集体土地管理法精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇集体土地管理法，期待它们能激发您的灵感。

篇1

    第一条  为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合西宁实际，制定本办法。

    第二条  本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。

    本办法适用于西宁市市辖区范围内的集体土地。

    第三条  西宁市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。

    任何单位和个人不得违法征用集体土地。

    第四条  征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。

    第五条  征用集体土地必须符合西宁市土地利用总体规划和城市总体规划要求。

    根据西宁市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。

    第六条  征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。

    第七条  征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。

    被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。

    第二章  征地程序

    第八条  征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。

    （一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。

    在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；

    （二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；

    （三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；

    （四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；

    （五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。

    第九条  对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：

    （一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；

    （二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；

    农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。

    第十条  征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。

    第三章  征地补偿安置

    第十一条  征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。

    土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。

    征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。

    第十二条  征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。

    征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。

    第十三条  对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。

    第十四条  被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：

    （一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；

    （二）撤销农村集体经济组织建制的。

    第十五条  土地被征用后原负担的农业税相应核减。

    第十六条  自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。

    第四章  集体土地的规划控制

    第十七条  集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。

    第十八条  集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。

    第十九条  规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。

    建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。

    第五章  罚则

    第二十条  违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

    第二十一条  违反本办法征用集体土地的，由市人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定予以处罚。

    第二十二条  土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    第六章  附则

    第二十三条  市辖县征用集体土地可参照本办法执行，也可参照本办法制定自己的具体管理办法。

篇2

代市长

二〇〇三年六月六日

北京市集体土地房屋拆迁管理办法

第一章、总则

第一条、为了加强集体土地房屋拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，保障城乡建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条、在本市行政区域内因国家建设征用集体土地（以下简称征地）或者因农村建设占用集体土地（以下简称占地）拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。

征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。

第三条、本办法所称拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。

本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。

第四条、市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局（以下简称区、县国土房管局）负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。

第五条、区、县人民政府和乡（民族乡）、镇人民政府应当依照本办法规定的职责，做好本行政区域内的房屋拆迁管理工作。

第六条、拆迁人应当依照本办法的规定对被拆迁人进行补偿安置。被拆迁人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。

第二章、拆迁管理

第七条、用地单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

第八条、用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理下列事项：

（一）新批宅基地和其他建设用地；

（二）审批新建、改建、扩建房屋；

（三）办理入户和分户，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外；

（四）核发工商营业执照；

（五）房屋、土地租赁；

（六）改变房屋、土地用途。

区、县国土房管局核准用地单位的申请后，应当就前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续，并在用地范围内予以公告。通知和公告应当载明拆迁范围、暂停办理事项和暂停期限。暂停期限自公告之日起算，最长不超过1年。用地单位确需延长暂停期限的，应当报经区、县国土房管局批准，延长的期限不超过半年。

暂停期限内，擅自办理本条、第一款所列事项的，房屋拆迁时不予认定。

第九条、用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：

（一）用地批准文件；

（二）规划批准文件；

（三）拆迁实施方案；

（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。

区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条、件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。

第十条、征地拆迁宅基地上房屋的，拆迁实施方案由拆迁人根据本办法第三章、的规定和经批准的征地方案拟订，报区、县国土房管局批准后执行。

占地拆迁房屋的，拆迁实施方案由拆迁人拟订，经乡（民族乡）、镇人民政府审核并报区、县国土房管局备案后执行；其中旧村改造的拆迁实施方案在报乡（民族乡）、镇人民政府审核前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过。

拆迁人应当在拆迁范围内公布拆迁实施方案，公布的期限不少于10日。

第十一条、拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。

第十二条、在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。

裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行；属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。

第三章、拆迁补偿和安置

第十三条、宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条、件的地区也可以另行审批宅基地。

第十四条、拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。

按照前款规定对被拆迁人给予货币补偿的，不再进行房屋安置或者另行审批宅基地。

第十五条、拆除宅基地上房屋以国有土地上房屋安置的，拆迁人与被拆迁人应当按照本办法第十四条、第一款的规定确定拆迁补偿款，并与安置房屋的市场评估价款结算差价；但按照市人民政府规定以经济适用住房安置被拆迁人的除外。

农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人的，经村民会议或者村民代表会议讨论通过并报乡（民族乡）、镇人民政府批准后，可以按照被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。

其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，可以参照本条、第二款的规定执行。

第十六条、农村集体经济组织或者村民委员会在集体土地上建设安置房屋的，应当符合城市规划、土地利用规划和年度计划，依法取得用地和规划许可。

第十七条、农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人拆迁宅基地上房屋，有条、件的地区，可以按照土地管理法律、法规和规章、的规定，另行审批宅基地由被拆迁人自建房屋，并对被拆除的房屋按照重置成新价给予补偿。

其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，可以参照前款规定执行。

第十八条、拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。未经合法批准的宅基地，不予认定。

经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，不予补偿；但1982年以前经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，可以按照区、县人民政府的规定给予适当补偿。

每户宅基地面积的控制标准，按照区、县人民政府根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条、确定的标准执行。

第十九条、拆迁补偿中认定宅基地上房屋建筑面积，以房屋所有权证标明的面积为准；未取得房屋所有权证但具有规划行政主管部门批准建房文件的，按照批准的建筑面积认定。

本办法施行前宅基地上已建成的房屋，未取得房屋所有权证和规划行政主管部门批准建房文件，但确由被拆迁人长期自住的，应当给予适当补偿。属于征地拆迁房屋的，补偿标准由乡（民族乡）、镇人民政府根据当地实际情况确定，报区、县人民政府批准后执行；属于占地拆迁房屋的，补偿标准由农村集体经济组织或者村民委员会确定，报乡（民族乡）、镇人民政府批准后执行。

本办法施行后宅基地上新建、改建、扩建的房屋，未取得房屋所有权证或者规划行政主管部门批准建房文件的，拆迁房屋时不予认定。

第二十条、农村村民符合审批宅基地条、件但未实际取得宅基地，且按照拆迁实施方案安置确有困难的，拆迁人应当按照区、县人民政府的规定给予适当补助。但拆迁实施方案确定以另行审批宅基地的方式予以补偿安置的除外。

第二十一条、占地拆迁宅基地以外房屋的补偿，参照征地拆迁的有关规定执行。

第二十二条、对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外，还应当适当补偿停产、停业的经济损失。其中，征地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。

第二十三条、拆迁人应当向被拆迁人支付搬迁补助费。征地拆迁房屋的搬迁补助费，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的搬迁补助费，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。

第二十四条、拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，按照重置成新价结合剩余期限给予适当补偿。

第四章、法律责任

第二十五条、违反本办法第七条、规定，未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁的，由市或者区、县国土房管局责令停止拆迁行为，处1万元以上3万元以下罚款。

