医疗卫生基本法精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇医疗卫生基本法，期待它们能激发您的灵感。

篇1

中国社会科学院法学研究所副研究员邓丽――医疗立法应能解决机制性问题

医疗立法能否考虑以下几个问题：医疗资源的集中固然存在很大弊端，但要求医疗服务向基层医院转移与疾病的不可知性相矛盾，患者为了防范医疗风险，肯定首选高等级医院。医疗改革和老百姓的选择之间是什么关系？二者问需要协调。另―个问题是老年人异地就医问题。老人跟随子女有利于养老，但异地就医难度较大，存在医保障碍，医疗立法应能够解决机制性问题。

天津医科大学医学人文学院副教授李志强――卫生基本法要起到拾遗补缺的作用

在内容方面，卫生基本法应该起到拾遗补缺的作用，既有法律中已经作出调整的，如传染病防治、检验检疫、职业病防治等相关法律已经有规定的，在基本医疗卫生法或医疗卫生基本法中没有必要再去规定。即便是为这些已有的立法再提供基础性规范，我认为也是没有必要的。因为即使没有这样一部基本法，也不影响各领域的运转。卫生政策强调预防为主，这条原则的立法问题是制度设计需要关注的；对于如何提高基本公共卫生服务的效率问题，价格是重要的，发挥市场和竞争的作用，是立法应充分考虑的。还有中医药的问题、各领域现有法律的协调问题，也应当体现在卫生基本法立法之中。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员江宇――规范卫生体系需要总体约束

对于优先搞基本法还是优先搞具体的法的争论，我认为如果不考虑可行性和时间性的话，还是需要制定一部卫生领域的基本法。有几个理由。

第一，卫生领域和经济领域、民事领域不一样，卫生领域一定是需要顶层设计的。在经济、民事领域中，微观主体如果得到了规范，就能产生较好的整体效果，但在医疗卫生领域则不然。从各国情况来看，无论是医疗保障制度、监管制度、服务制度，具体操作时可以是公私合作的形式，但是制度框架一定是政府主导，按法治的方式来建立。从国际上看，政府尽到的责任越多，越有利于控制成本，越分散化越不容易控制总成本。

第二，现在医改面临诸多问题，无论单独规范哪一部分，也就是无论单独制定哪一个具体的法律，这些零散的法律很可能就有矛盾，一些最重大的问题就解决不了。医疗领域有种观点认为：只要管好政府就行了，其他的可以放开，法不禁止即可为。我认为这不成立。例如商业保险，基本医保立一个法，商业保险立一个法，如果没有总体调控，即使政府的出发点是保基本，但最后的结果可能实现不了。从美国的情况来看，商业保险发展过度，把政府本来投入保基本的钱，都吸向高端、吸向商业医保，包括医疗服务领域也是。

有学者讨论为什么分级转诊落实不了，我认为关键在于医院的动力机制。如果仅规定政府保基本、给基层投入多少，这是不够的，必须在总体上有一个约束和限制，例如日本、加拿大、台湾地区等，均立法禁止办商业医疗保险，即便是美国，也严格限制高端的、商业的医保，有严格的审批程序。医疗体系不应该是碎片化的，在缺乏总体调控的情况下，如果仅规定局部，局部目标也落实不了，所以必须要有一个卫生基本法。

当前分级转诊、“强基层”、公立医院的公益性等政策落实不了，最重要有两个方面的原因：第一个是公立医院的投人运营经费和医务人员的收入从哪里来，这个问题如果不解决，单独靠卫生部门，或单独靠社保部门、财政部门，都解决不了，需要基本法规定政府对公立医院承担什么责任。第二个是必须要有外部对政府的整体约束。卫生基本法首先是规范政府的，规范它对公民健康权的责任。现在有个现象令人担心，就是鼓励社会办医。政府以免费土地、财政补贴等形式鼓励社会办医。对社会办医本身来看，这些措施是必要的，但问题出在基本和非基本这一块儿。非基本这一块儿有天然的逐利动力，但是保基本这块儿却没有什么动力约束政府去做。要解决这个问题，如果单靠规范卫生体系中的哪个子体系是不够的，需要总体上有个约束。只有整体上有了约束，政府才会考虑各地方卫生总费用与老百姓医疗费用要满足什么样的条件，如何把钱投到效率最高的部门。

如果单独规定政府对基层投入而不设置―个整体性标准，例如政府投入占财政支出的比例、与社会投入的配比关系、投入水平随着经济增长应当怎么样等原则性规定，那么政府投入只能停留在号召层面，例如国家鼓励预防为主、鼓励分级诊疗，这些现在都有，鼓励等于没有约束。所以，卫生领域一定需要一个基本法，但从现实可行性角度看来，制定各部门的具体法可行性更高一些，除非国家下决心、有魄力准备一下子把很多问题确定下来。

中国卫生法学会理事、中国社会科学院法学研究所副研究员董文勇――基本法应主要解决方向性问题

内容综合的立法也并不等于无所不包，那样的法律是法典，而不是基本法。基本法的任务是规定基础性问题、方向性问题、全局性问题、长远性问题、重大战略问题，甚至不需要很多法条，只需要一个基本法律框架就可以了，但是条文必须一言九鼎、能管一片。这样的法律才是卫生基本法，才是卫生母法。我也不赞成制定具体而微、大而全的卫生法典，但不能没有卫生基本法。有些问题，具体的卫生法解决不了，因为它位阶不高、功能有限、目标特定。

中国社会福利协会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生政策与管理系教授刘继同――追求现代健康法为原则，明确健康责任

建议2016年社科院可以结合社会法论坛，制定一个“社科院法学所版本”，就像医改的8个方案一样。我们应该有一个立法原则，避免以东方西方为标准的说法，而要突出“现代”的概念。我们追求的是现代卫生保健体系、现代健康法，这是原则和方向。一是目标，二是原则，三是责任，四是现代卫生保健体系，五是体现国家责任的筹资，六是卫生行政管理体制，这是卫生基本法框架应具有的几大部分内容。

目前最重要的是明确基本法律原则和健康责任的划分，这是体现立法的要点和关键；还要有国外卫生法的比较研究著作作为参考。福利国家的政府不制定卫生基本法，因为他们认为这不成问题，已经通过宪法保障实现了；我国缺失上位法，宪法的保障视角也应当升级，福利不只是物质帮助。最近中央高度重视精神文明，可能已经意识到应该由物质保障转变为服务保障，宪法也应作出相应调整。

B方：医改“改到位”，再立基本法

首都医科大学卫生管理与教育学院卫生法学系副教授刘兰秋――“健康中国”战略要由多部法律体现

我认为不能指望立一部基本法就能解决很多问题，新医改有“四梁八柱”，已经有了顶层设计，涉及面非常广泛。对“健康中国”战略而言，这是个很宏大的事情，不可能通过一部法来体现和保障。在关键问题达成共识的条件下，可以通过不断制定和调整各方面的法律来推动改革和实现改革，实现渐进式法治推进，而非在某个时间点进行大面积、大范围的立法。

北京大学医学部公共卫生学院副教授杨健――卫生立法，要待医改“尘埃落定”

无论是基本医疗卫生法还是医疗卫生基本法，里面涉及到的问题太多了，虽然需要在宪法和单行的医疗卫生立法之间建设桥梁，但是在概念、关系、内涵方面，以及从个体角度、从机构角度、从公益性角度、国家投入还是社会参与，都存在很多维度。一部基本法，如果把这些内容都包含进来，可能短时间内很难成形。现在很多领域都存在认识上的误区，似乎没有法律难以成事，实则不然。法律与事业受重视的程度之间不能划等号。法律有滞后性，是固定模式和经验的总结。现在医改当中很多问题没有定性，三五年之内可能还会有变动，如果都写进法律，现阶段做不到，讨论越深、分歧越大。

从规范角度看，法律和政策都是社会规范。政策是先导性的，形成经验和模式后，再由法律介入。有些问题需要再实践一下、再深化一下，医改正在推行，可以先等一等。现实对于法律的需要不仅仅是立，还包括改和废。目前卫生各个领域当中，无论公共卫生、医疗还是健康相关产品，其实都形成了法律体系。现实中还有很多问题需要解决，并非都需要把目光集中到制定一部高大上的法律上。

中国卫生法学会副会长、清华大学法学院副院长申卫星教授――健康法、卫生法范畴或过于宏大

篇2

一、目标任务

认真贯彻落实区、市深化医药卫生体制改革工作精神，在年试点工作的基础上，认真总结经验，将年人人享有基本医疗卫生服务试点工作作为全区启动、实施医药卫生体制改革的首要任务和重点工作，不断完善基本医疗卫生服务的内容和方式，加快建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度框架，努力实现基本医疗卫生服务城乡均等化提供、可及性覆盖。

二、基本原则

1、完善基本医疗卫生服务提供模式。探索试点工作与医疗保障制度、基本药物制度和基本公共卫生均等化提供等医改重点内容的衔接，促进各项工作协调、可持续发展。

2、加快基本医疗卫生服务制度建设。缩小城乡之间、不同保障制度之间的差距，确保城乡居民切实获得均等、可及的基本医疗卫生服务。

3、满足城乡基本医疗卫生服务需求。围绕保障权益、维护健康的目的，增加服务内容，提高保障层次，满足城乡居民基本医疗卫生服务需求。

4、切实减轻城乡居民看病就医负担。加大政府公共卫生服务投入力度，提高城乡医疗保障基金使用效率，切实减轻城乡居民医疗卫生经济负担。

三、试点范围及期限

1、试点范围：年区“人人享有基本医疗卫生服务”试点在城乡同步开展。在年先行试点的基础上，根据城乡居民医疗保障制度的差异及医疗卫生服务需求的不同，在城市和农村选择、提供不同种类的基本医疗卫生服务包。

2、试点期限：年月日月日。随着试点工作的全面推进，不断总结经验，深化和完善基本医疗卫生服务的提供模式和运行机制。

四、工作内容

1、划定基本医疗卫生服务包内容。在年试点工作实施的基础上，结合区深化医药卫生体制改革相关政策规定，将基本医疗服务与基本公共卫生服务均等化目标和基本药物制度全面对接，重新规范和划定基本医疗卫生服务包的种类和内容。具体为：

（1）基本公共卫生服务包：内容为免费提供类、项基本公共卫生服务，服务对象为城乡全体居民。（详见附件）

（2）基本医疗服务包：内容为免就诊挂号费，在服务对象缴纳元钱的“医事费”后，免费提供-种常见疾病的门诊治疗服务。因筹资方式、筹资水平的差异，农村、城市基本医疗服务包内容有所不同。农村基本医疗服务包为个病种，药品目录为个品种、个品规的基本药物；城市基本医疗服务包为个病种，药品目录为个品种、个品规的基本药物。基本医疗服务包药品实行“零差率”。（病种及药品目录见附件）

2、筹集基本医疗卫生服务经费。加大政府财政投入力度，调整新型农村合作医疗、城镇职工和城镇居民基本医疗保险基金用途，筹集基本医疗卫生服务经费。

（1）基本公共卫生服务包经费：按照城乡元/人/年的同等标准，由国家、区和试点地区各级财政筹集经费，并实行预拨制。具体构成为：中央财政元，剩余元由区、市财政按照比例配套。

（2）基本医疗服务包经费：在农村以新型农村合作医疗参合对象为单位，按人均元/年的标准，从新型农村合作医疗基金中筹集，全镇统筹使用。在城市按照据实结算的办法，基本医疗服务包统筹作为城镇职工、城镇居民基本医疗保险的一个支付项目，从统筹基金中支付。

3、确定基本医疗服务机构。基本医疗卫生服务由城乡基层卫生服务机构，按照功能定位和职责划分实行一体化服务与管理。

（1）基本公共卫生服务包：在农村由镇卫生院和村卫生室提供；在城市由社区卫生服务机构提供。

（2）基本医疗服务包：在农村按照“一村一室”的定点要求，由村卫生室提供；在城市由城镇职工和城镇居民基本医疗保险定点社区卫生服务机构提供。

4、组织提供基本医疗卫生服务

（1）基本公共卫生服务包：按照职责划分和服务流程，由镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务机构按照一体化管理与服务的要求，面向城乡所有居民包括流动人口，免费提供9类33项公共卫生服务。基本公共卫生服务包的提供要强化镇卫生院和社区卫生服务中心对村卫生室、社区卫生服务站的组织管理和业务指导，确保服务质量和效果。

（2）基本医疗服务包：在农村以镇为单位，全部村卫生室为定点机构。参合农民到村卫生室就诊，每次缴纳2元钱的“医事费”，村卫生室为其进行诊断，并免费提供治疗药品。药品处方金额、处方用药天数、就诊次数另行制定配套管理办法；慢性病的治疗可适当放宽药品金额、处方天数、就诊次数的限制。因病情诊治需要，村卫生室可开具检查、检验单，将患者转诊到卫生院免费接受血尿便三大常规、心电图、X线透视、血糖检查，协助做出明确的诊断。部分吊庄移民和流动人口较多的村卫生室，可根据实际提供免费、收费双轨并行的分类诊疗服务，为非参合农民、外来人员提供基本医疗服务，与参合农民使用同一药品目录，费用由就诊者自付。

在城市基本医疗服务包采用合约服务的管理方式。参保对象持医保卡就近到一家定点社区卫生服务机构签订服务合约；每次就诊缴纳元的“医事费”，免费获得基本医疗服务包的治疗药品，参保对象全年享受基本医疗服务包的就诊次数最高为次。除基本医疗服务包外的其他医疗服务，参保对象和社区居民可利用医保个人账户或自费方式支付。

5、服务购买及费用结算。为保证基本医疗卫生服务的有效提供，在城乡基层卫生服务机构推行以绩效考核为手段的购买基本医疗卫生服务制度。

（1）公共卫生服务包经费由各级财政预拨区卫生局后，按季度将的公共卫生经费预付基层卫生服务机构，以维持日常运行和工作开展，剩余在年终按照基层卫生机构的服务人口数，由财政、卫生部门通过对工作数量、工作质量及群众满意度的考核，最终确定支付补偿金额。

（2）村卫生室基本医疗服务包药品由卫生院组织申购，药品配送企业进行配送，参合农民就诊费用按照处方量由卫生院核销、汇总后，报新农合管理中心进行统一结算。结算费用分为两部分：一是药品费，由新农合管理中心将药品款核拨给镇卫生院，再由镇卫生院对药品配送企业进行结算。二是诊查费，村医每提供人次基本医疗服务，在处方上划收1元钱的诊查费（参照镇卫生院收费标准执行），由新农合管理中心按月、按处方数进行结算，核拨给镇卫生院，再由镇卫生院对处方及服务进行审核后，将诊查费拨付给村卫生室。

城市定点社区卫生服务机构基本医疗服务包药品由社区卫生服务机构自行采购，专柜管理，所发生的基本医疗服务包费用，经医保结算网络上传后，由医保经办机构向定点社区卫生服务机构据实结算。

五、组织实施

1、动员宣传。借助深化医药卫生体制改革的强大舆论氛围，充分利用新闻媒体，发挥镇、街道和村、居委会以及基层卫生服务机构的作用，在全区开展声势浩大的试点工作宣传活动。

2、组织培训。利用多种途径继续加大试点工作的培训力度。一是做好年试点工作方案和相关配套政策的培训，重点强化政策调整内容的培训，确保试点工作标准统一；满足试点工作的开展需要。

