自然灾害的界定标准精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇自然灾害的界定标准，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：存货；非正常损失；会计处理

一.存货非正常损失的基本概述

（一）存货非正常损失的税法界定

2009年《增值税暂行条例实施细则》中规定：非正常损失是指因管理不善造成被盗、丢失、霉烂变质的损失。同时规定了非正常损失的购进货物及相关的应税劳务，非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务对应的进项税额均不得抵扣。

（二）存货非正常损失的会计处理

存货非正常损失在会计中属于存货盘亏，企业对于盘亏的存货，对于盘亏的存货应根据造成盘亏的原因，分别情况进行转账。若属于定额内损耗以及存货日常收发计量上的差错，即正常损失，以及无法收回的其他损失，经批准后都将记入“管理费用”科目。而对于自然灾害等不可抗拒的原因而发生的存货损失，即会计准则所谓非正常损失，经批准后计入“营业外支出——非常损失”科目。

二.存货非正常损失界定及处理存在的问题

（一）存货非正常损失的税制不完善

新《增值税暂行条例实施细则》中规定因管理不善导致的损失属于非正常损失，但是仅对“管理”一词而言，企业广义的管理活动基本上涵盖了企业的每一项经济事项，企业发生的各类存货损失都可以归因于企业管理不善。例如企业由于没有及时改变营销策略，导致没有跟上市场潮流，最终造成存货的积压，导致存货的损失。对于这种存货损失既可以理解为是由于企业管理不善造成的，也可以理解为是由于企业正常经营中造成的正常存货损失，而不同的理解方式对企业的增值税税负将产生极大的影响，税法并未对“管理不善”一词作出更加详细更加统一的规定。

目前只有《安徽省国家税务局关于若干增值税政策和管理问题的通知》对“管理不善一词”做了详细规定，通知中规定：纳税人因库存商品已过保质期、商品滞销或被淘汰等原因，将库存货物报废或低价销售处理的，不属于非正常损失，不需要作进项税额转出处理。该文件对“管理不善”的内容进行了具体化规定，但是却容易造成企业偷税漏税。由于目前国家对此尚无统一的税收政策，各个地方对于“管理不善”又有自己的理解和规定，不利于全国政策的统一，更容易滋生偷税漏税行为的发生。

（二）难合理界定非正常损失与合理损耗

企业的存货在运输、仓储、使用过程中，不可避免的会发生一定的损耗。按照税法的规定，企业货物运输与产品制造加工中，因自然原因或者非人为因素的损耗，属于正常损失。企业发生的正常损失，应当计入相关存货的成本之中，不必做增值税的进项税额转出。但税法并没有给出确切的合理损耗具体区分标准。一般来说，生产技术先进的行业，存货损耗会小一些；反之，则可能大一些。如果税法不能够分行业对合理损耗作出明确的规定，企业很可能通过将非正常损失申报为合理损耗的方式，偷逃税款。

（三）损失相关进项税额会计处理不规范

由于在税法中难以合理界定非正常损失与合理损耗，某些企业从谨慎性考虑，对发生的存货损失一律将其中的进项税额主动转出，以避免不必要的麻烦。但是，这样处理的结果会将正常损失的存货中相应的进项税额一并转出，使企业多缴增值税，增加了企业的税收负担。也有某些企业为了减少税负，不论是否为管理不善引起的损失，企业均不作进项税额转出。这样处理不利于企业自身对资产的严格管理，很容易造成偷税漏税。

（四）会计和税法对自然灾害损失的处理有异

新《增值税暂行条例实施细则》将自然灾害排除在“非正常损失”之外，由国家来承担自然灾害损失中进项税额这部分损失，给企业减轻了负担。但自然灾害作为不可抗力、一种偶发的意外，成了正常损失，意识上难以认同。在会计处理上，因自然灾害等不可抗力导致的损失反而是记入“营业外支出——非常损失”。也就是说，会计准则中将自然灾害导致的损失认定为非正常损失。这就使得税法和会计准则在自然灾害导致的存货损失问题上，出现了差异。税法上规定的非正常损失仅由管理不善引起，那么，管理不善的损失作为非正常损失，在会计处理时再记入管理费用就不太合适，笔者认为应当计入“营业外支出——非常损失”这个科目。自然灾害作为会计上的非正常损失，税法上却是正常损失，那么，自然灾害的损失记入“营业外支出”科目中进行核算，这就造成了会计处理和税法的差异。

