公共治理能力精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇公共治理能力，期待它们能激发您的灵感。

篇1

【关键词】国家治理 公共预算 国家审计

一、引言

财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力。

二、公共预算理论概述

公共预算是提升国家治理能力的重要工具，是政府的收支计划和政府全部活动信息的文件记录，它存在于市场经济中，并且是与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算本质上是一种委托关系，是委托人（ 公众） ，通过法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，筹集公共资源 （ 资金） ，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。

公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、 推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。

三、公共预算与政府治理能力的内涵联系

（一）公共预算是“国家治理 的核心”

预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是配置经济资源的工具，本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。

（二）公共预算推动政府治理能力提高的途径

现代公共预算是现代财政制度改革的重要部分，对于提升政府治理能力有积极的作用。其作用路径主要包含三方面，对于改善政府的法制、公信力、廉洁及效能有明显作用。

1.现代预算制度可以提高政府法治责任能力

法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。

2.要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用

政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。

3.要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用

民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。

（三）要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用

治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。

四、当前我国公共预算存在的问题

从近几年预算审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

一是公共预算编制不完整、不细化。二是公共预算审查流于形式。三是公共预算变更频繁，缺少约束力。四是公共预算的绩效评估难以落实。五是公共预算不公开、不透明。

五、改进建议

为了积极推动公共预算的法治化、规范化、透明化、民主化和绩效化进程，在建立现代现代预算的同时，进一步促进国家治理走向良治，提高政府治理水平。针对当前我国公共预算治理存在的问题，提出了以下措施：

1. 有效的国家治理离不开监督机制。针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方 式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。

2. 增强预算的法制性，促进政府法制责任的提升。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度。

3. 加强预算程序管理，促进政府公信责任的提升。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。

4. 提高预算透明度，促进政府廉洁能力的提升。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。

5. 完善预算考核体系，促进政府绩效能力的提升。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。

六、总结

十八届三中全会决定明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府治理实际需要出发，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。

参考文献：

[1]王绍光，马骏.走向“预算国家”――财政转型与国家建设，载于公共行政评论，2012，6.

[2]赵鲁光.基于公众参与治理视角的国家审计，载于审计月刊，2012，1.

[3]薛芬.政府预算变革与政府预算执行审计战略转型，载于审计与经济研究2012，6.

篇2

从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。

二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。

三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。

3对我国新公共管理中政府职能的几点建议

新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。

3.1政府必须引领好新公共管理运动

要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。

3.2政府必须加快职能转变

我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。

要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。

3.3政府必须兼顾效率与公平

政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。

3.4政府必须要持续完善自身建设

篇3

关键词：非政府组织；公共管理；功能

回顾我国社会的不同发展阶段，社会管理的主体在性质和存在状况是有所区别的，它们所采用的社会治理方式也存在着明显的差异。在农业社会，社会管理主体仅限于朝廷及其派出机构，社会具有同质性、封闭性和稳定性的特征，社会管理以权力为主导，朝廷简单粗暴的统治模式十分奏效。在这个时期，我国非政府组织多以商会、行会等形态出现，在政府独大的社会中，它们的发展处于被压制的状态，谈不上参与社会管理。工业社会，社会不断分化，出现了专业化分工，政府就是在此过程中出现并成为社会日常事务的直接管理主体，政府以法律为依据对社会实施管理。改革开放以后，我国逐渐形成“小政府-大社会”社会结构，非政府组织也在这一时期得到迅猛发展，成为政府实施社会治理的重要合作伙伴。而到目前我们处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。

公共管理理论的重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，参与的主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个和平、安全、稳定、有秩序、能实现良性竞争的社会环境的目标；最后，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。[3]

