税务行政强制措施精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇税务行政强制措施，期待它们能激发您的灵感。

篇1

对于涉嫌犯罪案件移送的时机，在实际操作中始终有两种不同的做法和观点：一是案前移送，或称直接移送，就是税务机关在查处违法行为过程中，发现涉嫌构成犯罪的，不作行政处罚，而将全案移送公安机关。二是案后移送，或称间接移送，就是税务机关根据《征管法》对当事人做出一定行政处罚后，再将案件移送公安机关追究当事人刑事责任。这两种做法和观点都有一定的法律依据。第一种观点的依据是《行政处罚法》。该法第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”该法第38条规定：案件调查终结时，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别做出决定，其中“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”。第二种观点的依据同样来源于《行政处罚法》，该法第28条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”国务院2001年颁布的《规定》第11条也规定：“行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经做出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”

虽然从法律条文的字面理解，两种观点都有一定道理，但笔者从税务工作的实际出发，更倾向于后一种观点。首先，基于对刑罚和行政处罚关系的重新认识。按照“刑罚优先”的原则，似乎存在刑罚重于行政处罚的简单化认识。但从法律责任的形式上看，刑事责任和行政责任是两种不同的法律责任，是因当事人行为的法律定性不同而由不同性质的机关采取的不同性质的惩罚措施，并不是说当事人的一个违法行为只能承担一种法律责任，而刑罚力度就一定强于行政处罚。行政处罚和刑罚的种类及形式并非完全的对应关系，有些可以衔接对应，如行政处罚中的财产罚和刑罚中的财产罚，结果都体现在当事人财产上的减损；有些是各自独立的制裁手段，如行政处罚中的责令停产停业、吊销营业执照。特别是对单位的违法行为，行政处罚可采取的吊销营业执照是对单位经营主体资格的撤销，相当于刑罚中对自然人予以死刑的终极制裁，显然要重于刑罚仅予以罚金的处罚。其次，对《行政处罚法》总则有关条款的准确理解。就案件移送前是否可进行行政处罚这一问题，《行政处罚法》在分则部分的有关规定中存在一定矛盾和歧义的情况，但该法总则部分的第7条明确规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”这条规定标明了该法强调的原则是不能“以罚代刑”，并没有明确“罚”和“刑”的顺序。1996年《行政处罚法》颁布以来，在有关的法律法规甚至规章中，都未见有明确应该案前移送还是案后移送的内容。最后，对《规定》的优先适用。目前在认定和移送涉嫌犯罪案件适用法律时，《规定》作为国务院2001年制定颁布的专门性行政法规，无论在级别效力还是时间效力上，都应该作为优先理解和适用具体案件的法律依据。如果移送前不可以进行税务处罚，《规定》第11条就无法解释。该《规定》第11条实际表明了行政机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，可以做出相应的包括罚款在内的行政处罚。据此，笔者认为案后移送从法律依据上和实际操作中，都是一种可以站住脚的做法和观点。移送前进行行政处罚，可以最大限度地调动税务机关的执法积极性，及时制止和减轻当事人的违法行为对社会造成的危害；行政处罚后移送司法机关，又能保证追究其可能的刑事责任，从而杜绝以罚代刑的现象，依法惩罚犯罪行为。

二、涉嫌构成犯罪案件认定标准的分歧

涉嫌构成犯罪案件的认定标准，也存在两种不同观点：一是以《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等规定为主要依据，只要当事人违法金额达到有关规定的标准，就可认定为涉嫌构成犯罪。二是认为税务机关应综合考虑违法行为涉及的违法事实的情节和造成的后果，以及当事人的主观过错等因素。笔者认为，还是前一种观点较为切合税务工作的实际，后一种观点则相对超越了税务机关的职责和权限。另外，税务机关在对刑法理解和掌握的水平、办理刑事案件的经验和拥有的执法手段等方面，与司法机关是无法相提并论的。要求税务人员从刑法规定的犯罪构成要件来认定违法行为是否涉嫌构成犯罪，显然有些强人所难。另外，从分清部门职责、明确各自责任的角度来看，是否犯罪的认定权也只能由司法机关来行使。税务机关的越俎代庖，反而可能导致以罚代刑的现象，不利于依法惩罚犯罪行为。即便在某些情况下，由于刑法本身和形势发展的问题，存在例如经济发展后某些犯罪标准定得过低；犯罪情形、危害后果的判断标准不明确等，但这些问题也应由司法机关根据法律精神和基本原则，进行自由裁量。

篇2

申请人__县城关农村信用合作社。住所地：__县人民路东段。

法定代表人王__，该社主任。

被申请人河南省__县国家税务局。住所地：__县人民路东段。

法定代表人李__，该局局长。

申请事项

1、依法撤销被申请人作出的《税收处理决定书》和扣缴税款的行政强制措施;

2、退还扣缴的全部款项，并赔偿相应的利息损失。

事实与理由

被申请人河南省__县国家税务局下属单位河南省__县税务稽查局于___年6月22日作出了(___)宝国税处字第012号《税收处理决定书》(以下简称“决定书”)。___年11月24日，河南省__县税务稽查局通过中国农业银行__县支行扣划申请人税款32917.19元、滞纳金 22082.81元。

