公共治理能力精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共治理能力，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】国家治理 公共预算 国家审计

一、引言

财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力。

二、公共预算理论概述

公共预算是提升国家治理能力的重要工具，是政府的收支计划和政府全部活动信息的文件记录，它存在于市场经济中，并且是与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算本质上是一种委托关系，是委托人（ 公众） ，通过法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，筹集公共资源 （ 资金） ，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。

公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、 推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。

三、公共预算与政府治理能力的内涵联系

（一）公共预算是“国家治理 的核心”

预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是配置经济资源的工具，本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。

（二）公共预算推动政府治理能力提高的途径

现代公共预算是现代财政制度改革的重要部分，对于提升政府治理能力有积极的作用。其作用路径主要包含三方面，对于改善政府的法制、公信力、廉洁及效能有明显作用。

1.现代预算制度可以提高政府法治责任能力

法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。

2.要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用

政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。

3.要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用

民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。

（三）要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用

治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。

四、当前我国公共预算存在的问题

从近几年预算审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

一是公共预算编制不完整、不细化。二是公共预算审查流于形式。三是公共预算变更频繁，缺少约束力。四是公共预算的绩效评估难以落实。五是公共预算不公开、不透明。

五、改进建议

为了积极推动公共预算的法治化、规范化、透明化、民主化和绩效化进程，在建立现代现代预算的同时，进一步促进国家治理走向良治，提高政府治理水平。针对当前我国公共预算治理存在的问题，提出了以下措施：

1. 有效的国家治理离不开监督机制。针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方 式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。

2. 增强预算的法制性，促进政府法制责任的提升。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度。

3. 加强预算程序管理，促进政府公信责任的提升。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。

4. 提高预算透明度，促进政府廉洁能力的提升。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。

5. 完善预算考核体系，促进政府绩效能力的提升。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。

六、总结

十八届三中全会决定明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府治理实际需要出发，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。

参考文献：

[1]王绍光，马骏.走向“预算国家”――财政转型与国家建设，载于公共行政评论，2012，6.

[2]赵鲁光.基于公众参与治理视角的国家审计，载于审计月刊，2012，1.

[3]薛芬.政府预算变革与政府预算执行审计战略转型，载于审计与经济研究2012，6.

篇2

从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。

二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。

三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。

3对我国新公共管理中政府职能的几点建议

新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。

3.1政府必须引领好新公共管理运动

要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。

3.2政府必须加快职能转变

我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。

要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。

3.3政府必须兼顾效率与公平

政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。

3.4政府必须要持续完善自身建设

篇3

关键词：非政府组织；公共管理；功能

回顾我国社会的不同发展阶段，社会管理的主体在性质和存在状况是有所区别的，它们所采用的社会治理方式也存在着明显的差异。在农业社会，社会管理主体仅限于朝廷及其派出机构，社会具有同质性、封闭性和稳定性的特征，社会管理以权力为主导，朝廷简单粗暴的统治模式十分奏效。在这个时期，我国非政府组织多以商会、行会等形态出现，在政府独大的社会中，它们的发展处于被压制的状态，谈不上参与社会管理。工业社会，社会不断分化，出现了专业化分工，政府就是在此过程中出现并成为社会日常事务的直接管理主体，政府以法律为依据对社会实施管理。改革开放以后，我国逐渐形成“小政府-大社会”社会结构，非政府组织也在这一时期得到迅猛发展，成为政府实施社会治理的重要合作伙伴。而到目前我们处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。

公共管理理论的重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，参与的主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个和平、安全、稳定、有秩序、能实现良性竞争的社会环境的目标；最后，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。[3]

一、非政府组织的概念及特征

（一）非政府组织的概念。非政府组织是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻译过来的，它带有更多的政治方面的含义，一般指的是那些拥有正式组织结构并从事公益活动的社会组织。[1]最早使用非政府组织这一概念的是联合国，非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。之后世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。政治学辞典认为，在中国，非政府组织是由一定数量的自然人、法人或其他社会组织，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持续结成的，从事社会公共事业的民间组织。王名教授从非政府组织的“功能―结构―属性”这一视角，将非政府组织定义为：社会组织是独立与政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称。[2]

在我国现有法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中，社会组织包括社会团体和民办非企业单位两个方面。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

本文认为，非政府组织是人们在自愿、自主、自治原则基础上成立的，独立与政府体系之外的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

（二）非政府组织的特征。美国霍普金斯大学教授莱斯特・萨拉蒙（Lester・M・Salamon）将非政府组织的特征概括为以下几点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，这是国际社会普遍接受和认可的划分方法。综合萨拉蒙教授的观点，结合我国非政府组织发展情况，我们认为，我国非政府组织具有以下几个主要特征：

第一，独立自主性。非政府组织是公民自发自愿组成的，它们拥有正式的管理章程的和运行机制，享有在法律允许的范围内独立行使决策权而不受来自于政府强制权力的干涉的权利。非政府组织用有自己独立的财务管理系统，可以根据组织发展的具体情况对组织的财务预算进行自主安排，并对其自身的经济行为负责。第二，中介性。非政府组织处在政府和市场之间，具有很强的中介性 和中立性，在二者之间发挥沟通协调的功能。在“政府―非政府组织―市场”这样的结构中，政府位居高处，纵观全局，发挥宏观调控的作用；市场处于基础地位，充分优化资源配置，为社会主义建设打下良好的经济根基；非政府组织处于中间位置，联结政府和市场，形成一个“铁三角”式稳定的社会整体。第三，公益性。与企业不同，非政府组织不以提供服务获取经济利益作为自己生存发展的终极目标，仅将提供服务作为实现自己组织使命的一个手段，而更多关注的是公共利益的实现问题。非政府组织的运行和管理更多的是依赖于社会的支持，它们以各种方法和形式吸收来自于社会的公共资源，如资金、人员等，并将这些资源投入生产成公共产品用以满足社会其他成员的需求。第四，自律性。非政府组织的自律性有来自内外两方面的约束，一方面，组织内部章程可对组织内成员行为产生约束并对组织决策，以实现组织的自我管理；另一方面是来自社会监督的压力，包括政府监督和社会监督。社会监督以非政府组织在参与社会治理的过程中向社会所做出的承诺为对象，唯有依约行动，对自己的行为负责，其存在的合法性才能够得到真正的保障，否则，协助政府参与公共管理将成为空谈。

二、非政府组织的公共管理功能

非政府在组织的特征和性质决定了它能够作为公共管理的主体之一，在参与公共管理过程中发挥应有的沟通、协调、监督、服务等等的功能，具体有如下几点：

（一）搭建政府与民众间的沟通桥梁，维护社会稳定秩序。民主的基本要义就是人民当家作主，公民拥有参与管理国家事务的权利，实行公民对政府的有效监督。在“大政府―小社会”的情况下，作为单一个体的公民无法监督与之相比庞大的政府，更谈不上行使管理国家事务的参与权。不同于势单力薄的公民个体，非政府组织作为社会力量的集结器，集聚了一定的社会资源，拥有更多的参与社会事务管理的条件、机会和社会影响力，它们的存在为公民提供了政府和社会对话的渠道。一方面，非政府组织利用它贴近群众可以及时洞察民情、了解群众需要的优势，借由非政府组织自己的官网等媒体的影响力表达民众利益诉求，更容易引起政府的关注；另一方面，它们可以通过与政府相关部门之间的合作，利用彼此的资源优势，回应社会需求向社会提供服务。非政府组织是政府实现民主管理的必要前提，是沟通民众与政府的协调沟通桥梁。

（二）拾遗补缺，提供社会公共服务的职能。在改革开放的实践过程中，我国政府不断形成和完善了社会治理的理论体系和成熟的国家机器，社会主义市场经济的发展也取得了空前的成就，但政府和市场还是摆脱不了自身固有的缺陷，而出现了不同程度的失灵，尤其在人类赖以生存的公共领域。公共管理主体多元化是社会发展的民主开放带来的需求多元引起的，非政府组织就是主体之一，并在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。非政府组织拥有广泛的群众基础，是除政府之外最受人们欢迎和信任的公共组织，它具有很强的动员和整合社会资源的能力，这些资源包括获得社会捐赠等慈善资源、志愿资源以及其他公共资源。政府提供公共产品多以中位选民的的需求偏好为依据，实行大批量标准化生产，无法满足到社会上特殊人群对公共产品的需要。随着非政府组织数量类型不断增加，它吸引了越来越多优秀的高精尖人才，他们拥有专业的知识技能，富于创新精神，这是使非政府组织可以向社会提供政府和市场不想、不便也不能提供的公共产品，也在一定程度上满足了特殊人群的个性化需求。

（三）与政府协作调节经济，促进社会就业的功能。我国工商协会从20世纪80年代初开始发展，到80年代末达到一个。随着我国社会主义市场经济体制的不断深入发展，经济类的非政府组织已经成为推动我国社会经济健康发展中不可忽视的一支力量，在宏观经济与微观经济之间扮演者重要的角色：首先，非政府组织通过与组织内部成员沟通协调，制定符合经济发展的相关协议，规范和引导市场主体的经济行为，减少因政府政策漏洞带来的负面影响，提高市场经济秩序；其次，以组织作为信息中转站，搜集市场经济变动信息，并及时告知组织成员，定时向政府相关部门提供行业发展动态信息，避免信息不对称造成的经济损失；最后，非政府组织有自己独立的财务系统，在某些因政府资金紧张投入不足的领域，它可以通过组织财政预算填补政府资金缺口。此外，非政府组织数量的增多还为社会提供了大量的就业岗位，吸引了大量高素质人才前来应聘，这也为社会经济的稳定发展做出了不可磨灭的贡献。

（四）维护公民权利，制约政府权利，推进民主决策。在社会选择模式下产生的非政府组织肩负实现公益使命的同时，还培养了民众的民主参与意识。非政府组织是建立在全体成员利益一致的基础上，基于自主自愿并进出自由，其组织活动是民主自治和平等协商的，它能够在民主政治参与过程中反映和表达成员的利益诉求，能够进行自我管理和自我服务，实现共同价值目标。[4]要想让社会民主化造福人民，公民必须在有组织、有秩序的条件下参与社会问题的解决。[5]政府将部分权力归还给社会，让公民和非政府组织通过承接政府转移出来的职能，参与到公共管理当中来，既在整个社会中营造了一种公民参与的氛围，调动了社会积极性，并在与政府合作治理中达到了监督政府行为的作用，双方为彼此共同的政策目标商量博弈， 这个过程本身就是一个民主化的过程。

参考文献：

[1] 丽莎・乔丹[美]，彼得？范？图埃尔[荷兰].非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社会组织论纲.社会文献出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黄健荣.公共管理新论.社会科学文献出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

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从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。

3对我国新公共管理中政府职能的几点建议

新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。

3.1政府必须引领好新公共管理运动

要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。

3.2政府必须加快职能转变

我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。

3.3政府必须兼顾效率与公平

政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。

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关键词：公共服务能力推拉理论均衡激励机制

公务员是政府和公众的重要联系纽带，其公共服务能力的高低将直接影响政府对公众的服务质量。随着我国服务型政府的建设，切实转变政府职能，提高党的执政能力成为急需解决的问题，公务员公共服务能力的提升也成为学术界和政界所普遍关注的问题。但已有研究表明我国公务员目前的公共服务水平与公众的服务需求仍存在较大的差距，服务意识不强，服务技能落后等问题是普遍存在的[1]。实际上，公务员和普通民众一样也拥有多种利益需求，只有我们从根本上了解他们的需求，最大限度的满足，才能是其从根本上产生提高公共服务能力的动力，因此提高公务员公共服务能力的最根本途径就是在了解其多种需求的基础上采用合适的激励机制。本文将基于社会学中的推拉理论，建立一个均衡激励机制，以期对公务员公共服务能力的提升提供一个有效解决途径。

