麦格理基础设施产业基金，2012年3月全国工商联发起城市基础设施产业投资基金，都是借助基金平台引导民间资本和社会资金进入城市基础设施建设领域。

（二）杭州湾新区BT+产业投资基金模式构建

1.杭州湾模式发起设立背景。

（1）最大限度破解工期约束。宁波杭州湾新区基础设施BT项目直接服务于上海大众汽车浙江宁波基地及其周边零部件配套企业，项目必须在上海大众汽车浙江宁波基地量产前投入使用。采用传统BT建设模式由于涉及到项目投资人向银行金融机构再融资需求，银行要进行BT项目公司信用等级评定和授信调查、审查、落实抵押担保等措施致使融资流程相对较长，难以在时效上满足项目建设需要。引入产业投资基金作为项目公司资金来源有利于加快融资进程，满足项目建设的时间紧、任务重的要求。

（2）缓解财政时序错配压力。从基础设施投资与经济增长的对比看，无论是全部基础设施投资、还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度，都大大高于同期GDP的名义增长速度。{3}杭州湾新区亦不例外，随着近年来一系列道路、水利基础设施建设力度的加大，短期内新区财政面临着暂时性建设资金短缺，借助BT+产业投资基金的创新模式，合理疏导富庶的江浙民间资本和社会资金投资城市基础设施建设，缓解新区财政资金需求与盈余的时间错配产生的财政紧张局面。

（3）突破传统银行债权融资压力。受宏观经济、金融政策下地方政府融资平台贷款收紧影响，借助产业基金渠道引导民间资本和社会资金参与基础设施建设，不仅有利于产业基金的稳定经营，而且能够在银行和地方政府融资平台之间有效建立防火墙和隔离带，突破了银监会清理和限制政府融资平台贷款的政策约束。BT+产业基金的创新模式秉承基金股权投资特性并有效发挥市场配置资源优势，BT项目发起人、投资人和项目公司均无需提供任何融资抵押担保措施，亦无需杭州湾新区提供财政兜底承诺。

2.杭州湾模式运营结构设计。杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式中基金总规模35亿元，第一阶段总认缴出资额8.3亿元，首期认缴出资1.6亿元，产业基金以有限合伙企业的形式发起设立并构建项目资金池。BT项目发起人按照基金规模20%的比例出资，BT项目发起人发起并参与产业基金运作有利于充分发挥政府资金的引导示范作用，保持政府必要的调控能力。其余绝大部分资金充分发挥市场配置资源的基础性作用，由江浙地区民间资本和社会资金出资，并由专业基金管理公司作为基金执行合伙人负责基金运作管理。

杭州湾新区基础设施产业基金投资并控股BT项目公司，项目公司可向银行申请市场化再融资进一步放大财务杠杆。通过BT+产业基金的创新模式优化设计可以有效控制地方政府信用额度超额投放，突破政府融资平台贷款限制并有效降低信用风险。BT项目发起人以项目业主和产业基金投资人的双重身份全流程参与项目建设，有效强化项目资金运用和工程建设方面的监督管理。

三、杭州湾新区BT+产业基金模式的创新与特色

1.开放滚动的产业基金设立模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式不同于传统的银行项目贷款的贷款额度固定、贷款期限固定、资金使用固定，它以基金规模可滚动发展、投资方可中途增加、基金投向不局限于单个项目的多重滚动方式令人耳目一新。首先，基金可以视项目情况调整规模实施滚动发展，历经多个阶段分层次梯度发行募集，最终规模可达35亿元。其次，基金投资方可中途加入或退出，根据项目投资和资金募集情况各投资方可分阶段追加或减少对基金的出资额，各投资人按照其实缴出资时间参与基金投资项目的收益分配。再次，基金不局限于单个项目或特定项目，在投资期限内可参与杭州湾新区内新的基础设施建设项目投资，实现基金的多重滚动开发。

2.产业投资基金控股BT项目公司。杭州湾新区BT+产业基金创新模式以集中投资绝对控股的投资策略区别于传统私募股权基金分散投资参股为主的投资范式，通过产业基金投资控股BT建设项目公司，能够避免作为小股东所承受的信息不对称、无法控制分配政策等风险。同时充分发挥基金管理人专业稳定的基金运营管理能力，在同等竞争条件下通过创新模式使投资更加公开、公正、透明以及更加市场化，有利于进一步降低资金使用成本和BT建设商务成本，并且杜绝政府直接投融资引发的财政资金运作效率不足及相关道德风险，

3.基金和BT项目同步双重管理。在传统BT模式的理念下，BT工程竣工移交给相关单位之前，BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权，BT项目发起人对项目的控制较弱。{4}杭州湾新区模式中项目业主以BT项目发起人和基础设施产业投资基金投资人双重身份参与整个项目全程运作，并具有项目设计、监理单位委托等重大事项的决策权。另外，产业基金执行合伙人在管理基金的同时直接管理BT工程建设，完全的市场化机制在投资管理、概预算、项目管理、资金支付、工程技术方面发挥了第三方监管作用，弥补了传统BT模式单一监管的不足，使之有利于寻求项目成本、时间、资源和质量四要素的最优均衡。

4.借助民资拓展建设资金来源。城市基础设施建设具有一定的垄断性且需要专业管理，对于普通投资者而言进入这一领域门槛极高，普通投资者难以分享中国城镇化过程中基础设施高速增长带来的收益。杭州湾新区BT+产业基金创新模式使广大闲散投资者能够通过基金渠道参与具有稳定和较好收益的基础设施投资，并通过股权投资于基础设施建设项目公司，结合项目公司的再融资可实现财政资金10余倍的财务杠杆放大作用。通过BT+产业基金创新模式在疏导民间资本同时有效探索国资和民资在基础设施领域的协同联合，促进了城市建设和社会的公平分配。