1、处理决定书程序违法。被申请人对申请人___年度纳税情况检查后，在没有依法送达《税务行政处罚事项告知书》的情况下，就作出处理决定书，非法剥夺了申请人依法享有的陈述权和申辩权;申请人是在联社看到该决定书的，该决定书没有依法向申请人送达，剥夺了申请人法定的行政复议权和起诉权，严重违反了法定程序。

2、决定书认定事实不清。申请人___年12月底各项贷款余额为38759822.84元，减去待处理抵贷资产345585.00元为 38414237.84元，依财商字(1998)302号文规定，按1%的比例可提384142.38元，减去上年底呆帐准备金余额271143.31 元，___年度应提为112999.07元，实提154420.00元，多提41420.93元，税前已自行调整54670.94元，实际少提 13250.01元，而不是决定书认定的多提99749.06元，决定书所写的'70612.78元(后来经联社据理据法辩解，重新核定为65834.38 元，但没有变更税务文书)，没有任何事实根据，不应当补缴税款32917.19元，更不应该缴纳所谓的滞纳金22082.81元。

3、扣缴行政强制措施行为违法。被申请人没有依法向申请人送达《催缴税款通知书》或者《限期缴纳税款通知书》，在《税收通用缴款书》规定限缴日期到期之前，在扣缴手续不完备、《税收处理决定书》、《扣缴税款通知书》和《税收通用缴款书》三者所列款项不一致的情况下，直接从申请人开户行扣划，不符合法律关于扣缴税款的程序规定。

4、行政处罚主体资格违法。《税收征管法》明确规定，税务机关是指税务局、税务分局和税务所，不包括税务稽查局，虽然税务总局确认税务稽查局有行政执法资格，但法律法规却没有授予税务稽查局行政处罚权，以稽查局名义直接作出《税收处理决定书》，是明显的行政越权行为。

综上所述，被申请人处理决定违反法定程序，认定事实不清，扣缴行政强制措施依据违法、程序违法，超越法定授权，申请人特依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定提出复议申请，请贵局本着“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，依法纠正被申请人的错误处理决定和行政强制措施，维护申请人的合法权益。

此致

河南省___市国家税务局

申请人__县城关农村信用合作社

保险索赔申请书模板2

申请人：尹__，男、汉族、干部，1963年1月27日出生，在五寨县地税局三岔税务所工作，现住五寨县地税局家属楼2栋东单元401室。

请求事项：

1、恳请给予受害人尹卯文在工作和生活上大力的帮助和多方的照顾。

2、赔偿受害人尹卯文医药费、住院期间生活费、一次性医疗补助金等共66136.51元。

事实和理由：

在__年9月28日下午3时30分左右，刘文兵所长驾驶晋 HW6699轿车带领尹卯文、徐世峰去新寨乡新寨村清查漏管户，途中由于长时间堵车，当走到殷家湾大桥大约5时30分左右，不幸被韩文军驾驶的拉煤大车发生车祸，造成刘文兵死亡;尹卯文、徐世峰受重伤。事故发生后，经五寨县公安局交警大队认定，韩文军负事故的全部责任。申请人尹卯文受伤后立即送往县人民医院急诊科抢救治疗。次日入住山西省人民医院骨科治疗。诊断为：

1、左肩部、胸部软组织损伤。

2、口唇部、左手背部皮肤裂伤。

3、右侧胸腔积液。

4、脑外伤综合症。

于同年10月14日出院。

受伤给本人带来了莫大的伤害，导致本人身体和心里受到严重摧残，致使本人一直未能正常生活和工作。出院后本人常常伴有头晕脑闷，精神不振，记忆力急剧下降，心烦意乱，时常还有失控现象，后又经多方医院检查，医生嘱托还需继续休养治疗，直到恢复正常为止。现经忻州人力资源和社会保障局于__年12月8日作出(__)第0012号WZ忻人社工认字《工伤认定决定书》，申请人受伤系工伤。

综上所述，恳请给予申请人尹卯文在工作和生活上大力的帮助和多方的.照顾。赔偿尹卯文医药费15366.81元;陪侍费1800元;住院期间生活费、营养费2500元;交通费2670元;一次工伤性医疗补助金27800元;精神损害抚慰金16000元，共合计66136.51元。

此致

申请人：尹__

20__年_月_日

保险索赔申请书模板3

中国人寿保险公司：

我叫___，男，身份证号码是：__________________系__县__镇__村五组村民，是__中学九年级学生___(男，身份证号码是：__________________，____年__月参加贵公司学生团体平安保险)()的父亲，被保险人___在___医院被确诊患______病，经多方医治无效，于____年_月__日死亡。

今委托被保险人___的'母亲___，女，系__县___镇___村五组村民，身份证号码：__________________， 办理被保险人___的保险理赔事宜，特提出理赔申请 望予以接纳办理