一、相关概念及研究现状

1.公共服务能力的概念

一般来说，政府是公共服务的主体，公共服务能力也通常被称为政府能力，例如J•R•柯尔曼指出，政府能力是政府获取应有的资源，用以满足其公民基本需求的生存能力[2]；提升政府能力能够产生更有效率的、更能回应民意的公共财富与服务[3]。但在政府能力的发挥过程中却少不了公务员的参与，他们是政府公共服务的具体执行者，公务员所拥有的公共服务能力通常指公务员在满足公众需求的过程中所应具有的专业素质。它是一个综合的体系，一般由公共服务意识、公共服务态度、公共服务技能、公共服务方式等要素组成，其核心是公共服务的有效性[4]。我国《国家公务员通用能力标准框架(试行)》中也将公共服务能力作为公务员九种通用能力的一项重要内容，并提出了具体衡量标准。

2.公务员公共服务能力的提升

目前，我国公务员公共服务能力的建设问题虽然得到了广泛的重视，但是事实上，公务员的公共服务供给水平和公众的需求水平还有一定的差距，因此很多学者开始从各种角度研究公务员公共服务能力提升的途径。例如，张武强等（2009）从公务员公共服务能力影响因素的角度探讨如何提高基层政府公共服务能力，指出需树立服务型政府理念，加快政府职能转变、加快基层政府绩效评估体系建设[5]；刘任平（2009）从公共服务的有效性方面来寻求提高公共服务能力的方法，认为公共服务水平的高与低可以用公众满意度来衡量，在提升这一能力的过程中，可以采用赫茨伯格双因素理论来寻求解决办法[6]；牛华（2007）和王玉红（2011）认为可以在服务技能和方式方面着手，通过建立“虚拟政府”或建立政府网站来有效提升公务员的公共服务能力[7][8]；更多的学者则利用激励理论来对该问题进行分析，包括荣誉激励机制[9]、薪酬激励机制、晋升激励机制、培训激励机制、奖惩激励机制等[1]。

由此可以看出，目前对于公务员公共服务能力提升的研究视角比较多，主要围绕能力体系的要素的提升及体制的完善等方面，而激励视角的提出则更多地兼顾了以上两个方面，有助于从根本上促进公务员公共服务意识和态度的改善、服务技能和方式的改进，有助于服务效果的提升，也有利于建立更为完善的体制，不失为一个较好的研究视角。但目前有关激励机制的研究成果还过于分散，角度比较比较单一，很难形成合力。公务员公共服务能力的提升是一个复杂的过程，一种或几种激励机制的提出很难收到良好的效果，因此有必要建立一个以公共服务能力提升为目标的均衡激励机制，以有效提高服务绩效。

二、理论基础

1.激励理论

激励思想由来已久，很早以前的国内外治理实践中都体现了以利益为中心的激励思想，但系统的激励理论产生于20世纪，主要包括内容型激励理论、过程型激励理论、强化激励理论和综合型激励理论，各理论分支研究的角度不同。内容型激励理论又被称为需要激励理论，主要研究如何通过满足人们的各种需求而达到激发动机，提高激励效果的目的。其中比较重要的有美国心理学家亚伯拉罕•马斯洛(Abraham Maslow)所提出的需要层次论、美国心理学家弗雷德里克•赫兹伯格所提出的双因素理论、美国耶鲁大学教授阿尔德弗提出的ERG理论以及美国管理学家大卫•麦克兰(David Maclelland)提出的成就需要理论等[10]。与关注满足人们的需求不同，过程型激励理论更多关注于需要的产生与产生行为结果之间的心理过程，包括薪酬与努力、努力与绩效间的关系等。另外，哈佛大学教授斯金纳也将心理学中的“强化”理论引入到激励中，认为在管理过程中可以通过正、负强化作用起到改造行为的目的[11]。而将上述三个理论进行概括和综合的则是综合型激励理论，主要有波特一劳勒综合激励模式和迪尔综合激励模式两种。

这些理论从心理、需求、利益等方面探讨了激励的方式和效果，具有较好的普适性，但作为公务员这一特殊群体的激励问题，我们应该在这些理论的基础上开展更为细致、有针对性的研究。另外公务员的特殊身份也决定了我们对他们的激励目的与其他企业和组织的人员不同，如何增强其提高公共服务能力的积极性应是首要问题，因此有必要在这些理论的基础上研究以公务员公共服务能力提升为最终目的的激励机制。

2.推拉理论

推拉理论最初是人口学中研究人口迁移的理论，19世纪末由E•G•雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）提出，并由唐纳德•博格（D.J.Bogue）进一步发展。该理论认为人口的迁移是由迁入地的拉力和迁出地的推力所共同决定的。所谓拉力是指迁入地所具有的有利于人口转移的积极因素，包括较多的就业机会、较高的收入、较好的生活环境等。而推力则是指迁出地所具有的促进人口转移的消极因素，包括生活成本的增加、劳动力剩余、收入水平低等[12]。

推拉理论除了用于研究人口转移以外，学者们还进行了许多其他领域的试探性研究，包括大学生就业、旅游地选择、婚外情的发生等领域[13-15]。同时，也有一些学者将推拉理论应用到了激励理论中，认为可以把所谓的“拉力”和“推力”看成是某种行为发生的激励因素，并将之对应理解为“正向激励”和“负向激励”，应用领域包括对企业员工的激励[16]和公职人员的激励[17]。但目前，对该领域的研究成果还相对较少，同时对于该激励机制如何运作，对于公务员行为的激励绩效如何衡量等问题还没有得到很好解决。

三、公务员公共服务能力提升均衡激励机制的构建

如果把社会学中的推拉理论运用到组织行为学中来研究公务员的激励问题，我们需要解决如下几个问题：①研究的目的是什么？即我们所要激励的公务员行为是什么？②该行为的“迁入地”、“迁出地”如何定义？③哪些因素是该行为的正向激励因素？④哪些因素又是该行为的负向激励因素？⑤双向作用的最终结果将会怎样？

为了解决如下问题，借助于现有的激励理论和推拉理论，我们建立了如图1所示的公务员公共服务能力提升均衡激励机制。其中该模型的最终目的是通过对公务员公共服务能力，包括服务意识、服务态度、服务技能和服务方式等行为得到很好改善，从而把其从“迁出地”――公务员的现有不良状态“迁移”到“迁入地”――公务员的理想状态，在这一过程中有些因素是起到积极的拉动作用的，如薪酬激励、奖励激励、声誉激励和晋升激励等，而有些因素是起到“消极”的推动作用的，如制度激励、惩罚激励、考核激励和监督激励等。当然这里所谓的消极因素并不是真正的消极因素，而是使公务员无法生存在现有不良状态，进而推动其朝着理想状态发展的一些制约性因素。推力和拉力实际上是朝着同一个方向共同努力的，双力合一能够促使公务员有效提高公共服务能力，进而提升公众的满意度。

四、公务员公共服务能力提升均衡激励机制的运行机理

上面所建立的公务员公共服务能力提升的均衡激励机制实际上是综合运用了内容型激励理论、过程型激励理论、强化激励理论中的有关内容，同时比综合型激励理论的目的性更强，涉及的激励因素也更多。因为该模型主要针对的是公务员这一特殊群体，服务型政府的建立意味着对该群体的激励目的是为公众提供更符合要求的服务，提高公众满意度，他们所涉及的服务范围非常广，服务的结果将涉及政治、经济、文化、生态环境等等方方面面，这正体现了公共服务的“公共性”，因此公务员公共服务能力提升的要求是迫切的，激励也是必须的，制度激励、惩罚激励、考核激励和监督激励的运用能够有效起到这一作用，制约、约束公务员的行为使其朝着理想的状态发展。

但是公务员本身也有自身合理利益诉求的“经济人”，因此在强调“公共性”的同时不得不考虑公务员本身对于自身利益的追求和向往，对其加以合理满足，才能够从根本上促使公务员心甘情愿、主动、积极地提升公共服务能力。现实生活中，尽管我们拥有良好的公务员管理制度、考核机制和监督体制，也有严格的惩罚措施，但是却仍然有很多人“越雷池”，原因就在于我们更多地重视了改变公务员现有不良状态的推动因素，告诉他们不能做什么、不要做什么，那么公务员离开现有不良状态后究竟能走多远，应该往哪个方向走却没有一个明确的答案，这就像一个人在自己的家乡由于就业环境差、物价水平高、环境污染严重等种种原因不得不发生迁徙，但是他应该迁入何地呢？一个公务员在种种制度约束下无法保持现有不良状态，那么他又该发展成一个什么样的状态呢？公务员公共服务能力的提升就指出了这样的一个方向，通过服务意识的增强、服务态度的改变、服务技能的提高以及服务方式的多样化能够使其更符合公务员的身份，更有利于政府服务功能的实现。在这一过程中单单靠原有的推力作用是不够的，它不足以让公务员朝着这个方向一直走，走得更远。这时，“迁入地”的拉力作用将起到更为重要的作用，他能够通过满足公务员的许多利益需求，包括物质的、精神的、名利的，使他们能够自觉地朝着这个理想方向前进，而且这一过程是持续而长久的，因为它符合公务员的“经济人”身份。当然，在这一过程中原有的推力作用还是不容忽视的，它能够对公务员的思想、意识和行为起到持续约束的作用。

因此，公务员公共服务能力提升的均衡激励模型说明，公务员公共服务能力的提升是一个拉力和推力共同作用的过程，双方力量的均衡能够共同促使公务员公共服务能力的提升，从而向更理想的状态发展。在这一过程中，推力的作用首当其冲的，如果单凭利益的驱使，而没有相应的约束机制会使公务员在保持现有不良状态的情况下盲目追求利益。当对公务员的行为进行了较好的约束情况下，拉力将起到更为重要的作用，它能够使公务员把服务能力的提升当做自己获得所有利益需求的一个有效途径，能够使其自觉地学习服务技能、更新服务方式，改变服务态度，同时像服务意识的提升这一很难显性化的要素也能够积极主动的加以解决。而在这一过程中，公众得到了良好的服务，国家经济和社会也得到了更好的发展。

五、结论及展望

本文将推拉理论引入到公务员激励理论中，明确了所激励的行为是公务员的公共服务能力，从而建立了公务员公共服务能力提升的均衡激励机制。该机制通过推力和拉力的均衡作用使公务员能够有效摆脱现有不良状态，朝着理想状态发展。从而从理论上证明了公共服务能力与激励理论的关系，并明确了“迁入地”和“迁出地”，以及拉力、推力、推拉合力的作用机理，在实践上则为公务员激励机制的改善，服务水平的提升提供一个可供借鉴的途径。但该作用机理的实际运用还需要有实证的检验，包括理想状态的度量、推力和拉力中各激励因素与公共服务能力中各能力要素的相关性和因果关系等，以及对应的案例研究，这些将有待在今后的研究工作中得到更为深入的探讨。

*项目资助：广西高等学校人文社会科学研究立项项目(SK13LX021)；广西教育厅资助项目：《绩效管理》课程教学改革的研究与实践(2012JGA109)