四、杭州湾模式的继续探索及应用前景

1.拓展产业基金上市退出模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式采用传统回购的退出方式，产业基金作为BT项目公司股东分享红利，退出方式较为狭窄，盈利模式简单。基础设施的投资一般很难在短期获得巨额回报，而必须通过长期的建设和专业的管理逐步实现投资回报。{5}本着长期持有并运营产业基金的角度考虑，为了满足投资者对基金流动性的需求，可借鉴西方国家经验在基金设立一段时间后将基础设施产业基金本身上市而非建设项目上市，从而为基金投资者拓宽退出渠道并实现盈利机会，另一方面公开市场的开放性极大程度上拓展了项目的资金筹措能力。

2.BT回购成本的合理设置。BT项目回购价款和回购策略很大程度上取决于项目发起人的融资成本。融资成本首先体现在项目发起人对BT项目的回购价格与BT项目实际造价间的差额部分，其次为项目发起人支付的BT投资期和建设期的利息费用。在BT项目的招标和商务谈判阶段，原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为工程招标控制价，在业主给予项目投资人投资收益固定回报的利息费用时，应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势， 并与投资方谈判商定。{6}

3.融资租赁继续盘活固定资产。融资租赁作为一种现融资方式，能够通过融物的方式实现融资目的，拓宽承租人的融资渠道，为基础设施建设融资提供了又一新方向。对于杭州湾新区BT+产业基金创新模式建成并回购的基础设施可以探索售后回租的方式，采用融资租赁能够盘活已投入的固定资产，有效释放政府前期投入的财政资金，并且用于固定资产的再投资。通过融资租赁放大政府的投资规模和投资乘数效应，将有限的财政资金发挥最大的效用，进一步提高财政资金的使用效率。{7}

同比传统模式下城市基础设施建设项目，杭州湾新区BT+产业基金创新模式仅在成本控制方面的比较优势已初现端倪，随着项目滚动开发基金二期、三期成本领先优势将得以进一步巩固。杭州湾模式推动了宁波基础设施建设管理体制创新改革，实现了政府、企业、银行、民间资本和社会资金多方受益、合作共赢的新局面，有利于形成基础设施建设资金的高效运作和可持续来源，为杭州湾新区基础设施建设提供了全新思路并具有在更大范围内推广的现实意义。

注释：

{1}周磊，周正康.市政项目的BT融资风险的防范和控制研究[J].现代管理科学，2004（9）：108-109

{2}王耀辉，马荣国.基础设施建设BT项目融资风险模糊评价[J].交通运输工程学报，2009（9）：103-107

{3}刘勇.中国地方政府及融资平台债务问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2012

{4}陈湘生，容建华等.BT模式在深圳地铁5号线工程中的应用与创新[J].铁道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亚产业基金的发展及对中国的启示[J].经济导刊，2007（5）：50-53

{6}严玲，赵华，杨苓刚.BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究[J].财经问题研究，2009（12）：75-81

{7}谭向东.基础设施融资租赁（实务）[M].北京：中信出版社，2011

篇3

1998年以来，作为国家实施积极财政政策主要措施之一的国债投资在社会主义市场经济条件下，有效抵御了亚洲金融危机，保持了经济健康发展，成功进行了一次反周期宏观调整。

在西部，作为国债投资的重点地区也同样取得了巨大成效，有力地推动了西部大开发战略的顺利实施。以陕西省为例，自1998年到2002年五年间，国家安排的国债项目涉及农林水利、生态建设、技术进步和产业升级、农村电网改造、教育旅游、交通通信、城市基础设施等12大类626个，项目总投资647亿元，其

务等违反“项目法人制”问题。

导致上述这些问题的方法具有与现行制度的“对抗性”，但问题的危害性却是严重的，不容我们回避。正是基于此，本文将以效率和制度的视角，探讨上述问题“顽固性”和“对抗性”的成因，试图从一个侧面反映我国当前国债资金管理使用中存在的具有共性的问题，并在此基础上提出建设性政策建议。

二、我国当前国债资金管理使用问题成因的理论分析

国债资金是重要的财政资金，国债项目是政府主导实施的经济发展举措，是一项强有力的经济手段。而衡量这一经济手段的的效果如何，国债资金使用效率和相关管理制度的有效性是重要的衡量标准。

1.在现行制度安排下，各级政府间或政府与项目建设单位间对国债项目的认识不统一

国债项目作为国家实施积极财政政策的重要措施具有两层涵义、三个特点。两层涵义：一是国债投资，二是项目建设。国债投资作为政府调控经济的重要政策工具，通过“投资乘数”作用调节积累与消费，促进两者比例关系合理化；调节投资结构、促进产业结构优化；调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡等，因而具有“宏观”意义，目的是调控国家宏观经济均衡发展。项目建设则是作为国债投资的载体或途径，一方面完成国债投资，具体实现调控经济的目的；另一方面完成项目建设，实现项目本身的社会经济功能，因而具有“微观”意义。正因为国债项目所具有“宏观”与“微观”双重意义，国债政策被世界各国普遍认为是调控经济最稳妥、有效的财政工具。而在国债投资的实践中，要想使国债政策达到预期目的，还必须遵循国债投资的三个特点：即国债项目的公共性、投资性、基础性。公共性，要求国债项目应以提供公共需求为目的，反对只强调满足个人或局部需求；投资性，要求通过国债项目的具体实施，合理发挥投资“乘数效应”，促进宏观经济协调发展，反对只强调局部利益最大化的错误行为；基础性，要求国债项目具有为全国或区域经济可持续发展奠定坚实基础的特性，反对短期行为、近期效益[1].