3、服务提供。城乡基本公共卫生服务包和基本医疗服务包于年月日正式实施。各基层卫生服务机构全面做好药品申配等准备工作。

4、政策调整。按照试点具体情况和进展要求，适时进行政策方案的调整和完善。

六、保障措施

1、加强试点工作的组织保障。试点工作由“区深化医药卫生体制改革与发展工作领导小组”统一领导并组织实施。作为试点工作的责任主体，要认真贯彻区、市医改政策要求，深刻认识继续推进人人享有基本医疗卫生服务试点工作的重大意义，要进一步强化领导，加大投入，切实做好年试点工作。

2、与新的医改政策进行对接。做好基本医疗卫生服务两类服务包与国家、区现有医改政策的对接，并结合辖区实际进行调整、完善。基本公共卫生服务包与国家及区基本公共卫生服务项目进行对接；基本医疗服务包与国家、区基本药物制度衔接。

3、完善试点工作制度建设。制定农村基本医疗服务包诊疗、病人管理、费用结算等各项规章制度；建立监督管理、财务管理、绩效考核、运行管理、社区首诊和双向转诊等工作制度；组建监督队伍，定期对试点工作开展情况进行监督，杜绝不合理、不规范服务问题发生。

4、加强基层卫生服务体系建设。依托基层卫生服务体系，继续打造、完善基本医疗卫生服务平台。

（1）完善乡村基层卫生服务机构监管机制,加快基本医疗卫生服务信息化建设。

（2）通过增补特岗医生、强化培训、城市医院对口支援等多种方式提升基层卫生服务机构服务能力和服务质量。大力推广适宜技术，推动中医药“进农村、进社区、进家庭”工程。

篇3

    你们《关于省、部属驻榕单位职工基本医疗保险制度实施办法》闽劳社［2000］249号）悉，经研究，原则同意《福建省省、部属驻榕单位职工基本医疗保险实施办法》。

    为确保医疗保险办法顺利实施，请你们根据省里制定的有关配套文件，结合实际，抓紧制定相关的配套管理办法，认真做好实施前的各项准备工作，加强领导，精心组织，于今年下半年组织实施。

    附：福建省省、部属驻榕单位职工基本医疗保险制度

    根据《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发［1998］44号）和《福建省人民政府贯彻国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定的通知》（闽政［1999］15号）精神，结合省、部属驻榕单位实际，制定本实施办法。

    第一章  总则

    第一条  医疗保险制度改革的主要任务：建立省、部属驻榕单位职工基本医疗保险制度，即适应社会主义市场经济体制，根据财政、企业和个人的承受能力，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。

    第二条  建立省、部属驻榕单位职工基本医疗保险制度的原则：

    （一）基本医疗保险的水平要与省级财力和驻榕省、部属单位承受能力相适应，保障参保人员的基本医疗需求；

    （二）省、部属驻榕单位及其职工都要参加基本医疗保险，原则上执行福州市城镇职工基本医疗保险的统一政策；

    （三）建立分担机制，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；

    （四）基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合；

    （五）基本医疗保险基金根据“以收定支、收支平衡”的原则进行筹集、支付和管理；

    （六）建立医、患双方有效的制约机制，实现因病施治、合理检查、合理用药、杜绝浪费。

    第二章  基本医疗保险实施范围及对象

    第三条  本实施办法适用于下列用人单位及其职工：

    （一）省、部属驻榕机关、事业单位、社会团体及其职工（包括改制成为企业的原省直机关及其享受省级公费医疗的事业单位）；

    （二）养老保险已由省社会保险局直接经办的部属驻榕企业及其职工；

    （三）依据本实施办法参加基本医疗保险的单位中，符合国家规定的退休人员。

    上述用人单位的职工不包括聘用的境外人员。

    铁路、电力等跨地区、生产流动性较大的企业及其职工的基本医疗保险执行本实施办法的统一政策，具体管理办法另行制定。

    第三章  基本医疗保险基金的筹集

    第四条  基本医疗保险费由用人单位和职工个人共同缴纳。

    单位缴费：用人单位按其职工工资总额的8％缴纳基本医疗保险费。

    职工个人缴费：职工个人按其月工资额的2％缴纳基本医疗保险费，由用人单位从其工资中代扣代缴。

    职工退休后个人不再缴纳基本医疗保险费。

    用人单位及其职工参保时，应预交1个月的基本医疗保险费作为启动基金。

    第五条  个别困难的用人单位和职工个人缴纳基本医疗保险费基数，不得低于福州市上年度职工月平均工资的60％。

    工资总额的构成以国家统计局规定的为准。

    第六条  用人单位缴纳基本医疗保险费的资金来源按规定的医疗费开支渠道列支。

    第七条  基本医疗保险费的征缴、管理、监督检查及处罚办法按照国务院的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）及省人民政府的有关规定执行。

    第八条  用人单位及其职工必须按时足额缴纳基本医疗保险费。

    用人单位未按规定缴纳基本医疗保险费的，由省劳动和社会保障厅责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起按日加收欠缴金额2‰的滞纳金。滞纳金并入基本医疗保险统筹基金。

    用人单位缴费确有困难的，应提前1个月向省医疗保险基金征缴机构提出申请，报省劳动和社会保障厅审查批准，用人单位与省医疗保险基金征缴机构签订缓缴合同后，方可缓缴，缓缴期一般为1个月，特殊困难的，最长不超过3个月。缓缴期内免缴滞纳金，缓缴期满后应当如数补缴基本医疗保险费及利息。

    第九条  用人单位因宣告破产、撤销、解散或者其它原因终止的，依照国家有关法律、法规的规定，清偿其所欠缴的基本医疗保险费及其利息；同时应按用人单位实际退休人数，以福州市上年度用人单位和职工人均缴纳的基本医疗保险费为基数预留10年，一次性缴清。

    第十条  用人单位合并、分立或转让的，其欠缴的基本医疗保险费及利息由合并、分立的新单位或受让方负担。

    第四章  基本医疗保险统筹基金和个人账户的建立

    第十一条  基本医疗保险基金由个人账户和统筹基金构成。

    职工个人缴纳的基本医疗保险费全部记入其个人账户。

    用人单位缴纳的基本医疗保险费，一部分用于建立统筹基金，一部分根据不同年龄段、按不同比例分别划入参保人员个人账户。

    第十二条  省医疗保险管理中心依照国家标准GB11643－1999《公民身份号码》，为每位参保人员建立一个终身的个人账户。

    第十三条  基本医疗保险统筹基金的来源为：用人单位缴纳的基本医疗保险费扣除划入个人账户后的剩余部分；统筹基金利息；滞纳金和其他资金。

    基本医疗保险个人账户的资金来源为：职工个人缴纳的基本医疗保险费；从用人单位缴纳的基本医疗保险费中按比例划转记入个人账户的部分；个人账户利息。

    用人单位缴纳的基本医疗保险费划入参保人员个人账户的具体比例为：

    （一）40周岁以下（含40周岁）的职工按本人月工资额的1％划入；

    （二）41周岁到法定退休年龄的职工按本人月工资额的2％划入；

    （三）退休人员按本人月退休金额的5％划入。划入退休人员个人账户的月金额低于35元的，按35元划入。

    个人账户的本金和利息为参保人员所有，只能用于本人医疗费支出，可以结转使用，但不得提取现金和挪作他用。职工变动工作单位，其个人账户随之转移。参保人员死亡，其个人账户余额可依法继承；没有合法继承人的，个人账户结余资金划归统筹基金。

    第五章  基本医疗保险基金的支付

    第十四条  基本医疗保险统筹基金和个人账户按各自支付范围，分别核算，不得互相挤占。

    参保人员可在所有的定点医疗机构就医、购药，也可持定点医疗机构医生开具的处方在定点零售药店购药。

    第十五条  参保人员的门（急）诊医疗费用，除规定范围内的门诊特殊病种和治疗项目的费用外，由个人账户支付或个人现金自付。

    第十六条  年度内，参保人员门诊特殊病种和治疗项目的医疗费用由统筹基金支付的起付标准为福州市上年度职工平均工资的12％。

    年度内，参保人员住院医疗费用由统筹基金支付的起付标准，依住院次数的增加而递减，参保人员首次住院由统筹基金支付的起付标准为福州市上年度职工平均工资的10％，年度内多次住院的，逐次下降3个百分点，直至零。

    统筹基金起付标准以下的医疗费用，从个人账户支付或个人现金支付。

    年度内，统筹基金最高支付限额为福州市上年度职工平均工资的4倍。

    统筹基金起付标准和最高支付限额的具体数额，根据省统计局公布的福州市上年度职工平均工资，由省劳动和社会保障厅于每年6月30日前，向社会公布。

    第十七条  参保人员的住院医疗费用，以及属于规定范围内的门诊特殊病种和治疗项目医疗费用，达到统筹基金起付标准以上、最高支付限额以下的部分，主要由统筹基金支付，但个人也要负担一定比例。

    职工个人具体负担比例为：

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｜                     医院级别  ｜   三级医院   ｜   二级医院   ｜  一级医院 ｜

｜住院和门诊                     ｜－－－－－－－－－－－－－－－｜（含基层医 ｜

｜特殊病种费用                   ｜ 甲等 ｜ 乙等 ｜ 甲等 ｜ 乙等 ｜  疗机构） ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜起付标准－5000元           ｜18％｜16％｜15％｜13％｜   10％  ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜5000元以上－10000元   ｜15％｜14％｜12％｜11％｜     8％  ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜10000元以上－20000元 ｜12％｜11％｜10％｜  9％｜     5％  ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜20000元以上－最高支付限额 ｜10％｜  9％｜  8％｜  6％｜     4％  ｜

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    退休人员个人负担比例为职工的68％。退休人员的起付标准和最高支付限额与职工相同。

    第十八条  统筹基金支付的医疗费用必须符合基本医疗保险用药范围、基本医疗保险诊疗项目范围、基本医疗保险医疗服务设施范围、门诊特殊病种和治疗项目目录及相应的管理规定。超出规定范围的药品、诊疗项目、医疗服务设施、病种和治疗项目的费用，统筹基金不予付。

    第十九条  用人单位及其职工未按规定缴纳基本医疗保险费或经批准缓缴期满仍未缴纳基本医疗保险费的，暂停其职工享受统筹基金支付的基本医疗保险待遇，在此期间所发生的医疗费用由用人单位全额负担。用人单位及其职工补缴基本医疗保险费后，方可继续享受基本医疗保险待遇，并由省医疗保险管理中心按规定比例补记职工个人账户。

    第二十条  长期驻外机构的职工、异地安置的退休人员以及参保人员因公出差期间（不含境外）和生产流动性较大的企业职工在福州市区以外因病需在当地住院就医的，必须在当地定点医疗机构就医。具体管理办法另行制定。

    参保人员在境外期间就医所发生的医疗费用，基本医疗保险基金不予支付。

    第二十一条  参保人员转诊转外就医、设立家庭病床实行审批制度。具体管理办法另行制定。

    第二十二条  职工连续参保时间（含视同缴费年限）不满6个月的，在该期间发生的住院医疗费用由统筹基金支付的最高限额为1万元；满6个月不满2年的，在该期间发生的住院医疗费用由统筹基金支付的最高限额为2万元。个人负担比例按本实施办法第十七条的有关规定执行。

    第二十三条  除急救和抢救外，未经省医疗保险管理中心批准，参保人员在非定点医疗机构就医和购药发生的费用，统筹基金不予支付。

    第二十四条  企业职工的生育和工伤的医疗费用，分别按工伤保险和生育保险规定执行；参加基本医疗保险的企业，必须参加工伤保险和生育保险。机关事业单位职工的工伤和生育医疗费用由原资金渠道开支。

    第二十五条  发生严重自然灾害等意外风险时所发生的直接医疗费用，由省人民政府拨付专款解决。

    第六章  基本医疗保险医疗服务的管理

    第二十六条  实行基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店的资格认定和考核年检制度。

    第二十七条  凡符合国家有关规定，并经批准开业的福州市区的医疗机构和零售药店均可向省劳动和社会保障厅申请定点医疗机构或定点零售药店的资格并提供有关材料，省劳动和社会保障厅会同省卫生厅、药品监督局、财政厅进行审查，审查合格的由省劳动和社会保障厅发给定点医疗机构或定点零售药店资格证书。

    第二十八条  省医疗保险管理中心根据国家和省的有关规定，本着中西医并举，基层、专科和综合医疗机构兼顾，方便职工就医购药和有利于管理监督的原则，具体负责确定定点医疗机构和定点零售药店，并与定点医疗机构和定点零售药店签订包括服务范围、服务内容、人群、质量以及医疗费用、药费的审核与控制等内容的协议，明确双方的责任、权利和义务。

    第二十九条  定点医疗机构和定点零售药店应配备专（兼）职管理人员，建立健全各项管理制度，与省医疗保险管理中心共同做好各项管理服务工作。定点医疗机构和定点零售药店要严格执行基本医疗保险的有关规定，做到因病施治、合理检查、合理用药，严格执行省物价局规定的医疗服务和药品的价格政策，接受参保人员和省医疗保险管理中心的监督。

    第三十条  省医疗保险管理中心要加强对定点医疗机构和定点零售药店提供基本医疗服务的检查和费用的审核。定点医疗机构和定点零售药店要及时、准确地提供与费用审核所需相关资料及账目清单。

    第三十一条  省劳动和社会保障厅要会同卫生厅、物价局、药品监督局等部门加强对定点医疗机构和定点零售药店提供基本医疗服务情况的监督检查，对违反基本医疗保险规定的定点医疗机构和定点零售药店，省劳动和社会保障厅可视不同情况责令其限期改正，并通报卫生厅或药品监督局给予批评，直至取消基本医疗保险定点资格。

    第三十二条  省劳动和社会保障厅要成立由有关专家组成的省、部属驻榕单位职工基本医疗保险争议仲裁机构，妥善处理医疗保险争议案件，保障参保人员、定点医疗机构、定点零售药店和医疗保险管理中心的合法权益。具体办法另行制定。

    第三十三条  参保人员持省医疗保险管理中心发放的医疗保险IC卡到定点医疗机构和定点零售药店就医、购药、结算应由个人账户支付的医疗费用、药品费用。医疗保险IC卡管理办法另行规定。

    第七章  基本医疗保险基金的管理和监督

    第三十四条  基本医疗保险基金纳入省级社会保障财政专户管理，专款专用，不得挤占挪用。

    第三十五条  省医疗保险管理中心负责本实施办法范围内的基本医疗保险基金管理和支付，建立健全预决算制度、财务会计制度、统计制度和内部审计制度。

    省医疗保险管理中心的事业经费由省级财政预算解决。

    第三十六条  基本医疗保险基金的银行计息办法：当年筹集的部分按活期存款利率计息；上年结转的基金本息，按3个月期整存整取银行存款利率计息；存入社会保障财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取储蓄存款利率计息，并不低于该档次利率水平。

    第三十七条  基本医疗保险基金及利息收入免征各种税费，基本医疗保险基金利息收入（不含个人账户利息），并入统筹基金。

    第三十八条  用人单位应主动配合省医疗保险管理中心做好基本医疗保险的管理，定期向职工公布年度工资总额和基本医疗保险费的缴交情况，接受职工的监督。如出现迟缴、少缴、不缴基本医疗保险费的情况，职工有权向省劳动和社会保障厅及有关部门投诉。

    第三十九条  省劳动和社会保障厅可根据社会经济发展、职工工资水平、基本医疗保险基金收支情况，对基本医疗保险的缴费率、个人账户划入比例、基本医疗保险待遇标准等提出调整意见，经省人民政府批准后实施。