此致

申请人：___

篇3

于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公

共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主

要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直

接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力

成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的

法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主

体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执

行为例外”的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多

于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形

式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉

讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理

性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强

制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立

法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力

度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的

现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政

强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。

一、我国行政强制执行的理论

我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础

上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述

尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主

体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的

手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体

认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制

手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才

称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是

行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只

能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行

政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论

是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机

关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行

的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界

定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强

制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，

也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某

种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的

结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行

机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面

也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我

国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执

行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的

各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述

几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。

（一）行政强制执行的性质

行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混

合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行

为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如

果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行

为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要

强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法

机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机

关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。

所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，

另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，

行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。

如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政

复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通

过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。

（二）行政强制执行权与行政权的关系

有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有

下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著

作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制

执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受

和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的

间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制

执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，

行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在

现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同

样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自

然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施

强制执行。

（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权

行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直

接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然

行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系

中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情

形。这是因为，“行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和

私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履

行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。

除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于

具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法

院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义

务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由

于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民

可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”⑤正是

在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的

行政强制执行权。“行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之

内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。”

⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引

发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权

力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分

行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施

行政强制现象的发生。

（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论

很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即“并

不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，

也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。

……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执

行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法

律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强

制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法

律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，

很难说清楚。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，

即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法

律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制

收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对

一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定

是否由行政机关行使法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为

了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数

几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、

组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，

如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授

权的，一律申请人民法院强制执行。”⑧但是，这种标准仍很难掌握。

就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一

的标准，即“欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自

行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行

。”⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如

奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择

适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权

人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法

规未有特别规定时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依

《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执

行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为

及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理

的。

值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执

行的问题，“如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不

需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除

某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实

现，不需要其他的执行行为。”⑾

（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制

措施的关系

行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施

及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行

中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法

强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政

强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义

务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的

行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行

政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制

恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执

行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取

机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都属于强制执

行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强

制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行

政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。

⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施

并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当

的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种

类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理

论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种

属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或

为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行

措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则

以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政

执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，

所以常放在一起规定。

二、我国行政强制执行立法及实践

我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，

包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒

退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得

到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行

政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可

以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也

不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的

加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有

对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣

缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，

违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强

制执行划分两大类：

（一）行政机关自行强制执行

行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当

事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，

行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》

规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制

传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接

受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”《兵役法》第61条规定：“有

服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，

逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管

理法》第28条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前

向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保

的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全

管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管

机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”《外国人入出境管

理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”

行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、

强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、

强制收购等。⒁

行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义

务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以

制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政

强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履

行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没

有此种权力。⒂

（二）申请法院强制执行

从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为

主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院

强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有

人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代

以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院

。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规

定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可

以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又

不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食

品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起

诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉

讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39

条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款

通知之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的，林业

主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规

定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院

起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制

执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在

法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执

行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，

例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有

规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意

味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立

法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向

法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规

定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组

织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可

以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请

法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、

没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销

职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第

6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可

证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执

行。

（三）行政机关可选择的行政强制执行

除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形

外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的

《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申

请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金

没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请

人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特

例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提

下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制

执行。

三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题

我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：

（一）缺乏统一立法

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的

立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立

法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十

分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关

可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显

然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自

行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何

实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁

承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决

这一系列的问题，必须进行统一立法。

（二）行政强制执行制度缺少指导原则

像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规

范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制

措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围

采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，

不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通

过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。

（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限

的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法

定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅

影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行

政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使

得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。

更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，

法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分

不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，“有的法庭派员直

接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有的参与‘三提五统’兑现，

直接‘催粮收款’，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别

干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅

这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化

的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法

院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决

定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。

（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全

现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度

和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政

决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例

如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行

政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有

其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。

此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为

如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵

役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则

没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定

了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不

履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强

制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政

决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没

收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执

行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成

很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行

政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，

只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定

的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定

“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。

由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以

现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难

以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关

申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。

不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯

皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏

与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立

法加以解决。

四、行政强制执行立法构想

鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅

影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人

身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因

素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，

我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、

行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的

问题大致分为以下几方面。

（一）行政强制执行法的名称及适用范围

关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要

的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与

即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强

制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行

领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题

是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能

多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执

行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措

施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措

施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行

政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行

中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的

行为也属于该法适用范围。

（二）行政强制执行的原则

行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项

原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；

执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定，

如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行

政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德

国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原

则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一

方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障

公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以

下几项：

1、依法强制原则

行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应

取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各

单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和

程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制

必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。

2、比例原则

比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照

台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。

适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于

目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要

原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害

较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的

比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言，

比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人

利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌

握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，

而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”

(23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。

……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律

只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执

行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内

容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则

应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政

强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。

实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻

的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机

关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人

利益。

3、事先告诫原则

该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，

并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，

“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告

当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采

取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“

首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”

(26)