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一、社会组织承接政府公共服务职能的基本状况

社会组织承接政府公共服务职能转移与政府向社会组织购买服务内涵是相同的，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。

目前，江苏向社会组织购买公共服务主要有三种类型：一是政府定向委托。即政府部门采取“费随事转”的形式，将行业行政管理的事务性、辅职能，以授权、转移、委托的方式交由行业协会承担，由行业协会提供领域内相关服务，政府及其有关部门支付相应费用。目前，南京、苏州、无锡等市接受政府授权委托事项的行业协会达到455家。二是实施公开招标。这种形式有利于针对群众最关心、最现实的问题或特殊群体需要寻求最专业、最有效的服务。三是开展公益创投。全省各级民政部门大力开展社区公益服务创投工作，资助扶持社会组织开展公益服务项目，实现培育社会组织、提供社会服务的双重目标。目前，社区公益服务创投工作在全省范围内深入推进，得到了社会组织的强烈支持和社会公众的广泛认可，覆盖老年人服务、青少年服务、助残帮困、社区服务、社会工作等多种类型。据统计，2013年全省各级设立社会组织扶持资金合计7963万元。

到目前为止，全省鼓励各地采用多种方式建立社会组织培育扶持（孵化）基地，对社会组织予以资金、项目、人才、场所等多元化扶持，已建、在建各类社会组织孵化基地133个，培育各类社会组织1573个，共投入资金超过1.5亿元。同时，还通过向社会组织购买服务的方式，打造社会组织服务社会项目品牌。

二、社会组织承接政府公共服务职能存在的问题

应该说，我省推进社会组织承接政府公共服务职能方面已经做了大量工作，但仍然存在一些问题。

政府转移事务缺乏明确清单，不利于我省社会组织健康发展。从全国宏观层面来看，深圳、上海、北京、河北等地目前均出台了明确政策，将政府购买服务纳入财政预算，对全省多数地区，这一工作的开展还停留在“非规范化”、“非常态化”阶段，各地的实践依然处在各自为政状态，地区差异性较大。一些地方政府出台的向社会组织购买服务的暂行办法及目录等，在很大程度上属于纲领性文件范畴，并没有明确的细则，以及详细的监督、考核和问责等流程机制，不利于政府购买服务的长期可持续与健康规范发展。

竞争机制缺乏影响社会组织“积极作为”，存在腐败风险。政府购买社会组织服务过程中缺乏制度性的监督制约机制，以及良性的竞争淘汰机制，导致这一领域产生腐败风险的概率增大。这些情况包括社会组织缺乏自主性而成为政府的执行工具，购买过程不规范、不透明，缺乏竞争、暗箱操作，服务效率低下，社会组织营利取向过强等问题，应该引起警惕。

社会组织实际工作能力孱弱，承接政府职能作用发挥有限。整体上来看，江苏各类社会组织仍处于发展的初级阶段，自身建设薄弱，服务能力不足。一些地方仍抱有“求稳求全”的态度要求社会组织一开始就能非常专业、高效地开展各种工作，而没有认识到只有将社会组织的数量做大，才能形成竞争机制。目前一些地方政府集中资源大力展示个别亮点工程，这不利于社会组织生态系统的长期健康发展，也没有起到让社会组织为政府分忧的政策目标，更没能起到激活社会活力的根本要求。

购买服务缺乏财税激励机制，诸多的技术性配套措施仍需规范。政府向社会组织购买公共服务如何解决账目往来发票问题，如何区别界定社会组织活动的非盈利性，这些因素都会影响财政资金的使用效率。到目前为止，各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏法律依据。而地方政府自行制定、颁布的相关指导性意见往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大，在诸多制度性规范缺失的情况下，社会组织难以健康可持续发展。

三、提升社会组织承担政府服务职能的对策

更新观念，认识政府职能转移的重要性。明确政府与社会组织之间的职能定位，凡是社会组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关不应干预。政府要优先将社会组织的行规制定、行业的管理与协调职能（如协调、准入、评比等）、社会事务管理与服务职能（如法律服务、环境保护、宣传培训、社区事务、公益服务等）、技术服务与市场监督等职能（如业务咨询、统计分析、决策论证、资产项目评估等）转移给社会组织。

尽快确立转移事项清单，消除基层工作疑虑。参照发达地区的成功经验，尽快出台有关政府购买服务转移项目名录，在省级层面规范制度、流程与具体操作守则。政府各相关职能部门按照深化改革的实施意见精神和社会组织归口管理的要求，厘清目录清单，在程序上尽快确定哪些职能与公共服务可以转移或授权、委托给社会组织。与此同时，明确政府转移事项必须采用公开招标的方式，建立公开透明的招投标机制以及通报机制。

加大扶持力度，健全社会组织发展的保障体系。政府在职能转移过程中要建立完善促进社会组织发展的支持保障体系，加强社会组织建设。主要包括：一是在资金上给予支持；二是在人才政策上给予支持，对社会组织的专职人员进行专业培训，鼓励和推荐优秀人才参加社会组织工作；三是在业务上给予支持，政府职能部门要及时将有关的行业政策、动态和法规、规章等信息告知社会组织，扩大社会组织信息来源；四是对规模较大、内部管理规范的社会组织，给予重点的扶持，引导其在管理和运作上创新发展。

加快改革步伐，建立健全社会组织监管机制。激发组织活力需引入适度竞争机制。鼓励培养与退出淘汰并举，明确建立健全可操作的社会组织退出机制。对社会组织的违法违规行为依法追究责任，实行有序退出。完善社会组织诚信自律机制，下大力气规范社会组织财务行为。贯彻财政部《民间非营利组织会计制度》，指导社会组织健全会计核算制度和财务管理制度。社会组织登记管理机关和相关部门根据职责分工，推动完善社会组织财务信息公开披露制度，健全社会查询、监督和举报机制。努力打造社会组织公信力工程，建立健全社会组织规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等机制。

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一、政府在提升基本公共服务能力与改进服务方式上取得一定的成效

政府以人为本、执政为民的理念得到加强，把着力改善民生放到了更加突出的位置。目前，江苏已初步形成终身教育、就业服务、社会保障、基本医药卫生、住房保障、养老服务“六大体系”，覆盖民生各个方面。2012年，全省小学学龄儿童净入学率达100%，基本普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达47.1%。全年城镇新增就业131.9万人左右，期末城镇登记失业率控制在3.14%以内，低于全国平均水平0.96个百分点。主要参保险种参保率稳定在95%以上，城乡居保和城镇居民医保参保基本实现全覆盖，被征地农民参加社会保障覆盖率为99.8%。万人拥有病床数超过42张。全省73个独立保障的市、县（区）廉租房和经济适用房制度覆盖率已达100%，住房保障制度已覆盖至15%的城镇家庭。2012年上半年，卫生部、财政部联合对各省（区、市）开展了2011年度国家基本公共卫生服务项目考核，江苏省位居项目考核第一名。

政府职能转变取得新进展，社会管理得到加强，更加注重基本公共服务。全省所有行政村全部配备了专人负责的人力资源社会保障服务平台，在全国率先开通“江苏就业e图”，基本建成覆盖城乡、五级贯通、直达到村的“15分钟公共就业服务网”，为城乡劳动者提供了更加优质、高效、便捷的就业服务。通过政府购买公益性岗位等方式充实基层平台工作队伍，2012年底全省基层平台配备专职协理员2.32万名，目前基层工作人员持证上岗率达70%。目前省级异地就医平台与13个省辖市市区实现联网实时结算，13个省辖市全部合并实施城乡居民养老保险制度，全面推进医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹，13个省辖市初步实现医疗、工伤保险市级统筹和失业保险市区统筹。

各级政府大力推进政务公开，减少和规范行政审批，政府管理和服务方式不断创新。省地税、工商、建设、物价等部门在全省开通了“12366”地方征税收入咨询服务、“12315”工商管理服务、“12319”公共事业服务和“12358”价格举报专线电话。省人事厅专门印发了《政务公开手册》，涵盖《国家公务员考试录用》等77项政策规定，大大方便了百姓办事。一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置，提高了公共服务和行政效能，如太仓市推行的“政社互动”模式，从基层组织和社会最基本单元做起，在理顺政社权责关系、探索“政社互动”到“三社联动”路径等方面都作了制度安排，村民自治实现了替民作主到让民作主的转变；宿迁市政府重视通过网络问政平台，畅通了民意正常表达渠道，提高了群众对政府工作的满意度。

二、政府在提供基本公共服务的能力与方式上仍然存在不足

一些地方政府职能缺位，基本公共服务供给不足。在实际工作中，一些地方政府抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难等社会问题。如宿迁地区于2002年左右开始的医院、学校大规模民营化“改制”，造成了该地区基层医疗、教育等公共服务供给严重不足。这在某种程度上也是由于社会力量参与不足所造成，长期以来个别相对落后地区公共服务由政府包办，提供主体和提供方式单一，政府公共财政不堪重负从而全面转向“市场化”，可见全面的“政府包办”与全面的“市场化”均不可取。即使在南京、无锡等公共服务较为完善的地区，一些基层公共服务也存在着供给不足的问题，如乡镇卫生院的人员编制不足就制约了基层医疗事业发展。

基层公共服务发展仍旧相对滞后。在基层特别是基层乡村，政府公共服务能力不足，方式不够多样。据调查显示，当前农民对健康教育、农业信息、文化娱乐、技术推广、劳动力就业与培训等在内的基本公共服务还不够满意。当前，江苏正处在从全面小康社会向基本实现现代化过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，尤其是基层的公共服务需求，在规模、结构、层次和特征方面必然会发生深刻的变化，并呈现出高速增长、多样化和差异性的趋势。

个别部门职能交叉，公共服务的资源重置、效率低下。不同部门之间表面上看是“各抓共管”，实际上却经常在工作中各自为政，缺乏协调，容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置，造成有限资源的不必要浪费。以大病保险和大病救助管理体制为例，目前大多由卫生部门和民政部门分别管理，实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统，是公共资源重置的典型表现。由于部门间人为分割公共服务对象，“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低，可能影响某些公共服务的可持续性。

现行财政转移支付结构不够合理，地方政府促进基本公共服务的财权与事权不匹配。多年来的专项财政转移支付对于增强宏观控制、促进区域均等化方面发挥了积极作用。但是，由于缺乏规范的设计程序和统一政策，导致分配过程不够透明，助长了讨价还价等不良风气；很多专款明确需要地方提供配套资金，这就使财政困难地区很难争取到专项拨款，背离了均等化目标；由于专项资金规模偏大，相应的监督制约机制和项目考核指标没有建立，导致资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。但从另一个层面看，针对区域的财政转移支付也不合理，尤其是在人口流动的情况下，从苏北地区流动出来的人口并未享受到针对该区域转移支付而来的财政补助，而苏南地区又不得不再次为他们提供必需的公共服务（尤其是义务教育）。主要原因在于财权与事权尚未很好匹配。如中央与省对无锡预算内财力的集中力度达到60%以上，但从事权来看，无论住房保障、医疗、教育等公共事务支出，还是基础设施、环境治理等都要地方自行承担，国家政策上对各地实际情况的差异和承受能力的不同考虑不足。

提供公共服务的社会组织发育不健全。国际经验表明，社会组织在促进就业、参与社会管理、提供公共服务等方面发挥着重要作用。但有的地方和部门对社会组织发展的重要意义和发展趋势认识不够，特别是个别地区仍将工作重点放在招商引资等经济发展方面，从而轻视甚至排斥社会组织发展，对于社会组织在税收优惠、财政支持、人才队伍、社会保险、承接政府职能转移等方面缺乏明确政策规定。此外，在全国范围内，社会组织管理相关法律体系相对滞后，社会组织监管体制仍需进一步完善。