一、非政府组织的概念及特征

（一）非政府组织的概念。非政府组织是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻译过来的，它带有更多的政治方面的含义，一般指的是那些拥有正式组织结构并从事公益活动的社会组织。[1]最早使用非政府组织这一概念的是联合国，非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。之后世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。政治学辞典认为，在中国，非政府组织是由一定数量的自然人、法人或其他社会组织，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持续结成的，从事社会公共事业的民间组织。王名教授从非政府组织的“功能―结构―属性”这一视角，将非政府组织定义为：社会组织是独立与政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称。[2]

在我国现有法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中，社会组织包括社会团体和民办非企业单位两个方面。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

本文认为，非政府组织是人们在自愿、自主、自治原则基础上成立的，独立与政府体系之外的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。

（二）非政府组织的特征。美国霍普金斯大学教授莱斯特・萨拉蒙（Lester・M・Salamon）将非政府组织的特征概括为以下几点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，这是国际社会普遍接受和认可的划分方法。综合萨拉蒙教授的观点，结合我国非政府组织发展情况，我们认为，我国非政府组织具有以下几个主要特征：

第一，独立自主性。非政府组织是公民自发自愿组成的，它们拥有正式的管理章程的和运行机制，享有在法律允许的范围内独立行使决策权而不受来自于政府强制权力的干涉的权利。非政府组织用有自己独立的财务管理系统，可以根据组织发展的具体情况对组织的财务预算进行自主安排，并对其自身的经济行为负责。第二，中介性。非政府组织处在政府和市场之间，具有很强的中介性 和中立性，在二者之间发挥沟通协调的功能。在“政府―非政府组织―市场”这样的结构中，政府位居高处，纵观全局，发挥宏观调控的作用；市场处于基础地位，充分优化资源配置，为社会主义建设打下良好的经济根基；非政府组织处于中间位置，联结政府和市场，形成一个“铁三角”式稳定的社会整体。第三，公益性。与企业不同，非政府组织不以提供服务获取经济利益作为自己生存发展的终极目标，仅将提供服务作为实现自己组织使命的一个手段，而更多关注的是公共利益的实现问题。非政府组织的运行和管理更多的是依赖于社会的支持，它们以各种方法和形式吸收来自于社会的公共资源，如资金、人员等，并将这些资源投入生产成公共产品用以满足社会其他成员的需求。第四，自律性。非政府组织的自律性有来自内外两方面的约束，一方面，组织内部章程可对组织内成员行为产生约束并对组织决策，以实现组织的自我管理；另一方面是来自社会监督的压力，包括政府监督和社会监督。社会监督以非政府组织在参与社会治理的过程中向社会所做出的承诺为对象，唯有依约行动，对自己的行为负责，其存在的合法性才能够得到真正的保障，否则，协助政府参与公共管理将成为空谈。

二、非政府组织的公共管理功能

非政府在组织的特征和性质决定了它能够作为公共管理的主体之一，在参与公共管理过程中发挥应有的沟通、协调、监督、服务等等的功能，具体有如下几点：

（一）搭建政府与民众间的沟通桥梁，维护社会稳定秩序。民主的基本要义就是人民当家作主，公民拥有参与管理国家事务的权利，实行公民对政府的有效监督。在“大政府―小社会”的情况下，作为单一个体的公民无法监督与之相比庞大的政府，更谈不上行使管理国家事务的参与权。不同于势单力薄的公民个体，非政府组织作为社会力量的集结器，集聚了一定的社会资源，拥有更多的参与社会事务管理的条件、机会和社会影响力，它们的存在为公民提供了政府和社会对话的渠道。一方面，非政府组织利用它贴近群众可以及时洞察民情、了解群众需要的优势，借由非政府组织自己的官网等媒体的影响力表达民众利益诉求，更容易引起政府的关注；另一方面，它们可以通过与政府相关部门之间的合作，利用彼此的资源优势，回应社会需求向社会提供服务。非政府组织是政府实现民主管理的必要前提，是沟通民众与政府的协调沟通桥梁。