4、强制与教育相结合原则

行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行

政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措

施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促

使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目

的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，

才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。

（三）强制执行机关

行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行

不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或

诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分

为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以

考虑以下职权划分标准。

行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行

为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责

令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强

制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外

执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施

由行政机关依法直接采取。

法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、

查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定

情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易

行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执

行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。

（四）强制执行措施

行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，

法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为

执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行

迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直

接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前

提条件及实施程序与方式。

行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履

行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财

产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行

政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，

如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒

不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。

即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须

对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同

可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的

进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。

（五）行政强制执行程序

首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政

强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先

告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间

接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执

行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则

选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行

政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，

费用由提出请求的机关承担。

行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行

为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交

付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物（动产、不

动产），拒不交纳税费时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义

务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简

易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是

否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法

院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不

奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不

执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼

后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行

政行为执行等强制措施。

（六）法律责任与救济

行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分

清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救

济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必

须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关

起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执

行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施

可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受

害人有权依法请求国家赔偿。

①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3

期。

②关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：“行政

强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制

其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法

大学出版社1996年10月，第198页）：“行政强制执行是指国家机关

为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不

履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其

履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。”（李江等著，

《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制

执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的

人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国

行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强

制执行，可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务，拒

不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人

代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政

法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）

③德国行政法学者Otto Mayer认为行政权依发动之命令，原则上

即应包括强制执行力转引自应松年：《论行政强制执行》，载《中国

法学》1998年3期。从日本传统的行政国家思想分析，行政上的义务

强制一贯是应该由行政权自身实施的，而为实现行政的目的，行政权

借助于司法权的帮助，被认为是根本有悖于情理的。引自杨建顺：

《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。

④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第

17页。

⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。

⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。

⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第446

页。

⑧罗豪才前引书，第206页。

⑨参见吴庚关前引书，第447页。

⑩参见《德国行政执行法》第5条，第40条规定。

⑾王名扬前引书，第173页。

⑿参见罗豪才前引书，第200-201页。

⒀参见应松年前引文。

⒁罗豪才前引书，第203-205页。

⒂现行法律、法规授予公安、税务、海关、审计、外汇管理、工

商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制执行权。参见

李江等人著《行政强制执行概论》，第20页。

⒃参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年

第3期。

⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》，载

于《中国法学》1999年第3期。

⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院

报》，1998年3月19日。

权的大趋势，在目前我国行政机关林立，自行执行力量极不均衡

的条件下，这种做法也不足取。

⒆参见应松年主编:《行政行为法》，人民出版社1992年版，第

529-531页。

⒇参见吴庚前引书，第446页。

(21)参见[德]平特纳著《德国普通行政法》第103页，中国政法

大学出版社1999年。

(22)参见城仲模主编:《行政法之一般法律原则》三民书局1994

年出版，第120-127页。

(23)参见王名扬《法国行政法》，第174页。

(24)王名扬《美国行政法》中国法制出版社1994年版，第533页。

(25)王名扬:《法国行政法》，第177页。

篇4

    一、税务行政赔偿的赔偿义务机关

    (一)、一般情况下,哪个税务机关及其工作人员行使职权侵害公民法人和其他组织的合法权益,该税务机关就是履行赔偿义务的机关。如果两个以上税务机关或者其工作人员共同违法行使职权侵害纳税人和其他税务当事人合法权益的,则共同行使职权的税务机关均为赔偿义务机关,赔偿请求人有权对其中任何一个提出赔偿请求。

    (二)、经过上级税务机关行政复议的,最初造成侵权的税务机关为赔偿义务机关,但上级税务机关的复议决定加重损害的,则上级税务机关对加重损害部分履行赔偿义务。

    (三)、应当履行赔偿义务的税务机关被撤销的,继续行使其职权的税务机关是赔偿义务机关;没有继续行使其职权的,撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。

    二、税务机关如何进行赔偿

    (一)、对于税务机关及其工作人员违反国家税收法律、法规的规定,作出征收税款、加收滞纳金行为的,应当返还已征收税款和滞纳金。

    (二)、对于税务机关违反国家税收法律、法规的规定,对出口退税应予退税而未予退税的行为,应予退税。

    (三)、税务机关违反国家税收法律、法规的规定,侵犯纳税人及其他税务当事人的合法权益造成损害的,按照下列规定处理:

    1.处以罚款、没收财产的,返还罚款和财产;

    2.查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏的,能够恢复原状的,恢复原状;不能恢复原状的,按照损害的程度给付相应的赔偿金;

    3.财产已经拍卖的,给付拍卖所得价款。

    4.对造成其他损害的,按照直接损失给付赔偿。

    三、税务行政赔偿方式及赔偿标准

    (一)、支付赔偿金、返还财产、恢复原状;

    (二)、侵害财产权的赔偿标准

    1.违法征收税款、加收滞纳金的,应当返还税款及滞纳金。

    2违法对应予出口退税而未退税的,由赔偿义务机关办理退税。

    3.处罚款、没收非法所得或者违犯国家规定征收财物、摊派费用的,返还财产。

    4.查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,应当恢复原状或者给付相应的赔偿金。

    5.应当返还的财产损坏的,能恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付赔偿金。

    6.应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金。

    7.财产已经拍卖的,给付拍卖所得的款项。

    8.对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。

    四。五种赔偿责任

    (一)、税务人员非法剥夺纳税人的人身自由行为。税务人员不具有行政拘留或限制人身自由行政强制措施的权限而非法剥夺公民的人身自由。

    (二)、违法实施吊销税务登记证和营业执照,责令停业停产。

    (三)、违法对纳税人的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制执行措施及税务人员采取纳税保全措施不当。