三.存货非正常损失界定及管理之我见

（一）完善非正常损失相关范围界定

由于企业发生的各活动所导致的存货损失都可以归咎于企业管理不善，有些会由于企业的理解导致企业所缴纳税款就会不同，而税法则没有一个非常明确的定义。因此，仅仅定义一个“管理不善”是不够的，税法中还应该进一步阐明“管理不善”的范围，以便于企业进行准确操作，防止偷税漏税现象出现。

（二）取消合理损耗与非正常损失的分类

笔者认为，税法上“生产经营过程中的损失”没有必要区分 “正常损失”与“非正常损失”。从广义上来讲，所谓的定额内损耗以及存货日常收发计量上的差错导致的“正常损失”也属于因管理不善导致的存货损失。因此，现在这样区分“正常损失”与“非正常损失”，会直接导致企业在存货损失的处理上及纳税活动中与主管部门出现不必要的歧义，加大企业偷税漏税的风险。为了解决这一问题，笔者认为应当简化处理，在税法中明确，只要是在生产经营过程中发生的损失，就一并要求不得从销项税额中抵扣进项税额，已经抵扣的进项税额应作进项税额转出；而自然灾害仍旧按照人们的普遍认识，界定为“非正常损失”，允许将对应的进项税额进行抵扣，减少受灾企业的税收负担。这样既简化了会计上的操作，同时又降低了偷税漏税的风险。而在会计处理上，因为税法上取消了生产经营过程中“正常损失”与“非正常损失”的界定，那么管理不善的损失理所当然记入“管理费用”，自然灾害仍旧属于会计上的非正常损失，记入“营业外支出”，会计与税法不再出现差异，也与人们的普遍认识相吻合。

（三）不转出进项税额需有合理损失证明

由于对“管理不善”一词的把握，各个企业的理解有所偏差，因此会造成有些企业对发生的存货损失一律将其中的进项税额主动转出，以避免不必要的麻烦；更多的企业不论存货损失是否由管理不善引起，企业均不作进项税额转出。这便使得进项税额管理上面出现一定的问题。企业应当加强这方面的管理。例如：

1.自然灾害和管理不善都会造成货物霉烂变质，前者可以不作进项税额转出，后者要做进项税额转出处理。那么，这种霉烂变质到底由什么原因引起，企业应保留相关证据，或由中介机构出具存货损失鉴证，这样才可以让税务机关相信和认可。

2.企业定额内损耗。在实务中对“定额”判断标准存在多种形式。这些标准都可会随着生产技术的进步、经营环境、地理、气候等诸多原因而发生相应的调整或变化，因此，税务相关不能作出统一标准加以规范。在这种情况下，企业所执行的定额，一定要符合常规，企业应当对定额的合理性提供证明。否则很容易造成企业“偷税漏税”。

（四）统一会计和税法对自然灾害导致存货损失的界定

由于自然灾害作为不可抗力、一种偶发的意外，已经给企业带来不可挽回的损失，是具有偶然性的，因此笔者认为应当按照人们的普遍认知，将自然灾害损失认定为“非正常损失”，允许进项税额进行转出，统一会计和税法相关的规定，减少企业由自然灾害引起的损失。同时简化企业对于存货损失的处理，便于管理。

参考文献：

[1] 财政部.企业会计准则[M].北京：经济科学出版社，2006.1：274-276.

[2] 杨焕云.存货非正常损失：界定标准及财税处理[J].会计之友，2010（10）：13-14.