（二）拾遗补缺，提供社会公共服务的职能。在改革开放的实践过程中，我国政府不断形成和完善了社会治理的理论体系和成熟的国家机器，社会主义市场经济的发展也取得了空前的成就，但政府和市场还是摆脱不了自身固有的缺陷，而出现了不同程度的失灵，尤其在人类赖以生存的公共领域。公共管理主体多元化是社会发展的民主开放带来的需求多元引起的，非政府组织就是主体之一，并在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。非政府组织拥有广泛的群众基础，是除政府之外最受人们欢迎和信任的公共组织，它具有很强的动员和整合社会资源的能力，这些资源包括获得社会捐赠等慈善资源、志愿资源以及其他公共资源。政府提供公共产品多以中位选民的的需求偏好为依据，实行大批量标准化生产，无法满足到社会上特殊人群对公共产品的需要。随着非政府组织数量类型不断增加，它吸引了越来越多优秀的高精尖人才，他们拥有专业的知识技能，富于创新精神，这是使非政府组织可以向社会提供政府和市场不想、不便也不能提供的公共产品，也在一定程度上满足了特殊人群的个性化需求。

（三）与政府协作调节经济，促进社会就业的功能。我国工商协会从20世纪80年代初开始发展，到80年代末达到一个。随着我国社会主义市场经济体制的不断深入发展，经济类的非政府组织已经成为推动我国社会经济健康发展中不可忽视的一支力量，在宏观经济与微观经济之间扮演者重要的角色：首先，非政府组织通过与组织内部成员沟通协调，制定符合经济发展的相关协议，规范和引导市场主体的经济行为，减少因政府政策漏洞带来的负面影响，提高市场经济秩序；其次，以组织作为信息中转站，搜集市场经济变动信息，并及时告知组织成员，定时向政府相关部门提供行业发展动态信息，避免信息不对称造成的经济损失；最后，非政府组织有自己独立的财务系统，在某些因政府资金紧张投入不足的领域，它可以通过组织财政预算填补政府资金缺口。此外，非政府组织数量的增多还为社会提供了大量的就业岗位，吸引了大量高素质人才前来应聘，这也为社会经济的稳定发展做出了不可磨灭的贡献。

（四）维护公民权利，制约政府权利，推进民主决策。在社会选择模式下产生的非政府组织肩负实现公益使命的同时，还培养了民众的民主参与意识。非政府组织是建立在全体成员利益一致的基础上，基于自主自愿并进出自由，其组织活动是民主自治和平等协商的，它能够在民主政治参与过程中反映和表达成员的利益诉求，能够进行自我管理和自我服务，实现共同价值目标。[4]要想让社会民主化造福人民，公民必须在有组织、有秩序的条件下参与社会问题的解决。[5]政府将部分权力归还给社会，让公民和非政府组织通过承接政府转移出来的职能，参与到公共管理当中来，既在整个社会中营造了一种公民参与的氛围，调动了社会积极性，并在与政府合作治理中达到了监督政府行为的作用，双方为彼此共同的政策目标商量博弈， 这个过程本身就是一个民主化的过程。

参考文献：

[1] 丽莎・乔丹[美]，彼得？范？图埃尔[荷兰].非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社会组织论纲.社会文献出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黄健荣.公共管理新论.社会科学文献出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

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从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。

3对我国新公共管理中政府职能的几点建议

新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。

3.1政府必须引领好新公共管理运动

要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。

3.2政府必须加快职能转变

我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。

3.3政府必须兼顾效率与公平

政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。

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关键词：公共服务能力推拉理论均衡激励机制

公务员是政府和公众的重要联系纽带，其公共服务能力的高低将直接影响政府对公众的服务质量。随着我国服务型政府的建设，切实转变政府职能，提高党的执政能力成为急需解决的问题，公务员公共服务能力的提升也成为学术界和政界所普遍关注的问题。但已有研究表明我国公务员目前的公共服务水平与公众的服务需求仍存在较大的差距，服务意识不强，服务技能落后等问题是普遍存在的[1]。实际上，公务员和普通民众一样也拥有多种利益需求，只有我们从根本上了解他们的需求，最大限度的满足，才能是其从根本上产生提高公共服务能力的动力，因此提高公务员公共服务能力的最根本途径就是在了解其多种需求的基础上采用合适的激励机制。本文将基于社会学中的推拉理论，建立一个均衡激励机制，以期对公务员公共服务能力的提升提供一个有效解决途径。