    (四)、违反税法规定乱征乱罚、收过头税的行为。

    (五)、违法侵犯纳税人复议权造成损害的行为。

    六、怎样要求赔偿

    (一)、根据《国家赔偿法》第九条、第十条和第十二条作了明确规定,赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求。要求赔偿应当递交申请书。

    (二)、《国家赔偿法》第三十二条还对请求赔偿的时效作了具体规定;赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年,自国家机关及其工作人员行使职权的行为被依法确认为违法之日起计算,但被羁押期间不计算在内。

篇5

关键词：税务行政自由裁量权税务行政程序程序控制

党的“十五大”报告明确提出，一切政府机关必须依法行政。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》在对依法行政的要求中，提出行政行为不仅要合法，而且要合理,即行政机关实施行政管理，依照法律、法规规定进行的同时,还应当遵循公平、公正的原则；行使自由裁量权应当符合法律、法规的目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。税务机关是政府的一个重要行政经济执法部门，拥有大量的自由裁量权,如果这些权力得不到有效控制,就极易被被滥用、滋生腐败。因此，如何正确行使和约束执法权力，保护税务干部摆脱腐败侵蚀，已经成为全体税务人员的共识。笔者拟就税收执法过程中如何用法律、制度来控制、规范税务行政自由载量权的行使，防止自由载量权被滥用，以充分保护纳税人合法权益,提出粗浅的意见与同仁作一探讨。

一、对税务行政自由裁量权的认识

（一）税务行政自由裁量权的含义

行政自由裁量权是一个法理上的概念，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发，可以对行政自由裁量权作出不同的分类：第一，在实施要件不确定的情况下，行政机关有是否作出一定行政行为的自由裁量权。第二，在行政行为的法律结果不确定的情况下，行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三，在行政行为程序不确定的情况下，行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与我国现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。

依据上述理论，税务行政自由裁量权可以定义为：税务机关在法律事实要件确定的情况下,在法律、法规的规定范围和幅度内，依据立法目的和公正合理原则，自行判断行政行为的条件，自行选择行政行为的方式和自由做出涉税决定的一种“机动”权力。

（二）税务行政自由裁量权存在的必要性

税务行政自由裁量权的存在是现代税务行政的必然要求。首先，税务行政自由裁量权是税务行政权力的重要组成部分，也是税务行政权力中最显著的一部分，它是税务机关提高行政效率必需的权限，它能使税收执法人员审时度势地处理有关税收问题。税收征收管理涉及的问题面广量大，而且还处于动态变化之中，特殊情况不断涌现，为使各级税务行政机关能够对各种特殊、具体的个案涉税问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决，在适用的方式、方法等方面应当有一定主观自由选择的余地。其次，法律、法规不能概括完美，罗列穷尽，超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运转，避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策，失去良机，因此，有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。再次，现行在我国税务行政自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况，因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣，易造成执法者难以决断。这样就只能赋予税务行政机关在法律、法规的规定范围内，依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾和滞后。

（三）税务行政自由裁量权的范围及类型

《税收征收管理法》（以下简称《征管法》）及其实施细则（以下简称《细则》）、《发票管理办法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政赔偿法》等法律、法规都赋予了税务机关行政自由裁量权。根据这些法律、法规的规定，现行税务行政自由裁量权具体可以划分为下五个类型：

1、涉税数额核定的自由裁量权。

涉税数额核定自由裁量权是指税务机关依据税法规定，按照一定的标准、程序和方法，对财务制度不健全的纳税人或对未按照规定办理税务登记的纳税人或关联企业不按照独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用而进行核定、调整涉税数额时行使选择权的过程或权力。此类裁量具体体现在《征管法》第三十五条、第三十六条、第三十七条和《细则》第四十七条、第五十五条规定，对纳税人有按规定可不建账的、或不按规定建账的、或拒不提供纳税资料的、或申报明显偏低且无正当理由，或者纳税人与其关联企业之间的业务往来的购销业务、融通资金、提供劳务和转让财产、提供财产使用权未按照独立企业之间的业务核算等情形之一的税务机关有权采取合理的方法核定、调整其应纳税额。上述规定，只要求税务机关采取合理的核定、调整方法，但是具体的核定、调整方法未能全部列举，核定、调整的具体程序也没有明确规定。因此，在工作实践中税务机关既可以选择《细则》列举的核定、调整方法，也可以自由选择其他合理的方法核定、调整纳税人应纳税额。