但在现行国债投资的制度安排下，下一级政府以及项目建设单位比较容易将国债项目看成是单纯的项目建设，一个现实的资金来源。因此，“重项目建设，轻国债投资”的观念反映最为突出。这一错误观念违背了国债政策的基本要求，反映在国债项目决策上，表现为：（1）“追大”式决策，即片面追求投资规模不断扩大，忽视国债项目投资性、基础性建设作用的决策，例如屡禁不止的重复建设问题；（2）“撒胡椒面”式决策，即只讲“公平”，不讲效率的决策，如：在一些被看成是“钓鱼”项目中，有许多是因为国债项目配套资金比例确定不当，致使国债项目因投入不足，迟迟不能建成的项目。这一“撒胡椒面”式决策虽然在形式上满足了“公平”，但国债项目失去了其投资效率以及应有的社会经济效益，甚至造成国债资金的直接损失。同时，也“养成”了一些国债项目建设单位以能申请国债资金为目的“滥报”国债项目，然后再以国债项目不断“逼要”国债资金的“钓鱼”行为。这一错误观念反映在国债项目建设单位上，则表现为对国债资金使用的“随意性”，例如：只要国债项目能建成，国债资金用途就可随意变更，或作为单位运行资金调剂使用、或补充非国债项目建设，甚至用于交纳养老及医疗保险金等[2-3].

2.国债项目管理制度滞后

在国债制度的演进中，不同行为主体“利益”的不均衡是目前国债管理制度滞后的主要原因。集中表现在：

（1）项目立项决策制度滞后。国债项目（尤其是大中型国债项目）的决策模式基本沿用了“下级申报、上级审批”模式。即国债年度发行总盘子基本确定后，根据当年的投资重点切块分割到各部门，这些部门将投资额细化到所分管的各个领域，这些领域的项目主管部门再根据其投资重点和方向要求地方上报有关项目材料，经项目主管部门初审、核定总的投资估算后报各部门汇总，然后上报国家计委，计委对项目的主要建设内容和投资估算进行审核后把计划下达到各部门。

依据国债项目决策程序，能否实现合理决策的关键是国债项目立项信息是否真实、可靠（这里排除了违规违纪等的恶意决策行为）。在实际操作中，项目立项信息来自两方面：“小项目”主要由项目单位按要求填报；一些涉及面广、投资大的地方性项目按照公平、公开的要求，由社会中介机构提供主要项目评估信息。“小项目”由于是项目单位自行填报多为主观行为，在缺乏刚性监督的情况下其信息的真实性、客观性无法有效保障。由社会中介机构负责提供项目评估信息的“地方性项目”，由于多是水利、林业、公路、城乡电网等专业性较强的行业；在一个地区，能为这些行业的国债项目提供项目决策信息的社会中介机构数量非常少，加之这些为数不多的中介机构又往往与项目申报单位有着千丝万缕的联系，甚至是一个单位的两个部门，如：在病险水库除险加固项目中，对水库是否为病险状态的诊断（即国债项目立项依据）均是由水利系统内部的“中介机构”完成（公路、林业、电力等行业也存在类似情

况）。因此，项目立项信息的真实性、客观性就失去制度保障前提，难保可靠。

此外，由于国债项目数量众多，情况千差万别，项目选择又必须考虑地区利益等各种关系的平衡；国债投资天生的政府行为特性，缺乏客观、明确的选择标准，有较强的灵活性，在很多情况下人为因素占据了主导地位等因素，各方为争取项目资金必然八仙过海，各显神通，而多方博弈的结果，可能造成所选项目不符合国债投资的初衷，国债项目的不当决策就在所难免。

（2）国债项目投融资制度滞后。在现行的国债项目投融资制度中，项目资金主要来自两个渠道，即地方配套资金和国债资金；配套资金的主要来源是单位自有资金、银行贷款和地方政府调度的财政资金；按规定，国债项目投资构成中必须有一定比例的地方配套资金。这一制度与国债项目建设单位关联最密切的是项目配套资金问题。

作为我国国债投资政策，从总体上考虑国债投资对整个社会投资的带动效应，留下一个“投资缺口”由地方资金配套投入无疑是正确的。但具体到某一国债项目不分地区、项目情况“一刀切”地执行其结果就会有悖于国债政策的初衷，这一问题突出表现在国债项目居多的发展中地区或行业。在这些地区或行业，具有共性的难题之一是建设资金极度稀缺，远远不能满足地方政府对投资的需求。在此情况下，解决配套资金成为项目单位最大的难题，项目单位若单靠自身财力解决，要么“杯水车薪”，要么“无米之炊”；若寻求银行贷款，由于国债项目的公共性，不能完全符合银行放款要求而难以如期获得贷款；若靠政府力量解决，要么为国债项目向银行提供某种“承诺”或“担保”，要么占用其它用途资金满足国债项目需要。因此，这些地区或行业的单位面对“渴望已久”的国债项目，尤其是中长期国债项目由于解决不好配套资金问题而深感“无奈”，地区或行业的发展现状迫切需要投资，需要国债政策的大力支持，但因配套资金问题只能望“资”兴叹。而这一模式使国债投资政策的初衷与结果背离，为建设资金短缺的地方经济发展提供资金支持的国债投资政策，由于制度规定使得越是缺资金的地方反而得不到资金。长此以往，国家各地方间经济发展就会因此失去平衡与协调。地方经济发展不平衡本应是实施国债投资的原因，但结果却进一步加深了不平衡[4].

其负外部性还表现在各地为争取国债项目而相继采取各种虚假行为，如：虚报国债项目、做假账、编造配套资金甚至违规列支项目资金等。在这些行为中，有相当部分是缘自对国债项目渴望的“被逼无奈”之举，但当一些“无奈之举”更多地成为可能时，这一模式也为欺诈行为创造了客观条件。更严重的是当这些虚假行为越过诚信门槛，越来越被更多的项目单位认为是一种可选择的方法时，不要说为国债资金使用效率担忧，我们整个社会投资环境更令人担忧。

（3）一些管理规定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用国债专项资金的建设项目必须开设国债专项资金专户，实行单独建账，单独核算”的规定（注：财政部《关于加强国债专项资金拨款管理的通知》）。在现实中，除一些投资大、建设周期长的项目，建设单位能够按此规定严格执行外，大多数项目单位是有选择执行，如：专户管理制度执行较好，而“单独建账”制度因为会导致项目建设单位会计核算工作复杂化和工作量增大，又无明显的实际管理意义，所以，大多数建设单位不能很好执行，尤其对于一些投资小的项目也缺乏现实操作性。再如：“国债资金不能用于工程前期支出”的规定。该项规定的目的是确保国债资金真实有效地投入到项目建设中，但由于在规定中没有对“工程前期支出”的范围进行明确界定，使得不同行业、不同地区的项目建设单位在实际执行中难以准确掌握，只能“仁者见仁、智者见智”，有时反而成为“违规列支项目资金”的借口[5-6].