三、改进政府基本公共服务的基本思路与政策建议

江苏改进政府基本公共服务必须构建良好的制度环境、高效的公共财政体制、完善的公共服务的市场机制等。可着重从以下几点入手：

明确政府提供基本公共服务的范围。总理在十二届人大一次会议举行的记者会上提出，新一轮改革方案核心是转变政府职能，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。政府通过职能转变和政策引导，注重激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜能，带动社会资源共同参与，构建多层次、多样化的公共服务供给体系。但必须明确的是，政府作为基本公共服务提供主体和责任主体不可改变。浙江、广东都曾出台有关基本公共服务体系的规划、意见或改革方案，从而确定了政府在公共服务方面的责任与范畴，因此，建议江苏制定类似的发展规划和具体标准。当前江苏发展的重点仍将集中于社会保障、劳动就业、基础教育、公共卫生、公共住房等方面。江苏应从基本省情出发，根据公共需求和经济社会发展水平，研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共安全标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共住房标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。在此基础上，应研究制定基本公共服务发展的专项战略规划（如2014年到2020年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段明确全省推进基本公共服务发展的阶段、进度和目标。

着重推进基本公共服务向基层倾斜。加强基层公共服务机构建设，要从基层和面向居民出发，不搞上下一般粗的管理体制机制。针对基层政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要进一步调整和完善政府职能。要着力促进公共资源向基层延伸，推动优质公共资源城乡均衡分布。提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。县市政府应在这方面加大投入，确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值。在当前推进城乡公共服务一体化的重点上，要对农村的公共服务供给进行全新的考虑和制度设计。一要建立新型的农村公共服务供给体制。建立适合农民的现代养老保障制度、医疗保障制度、农产品保险制度、现代农业服务体系、农民专业培训制度，等等。二要明确农民公共服务的先后次序。农民的公共服务需求集中于提高收入、提高土地征用补偿标准、金融支持、医疗保障、养老保障需要、发展教育、垃圾处理等。可见，为农业生产提供实用信息，避免强制征地、拆迁，提供金融支持，建立医疗、养老保障，提供优质教育是当前农村公共服务的重点。三要重点建设好乡镇卫生院和村卫生所。乡镇卫生院和村卫生所是农村重要的、不可缺少的医疗服务设施，是标准的公共物品，不能市场化，更不能私有化。建设好乡镇卫生院和村卫生所是政府的职责。四要重视农村新型社区建设。江苏在“三集中”的过程中形成了许多由征地拆迁而形成的既非标准意义上的城镇也非原来乡村的新式“社区”、“新村”，未来此类新型社区可能是农村最具代表性的居住形式。应当对这类新型社区的建设、公共物品的提供、基层社会的管理进行全新的制度设计。这类新型社区的公共服务做好了，将解决多数农民的公共服务问题。

吸纳社会力量参与公共服务。政府在提供基本公共服务中的主导地位，不等同于由政府完全包办。政府应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，将主要职能集中在政策制定、服务购买和服务监督上，切实提升财政资金的宏观配置效率。应注重通过创新机制，调动社会力量参与公共服务和社会管理的积极性，善于综合运用行政手段和市场工具，不断释放行政资源配置的“制度红利”，最大限度地改善社会福利水平。对于公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。对于公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。如在养老服务方式上，可考虑借鉴苏州、无锡等地“虚拟养老院”之类的民办非营利性组织并加以推广，在推动家庭养老的产业化发展过程中，还可以通过对部分困难群体的转移支付来实现市场化与公益性的有效结合。

发挥社会中介组织的作用。以理顺政府与社会中介组织的关系为重点，推进社会中介组织管理制度改革，从制度上保证社会中介组织在公共服务方面的独立性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据法律规范承担相应的法律责任，履行公共服务的职责。要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织、农村专业经济协会、社区社会组织。同时，加快社会中介组织的法制建设，尽快制订与出台地方性的中介组织法规或条例。规定中介活动、中介机构和中介人在社会生活中的地位和作用；界定中介机构与中介人的定义、性质、活动范围、注册条件或资格条件、相应程序、市场准入以及违法后的惩罚与禁入制度等；确定经济、科技、法律、文化等各类中介机构、中介人和中介活动的组织制度、行业规范和服务标准。

积极推进事业单位改革。创新公共服务供给机制，加快推进事业单位分类改革，降低基本公共服务成本，逐步变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展，建立现代事业单位管理体制和运行机制。在此基础上，一些基层社会事业编制人员仍有待进一步充实，这应该是发展基层基本公共服务的重要人员保障。如公立幼儿园及基层乡镇卫生院的人员编制都需要充实提高，特别是只有统筹考虑乡村卫生所的人员编制及待遇，才能够初步缓解基层医疗服务供给不足的当下困境。当然，这也需要有效地控制事业编制人员中后勤保障人员的比例，从而更大程度地提高公共财政支持基本公共服务的效率。

改革与完善公共财政支付体系。加快完善公共财政体制，合理划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，加强规划、投入、监测及政策支持，推动形成基本公共服务体系有效运行的长效机制。在地区财政转移支付过程中，苏北地区仍需要进一步的省级财政支持，特别是基层医疗、教育等方面需要进一步加大投入。在区域性转移支付以外，公共财政扶持需进一步加强对个人或家庭扶持，进而减少各级中间机构的行政性截留或挪用。如由于人口流动问题，可考虑在省内统筹发放义务教育阶段的“教育券”，以减轻苏南发达地区人口流入地区的负担。对于困难条件的家庭养老，可由各级地方财政给特定困难个人或家庭发放适当的“养老券”，用以赞助购买一些由民办非营利性组织提供的养老服务。在一些基本公共服务提供方式上，需要逐步实现由直接全面负责到间接支付购买的重要转变。如在住房保障方面，把用于住房保障的财政资金用于通过收储市场闲置房源筹集公租房的办法，就是一条“多、快、好、省”的路子。

完善基本公共服务的绩效评估机制。国际经验表明，改进公共服务绩效的制度因素包括：分权和向下游政府转移基本公共服务责任；合理的人力资源管理；教育、卫生等部门扩大运作规模可以提高效率。从技术上来说，不断采集有关公共服务的财政支出效率信息也非常重要。绩效的设计是服务外包的核心，因为只有通过绩效才能对投入与产出的关系以及资金使用、规制管理等制定出明确的政策，来刺激基本公共服务的供给。一是绩效评估中的公平性，这是居民是否满意的核心。基本公共服务绩效评估的公平性和公正性表现在基本公共服务均等化程度上。二是要加强对公共服务供给效果的评估工作，进一步建立和完善专业评估机构，设计合理可行的评估指标，避免评估工作形式化和表面化，努力提高评估指标的系统性和科学性。政府要组织专家对现有的社会组织进行评估定级，按照相关规定，要求达到一定等级的社会组织才有资格承接政府的公共服务项目。

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第一条为了推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用，根据《中华人民共和国节约能源法》，制定本条例。

第二条本条例所称公共机构，是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。

第三条公共机构应当加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理的措施，降低能源消耗，减少、制止能源浪费，有效、合理地利用能源。

第四条国务院管理节能工作的部门主管全国的公共机构节能监督管理工作。国务院管理机关事务工作的机构在国务院管理节能工作的部门指导下，负责推进、指导、协调、监督全国的公共机构节能工作。

国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构在同级管理节能工作的部门指导下，负责本级公共机构节能监督管理工作。

教育、科技、文化、卫生、体育等系统各级主管部门在同级管理机关事务工作的机构指导下，开展本级系统内公共机构节能工作。

第五条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门开展公共机构节能宣传、教育和培训，普及节能科学知识。

第六条公共机构负责人对本单位节能工作全面负责。

公共机构的节能工作实行目标责任制和考核评价制度，节能目标完成情况应当作为对公共机构负责人考核评价的内容。

第七条公共机构应当建立、健全本单位节能管理的规章制度，开展节能宣传教育和岗位培训，增强工作人员的节能意识，培养节能习惯，提高节能管理水平。

第八条公共机构的节能工作应当接受社会监督。任何单位和个人都有权举报公共机构浪费能源的行为，有关部门对举报应当及时调查处理。

第九条对在公共机构节能工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家规定予以表彰和奖励。

第二章节能规划

第十条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门，根据本级人民政府节能中长期专项规划，制定本级公共机构节能规划。

县级公共机构节能规划应当包括所辖乡（镇）公共机构节能的内容。

第十一条公共机构节能规划应当包括指导思想和原则、用能现状和问题、节能目标和指标、节能重点环节、实施主体、保障措施等方面的内容。

第十二条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当将公共机构节能规划确定的节能目标和指标，按年度分解落实到本级公共机构。

第十三条公共机构应当结合本单位用能特点和上一年度用能状况，制定年度节能目标和实施方案，有针对性地采取节能管理或者节能改造措施，保证节能目标的完成。

公共机构应当将年度节能目标和实施方案报本级人民政府管理机关事务工作的机构备案。

第三章节能管理

第十四条公共机构应当实行能源消费计量制度，区分用能种类、用能系统实行能源消费分户、分类、分项计量，并对能源消耗状况进行实时监测，及时发现、纠正用能浪费现象。

第十五条公共机构应当指定专人负责能源消费统计，如实记录能源消费计量原始数据，建立统计台账。

公共机构应当于每年3月31日前，向本级人民政府管理机关事务工作的机构报送上一年度能源消费状况报告。

第十六条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门按照管理权限，根据不同行业、不同系统公共机构能源消耗综合水平和特点，制定能源消耗定额，财政部门根据能源消耗定额制定能源消耗支出标准。

第十七条公共机构应当在能源消耗定额范围内使用能源，加强能源消耗支出管理；超过能源消耗定额使用能源的，应当向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明。

第十八条公共机构应当按照国家有关强制采购或者优先采购的规定，采购列入节能产品、设备政府采购名录和环境标志产品政府采购名录中的产品、设备，不得采购国家明令淘汰的用能产品、设备。

第十九条国务院和省级人民政府的政府采购监督管理部门应当会同同级有关部门完善节能产品、设备政府采购名录，优先将取得节能产品认证证书的产品、设备列入政府采购名录。

国务院和省级人民政府应当将节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备纳入政府集中采购目录。

第二十条公共机构新建建筑和既有建筑维修改造应当严格执行国家有关建筑节能设计、施工、调试、竣工验收等方面的规定和标准，国务院和县级以上地方人民政府建设主管部门对执行国家有关规定和标准的情况应当加强监督检查。

国务院和县级以上地方各级人民政府负责审批或者核准固定资产投资项目的部门，应当严格控制公共机构建设项目的建设规模和标准，统筹兼顾节能投资和效益，对建设项目进行节能评估和审查；未通过节能评估和审查的项目，不得批准或者核准建设。

第二十一条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同有关部门制定本级公共机构既有建筑节能改造计划，并组织实施。

第二十二条公共机构应当按照规定进行能源审计，对本单位用能系统、设备的运行及使用能源情况进行技术和经济性评价，根据审计结果采取提高能源利用效率的措施。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。