第二十六条、市和区、县国土房管局违反本办法规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章、附则

第二十七条、因进行水利水电工程建设、绿化隔离地区建设、贫困山区农民搬迁以及因地质灾害移民涉及集体土地房屋拆迁的，不适用本办法。

篇3

    你局（1992）鲁土监字第1号、第2号、第3号、第4号、第5号关于对《土地管理法》有关问题的请示收悉。经研究，答复如下：

    一、关于［1992］鲁土监字第1号文请示乡（镇）村公共设施、公益事业建设违法占地应如何适用法律条款处罚的问题。

    乡（镇）村公共设施、公益事业建设，违反《土地管理法》第四十条规定，未经批准非法占用土地的，应适用于《土地管理法实施条例》第三十六条处罚。

    二、关于［1992］鲁土监字第2号文请示《土地管理法》第八条第二款中“农业集体经济组织”的理解和“村民小组是否拥有土地所有权”的问题。

    同意你局在该文中提出的对“农业集体经济组织”的理解，即：“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自己的名义独立承担民事责任。《土地管理法》第八条规定“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”，根据上述规定，在生产队解体改为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有的土地所有权。

    三、关于［1992］鲁土监字第3号文请示个人使用集体土地进行非住宅建设，其土地使用权由哪级政府确定的问题。

    同意你局在该文中提出的意见，即：个人使用集体土地进行非住宅建设，其土地使用权由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

    四、关于［1992］鲁土监字第4号文请示收回国有土地使用权后，对地上建筑物应如何处理的问题。

    同意你局在该文中提出的意见，即：对使用国有土地不按批准的用途使用的，依照《土地管理法》第十九条规定，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。对地上建筑物，可以作价收归国有；可以由原单位自行拆除；属于采取欺骗手段骗取批准使用国有土地的，可依照《土地管理法》的有关规定，拆除或者没收地上建筑物和其他设施。

篇4

（一）小产权房的转让以及出售的巨大经济利益，会促使乡镇政府或者是村委会违反农村土地管理规定，甚至在耕地上建设房屋，进而造成耕地面积的不断缩减。

（二）小产权房会影响国家对于房地产市场的宏观调控，对于城市尤其是城乡结合部的规划建设造成不利的影响。

（三）小产权房的购房者难以保护自身的权益，特别是在国家征地拆迁时，会诱发一系列的社会安定问题。

（四）由于小产权房的审批以及建设缺乏完善的监管，因而导致小产权房的质量得不到保障，物业管理也不完善，居民入住后各种问题频发，造成居住环境较差。

小产权房社会问题的法律原因剖析

（一）小产权房的交易缺乏法律保护。由于小产权房是在农村集体土地上建设的，而根据我国《土地管理法》中的相关规定，农村集体土地不得用于出让、转让或者是用于非农业建设，对于农村集体土地以及宅基地也只具有使用权。因此，在法律意义上小产权房是不得用于向非农村集体成员转让、出让以及出售的，这就在法律上决定了小产权房的交易缺乏合法性。

（二）小产权房的产权并不属于国家法律保护的产权。对于商品房的建设，必须经过国有土地使用审批、用地规划许可审批、工程规划许可审批，并且必须具有国家的商品房销售许可证，只有经过这些完善的审批并获得相应的证件，商品房才在法律允许的范围内具备了房地产权证。然而由于小产权法既没有土地使用审批，也没有城市规划许可，甚至缺乏建设管理部门的批复以及施工质量管理，因而难以取得国家法律承认的正式产权。

（三）小产权房纠纷的处理缺乏法律依据。由于小产权房并不具备国家颁布的正式产权证明。购房者购买的小产权房如果遭遇房屋的权属纠纷，没有完善的法律文件保护自身的权益。而且国家如果需要使用土地时，小产权房的房屋所有者也没有足够的依据来获得相应的赔偿。近年来由于小产权房不受法律保护而导致的房屋纠纷案件频发，这对于社会的和谐稳定十分不利。

小产权房的法律保护相关对策

（一）完善我国的土地管理法律体系。小产权房法律问题的关键在于两点，第一是农村集体土地问题，第二是农村集体土地上的建筑。因此，解决当前小产权房存在的法律问题，其根本措施便是革新农村土地管理制度，完善我国的农村集体土地管理法律体系。对于农村集体土地问题，相关管理部门可以进一步的完善《土地管理法》中的相关规定，对于农村集体土地的正常流转给与相应的法律保护，改革现阶段的城乡二元土地制度，尽可能的实现农村集体土地与国有土地使用权上的平等，可以尝试允许农村集体建设用地在一定范围、一定价格内进行市场交易的方式，解决农村小产权房的法律问题。

（二）有区别的对小产权房进行相应的法律保护。对于小产权房而言，如果随意的实现小产权房产权的合法化，势必会对当前的房地产市场造成致命的打击，而且也会导致农村集体土地以各种形式的流失，因此国家管理部门应该区别对待。

（三）完善地方立法，为小产权房的处理提供完善的法律依据。由于不同地方的土地管理以及住房需求等实际情况也不同，因此，为了进一步完善小产权房的处理，可以结合使用地方立法的形式，规范小产权房的管理。地方立法应该重点集中在规范土地登记工作、强化农村建设用地使用权流转、细化新农村规划建设管理等措施，为地方的农村建设用地以及农村建设规划提供合理的依据。

（四）利用法律手段对房地产市场进行监管。导致小产权房持续增多的主要问题是由于当前的房地产市场价格过高，部分购房者在经济利益的趋势下选择购买小产权房。因此，国家房地产管理部门应该积极地采用法律手段、市场经济手段以及行政管理手段等多种方式，对房地产市场进行监管，并通过立法保障人民群众的基本住房需求，通过公租房以及保障房建设，缓解当前住房紧张的问题，在根本上解决小产权房的法律问题。

结语

篇5

论文关键词 集体土地 征收 征收程序 征地补偿安置

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。

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【关键词】农村集体土地；征收；公共利益；征地补偿

中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01

一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷

（一）我国农村集体土地征收条件不明确

我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。

（二）我国农村集体土地征收程序不完善

第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍

（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理

第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。

二、我国农村土地征收制度的重构

（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用

公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。

（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则

所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。

注释：

陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .

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1．农村土地的产权制度不够完善，由此诱发了大量土地违法行为，农民的合法权益得不到保障

主要体现在三个方面：首先是集体土地所有权很模糊，《土地管理法》第六十二条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农业建设”。一方面法律规定土地归村民集体所有；另一方面村民对自己拥有的土地没有处置权。缺乏处置权的所有权，不是真正意义上的所有权，正是这种土地所有权的被弱化，导致了农民集体在许多征地过程中处于弱势地位，合法权益得不到保障。其次就是农村集体土地所有权主体不明确，《土地管理法》第十条规定，“农村集体所有的土地可由村集体经济组织或者村民委员会管理，也可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由村民居委会经营、管理的，很难避免缺乏监督机制的村干部为了自己的私利，不做出损害农民土地权益的违法行为；由村民小组经营管理的，大多数村民小组无组织机构、法人资格和独立帐户，而且“集体”一词不是我国民法上的主体概念，本身在法律上就无主体地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有权对所有权主体内部成员的约束也是软弱无力的。据调查，还有不少农民认为农村土地是属于国家的，虽然同为公有制的所有制形式，但国家与集体所有的制度本质仍是大有不同。正是由于忽视了这种不同和集体观念的淡薄，导致农村集体土地几乎成了农民的私有财产，谁占到了就是谁的，强行割占宅基地，土地权属纠纷层出不穷。而作为集体土地所有者的农民集体经济组织却无法处置自己的土地，严重丧失了所有权主体的所有权利，对内部成员的管理也就必须是松散的。

要改变这一现状，必然要触及我国土地产权制度的改革，强化农民集体土地所有权的权能，确立农民集体土地所有者的法律主体地位，强化农村土地集体所有的观念。土地是农民集体的，管理也是农民集体应尽的职责，充分调动所有权主体的主观能动性。

2.农村集体土地管理是一种静态管理，没有建立土地市场机制，土地缺乏流动性，土地的资产价值不能显化，土地利用效率很低

导致这一现状，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三条规定，“农村村民只能使用本集体经济组织农民集体所有的土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准”。所以在法律上是禁止农村集体土地流转的。这种静态管理模式阻碍了农村经济的发展：第一，它不利于农村城镇化建设的发展，小城镇建设需要大量农民向建制镇、集镇、中心村集聚，而缺少农村集体土地的供给，城镇化建设是不可能进行的。我国在加快城镇化建设步伐的同时，农村集体土地市场建设却滞后了。第二，它不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，土地作为生产要素，当然也离不开市场的优化配制。农民的集体土地的资产价值要显化，必须要通过市场运作，农民的土地收益才能得以体现。第三，允许农村集体建设用地依法流转，是农民集体最大限度实现所有权的强烈要求。只有让土地所有者和使用者在流转中获得土地收益，他们的积极性就会发挥出来，对土地管理、保护和利用就会重视，土地利用效率自然会得到提高。第四，允许农村集体建设用地依法流转，有利于形成农村土地市场，土地供应、需求的增加，必然加速土地资产的流通，从而促进土地交易市场化的建设。

由于我们现行法律禁止农村集体土地流转，时下城市郊区、集镇的农村集体土地只能隐形交易。因无规范的程序和标准的价格体系可参照，隐形交易就成了没有规则的交易，交易者的利益难免遭受损失，引发诸多土地权属纠纷，给社会带来不安定因素。农村集体土地流转还有一个非常重要的问题要解决，就是要防止借“流转”之名，行商品住宅之实，为切实保护耕地，必须要严格执行土地用途管制制度，严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划就是农村集体土地能否流转的决定性门槛，要严把规划关。

3.农村集体土地的利用严重缺乏规划，管理很不规范，是土地管理中存在的另一个非常严重的问题

大部分的农村村庄，宅基地没有规划，房子不整，样式、座向不一，村庄里的道路弯弯曲曲，东抹西拐，两边又没有排水设施，污水满地横流，一到下雨天就根本无法行走，居住环境十分恶劣。这里面有其历史原因和体制问题，我认为主要有以下四点：

（1）尽管我国现行《土地管理法》花了很大篇幅强调土地利用总体规划，规定地方各级人民政府都要编制本级的土地利用总体规划，但到了乡一级的建制镇、集镇规划，村一级的村庄规划的编制几乎是空白，农村土地管理根本就无规划可依，也无规划可言。要想从根本上改变这个现状，必须要加强、加快农村集体土地利用规划的编制，加大规划的执行力度，树立规划的严肃性、法律性。

（2）农民的土地“私有”观念还根深蒂固，认为谁使用的土地就是属于谁的，许多村庄的宅基地都划分为一块一块，每户都“霸占”了一块，没有一个统一的规划。建房时宅基地界址不清，隐藏和出现了大量土地权纠纷，甚至大打出手、对簿公堂者也为数不少，这种无序的“霸占”导致农村村庄建设非常混乱。

（3）还有许多农民的封建迷信思想很严重，建房时都要请风水先生来选地址、定座向，时兴避邪，本来规划好好的宅基地，被分割的支离破碎。国土资源部门的科学规划执行严重受阻，从另一方面正好反映农村基层国土资源部门无得力执法措施可采用，执行力度也不大。

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一、依法使用土地。每个公民和单位应尽的义务，每个公民和单位应自觉遵守土地管理法规，树立土地法制观念，合法用地，自觉维护良好的土地管理秩序。

二、凡有下列情形的均属违法违规占用集体土地的行为：

一）未经依法办理用地审批手续。

二）未经合法批准。

三）未经合法批准。

四）以兴建农庄、观光农业、设施农业等为由。

五）擅自使用宅基地及集体土地以联营合作等名义建设“小产权房”行为；

六）私自转让、倒卖宅基地的行为；

七）村集体经济组织私分宅基地的行为。

三、对非法买卖集体土地的行为。没收新建建筑物和其他设施，综合执法部门或各镇人民政府将依法拆除违法建筑。

四、严禁非法买卖、占用集体土地。对以牟利为目的违反土地管理法规。以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚，情节严重的处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。

五、对非法占用集体土地的行为。责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；其中，对非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，并造成种植条件严重毁坏或严重污染的依据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条和《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》法释14号）第三条规定，以非法占用农用地罪定罪处罚，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

六、凡在非法占用或买卖所得的土地上施工建设的自本通告之日起立即停工停建。听候处理。

七、坚决执行《人民政府关于建立土地执法共同责任制度的通知》琼府6号）文件精神。各区、镇级人民政府是本行政区域土地执法监管的责任主体，区、镇政府主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人；各相关职能部门的主要负责人是履行其相应职责的直接责任人，经办人员是具体负责人。

八、党员、村干部、国家干部参与非法占用、买卖集体土地等土地违法行为的将按照党纪、政纪从严查处。

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土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。

关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。

一 目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。

二 当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本

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摘要 集体土地 征收补偿土地管理法

一、相关概念的界定

（一）集体土地

根据《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见我国的集体土地即是法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的宅基地、自留地和自留山。

（二）集体土地的征收补偿

我国1982年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月公布实施的“宪法修正案”第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”由上述法律规定可见，我国集体土地征收补偿的主体是国家，国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地征收或征用，但应予被征收权利主体以相应补偿。