一、相关概念及研究现状

1.公共服务能力的概念

一般来说，政府是公共服务的主体，公共服务能力也通常被称为政府能力，例如J•R•柯尔曼指出，政府能力是政府获取应有的资源，用以满足其公民基本需求的生存能力[2]；提升政府能力能够产生更有效率的、更能回应民意的公共财富与服务[3]。但在政府能力的发挥过程中却少不了公务员的参与，他们是政府公共服务的具体执行者，公务员所拥有的公共服务能力通常指公务员在满足公众需求的过程中所应具有的专业素质。它是一个综合的体系，一般由公共服务意识、公共服务态度、公共服务技能、公共服务方式等要素组成，其核心是公共服务的有效性[4]。我国《国家公务员通用能力标准框架(试行)》中也将公共服务能力作为公务员九种通用能力的一项重要内容，并提出了具体衡量标准。

2.公务员公共服务能力的提升

目前，我国公务员公共服务能力的建设问题虽然得到了广泛的重视，但是事实上，公务员的公共服务供给水平和公众的需求水平还有一定的差距，因此很多学者开始从各种角度研究公务员公共服务能力提升的途径。例如，张武强等（2009）从公务员公共服务能力影响因素的角度探讨如何提高基层政府公共服务能力，指出需树立服务型政府理念，加快政府职能转变、加快基层政府绩效评估体系建设[5]；刘任平（2009）从公共服务的有效性方面来寻求提高公共服务能力的方法，认为公共服务水平的高与低可以用公众满意度来衡量，在提升这一能力的过程中，可以采用赫茨伯格双因素理论来寻求解决办法[6]；牛华（2007）和王玉红（2011）认为可以在服务技能和方式方面着手，通过建立“虚拟政府”或建立政府网站来有效提升公务员的公共服务能力[7][8]；更多的学者则利用激励理论来对该问题进行分析，包括荣誉激励机制[9]、薪酬激励机制、晋升激励机制、培训激励机制、奖惩激励机制等[1]。

由此可以看出，目前对于公务员公共服务能力提升的研究视角比较多，主要围绕能力体系的要素的提升及体制的完善等方面，而激励视角的提出则更多地兼顾了以上两个方面，有助于从根本上促进公务员公共服务意识和态度的改善、服务技能和方式的改进，有助于服务效果的提升，也有利于建立更为完善的体制，不失为一个较好的研究视角。但目前有关激励机制的研究成果还过于分散，角度比较比较单一，很难形成合力。公务员公共服务能力的提升是一个复杂的过程，一种或几种激励机制的提出很难收到良好的效果，因此有必要建立一个以公共服务能力提升为目标的均衡激励机制，以有效提高服务绩效。

二、理论基础

1.激励理论

激励思想由来已久，很早以前的国内外治理实践中都体现了以利益为中心的激励思想，但系统的激励理论产生于20世纪，主要包括内容型激励理论、过程型激励理论、强化激励理论和综合型激励理论，各理论分支研究的角度不同。内容型激励理论又被称为需要激励理论，主要研究如何通过满足人们的各种需求而达到激发动机，提高激励效果的目的。其中比较重要的有美国心理学家亚伯拉罕•马斯洛(Abraham Maslow)所提出的需要层次论、美国心理学家弗雷德里克•赫兹伯格所提出的双因素理论、美国耶鲁大学教授阿尔德弗提出的ERG理论以及美国管理学家大卫•麦克兰(David Maclelland)提出的成就需要理论等[10]。与关注满足人们的需求不同，过程型激励理论更多关注于需要的产生与产生行为结果之间的心理过程，包括薪酬与努力、努力与绩效间的关系等。另外，哈佛大学教授斯金纳也将心理学中的“强化”理论引入到激励中，认为在管理过程中可以通过正、负强化作用起到改造行为的目的[11]。而将上述三个理论进行概括和综合的则是综合型激励理论，主要有波特一劳勒综合激励模式和迪尔综合激励模式两种。