第二十三条能源审计的内容包括：

（一）查阅建筑物竣工验收资料和用能系统、设备台账资料，检查节能设计标准的执行情况；

（二）核对电、气、煤、油、市政热力等能源消耗计量记录和财务账单，评估分类与分项的总能耗、人均能耗和单位建筑面积能耗；

（三）检查用能系统、设备的运行状况，审查节能管理制度执行情况；

（四）检查前一次能源审计合理使用能源建议的落实情况；

（五）查找存在节能潜力的用能环节或者部位，提出合理使用能源的建议；

（六）审查年度节能计划、能源消耗定额执行情况，核实公共机构超过能源消耗定额使用能源的说明；

（七）审查能源计量器具的运行情况，检查能耗统计数据的真实性、准确性。

第四章节能措施

第二十四条公共机构应当建立、健全本单位节能运行管理制度和用能系统操作规程，加强用能系统和设备运行调节、维护保养、巡视检查，推行低成本、无成本节能措施。

第二十五条公共机构应当设置能源管理岗位，实行能源管理岗位责任制。重点用能系统、设备的操作岗位应当配备专业技术人员。

第二十六条公共机构可以采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。

第二十七条公共机构选择物业服务企业，应当考虑其节能管理能力。公共机构与物业服务企业订立物业服务合同，应当载明节能管理的目标和要求。

第二十八条公共机构实施节能改造，应当进行能源审计和投资收益分析，明确节能指标，并在节能改造后采用计量方式对节能指标进行考核和综合评价。

第二十九条公共机构应当减少空调、计算机、复印机等用电设备的待机能耗，及时关闭用电设备。

第三十条公共机构应当严格执行国家有关空调室内温度控制的规定，充分利用自然通风，改进空调运行管理。

第三十一条公共机构电梯系统应当实行智能化控制，合理设置电梯开启数量和时间，加强运行调节和维护保养。

第三十二条公共机构办公建筑应当充分利用自然采光，使用高效节能照明灯具，优化照明系统设计，改进电路控制方式，推广应用智能调控装置，严格控制建筑物外部泛光照明以及外部装饰用照明。

第三十三条公共机构应当对网络机房、食堂、开水间、锅炉房等部位的用能情况实行重点监测，采取有效措施降低能耗。

第三十四条公共机构的公务用车应当按照标准配备，优先选用低能耗、低污染、使用清洁能源的车辆，并严格执行车辆报废制度。

公共机构应当按照规定用途使用公务用车，制定节能驾驶规范，推行单车能耗核算制度。

公共机构应当积极推进公务用车服务社会化，鼓励工作人员利用公共交通工具、非机动交通工具出行。

第五章监督和保障

第三十五条国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同有关部门加强对本级公共机构节能的监督检查。监督检查的内容包括：

（一）年度节能目标和实施方案的制定、落实情况；

（二）能源消费计量、监测和统计情况；

（三）能源消耗定额执行情况；

（四）节能管理规章制度建立情况；

（五）能源管理岗位设置以及能源管理岗位责任制落实情况；

（六）用能系统、设备节能运行情况；

（七）开展能源审计情况；

（八）公务用车配备、使用情况。

对于节能规章制度不健全、超过能源消耗定额使用能源情况严重的公共机构，应当进行重点监督检查。

第三十六条公共机构应当配合节能监督检查，如实说明有关情况，提供相关资料和数据，不得拒绝、阻碍。

第三十七条公共机构有下列行为之一的，由本级人民政府管理机关事务工作的机构会同有关部门责令限期改正；逾期不改正的，予以通报，并由有关机关对公共机构负责人依法给予处分：

（一）未制定年度节能目标和实施方案，或者未按照规定将年度节能目标和实施方案备案的；

（二）未实行能源消费计量制度，或者未区分用能种类、用能系统实行能源消费分户、分类、分项计量，并对能源消耗状况进行实时监测的；

（三）未指定专人负责能源消费统计，或者未如实记录能源消费计量原始数据，建立统计台账的；

（四）未按照要求报送上一年度能源消费状况报告的；

（五）超过能源消耗定额使用能源，未向本级人民政府管理机关事务工作的机构作出说明的；

（六）未设立能源管理岗位，或者未在重点用能系统、设备操作岗位配备专业技术人员的；

（七）未按照规定进行能源审计，或者未根据审计结果采取提高能源利用效率的措施的；

（八）拒绝、阻碍节能监督检查的。

第三十八条公共机构不执行节能产品、设备政府采购名录，未按照国家有关强制采购或者优先采购的规定采购列入节能产品、设备政府采购名录中的产品、设备，或者采购国家明令淘汰的用能产品、设备的，由政府采购监督管理部门给予警告，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予通报。

第三十九条负责审批或者核准固定资产投资项目的部门对未通过节能评估和审查的公共机构建设项目予以批准或者核准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

公共机构开工建设未通过节能评估和审查的建设项目的，由有关机关依法责令限期整改；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四十条公共机构违反规定超标准、超编制购置公务用车或者拒不报废高耗能、高污染车辆的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并由本级人民政府管理机关事务工作的机构依照有关规定，对车辆采取收回、拍卖、责令退还等方式处理。

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（一）负责水法律、法规组织实施和监督检查；组织起草有关水利工作的规范性文件。

（二）组织制订全县水利发展规划和计划，并负责监督实施。

（三）统一管理全县水资源（含空中水、地表水、地下水）。会同有关部门制订全县水长期供求计划、水量分配方案并负责监督管理；组织实施取水许可制度和水资源费征收管理制度；负责全县节约用水和防治水害的监督管理；依法实施全县水政监察；协调处理部门间和乡（镇）际间的水事纠纷。

（四）按照国家和省资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分；组织全县水资源的监测和调查评价；监测河道、湖泊的水量、水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

（五）组织指导全县河道、湖泊（包括人工水道、行洪区）、河口滩涂等水域及其岸线的管理与保护；组织全县河流、湖泊的综合治理和开发；指导管理全县水利工程的规划、设计，组织编制水利基建项目建议书、可行性研究报告和初步设计，负责审查、报批，并按分级负责的原则组织实施。

（六）负责水利行业管理，负责全县水利施工队伍的资质初审工作；对全县水利工程质量实施监督监理。

（七）负责全县防汛抗旱的日常工作。组织协调、监督、指导全县防汛抗旱工作，负责县属水利工程的调度运用。

（八）组织协调全县农田水利基本建设，指导农村供水、节水灌溉、人畜饮水等工作，指导全县农村水利社会化服务体系建设。

（九）主管全县水土保持工作；研究拟定水土保持规划、措施并组织实施。

（十）负责水利建设的计划安排及其资金的使用与管理；监督、检查水利系统国有资产的保值、增值。

（十一）负责编制并组织实施全县水利科技、教育发展规划；归口管理全县水行业对外合作与交流工作；指导和管理全县水利队伍的教育、培训和建设。

（十二）承办县政府交办的其他事项。

内设机构及其主要职责

（一）办公室（财务审计科）

协助局领导组织管理机关工作，协调机关各科室的工作关系；制定机关各项工作制度，起草重要文件和报告；负责会议组织、文电处理、信息、档案、保卫、信仿、卫生、计划生育、党群等工作；负责局机关和局直属单位的机构编制、人事劳动管理工作；负责机关离退休人员的管理工作；负责精神文明建设工作；负责编制全县水利行业教育发展规划和职工培训工作；负责全县水行业政策研究和全县水利宣传工作。

贯彻实施财政、税收、价格、信贷政策；监督管理水利系统国有资产的保值、增值，负责局属单位的财务审计工作。负责水利经济的规划、计划及组织实施工作。

（二）基本建设科

负责全县重点水利工程建设行业管理工作；指导监督水利工程施工的招标投标工作；负责全县水利施工队伍的资质初审工作；组织实施国家有关水利基本建设的质量标准，指导重点工程的县级初步验收；指导水利系统安全生产工作。

（三）水政水资源科（水利工程管理科）

负责组织实施水法规及水政监察，监督检查全县水利执法工作；研究制订水利工作规章制度；负责全县城乡地表水和地下水资源的统一管理与保护；组织全县水资源的调查、评价、监测并实施监督管理；会同有关部门制订全县水长期供求计划、水量分配方案；组织实施取水许可制度和水资源费征收管理工作；主管全县节约用水、计划用水和城市供水水资源规划工作；协调处理水行政执法和水资源开发利用方面的水事水污染防治纠纷；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制，监测河流、湖泊的水质，审核水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

负责组织指导全县河道（包括湖泊、人工水道、沟渠、行洪区）堤防、涵闸（包括水工桥梁）、排灌站（包括灌区）、机井等水工程的管理保护；对全县河道和水工程的防洪安全进行行业管理；负责水利工程的调度运用。

（四）规划计划科（科技科）

按照国家、省、市和县颁布的水利方针政策和总体规划，组织编制全县水利发展中长期规划、年度计划；参与大中型和县重点水利基本建设工程的可行性研究报告的立项、申报工作；负责全县水利勘测设计前期工作的管理；负责全县水利工程投资计划的研究制订工作；负责水利综合统计工作。

综合负责全县水利业务技术工作；协调、指导、处理水利重大技术问题；负责全县水利科技推广工作；编制并实施水利科技规划、年度计划；负责县水利学会日常工作。

（五）城乡水利科

负责全县农田基本建设规划和实施工作；负责全县农田排灌、节水灌溉实施及土壤墒情测报网络的管理工作；主管全县乡镇供水、人畜饮水工作；协调处理县（区）间、乡（镇）间的水事纠纷；指导农村水利社会化服务体系建设；负责全县水土保持工作；研究拟定水土保持规划、措施并组织实施，组织全县水土流失监测和综合防治。

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［关键词］职业教育;公共基础课程;职业能力

社会向信息化、服务化转型决定着职场对人才的需要从侧重于熟练掌握某一专业技能过渡到具有综合的职业能力，决定着社会的竞争已从“技能”的竞争转向“心”的竞争。在职场上，许多用人单位明确要求录用的人员要具有一定的语言表达能力、交流能力、适应能力、良好的职业道德等，技能的竞争成为基本门槛，诚信、态度、人格、价值观甚至梦想等成为用人单位的首要考虑要素。作为直接面向职场的职业教育，要实现与用人单位的“零对接”，必须重新定位培养目标，注重职业能力的培育，而不再是单纯的职业技能的培训，要完成此转变，势必重新认识和定位公共基础课程在培育学生职业能力上的重要作用。