3.监督职能缺位

我国的国债项目监督已基本形成了内部监督与外部监督相结合的监督组织体系，监督检查法规也在不断得到完善，为国债政策的有效实施起到有力的保障作用。但在国债项目建设中不断出现的问题说明，国债项目监督工作也存在不足和缺位。

（1）监督责任缺位。　　目前，参与国债项目监督的部门非常多，有审计监督行业，如国家审计署、从中央到地方的四级审计系统、重大项目监督检查系统；有综合经济部门，如从中央到地方四级计划系统、财政系统内业务部门和监督检查部门；有地方行政部门，如省地县三级政府部门；有项目所处行业内的业务、专职监督检查部门，如苗圃项目要接受从中央到省地县乡五级林业系统的业务和专职监督检查部门的监督；加上各级纪检监察部门等等，这些部门在国债项目监督工作中虽各有所侧重，但都具有对国债项目监督监察、跟踪问效的责任和义务。当各部门履行其监督职能时，国债项目监督工作已明显呈现出对同一内容多部门重复监督的迹象，加之各部门间为保证监督的独立性不进行相关监督信息的交流与沟通，使得任何一次检查都必须从头至尾全流程进行一遍，一些国债项目单位因此被迫陷入各种“检查漩涡”之中不能自拔。

例如：2002年底在对某市通县公路项目进行稽察的7天时间里就有4批不同部门来该项目进行检查，项目单位疲于应付而不能正常工作。在如此强度的监督下，其监督效果并不理想，项目中存在的问题依旧，数量也没有减少，问题还是那些问题，前面检查后面犯的情况时有发生。这些现实和统计数据从监督管理角度看监督责任不明确、不到位是主要诱因之一。不明确的责任等于没责任，大家都有责任，结果是都无责任[7].

（2）事前监督严重缺位。当前国债项目的监督

工作多为事中、事后监督，界定监督工作成绩如何也多以查出违规违纪事件的数量为指标，监督工作的重心明显倾向于以救治为目的的事中、事后监督。根据内部监督与外部监督不同重心的区分，内部监督应以预防监督为核心，外部监督则以查处为重点，但在现实中，查处问题成为各监督部门的热点，而事前的预防性监督被忽视。主要表现在对项目立项过程监督、工程开工前执行“四制”制度情况的监督、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的监督等事前监督工作的淡化，甚至缺位。

（3）对“三算”监督力度不够。

“三算”（即项目的概算、预算、决算）是从财务角度控制、监督项目顺利实施的有效工具。但由于认识不足、重视不够，对“三算”的监督失去了刚性要求，而流于形式。一是认为预算就是概算，就是匡算，出现“误差”是正常的，有无监督意义不大，甚至对一些明显“误差”也视而不见，结果造成项目资金严重缺口；二是在现行国债项目审批制度下，一些监督部门对于为了争项目、要投资，在可行性研究报告及其它申报立项文件中编造数据以迎合审批要求的虚假概预算表示“理解”，甚至“积极配合”，认为这是有利于地方经济发展的“善意欺骗”；三是认为决算工作只是事后结账，不影响国债项目建设及其作用的发挥，因此不是监督工作的重点而放松警惕，使得有意高估冒算的欺诈行为容易得逞。

思考与建议

（一）提高对国债资金使用效率的认识是实现国债资金管理制度创新的前提

当前，发展壮大地方财力已成为西部各地方政府优先考虑的问题。发展壮大地方财力是在社会主义市场经济运行体制和公共财政体制两个制度背景下的地方财政发展问题。其内涵包括以数量为指标的财力增长和以质量（或效率）为指标的财源发展两方面。从财政经济职能角度看，其外延包括财政规模界定、财政资源配置和财政资金使用三方面。在我国转轨经济条件下的财政实践中，财政规模、财政资源配置和财政资金使用是形成整个财政资金链的不同组成部分，它们相辅相成、互为前提，有机地统一到使用财政资源供给社会需求上来，这是一切财政行为的终极目标，也是财政资源链的最终归宿。而在具体使用财政资金供给社会需求过程中，是否符合节约或高效率的客观要求是衡量财政效率高低的首要标准，也是发展壮大地方财力的重要方面[8-9].

提高财政资金使用效率是财政资金的有效性问题，其核心内容是以最少的财政资源耗费满足最大的公共需求。这里包括两层涵义：一是在公共需求一定的情况下，如何以最少的财政资源耗费来满足；二是在一定的财政资源总量下，怎样创造更多的公共供给以满足社会公共需求。因此，围绕发展壮大地方财力这个课题，应该做好两篇文章，一是如何做大做足“财政蛋糕”，满足社会经济发展需求；二是在“财政蛋糕”既定前提下，如何充分发挥财政资金使用效率，提高财政产出率以满足社会经济发展需求。结合上述分析和西部实际，做好做足提高包括国债资金在内的所有财政资金使用效率这篇文章不仅具有立足现实，更充分地调动广大建设者主观能动性，以不断进取、积极创新的精神去实现发展壮大地方财力这一奋斗目标的现实意义，而且还具有为本地社会经济的未来发展尽快走上良性、快速、可持续发展之路打下坚实基础这一更深远的历史意义。

（二）适时推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进

制度创新不仅是针对现实问题，更重要的是着眼于国债政策未来发展的需要。将理论与工作现实相结合推进制度创新，实现国债资金管理制度的良性演进。

1.公开制度　结合国债项目的特点，符合公开条件的一些国债项目（如：退耕还林、城乡电网改造等国债项目）都应将有关的政策、标准等文件公开，将项目立项、申报程序、项目单位申报、国债资金管理以及国债项目招投标实施等各环节置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。