二、我国集体土地征收补偿现存的主要问题

（一）征收程序不规范

首先，代表国家行使权力的地方政府在土地征收过程中，扮演着重要的角色，应该起到重要的调节作用。但是地方政府在行使权力的过程中，既是土地征收的决定者，又是补偿标准的制定者，还扮演着正义裁决者的角色。法律法规的不完善和监督机制缺失导致在土地征收过程中政府的权力滥用，滋生腐败。其次，在决定土地规划和征收时，缺乏有效公开的听证程序，被征地者只能被动的接受，知情权受到侵害。最后，在确定征收补偿标准时，被征地农民没有参与权。虽然《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农民集体经济组织和农民的意见。”但在实际征收操作过程中大都是主管部门自己确定，即使实行征地听证制度的地方，也大多流于形式，参加听证的多是乡（镇）干部、村干部，很难真实的反应失地农民的利益。

（二）征收补偿范围过窄

我国《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照原有用途给予补偿”，第3款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。”可见我国法律规定征地补偿的只是土地原来用途的直接损失，并不包含间接损失。按照原来的用途补偿损失剥夺了土地发展权带来的收益，土地补偿与土地出让金之间形成的巨额剪刀差使农民蒙受了巨大的损失。

（三）征收补偿标准不合理

根据我国《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征耕地的安置补助费，最高不可超过被征前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地征收前三年平均年产值的三十倍。”根据上述规定，征地的补偿计算标准是该土地平均年产值为计算单位，即“产值倍数法”，这种计算标准表面看非常合理，实际是不合理。以某省会城市为例，政府给出的土地的出让金金额为每亩500万，假设该地农民每亩的年产值为2000元，按照规定其三年的平均年产值为2000元，全部按照最高来算土地补助费为2万，每人安置补助费为1.2万，假定一个农户有耕地8亩，人口为5口，其总补偿费为22万元。补偿费与土地征收后的收益相比是不值一提的。

（四）补偿费的分配不合理

我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的权利主体包括乡（镇）农民集体经济组织、村集体经济组织和村民小组，权利主体的多元性造成集体土地所有权权利享有主体混乱。很难保障失地农民补偿费及时足额到位。

（五）补偿安置方式简单粗糙

一直以来，各地都在积极探索和尝试对失地农民的安置方式，但是据调查显示，80%以上的土地征收采取简单的货币方式补偿安置，金钱具有很强的融通性，可以灵活的支配和使用，大多数失地农民乐于接受这种补偿方式，所以现金补偿一直是补偿安置的主要方式。然而坐吃山空的现象普遍存在是这一方式的主要缺陷。一次性支付补偿金的方式虽然大多数的失地农民乐于接受，但补偿金用尽后的生活、就业、医疗等社会保障问题更应得到关注。

（六）缺少专门的土地征收纠纷处理机构

近年来，频见于报端的征地引起的各种不和谐事件，多是失地农民的合法权益受到侵害找不到相应的纠纷处理机构维护其权利造成的，虽然相关法律法规规定了当地政府对相关纠纷有协调、仲裁的权力和责任，由于缺乏相应的监督约束机制，失地农民的权益很难得到维护。

集体土地征收补偿是土地征收的关键，本文认为合理协调相关各方利益，处理好上述问题是征收工作顺利进行的要求，也符合当前城市化进程、社会稳定和经济发展的时代要求。

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第一条  为了妥善处理土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》，下同）和有关法律、法规、政策，结合我省实际，制定本办法。

第二条  本办法所称土地权属争议，是指公民之间、法人之间、 其他组织之间及其相互之间，对土地所有权、使用权归属的争议。

第三条  本办法适用于我省行政区域内土地权属的确定和争议的处理。但法律、 法规另有规定的除外。

第四条  土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由乡（含镇，下同） 以上人民政府处理。

县（含县级市、区，下同）以上人民政府处理土地权属争议，由土地管理部门具体负责。

第五条  乡以上人民政府应当按照下列管辖范围处理土地权属争议：

（一）农民（含在农村的非农业户口居民，下同）之间、农民与农村集体经济组织（或者村民委员会、村民组，下同）之间的土地使用权争议，由争议土地所在地的乡人民政府处理；

（二）除前项规定以外的土地权属争议，由争议土地所在地的县或者市人民政府处理；

（三）争议土地涉及两个以上行政区域的，由有关人民政府共同的上一级人民政府处理。

第六条  处理土地权属争议，必须遵循下列原则：

（一）依照法律、法规、规章和政策；

（二）尊重合法契约；

（三）兼顾历史与现实；

（四）公平和公正。

第七条  在土地权属争议解决前，任何一方不得擅自改变土地现状，不得破坏地上建筑物、附着物。

第二章  土地权属确定的依据

第八条  下列文件或者证明应当作为确定土地权属的依据：

（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者乡人民政府对农民新建、翻建房屋用地的批准文件；

（二）《土地管理法》施行前，经乡以上人民政府或者其授权机关批准征用、划拨、占用土地的文件；

（三）《土地管理法》施行后，乡以上人民政府依法批准征用、划拨、占用土地的文件以及县以上人民政府颁发的《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地使用证》；

（四） 依法签订且已经生效的国有土地使用权出让合同；

（五） 已经生效的人民法院关于土地权属的判决书、裁定书、调解书。

第九条  下列证明、协议文件，经乡人民政府或者县以上土地管理部门认定其合法、真实后，可以作为确定土地权属的依据：

（一）《土地管理法》施行前的农村宅基地证；

（二）土地权属界线协议书或者土地调查的有关资料；

（三）租用、抵押等用地契约；

（四）私有房屋所有权证；

（五）房产登记证；

（六）房屋买卖契约；

（七）解放后没收敌伪房产以及与土地有关的资料。

除前款规定外，经县以上人民政府确认的证明、协议等有关资料，也可以作为确定土地权属的依据 .第三章  集体土地权属的确定

第十条  农民集体土地所有权按照《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》，下同）的规定确定。自《六十条》施行之日（1962年9月27日）起，至《村镇建房用地管理条例》施行之日（1982年2月13日）止，根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变动的，按照变动后的状况确定土地所有权：

（一）行政区划调整时调整了土地权属；

（二）村、队、社、场合并或者分立；

（三）国家建设征用土地；

（四）因非农业建设、农田基本建设、自然灾害等原因进行过土地调整。

行政区划调整时，土地权属未调整，一方农民集体土地在另一方行政区域内的，土地所有权不变。但经双方同意调整土地或者一方对另一方给予补偿的，可以按照调整后的状况确定土地所有权。

第十一条  《村镇建房用地管理条例》施行前，农民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未经拆迁、改造翻建的，按照现有实际使用面积确定土地使用权。

《土地管理法》施行后，农民新建房屋占用的宅基地没有超过当地政府制定的宅基地面积标准的，按照现有宅基地面积确定土地使用权。

第十二条  农村实行后，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上集体经济组织所有的，可以确定给各该集体经济组织所有。