这些理论从心理、需求、利益等方面探讨了激励的方式和效果，具有较好的普适性，但作为公务员这一特殊群体的激励问题，我们应该在这些理论的基础上开展更为细致、有针对性的研究。另外公务员的特殊身份也决定了我们对他们的激励目的与其他企业和组织的人员不同，如何增强其提高公共服务能力的积极性应是首要问题，因此有必要在这些理论的基础上研究以公务员公共服务能力提升为最终目的的激励机制。

2.推拉理论

推拉理论最初是人口学中研究人口迁移的理论，19世纪末由E•G•雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）提出，并由唐纳德•博格（D.J.Bogue）进一步发展。该理论认为人口的迁移是由迁入地的拉力和迁出地的推力所共同决定的。所谓拉力是指迁入地所具有的有利于人口转移的积极因素，包括较多的就业机会、较高的收入、较好的生活环境等。而推力则是指迁出地所具有的促进人口转移的消极因素，包括生活成本的增加、劳动力剩余、收入水平低等[12]。

推拉理论除了用于研究人口转移以外，学者们还进行了许多其他领域的试探性研究，包括大学生就业、旅游地选择、婚外情的发生等领域[13-15]。同时，也有一些学者将推拉理论应用到了激励理论中，认为可以把所谓的“拉力”和“推力”看成是某种行为发生的激励因素，并将之对应理解为“正向激励”和“负向激励”，应用领域包括对企业员工的激励[16]和公职人员的激励[17]。但目前，对该领域的研究成果还相对较少，同时对于该激励机制如何运作，对于公务员行为的激励绩效如何衡量等问题还没有得到很好解决。

三、公务员公共服务能力提升均衡激励机制的构建

如果把社会学中的推拉理论运用到组织行为学中来研究公务员的激励问题，我们需要解决如下几个问题：①研究的目的是什么？即我们所要激励的公务员行为是什么？②该行为的“迁入地”、“迁出地”如何定义？③哪些因素是该行为的正向激励因素？④哪些因素又是该行为的负向激励因素？⑤双向作用的最终结果将会怎样？

为了解决如下问题，借助于现有的激励理论和推拉理论，我们建立了如图1所示的公务员公共服务能力提升均衡激励机制。其中该模型的最终目的是通过对公务员公共服务能力，包括服务意识、服务态度、服务技能和服务方式等行为得到很好改善，从而把其从“迁出地”――公务员的现有不良状态“迁移”到“迁入地”――公务员的理想状态，在这一过程中有些因素是起到积极的拉动作用的，如薪酬激励、奖励激励、声誉激励和晋升激励等，而有些因素是起到“消极”的推动作用的，如制度激励、惩罚激励、考核激励和监督激励等。当然这里所谓的消极因素并不是真正的消极因素，而是使公务员无法生存在现有不良状态，进而推动其朝着理想状态发展的一些制约性因素。推力和拉力实际上是朝着同一个方向共同努力的，双力合一能够促使公务员有效提高公共服务能力，进而提升公众的满意度。