2.投融资制度　多样化融资方式是国债投融资制度改革的目标。国债投资应区别项目性质确定投融资制度，把国债投资集中在重大、关键性项目和准地方公共项目上，取消具有补偿性质的国债资金投入。对于重大、关键性项目应全额国债投资或其它政府投资；具有准地方公共产品性质的项目国债资金投入比例应大于配套资金投入比例，确保建设资金准时到位；具有补偿性质的国债资金投入应改由以其它政府投资形式为主、社会投资为辅的方式解决。

5.国债项目管理制度　（1）监督档案制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目监督档案，

将不同部门对项目检查的内容、问题以及项目单位对存在问题的整改情况和执行检查任务的部门、责任人等记录在案，使各种检查关联起来，即可以减少重复检查，提高检查效率，又利于项目单位持续纠正不足。（2）国债项目信息管理制度。对每个国债项目由项目单位主管部门负责建立国债项目信息管理档案，并实行动态化管理。在此基础上，由省级综合部门建立全省国债项目管理信息系统，对全省国债项目实施动态管理。（3）建立省内具有国债项目监督职能各部门间的横向联席会议制度，及时交流项目监督信息，提高监督效率。（4）岗前培训制度。国债项目批准后，国债资金到位前，应由项目主管单位举办，计划部门、财政部门参加的项目单位法人代表培训班、项目单位财务主管和财务专管员培训班，有针对性地强化各项国债项目管理办法、政策等的学习，使每个项目单位在国债项目开工前，做到“三到位”，即思想认识到位、管理人员到位、管理措施到位。

4.监督制度　所谓“监督”是指作为第三方对监督对象的监察督促，要求以积极、客观的态度去“察看”，并在“察看”过程中以前瞻性眼光发现问题、给当事方提出改进建议。因此，监督作为手段是一种管理行为。但这个管理手段在实施中没有得到制度的有力保障，主要表现在对监督本质的认识和监督监督者制度的缺位。

（1）作为管理行为，应纠正一些错误观点，树立监督的“一个中心、三个观念”的正确认识。“一个中心”即围绕不断提高财政效率这个中心，这是监督工作的出发点和归宿，我们必须在监督的各个环节自始至终地坚决贯彻，否则，监督将失去目标、意义。“三个观念”，即正确的监督观念、服务观念和成本观念。监督是行政行为，监督的目的是为了更好地促进经济建设，因此，必须以高度的责任感抓好源头、严格把关，再严格监督；另一方面还应树立良好的服务观念，严厉查出问题不是稽察的全部，更重要的是要针对稽察中的问题和项目情况提供业务指导、培训等服务，以积极的态度为项目单位提供服务；监督要有成本观念，强调稽察效率。因此，一是要求稽察人员要具备掌握所“察看”项目的性质和意义的业务水平；二是稽察工作要有系统化意识，一次稽察工作必须要有充分的稽察前准备和稽察后的再督促，尤其是稽察后对项目单位的制度建设、业务水平提高等基础性工作的督促监察；三是加强稽察工作的横向沟通与协调，监督部门间、监督部门与国债项目有关部门间应在共同目标下，积极联系、协调行动，实现监督信息共享。

（2）完善国债项目监督者自我监督制度。国债项目监督属于专项监督范畴，具有不同于其它监督工作的特殊性，国债项目监督制度的演进也是随着国债政策的不断深化而逐步得到完善。

国债项目监督是通过预防和纠正他人的道德风险来保障国债项目顺利实施，但监督工作本身也存在道德风险。这是现行监督制度有待完善方面，因此，第一，应清晰界定监督的权利和责任，建立监督工作约束机制和监督工作责任制是完善国债项目监督管理有效运行机制的关键所在。第二，监督人员的综合素质与建立服务型、专业化监督检查队伍要求有一定差距，必须对提高监督人员的综合素质，建立监督人员上下岗制度，从根本上约束监督者行为。第三，加大对违纪违规处罚力度，强化制度刚性，有效约束违纪违规行为。

「参考文献

[1]　加里·贝克尔著。人类行为的经济分析[m].上海：上海三联书店，1993.

[2]　袁峰著。制度变迁与稳定[m].上海：复旦大学出版社，1999.

[3]　［美］文森特·奥斯罗姆等著。制度分析与发展的反思——问题与抉择[m].北京：商务印书馆，1992.

篇4

一、财政专项资金管理的意义

按照构建公共财政体系的目标和集中财力办大事的要求，为了盘活用好财政专项资金，把有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，满足群众迫切需要，提高资金使用效益，非常有必要建立科学、规范、高效的财政专项资金运行机制。随着经济的快速发展，国家财政实力显著增强，财政用于支持经济建设和社会事业发展的专项资金规模逐年扩大。财政专项资金为社会各项事业的快速发展，起到了积极的推动作用。专项资金在发挥作用的同时，也存在使用分散、效益不高以及管理混乱等问题，使资金的使用效益大打折扣，严重影响了国家政策的有效落实。财政专项资金的管理不规范，在一定程度上制约了国家集中财力办大事的能力，影响了社会各项事业的顺利发展。

二、财政专项资金管理中存在的问题

（一）财务管理和会计核算不规范。项目单位只重视项目资金的争取，对项目的可行性论证不严谨，项目资金的使用也不规范，财务管理弱化。有的项目单位不配备专职财务人员管理专项资金，人员变动频繁，甚至有些由不熟悉财经政策的人员管理资金。财务人员只负责会计核算，不主动参与项目的申报及实施，只是被动地处理账务，造成会计资料与项目决算数据的不一致。

（二）对财政专项资金的概念模糊。专项资金应是用于专门用途的资金，服务于事业。但在实际操作中，由于对专项资金的界定不同，造成了管理与核算口径的不一致。对于行政事业单位取得的非税收入和政府性基金，按规定全额上缴财政专户，这类资金是否属于专项资金，界定并不明确。用款单位有的作为专项管理，有的自行开支，随意挪用。