    第四十条  省劳动和社会保障厅、省财政厅要加强对基本医疗保险基金的监督管理；省审计厅要定期对基本医疗保险基金收支情况和管理情况进行审计；省社会保险监督委员会要加强对基本医疗保险基金的监督。

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XX区推进平安建设、法治建设工作会议交流材料

医疗服务关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的稳定，是开展法治XX建设的重要内容。全区卫生系统将认真履行职责，为法治XX建设提供健康、和谐的医疗卫生环境。

一、全面开展卫生系统“五五”普法宣传教育

全区各级各类医疗卫生机构要全面启动“五五”普法工作，认真开展宪法、国家基本法律、卫生法律法规以及《法治XX建设纲要》的普及宣传，采取多种形式组织医务人员认真学法、切实守法、自学用法，着力提高社会主义法治理念。要增强广大干部职工参与法治XX建设的责任感和自觉性，营造人人关心法治XX建设、人人参与法治XX建设的氛围。

二、继续深入开展打击非法行医专项行动

非法行医严重危害人民群众的身体健康和生命安全，严重危害社会主义市场经济秩序。卫生行政部门作为牵头部门，将继续深入组织开展打击非法行医专项行动，严厉打击“黑诊所”、游医、假医，以及借助虚假宣传、义诊活动招摇撞骗、误导和欺骗患者，危害人民群众身体健康和生命安全的非法行医活动；配合公安、工商部门打击“医托”诈骗行为；全面整顿性病、医学美容市场；进一步整顿和规范医疗服务市场秩序，保障人民群众生命安全。

三、认真开展专项治理，切实解决“看病难、看病贵”问题

坚决治理医药购销领域的商业贿赂行为，是整顿规范市场秩序、净化医疗服务环境、缓解群众“看病难、看病贵”问题的重要的措施。全区卫生系统要把思想统一到中央、省市和区委、区政府关于治理商业贿赂的决策和部署上来，按照上级统一要求，抓好组织准备、动员教育、自查自纠、整改提高四个阶段的工作，切实将这项关系医疗卫生发展大局的重要工作抓紧抓实抓好。

四、积极预防和调处医患纠纷，构建和谐医患环境

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医疗改革：一直备受争议

据新华网、新浪网等举行的网上调查，“看病难，上学难，住房难”近年来一直列为百姓生活中最不满意的问题前三位。

据国务院发展研究中心的报告称，目前的医疗改革存在以下主要问题：

一、改革思路有重大缺陷。现在医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的。城镇医疗保险制度本身存在明显缺陷，发展前景不容乐观。

二、医疗服务公平性下降。当前的医疗卫生服务出现两极分化，公平性大大降低。城镇医保的目标人群将绝大部分少年儿童、城镇非就业人口以及以农民工为代表的流动人员排斥在外。农村医保只有农村中相对富裕的群体才能参加。

三、医疗费高得离谱。

新方案：选择英国模式还是探索新模式

目前世界主要国家的医疗改革经验有三大模式：

“英国模式”：政府主导型，资金来源于税收，由国家提供各类医疗保障。在英国，公立医院由政府全额投入，老百姓看病是免费的，有钱人需要特殊服务，可以到私立医院去。这种模式的结果：看病便宜，普及面广，政府投入也较少。

“美国模式”：市场主导型，由企业向私人保险公司购买医疗保险。公立和私立医院都在市场上平等竞争，政府除了严格监管外，只负责为穷人、老人医疗埋单。然而，美国人均年医疗费用为5000美元左右，许多发达国家都无法达到这个财力。

“德国模式”：雇主和雇员向保险机构交纳保险费，保险机构与医疗组织签订合同提供服务。

卫生部新闻发言人毛群安在接受《第一财经日报》采访时表示：目前尚无详细方案出台，“但是目前医改的方案不会仿效哪个国家的模式，而是要找出适合中国的医改模式。”

未来医疗卫生体系的“一二三四五”策略

卫生部一位不愿透露姓名的工作人员指出：中国未来医疗卫生体系“一二三四五”策略――

一个目标。即建立惠及全体国民的卫生体系，保障每个人获得基本卫生服务，提高全国人民的健康水平。

二层服务体系。包括以公共卫生和基本医疗服务为主的初级卫生保健体系，以及解决急危重症(大病治疗)为主的二三级医疗机构体系。

三重保障制度。首先是基本医疗服务保障制度，通过政府一般税收筹资、政府直接兴办医疗机构、利用适宜的医疗技术和基本药品、免费向全体国民提供，解决公共卫生服务和基本医疗服务公平问题；其次是社会医疗保险制度，通过立法强制全体劳动者加入，以家庭为单位参保，保费由雇主和雇员分担，政府可资助弱势群体加入，以解决大病风险问题(大病保障以城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度为基础)；第三为商业医疗保险，创造条件促进商业医疗保险公司发展，公民自愿加入，以满足多层次的医疗保障和医疗服务需求。

四项实施策略。第一是加快卫生基本法的立法工作，明确卫生发展的目标、公民的健康权利以及各级政府对公共卫生和基本医疗的责任；第二是保障卫生投入，确定政府法定的卫生投入水平、完善问责机制；第三是完善公立医疗卫生机构的运行机制，保证公立机构的公益性，保证微观机构的行为与卫生发展总体目标一致；第四是卫生行政管理体制改革，建立统一精简高效的管理体制，保证卫生发展与改革的总体目标的实现。

五个关键问题。包括公私合作伙伴关系、支付制度、基本药品、管制、发挥中医药作用。

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论文关键词 农村 基本公共服务 法治路径

“制度供给即是指制度的生产，是基于对制度需求的回应，为主体的行为提供某些准则或规则。当这种回应不能满足主体发展对制度的需求时，就会导致制度的供给不足，由此会导致制度出现真空或者低效运行。” 就我国农村基本公共服务的现状而言，基本公共服务法律制度的缺乏是农村基本公共服务发展落后的重要因素，因此，有必要对农村基本公共服务法律制度进行研究与完善。

一、农村基本公共服务发展相对落后

改革开放以来，我国农业发展屡创新高，农村发展进步迅速，农民生活水平有了质的飞跃。然而与城市相比，农村发展仍处于相对落后的状态，城乡基本公共服务发展极不平衡。

（一）农村基础设施建设相对落后

城市拥有完善的水、电、能源供应系统，和完善的道路交通系统。城市居民生产生活已经达到一个较高水平，基本实现了生产生活现代化。农村生产生活基础设施与城市相比相差甚远。截止2011年，农村发电量仅为1756.7亿千瓦/小时，不到全国发电量的4%，人工煤气、天然气等生活必须能源使用率极低，村际公交系统几乎没有，大多数农民出行都是自备交通工具。

（二）农村医疗卫生服务发展相对落后

近十年来，我国农村医疗卫生事业有了较大发展，但与城市医疗卫生服务相比，无论是在投入还是医疗机构、设备，人员构成又或者是医疗保障上都存在着一定的差距。

一是医疗卫生投资上的差距。近年来，我国医疗卫生开支大幅度增加，从2008年的14535万亿元增加到2012年的27846万亿元，增长将近1倍。但截至2012年，城市卫生经费总开支仍旧是农村卫生经费总开支的3.11倍，城市卫生人均经费开支也在农村人均卫生经费开支的2.81倍。

二是医疗卫生人力资源上的差距。目前，乡村医生和卫生人员仅占全国卫生人员的12%左右。在城市每千人口中，卫生人员为8.55人，其中执业（助理）医师为3.19人，注册护士为3.65人；而在农村每千人口中，卫生人员为3.41人，其中执业（助理）医师1.40人，注册护士为1.09人。这三项数值的城乡比值分别为2.50：1，2.28：1，3.34：1。

三是医疗卫生机构与设施城乡差距明显。2012年，我国医疗卫生机构床位为5724775张，城市每千人口所有的医疗卫生床位为6.88张，农村为3.11张。考虑到医院设立和乡村医疗机构设立成本的巨大差距，农村医疗卫生的落后是很明显的。

（三）农村义务教育发展相对落后

近年来，我国义务教育事业有了长足的进步与发展。但总体来说，农村义务教育全面落后于城市义务教育。与城市相比，农村义务教育经费仍旧存在不足的现象。 以2011年为例，城市普通初中教育经费为18，783，919万元，农村普通初中教育经费为22，879，621万元，但城市普通初中只有7437所，而农村普通初中则有15135所，是城市的2倍。同样的情况也发生在普通小学的经费预算上，农村普通小学平均教育经费可能不到城市的2/3。

经费不足造成农村中小学教师待遇偏低，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。骨干教师、青年教师人才流失严重。在师资结构上，农村中小学中高级职务的教师较少。在部分省份，农村中高级职务教师比例甚至不到30%。在专业科目上，农村中小学普遍存在外语、音乐、计算机老师不足的情况，教师中坚力量严重不足。

（四）农村社会保障相对落后

我国的社会保障制度包括养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度，以及失业、工伤、生育保险制度。农村社会保障主要是在养老与医疗保障制度上落后于城市社会保障。

我国农村养老保险是以2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为依据建立的新型农村社会养老保险体系。至2011年，城镇基本养老保险参加人数达2.8亿人，参保人员人均养老保险基金收入为5950.67元，而新农保参加人数为3.2亿人，参保人员人均养老保险基金收入为327.69元。在同期各项比值中，城市养老保险数据是农村养老保险数据的15- 21倍左右，考虑到城市参保人员只有农村参保人员的87%，城乡养老保险实际差别还要更大一些。

农村医疗保险也存在同样的问题。尽管农村新型合作医疗卫生保险基本实现了全国范围的覆盖，但与城镇医疗保险相比，仍旧存在着很大的差距，2011年，城镇基本医疗5.3亿人，总筹资5543.6亿元，是当年新农合总筹资的3.4倍，人均筹资1045.9元，是当年新农合人均筹资的4倍。

二、农村基本公共服务相对落后的法律制度因素

多数学者认为，农村基本公共服务相对落后的重要因素在于农村基本公共服务法律制度存在缺陷。而在二元体制下，城市和农村实际上分别依据不同的基本公共服务法律制度。与城市相比，农村基本公共服务法律制度供给严重不足。

（一）与“三农”有关的专项法律不多，效力层级低下

我国包括地方立法在内的各种法律文件早已超过10万件。然而，与在中央层次上，与三农领域有关的法律文件共计114件， 在我国立法体系中只占有很小的比例。多数法律文件以条例、意见、规定、办法为主，效力层级低下，部分法律文件在人民法院进行诉讼中并不是作为必须依据的规范，而仅仅作为裁判的“参照”（我国《行政诉讼法》第52、53条规定）。因而，大量“三农”问题其实没有刚性制度作为保障，在发生纠纷时，农民的权益很容易遭受侵犯。

（二）法律以城市为参照，许多规定与农村的实际情况不相符合

从法理上说，法律必须要能容纳当下社会的先进生产力，否则就会阻碍社会的进步与发展。美国大法官霍姆斯曾经说过：“法律的生命在于经验。”因此，法律的内容就是人们的生活，就是代表着先进生产力的人们的生活。在我国，城市生产生活毫无疑问是当代中国社会生活的主流。我国法律就是城市人的生活，与农村生活存在一定距离。因此，法律对于农村的规制是有缺陷的，存在着许多空白。例如，集体生活、集体所有制是农村生活中最重要的一个环节，集体物品与设施既是农村的财富，也是农村公共服务的依托。《物权法》第58-63条规定了农村集体所有制的基本运作模式，然而这5条很难涵盖农村集体所有制的全部内容。

（三）顶层设计缺乏，法律内容落后于农村社会实践

改革开放以来，城乡藩篱在逐渐打破，城市和农村的交流增多，农村人口大量涌入城市，农村出现空心化现象。我国现行立法体系仍旧以城乡二元分治为指导，对于农村流动人口尤其是农民工及其子女的社会保险、劳动与就业保障、医疗卫生、教育等尚未建立起统一规范制度，因而无法满足农村公共服务需求。从国家层面来看，由于制度落后于农村社会实践，农村公共服务出现无序发展的状态，跨地区公共服务难以衔接。

（四）农村基本公共服务供给制度缺乏配套制度

我国法律对于农民权利的保障是相当粗放的，一般仅仅规定公民（农民）具有享有（各项）公共服务的权利，但权利如何从纸面规定转化为实际享有权利，政府应当如何促进公共服务权利的实现，则少有规定，或者多用一些灵活度较高的《决定》、《意见》等加以规范。在实践层面上，造成诸如农民工子女的受教育权等诸多权利在实现过程中倍加艰难。

（五）农村基本公共服务法律体系混乱

均衡的法律体系应当在结构和功能上应当协调、融洽。“法律与法律之间、调整同类性质的社会关系的规范应当一致；同一个法律的前后规定也不能互相矛盾；法规、规章中的规范要同法律一致；行政法规之间也不得互相矛盾；地方性法规、规章之间不互相矛盾。” 但在现有条件下，我国农村公共服务法律体系是相当混乱的，没有专门的《公共服务法》，农民的各种权利散见于不同层级（通常是层级较低）的法律文件中，且立法技术上较为粗陋，一条多义的现象很多，法条中的漏洞较多，上下级法律文件、部门法律文件的规定时有冲突，农民的权利实际上难以保障。

三、农村基本公共服务建设的法治对策

发展农村基本公共服务必须实现农村基本公共服务建设的法治化，具体而言就是要打破城乡隔阂，完善农村基本公共服务制度框架，明确农村基本公共服务内容，规范农村基本公共服务程序。

（一）构建城乡一体的基本公共服务法律制度

建立城乡均衡的公共服务供给机制的核心在于权利必须明晰，为城乡居民享受均衡的基本公共服务提供制度依据和法律保障，也是消弭城乡基本公共服务供给失衡的关键。我国基本公共服务法律体系实际仍旧是以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为基础建立的城乡二元式的法律体系。以1958户口登记条例为核心的户籍管理制度存在着两大弊端，一是城乡户口的二元化管理，二是迁徙不自由，这从根本上遏制了城乡之间的人口流动，加之我国基本公共服务待遇往往与户口挂钩，形成了基本公共服务二元供给体系。因此，我国应该制定《户籍法》消除城乡二元结构，打破城乡壁障，从源头上消灭基本公共服务城乡二元体系。

（二）完善农村基本公共服务法律制度的框架

我国基本公共服务的概念在2005年以后才逐步成形，2012《国家基本公共服务体系“十二五”规划》才可以说是明确了基本公共服务在国家社会发展中的核心地位。因此，我国农村基本公共服务法律框架还不明确，农村基本公共服务法律制度框架还需完善。更为重要的是，我国亟需制定《基本公共服务法》，用《基本公共服务法》来明确“公民权利-政府权力”的关系。《基本公共服务法》不应当是一部囊括全部基本公共服务内容的法律，这样的立法内容太过庞杂，不利于法律体系的梳理和整合，是不切实际的。因此，需要厘清《基本公共服务法》的内容，针对中央与地方基本公共服务职责不清，分工不明的情况，以法律的形式规范政府的工作重心、权限职能以及发展方向，明确政府在提供基本公共服务时所应当遵循的基本准则。这也就意味着《基本公共服务法》应当是政府的责任框架，而非人民权利的说明书。

首先，必须明确政府在基本公共服务供给上的责任，这不仅是对于社会主义政府合法性的回答，也是对于我国政府未来发展方向的回答，具体而言就是要构建服务型政府。政府必须从管制思维的框架中脱离出来，以公共事务为主，以基本公共服务为主，使用公共权力实现公共利益。这意味着我们必须将“服务型政府”作为一个明确的法律概念引入宪法和基本法律之中，明确政府在农村基本公共服务上的供给义务。