篇2

关键词： 巨灾保险；国际经验；对策建议

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）11-0033-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.07

自然灾害多数是地理环境演化过程中的异常现象，但却成为阻碍社会经济可持续发展最重要的因素之一。近百年来，随着人口的迅速膨胀与城镇化进程的加快，人类经济活动呈现集中趋势，高风险区域的财产和基础设施价值相应提高，巨灾风险所导致的经济损失不断上升。巨灾保险作为一种重要的风险管理工具，可以减少财政负担，有效分散风险，提高公众防灾减灾意识。因此，研究建立巨灾保险制度对于中国经济发展有着重要的现实意义。

一、巨灾风险及其特点

（一）巨灾风险的界定

巨灾风险是指由地震、台风、洪水和恐怖活动等不可抗力造成的，一旦发生会引起大量保险标的受损并可能对人类社会财富和生命安全造成巨大损失的特殊风险。巨灾本身是一个发展变化的概念，因此国内外学者和实践部门对于巨灾风险没有统一明确的界定标准。美国保险服务局（Insurance Service Office，简称ISO）财产理赔部1983年前将巨灾事件界定为超过100万美元的保险损失，1983年后调整为500万美元，1997年后则是指导致财产直接保险损失超过2500万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件。标准普尔（1999年）把巨灾界定为，一个或一系列相关风险事件导致保险损失超过500万美元的事件。瑞士再保险公司将巨灾风险分为自然灾害和人为灾难，并每年更新巨灾界定标准，2013年其对巨灾的界定标准见表1。

（二）巨灾风险的特点

相对于普通风险来说，巨灾风险具有发生频率低、影响范围广、危害巨大、难以准确预测等特点。同时，巨灾风险由于发生次数少又缺乏可靠的参考资料，无法用大数法则和概率论来厘定巨灾保险费率，费率过高或过低都将影响保险公司的偿付能力。因此，普通的商业保险无法单独承保巨灾风险，必须构建政府主导、各方共同参与的巨灾保险制度，以有效分担巨灾风险，解决巨灾保险供给不足的问题。

二、中国自然灾害保险的现状

（一）巨灾风险及管理现状

我国是一个自然灾害频发的国家，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失大。我国三分之二国土面积不同程度受到洪水威胁，近半数的城市人口分布在地震带上，发生灾害的风险较大。2009―2013年，我国自然灾害造成的直接损失分别为2523.7亿元、5339.9亿元、3096亿元、4185.5亿元和4210亿元。

目前，我国巨灾风险管理是由国家财政支持的政府主导型模式，风险补偿多采取财政补贴为主、社会与国际援助为辅、商业保险补偿为补充的方式，尚未建立专门的巨灾保险体系，只在农业领域尝试建立自然灾害保险并得到政策支持。中国农业保险于1982年启动，分为两个阶段。第一阶段是1982―2002年，主要由中国人民财产保险公司（PICC）承保，是一项保护农民的社会福利机制，但运行结果不甚理想，保费从1992年的8.29亿元降至2002年的3.3亿元。第二阶段从2003年开始，引入新的农业保险计划并将其作为农业政策一部分，政府给予大量补贴。2007年，政府在6个省市开展政策性农业保险保费补贴试点工作，随后拓展至25个省市和自治区。与农业相比，其他领域的自然灾害保险非常有限。20世纪80年代后期，部分保险产品曾经承保地震风险，但随着风险上升和损失加剧，地震风险重新被列入除外责任。2008年汶川地震引发巨额损失，直接经济损失8451亿元，但仅获得保险业赔付18.06亿元，不及总损失的1%，可见政府主导的巨灾风险管理模式已经越来越无法适应社会经济发展和风险保障需要[1]。

（二）存在的主要问题

1.政府主导的损失分散机制存在明显缺陷。一是财政收支平衡受到影响。政府财政的基本原则是量入为出，随机性的巨灾风险损失如果主要由政府承担，则收支平衡面临干扰。同时，救灾支出作为政府转移支付一部分，存在较高机会成本，会减少国家对其他项目的投资。二是受灾主体的补偿效率低。政府主导的补偿机制是一种非契约型补偿，面临补偿时间、补偿程度等各方面的不确定性，而外部援助通常缓慢，因此容易造成补偿不及时，或者补偿金额无法满足受灾需求等情况[2]。