（三）缺乏科学规范的专项资金预算编制。财政预算普遍遵循专项经费按实际编制的方法。但实际是什么，无法找到明确的规定。由于没有科学的依据，造成专项资金预算编制主观化，使得专项资金分配不均衡。有的用款单位专项资金大量结余，有的专项资金供给不足，严重影响了社会事业的发展。

（四）地方配套资金不到位，存在变相套取现象。很多专项资金立项审批后，都要求地方政府配套资金，但由于地方经济困难，多数县、区配套资金不能到位，有的项目上面来多少钱就做多少的事，有的则做假配套。项目单位运用各种手段虚报配套资金，有的采取先转入后抽走的办法，有的采取虚假列支作为自筹资金，有的将未到位的资金作为应收款项处理，有的甚至采取制作虚假报表的办法。

（五）预算编制与预算执行步调不一致。编制财政预算就是为了合理安排及有效控制专项资金的使用。现实操作中编制与执行在时间和数量上均存在严重脱节的问题。有的项目没有批准，但前期费用已经列支；有的项目完工后资金才到位，出现项目经费红字；有的项目立项后资金拨付，但申请单位由于是为了申请资金而立项的，没有实际支出，发生资金移用问题。这些都给专项资金的规范管理造成严重困难，削弱了预算的控制作用。

（六）资金拨付不及时、不规范。有的项目投资计划下达较晚；有的项目财政部门资金到账晚；有的项目前期准备不充分，进度缓慢；有的项目对已立项报批、申请拨付的不及时核查，造成项目单位财务信息的不对称。资金管理上不规范，与主管部门关系好的就拨的快，关系不好的资金难以到位；还有个别部门资金拨付时索要好处费，以种种借口拖延拨付等，造成资金滞留账面。

（七）专项资金不遵循“专款专用”。项目单位为了争取财政专项资金，通过多种渠道在项目申报中造假。有的改变项目建设内容和地点，把甲项目资金用于乙项目；有的负责人“专款专用”的意识不强，没有实行单独核算，不设立专项资金账户，认为自己争取来的资金可以随意使用，不受任何限制，将项目资金与自有资金混合用于经常性支出、非专项性列支；有的低成本却高价结算，造成资金浪费损失。

（八）专项资金监督力度不够。资金拨付后，没有全方位跟踪监督。监督方法不先进，没有制定相应的日常监督制度，突击性检查多，事后监督多。一个项目有多个管理监督部门，表面看控制制度完善，但事实上各监管部门为了各自利益考虑，很难提供真实的项目资料。在利益驱使下，造成资金多头下达和交叉使用。专项资金的使用由于缺乏有效的法律约束和制度保障，造成各种违规现象，没有最大限度地发挥资金的使用效益。

三、存在问题的原因

第一，在项目申报过程中，地方政府和主管部门存在急功近利的思想。没有考虑到地方财力和项目的市场效应，盲目跑资金、上项目，只顾眼前利益，不考虑长远效益。第二，有些主管部门存在应付的心态，认为财政专项资金应是财政部门的事，与己无关，放松甚至放弃了资金监管的责任。财政部门的重视程度不够，造成财政监督缺位。只重视资金的规模和数量，不追踪资金使用的效益和质量；只重视资金的安全以及是否合法合规，缺乏对资金社会效益和经济效益的监督。第三，财政专项资金涉及面广，监督力量薄弱，无法做到事前、事中和事后的全方位监督管理，日常监督和事后专项检查不能有机结合，无法形成有效的共同监督的合力。第四，地方债务和地方事务繁多，政府和部门急需用钱，无奈挪用专项资金以解燃眉之急，造成很多挤占挪用专项资金的行为。财政专项资金的管理不完善，很多专项资金通过多个系统逐级划拨，没有统一的资金渠道，导致政府无法掌握资金的来源和使用方向。第五，对配套资金的认识不足，主要争取上级资金和无偿配套资金，只要项目到位，不关心地方应承担的配套资金。地方财政困难，拿不出相应的配套资金，但为了经济建设的发展积极争取项目，争取上级资金的支持。配套资金不到位，上级资金下不来，只能弄虚作假，蒙混过关。第六，法律法规不够完善，虽然国家出台了《会计法》等法律法规，基本形成了一套有关财政监督的体系，但由于这些法律法规仅限于原则性的规定，对财政监督工作方面规定的不够充分、系统，使得目前处罚手段上还缺乏有力的法律保障，直接影响了财政监督效能的发挥。

四、完善财政专项资金管理的对策

（一）高度重视财务管理，规范会计核算。项目单位领导要高度重视专项资金的管理，无偿使用财政资金，应严格遵守资金使用和管理的各项规章制度。组织好财务人员的业务培训，在掌握基本财务知识的同时，还要熟悉项目情况，提前介入项目概预算。财务人员除了会计核算，还要起到事前、事中和事后的监督作用，及时提供财务意见。

（二）明确定义财政专项资金的概念。财政专项资金是来源于财政，具有专门用途，需要单独核算的资金。财政专项资金种类繁多，有着不同的名称，具体内容也有一定的差别。财政专项资金来源于预算内资金、预算外资金以及政府性基金等，主要用于基本建设支出、专项业务支出、专项购置等其他专项支出。

（三）科学规范财政专项资金预算编制。认真做好预算编制前的准备工作，分析近年来财务收支情况与预算执行情况，提前编制下年度专项资金预算。编制财政专项资金的预算，应拟定全年收支计划，确定资金使用规模。紧紧围绕专项中心工作，统筹兼顾，重点安排，资金优先用于需紧急解决且具有可行性的项目。编制项目预算，应细化到具体项目，进行科学论证，提高项目申报的质量，推进项目库建设。要做成一个项目，需经过谋划、论证、立项、审批等多个环节，过程复杂且持续时间较长。所以要筛选出好的项目，建立项目库，用好财政资源。加大资金整合力度，集中财力办大事，充分发挥财政专项资金的整体效益，促进社会事业的发展。