其次，需要明确界定农村基本公共服务的内容。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中已经指出，“基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。” 这是我国农村基本公共服务体系的基础，这就意味着，我国农村基本公共服务法律制度必须涵盖教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等几个方面，构成规定农民权利的社会法体系。

最后，应当从法律层面上确定基本公共服务全国范围内的最低供给标准。我国的基本公共服务并非没有最低标准，但一是不全，许多重要基本公共服务缺乏统一的标准，二是层级不高，最低标准的存在形式往往是国务院的补充性决定，在法律体系中处于低阶层。如养老保险的缴费基数和缴费比例在《社会保险法》中就没有体现，而是由《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》第6条加以规范。因此，有必要在相关基本法律之中明确提出全国统一的最低供给标准，防止出现地区差异和城乡差异。

（三）完善农村基本公共服务程序法律制度

基本公共服务程序就是政府提供基本公共服务的过程。在我国，基本公共服务的程序就是行政程序。构建《行政程序法》，完善监察制度和救济制度是我国农村基本公共服务的重要保障。

《行政程序法》必须要贯彻服务型政府理念，不能将其立法目的仅仅局限在如何限制政府权利上。这是因为程序的作用不仅在于限制权力，程序本身就代表着人们合作行为的信息沟通和基于程序的行为预测，更重要的是，程序应当是科学施政方法的总结，应当能提升政府提供基本公共服务的效率与质量。从这个角度出发，《行政程序法》应当贯彻程序法制、程序公平、程序民主与程序效率四大原则。《行政程序法》还应当根据行政行为种类的不同作出不同的规范。对那些严重影响公民基本权利的行政成为应当制定严格的运行程序。而对那些没有直接影响公民权利的基本公共服务行为，如资讯类、谈话类行为，则应当赋予行政部门足够的自由裁量权。

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我国《药品管理法》第71条第1款规定：“国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。”卫生部、国家食品药品监督管理局于2004年3月4日联合了《药品不良反应报告和监测管理办法》（以下简称《ADR管理办法》），对药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构的药品不良反应的报告问题作出了比较详细的规定。至此，我国初步建立起了药品不良反应报告制度。但从社会实践中来看，这一制度还存在一些不完善之处。笔者认为，我国应当建立药品不良反应强制报告法律制度。

1药品不良反应报告中存在的突出问题

（一）药品不良反应报告的数量少。世界卫生组织曾报告指出，临床用药当中药品不良反应的发生率高达5％～20％，住院病人中药品不良反应发生率为10％～15％。死亡人群中有三分之一死于药源性疾病。美国于20世纪70年代报道住院患者中有28％发生药品不良反应。若按世界卫生组织报道的药品不良反应发生率为依据，推算我国住院病人每年发生药品不良反应的人数应为250万～750万人，其中死于药品不良反应的就有20万人［1］。但是，我国的药品不良反应的报告数量远远达不到这一数字。以江苏省为例，江苏省2002年末总人口数为7380万人，2003年末总人口数为7405万，2002年药品不良反应的报告率为15．05份／百万人口（1111份／7380万人口），2003年的报告率为32．23份／百万人口（2387份／7405万人口）。再以南京市为例，南京市的药品不良反应报表总数在江苏省是最多的，其中2002年的报告率为95．33份／百万人口（538份／564．38万人口），2003年的报告率为162份／百万人口（927份／572．23万人口）。以上数字证明，江苏省的药品不良反应报告率距国际通行标准（不低于200～400份／百万人口／年）还有相当大的差距，我国其他省份也大致如此，有的省份差距更大［2］。

（二）药品不良反应报告的质量不高。2003年国家药品不良反应监测中心参考了《WHO药品不良反应病例报告分级标准》，结合我国实际情况，制定了《药品不良反应病例报告规范分级标准》，将药品不良反应报告的质量分为5级，0级最低，4级最高。从北京市2004年的情况看，4级和3级报表仅占61．3％，2级以下报告占38．7％［3］。江苏省2002年省、市级医院4级报表所占比率为31．23％，2003年省、市级医院4级报表所占比率为33．31％［2］。分析相关的报表质量，主要问题是：（1）药品不良反应临床资料记录比较简单。药品不良反应过程要求详细记录患者用药后多长时间出现反应，包括阳性及有鉴别诊断意义的阴性症状和体征，对不同的表现要有详细的描写。如“皮疹”，要求写明皮疹的形态、部位、面积等内容，而多数报表仅仅记录了“皮疹”。（2）用药情况记录不规范，对药品名称、剂型、药品生产企业的名称等记录不规范，以致影响报告表的检索、统计和分析，也会影响对某药品的再评价工作。（3）药品不良反应分析项不严谨，不能根据病例的实际情况进行分析和科学准确的选择，这会直接影响个案药品不良反应的关联性评价［3］。（4）许多报告表不同程度地存在填报缺项和无意义项。比如，报告表中的电话、病历号（门诊号）、药品批号、药品不良反应名称等缺项严重［3］。

（三）有单位不重视或忽略药品不良反应监测工作，不按要求上报ADR报告表。医院担心用药不良反应上报会引起患者对医院用药的怀疑，生产厂家害怕上报会影响产品的销售业绩，药品不良反应“漏报”严重。比如2004年，在宁夏回族自治区药品不良反应监测中心备案的县级以上医疗机构原有88家，但只有48家单位有报告表，40家单位没有报告表［4］。肇庆市2006年县级以上医疗机构有161家，该年度肇庆市县级以上医疗机构药品不良反应报告单位45家，有8家县级以上医疗机构药品不良反应报告为零。（四）药品不良反应的恶性事件频发。近年来的“欣弗”事件、“齐二药”事件都是比较典型的、出现严重后果的药品不良反应事件。这些事件的出现，一方面，说明我国个别药品生产企业的药品质量控制系统存在问题，也说明我国现行的药品不良反应报告制度还不能完全适应新形势下人民群众用药安全的要求。出现以上问题，原因是多方面的。但主要的原因是我国未明确提出建立药品不良反应制强报告制度，在法律上未将有关单位和个人对药品不良反应报告作为法定义务进行规定。已规定的相关处理的措施不完善，而且没有进行认真的落实。许多单位和个人认为对药品不良反应是否上报不是大问题，不报告也不会承担相应的法律责任；许多基层医疗机构错误认为上报药品不良反应，还容易引起患者家属的误会，引起医疗纠纷，多一事不如少一事，因而对药品不良反应问题不重视、不严肃认真地对待。事实上，在《药品不良反应报告和监测管理办法》第三十条规定：药品不良反应报告的内容和统计资料是加强药品监督管理、指导合理用药的依据，不作为医疗事故、医疗诉讼和处理药品质量事故的依据。鉴于此，笔者认为我国应尽快建立药品不良反应强制报告制度，完善相关的法律规定和相关的行政规章，以严格规范药品不良反应报告监测工作。

2药品不良反应强制报告法律制度

药品是一种特殊的商品，具有“有效性”和“不良反应”双重属性，两者是相伴而生的。目前，各国对照新药审批主要依据动物实验和部分病人临床试验的结果，但是动物与人在生理、病理上有很多不同的地方，临床试验存在观察时间短、参加人数少等局限性，许多发生率低、需要较长时间才能发现的不良反应，在审批时难以充分了解。所以，不少经过严格审批的药品，在正常用法、用量的情况下也会引起不良反应，包括一些严重的不良反应。药品不良反应（AdverseDragReaction，ADR）是指合格药品在正常用法用量下出现的与用药目的无关的或意外的有害反应。目前世界主要国家根据各自医疗管理体制以及药品监管现状，建立了相应的药品不良反应管理机构和监测报告体系，包括自愿报告系统、处方事件监测（PEM）、医院集中监测系统、自动记录数据库、药物流行病学研究等。在美国，药品不良反应监测管理机构是食品药品管理局下设立的药品评价研究中心，执行自愿报告与强制报告并存的不良反应报告体系。欧盟各国药品不良反应报告体系不尽相同，一般对于制药企业要求强制报告，对于医务人员采取自愿报告。在法国，1973年建立了“药品安全性监测系统”（FPS），1982年政府颁布药品警戒法令；1984年政府通过了强制报告ADR的法令。德国则要求对于严重的不良事件所有相关人员均强制上报。我国1985年颁布的《中华人民共和国药品管理法》规定，国家实行药品不良反应报告制度，同时规定具体办法由国务院药品监管部门会同国务院卫生行政部门制定。我国卫生部、国家食品药品监督管理局已联合签发并施行了《药品不良反应报告和监测管理办法》并规定国家实行药品不良反应报告制度，但未明确国家实行的是自愿报告制度还是强制报告制度。笔者的理解是：我国应当实行药品不良反应强制报告法律制度。所谓药品不良反应强制报告法律制度是指中华人民共和国境内的药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构及医务人员必须向国家药品监测管理部门报告其所发生、发现的药品不良反应及事件，否则应负法律责任，国家支持鼓励相关单位和个人报告药品不良反应。这一概念包括以下含义。

（一）药品不良反应强制报告法律关系的双方当事人，一方即义务主体是药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构、医务人员。我国现行法律未将“医务人员”作为药品不良反应报告的主体，这是不够的（统计在我国医生报告ADR的比率）。因为医务人员是用药的一线人员，直接与病人、与病人用药发生联系，最了解药品不良反应的情况。将一线医务人员排斥在药品不良反应报告的义务主体之外，显然不利于这项工作的开展。虽然他们可以通过其单位或者单位的专职、兼职监测人员进行报告，但这显然不利于他们履行其报告义务，也不利于医务人员提高药品不良反应报告的积极性和主动性。药品不良反应强制报告的另一方，即权利（力）主体，是国家食品药品监督管理部门。上述双方主体之间形成药品管理行政法律关系。

（二）药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构及医务人员必须履行药品不良反应报告义务。向国家食品药品监督管理部门进行药品不良反应报告，是药品生产企业、药品经营企业、医疗卫生机构及医务人员必须履行的法定义务。无正当理由（免责事由），拒不履行这一法定义务的，必须承担相应的法律责任，受到国家食品药品监督管理部门相应的行政处罚；情节严重的还应承担相应的民事责任，甚至刑事责任。

（三）国家支持鼓励其他单位和个人向食品药品监督管理部门进行自愿报告，广大群众发现药品不良反应或事件的，也要积极进行报告。国家对于在药品不良反应强制报告方面工作积极认真、成效显著的单位和个人，应当进行精神上、物质上的鼓励。药品不良反应强制报告法律制度包括有机的3个方面：一是药品生产企业的药品不良反应强制报告制度；二是药品经营企业的药品不良反应强制报告制度；三是医疗卫生机构及医务人员的药品不良反应强制报告制度。不同的报告主体法律应有不同的制度安排和操作要求，其中医疗卫生机构及医务人员的强制报告制度是重点，在制度安排和操作方面一定要具有科学性、可操作性和高效性。之所以把我国的药品不良反应报告制度定位为强制报告制度，是基于以下几方面的考虑。第一是法律本身的强制性。一切社会规范都具强制性，都有其保证实施的社会力量。法律具有特殊的强制性，即国家强制性。所谓国家强制性就是指法律依靠国家强制力保证实施，强迫人们遵守的特性。不管人们的主观愿望如何，人们都必须遵守法律，否则将招致国家强制力的干涉，受到相应的法律制裁［5］。药品不良反应的发生、发展、报告、监测，与广大人民群众的健康密切相关，与社会政治、经济、文化等各项事业的发展密切相关，与社会秩序的稳定、和谐密切相关。因而，相关的法律制度就应当具有强制性，而且应当将这种强制性以明确的方式加以表达。第二是药品不良反应报告和监测工作的要求。从目前我国药品不良反应报告的实践看，报告的数量较少，质量不高，无法满足人民群众用药安全提出的期望和要求，无法满足药品不良反应监测工作的需要和要求。而一旦实行药品不良反应强制报告法律制度，就能够完善相关的法律、法规，落实相关的惩治与鼓励措施，激发相关单位和人员的报告积极性；就能够增加ADR报告表的数量，提高ADR报告表的质量，及时发现和防止类似于“齐二药”事件的发生，为用药安全提供必要的参考。第三是药品管理法进一步完善的需要。我国的《药品管理法》于1985年7月1日实施，至今已有20余年了。虽然在2001年2月28日曾作过修改，但有关药品不良反应报告方面的规定没有大的变化。经过较长时间的实践和运行，药品管理法应当随着人民群众对安全合理用药需求水平的提高，对药品不良反应报告制度作出更加科学、细致的规定，也应在法律制度方面有所创新。第四是与国际通行做法接轨的需要。世界上的主要国家基本上都实行药品不良反应强制报告制度，说明这一制度确实能在提高药品不良反应报告的比率，更好地对药品进行上市后再评价方面发挥积极作用，我国也应考虑实行这一制度。

3药品不良反应强制报告制度的完善

药品不良反应强制报告法律制度，与现行的药品不良反应报告制度相比，不仅仅是增加了“强制”二字，而是在药品不良反应的监测管理方面有重大的观念和制度变更，是对现行药品不良反应报告制度的进一步完善，是药品监测管理制度与时俱进的一个突出表现，要建立、完善药品不良反应强制报告制度，就要对有关法律制度、行政管理制度等方面进行修改和完善。笔者认为，可以从以下几方面着手。

（一）修改《中华人民共和国药品管理法》，明确规定：“国家实行药品不良反应强制报告制度。”我国的《药品管理法》是国家对药品的生产、流通和使用行政管理的基本法，也是对药品不良反应进行监测管理的基本法，因此基本法对药品不良反应强制报告制度进行明确规定，是建立这一制度的根据保证。

（二）提高《药品不良反应报告和监测管理办法》的法规位级，并按药品管理基本法的要求对其更名。我国目前的《药品不良反应报告和监测管理办法》是由卫生部、国家食品药品监督管理局联合签发的，其法规级别较低，属于行政规章的范畴。由于其法规位级较低，影响了其执行和实施的力度，也影响了它的强制性。如果这一办法由国务院，就会成为国家的行政法规，不但其法规位级会提高，它的执行性、强制性也会提高。这就更加有利于国家对药品不良反应的监测管理，无疑会使人民群众用药的合理性、安全性有相应的提高。当然，其名称也应变更为《药品不良反应强制报告和监测管理办法》。

（三）加大药品不良反应报告和监测方面的奖惩力度。首先，要加快惩罚力度，《ADR管理办法》规定了责令改正、通报批评、警告、罚款等多种处罚措施。这些处罚措施存在着先天不足：一是责令改正、通报批评、警告这些行政处罚措施处罚力度太小，对违法者来说不痛不痒，起不了多大教育和惩戒作用；而罚款是壹仟元以上叁万元以下，起点太低，也起不到惩戒作用；二是这些处罚措施的对象是单位而不是直接责任人个人，使那些真正应当负责任的人逃出法网之外，不能被追究相关的行政法律责任。笔者认为，一方面应当加大对单位的处罚力度，比如将罚款的下限定为叁万元以上或五万元以上。另一方面，对药品不良反应报告制度执行不力的单位负责人、直接责任人等，也应规定相应的处罚措施，比如通报批评、警告、记过、记大过、撤销行政职务、罚款等，以教育和惩戒那些对药品不良反应报告不力，负有责任的人，使他们能够提高责任心，促使他们做好此项工作。在完善惩罚制度的同时，也应建立奖励机制。对那些在药品不良反应报告工作中认真负责、作出积极贡献的单位和个人，应当给予精神的和物质的奖励。