第十三条  乡、村兴办企业、事业和农民个人建房占用集体土地的，土地所有权属于农村集体经济组织，土地使用权属于使用者。

第十四条  农村集体经济组织内部发生房屋买卖的，土地所有权不变，土地使用权属于房屋所有者。

第十五条  农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。但双方另有协议的除外。

第十六条  经农村集体经济组织同意，将集体土地作为投资与法人、 其他经济组织联营的，土地所有权不变，土地使用权属于联营单位。

第十七条  城市市区内原属于农村集体经济组织所有的土地，现仍为农村集体经济组织或者农民个人使用的，土地所有权不变，土地使用权属于使用者。

第四章  国有土地权属的确定

第十八条  《六十条》施行前，全民所有制、 城镇集体所有制单位使用的农民集体土地（含农村实行合作化前属于个人所有的土地），《六十条》施行后未确定给农民集体使用的，其土地所有权属于国家。

第十九条  自《六十条》施行之日起，至《国家建设征用土地条例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城镇集体所有制单位使用农民集体土地，符合下列条件之一的，其土地所有权属于国家，土地使用权属于使用单位：

（一）签订过土地权属转让等有关协议的；

（二）接受农民集体馈赠的；

（三）经县以上人民政府批准使用的；

（四）安置了该农民集体劳动力或者给予一定补偿的；

（五）用地单位原为农村集体所有制单位，以后转为全民所有制的。

第二十条  农村集体土地在农村集体经济组织成员全部转为非农业人口后，其土地所有权属于国家。

第二十一条  城市市区内，农村集体经济组织在属于其所有的土地上从事房地产开发，将建成的房屋出售给本集体经济组织以外的单位或者个人的，该房屋使用范围内的土地的所有权属于国家，土地使用权属于房屋所有者。

第二十二条  通过解放初期接收或者《六十条》施行前以买卖、赠与、继承等方式获得地上建筑物、附着物而使用国有土地的，土地使用权属于建筑物产权所有者或者附着物管理者。

第二十三条  单位或者个人使用的国有土地，无偿转让给其他单位或者个人使用已满20年，并且在此期间未要求返还的，其土地使用权属于现使用者。但双方另有协议的除外。

第二十四条  依法开发利用国有土地（含征用后未进行非农业建设并暂由农民耕种的土地），其土地所有权不变，土地使用权属于开发利用者。

第二十五条  单位或者个人依法在国有土地上建造房屋的，土地使用权属于房屋所有者。

第二十六条  两个以上单位联合开发国有土地，能够划清界线的，分别确定土地使用权；无法划清界线的，土地使用权共有，按照各自的建筑面积所占有的比例确定土地使用权。

第二十七条  国有土地上的建筑物出租、出借给任何单位或者个人，土地使用权仍属于建筑物产权所有者。

第二十八条  依法抵押国有土地使用权，抵押人未能履行到期债务或者在抵押合同有效期间宣告解散、破产的，土地使用权属于抵押权人。

第二十九条  城市市区的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、滩涂等，其土地所有权属于国家。但法律另有规定和本办法第十七条规定情形的除外。

第五章  土地权属争议的处理

第三十条  当事人向有管辖权的人民政府（简称政府，下同）申请处理土地权属争议，应当以书面形式提出。

第三十一条  土地权属争议处理申请书应当载明下列事项：

（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；

（二）被申请人的名称（姓名）、地址（工作单位）；

（三）争议土地的地址；

（四）土地权属争议的具体事实和请求；

（五）有关证据材料及其来源。

第三十二条  政府收到申请书后，对符合本办法第二条、第三条、第三十条、第三十一条规定的，应当予以受理。自决定受理之日起5日内，将申请书副本发送被申请人。

第三十三条  被申请人自收到申请书副本之日起15日内提交答辩书（附证据材料）。

第三十四条  对申请人持有合法的土地权属证明，而被申请人确属侵权的，按照《土地管理法》第五十三条规定处理。

第三十五条  政府处理土地权属争议，应当先予调解。经调解达成协议的，制作调解书。当事人应当在调解书上签字或者盖章，并加盖政府处理土地权属争议专用章。

调解书自签字、盖章之日起生效。

第三十六条  政府对土地权属争议调解不成的，应当作出决定，并制作决定书。

第三十七条  土地权属争议处理决定书应当载明下列事项：

（一）申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；

（二）被申请人的名称、地址、法定代表人或者负责人的姓名、职务，或者被申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址；

（三）申请人和被申请人陈述的土地权属争议的事实、证据；

（四）作出决定的依据和决定内容；

（五）不服决定的复议、起诉期限。

决定书应当加盖政府处理土地权属争议专用章。

决定书自送达之日起生效。

第六章  附则

第三十八条  在各个历史时期违反当时法律、法规、政策规定使用土地的，应当按照当时有关规定处理后，再依照本办法确定土地权属。

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关键词：集体土地所有权；主体；物权法

中图分类号： D922.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-12-0068-1

2007年实施的《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”上述法条中，物权法将集体土地所有权界定“成员集体”，以区别“农民集体”，而实质上依然没有解决集体土地所有权主体不明的状况。

1 对集体土地所有权制度认识的困境

1.1 集体土地所有权认识主体与现实脱节

集体土地所有权的主体到底是农民集体还是农村集体经济组织？集体土地到底是“乡（镇）一级所有”、“村一级所有”、“村民小组一级所有”还是“三级所有”？由谁代表村农民集体行使所有权？是村民委员会、村经济合作社还是三分之二以上村民抑或三者兼是？现实生活中与土地有着密切联系的农民对土地权属的认识主体虚位。村集体作为法律明文规定的土地所有者却不能从其所有的土地中获得收益。农民认为土地属于国家是由于法律的规定与现实脱节造成的。

1.2 集体土地所有权性质认识模糊

集体土地所有权性质立法尚未明确，理论界对此争议各异：（1）集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权。（2）集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。（3）集体所有权的实质是集体成员对集体财产享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。（4）集体土地所有权制度是普通法上的合有权。（5）集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，农民集体不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。

1.3 农民集体的法律地位认识不明确

农民集体的法律地位不明确的观点有以下方面：（1）农民集体既非个人，也非法人，它本身并不能作为人格者享有土地所有权。因此农民集体不是一种独立的民事主体形态。（2）农民集体是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在农民集体中每个成员的权利是平等的，如对集体土地享有平等的承包经营权。（3）农民集体既非自然人，也非法人或其它组织，而是指一定社区范围内的全体农民。（4）我国农民集体所有权组织规定为一定社区范围内的成员集体组织，成员集体应当是以成员个人的集合，是成员的全体。