2.商业巨灾保险供给不足。一是财产保险市场发展水平较低。截至2014年5月末，我国财产保险市场共有保险公司64家，市场供给主体相对较少，而其他发达国家的财产保险公司一般均达到数百上千家（如美国财险公司超过3000家，美国和德国财险公司近千家）。另外，财产保险市场中人保财险、太平洋财险、平安财险处于绝对垄断地位，该市场结构也从侧面验证了我国财产保险市场处于低水平的均衡状态。二是保险公司提供巨灾保险产品的意愿不强。巨灾风险不符合传统的可保理论，缺乏风险定价基础，且存在强烈的逆向选择和道德风险，因而保险公司缺乏承保主动性。

3.巨灾保险需求不足。我国巨灾发生地区的经济发展程度通常较低，以地震为例，主要发生在内陆地区如新疆、、四川。2008年，四川汶川地震震中阿坝地区，全州农牧民人均年纯收入2406元，城镇居民人均可支配收入10726元，在满足基本生活开支后，居民的低收入水平无法支持其购买高费率的巨灾险种。同时，我国居民保险意识依然较低，2013年我国保险深度3.07%，仍低于国际平均水平。政府主导的救灾体制也强化了社会对政府补偿和社会救助的心理依赖，间接造成居民防灾减灾意识落后[3]。

4.外部存在制约环境。一是法律法规不健全。迄今为止，政府和保险业在灾害管理中的地位和作用不明确，对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障。二是缺乏应对巨灾风险的应急管理机制。我国在中央层面没有真正明确巨灾应急管理决策机构，国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金，现行应急决策体制在预防与处置、常态与非常态方面结合不够，各级机构设置和运作模式的差异难以形成上下联动的合力，无法适应日益严峻的灾害形式。

三、国际上主要国家巨灾保险制度的实践经验

根据世界银行有关研究，全球约10个国家（包括发达和发展中国家）针对不同的自然灾害建立了巨灾保险制度，其中大部分采用政府和市场公私合作模式，实行完全政府主导的国家比较少。这些国家的运作经验对我国建立巨灾保险制度具有宝贵的借鉴意义。

（一）美国国家洪水保险计划

美国于1968年创立国家洪水保险计划（NFIP），为飓风、热带风暴以及暴雨等所引发的洪水提供相关保险。NFIP以社区为基础，社区参加NFIP的先决条件是采取防洪减灾措施，社区中的房屋所有人可自愿选择购买洪水保险。如果在特定洪水风险区（SFHAs）通过抵押贷款购置房屋，那么根据法律规定，金融机构要求相关房屋所有人强制参保。NFIP制定洪泛区域图，对不同洪泛区划分相应风险等级，并据此确定洪水保险费率。

NFIP与大约90家财产意外保险公司联合开展了一项名为“以你自己的名义（WYO）”的公私合作计划。该计划中，保险公司以自身名义与投保人签订保险合同，并负责灾后理赔，但无须承担最终赔偿责任。NFIP充分利用私营保险公司的市场营销以及渠道优势，而参与WYO的保险公司也可以获取一定的预算拨款①。政府最初设想NFIP能自负盈亏，但自1968年以来，该计划一直处于亏损状态，不得不依靠财政借款等事后融资机制进行赔付。

NFIP运行中存在以下问题：一是道德风险较明显。投保人利用NFIP风险定价不足②从而获利，导致其出现重复损失。有关数据显示，大约25%～30%的赔偿对象是极易遭受洪水冲击的住宅。为此，政府尝试通过征购洪泛区房产、外迁移民安置、改进房屋抗洪水冲击性结构以及将房屋变更为空地等多种措施，但能否取得成效尚待进一步评估。二是退保风险较明显。由于对保险功能缺乏正确认知，大多数投保人通常在购买洪水保险后2至4年选择退保。此外，家庭开支用途变化以及联邦政府对洪灾的事后补助资金也降低了投保人的积极性。三是风险转移机制欠缺。NFIP没有通过再保险方式将风险转移到国际资本市场。公共财政负担较重，NFIP每年欠美国财政部约10亿美元，总欠款合计约178亿美元。四是洪水风险图的更新面临两难困境。更新过慢意味着高风险区域的投保人所缴纳的保费不足，或者没有履行恰当的减灾举措。然而较频繁的更新，则可能不断扩大高风险区域，降低房产价值，增加保费。五是WYO计划的管理成本削弱了NFIP的偿付能力。参与WYO计划的保险公司在洪水保险中无须承担风险，而联邦应急管理局（FEMA）则缺乏相关信息以确定WYO的赔付支出是否合理[4]。