（四）责权下移，将工作重心放在基层。按照《ADR管理办法》第27条的规定，只有省级以上食品药品监督管理部门对药品生产、经营企业和除医疗机构外的药品使用单位进行相关的行政处罚。这样的规定，一方面难以奏效（因为一个省级行政区内的相关企业成千上万，都由省级食品药品监管部门进行监管很难到位）；另一方面，将医疗卫生机构的相关违法行为交由同级卫生主管部门进行处理，形成了多头管理，不利于食品药品监管部门统一执法。所以，笔者认为，地级以上食品药品监督管理部门对本辖区内的相关单位，包括医疗机构的相关违法行为，有权进行处理。使监管的责任和权力下沉到基层，也使监管的责、权相统一。

（五）改革和完善定期报告制度。建议将现行的按季报告，修改为按月报告，以增强药品不良反应报告的时效性。同时在每一个报告义务单位内部，既设立药品不良反应报告第一责任人，也要设立专职的报告人和人数不定的兼职报告人，并加强相关人员的责任。

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关键词：日本；农业保护政策；WTO

农业是国民经济的基础。世界各国对农业都十分重视。于是各国为了保证农业在国民经济中的基础地位，在不同程度上对农业进行支持保护。农业保护是当今世界各国为了稳定本国农业、保证农业生产持续发展、农户收入不断提高、农产品尤其是粮食供应稳定所普遍实施的政策措施，也是各国政府扩大农产品出口的重要保障。

从20世纪上半叶开始，日本就出台了一系列保护农业的政策，以保证国民经济的稳定发展。以后，在不同时期，随着国内外环境的变化，对农业保护政策做出相应调整。加入WTO以后，中国承诺放开国内农产品市场，那么农业必然会受到发达国家优势农业的冲击，所以中国农业政策需要进行大幅度的调整，以适应世界贸易组织的规则和国际环境。由于国情国力不同，保护的措施、手段和力度不相同，从而使得政策具有灵活多样的特点，吸取日本农业保护的成功经验，对中国制定正确的农业政策、调整农业发展战略具有重要意义。

一、日本农业保护的历史及现状

(一)20世纪90年代以前的农业保护政策

从20世纪20年代开始，日本经济进入一个衰退期。此时日本非农业的需求减少，农业劳动力停止外流。于是在20世纪20年代后半期，日本政府注重开发应用近代科学的新技术。50、60年代经济开始迅速增长，农业劳动力急剧外流，于是采用劳动节约型技术，实现规模经济，战前劳动生产率平均为1.21％，战后劳动生产率出现了年率11.12％的惊人高增长，可见其显著上升。

二战以后，日本有选择的扩大农业生产：将重点放在如牛奶、肉类、蔬菜、水果等农业需求量趋于增加的农产品上；限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的农产品}对需求趋于减少，国际竞争力较弱的农产品则促其减少或转产。

1961年日本颁布并实施了《农业基本法》，目的在于提高农业劳动生产率并缩小工人与农民的收入差距。《农业基本法》规定扩大生产需求量增加的农产品，减少并转换需求量减少的农产品，合理化配置与外国农产品形成竞争的农产品，这种措施在生产政策上称为“选择性扩大”。同时，结合日本是资源稀缺国的状况，通过日一本先进的农业技术，合理利用国家的土地、水等资源，并对其进行有效开发和利用，使得日本的农业生产率和生产总值加速提高。通过稳定农产品价格，促进农产品的深加工，进一步改善农业生产条件、交易条件，使其在价格与流通上更稳定。日本长期以来是细碎化耕作模式，此时《农业基本法》的规定打破其长期以来的耕作模式，向集团化、经营化、现代化方向发展，扩大经营规模，培养人才，使得结构政策发生改变。此外，在科教文卫方面，《农业基本法》也进行了积极参与，用法律手段整顿农村的交通、卫生、文化等方面，并且以国家强有力的预算作后盾。

在《农业基本法》颁布以后，日本政府又相继出台了各种具体法律，从1961年到1968年，日本先后制定了加工原料乳生产者补助金等暂行法、蔬菜生产出厂安定法、山村振兴法和都市计划法等法律。这些法律涉及到日本的很多方面，包括：家畜产品价格稳定；蔬菜价格变动而使农民利益受到损失；改善村容环境；防止从农村流出的大量劳动力向城市无秩序扩张等等。

1961年《农业基本法》制定时，制造业劳动者家庭费用高于农户的人均家庭费用，农户家庭只占制造者的76％，但从60年代到70年代过程中的十几年，农家的生活水平明显上升，很多农户家庭户均收入甚至高于制造业劳动者家庭，1973年农户家庭收入达到制造业劳动者家庭的103％。

(二)20世纪90年代后的日本农业保护政策

《农业协议》是乌拉圭回合谈判的重要成就之一。1993年12月，日本政府宣布接受《农业协议》。1994年末通过了《新粮食法》，日本持续了近半个世纪的《农业基本法》被替换。日本政府的如下调整：在《农业协定》框架下，日本承诺从1994年开始至2000年六年中日本将农产品的平均关税率降为12％。在WTO的农业补贴、“绿箱”政策和“黄箱”政策的运用方面，由于这些政策都可以免于减让承诺，日本将过去补贴生产的费用放在了WTO规则允许的“绿箱”政策范围内，如农业基础设施；对于进口产品加价并且提高国内批发价，运用“黄箱”政策来保护农业，发展国内农业生产。

伴随着《新粮食法》的实行，并适应国际环境的变化及《农业协定》的束缚，日本又出台了一系列政策，包括1999年的《大米流通法》、同年7月的《食品、农业、农村基本法》、2001年“农业经营政策大纲”等等，并且日本政府在2000年提出下一轮WTO农业谈判方案。2001年，日本提出要扶植发展规模经营，提高国内农产品竞争力，改善农产品销售与流通环节。

二、日本农业保护政策的特点

第一，日本在20世纪90年代以前主要实行价格支持，如日本政府根据1961年《农业基本法》制定了农产品价格政策，引入“生产费补偿和平衡工农收入”的计算方法，大幅度提高农产品价格，同时对某些农产品提供价格补贴。最突出的是对大米实行“双重价格”，高价收购，低价销售。乌拉圭回合谈判是日本农业保护政策的转折点。由于受《农业协议》的限制，日本在农业补贴的方式发生了较大变化，对“黄箱”政策进行了削减，如农产品价格补贴、出口补贴等，但“绿箱”政策在扩大，如《农业基本法》中对农业基础设施和农村科、教、文、卫的支持以及农村环境的保护等，这样一些“黄箱”政策通过方式变化就纳入“绿箱”政策的范围。

第二，从农业保护实施的政策法律来看，日本在一个法律出台的同时，伴随了一系列的政策法规来保障，如在《农业基本法》颁布以后，先后出台了“蔬菜出厂安定法”、“山村振兴法”、“都市计划法”等法律法规。

第三，在关税、出口补贴、关税配额等方面，日本作为一个资源稀缺国，主要对农产品实施进口，于是日本实施高关税、低补贴甚至对出口不补贴的政策措施，从关税水平与关税超过100％的产品种类上分析，日本的关税高达58％，进口关税超过100％的农产品多达142种，远远高于美国和欧盟。

第四，在补贴是否与生产与价格挂钩方面，日本的政策与他们各自补贴内容相脱钩，具有一定了灵活性，可以根据环境的变化做出相应的调整。

三、日本农业保护政策对中国的启示

(一)WTO《农业协定》对农业的支持和保护

《农业协定》把国内支持措施分为要求减让承诺与可免除减让承诺。其中要求减让承诺的包括“黄箱”政策。“黄箱”政策是指《农业协议》框架下，成员方必须将那些对生产和贸易产生扭曲作用的措施进行削减的政策。政策措施主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，

牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，对农产品营销贷款的补贴等。可免除减让承诺的包括“绿箱”政策、“蓝箱”政策、最低减让标准和最低差别待遇。“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施。

(二)日本农业保护政策给中国的启示

随着经济全球化，中国要面临国际市场环境的压力，农业保护政策能够增加国内农产品产量和农民收入，借鉴国际上农业保护的先进思想和方法从而逐步完善中国的农业保护政策，使得中国的农业面向国际市场更具竞争力。

借鉴日本经验，结合中国实际情况发展。中国的国土面积居世界第三位，拥有各种地形和土地，中国应根据不同地区的资源和环境状况，建立各种形式的商品粮基地。调整粮食作物品种结构，加大科教支农力度，使得优质品种、高产品种能够推广种植。支持中国的农业重点区域、优势农产品区域、优势农产品产业带和出口集中区，重点生产优质专用小麦、专用玉米等“双优”、“专用”作物。

日本每次农业政策的出台与实施都会伴随着一系列法律法规的颁布。健全农业政策，出台相关的法律法规，使得中国在发展农业，实施政策时有法可依，为农业政策的实施提供法律保障，真正实现依法治农，依法兴农。因此，中国也应建立一系列灵活多样农业政策和保护措施。

加强国家对农业的投资力度，改善农业生产条件，扩大一般农业政府服务的投入。加强农村基础设施的建设，根据农民和农村的实际需要进行基础设施建设，改善农村医疗卫生条件，进行医疗体制改革。促进农业科研技术的推广，加大教育特别是农业教育的投入。这些都是“绿箱”政策所允许范围之内的措施。

(三)加入WTO以后中国农业政策应采取的改革措施

加入WTO后，中国承诺放开国内农产品市场，一系列如高关税、复杂的非关税保护措施等都将逐步取消。从短期来看，中国农业直接地面对来自发达国家的竞争与挑战，必然受到发达国家优势农业的冲击，但是从长远来看，可以提高中国农业竞争优势。为提高农业竞争力，保护农民利益，必须在WTO《农业协议》框架下，并结合我国国情，遵循如下思路制定相应的农业政策：

第一，应在《农业协议》规定允许的“绿箱”政策范围内的政策措施方面加大力度。“绿箱”政策措施包括：一般农业服务支出，如农业科研、病虫害控制、培训、推广咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全援助补贴；与生产者不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害补贴计划；农业生产者退耕或转业补贴；农业资源储蓄补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；落后地区援助补贴等。中国农业“绿箱”政策支持总量相对发达国家较低，管理体制不完善，支持结构不合理。今后中国农业“绿箱”政策要在总量上增加投入，在结构上调整和完善，并且加大对农业支持力度，增加对农业科研和技术推广、农业基础设施建设、农村生活设施改善、农民培训帮助等方面的投人。

篇9

【关键词】医患关系，新医改，信任危机

一、新形势下医患关系的界定及特点

医患关系是医务人员与患者及家属在诊断、治疗、护理过程中结成的一种双向的特定的人际关系。随着社会改革的深入与发展，人们的道德观念、价值观念发生了巨大的变化，人们参与意识、法律意识、自尊意识、竞争意识日益增强，由于信息不对称造成的医患之间的信任危机已经严重冲击着医疗服务市场，已经成为社会不和谐因素。

新形势下医患关系主要呈现出三个特点：以社会主义人道主义为原则建立的一种契约关系；以社会主义法制为保障而建立的信赖关系；以医疗技术为保证，与救死扶伤有关的委托关系。

二、我国医患关系的现状及其信任危机的成因分析

（一）我国医患关系的现状

近年来，我国医患关系主要表现在医疗冲突呈多发趋势；医疗纠纷赔偿额不断刷新，医院运营风险增加；高额经济赔偿催生的非医疗过失纠纷——“医闹”行为出现；医疗纠纷处理难度加大，司法途径成为首选，解决成本加大；患者的生命健康权益更加受到重视和保障；社会群体和媒体一般都会同情和关注弱者，甚至带有明显的倾向性；医德医风在社会环境诱导下有所下降；医患信任出现危机，亟待重建。患者对医生不信任，医生同样对患者也不信任。

（二）我国医患关系信任危机成因分析

1、政府政策以及经济方面

（1）医疗卫生体制改革带来的冲击。一是医疗卫生体制改革要求各级医疗单位逐渐改革吃皇粮的习惯，增强自我创收、自我生存的能力，必然导致医疗行业要注重经济效益【1】。二是医疗保险体系的建立要求加大个人负担医药费用的比例，使老百姓再也很难像从前一样享受大比例减免甚至免费的医疗服务。

（2）市场经济的影响日益扩大，一些医院办院方针出现偏差。由于市场经济的发展，许多医院办院宗旨出现了偏差，开始忽视社会效益，而更多关注经济利益；医院自身管理和建设的不力，利益上的对立倾向，尤其是一些民营医院、个体医生的不法行为导致社会对整个医疗行业“治病救人”的能力和诚意的不信任。

2、医院层面

（1）部分医护人员医德低下，直接伤了患者的心。近年来医德建设的滞后、社会经济观念的冲击，使得一批医护人员经不住金钱的诱惑，过度强调自身的待遇，开始“操刀下海”，借职务之便为自己谋利，忽视病人个人权利和隐私，医疗事故和医疗差错频出等，极大地破坏了医患关系，影响了整个医疗行业的形象。

（2）部分医护人员医患观念出现偏差，医疗行为不当。近年来高科技的发展使得部分医护人员越来越依赖于设备检查，忽视了必要的医患交流和亲身检查，疏远了病人，使医患关系物化【2】；市场经济条件下，部分医务人员更多地看到了医患之间的消费关系，使医患关系利益对立化等。

3、媒体层面。由于患方和医方始终处于医疗信息不对称的状态中。一旦发生医疗纠纷，普通大众对这些医疗事故的认知主要就是通过媒体的报道来做出自己的判断的。因此，媒体在塑造大众的价值观、引导社会舆论等诸多方面起着关键性的作用。如果报道有失偏颇会加大社会对医疗行业的误解，这在很大程度上误导了广大患者，加剧了医患信任危机。

三、医患关系改革的对策

（一）政府层面：

1、科学进行卫生体制改革，健全医疗服务法律制度体系。首先应进一步完善并确立《医疗机构管理条例》作为医疗机构的“基本法”地位，对出现的新情况新形势作出与时俱进的更新。其次需建立公平有效的医疗制度。各级政府对医疗卫生事业的投入比例应该向广大农村倾斜，必须形成制度，以制度的强制性来快速改变存在的医疗不公平现象。最后要建立高效的医疗纠纷仲裁制度，法律可以从根本上保障医患双方的合法利益。

2、确立医疗卫生事业的公益性，加大对医疗卫生事业的投入。由于政府降低对医疗卫生领域的财政投入，各级医疗机构只好“以药养医”，对医疗卫生事业带来了很大冲击。我国人口占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%，而且出现逐年下降的趋势。因此，政府必须把医疗卫生事业明确作为公益事业来抓，加大对公立医院的投入。

3、建立全面多层次的医疗保险体系。据相关数据显示：我国有44.18%的城镇居民和79.11%的农村居民没有任何医疗保障，属于自费医疗，全国每年大约有1000万人因病致贫或返贫。因此应建立完善的社会保险体系，同时应建立完善的全民医疗保险制度，并发展多种形式的商业保险，各级政府应该根据不同社会群体的特点，制定相应的参加医疗保险的制度，使社会的各个阶层都能享受到医疗保险。

（二）医院层面：

1、端正医院办院方向，坚持质量建院，重树良好的社会形象。调查表明，医患双方都认为加强医院管理是当前改善医患关系最重要的途径之一。医院要建立起良好的社会形象，获取病人信赖，就必须坚持“以病人为中心”的办院方向。

切实加强医护人员医德建设，提高医护人员医术水平。当前应当重新弘扬“救死扶伤，忠于职守”、“廉洁奉公，不谋私利”、“礼貌服务、慎言守密”的医德精神，建立严格的医德医风考核制度和奖惩制度，完善医德医风档案。