2 集体土地所有权的主体、类型及其定位

2.1 集体土地所有权主体的定位

1982年《宪法》第10条之规定，农村和城市郊区的土地属于“集体”所有，但没有界定“集体”的概念。根据1986年《民法通则》第74条第2款之规定，集体所有的土地属于“村农民集体”所有或“乡（镇）农民集体”所有。《民法通则》将集体土地所有权的主体界定为“农民集体”。1986年的《土地管理法》第8条第1款作出与上述《民法通则》相同的规定，只是在第2款又增加规定了“各该农村集体经济组织的农民集体所有”。《土地管理法》也是将集体土地所有权的主体界定给“农民集体”。修改后的《土地管理法》第10条明确了集体土地所有权的主体是“农民集体”，而农村集体经济组织、村民委员会、村民小组享有的是经营管理权。笔者认为：我国现行法律规定集体土地应属于“农民集体”所有。集体土地所有权就是指一定范围内的农民集体对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.2 集体土地所有权的主体类型及其定位

集体土地所有权的主体类型，《民法通则》第74条第2款规定了“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”两类。1986年《土地管理法》第8条第1款在《民法通则》规定的两类主体的基础上增加了一类主体，即“各该农村集体经济组织的农民集体”。1998年修订后的土地管理法将集体土地所有权的主体定位为三类：（1）乡（镇）农民集体；（2）村农民集体；（3）村内两个以上农村集体经济组织的农民集体。村内两个以上农村集体经济组织的农民集体也可以理解为组农民集体。由于我国各地农村的情况复杂，因此具体涉及某一地方或某一乡（镇），则可能存在上述三类集体土地所有权主体；也可能只存在两类所有权主体，即乡（镇）农民集体和村农民集体，或者村农民集体和组农民集体；也有的地方可能只存在一类所有权主体，即一般是村农民集体，但也可能只存在组农民集体。

3 集体土地所有权的立法思考

从宪法层面上规定农村和城市郊区的土地属村农民集体所有。对于法律语言来说，清楚、准确地反映立法意志，这是最基本的要求。“集体”不是一个严格的法律术语，不能再出现在物权法中。因此，所有权层面上的权利主体还须作进一步的研究与分析。笔者结合《物权法》第60条之规定，从所有制层面上将集体土地界定为村农民集体所有，以便与全民所有的国家所有制相对应，适度考虑将现行宪法第10条第2款修改为：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属村农民集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属村农民集体所有。从所有权层面上，可以将集体土地的所有权主体直接界定为“村经济合作社”。宪法以及法律规定的国有以外的农村和城市郊区的土地属村经济合作社所有，但是由乡（镇）人民政府代为管理的乡镇公共事业、公益事业用地和乡镇企业、政府机关办公用地除外。所有权的行使不得违反法律和妨害公共利益。

参考文献

[1] 孔祥俊.民商法新问题与判解研究[M].人民法院出版社,1996.

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关键词：农村集资房；小产权房；产权登记

中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-02

1992年至1996年房地产开发热期间，广州市农村城市化过程中，经济利益驱动及政府审批监管不规范致使大量农村集资房涌现，市政府曾于1997年出台《关于处理广州市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号，下文简称《决定》），同意农村集资房完善用地审批和规划报建手续后，办理房地产权证。但由于1999年新修订《土地管理法》施行，集体建设用地的审批权限和利用主体发生重大调整，《决定》在解决少量农村集资房办证问题后，补办手续工作基本处于停滞状态。大量农村集资房已经成为居住成熟、人口密集的社区，但是由于产权不清，难以管理，此类历史发展特定时期衍生的问题亟待解决。

一、集资房作为历史遗留问题的成因分析

集资房作为历史遗留问题，除了上世纪90年代房地产开发初期市场供需、利润驱动等经济因素外，法律政策变化较大、政府监管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我国虽然是二元制土地管理制度，但早期法律及有关政策允许非村民购买农村房屋，且非村民利用集体土地建房用地审批手续简便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期间施行的原《土地管理法》①规定用地经县级政府批准后非村民可以使用集体建设用地。

第二，按照原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土[籍]字第73号）规定②，非村民可以购买集体土地上的房屋，且房屋售出后无需办理报批手续土地即属国有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期间施行的《广东省土地管理实施办法》③规定非村民经村集体同意可以使用集体土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需镇政府批准。

因此，土地管理的法律政策逐步趋紧，加之城市规划的调整、早期村镇规划不完善，导致集资房萌生于特定历史时期，且存续至今也难以按现行规定完善手续。

（二）管理体制因素

早期集资房开发建设虽然未办理或未完全按照有关规定办理用地、规划等审批手续，但是由于此类开发建设不仅会给所在村集体带来经济效益，当地镇带也能获取一定收益。因此，村集体在自行开发或“供地”给其他单位进行开发建设时往往经过当地镇政府的同意或默许，部分项目甚至持有镇政府核发的宅基地证或给购房小业主办理宅基地证充当产权凭证。而早期政府部门在违法用地、违章建设的监管力度不够，甚至放任不管，在一定程度上消极助长了集资房在几年之间迅速扩张。

二、历史遗留集资房与“小产权房”的区别

长期以来，国家及地方一直未对集资房、小产权房的概念予以明确界定④。集资房、小产权房等都是伴随着市场经济发展出现的产物，将农村集资房从广义的小产权房范围中剥离，有利于甄别对待、分类解决。鉴于我国的土地、建设的管理也处于逐步完善的阶段，因此笔者建议应当以重要法律、政策施行的标志性时间节点，划分为历史遗留集资房、其他农村集资房和小产权房等三大类。

（一）历史遗留集资房

为与《决定》衔接，且便于适用1997年4月1日前无须提交规划验收合格证的有关政策，笔者建议将区分历史遗留集资房和小产权房的时间节点定在1996年12月31日前，未放宽至1998年12月31日新修订的《土地管理法》施行前。因此，历史遗留集资房的范畴应当限定为1996年12月31日前已建成或已按《决定》进行认定，未办或未办结用地、规划等行政许可手续，由村集体单独或联合其他单位自行开发建设，面向非本村集体经济组织成员的群体性小业主，以集资、销售、拆迁补偿安置或其他有偿方式进行房地产交易，主要用途为居民住宅⑤的房屋。

（二）其他农村集资房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集体土地上未办或未办结用地、规划等行政许可手续，自行开发建设并销售的、主要用途为居民住宅的房屋。

（三）小产权房

通常所称的“小产权房”并非一个严谨的法律概念，没有准确的范畴，一般是指在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。1999年起施行的新修订的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体建设用地的有关规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。但是，长期以来，我国的法律法规及有关政策并未使用“小产权房”，直到2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）要求“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，第一次在公开的正式文件中采用“小产权房”这一概念，但并未予以界定。因此，兼顾与土地执法相衔接，建议将2007年后的此类房屋归入小产权房，即小产权房是指2007年6月30日以后在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。

三、解决历史遗留集资房办证问题的积极效益

（一）集资房问题是事关保障民生、维护社会稳定的热点难点问题。广州市集资房产生近20年，按《决定》颁布时期的初步统计，此类房屋建筑面积约为900万平方米，完善手续的约30万平方米，尚有800多万平方米久拖难决，涉及小业主近10万户，已形成另一种规模性、群体性的“办证难”。