为了解决NFIP的偿付能力问题，并偿还财政部债务，美国于2012年6月通过《Biggert-Waters洪水保险改革法案》。该法案在维持WYO不变的情况下，进行了如下改革：一是NFIP将逐渐停止对重复损失房屋的保险补贴；二是建立技术测绘咨询委员会，对洪泛区域图进行修正，以便保费能够充分反映该区域的风险；三是对洪水理赔设定最低免赔额；四是允许FEMA购买再保险，从而将风险转移到资本市场。

（二）加州地震保险

1994年加州北岭地震造成严重的经济损失和人员伤亡，巨大的赔付导致纯商业运作的地震保险陷入困境，许多保险公司此后停止或减少地震保险。在此背景下，加州地震局（CEA）于1996年成立，是政府特许经营、私营部门筹资的公司化组织。CEA的保单通过参与的商业保险公司进行销售，缴纳的保费由CEA统一管理。法律规定，在加州出售住宅财产保险的保险公司应该同时出售地震保险作为附加险。地震保险只提供基本保障，承保住宅，不承保其他附属建筑。此外，CEA的地震保险对地震灾害后的住宅修复提供保障，确保新住宅符合最新建筑标准；在住宅重建期间对被保险人提供生活费。

CEA不接受财政拨款，也不能申请破产。CEA无力一次赔付的可以通过分期的形式支付给投保人。CEA获得贝氏评级公司（A.M.Best）“A-”的财务实力评级，赔付能力超过90亿美元，赔款资金来源包括保费、成员保险公司的资金征收、借款、再保险以及投资收益。

CEA的公私合作运行模式非常有效，收取基于风险的精算公平保费，实施风险缓释措施，降低巨灾保险的长期成本。但目前CEA的保险渗透率只有12%，主要原因在于保费仍然过高。同时，CEA在运作中还存在以下困境：一是公众普遍低估甚至忽视地震可能引发的巨大损失；二是存在道德风险。假如个人或企业认定政府会进行赔偿救济，那么他们将不会选择购买地震保险。部分学者研究表明，严格的、强制性的地震保险购买要求可能有助于解决保险密度低的问题，但如果宣传不到位，也可能遭遇公众抵制。

（三）日本地震保险

1964年新泻地震后，为及时提供灾后财政援助，日本政府于1966年颁布《地震保险法》，开始全面推广地震保险。日本地震保险坚持“无亏损、无盈利”原则，在厘算费率时，将利润率排除在外，居民自愿购买，地震保险属于住宅火灾保险的附加险种。日本地震保险采取政府和商业保险公司公私合作的模式，风险和损失由政府、日本地震再保险公司（JER）和保险公司共同承担，按照以下三个层次进行责任分配：一级损失（0～1040亿日元，约0～12.3亿美元）100%由私营部门承担；二级损失（1040～6910亿日元，约12.3～88.6亿美元）由政府和私营部门各自承担50%；三级损失（6910～62000亿日元，约88.6～795.2亿美元）由政府承担98.4%，私营部门承担1.6%。

2011年3月，日本东北地区发生9级大地震，并引发大规模海啸，预计总保险损失为3万亿日元（384.6亿美元），这是自1970年以来全球第二大自然灾害赔案。为加快赔付进程，保险公司采取多项措施，如利用航空照片划定总损失面积以简化理赔流程等，使其在3个月内解决了90%的索赔，该事件提升了公众对地震保险的认知，投保人数较上年增长10%。同时，政府于2012年4月将保险限额从5.5万亿日元（705.4亿美元）增加至6.2万亿日元（795.2亿美元），政府充当了该体系的最终保险者。

日本没有一家保险公司因2011年地震损失而陷入财务困境，这证明了地震保险制度的有效性。一是地震保险理赔快速处理的关键在于支付方式的简便性。二是税收优惠政策的实施推动地震保险发展。投保人可从所得税税基和地产居住税税基中分别扣除5万日元和2.5万日元。三是公私合作伙伴关系对于抵御灾害风险非常重要。