一、当前公共基础课程在职业教育中的现状

在职业教育的教学中，常把课程分为三大类：公共基础课程、专业基础课程和专业课程。公共基础课程一般包括政治理论课、道德理论课、法律课、心理课、计算机、高职英语、应用写作、高职语文、高职数学、艺术鉴赏与修养、社交礼仪、中国文化概论等。公共基础课程是职业教育课程结构体系的重要组成部分，对提高学生的人文素质起着重要作用。在各类教育中，只有职业教育与社会经济发展联系最紧密，在工业化的初期或中期，职场上需要大量出校门就能进厂门的人员，所以当时的职业教育以“胜任岗位”为目标，侧重培养学生掌握某种职业技能，体现在教学过程中就是重专业轻基础，并且这种状况一直延续至今，未随着社会经济的信息化发展而有所变化。1.教学时间“压缩化”。职业教育一旦仅瞄准学生当前的就业，其培养目标就势必定位于学生掌握某种或某几种职业技能，所以在教学过程中加大专业课程的教学时间、压缩公共基础课程的教学时间就是一种必然，因为职业技能基本上是由专业课程来完成的。为了让学生熟练掌握某种职业技能，毕业后即能走上就业岗位，当前大多数职业院校的公共基础课程一再被削弱，课时均让位给专业课程。不仅校领导层、教师层，甚至一些用人单位、学生都认为学习公共基础类课程是在浪费他们的时间。根据河北省教育厅2014年的调研得知，在河北省的职业院校中，公共基础课程的教学时间均不到整个教学时间的40%，而且在现有的教学时间内，由于领导不重视，教师不用心，学生在公共基础课程上的上课率也很低，大部分学生“三天打鱼，两天晒网”。2.教学形式“实践化”。与普通教育和成人教育相比，职业教育的特色和生命力在于以实践为核心，培养学生的实践技能、动手能力，所以在具体的教学过程中，实践性教学方法是职业教育的主要教学方法。对于专业课来讲，采用实践性教学方法培养学生的上手操作能力是一种必然选择，但现在大多数职业院校为了突出特色，彰显其与普通高校的不同，也要求公共基础课程必须加大实践课时的力度，从课程体系结构到课程内容的选取、教学方法的应用、课程考核方式等均要求必须体现公共基础课程教学的实践性。有的院校甚至规定了公共基础课程的实践性学时必须达到的百分比，也有的院校把实践2016年2月上性教学方法的应用作为检查、审核、考核公共基础课程进行教学改革的标准，一时间，公共基础课程理论讲授部分遭遇了“滑铁卢”，不能与实践性教学部分同日而语了。3.教学目标“从属化”。当前，大部分职业院校侧重培养学生的专业技能、实际操作能力，突出专业课程的实践学习，这就决定了公共基础课程的教学目标势必是为专业课程服务的，处于从属地位。严格来讲，公共基础课程是培养学生智能结构不可或缺的一部分，对培养学生的兴趣、情感、价值观起着非常重要的作用。但一旦职业教育的目标定位在学生的眼前就业上，注重培养学生的某项具体专业技能而不是培养学生的职业能力后，公共基础课程的教学目标就被弱化了，就只能从泛泛的角度来认识公共基础课程存在的价值是为了促进学生的全面发展，提高其综合素质。随着社会工业化、信息化程度的不断提高，职业能力逐渐成为职业教育的培养目标，公共基础课程的教学目标应越来越受到重视，但很少有学者系统论证公共基础课程与学生职业能力之间的关系，所以公共基础课程的教学目标仍被认为是专业课教学的附属品。公共基础课程的上述现状在一定程度上反映出我国当前的职业教育是一种“舍远求近”的职业教育，仅定位于学生的当前就业，不注重学生的长远发展，其造成的结果可能是学生只学到一时的技术，但发展的后劲不足，一时就业，但长期失业。

二、公共基础课程在培育学生职业能力上的重要作用

当前，经济的飞速发展淡化了用人单位对应聘者的专业技术要求，对学生的责任感、敬业精神等品德素质越来越重视，而这些素质的形成与职教学生在校期间的公共基础课程密切相关。广大职业教育工作者应以此为契机，重新定位公共基础课程的培养目标，即以提高学生的综合素质为宗旨，重点培育学生的职业能力。职业能力是人们从事其职业的多种能力的综合。有不少研究者从不同的角度对职业能力进行了界定，当前主流观点认为职业能力是指个体将所学的知识、技能和态度在特定的职业活动或情境中进行类化迁移与整合所形成的能完成一定职业任务的能力。关于职业能力的内涵，学者们从不同的领域纷纷进行阐述。蒋乃平认为职业能力包括专业能力、方法能力和社会能力；陈宇认为职业能力主要包括职业特定技能、行业通用技能和核心技能三个层次；徐朔认为职业能力包括专业能力和关键能力。无论学者们如何表述自己的观点，均说明一个问题，即职业能力不是单一的专业能力，而是一个多层次复合体，为了更好地说明公共基础课程与职业能力的关系，本文认为职业能力包含职业基本能力、职业核心能力和职业发展能力。1.公共基础课程对职业基本能力的培育。公共基础课程通常安排在职业教育中的第一学年，在这一阶段，学生形成的能力是职业基本能力。职业基本能力一般包括两类能力：一类是通过系统教育而获得的基本能力，如阅读能力、基本交流能力、计算能力、写作能力等；另一类是通过系统教育而形成的个性特征，如开阔的视角、诚实守信的品质、正确价值观基本形成、与他人相处的能力等。职业基本能力并不必然直接为就业服务，却是不可或缺的就业储备能力。它不仅是每名毕业生参加工作、接受继续教育所必需的能力，也是每名毕业生参与社会活动，成为一个文明社会、法治社会的良好公民、合格职业人所必需的能力。公共基础课程中的大部分课程都会在不同程度上培育学生的职业基本能力。如交流能力固然和一个人的天性、性格有一定的关系，但其关键因素取决于个人的知识储备、内在素质。高职语文课程通过为学生提供系统的人文素材来丰富学生的情感、想象力，打开其心灵的翅膀，不仅可以提高学生的阅读能力、写作能力，还可以为其交流能力提供源泉；高职英语不仅开通了交流的另一条渠道，而且使学生“看到”异国文化，在丰富其内心世界的同时，更加开阔了视野；计算机课程促进学生运用信息技术进行交流的能力。总之，某一职业能力的形成都是不同课程共同作用、相互促进的结果，只是不同课程培育的侧重点不同，如高职数学侧重培育学生基本的计算能力；道德理论课、法律课侧重于帮助学生建构正确的价值观，增强学生的道德责任感、理性判断力、逻辑推理能力和思辨能力；艺术鉴赏与修养、社交礼仪、中国文化概论等课程为培育学生良好的职业修养奠定基础，而这些均会在不同程度上影响学生的个性特征的形成，促进学生阅读能力、基本交流能力的形成和发展。2.公共基础课程对职业核心能力的培育。职业核心能力是最能体现一名职业人工作素质高低的职业能力，一般包括三类基本能力：一类是职业所需的专业能力，即职业人对自己所学的专业必须达到的能力水平。职业能力当然离不开其专业性，在职业教育中，离开了特定的专业，职业能力就无从谈起。一类是职业所必需的特殊能力，也有人将其称为“关键能力”“核心能力”等，是指超出职业人特有的职业技能和知识范畴、从事任何一种职业都不可缺少的跨职业的基本能力，一般包括与其他职业人相互交流的能力、思考的能力、解决问题能力、与他人合作的能力、组织活动能力、自我学习能力。一个职业人如果具备了上述特殊能力，就比较容易实现职业变动，适应千变万化的人才市场需求。一类是个人的心理能力，此心理能力不是单纯从心理学意义上讲的，而是指直接与个人的个性特征、知识、技能密切相关的主观素质，如在具体事项上的判断力、在处理问题上的果断性、决定性等，此外还包括心理运作能力、心理承受能力、动机、创见性、领导能力等。职业核心能力中的专业能力基本是由专业课程来完成的，而职业核心能力中的特殊能力、个人心理能力培育就与公共基础课程息息相关。教育的目的是通过引起学生内心世界的共鸣而影响其行为。职业院校的学生普遍存在知识底子薄，学习兴趣不浓，个人主义、自由主义严重等特点，所以尽管专业课课时长，受职业院校重视，但对于学生来讲，他们觉得枯燥，往往是在就业压力下被动学习，反而是一些品德类课程、法律课程、心理课程、艺术鉴赏与修养、社交礼仪等课程能走进他们的内心世界，而恰恰这些课程对于培育学生的职业核心能力至关重要。品德类课程可以通过鲜活的事例引导学生认知、反思他人的行为和社会现象；法律类课程可以通过身边的案例分析告诉学生与他人交往的底线；艺术鉴赏与修养、社交礼仪课程可以借助中华民族的文化底蕴，在阐述必要的社交修养礼仪的同时，培养学生诚实守信的品质、构筑其社会责任感；心理学会告诉学生在工作中学会倾听，以便与他人沟通。这些课程资源都会在不同程度上引起学生内心世界的变化，使其变得头脑灵活、态度宽容、行为适度，进而促进其形成理性思考问题的能力、乐与他人合作的品质，遇事有自己的认知和判断力、解决问题有决策力，在重大变动面前有承受挫折、适应环境的能力。3.公共基础课程对职业发展能力的培育。职业发展能力是建立在每个职业人各自不同的价值观、梦想、意志力、创造力基础上的市场驾驭能力，这种职业能力是在职场上经过历练所形成的特有的市场洞察力、预见力，必须经过一定时间的职场打磨才能形成。一名职业人能超出同行脱颖而出，这其中不仅凝聚着他对工作的责任感，更是因为他对工作有超乎同行的洞察能力、判断能力和创新能力，而能激发一个人洞察能力和创新能力的就是其背后的价值观、梦想、激情和意志力。在职业教育的学习中，公共基础课程仅仅是在意志力、梦想、激情等的培育上起作用，但成功的因素分为智力因素和非智力因素，梦想、意志力等往往是卓越人士成功的关键。世纪佳缘副总裁刘惠璞说：“对于一个求职者来讲，30岁之前能达到多高的职业高度，在于你的职业技能和技巧，30岁之后你能达到多高的职业高度，在于你的人生观和梦想。”像阿里巴巴、微软等企业，在竞争激烈的市场中之所以能够脱颖而出，靠的是他们对市场深刻的洞察力和对未来的预见力。但是，当我们分析马云、比尔•盖茨个人成功之道时会明白，这些成功的企业背后渗透着每一个优秀团队领导者自己的价值观、意志力、梦想和激情，而正是这些激发起他们的创造力。所以说，职业发展能力是一种与众不同的能力，它建立在每个职业人的梦想、意志力上，是一种主动引领市场走向的能力。而这种梦想、激情、意志力可以通过公共基础课程中的思想品德类课程、高职语文课程、高职英语课程等来共同培育。学习的实质是内心的变化，公共基础课程中的一些思想、人文知识可以丰富学生的内心世界，使他们变得有梦想，有激情，懂坚持，有意志力，再经过自身悟性和智慧的整合，通过职场上的锻炼，最后会形成具有个人魅力的职业发展能力。