（二）解决集资房问题有利于加强查处“两违”，节约集约用地，合理分配保障性住房资源。集资房产权不明晰，影响违法用地、违法建设的认定和查处。大多数集资房已逐步沦为城乡土地的边缘化产物，土地资源利用效率低下，区域发展陷入恶性循环。集资房业主多为本市中低收入人群⑥，产权不清晰，不利于广州市保障性住房资源的分配和后续监管。

（三）“三旧”改造为破解历史遗留集资房问题提供了良好契机和借鉴模式。不仅改造本身可以消化、解决一部分集资房项目，而且省、市“三旧”改造政策的创新思路为破解历史难题、统筹城乡发展提供了有利契机。

四、解决历史遗留集资房产权登记难题的对策建议

在坚持尊重历史、分类处理、稳妥推进、风险可控、以人为本、宽严相济的原则下，充分借鉴“三旧”改造的创新思路，建议根据前述分类，按以下方式处理：

（一）历史遗留集资房

按照前述划分方式，就广州市现有广义上的集资房项目来看，历史遗留集资房所占比例最大⑦。对此类房屋，鉴于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，应充分尊重历史、实事求是，只要其符合土地利用规划、城市总体规划，就应当最大化地保护购房小业主的权益。

1.用地符合现行土地利用规划、界址清晰、权属无争议的，可以确认为国有建设用地：①项目用地未办理集体土地所有权登记的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；②项目用地已办理集体土地所有权登记的，村集体如配合同意申请所有权更正登记的，依申请办理所有权更正登记，更正后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；村集体如不愿配合的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有。

2.确认为国有建设用地后，纳入广州市政府办公厅《转发市国土房管局关于解决广州市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办〔2010〕67号，下称67号文）的适用范围，办理房地产登记。

（二）其他农村集资房

1.已办理部分用地、规划审批手续的，符合现行土地利用规划和城市总体规划的，用地界址清晰、权属无争议，参照历史遗留的集资房完善用地手续、确认国有建设用地及办理房地产权登记。未办理用地审批的部分，按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。

2.未办理过任何用地、规划审批手续的，①属广州市138条城中村范围的，可按城中村转制的规定将集体土地转为国有土地，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。②城中村的村集体不愿配合办理转制手续或不属广州市138条城中村范围的，应当补办征地报批手续，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。③转为国有建设用地后纳入67号文适用范围，办理房地产登记。

（三）小产权房

小产权房属严肃查处、严厉打击的对象，应当依法按照广州市违法用地、违章建筑查处的有关规定办理。

（四）产权登记中的具体操作问题

1.税费缴交问题。历史遗留的集资房补办手续办理产权登记前，购房小业主应当按缴纳土地出让金、房屋测绘费、登记费、房地产交易手续费及契税；其他集资房参照办理，如涉及罚款或补办征收手续时应当由购房小业主缴纳的，须在办理产权登记前一并缴清。

2.限制转移的产权注记。为体现市场的公平性，凡通过补办手续办理产权登记的集资房，登记部门应当在登记簿及房地产权证上注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。如同一项目存在同等情况下，部分小业主在2000年以前已凭相同用地、报建材料领取了无注记的国有土地房地产权证的情况，则剩余小业主领取房地产权证时不再注记。

3.惩戒性费用。为体现与此前按照《决定》补办全部手续后办理产权登记的集资房⑧的区别，按上述建议补办手续的集资房项目今后在房地产二级市场交易时，出售人应当承担更高的费用，建议按照房屋交易价的7%补交土地出让金，并按照二手房交易的收费项目和标准缴纳相关税费。

4.已领取集体土地房产证的处理。凡属历史遗留集资房项目及其他项目已领取集体土地房产证的小业主，在本项目完善手续后可以补交土地出让金、房地产交易手续费及契税后可以申请换领国有土地房地产证，并注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。

5.普查及产权信息备案。建议明年上半年由市政府牵头发动镇街对历史遗留集资房及其他集资房项目进行一次全面普查，制作楼盘表，备案全部小业主身份信息以便今后分配保障性住房资源时核对有关信息。

6.与保障性住房的衔接。一是凡属可以按上述建议补办手续的项目，原购房小业主无法承担有关税费的，经核实符合经济适用房或限价房申购条件的，办理产权登记时可以按经济适用房或限价房的有关条件暂时免交全部或部分税费，经市住房保障办的书面确认后，登记部门在登记簿及房地产权证上并注记“经济适用房”或“限价房”。二是凡已烂尾未实际建成或已建成但未入住的集资房项目，可依法纳入保障性住房储备。

注释：

①该法第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级市人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”

②该意见第六条第二款规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”，该《若干意见》于1995年5月1日起废止，其后施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）已删除上述规定。

③该法第二十条规定，“农村居民、回乡落户的干部、职工、军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅用地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批。使用原有宅基地的、村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准，办理用地手续；使用耕地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县（市）人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条第一款规定，“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要适用耕地的，必须从严控制。”

④广州市对外的新闻通稿中一般对“小产权房”与集资房概念作如下表述：“‘小产权房’一般是指村集体组织或开发商在农村集体土地上未经用地、规划行政许可自行组织建设、自行销售的房屋，仅仅有乡镇政府或村委会的盖章以证明其权属，或直接由建设单位与购买人签订契约销售，未合法获得政府房管部门核发的《房地产权证》，故称为小产权房。在广州市也存在类似‘小产权房’，被称之为‘集资房’或‘农村集资房’。”

⑤商业及工业性质的集体土地房屋可以通过集体建设用地使用权流转办理合法产权。

⑥根据广州市某区的抽样调查结果显示，逾九成小业主购买集资房的目的是自住；业主中本市居民约占三分之一、本村村民及外来务工人员约占三分之一、外省务工人员及其他类型业主约占三分之一；集资房购买者年均家庭总收入4万元以下的占了近七成。

⑦根据广州市某区抽样统计数据，属1996年12月31日前建成的历史遗留集资房项目占其总量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的项目占总量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期间建成的项目所占比例为1.4%；2007年6月30日后无类似项目。

篇14

一、以国土所建设为中心，深入开展“完善体制、提高素质”活动

今年上半年，我们以乡（镇）国土所建设为重点，继续深入开展“完善体制、提高素质”活动。一是经过多方协调，经区编制委员会批准，我局成立三个乡（镇）国土资源所、三个城区国土资源所和一个执法监察中队，使我局编制人数达到67人，目前在职干部职工全部纳入编制。二是在广泛征求各方面意见的基础上，出台了《关于加强国土资源所全面建设的意见》，成立了三个乡（镇）国土资源所，并对国土所的职责、工作方式、经费保障、人事管理及作风纪律建设等做出明确规定。三是为改善三个乡（镇）国土所的办公、生活条件，经有关部门批准，今年上半年我们分别在三个乡（镇）区域内选择国土所办公场地，其中南曹乡国土所选址在金岱工业小区内金星路与文华路西北，拟建筑面积1600M2；圃田乡国土资源所选址在圃田乡大王庄村，拟建筑面积1200M2；十八里河国土所选址在原十八里河镇国土所，建筑面积1200M2。目前各项用地手续正在报批中。