（四）挪威自然灾害保险

挪威自然灾害共保组织（NNPP）于1979年成立，是一个由私人保险公司组成的共保组织，对地震、山体滑坡、台风、洪水和火山爆发等巨灾导致的损失进行赔付。法律规定挪威所有开展火灾险的保险公司必须加入NNPP，所有火宅险均要附加自然灾害保险，抵押贷款公司只有在借款人为抵押资产购买火灾险后才能发放贷款，这推动了自然灾害保险的发展。自1996年起，挪威允许成员保险公司根据共保份额购买相应再保险。目前，NNPP拥有大量资本储备，市场占有率高，偿付能力充足。

NNPP由政府监管，私营保险公司通过销售、管理和控制风险等方面的专业知识和技能对共保项目提供支持。NNPP坚持公平分摊损失和分散风险的原则，并采取多种方法以降低道德风险（譬如对没有采取措施以防止或降低损失的投保人，有权减少或拒绝赔付）。保险费率由共保组织董事会决定。灾害赔付主要根据成员公司在自然灾害保险市场中的份额进行分摊。如果普通商业保险能够覆盖灾害损失，NNPP将不予赔付从而鼓励居民购买普通保险。如果个体损失超过规定限额，NNPP将按比例进行赔付。NNPP运行中存在以下问题：一是实行统一保险费率，存在低风险的投保人对高风险投保人提供补贴的问题。二是新设保险公司面临更大的竞争压力，因为NNPP的成员保险公司资格较长，运营优势更明显。

（五）国际经验总结

由于自然灾害可能造成严重的经济损失，阻碍社会进步，巨灾保险制度应运而生，并逐渐走向成熟完善。从发达国家实践经验分析，虽然不同国家在险种属性（单独险或者附加险）、政府职能、承保范围、损失分摊等各个方面存在差异，但基本发展理念已经达成共识（见表2）。

1.保险在风险缓释和出险理赔方面具备专业知识，可为受巨灾影响的经济体提供有效的流动性支持。在日本大地震和海啸中，日本保险业快速应对，凭借雄厚的资金储备和有效管理实践在灾后进行快速理赔，为经济复苏提供流动性支持。同时，保险公司在风险评估、风险转移、损失防范和产品开发等方面具备丰富知识，因此各国应充分引导保险业在巨灾风险管理方面发挥优势。

2.公众对保险的认知程度非常重要。公众对投保私人财产价值的认可，以及政府对保险风险管理功能的推广，有助于风险减缓和灾后重建。例如，加州和日本地震保险均曾面临投保不足问题，但日本2011年发生大地震后，日本公众才重新深刻意识到保险制度在灾后重建中的重要作用，投保积极性日益上升，因此公众教育不可忽视。

3.基于风险的精算公平保费是发挥保险风险缓释作用的前提条件。科学的保险定价有助于鼓励投保人采取低风险行为。美国加州地震保险在此方面就是成功例证，对实施减灾措施的财产所有人降低其保费水平。相较而言，美国国家洪水保险计划多次出现重复理赔，纳税人承担最终成本，美国政府未来计划提升洪水保险费率以便更好反映风险水平。此外，保险公司可利用精算公平的保险定价推动一国（地区）实施更严格的建筑标准和土地使用政策，促使投保人在更安全的区域修建更坚固的建筑。

4.政府和市场合作模式具有一定的优越性，但制度设计是关键。巨灾保险具有准公共产品特点，政府的参与和支持必不可少。政府和市场共同合作模式既可以降低财政支出压力，减轻政府管理压力，也可以有效利用私营保险公司的销售渠道和管理特长，实现风险共担，提高赔付效率。公私合作模式的关键是制度设计，即如何在政府公共利益与保险公司追求盈利的私人利益之间取得平衡。以美国加州地震保险和挪威自然灾害保险为例，两者均是政府和市场合作，但加州地震保险渗透率较低，运营效果不甚理想，而挪威自然灾害保险认购率较高，储备水平充足。