2、税务行政处罚种类、幅度的自由裁量权。

税务行政处罚自由裁量权是指纳税人有违反税收征收管理秩序的行为，尚未构成犯罪，依法应当承担行政法律责任的，由税务机关依法对其实施一定的制裁措施时而行使的裁量权力。税务行政处罚种类的种类主要有：警告；罚款；没收违法所得和非法财物；停止办理出口退税权、收缴或停售发票。处罚自由裁量具体体现在《征管法》第六十条至第七十三条《细则》第九十条至第九十八条、《发票管理办法》第三十六条至第三十九条、《税务登记证管理办法》第四十四条、第四十五条，上述条款都明确规定了税务行政处罚的幅度。这种幅度可分为两类：一类是纳税人违反规定，除了由税务机关责令限期改正外，可以处罚一定的数额标准,也可以不处罚。如第六十条规定纳税人有不按规定办理税务登记、不按规定建账、不按规定安装使用税控装置等五种行为之一的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的可处二千元以上一万元以下的罚款；第七十二条规定，纳税人有税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。另一类是纳税人违反规定，除了由税务机关责令限期改正外，一并处罚一定的数额标准，如第六十四条纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五万元以下的罚款。”以上可见，对纳税人违反规定可以处罚也可以不处罚，或者说必须处罚，但是具体处罚的幅度标准，是由税务机关自由裁量决定的。

3、税务违法事实情节认定的自由裁量权。

税务违法事实情节认定裁量权是指税务机关在行使职权的过程中，对税务行政相对人的行为性质或者情节轻重认定由税务机关依据具体情况和自已意志、自行判断，自由裁定的权力。在这类问题上，《征管法》赋予税务机关的自由裁量权可分为两类：一类是对事实的自由裁定，如《征管法》第三十八条、第五十五条规定，税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为的，即可采取责令限期纳税等行政措施。另一类是对情节的衡量，《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》对个别行为列举外，其余的均都没有规定明确的界限，因此，也只能由税务机关自由裁量认定。

4、税务行政行为选择自由裁量权。

税务行政行为选择自由裁量权是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定对同一违法行为选择行使不同具体行政行为裁量的权力。主要有：保全、强制的裁量，即在实施税收保全、强制执行过程中，对是否采取税收保全、强制执行措施以及采取保全、强制措施的方式、期限等方面的裁量；在涉税减免的裁量，即在办理涉税减免过程中，对是否给予政策性减免及减免金额的裁量；在税务检查的裁量，即在实施税务检查过程中，对实施检查的时间、措施、范围等方面的裁量；受理税务其他事项时限裁量。如《征管法》第三十八条规定，税务机关在采取保全措施时，可视情况，在相当于应纳税款的范围内选择冻结纳税人存款或扣押、查封纳税人应税货物、商品或其他财产，或两者并举。《征管法》第四十条第一款第二项规定：在采取强制执行措施时，可依法选择拍卖或变卖所查封、扣押的商品、货物，以拍卖所得抵缴税款；《征管法》第五十四条规定，税务机关在进行税务检查时，可视情况，自行选择决定检查纳税人账簿；到纳税人生产、经营场所和货物存放地检查应税商品、货物和其他财产；也可责成纳税人提供相应纳税资料等。

5、税务行政期限选择自由裁量权。

税务行政行为期限裁量权是指税务机关在税收法律、行政法规的规定期限内自行选择具体时间做出行政决定裁量的权力。例如《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；《行政赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依法给予赔偿；《行政许可法》第四十二条规定，除可以当场做出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内做出行政许可决定。上述规定不难看出，税务行政有期限规定的，只要符合“XX日内”，具体哪一天，税务机关可以自行决定。

（三）税务行政自由裁量必须遵循的基本原则

1、合法性的原则。税收执法的自由裁量的行政行为只能在法律、法规规定权限的范围之内，依照法律规定进行。裁量的行政行为必须证据充分、不能超越法定权限，必须符合法定程序。

2、合理性的原则。“合理行政”原则相对于“合法行政”原则，如果法律赋予了税务机关自由裁量权，税务机关作出行政裁量决定时，不仅形式上要合乎形式上的法律规定，而且还要合乎“理性”和“公正”之共同法理。

3、先例的原则。税务机关在行使自由裁量权时要保持标准的相对稳定性和连续性。对同一类税务违法行为的认定和处理要有一个相对统一的标准，处理前后要一致，不反复无常。如果在相同的事情或行为的情况下，先前所作的行为和以后所采取的行为不一致，则与法律适用的稳定性不相容，对被处理人来说也是不公平的。

4、适度的原则。行政处罚法规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此，税务机关在依法行使自由裁量权时所采取的措施和手段应当必要、适当，税收执法可以采用多种方式实施执法目的的，应当避免采用损害纳税人权益的方式。

5、程序的原则。程序是否公正是行政行为公正的前提和保证，也是控制滥用自由裁量权最有较的手段，因此，税收执法中必须严格遵守执行各项程序规则，认真履行调查、告知、告诫、听证、回避、不单方面接触、公告、集体决定等制度，在程序上确保自由裁量权的公正。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题及原因