（四）制定法规，确保配套资金按时足额到位。各地根据各自的实际情况，制定相应的地方性法规，并确保规范、约束力强。要根据地方实际，确定配套资金。区别经济发达和落后地区，充分考虑到困难地区的难处，相应降低配套比例。要积极鼓励项目单位自筹资金，采取政府多给一点，项目单位自筹一点，有关费用减免一点的方式多方筹措资金。财政部门要做好项目配套资金的财政预算，按项目合同规定的配套资金比例合理安排资金，并把配套资金执行情况作为财政工作的一项重要的考核内容。

（五）确保预算编制与预算执行一致。规范科学的预算编制就是为了保障各项工作的正常开展和任务的顺利完成。各预算单位应根据预算编制，统一规划，认真落实国家政策，合理配置资源，最大限度地发挥财政专项资金的作用。制定相应的内部控制制度，加大资金管理力度，严格控制支出。强化预算约束的刚性，加大预算执行的力度。

（六）采取积极措施，加快资金拨付进度。为提高资金申请和拨付的工作效率，要掌握预算指标的下达及拨付情况，对预算指标未下达项目单位的要及时了解原因，找出解决的方法，督促项目单位加快工程进度，确保项目资金按工程进度落实到位。规范资金拨付程序，转变观念化被动拨款为主动服务。主动到项目单位调研，到施工现场了解项目进度和资金需求。明确岗位，专人负责，加强部门与项目单位之间的沟通，保证资金按时足额拨付，切实提高专项资金的使用效率。

（七）强化财政专项资金“专款专用”的意识。专项资金有专门用途，不可以挪用。要建立健全专项资金管理制度，明确资金违规违法行为的处罚规定。引用领导问责制，从思想意识上予以警示，杜绝发生挤占挪用专项资金的现象。严把审核关，加大项目申报的审核力度，从源头上控制资金按规定使用。建立资金使用方向、数量的追踪制度，保证专项资金的安全完整。

篇5

关键词：非税收入；高校；影响；对策

为了适应新形势下政府的财政管理工作，满足建立公共财政的要求，2004年财政部颁布了《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号），明确了政府非税收入的概念和管理内涵。接着，各地政府财政部门逐步开始推行，高等学校也纳入了这一改革的范围。

一、政府非税收入的内涵和改革的主要内容

1. 政府非税收入的内涵

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

政府非税收入是政府收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

2. 政府非税收入改革的主要内容及意义

（1）取消单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户。财政部门通过非税收入财政专户收缴资金，对执收单位的收缴业务实施管理和监督，从而改变现行由学校等执收单位自己开票、自己收款、自己存储的方法。

（2）征收程序和管理方式发生变化，收缴分离，实行“单位开票、银行代收、财政统管”的新模式。即由各执收单位按照经政府相关部门批准的收费项目，开具统一的非税收入缴款凭证，交于缴款人，缴款人持票到财政指定的银行代收网点去缴费，资金由银行直接缴入同级财政非税收入专户。

政府非税收入改革从某种程度上来说实现了收费与现金的彻底分离，是进一步贯彻“收支两条线”的重要形式和手段。实行票款分离的办法，一方面有效地防止了资金在执收部门的沉淀，有助于财政资金的及时入库，杜绝单位不及时入库、随意占用、挪用资金的现象。另一方面，规范了收费管理，有利于加强收费监督，增强了非税收入收缴的透明度，对从源头上防范腐败起到了积极作用。

二、实行政府非税收入改革对高等学校的影响

在实行政府非税收入改革前，各地高等学校陆续实行了部门预算、预算外收支两条线、国库集中支付等项改革，这些改革政策的实行对高校的财务管理产生了较大的影响，同时也为进一步实施非税收入改革做好了一定的铺垫。政府非税收入改革给高校带来的影响和变化主要有以下几个方面：

1. 上缴的范围扩大，学校资金进一步向财政高度集中

目前，高等学校的资金来源主要有“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”等九个方面，其中“费”即学校按照规定收取的各类学费等，这部分收入占学校收入的一半以上，对学校有着举足轻重的作用，尤其是在目前国家拨款明显不足的情况下。近年来高校逐步实行预算外收入上缴，实行收支两条线管理，并逐步实行国库集中收付，政府推行的非税收入改革应该是收支两条线管理的进一步深化。从非税收入的定义可以看出，非税收入的范围较预算外收入更广，高校的大多数收费行为都属于政府非税收入的管辖上缴范围。学校能调控的资金量将继续减少，学校资金运行的成本将继续加大，从某种意义上说，削弱了高校资金的管理权和自。过去，学校为了节约资金成本，合理调度资金，占用了一些代管、往来资金，而政府非税收入的改革、部门预算的执行不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

2. 收费方式的改变

高等学校经过连续几年的大规模扩招，各高校的学生人数连续翻番，各类学生种类繁多、收费工作量大，学校的收费方式已经从原来的单纯手工开票收费转向电脑开票、计算机管理、信用卡缴费等。在实行预算外收支两条线后采取了集中汇缴的方式，但收费还是依托银行和学校共同收取，在每年开学初，收费量集中时，由银行批量代扣，事后统一集中打印发票发放，收取的费用并没有直接进入财政专户。但实行非税收入改革后，将改变原有的收费方式，即由单位开票、银行代收、直接进入财政非税收入专户。

3. 核算方式和管理内容模式的改变

目前高校收费核算和管理仅限于学校内部，即学校各相关职能部门之间。而在实行非税收入改革后，学校的管理范围将更为扩大，扩展到财政、银行等相关部门，管理的内容将更为详细。