2、加强医患双方沟通，完善沟通机制。要转变观念，增强服务意识，加强医患沟通教育。同时规范工作程序，详细记录患者情况。医院应不定期的开展全方位、多层次的卫生宣传活动，提高人们的医药知识水平。

（三）媒体层面

新闻媒体应该客观报道有关医疗纠纷，加强医德医风的正确引导。应该坚持正确舆论导向，既要宣传保护病人权利，又要宣传维护医院正当权利，以正面宣传为主，中肯的批评也不可少，关键把握好一个“度”，为全社会形成良好的医患规范提供一个良好的舆论环境。

参考文献：

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为贯彻落实《20__年全区卫生系统普法工作要点》，进一步发挥法制宣传教育在实施依法治国基本方略，构建社会主义和谐社会的重要作用，提高我院干部职工的法律素质，实施依法治院、依法执业。

现结合。

一、指导思想

以党的十大精神为指导，全面贯彻自治区党委七届三次全委会精神高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕医疗卫生工作重点，按照依法治国基本方略的要求，继续深入开展法制宣传教育，大力推进依法治理，坚持法制教育与法制实践相结合，为医院持续和谐稳定发展营造良好的法制环境。

二、目标和主要任务

（一）目标

通过“五五”普法规划的实施，全面提高全院领导干部、职工的法律素质。全面提高医院领导依法管理，依法治院的意识和水平。提高全院职工知法、守法、用法的法律意识。使法制宣传教育成为医院医疗活动和继续学习的重要内容。为医院持续和谐稳定发展营造良好的法制环境。

（二）主要任务

1、继续深入学习宣传宪法和国家基本法律制度，学习宣传党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策。提高全院干部职工的宪法、法律意识;提高医院领导和中层管理干部的法制理论水平及依法管理的水平和能力。

2、围绕医疗工作重点，积极开展法制宣传教育。深入学习贯彻卫生系统开展法制宣传教育的第五个五年规划；学习宣传与医疗卫生相关的法律法规，开展以医院管理年“评价”标准、创建平安医院、规范医疗服务行为、治理商业贿赂等为重点的法制宣传教育。通过学习为医院的发展和改革营造一个良好的法治环境。

3、坚持学法用法相结合，全面推进依法治院的宣传教育。进一步完善落实医院各项规章制度。落实院务公开制度、重大事项事前法律咨询制度、加强监督、审计等制度的学习和落实。认真贯彻《公民道德建设实施纲要》，促进医院的精神文明建设和法制建设。

三、具体做法

（一）加强领导，强化管理。

1、健全完善组织机构。医院成立“五五”普法领导小组。唐刘红同志任组长，刘洪刚同志任副组长，成员有沈回春、雷茂衡、金锋、刘若中、乌建平、王建国、高伟、王世民、李军、田芸、熊乐强、马学泽、曾清、张雁飞、司马刚、何加乐、李玲、胡江等同志。

领导小组办公室设在保卫科，金锋同志兼办公室主任。

2、建立健全工作责任制，监督机制和激励机制。医院“五五”普法办公室对各部门的普法工作开展进行检查、督促和年度考核，并将考核结果与部门工作绩效评估联系起来。具体职责和分工：

普法办公室、院办：负责全院法制宣传教育活动策划和实施，负责对全院法制宣传教育活动及依法管理、依法行医工作落实情况的督查和信息反馈。

党办：负责全院《公民道德建设实施纲要》，精神文明建设和法制建设宣传培训及考核。

人事科、总务科：负责全院职工（含招聘人员）劳动保障权益的法制培训、宣传及考核。

医务处、护理部：负责医疗、医技、护理卫生人员依法行医的法制宣传落实情况的督查和信息反馈。

院感科：负责院内感染控制、职业病防护等的法制宣传培训及考核。

保卫科：负责治安安全、消防安全的法制培训及考核。

计财、审计：负责重要支出事前审计、公开招标、规范收费等法制宣传培训及考核。

（二）加大宣传力度，开展卫生法制宣传教育为主题的活动。

充分发挥院板报、宣传专栏，橱窗等的宣传阵地作用，利用上街宣传、社区宣传、举办讲座等群众喜闻乐见的形式，营造学法用法的氛围。通过组织法律法规的学习，结合岗前培训、专题讲座、全国法制日宣传来介绍宣传相关法律知识，促进法制观念、意识的增强。

（三）突出重点，分类实施。

1、医院领导和管理干部要在学习卫生法律法规的基础上还应熟悉了解整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，做到按市场经济规律办事。做到每年度不少于两次集中学习，并注意培训单位普法宣传骨干。

2、卫生专业技术人员要深入学习与本职相关的卫生法律法规以及卫生部门规章。如：执业医师法、

护士管理办法、传染病防治法、献血法、血液制品管理条例、职业病防治法、药品管理法、医疗机构管理条例、医疗事故处理条例、艾滋病防治条例等。进一步增强法律意识，提高法律素养，依法开展执业活动。

3、行政管理干部要深入学习各项法律和行政法规、政策规范。以管理合法性为基础，管理合理性为目标。贯彻宣传妇女儿童保护法、计划生育法、劳动法、消防法等法律，坚持以人为本，保障职工的合法权利，全面落实科学发展观。

（四）坚持学法、用法和守法。

1、从医疗卫生工作重点的实际出发，有针对性地开展卫生法制学习宣传。在加强法学理论学习的同时，要运用典型案例进行生动的法制宣传教育。不断提高全院干部职工的学法用法水平。

2、把法制教育与职业道德教育相结合，把遵守法律与遵守纪律相结合，把“五五”普法和加强卫生行业作风建立相结合。明确领导干部及相关职能部门在贯彻执行有关法律法规、规章工作中应履行的规定职责，增强对法规的理性认识，提高守法，用法的自觉性。

3、依法实施医疗活动，保证党和国家的医疗卫生方针、政策全面执行。进一步落实依法管理、依法治院，完善院务公开制度，明确医院重大事项的议事决策，监督程序等，坚持事前审计制度，院内公示制度和公开招标制度。把学法用法贯穿于全院开展医疗活动的过程中。

四、保障措施

（一）在上级部门指导下，院“五五”普法领导小组根据不同时期学习宣传重点制定年度工作计划，建立定期会议，定期检查计划执行情况，进行年度总结。

（二）建立固定的法制宣传橱窗，购置普法规范读本，深入科室、病区宣传。

篇11

战后初期,日本粮食短缺,流通管理混乱,导致大批不符合卫生条件的食品上市,这些劣质食品导致多次发生食品中毒事件。所以如何防止食物中毒成为日本政府食品监管的第一要务。基于这一理念,日本在1947年制定了《食品卫生法》,该法是日本控制食品质量安全与卫生的重要法典。

自2001年以来,日本国内相继发生了雪印牛乳事件、0157中毒事件、BSE(疯牛病)和禽流感等食品安全事件。引发了消费者对食品安全监管的信任危机。鉴于此,日本不得不重新思考和反省其食品监管理念。

通过制定新法律确立其食品管理理念

战后初期,日本食品管理理念侧重于防止食物中毒,但随着国际上食品安全管理理念的不断创新,日本感到以往的立法宗旨已不能适应新时代国民对食品安全的要求。日本决定通过制定《食品安全基本法》,确立新的食品管理理念。

2003年5月,日本《食品安全法基本法》诞生了。该法的立法宗旨是确保食品安全与维护国民身体健康,确立了通过风险分析判断食品是否安全的理念,强调对食品安全的风险预测能力,然后根据科学分析和风险预测结果采取必要的管理措施,对食品风险管理机构提出政策建议。同时确立了风险交流机制(风险评估机构、风险管理机构、业者、消费者),并评价风险管理机构及其管理政策的效果,提出应对食品安全突发事件和重大事件的应对措施。废止了以往依靠最终产品确认食品安全的方法。

不断完善其食品法律法规体系

如果说日本的《食品安全基本法》确立了新的食品安全监管理念,那么食品卫生法则从法律层面制定了食品相关业者应遵循的规则,规定了国家风险管理部门应采取的具体管理措施。

在经历了多次食品安全事件后,日本对食品卫生法进行了多次修改。2003年修订后的食品卫生法倡导以人为本、维护公众健康的理念。该法针对食品从种植、生产、加工、储存、容器包装规格、流通到销售的全过程的管理制定规格标准,禁止生产、使用、进口和销售违反食品卫生法的食品。规定业者不得违反食品卫生法对食品和添加剂进行虚假标识,厚生劳动大臣有权派遣食品卫生监视员对食品业者进行必要的检查和指导。

日本对食品卫生的监控从源头抓起,首先通过对化学物质生产和进口的控制,防止其对人类健康产生危害。1968年日本发生食用油中毒事件后,日本通过制定《化审法》以及二恶英类对策特别措施法、毒物以及剧物取缔法等法律加强对化学物质的管理。

为了完善食品监管法律法规体系,日本又相继制定了食品安全的配套法律、监管特定用途的化学物质的法律以及监管流通和销售等的法律。如果说食品卫生法对食品的生产和标准、有毒有害物质和微生物污染,添加剂的使用以及容器包装以及业者应遵循的食品规则等作出规定,那么日本的《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《饲料安全法》则是监督特定用途的化学物质的法律。这些法律规范了农业化学品的生产、流通、使用的基本规则。

食品安全管理机构和职能

日本的食品安全监管机构为食品安全委员会、厚生省和农水省,食品监管机构呈三角形特征,三角形的顶点是内阁府食品安全委员会,两翼是厚生省和农水省,应该说这三个部门分工明确,职能既有交叉也有区别,形成了日本管理食品安全的三驾马车。

食品安全委员会负责风险分析和劝告,提出应对重大食品事件的措施。厚生劳动省全面负责食品安全和分配,包括制定食品法律和标准、食品标签标识、转基因食品和辐照食品的标准以及广告宣传的规定,每年制定进口食品监控指导计划对进口食品进行监管和实施卫生检疫、要求企业注册以及对业者进行业务指导检查,也可根据食品卫生法对业者作出处罚。管理法律依据是食品卫生法和植物防疫法等。

日本厚生省是一个拥有社会保障、养老保险、医疗卫生、就业、青少年管理、食品卫生等管理职能的一个庞大机构。其下设有地方厚生劳动局、研究机构和审议机构以及检疫所。该省设有医药食品局食品安全部监视安全课输入食品安全对策室、基准审查课和企划情报课。输入食品安全对策室全面负责进口食品安全,基准审查课和企划情报课负责标准的制定审查,包括普及食品安全知识。近年来,该省向国外使馆派遣常驻食品安全担当官。

1978年日本农林水产省正式挂牌。近年来,日本中央省厅再编后,农水省原有制定标准的职能划归厚生劳动省。农林水产省则全面负责农产品的生产和控制质量,制定农林水产品的规格、管理政策和振兴农林水产品的生产,促进农产品质量的提高,管理农产品的消费和流通,保证粮食供应,促进国际合作和农产品出口,通过振兴农业促进国民经济的发展。进口加热禽肉食品以及进口动物和活鱼等需要通过农水省的许可、注册和检查指导。其内部设有综合食料局、生产局、经营局、农村振兴局。建立了农林水产技术会议,下属有各种实验室、研修教育机关等25个,食料、农业、农林水产政策审议会、物资规格调查会等8个。设有地方分支局等机构,食粮厅、林业厅和水产厅也属于农水省管理。

管理方式和检验检疫机构

日本对食品安全的监管需要中央管理部门、地方政府、业者、民间机构和消费者的共同参与,形成了政府风险管理机构、地方、业者、公众“四位一体”的管理协调机制。

日本对食品安全管理强调“事前风险预测和预防”与“事后追查和防控”。强调食品的种植、养殖、生产、加工、储存、流通、销售等各个环节,包括转基因食品和辐照食品等必须遵守日本食品卫生法的规定,不得使用指定外添加剂和进行虚假标识,必须遵守JAS法。2006年,日本要求产品必须标注原产地标识,对食品原料的使用、生产、农兽药的使用、食品添加剂的使用以及储存运输等,必须进行记录并保存2年以上。确立了食品生产流通的履历制度。日本政府要求企业引进HACCP(危害分析和关键控制点),对建立了HACCP管理制度的企业确认其资质,资质每3年需要重新认定。

日本农水省检验检疫的具体执行机构为植物防疫所和动物检疫所。在横滨、名古屋、神户、门司、那霸设有植物防疫所,在成田机场和东京设有支所,在18个城市有派出机构。动物检疫所总部设在横滨,除横滨外,在中部机场、成田机场、关西机场、神户、门司和冲绳设有支所。

日本的卫生检疫分为四个层面,首先是中央部门所属检测机构可以检测。通常地方都、道、府、县保健所也可以实施检测并对食品安全进行监控。一般来说,进口食品的检验检疫由厚生省负责,日本也允许经过政府注册的民间检测机构进行检测。事实上形成了国家、地方保健所、民间机构和企业四个层面的卫生检测机制,为确保食品安全夯实了检查基础。

日本农林水产省设有食品安全举报电话,对违法业者,根据食品卫生法日本农林水产大臣有权对企业进行检查和调查,并依据法律对业者进行处罚,涉嫌违法者将依法追究刑事责任。

2006年,日本虽然实施了新的农药管理制度“肯定列表制度”,但日本国内对农药的检测相对比较宽松。

日本进口食品监管体系

日本在1994年制定了其进口食品检验检疫制度,该制度已经在监控进口食品方面发挥重要作用。日本根据食品卫生法对进口食品进行监控,其具体执行机构是厚生省所属检疫所。日本基本的检验检疫制度有两种:一为监控检查;二为命令检查,监控检查的费用由日本政府承担,命令检查的费用由企业承担。监控检查的频率被提高至30%,如第二次违规就进入命令检查程序,产品接受批批检测。日本解除命令检查程序要求苛刻,即两年内检查300件以上无违反事例发生,出口国采取的改进措施的有效性得以确认,需经过两国政府谈判协商以及考察生产企业确认达标后方可临时解除命令检查。但在临时解除期内再次发现违规事例,则要再次接受两年的命令检查。

日本对进口食品的处罚也有具体措施,一般在监控检查和命令检查之后,对仍然被多次发现违规的产品,所采取的措施表面看来是具有劝告性质,但实际上是一种暂时的禁止进口措施,即所谓进口自肃。进口自肃中文意思为进口自律或进口克制。日本很少使用禁止进口措施,除非对重大疫区或对恐怖国际实施经济制裁时才会启动该程序。

通常日本厚生省通过其管理的31个检疫所进行监控检查。一般情况下,日本允许报检货物办理通关手续进入日本国内市场。如货物进入日本市场后通过抽查发现问题,日本将采取相应措施进行召回、退货或废弃处理。日本厚生省根据其检疫所提供的检测报告,每月对违反食品卫生法的事例通过其官方网公布,内容包括产品名称、违法内容、厂家名称和处罚措施等。

日本食品安全管理理念得到巨大提升

通过上述考察可知,日本不断总结经验教训,根据《食品安全基本法》确立了食品的全过程管理理念,使其食品安全管理理念得到巨大提升。并根据该法成立了食品安全委员会,确立了食品安全监管三部门的协调合作机制,理顺了三部门的职责和关系。

篇12

统筹城乡经济社会发展，就是把城市和农村经济和社会发展作为整体来统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹解决。在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民的共同富裕。