税务行政自由裁量权与其它行政权一样，在其行使过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即税务行政自由裁量权的运行起到了维护税收经济秩序，提高税收征管效率、实现国家税收职能的作用；另一方面是对税务行政相对人的权益可能造成侵害，从而对税务行政法治构成威胁。当前税收执法行使自由裁量权存在的主要问题是滥用裁量权、不能合理、公正和公平地运用自由裁量权，扰乱了税收征管秩序、助长了特权思想，滋生腐败，损害了税法的权威等。这些存在问题具体表现在：

（一）在行政处罚方面存在裁量异化，畸轻畸重，前后不一，显失公平合理。同样的涉税违法行为，遇到不同的税务机关或税务人员，就可能被处以差别很大的行政处罚。相反，同一税务机关或税务人员，对情节严重程度不同的涉税违法行为，也可能处以相同的行政处罚。使国家利益或税务行政相对人权益遭受损失和侵害。如XX地税局在税收执法检查发现，某税务所对每月定额缴税30元的个体户李某，因其某一月不按期申报纳税，该税所对他罚款1000元，虽然有法律依据，但是跟偷税行为相比，情节明显轻微，如按其偷税论处也只能处以所偷税款五倍以下的罚款，即不超过150元的罚款，显然是畸高，不合理。又如李某和张某同样是未按规定办理税务登记证，情节相似，但主管税务机关对李某处以200元的罚款，而对张某则处以500元的罚款，显失公正。

（二）在核定应纳税额管理方面存在不按规定程序核定、核定额不够公平合理。按照《个体工商户定期定额管理暂行办法》规定，税务机关核定定额程序是：业户自报、典型调查、集体审定、下达定额、公示定额，但是工作实践中有相当的基层征收单位为省事严重违反程序，既没有由业户自报也没有经过典型调查和集体审定，直接由管理员下达定额通知，因此，不同程度都存在有同行业、地段、同样经营规模、收入的业户，存在定额高、低不同的现象；类似行业之间的定额，也存在轻重不同现象等等，造成税收执法的不公。又如核定征收企业所得税方面普遍存在一个行业执行同一征收率，违反了《核定征收企业所得税暂行办法》中的“对实行核定征收方式的纳税人，主管税务机关应分类逐户核定其应纳税额或应税所得率”的规定。

（三）在税务事项核查方面存在,拖延时间。故意拖延甚至放弃行使自由裁量权。如实践中的核发税务登记证件、批准延期缴纳税款、办理减免税、退税、发票领购等，本应很快就可以办结，但是，受理或审批人员出于某种动机，不急纳税人之所急，而是按部就班，拖延至最后法定期限才给予办理，严重损害税务部门的形象。例如某税务局XX年共受理纳税人减免税申请16份，附合《减免税管理办法》规定期限内作出减免税批复的仅有6户，占37.5%,有62.5%没有及时审核作出批复；又如某税务分局XX年共受理纳税人申请发票领购资格122户，在规定期限内作出行政许可即及时给纳税人发放发票领购簿的只有10户，占8.19%,有90%没有按规定作出行政许可决定。

（四）在税务违法事实性质认定方面存在消极作为。有的税务案件该查不查，或查而不结，或对违法行为不定性，或违法情节严重按一般来处理，或应移送未移送公安部门追究刑事责任，而以补代罚、以罚代刑。如XX税务局稽查局从2004年10月份就开始对XX房地产公司和XX大酒店纳税情况进行检查,但直到2006年10月已历时还没有用出稽查结论;又如XX税务局2005年收到下属提请审理涉税案件共13宗,除其中3宗作出案件定性外,其余10宗没有对违法行为作出不定认定,已定性的3宗也没有按规定计算出偷税额占应纳税额的比例。

（五）在税务行政行为方面存在行为不当。在税收执法过程中对逾期缴纳税款应该加收滞纳金而未加收，该处罚而未处罚、不应从轻处罚的而给予了从轻处罚、应从轻处罚的未给予从轻处罚；应实施税收保全和强制措施的，而未实施，或保全、强制实施时出现执法过重。如在2005年税收执法检查发现XX地税局在计算加收税款滞纳金时没有按具体天数滞纳税款的时间计算而按年或月计算,或通过更改税款所属期来逃避计算机监控;XX大酒店2005年9月实现税款30万元,因没有按时缴纳税款,经税务管员电话多次催缴,但该酒店仍未缴纳,后经报批准,用书面通知开户银行,从其帐户存款强制扣缴税款和滞纳金。该局在扣缴前未先行告诫企业即没有向该酒店发出期限缴纳通知书，便采取税收强制，违反《税收征管法》规定的执行强制措施程序。

存在上述问题究其原因主要有：一是税收立法较滞后，法定的自由裁量权空间太大，且缺乏配套的制度约束；二是部分税收执法人员业务素质不高，对自由裁量权目的的理解存在缺陷，导致合理性出现偏差，在一定程度上影响了自由裁量权的实行；三是对税务行政自由裁量权的运用缺乏指导，监督机制不健全;四是行政自由裁量运作过程不够透明，程序不规范;五是税收执法人员职业道德建设有待加强。