三、公共基础课程对学生职业能力的培育途径

认识到公共基础课程在现代职业教育中的“硬实力”作用，就必须重新进行课程设置，研究其对学生职业能力的培育途径。1.精选教材、优化教学内容。教材的选取原则：一要有一定的深度和前沿性，不是泛泛的简单的知识累积，以便学生自学和拓展知识面；二要不仅有必要的理论铺垫，而且还应包括丰富的、典型的事例及对事例的分析和反思，以锻炼学生分析、思考问题的能力。教材是教学内容直接的物质载体，但教学内容不完全等同于教材，否则教师就没有存在的价值。教学内容的优化原则：一是保证知识的系统性，由感知到领悟再到掌握，循序渐进引导学生提高自身的职业能力；二是必须围绕培育学生某一种或几种职业能力优化，如为了培育学生用英语与客户的交流能力，就要从交流的对象、交流的目的、交流的态度、交流的礼仪、交流的方式等方面精心选材，以达到教学目的。总之，教师在优化教学内容时，要把自己与学生、教材、媒体、环境视为是一个可变动的“生态系统”，最大限度地引起学生学习的兴趣，促进其职业能力的形成。2.合理安排教学环节。合理安排教学环节主要是指教学设计。一名优秀的教师必备的基本功是语言组织能力和教学设计能力，在选好教学内容、定好教学目标后，能否达到预期的教学效果关键在于教师如何进行教学设计，安排教学环节。教学设计成功会事半功倍，使学生在不知不觉间达到一种内心世界的升华，并外显于行为。教学设计应遵循的原则：一是系统化。根据教学目的，按照认知、能力、情意三个层次，从引入、展开、讲解、例证、结尾逐级分明，形成一个类别分明、层次清晰的完整体系。二是具体化。每一环教学设计要达到什么目的、起到什么作用、升华到什么程度，必须明确、具体；整体教学设计要达到什么教学效果，促进学生哪方面的认知、引起学生内心世界什么样的变化，必须有具体的预测。三是层次化。教学设计的层次化指教学设计之间的配合性。其一般规则是小问题用小设计，中心问题用大设计，小设计配合大设计，共同完成教学目的。3.选择适当的教学方法。教学方法没有优劣好坏之分，只有适合不适合之分。选择何种教学方法主要取决于教学内容。随着时代的进步，教学方法越来越丰富，多媒体教学、案例式教学、情境式教学、研讨式教学越来越受关注，然而对于公共基础课程来说，讲授式教学法和实践式教学法仍是最主要的教学方法。决定职业人内涵式发展是其内在的知识结构是否充实，没有一定的知识底蕴作支撑，即使是一名优秀的职业人也很难在飞速发展的社会里有突破性进展。讲授式教学法是最基本、最悠久的教学方法，比较适合于阐述基本知识，分析相关概念，解释基本理论等。讲授式教学法能在短时间内浓缩一门课程的精华，迅速增加学生的文化底蕴，提高学生的综合素质，为学生在实践中能更游刃有余地应用打好坚实的理论基础。实践式教学方法是建立在学生掌握一定量的知识储备基础上的。在职业教育中，典型的实践式教学方法是为学生建立“真实”的职业环境，使学生能够身临其境，这既可以让学生形成明确的职业意识、锻炼学生的心理素质，也可以使学生熟练掌握职业所必需的主要知识、技能、修养、态度和职业能力。

作者:李红丽 单位:武警石家庄士官学校

［参考文献］

［1］邓泽民，陈庆合，刘文卿.职业能力的概念、特征及其形成规律的研究［J］.煤炭高等教育，2002（2）.

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在日前接受记者采访时，总经理战龙表示,“业绩是资产管理行业最核心的竞争力，而这种核心竞争力的打造除了不断充实优秀的人力资本之外，还需要一个完善的公司治理结构来依托与承载。

基金业是一个典型的周期性行业，随牛市而发展，在熊市中蛰伏，呈现螺旋式上升的发展轨迹，国际国内莫不如此。2011年的低潮正是强化公司治理的良好时点，让策略和发展回归到这个行业安身立命的根本，励精图治，坚持投入，是当前最应该做的“正确的事”，这也是交银施罗德过去一年的功课。事实证明，这样稳扎稳打的付出的确为交银施罗德带来了可喜的回报。

明星团队 打造过硬业绩

对于交银旗下基金进入2012年以来的持续发力，基金研究人士认为主要得益于其对投研团队的强化建设。“在人才梯队别着重充实了自下而上擅长选股的基金经理和研究人员，并不乏有一些明星基金，形成了较为强大的投研团队。以研究驱动业绩，推动投研一体化，加速研究成果向基金业绩的转化。”总经理战龙表示。

具有国际视野的交银施罗德，投研团队主要来源于包括施罗德集团在内的海内外著名金融机构。这些成员的特点是，具有国际水准的投资专业理论素养，拥有丰富的国际市场和国内市场投资经验，对中国证券市场实际有深刻的认识和理解。

据了解，交银施罗德投研团队中有多位明星级基金经理坐镇。其中，作为投资总监的项廷锋具备13年基金从业经验，对固定收益投资颇有心得；权益部总经理、交银成长基金经理管华雨具备10年证券、基金行业经验，其掌舵的交银成长自成立以来，为持有人带来了较为长期、稳定的资本增值，在牛市熊市中均有良好表现；另外，固定收益部副总经理、交银双利、交银增利的基金经理李家春等均具备多年投资经验，公司强大的投研能力为交银旗下的各类基金提供了后盾和保证。

挑战与机遇并存

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[关键词] 内部控制；内部治理功能；外部治理功能

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 007

[中图分类号] F239.45 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）08- 0015- 02

1 内部控制治理功能的产生及发展

内部控制治理功能包括内部治理功能和外部治理功能。内部治理功能主要是指包括董事会、审计委员会在内的治理层，通过内部控制的实施对管理层的工作进行监督和控制；外部治理功能旨在强调投资者和社会公众借助内部控制对管理者实施的监督和评价，外部信息使用者借助内部控制有效性信息对企业财务会计信息披露真实可靠性的评价。内部控制治理功能主要经历了3个发展阶段。

1.1 没有治理功能的内部牵制阶段

内部牵制是早已在人类社会经济发展史中存在的内部控制基本思想和初级形式。直到20世纪初，内部牵制开始走向成熟，这个阶段的内部控制即内部牵制，以查错防弊为目的，以职务分离和交互核对为手法，行使辅助会计的职能，并没有被提出其具有治理职能。

1.2 强调内部治理功能的内部控制阶段

20世纪70年代，由于治理会计、成本会计、国际会计、企业治理等的发展成熟，要求企业内部控制的内涵有所增加。这时，董事会介入内部控制，对管理层实施监督和控制，人们开始注重内部控制的内部治理职能，即董事会对管理层工作的监督职能，要求董事会应当监督、检查和评价管理层的财务收支等经济活动，并对其经济责任的履行以及是否违规、浪费等进行检查，最终做出解除职务或追究责任的决定。

1.3 系统发挥内外治理功能的内部控制阶段

20世纪90年代，由于吸收了大量的治理方面的新思想，加之迅速发展的高风险行业和信息产业的影响，以及与日俱增的企业会计舞弊事件的发生，迫使美国会计界对内部控制进行更深入的研究。COSO委员会在1992年提出《内部控制——整体框架》报告，并在1994年对其做出进一步的补充，将内部控制的内部治理功能和外部治理功能有效结合，在要求企业内部董事会发挥监督职能的同时，还强调对企业进行动态控制，以便企业经营者对管理层行为进行有效的评价，并对其进行管理，从而为外部信息使用者提供真实可靠的财务会计信息。

2 强调内部控制治理功能的意义

2.1 为投资者和管理者提供有效信息

在内部控制治理功能的作用下，内部审计可以通过监督审计人员获得企业经济运行的信息，及时上报给董事会，以帮助投资者和管理者发现企业经营管理中存在的问题，这样缓解了投资者和管理者与被管理对象之间的信息不对称，并对被管理对象产生了行为约束，从而降低了其机会主义行为。

2.2 完善公司治理结构

通过内部控制治理功能的发挥，投资者对企业的外部治理将不只是局限于亲自对管理层的工作进行监督、依靠制定规章制度激励员工以及单纯的外部审计。经营者还可以在对管理层进行监督管理时充分发挥其对经营活动全程进行监督和管理作用，对所有经营活动都进行事前策划、事中控制和事后监督。

2.3 增加企业价值

内部控制治理功能的发挥，促进审计监督的实施，提高财务报表的可靠性，可以对内部控制等企业的规章制度进行认证，促进经营管理的有效进行，可以为管理活动提供咨询服务，提高企业的管理水平，保护了企业内部信息，降低企业信息泄露的风险与成本，而且通过检查企业内部控制系统的运行，使得企业的内部控制系统能够正常、无偏差地运行。

3 我国内部控制治理功能存在的问题

3.1 内部审计观念落后

目前审计人员将大部分精力投入到财务数据的真实性、合法性的查证及生产经营的监督上，审计的主要职能不是分析企业管理状况和提出管理建议并对其进行评价，而是进行账务的查错防弊，审计对象以凭证、账簿、会计报表以及相关资料为主要内容，审计工作没有深入到管理和经营领域仅仅集中在财务领域，审计方式多数是事后审计。

3.2 内审机构和审计委员会缺乏独立性

目前，内部控制机构作为企业的一个治理机制，其工作范围是董事会决定的，内审机构和审计委员会的独立性在一定程度上受到其组织地位的影响和企业高层的制约，其独立性的缺失使得审计工作不能客观公正地进行，从而导致内部控制无法有效实施，当然更不用谈内部控制的治理功能的发挥了。

3.3 内部授权缺乏合理性

近年来，虽然越来越多的高层管理者意识到“授权”对组织生存和发展的重要性，而且也实行了不同程度的授权，但很多企业并没有得要其预期的效果，一方面，领导层对所有的事都亲力亲为，不信任下属甚至低估下属的能力，导致工作避重就轻失去重心，打击了下属参与工作的积极性，大大降低了企业的工作效率；另一方面，许多领导者在授权之后就放任不管了，使放出去的权利无法得到保障，导致无法及时获得企业经营管理各方面的最新信息来调整各个部门的发展战略或更改决策，也不能积极有效地根据各种变化指导下级员工的工作。

3.4 内部控制信息披露存在缺陷

我国上市公司内部控制信息披露的目标仅停留在满足监管的要求上，对现行的内部控制制度仅仅在完整性、合理性和有效性方面进行评价，出具评价报告，并提出改进建议，没有对审计人员在对于公司是否披露真实的内部控制信息方面发表意见提出要求。另外，没有界定内部控制的责任主体，对内部控制信息披露相关主体的责任界定也不明确，缺乏对信息披露的形式、格式以及内容的详细规定和统一要求，使上市公司在披露内部控制信息时存在很大的随意性和选择性。

4 内部控制治理功能现存问题的应对措施

4.1 转变内部审计观念

随着经济的发展，公司逐渐建立起有效的治理结构，企业内部审计的职能应该转为为企业内部管理提供服务，而不仅仅是传统的财务会计层面的“查错防弊”，与此同时，我们应该将审计的重点放在企业风险控制和内控制度评价上来，从而及时发现问题并解决问题，达到对内部控制制度进行改进和完善的目的，不断提高企业生产经营活动的效率，增强企业经营活动的效益，并努力达到预期的效果，将企业内部审计职能充分发挥。

4.2 强化内部控制主导者独立性

由于不同规模的企业在公司治理结构、组织方式上存在不同，导致内部控制在其公司治理过程中发挥作用的途径也不尽相同。在我国，企业的内部审计模式主要有“财务负责人领导制”“纪检监察部门负责人领导制”和“总裁或副总裁领导制”，其中，“财务负责人领导制”和“纪检监察部门负责人领导制”独立性较差，无法保证内审机构的客观性和公正性。在我国鉴于监事会组成人员的专业胜任能力有限，董事会充分发挥其制衡机制的作用，可以对中小投资者的权益进行保护。此外，审计委员会的专业胜任能力和独立性高于监事会，其在公司治理中职能的发挥将更为有效，所以应建立由独立董事组成审计委员会的内审模式。

4.3 规范内部授权行为

企业经营管理是一个复杂的系统工程，为了保证这个系统的正常运行，实行合理授权是必然的。管理者必须清楚地认识到有一部分权责必须亲力亲为不可以授予下级，包括公司内部的重大人事安排权，重要法规制度的决定权，机构设置、变更和撤销的决定权以及对组织重大行动及关键环节执行情况的检查权等。对可授予内部控制执行人员的权责要有“度”，要在企业内部针对各个控制环节的需要进行不同程度的授权，这样才能保证内部控制制度运行的有效性。所以企业需要严格控制、认真分析其经营活动中的关键点，包括关键领域和关键流程等内容。严谨的内部控制，不仅要对企业经营管理的各个方面实行全方位的有效控制，而且要对企业经营管理的重要方面、重要环节实行重点控制，做到抓大放小，充分利用有效资源。

4.4 有效披露内部控制信息

首先，明确界定内部控制信息披露的责任主体，将其责任主体界定为管理当局或董事会单独承担，亦或者二者协调工作共同承担；其次，建立完善的内部控制信息披露体系，并对其进行规范，每个公司的董事会都要将内部控制信息在年报中进行披露，并对审计委员会提出评价内部控制的要求，并对其内部控制的可行性发表评价意见。为了对上市公司在进行披露时的行为进行规范，并强化相关制度的可行性，中国证券监督管理委员会还要具体规定上市公司内部控制信息披露的格式和内容。最后，在鼓励上市公司自愿披露内部控制信息的同时对其进行监督管理，加重查处内部控制信息披露的违规行为，使违规的公司承担的违规代价加大。在证券法中努力完善有关上市公司的民事赔偿制度，对其通过实施违法行为取得的非法利益做出规定，对受到损失的投资者进行赔偿。其次，要建立政府监管、社会监督和行业自律“三位一体”的监督管理体系，要求监管部门在监管程序方面做出改进，壮大监管部门的人员队伍，并对监管法规做出进一步完善，同时建立内部控制信息披露的风险预警系统，为监管部门的监管工作提供保障。从而强化证券监管系统有效监管效用。

主要参考文献

[1]程晓陵，王怀明.公司治理结构对内部控制有效性的影响[J].审计研究，2008（4）.