四、公务员公共服务能力提升均衡激励机制的运行机理

上面所建立的公务员公共服务能力提升的均衡激励机制实际上是综合运用了内容型激励理论、过程型激励理论、强化激励理论中的有关内容，同时比综合型激励理论的目的性更强，涉及的激励因素也更多。因为该模型主要针对的是公务员这一特殊群体，服务型政府的建立意味着对该群体的激励目的是为公众提供更符合要求的服务，提高公众满意度，他们所涉及的服务范围非常广，服务的结果将涉及政治、经济、文化、生态环境等等方方面面，这正体现了公共服务的“公共性”，因此公务员公共服务能力提升的要求是迫切的，激励也是必须的，制度激励、惩罚激励、考核激励和监督激励的运用能够有效起到这一作用，制约、约束公务员的行为使其朝着理想的状态发展。

但是公务员本身也有自身合理利益诉求的“经济人”，因此在强调“公共性”的同时不得不考虑公务员本身对于自身利益的追求和向往，对其加以合理满足，才能够从根本上促使公务员心甘情愿、主动、积极地提升公共服务能力。现实生活中，尽管我们拥有良好的公务员管理制度、考核机制和监督体制，也有严格的惩罚措施，但是却仍然有很多人“越雷池”，原因就在于我们更多地重视了改变公务员现有不良状态的推动因素，告诉他们不能做什么、不要做什么，那么公务员离开现有不良状态后究竟能走多远，应该往哪个方向走却没有一个明确的答案，这就像一个人在自己的家乡由于就业环境差、物价水平高、环境污染严重等种种原因不得不发生迁徙，但是他应该迁入何地呢？一个公务员在种种制度约束下无法保持现有不良状态，那么他又该发展成一个什么样的状态呢？公务员公共服务能力的提升就指出了这样的一个方向，通过服务意识的增强、服务态度的改变、服务技能的提高以及服务方式的多样化能够使其更符合公务员的身份，更有利于政府服务功能的实现。在这一过程中单单靠原有的推力作用是不够的，它不足以让公务员朝着这个方向一直走，走得更远。这时，“迁入地”的拉力作用将起到更为重要的作用，他能够通过满足公务员的许多利益需求，包括物质的、精神的、名利的，使他们能够自觉地朝着这个理想方向前进，而且这一过程是持续而长久的，因为它符合公务员的“经济人”身份。当然，在这一过程中原有的推力作用还是不容忽视的，它能够对公务员的思想、意识和行为起到持续约束的作用。

因此，公务员公共服务能力提升的均衡激励模型说明，公务员公共服务能力的提升是一个拉力和推力共同作用的过程，双方力量的均衡能够共同促使公务员公共服务能力的提升，从而向更理想的状态发展。在这一过程中，推力的作用首当其冲的，如果单凭利益的驱使，而没有相应的约束机制会使公务员在保持现有不良状态的情况下盲目追求利益。当对公务员的行为进行了较好的约束情况下，拉力将起到更为重要的作用，它能够使公务员把服务能力的提升当做自己获得所有利益需求的一个有效途径，能够使其自觉地学习服务技能、更新服务方式，改变服务态度，同时像服务意识的提升这一很难显性化的要素也能够积极主动的加以解决。而在这一过程中，公众得到了良好的服务，国家经济和社会也得到了更好的发展。

五、结论及展望

本文将推拉理论引入到公务员激励理论中，明确了所激励的行为是公务员的公共服务能力，从而建立了公务员公共服务能力提升的均衡激励机制。该机制通过推力和拉力的均衡作用使公务员能够有效摆脱现有不良状态，朝着理想状态发展。从而从理论上证明了公共服务能力与激励理论的关系，并明确了“迁入地”和“迁出地”，以及拉力、推力、推拉合力的作用机理，在实践上则为公务员激励机制的改善，服务水平的提升提供一个可供借鉴的途径。但该作用机理的实际运用还需要有实证的检验，包括理想状态的度量、推力和拉力中各激励因素与公共服务能力中各能力要素的相关性和因果关系等，以及对应的案例研究，这些将有待在今后的研究工作中得到更为深入的探讨。

*项目资助：广西高等学校人文社会科学研究立项项目(SK13LX021)；广西教育厅资助项目：《绩效管理》课程教学改革的研究与实践(2012JGA109)

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