三、控制税务行政自由裁量权的对策与措施

如前所述,税务行政自由裁量权的行使一方面能使税务机关审时度势地处理有关税收问题，保证了税务行政效率;另一方面由于自由裁量权被滥用,侵犯了纳税人的合法权益,产生负面影响,有损于税务机关的社会形象。因此，要实现税务行政法治，就必须对税务行政自由载量权加以一定的控制。而要控制自由载量权在税收执法过程中不被滥用，保证公正、合理性，笔者认为当前应当采取的对策和措施主要有：

（一）要进一步完善税务行政自由裁量程序

行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。程序是否健全、完善，权力运行的效果大不一样，行政程序所具有预定性和公开性能够有效限制自由裁量权运行过程中的不当现象，提高行政执法的效率，为有效防止自由裁量权的滥用提供了一种公正的法律机制。在税务行政中，税务行政程序是控制税务行政自由裁量权被滥用、保证纳税人正当权利、保障税收执法权公正的的关键及一种重要手段。但是，目前我国的税务行政程序规则不够规范化，客观上为滥用或不正当行使行政自由裁量权提供了可乘之机，因此，建议国家税务总局对相关税收法律、法规赋予税务机关的自由裁量权进一步将其行使的条件、运行的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学、详尽的规定，规范行政行为的程序，确实改变有关自由裁量过于宽泛、“自由度”过大的局面，以便具体操作中可以适度的把握，减少税收执法的主观随意性和盲目性。

(二)加强教育，提高综合素质。

税收执法实践中，往往是因为执法人员行政管理水平不高或没有树立廉洁公正、坚持原则及顾全大局等职业道德信念，才产生了滥用或不合理行使行政自由裁量权的行为。因此，应把税收执法人员的教育培训和素质的提高作为基础工作常抓不懈。一是要进一步提高政治素质，开展税务人员法纪教育、职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育，引进激励机制，激发税收执法人员的责任感和使命感，增强抵制各种落后、腐朽思想侵蚀的能力。二是要大力加强相关法律知识的培训，进一步提高业务素质，大力推行税收执法认证制度，持证上岗，不具备执法资格的，调离执法岗位，不断提高依法行政的能力。从而为正确行使自由裁量权奠定基础，避免随意裁量。

(三)公开制度，加大监督力度。

首先，要狠抓落实税务公开制度。公开制度是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在税收实践工作中，将税收执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开；其次，要加大监督力度。税收执法权监督是对自由裁量控制的有效途径之一。一方面税务机关内部要强化监督。上级机关定期或不定期对下级机关开展行使税收自由裁量情况检查，将检查的结果作为单位和个人年度税收执法考评成绩，对违纪人员及时移送监察部门查处，通过激励和惩罚手段来规范执法人员的行为；另一方面要强化外部监督，将行使自由裁量的情况、执行结果定期在办税大厅或办税场所公示，或有务件的在自办的网络系统公示，或在当地媒体公示以利纳税人行使自己的权利和社会各界人仕的监督。通过建立、健全全方位的控制机制，促进税务行政执法权力的正确使用，从而遏制腐败的产生将起重要作用。

(四)全面推行税务行政责任制度。

建立税务行政责任制，是落实责任行政原则和自由裁量权合理行使的根本要求。如果离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失去了判断合法、合理性的意义。因此,各级税务机关要通过税务行政内部责任的落实，促进税务行政主体及其税务人员忠实地履行自己的行政责任。同时通过执法过错责任追究的方式既可以避免“鞭打快牛”的情形，也可以更加明确追究税务行政违法者的责任，从而可以确保提高税务执法质量。

(五)规范管理，适度分权制约。

在个体税收征管上实行“四环分离”，即管税环节不定税、定税环节不征税、征税环节不查税、查税环节不执行；在税务稽查上，实行选案、查案、审案、执行“四权分离”；在违章处罚上，实行“罚缴分离”；在税收执法监督上，实行“五步循环式”监督制约，即管理负责征收、稽查负责管理、法规负责稽查、监察负责法规的监督机制；在行政管理权上，实行决策权与执行权分离，重大问题集体研究决定，健全审批程序，层层把关守口。

(六)实行分级裁定制。

为缩小税务人员的裁量幅度，减少行政执法权利的过分集中，保证自由裁量权限度运行，对行使处罚案件可以采取实行分级审核制，对不同额度的罚款由不同的层级审定，对罚款数额较大达到一定标准的案件，由各级重大税务案件审理委员会集体会审。对行政处罚案件审核的重点应放在实施权限、程序证据、适用税收法律、法规、定性及适当性等方面。

(七)细化区间，压缩裁量权限。

在行政程序法还没有出台之前，省（区）市级税务机关应当结合当地实际，在相应法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权要进一步的细化、分解，尽可能缩小裁量幅度，使自由裁量权得到有效的控管，以此保证执法的公正性和规范性。如在税收定额方面：要细化个体户定额管理办法，制定出让纳税人普遍接受的定额方法；在税收行政处罚方面：将构成税务行政处罚的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准,使执法干部在行使行政处罚自由裁量权时有章可循，可对照办法规定的弹性量化指标解决执法随意性的问题。