篇13

开展“创争”活动是培养和造就一支强大的高素质的职工队伍的重要战略举措。“创建学习型组织，争做知识型职工”，就是要不断增强职工的学习能力、创新能力、实践能力，提高职工的业务素质和综合素质，提升企业核心竞争力。这是我们电力企业加快现代化企业制度建设的必然选择。

观念创新是先导

“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”这种“创新”也应该包括“观念”的创新。观念支配行动，思路决定出路。只有观念创新，才能更好地认识和改造客观世界，触发思维方式、行为方式的一系列变革。企业的创新，首先应该是观念的创新。

1 创建学习型企业，提高职工创新能力，观念转变是关键

我们每一个电力的领导与职工必须从以前认为的“电老大”观念中解脱出来，应该清醒认识到：电力企业职工唯一能适应市场变化的能力就是学习与创新，在创新中求得发展与生存，只有不断提高个人的学习能力和创造能力，才能增强我们企业的整体素质，提升企业的竞争能力，才能使企业在激励的竞争中立于不败之地，同时，我们自身才能获得最大收益。

2 树立适合本企业的科学人才观

要牢固树立人才资源是第一资源的观念，充分发挥人才资源开发在企业发展中的基础性、战略性、决定性作用，这是科学人才观的最基本的观点。电力企业是劳动密集型行业，我们既需要文化素质高、懂得经营善于管理的人才，需要能征善战、技术精湛的技术骨干，同时也需要实实在在的一线技能人才。因此，树立适合本企业的科学人才观、抓好各个层面的人才队伍的建设、建立良好的激励机制，使广大员工能人尽其才、才尽其用，形成风格各异却目标一致的群体。

3 开展多种形式的教育活动

要积极通过宣传教育、理论灌输、循循善诱、舆论引导等方式，使职工充分认识到，必须加强自身学习，只有不断学习、终身学习，才能跟上企业发展的形势，否则，将被企业和社会淘汰。必须克服“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的逃避思想，强化自身的学习科学文化和专业技能的主动性，自觉地把个人愿景与企业愿景统一起来。

4 建立“零缺陷”管理理念。电力企业的宗旨是“安全第一，预防为主”。安全是电力企业的生命，一旦失去了安全，生命的过程就结束，同时我们职工的利益也随之丧失。电力企业的这一特性，要求设备无缺陷、无隐患，根据这一特点，我们应该完全理解“百分之一的缺陷，带给用户带给我们的就是百分之百的损失”和“零缺陷”管理理念。

制度创新是基础

1 建立竞争的动态用人机制

激活用人机制，打破安于现状的惰性心理，为每个职工提供上升空间，满足职工求新、思进、积极向上的愿望，激发职工学习和创新的积极性和主动性。全面推行竞聘上岗。首先是打破身份管理界限，由以前的身份管理向岗位管理转变，实行一岗一薪制，易岗易薪。其次是自上而下全面实施竞聘上岗工作，形成能上能下、能进能出的用人机制，增强员工的忧患意识和竞争意识，从而增强企业凝聚力和战斗力。

2 建立教育培训机制

教育、培训是回报率最高的投资。我们企业必须始终把教育培训工作纳入到企业整体发展规划之中，建立严谨的教育培训机制，切实做到教育、培训与企业经营同步规划，配套实施。建立不同层次的岗位培训体系，采取自办培训、以会代训、远程培训、外送培训等方式进行培训。

3 建立表彰激励机制

注重培养和树立典型，以榜样的力量感染和带动职工，不断激励职工勤奋学习、岗位成才、努力成才，营造企业尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围。

学习创新是重点

在“创争”活动中，要特别注重团队内部的互动学习，使每一位职工都能最大限度地共享知识和技能。英国作家肖伯纳有一句名言：“两个人各自拿一个苹果，互相交换，每人仍然只有一个苹果；两个人各自拥有一个思想，互相交换，每个人就拥有两个思想。”如果每个职工都能把自己掌握的新知识、新技术、新思想拿出来和其他团队成员分享，集体的智慧势必大增，就会产生1+1>2的效果。

载体创新是源泉

1 进一步推进职工素质工程

把“创争”活动与推进职工素质职工程紧紧结合。通过推进职工素质工程的实施，促进“创争”活动开展，营造广大职工学技术、钻业务、比技能、提素质、增效益、促发展的良好氛围。通过动员和组织职工参与学习教育、岗位练兵、合理化建议等活动，使职工的学习能力、创新能力、竞争能力、业务技能明显提高，从而达到提高职工素质，促进职工队伍建设的总体目标。

2 深入开展经济技术创新工作

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党的十八届三中全会提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标，而公务员作为政府职能的执行者，其职业能力是国家治理能力的重要组成部分，尤其在大力建设电子政务的背景下，对公务员职业能力也提出了新的要求。通过对已有文献的梳理，笔者发现关于公务员职业能力的研究只局限于组织对个人的单向思维。本文突破已有研究模式，从“组织—个人”双向角度构建了以电子政务能力为核心的公务员职业能力模型，这不仅为公务员职业能力的后续研究奠定基础，也为公务员职业能力建设实践提供了有益参考。

二、电子政务环境对公务员职业能力的新要求

马克思•韦伯早就提出“公务员作为一种职业”[1]，张康之在研究公共管理者的职业活动时也认为，一切从身份地位出发和依据身份地位而开展的活动，都不是职业活动，职业活动的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公务员作为行使公共权力、提供公共服务的主体，其职业能力是指在特定行政生态环境中，公务员在特定岗位上依法进行职业活动所需要的专业和非专业的本领和在此过程中实现自我价值的行为方式。公务员职业能力不能等同于公务员专业能力，职业能力的侧重点是完成公务员职业活动所需要的一系列能力的总和，包含专业能力和非专业能力，专业能力只是在这个职业活动中从事专业工作所需要的专业知识和专业技能，有其特殊性，并不能涵盖非专业能力。其实质就是，一方面提升公务员整体能力素质，进而提升政府执政水平；另一方面，提升公务员个体在社会职业系统中的竞争力，为个人职业生涯的规划提供重要保证。电子政务是指各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。[3]电子政务作为电子和政务的结合，随着政府职能改变的同时也可以有力地促进政府职能的转变，两者存在一定的内在关联性和契合性。在共同追求公共行政改革目标的过程中，电子政务可以内在优化政府管理手段，提高政府的工作效率和服务水平，促进政务公开和廉政建设的发展，推动现代国家治理体系和治理能力现代化。电子政务是政府组织核心竞争力的重要组成部分。公务员作为政府职能的执行者，电子政务环境自然也对公务员职业能力提出了新的要求。

（一）服务观和信息观高度统一电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台，这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等，从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务，公务员作为政府职能的执行者，要高度重视信息观和服务观的培养，并将二者契合统一。

（二）信息化的公共管理能力电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现，公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合，改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式，适应开放透明的虚拟行政环境，不断增强现代行政管理能力，深刻领会电子政务“以公民为中心，以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。

（三）知识信息管理能力电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合，政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道，在这个信息传递的过程中，公务员将面对大量的行政反馈信息。因此，公务员必须具备一定的信息管理能力，将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递，提炼出有价值的回馈信息，这样才能真正把人民群众的意见搜集上来，真正代表最广大人民群众的切身利益，提供良好的管理和服务。

（四）信息技术应用能力公务员是电子政务的主要应用者，在信息时代的国家治理背景下，其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力，对特定软件能够熟练掌握和操作，熟悉网络技术知识，能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的，以达到信息化办公的目标，最终快速解决各种社会问题。

三、英美两国公务员职业能力的标准参考

公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上，公务员职业能力由哪些要素组成？不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同？这些问题显得尤为关键，否则所有研究实践都是“海市蜃楼”，缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果，都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动，PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求，但不同层级的核心技能有着共同的要素：其一，战略思维能力；其二，调研能力；其三，宣传与策划能力；其四，项目管理能力；其五，财务管理能力；其六，人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定，英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定，这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现，也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。[5]而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员，并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准，为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标，但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向，很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时，各级公务员应该具备同样的基本能力，包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架，虽然前人事部2003年了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。[6]但这九个要素过于抽象和笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。

四、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析

（一）职业能力模型的构建公务员职业能力要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质，他毕竟会有接触不到的领域，存在知识的空白。因此，政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求，还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能。[7]在借鉴英美两国职业能力标准的基础上，结合中国电子政务的行政生态环境特征，应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计。

（二）公务员职业能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征，是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求，不以公务员层级和类别发生质变，是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段，运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制，从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。⑵知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。⑶信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用，并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。⒉基本能力基本能力并不是公务员职业所特有的，它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领，不以职业类型而改变，只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会，主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。⒊层级能力层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求，更侧重职业能力的层级性。目前，中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究，对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示，但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果，暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。⑴高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位，主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门，该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量，审时度势地从社会发展需求出发，协调社会各阶层的利益关系，前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定，进而建立起有效的决策系统，达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础，对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。⑵中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位，主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门，该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量，大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力，是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力，是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体，催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中，公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。⑶基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位，包括办事员、科员、科级公务员，这个群体在公务员结构中占有很大比例，是国家行政权力的基层代表，是直接与社会公众发生行政关系的主体力量，由于其直接面对最广大人民群众，职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用，并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列，达到组织效能最优化，进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力，是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力，是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标，甚至出现影响组织正常运转的非正常因素，公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合，从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外，还需要公务员积极主动地深入基层，展开科学的调查研究，收集社会和公民的需求，调查研究能力必不可缺。⑷各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系，各层公务员层级能力绝不是一个独立个体，它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程，实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求，也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力，中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平，能够很好地预先定位自己的职位层级，在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。⒋专业能力公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力，包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求，等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力，层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求，而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求，是一种内化力量，不仅可以提升公务员的工作兴趣，从而提高职业能力，最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定，中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）、专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位），职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果，但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定，不同专业虽然具有不同的能力表现形式，但专业能力结构本质上是相通的，专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑，主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点，结合政府组织需求，制定出本专业在政府组织中的能力框架，并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一，是提升政府执政能力的关键因素，“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。

五、结束语