二、深入开展治理商业贿赂专项工作，强化党风廉政建设

为认真贯彻落实省、市治理商业贿赂专项工作会议精神，进一步推动反腐倡廉工作，根据上级有关文件精神，今年4月份以来，我们在全局开展了治理商业贿赂专项工作，成立了以局长为组长、副局长及各科室负责人为成员的“治理商业贿赂专项工作领导小组”，加强了对治理商业贿赂专项工作的领导；制定下发了《关于开展治理商业贿赂专项工作的实施方案》，对开展治理商业贿赂专项工作的指导思想、原则、治理范围、实施步骤等问题提出明确要求；同时，根据治理的范围“在市场交易活动中，经营者通过给予财物等手段获取交易用机会或其他利益的商业贿赂”，确定我局治理的重点为国土有偿使用、集体建设用地审批、土地和矿产权评估、项目发包、土地违法案件查处等五个方面。通过召开全体人员会、传达学习文件精神，加大宣传力度，提高全体人员对商业贿赂危害性的认识。通过开展调查摸底，我们对办理国土资源业务的岗位、人员、程序、环节和资金等细节进行了全面查摆，摸清了国土资源管理各项业务办理中易出现商业贿赂的环节，并对其进行重点查摆。通过认真开展自查自纠，目前我局还未发现有商业贿赂情况出现。

三、较好地完成了各项国土资源管理任务

（一）重点建设项目征用地工作

根据市、区政府的安排部署，今年上半年我局承担了**路拓宽改造建设项目、**公司扩建工程等重点项目的建设和处理黄河科技大学校园扩建项目遗留问题。在具体征迁过程中，我们克服人员少、时间紧、任务重等困难，创造性地开展工作，确保了重点建设项目的征用地工作。

一是郑新路拓宽改造项目。该项目为2005年度市政重点建设项目，今年进行续建。该道路拓宽改造范围南起南三环路，北至城东南路与老新郑路交叉口，全长1560米，规划红线宽50米，需征用十里铺村集体土地105亩，拆迁地面附着物约3万平方米。该项目征迁工作分二期进行。一期征迁工作从2005年12月1日开始，**年5月底完成了十里铺村庄以北路段的征迁任务。

二是做好宇通公司扩建工程征迁的前期测量定界、附属物清点等各项准备工作。该项目被列入郑州市**年重点工程项目，共征用集体土地433.06亩。第一期征迁范围是向阳路（宇通南路）以北，佛岗东路（宇通北路）以南，花寨路以东，宇通公司以西，拟征地面积291.2亩，其中站马屯村253.33亩，南刘庄村37.87亩；二期拟征地自宇通公司现北围墙起，向北100米处，东至郑新路，西至花寨路区域，面积约141.86亩。因城市轻轨线路规划方面的原因，二期征迁方案尚未实施。

三是组织实施了东风渠管城段的拆迁改造及107辅道两侧绿化带的拆迁工作，拆迁面积322亩。

四是做好黄河科技大学校园扩建项目遗留问题的处理工作，认真接待群众来访，耐心细致地做好群众的思想工作，确保重点建设项目的顺利进行。

（二）以卫片执法检查和处理土地案件为重点，严厉打击土地违法行为，强化执法监察力度

今年上半年，在执法监察工作中，我们很好地坚持了日常巡查制度，从大案要案入手，以公安移送、法院强执为突破口，以卫片执法检查和处理土地案件为重点，突出抓发现和查处，较好地完成了上半年的土地执法监察工作。一是处理了南刘庄、柴郭、十里铺等三起案件，能在较短时间内对其查处到位。二是根据市局部署，开展了利用卫星遥感监测技术开展土地执法检查工作。经过努力，查清了卫片图斑情况：今年我区共有卫片变化图斑220个，其中违法用地图斑178个，合法用地图斑7个，道路图斑5个，实地未变化图斑11个，农业结构调整图斑19个。目前正在对违法案件进行查处中。三是对违法用地建筑物实行，打击、震慑土地违法者的嚣张气焰。由我局牵头实施，区政府协调区政法委、公安、执法、及各乡（镇）政府等单位1000余人次，组成管城区拆除违法建筑物指挥部，于6月22日至24日，连续三天对辖区内三个乡（镇）违法用地上的建筑物实行，共拆除违法占地10处,占地面积92亩,拆除违法用地上的地面建筑物13200平方米。

经过努力，上半年我局共立案查处土地违法案件78宗，涉及土地面积38.56公顷，没收构筑物80388平方米。

（三）以农村村民宅基地审批、砖瓦窑场专项整治和集体土地所有权登记发证为重点，加强集体土地管理

在今年上半年集体土地管理工作中，我们一方面做好日常集体土地管理工作，上半年共受理村民宅基地申请114宗，已办结107宗；完成集体土地所有权登记发证9宗；办结村民宅基地地籍调查39宗；办理畜牧养殖业用地审批4宗。另一方面，根据市、区政府有关文件精神，开展了砖瓦窑场专项整治工作，对辖区内砖瓦窑场进行全面调查摸底，按照市、区要求做好整治工作。同时，做好安全生产工作，在辖区开展了安全生产大检查，摸清了辖区安全生产中存在的隐患，时刻绷紧安全生产这根弦。

（四）做好城镇住房分割登记工作

今年上半年在国有土地管理工作中，我们以城镇住房用地分割登记为重点，加强国有土地管理工作。一是受理住宅分割登记12宗，已办结7宗，制证1971宗；受理住房用地初始土地登记17宗，目前正在办理中；受理办结城镇住房用地剩余宗地变更登记4宗；受理独立式院落39宗，全部完成了地籍调查，发证23宗。二是开展了住房用地清查，共清查宗地358宗。三是完成了都市村庄改造工作，办结陇海村集体土地地籍调查27宗。四是开展了建设用地清查，对辖区内的建设用地情况进行了全面的调查摸底，共清查单位1073宗。

（五）认真做好土地利用总体规划修编、国土资源信息、统计工作，强化地籍管理

在今年地籍管理中，我们以土地利用总体规划修编为重点，加强国土资源信息化建设和统计工作。

做好土地利用总体规划修编前期各项准备工作，准备各种资料、数据，填写各种报表百余份。

完成了2005年度国土资源统计工作，为及时更新国土资源各项数据奠定了基础。

信息化建设走在各区前列。我区的1：10000土地利用现状数据库顺利通过省厅组织的考评验收。

（六）加大土地管理法律法规宣传教育力度