我国的城乡二元结构是长期历史形成的，二元结构下的城乡之间以及城市居民与农民之间的不平等已被政策和法律固定化。因此，实现城乡统筹发展必须调整现行的政策和法律。

一、城乡统筹发展的若干政策法律障碍

二元结构下制定和实行的若干政策和法律的价值取向是保护城市和城市居民，牺牲或者忽视农村和农民，从而导致城乡居民享有的权利失衡。

（一）关于农民财产权

财产权是最基本和最重要的权利，也是宪法赋予公民的基本权利。但是现阶段，我国政策和法律对待农民的财产权上存在明显的缺陷：一是农民承担了比城市居民更多的税费负担。诸如乡村道路、饮水工程、医疗卫生设施等社会公益事业建设，不像城市全由政府负担，而是由农民承担；农村防汛经费由农民个人承担，而城镇职工的防汛经费则由单位承担，而且农民还要承担堤防维护义务工；税收存在城乡不公平，农民不管是否有收入，一律按土地常年产量计征农业税，承担了比城镇公民更重的财政负担。上述问题有的是被国家法律法规确认，有的是地方规定的。《农民承担费用和劳务管理条例》就规定了5%的负担比例，《防洪法》也规定“安排一定比例的农村义务工和劳动积累工，用于防洪工程设施的建设、维护”。

（二）关于农民土地权益

我国土地立法侧重资源保护，对农民利益保护重视不够，农民对土地使用、收益、处分的权利体现不够充分。土地管理法规定的土地征用范围过宽，任何单位和个人，无论建设公益项目还是经营项目，都可以成为征地的理由；法定征地补偿标准过低，客观上助长了乱占耕地；征地安置补偿方式不公开、补偿标准低、安置补偿不到位、层层克扣、征用后土地面积和税费核减不到位现象也比较普遍。

（三）关于教育权

突出表现在农村贫困家庭子女上学难、进城务工农民子女就读难。虽然近年农村教育乱收费治理取得明显成效，但农村中小学收费过高、搭车收费养教育的问题难以从根本上改变，究其原因，与国家相关规定有关。《义务教育法》第十二条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措”。而原国家教育委员会的《义务教育法实施细则》规定：学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地政府负责，在农村则由乡、村负责筹措。由乡、村负责筹措资金实际上就转嫁到农民头上，演变为“城镇教育政府办，农村教育农民办”。

（四）关于就业权

农民没有充分享受到迁徙和择业自由的基本权利。一是农民进城务工受到政策歧视。一些地方分工种限制使用农民工；农民工与城镇职工不能同工同酬，福利待遇、休假等有的减半，有的没有；农民工的失业保险只能按城镇职工标准的一定比例一次性发给生活补助费；失业后不能得到公共就业服务机构提供的免费培训等无偿服务。二是农民工经商不能享受平等待遇。城镇企业下岗失业人员经营享受的免缴三年税费等一系列优惠政策，农民无法享受。三是农民参与用工单位社会事务和参与工会、职代会少，无代言人。

（五）关于社会保障权

我国现行社会保障制度主要是针对非农民身份的城镇居民或者特定行业的从业人员，农民缺少社会保障，特别是农民治病养老。农村以家庭养老为主的传统方式正在受到挑战，如果社会保障制度迟迟不能建立，一旦子女不承担养老责任，农村老年人的生活将陷入困境。农村税费改革后，农村特困户救济金没有来源和渠道，应救未救现象比较突出，农民贫困援助没有保障。

二、城乡统筹发展的关键是依法调整资源配置

在世界各国的发展史上，几乎都经历过城乡非均衡发展的历史阶段。但发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程都要依法进行。

20世纪20年代，美国农民地位开始下降。由于农产品价格低，工业品价格高，农民处于被掠夺地位。1933年，席卷美国的空前的经济危机首先冲击了农业，在政治、经济、社会方面给农业造成了空前破坏：农场因无力偿还贷款而丧失抵押财产；农业经营者1932年的纯收入仅为1929年的1/3；农产品价格下降50%，而农民需要购买的商品价格仅下降32%。为了恢复农产品购买力，实现农业和工业、农业人员和非农业人员交换关系的平等，美国国会通过了《1933年农业调整法》，规定了农产品销售补贴和缩减面积补贴。该法的实施，使农场收入明显增加。1935年农场收入比1932年提高了50%，补贴占到了1933—1935年农场平均现金收入比1932年增加部分的25%。此后，通过农业销售协议法、土地银行法以及每隔五年修改一次的农业法，将政府支持扩大到农业保险和灾害救济、农业资源保护、农产品出口、农业科研与推广和乡村发展等众多领域，从而确保了美国农业的长盛不衰，促进了美国城乡经济的均衡发展和一体化进程。

日本明治维新后至第二次世界大战前，采取了牺牲农业进行资本原始积累，促进近代资本主义产业发展的政策。二战结束后，日本面临农业衰退带来的粮食危机。为此，从1946年开始，日本政府即在美国占领当局的直接干预下，进行了全面的农地改革，废除半封建的地主土地所有制，确立自耕农的土地个人所有制。同时，采取了一些其他促进农业技术进步和农业发展的政策措施，使农业迅速恢复和发展。但农业的诸多问题并没有解决，主要有农村劳动力过剩，经营规模狭小（70%的农户耕地面积不足1公顷），土地制度呆板，产业结构失调（种植业占农业总产值的比重达80%，稻米又占种植业产值的59%），农民收入过低（1960年农民户均收入比1950年提高93%，而同期城市居民收入提高了1.47倍）。

为解决上述问题，日本制定了农林中央金库法、农林渔业金融公库法、农业现代化资金助成法、农业信用保证保险法、农业基本法等。根据上述法律，日本向农业提供了大量资金。其中农业基本法确立的目标是：克服不利于农业发展的自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率，增加务农人员收入，使其生活达到其他产业人员水平。

日本60年代进入“基本法农政”时期后，农业综合生产能力成倍提高。到20世纪80年代，农业总产值比1955年增长了6倍，食用农产品的综合自给率一直保持70%以上；农民收入急剧增加，农民收入水平超过城市职工家庭，1985年，农民平均收入比城市职工高15%；农业技术水平显著提高，战前和战后，日本农业的技术水平，尤其是农业机械化水平远远落后于欧美发达国家，基本处于手工、畜力耕作阶段，但农业基本法实施后，日本专门制定了农业机械化促进法，使农业机械化水平跃居发达国家前列。“基本法农政”时期，实际上是20世纪60、70年代日本农业现代化时期，通过这一阶段的发展，日本的农业现代已基本完成，农业现代化水平已赶上并在某些方面超过了欧美发达国家。

法国、德国、韩国等国为解决城乡协调发展都采取了相同或类似的措施。

三、调整我国现行政策法律的若干建议

城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，不同阶层利益均衡的关系，是城乡关系、工农关系的全面调整，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。

一要加大财政转移支付力度，明确农村公益事业建设由政府承担；同时取消农业税，改征农民收入所得税和产品流转税；取消《农民承担费用和劳务管理条例》和《防洪法》关于农民承担费用和义务工、劳动积累工的规定。

二要修改《土地管理法》，严格限制征地范围，提高征地补偿标准。建立征用和征购制度，对不属于公益性用地，按市场价格采用征购方式购买农村土地；提高公益事业用地征地补偿标准，提倡多种方式安置补偿；完善行政救济措施，保障农民的知情权和监督权。

三要修改现行义务教育法和有关规定，加大对农村义务教育的财政转移支付力度，实行农村贫困家庭子女教育补助制度，使农村和城市居民享有同等接受义务教育的权利。

四要修改户口登记条例，改革户籍制度，将按身份享有的经济社会权利改为按职业享有。

篇13

【关键词】自然灾害，医疗救援，法律制度

党的十八四中全会提出了依法治国的决定，宪法规定国家对于人民负有基本保护的义务，即法治政府，法治社会应要求用严格的法律制度维护社会生态环境，保护老百姓的国计民生安全。而目前全人类正处于随时可能因为气候极端异常而爆发大灾难的风险社会当中，气候极端已经不再只是自然科学研究的范畴，已经成为人民日常性及公共性议题。浙江省地处我国东南沿海，江南山地与长江三角洲大平原的接壤处，山地众多的地理位置、亚热带季风气候和全球环境异常等原因的综合作用导致自然灾害活动日益频繁，一年四季均有发生，其风、暴雨、洪涝干旱、山体崩塌滑坡和地面沉降等是浙江抗灾的重点。面对灾害，拯救生命是第一位，浙江省政府本着一贯的以人为本的人文关怀，建设平安浙江、和谐浙江为目标，高度重视浙江的救灾工作，制定了一系列相关的地方性法规与规章，如《全省救灾防病预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省地震应急预案》等，对灾害医疗救援给予全面性的法律规范的指导，以实现最大程度地减少灾害造成的人员伤亡，保障公众健康和生命安全。

一、自然灾害医疗救援域外法律制度介绍

抗击灾害，拯救生命，不仅是浙江省、甚至是中国政府需要研究的重要课题，就全球范围而言，也是每个国家需要解决的主要任务.其中美国、日本为代表的发达国家设置了比较先进的灾害医疗救援法律制度，建立一套系统的灾害医疗救援体系，其中的经验可以为我们所了解及借鉴。

（一）美国

1.法律法规。美国《国家应急预案》是有关处置灾害的综合性法法律，将国土安全、紧急事件管理、法律实施、消防、公共工程、公共卫生、应急救助人员的健康和安全、应急医疗服务以及私人部门等统一为一个整体结构，对联邦政府、州长、地方行政首脑和民族行政首脑在应急事件时期的职责作了详细的规定，成为联邦政府与州政府、地方政府和民族政府在紧急事件期间互相协调的基础。《美国突发公共卫生实际应急反应指南―针对州、地方及民族自治地区的公共卫生管理者》旨在帮助州、地方及民族自治地区的公共卫生专业人员，在突发事件或灾难发生后24小时内，迅速有效地采取公共卫生应急反应行动。这是针对灾害医疗应急救援的专项立法。此外，还有《减灾和紧急救助法》、《联邦紧急相应计划》、《联邦紧急事态应对预案》、《国家地震灾害减轻地震灾害法》等。

2.确立包括灾害医疗救援在内的应对突发公共卫生事件的应对体系。美国突发公共卫生事件为三级应对体系，自上而下包括：CDC（联邦疾病控制与预防系统）一HRSA（地区/州医院应急准备系统）一MMRS（地方城市医疗应急系统）二个子系统胡。当出现突发公共卫生事件时，指挥系统由CDC提升到联邦应急计划，总统有权根据危机事态的严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”，并启动联邦应急计划；HRSA主要通过提高医院、门诊中心和其它卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对突发公共卫生事件的能力。主要负责药物获得、急救、运输、信息传递、隔离检疫、医务人员培训以及医院系统协调；MMRS通过地方的各个执行部门，如：消防、自然灾害处理部门、医院等部门，现场救援人员协作，确保城市在一起公共卫生危机中最初48小时的有效应对。

3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。美国十分重视自愿者和自愿组织在灾害医疗救援的作用。1970年成立全国抗灾志愿者组织，该组织的主席是联邦紧急事态管理局顾问委员会的委员，在《联邦紧急事态应对预案》中被要求固定承担紧急救援和为灾民提供后勤服务方面，被公认为是第一应对者和有效救援者。此外，还有1881年成立的美国红十字会，履行包括国内和国际灾难救援在内的某些美国政府的责任，具有“联邦工具”的合法地位，今天，美国红十字会的日常工作，几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系，承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作。

4.设立专门的灾害信息管理系统。美国在联邦 C D C 中专门设有负责与媒体沟通的通讯办公室，负责向公众和医疗救援人员及时告之灾害事态信息，帮助相关人员正确判断灾害发展状态。此外，美国联邦应急管理署主持全球应急管理系统，以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等。

美国对灾害医疗救援制度有相关的法律进行规范，体现在基本行政法律、各项专门的减灾法之中，并且还有针对灾害医疗应急救援的专项立法；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，并且该职责是其日常工作的一部分，而非灾害发生后的“临危受命”；把卫生系统与其他系统串联起来，使得公共卫生、灾害事件管理、执法、医疗服务等领域内的人员可以综合有效的协作；重视非政府组织的灾害医疗救援力量，并将其纳入政府的管理体系，发挥其优势作用；依法确立了灾害医疗救援的日常应对体系及具体程序和专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。

（二）日本

1.法律法规。 1 9 6 1 年颁布实施的《灾害对策基本法》是日本预防灾害、对应灾害和灾后重建等事业方面的根本大法，对其他相关法律起着指导性的作用，也是其他相关法律的立法依据。该法就防灾救灾中政府的责任、地方团体的责任以及市町村的责任等作了明确的规定。公布于1 9 4 7 年的《灾害救助法》是关于灾害应急救助问题的最早的法律。其宗旨是：在发生灾害时，国家要在地方公共团体、日本红十字会、其他团体及国民的协助下，进行应急的必要的救助，以此来保护受灾者和维护社会秩序。此外，针对多发行地震灾害，还制定了详尽的地震灾害对策性法律，如《地震防灾对策特别措施法》等。

2. 确立包括灾害医疗救援在内的三级政府负责管理的突发公共卫生事件应急体系，即中央一都（ 道、府、县） 一市（ 町、村 ）三级，由主管卫生和福利的厚生劳动省负责建立，并以之为中心，纳入整个国家危机管理体系。面对突发公共卫生事件的危险，日本政府会向国民及有关机构发出紧急通报，通告突发公共卫生事件的信息，同召开了干事会，研讨对策。中央主管机构对于突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防（急救）：警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。平时，在灾害疾病的预防工作中起主导作用的是全国各都道府县的地方保健所和市盯村的保健中心。

3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。2007年修订的《灾害基本对策法》把红十字会在内的61个非政府机构制定为全国性公共事业，要求其无条件配合灾害救援工作。

4.快速反应的灾害救援机制。建立灾害发生后24小时内的医疗救援程序，并根据不同时间段设立了应急措施：灾后6小时内，主要救援工作是派遣医疗队救助伤病；灾后12-24小时内，主要救援工作是转移伤病。

5.建立应急信息管理网络，可服务与灾害医疗救援工作。日本建立了完善的灾害通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立了包括紧急联络通讯网在内的各种专业类型的通讯网。另外，还正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把有关灾害通讯网络的建设作为一项重要任务。

日本同样也制定了详尽的灾害应对法律法规，使灾害医疗救援工作可以有法可依；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，同样的该各行政部门是承担该职责的常设机构；把非政府部门规定为灾害医疗救援的法定主体，调动了政府和民间的各方面积极力量，并要求其互相协作；依法确立了灾害医疗救援的政府负责日常应急体系及具体24小时应急救援程序，并重视对灾害医疗救援的日常预防工作；将来完善的专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。

综上所述，一项切实有效地灾害医疗救援法律制度会包括但不限于以下几方面：

1.灾害医疗救援法律渊源多元。灾害医疗救援属于突发公共事件，在突发公共事件、灾害防治等领域的行政法律法规、卫生法规等不同的部门法中都应重视设置灾害医疗救援的内容，也可制定单项灾害医疗救援法律，使其有法可依；

2.依法建立灾害医疗救援日常应急体系，有备无患。在该系统中，应依法确立非卫生行政机构与公共卫生部门的各自职责和工作程序，部门之间要做好有效的配合，使灾害医疗救援体系成为一个和谐统一的整体；