三、政府实行非税改革后高校应采取的对策

政府非税收入改革是国家财政改革的一项重要措施，其重要性不言而喻。但许多部门的领导对于政府非税收入的属性缺乏足够的认识，甚至认为非税收入不是正规的财政资金，尤其是对于具有独立的法人资格高校来说，这种观念更是根深蒂固。因此，转变观念、提高认识是积极适应财政改革的要求，是做好政府非税收入改革的重要思想保证。1996年国务院《关于加强预算外资金管理的规定》中明确规定：“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。”非税收入是政府性资金，其所有权属于国家，调控权在政府，管理权在财政。要充分认识到加强政府非税收入管理的根本目的是为了规范管理，是深化财政改革的需要，是我国当前市场经济条件下理顺政府的关系，健全公共财政职能的客观要求。这与国家积极支持各项行政事业发展的目标并无矛盾。改革不是要束缚各项事业发展的手脚。因此，高校应主动适应非税收入改革，处理好以下几方面的关系：

1. 正确理解非税收入与预算外资金的关系

政府非税收入与预算外资金相比较，无论从概念上还是从外延上既有区别又有联系，正确理解非税收入的准确含义，是适应政府非税收入改革的前提和关键。

区别：（1）从概念上来说，两者分类的方式和强调的内容不同：非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，强调的是通过不同于税收形式所取得的财政收入；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，强调的是没有纳入政府预算管理的这部分资金。（2）从外延上来说，两者包含的范围不同，非税收入涵盖了国家税收以外的内容，范围大于预算外资金，而预算外资金对于学校来说通常是指收费资金。

联系：预算外资金所包含的内容是非税收入内容的一部分，但却是规范政府非税收入，强化非税收入管理的核心内容。与预算外资金比较，非税收入对资金的定性更为准确、合理，更符合公共财政改革的要求。随着公共财政观念的强化，国家财政预算管理制度改革和政府收入机制的规范，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入将取而代之。

新的政府非税收入除了收费资金以外，还包括了国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入等。“国家资源”、“国有财产”是非常广泛的概念，如何理解？对于高校来说，学校的资源都应是国有，这些行为在学校都存在，如何界定，是否全部都应纳入管理的范围？这些问题都有待探讨。

2. 正确处理政府非税收入管理与会计核算工作的关系

政府非税收入改革的执行将引起高校的核算模式、程序的变化。近年来，财政改革不断推行，但相应的配套管理措施均没有出台。目前1998年颁布的《高等学校会计制度》已不能适应改革的需求，而事业单位的会计制度又不能完全适应学校的实际情况，高校只能根据实际情况来进行会计核算。为了避免非税收入核算的不规范引起的一系列问题，从政府部门来说，应结合政府收支分类科目的改革，完善政府非税收入的管理体系。一方面规范和完善政府非税收入征收和使用，完善财务、会计活动的法规制度。另一方面，根据目前各地执行的情况，完善现行规章，包括内涵的界定，增强可操作性。

从学校来说，实行政府非税收入改革后，高校的会计核算科目应及时调整，根据非税收入核算的内容进行相应增加或减少。比如建议取消负债类“应缴财政专户”科目，增加“应缴政府非税收入”科目，用于核算高校应缴和实际缴入的非税收入款项。同时考虑到高校非税收入包含的具体项目较多而且繁杂，一些收入涉及学校分配政策，为便于管理，建议设置收入分类明细科目或利用财务软件进行项目明细核算。

3. 正确处理财务收费管理系统与财政信息管理系统的关系

高校不同于一般的行政事业单位，收费行为有着特殊性，存在收费项目多、人数多、金额大、收费时间集中等特点。目前学校学生学费等在经过了多年的磨合后采用电脑收费程序已基本完善，数据中学生的基础资料也较为齐全。同时学校基本上采用了校园网络查询系统，实现学生收费情况的实时查询，便于收费管理。实行非税收入改革后，学校从开票到学生缴费、收入实现将存在着一个时间差，因此学校应与财政积极沟通，在现有的收费管理系统基础上实现与财政信息管理系统进行对接，建立信息共享平台。同时学校、银行、财政三方还要完善收费的方式，保证每年开学学生缴费、注册、选课，学校正常教学活动的开展。

4. 正确处理政府非税收入管理与学校内部控制的关系

（1）内部岗位设置体现不相容原则

政府非税收入改革给会计核算带来了新的变化，会计人员岗位分工也带来了变化。学校要根据实际情况，按照内部控制不相容职务相分离的原则重新进行岗位的设置或调整，明确职责权限，以保证政府非税收入的管理，包括应收账款、已收情况、财政、银行、学校之间的对账等环节。

（2）加强票据管理

票据是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。票据管理是收入管理的源头，因此加强票据管理，有利于规范单位的财务收支活动，保障单位的收入，从源头上治理腐败。目前高校使用的票据种类有行政事业单位收费收据、内部结算凭证、捐赠票据以及经财政批准的电脑收费收据。由于学校收费项目繁多，各种违规使用票据现象时有发生，如使用不规范、票据混用等现象。实行非税收入改革后，学校要进一步加强票据管理，做好票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，实行专人管理，建立完善的票据领购、核销手续，严格执行有关的票据管理规定。

（3）进一步加强收费行为的管理

清理收费项目。首先要按照国家的规定，严格收费的报批制度，同时积极响应国家的有关政策，实行收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象。进一步做好学生的学费收缴工作管理，是实现非税收入的重要保证。学生欠费一直是困扰学校的老大难问题，为了降低学生欠费率，各校都想尽一切办法，包括积极推行助学贷款、学费减免、提供勤工助学岗位、将催缴欠费与院系经费酬金挂钩等。但随着非税收入的改革，在收费的各个管理环节方面可能会带来一些漏洞，如学校开票、学生到银行的实际交款情况，相互衔接如果不到位将会导致学费不能及时催缴，征收收入下降。加强其它收费行为的管理。在学校除了学历教育之外，还存在很多非学历的教育如各种培训班、联合办学等，这些也是学校收入的一项重要来源。因此，学校在规范收入行为的同时，也要保证院系创收积极性。因此学校应适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程保障学校、院系增加收入的积极性。

（4）强化预算管理控制，提高资金使用效益

部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。国库集中支付、非税收入的改革等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了越来越高的要求，因此，高校要进一步加强预算管理，对预算编制合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

[参考文献]