3.依法确认非政府组织的灾害医疗救援主体地位，将其工作与政府相关部门工作给予有效地配合和协调，发挥非政府组织分布广泛，在后反应快速，医疗救援力量专业化的优势；

4. 设立专门的灾害信息管理系统，服务与灾害医疗救援工作，同时也是政府部门对公众知情权的尊重。

二、浙江省自然灾害医疗救援法律制度现状介绍

自然灾害具有的突发性及危害性特点，使其被定义为突发事件的范畴[ 《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。]，因此相关的突发事件处置的法律及应对突发事件的卫生法规都包括对灾害医疗救援的适用，主要的法律性文件如下：⑴国家性的法律法规以及卫生部门继而制定的预案与办法等主要是，《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件卫生援助应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《执业医师法》、《护士条例》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》，《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》、《国家地震应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作方案》、《地震灾区重点传染病疫情霍乱等应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作职责》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》卫生部《2006-2010年全国卫生应急工作培训规划》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》、《医疗卫生机构灾害事故防范和应急处置指导意见》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》等。⑵浙江省法律性质的规范文件主要是，《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》、《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》、《浙江省重特大突发事件医疗卫生应急处理预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《浙江省救灾防病预案》、《浙江省干旱卫生应急专项预案》、《浙江省防台风应急预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省防汛防旱应急预案》、《浙江省气象灾害应急预案》、《浙江省突发地质灾害应急预案》、《浙江省地震应急预案》、《浙江省重大森林火灾事故应急预案》和《浙江省农作物生物灾害应急预案》等。

虽然浙江的灾害救援已经具备了预防和抵抗灾害的法律制度上的保障，并在以往的抗灾救援中取得了一定的成绩，但有关灾害医疗救援法律制度还需进一步研究和完善，其缘由如下：

（1）完善社会立法，构建成熟的灾害医疗救援制度，为浙江省抗灾救险工作贡献微薄之力，促建和谐社会。国内外的经验表明，凡是法律制度较为发达的国家和地区，对如地震、风灾等灾害事件的防治和应对就较为得力。如美国的加利福尼亚州的《应急法服务法》，它规定州长可以根据《健康和安全法》对灾害事故中的救助问题给予豁免；日本有比较完善的国民健康计划。与之对比的是，《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》除对突发公共卫生事件的医疗救助有明确的规定之外，有关自然灾害的医疗救援是零散的分布在其他地方性法规之中，且对于医疗救援方面的规定也是简单的一笔带过，即人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作，缺乏针对灾害医疗救援的系统性的完善立法，这会导致灾害医疗救援不利，损害社会公共利益和公民具体权利，导致社会矛盾出现，不利社会的和谐与发展；

（2）居安思危，有备无患。汶川地震不仅给我国造成了重大的人员伤亡，而且对中国现有的灾害医疗救援法律制度进行了有力的冲击。在抗险救灾中出现了许多有关灾害医疗救援方面新的法律问题需去研究，如在灾害救援中的医生为拯救生命对遇险者进行截肢的紧急处置的权利与遇险者知情同意权的对抗；灾害国际救援队伍和民间救援组织的法律地位问题；在灾害医疗救援中遇害者的尸体应急处置的法与情的冲突；灾害医疗救援中出现的专业救援人员缺乏和药物等重要救援物资调配等救援中的依法管理等问题。汶川地震出现的这些问题不会是偶然现象，今后也必然会不同程度的在其他省市的灾害医疗救援中有所表现。《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”我们应以汶川地震的灾害医疗救援行动为研究的对象，结合浙江省的现状，对浙江省的灾害医疗救援给予深层次、防范性法律研究和完善，使我省的灾害医疗救援制度更加的法治化，将灾害造成的人员伤害降到最少程度。

（3）填补浙江省灾害医疗救援制度法学研究的空白领域。如前所述，灾害医疗救援制度涉及到诸多的法律问题特别是医事法律问题，法学界对医事法律研究的相对陌生和不重视，导致该研究领域出现研究的空白点，而本课题组成员立足于温州医学院，具有法学研究背景，长期从事医事法学的教学和研究工作，取得了一定的研究成果，相信可以从法学特别是医事法学的角度，对我省灾害医疗救援制度的完善有所建树。

三、浙江灾害医疗救援法律制度缺陷分析

（一）灾害医疗救援有法可依，但是法律效力不一。

调整灾害医疗救援的法律规范主要有两大类，一是法律法规和部门规章，如《突发事件应对法》，《突发公共卫生事件应急条例》等，二是根据法律法规和规章制定的相关国家和省级的预案或者办法等，如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》等，前者是实施灾害医疗救援的工作所依据的强制性法律法规，并有追究违法行为的法律责任的相关规定，而后者是落实灾害医疗救援工作所依据的具体操作性政府规范性文件，是行政机关内部指导性文件，违法行为的法律责任追究要参考其他法律法规规定，因此其法律效力明显低于前者法律法规，导致其执行力度和效果因此受到的一定限制。

（二）综合性规范或者专类性规范有关灾害医疗救援的内容过于简单，缺乏针对自然灾害医疗救援的单独规范。

综合性规范主要指的是针对所有的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部综合性法律规范，如《突发事件应对法》等专类性规范是对具体某一类型的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部单独性法律规范，如《防震减灾法》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》等。在综合性和专类性规范中，灾害医疗救援只是其中的一项内容而已，相关法律规定内容简单和过于原则性，不利于实际的操作执行。虽然后面制定的医疗应急救援预案有具体救援措施的落实，但是也是针对整体突发事件的卫生应急救援预案，如《国家突发公共事件卫生援助应急预案》和《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》，所有的突发事件的医疗救援规定简单统一，对自然灾害的医疗救援实施缺乏针对性，对于自然灾害而言，拯救生命和控制疫情是首要任务，但如果是突发社会安全事件，现场事态控制比医疗救援而言更为重要，因此虽二者同属突发事件，对医疗救援的要求也是各有不同的。此外，当今社会地球环境恶化，自然灾害频频发生，人身安全受到威胁，特别重视自然灾害的医疗救援的法律规范也是形势所逼。

（三）灾害医疗救援中的卫生防疫环节的法律建设优于灾害疾病急救环节的法律建设，立法层次上存在漏洞环节。

国家经过非典事件以后，卫生防疫方面的法律法律已经比较完善，主要有《传染病防治法》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》、《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》，其中《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》对疫情的预防、应急处理和法律责任等方面就政府和社会该如何行动都有明确的规定，但对灾害疾病急救仅是简单片语而已，如《突发事件应对法》对于疾病急救方面的规定简单的一笔带过，即人民政府可以实施医疗救助、卫生防疫以及其他的法律措施，《防震减灾法》里面也只有一条，地震灾区县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作。灾害医疗救援立法体系中上位法的“厚此薄彼”规定必然影响浙江省在制定灾害医疗救援的下位法法律法规时，重疾病防疫，轻疾病急救。

（四）忽略非政府医疗救援组织的法律地位。

在相关的法律法规中，灾害医疗救援的主体主要是政府机构、卫生行政部门及医疗机构。对于上述主体的工作职责和具体任务都在法律法规中有详尽的规定。但对于非政府的医疗救援组织，如红十字会组织、自愿者等仅是简单规定了其可以负责组织群众开展现场自救和互救，协助做好相关工作，进行人道主义援助。但对其开展医疗救援工作的职责、权利范围及政府医疗救援机构的配合和冲突协调等实际会发生的问题都没有涉及。事实上汶川地震的救援经验告诉我们的，非政府的医疗救援力量对实施灾害医疗救援的积极性是非常高的，而且在医疗救援工作上的专业性也是得到认同的。随着非政府的医疗救援力量日益参加到各类灾害医疗的救援工作中，重视其医疗救援法律主体地位，依法规范其医疗救援工作是势在必行的工作。

参考文献：

[1]熊文美、陈进、李幼平、陈燕玲、郑会贤、周丽萍.美日俄中四国地震医疗救援应急管理比较[J].中国循证医学杂志，2008，8 （ 8 ）。

[2]熊琼.突发公共卫生事件的应急机制研究[D].中国知网，2008年硕士学位论文。

[3]唐承沛.中小城市突发公共事件应急管理体系与方法[D].中国知网，2007年博士学位论文。

[4]俞慰刚.日本灾害处置的应急机制与常态管理[DB/OL].维普资讯。

[5]熊琼.突发公共卫生事件的应急机制研究[D].中国知网，2008年硕士学位论文。

[6]《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

[7]《突发事件应对法》第二条规定，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。

[8]《突发公共卫生事件应急条例》第一条规定，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，制定本条例。

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引言

社会保障水平是指一个国家或地区的社会成员享受的社会保障经济待遇的高低程度。它以量化指标的形式来衡量和评价一个国家或地区的社会保障制度自身内部机制的运行状况[1]。现代社会保障制度出现和发展的几百年间，世界上大部分国家先后建立了社会保障制度，但由于各个国家的经济发展水平、政治制度、历史文化不同决定了各个国家建立和发展起了不同的社会保障模式。本文选择美国作为“投保资助”型社会保障模式国家的代表，英国作为“福利国家”型的代表，新加坡作为“强制储蓄”型的代表，对中国的特色社会保障模式进行研究，将不同社会保障模式下社会保障水平从不同侧面的衡量指标进行比较，探索、分析和总结出社会保障运行与发展的规律，从而得出提高中国社会保障水平的借鉴性的经验举措，促使中国社会保障制度完善化、结构合理化。

一、不同社会保障模式下社会保障水平的评估指标分析

（一）从社会保障的相对规模来看

国际上把社会保障相对规模，即社会保障总支出占国内生产总值（GDP）的比重作为衡量社会保障水平的主要指标。用公式表述为：社会保障水平=社会保障支出总额/国内生产总值（GDP）*100%。表1为美国＼英国＼新加坡＼中国和世界平均的社会保障水平计算值。

从表1中的数据发现：新加坡的社会保障水平最高，美英两国次之，中国的社会保障水平最低，而且同其他国家存在很大差距。2008―2012年，中国社会保障相对规模一直稳定在3%―4%左右，而新加坡的社会保障相对规模占到GDP的25%左右，美英两国的也在10%―15%范围内，世界各国平均社会保障水平保持在9%左右，中国的社会保障水平远远低于发达国家的社会保障水平，甚至未达到世界平均水平的一半。

（二）从政府社会保障财政责任来看

财政社会保障支出不仅有益于一国的经济增长，而且对消除贫困和提高福利水平有着巨大作用，有利于提高人民的整体生活水平，有助于政治稳定和社会稳定。因此，各国十分重视财政支出中的社会保障支出所占比重。国际上通常采用“社会保障支出占财政支出的比重”来衡量各国政府的社会保障财政责任。

数据来源：表中数据是根据何平、金维刚、汪泽英的《部分国家社会保障财政支出分析》整理所得。由于未找到2007年新加坡的相关统计数据，因此，列举以上几个国家以供类比[1]

由表2数据发现，从政府社会保障财政责任这个角度来看，中国的社会保障财政责任与英美发达国家存在一定的差距，社会保障支出占财政支出的比重偏低，上升空间比较大。随着中国经济的迅猛发展，国家财政在社会保障方面的支出额占财政总支出的比重将会继续增大，中国政府正在为社会保障承担起越来越多的财政责任，但与发达国家相比，政府的社会保障财政责任仍需强化。

（三）从人均社会保障支出来看

各国国民经济规模有大小之分、人口有多寡之别，即使各国用于社会保障的国民经济资源的比重相同，每个居民平均获得的社会保障金额也会不一样。所以，人均社会保障支出更能反映国家（或地区）的社会保障水平的高低情况。由于各国人均社会保障支出数据很难找到，本文选取人均医疗卫生支出来代表，借以分析和研究。

从表3中的数据来看，四个国家及世界各国的平均人均医疗卫生支出都随年份的推移而不断增长。其中，美国的人均医疗卫生支出最多，其次是英国、新加坡、世界平均，而中国的人均医疗卫生支出在这几个国家中排名最后，且和几个国家差距十分悬殊。美国的人均医疗卫生支出在世界上处于绝对领先地位，是世界各国平均的人均医疗卫生支出的9倍左右，英国的人均医疗卫生支出也是世界平均水平的近4倍左右，由此推断，英美两国属于高层次的社会保障水平。新加坡属于中层次的社会保障水平。中国社会保障水平最低，人均医疗卫生支出远远落后于世界各国平均的水平。这样的差距不仅仅是国家经济实力差距的缩影，更是社会保障历史的悠久程度差距的体现。

二、不同社会保障模式下社会保障水平比较分析的总结

社会保障水平一方面代表了社会成员所享受到的社会保障水平，另一方面反映了整个社会保障体系的运行状况。衡量社会保障水平的高低，必须建立更全面的指标体系，对社会保障水平进行更为客观全面的评价。

通过以上比较分析发现，四种社会保障模式各具特色，各有优缺点。

第一，不同社会保障模式的国家社会保障支出和水平都随着时间的推移而增长，这说明社会保障水平具有刚性原则。但不论哪种社会保障模式，其社会保障水平都应该遵循一定的适度原则，社会保障水平如果太低，将无法保障居民的基本生活；社会保障水平过高，也会给国家的财政和经济发展带来压力。

第二，虽然实施强制储蓄型的新加坡其社会保障相对规模较高，但从政府社会保障财政责任、人均社会保障支出等多方面的综合分析和对比，发现福利国家型的社会保障水平最高，其次为投保资助型，强制储蓄型为中等层次的社会保障水平。中国的社会保障水平层次最低，这与中国实施社会保障制度的历史较晚、保障制度还不够完善等问题有关。

第三，中国的社会保障水平，从保障相对规模、政府财政责任、人均保障支出等多方面都大大低于其他社会保障模式的代表型国家，而且也严重低于世界的平均水平。这说明中国的社会保障水平极低，在很多层面上起不到保障的基本作用，急需大力提高整体的社会保障水平。

三、其他社会保障模式对中国的借鉴

由于不同国家的社会保障模式不一样，社会保障模式产生的效果也就全然不同。目前，中国社会保障制度的建设还处于初级阶段，还很不成熟。通过对不同社会保障模式下社会保障水平的比较，我们得出以针对于提高中国社会保障水平的?e措。

（一）立足国情确立社会保障水平目标

中国经历了改革开放，近几年国民经济有了较快增长。但生产力水平仍然不高，市场经济处于完善和发展阶段，社会问题较多，加之中国人口基数庞大、老龄化速度急剧加快、城乡二元制结构突出，在相当长的时期内，不同地区之间、城乡之间经济发展水平都会有很大差距，社会保障水平不可能一刀切。因此，目前社会保障水平目标不宜过高，项目不宜过多。宜采用循序渐进的方式，逐步扩大受保覆盖面，提高待遇水平，提供以基本社会保障为主，由以城镇为主逐步扩大到乡村，促进中国社会保障事业不断发展和完善，真正建立起一个面向社会的“安全网” 。

（二）建立多层次的社会保障体系

逐步拓宽中国社会保障制度覆盖面，增加资金来源渠道，减轻国家财政负担。这既强化了社会保险的“安全性”，又能够满足各方面的不同需求，尤其是会不断完善中国社会保障体系，不断扩大项目的覆盖面，真正做到发展成果由人民共享。

（三）建立和完善社会保障制度的管理体制

完善社会保障的调整机制，确保受保群体的待遇给付会随着社会工资水平和物价水平的变动而自动进行调整。同时，要提高国家财政在社会保障支出方面的信息披露的透明度，提升中国社会保障的制度化和社会化水平，建立统一的社会保障管理机构。改革和完善中国的社会保障制度和管理体制，理顺管理关系，统一机构，使中国社会保障制度向更加正规化方向迈进。

（四）加强国家对社会保障的监督和管理力度