5.应充分资本市场以分散巨灾风险。保险公司除过利用明确的再保险安排之外，还可利用保险相关证券等新型风险转移工具，借助资本市场分散风险[5]。

四、完善我国巨灾保险制度的思考建议

（一）建立健全相关法律法规，为巨灾保险制度提供法律保障

立法是确保巨灾保险制度顺利实施的基础，我国应建立巨灾保险制度，将其纳入国家综合灾害防范救助体系，出台专门的法律，明确各参与主体的法律地位及其权利义务关系，对巨灾风险的分类分级、费率、保额免赔额、核保、准备金提取等进行具体规定[6]。

（二）科学试点，研究合理的投保方式、承保范围和保险费率

巨灾保险具有地域性特点，通过以点带面，分灾种、分地区开展试点，可以逐渐搭建起我国巨灾保险体系。2013年起，我国在深圳、云南开展地震保险试点工作，保障范围和规模还都比较小。下一步，建议保监会统筹规划各地巨灾保险制度，研究合理的投保方式和承保范围，提高巨灾防范和救助能力。在投保方式上，国际经验表明，自愿购买的纯市场行为容易引发逆向选择问题，而半强制的方式对低收入人群无法实现激励目的，因此，强制购买方式更为有效。在承保范围上，不可能对居民所有损失进行补偿，建议将保障范围设定为保证居民最基本生存条件，而对于私人财产损失，可纳入商业保险范畴，居民自愿参保。在费率设定上，建议采取基于风险的区别定价，由专家技术委员会根据经济发展水平、灾害水平等综合因素厘定，由保监会审核通过。

（三）政府市场联手，恰当定位政府角色

从各国巨灾保险制度建设的成功经验分析，政府与市场合作模式已经成为一种普遍选择，即政府主导进行制度的顶层设计，商业保险公司负责经营管理并承担相应责任，包括赔付能力责任，以便提高社会低于自然巨灾和其他极端风险事件的能力。建议我国在中央层面成立巨灾保险基金，明确基金管理机构，并选择具备巨灾保险销售资格的保险公司作为销售管理方，将保费按照比例扣除销售费用后上缴巨灾保险基金。巨灾发生后，按照免赔额和损失分摊比例由商业保险公司、再保险和巨灾基金赔付，并发展完善资本市场，以便更好分散巨灾风险。在此过程中，政府应发挥保险知识普及和后台支持作用。例如，国家对商业保险公司给予税收优惠等，提高商业机构参与积极性；投资建设系统性和可靠的巨灾风险数据库，历史数据和前瞻性数据应向保险公司免费开放。考虑到住宅是地方政府潜在收入来源，地方政府应根据风险分类和差别费率对住宅相关的巨灾保险基金进行财政补贴，从而保证保费在居民可承担的合理范围内[7]。

（四）多措并举，建立多层次的巨灾风险分散体系

一是加快再保险市场的发展。首先，培育国内再保险的供给主体，加快再保险市场竞争机制的形成，同时大力培育专业的再保险经纪公司；其次，加大与资金实力雄厚、业务技术精湛的国际知名再保险公司和组织的合作，扩大保险公司对巨灾风险的承保能力。二是积极探索巨灾风险证券化、指数化保险等方式，将传统意义上不可保的风险通过资本市场转移，使得更多主体参与、关注与支持巨灾保险的发展，譬如尝试引进发行条件相对较低的巨灾债券[8]。■

参考文献：

[1]Meghan Orie，Walter R.Insurers’ Contributions to Disaster Reduction-a Series of Case Studies[J].Research Paper， 2013（5）.

[2]王君.政府在促进建立巨灾保险体系中的作用[J].保险研究，2008（1）.

[3]夏炎.对我国巨灾保险制度建立之思考[J].经济技术协作信息，2013（27）.

[4]Michel-Kerjan E， Lemoyne de Forges S， Kunreuther H.Policy Tenure under the U.S.National Flood Insurance Program （NFIP）[J].Risk Analysis，2012（4）.

[5]Paudel Y， Botzen W.J.W.， Aerts J.C.J.H.A Comparative Study of Public-Private Catastrophe Insurance Systems： Lessons from Current Practices[R].The Geneva Papers on Risk and Insurance―Issues and Practice，2012（2）.

[6]张拓.尽快建立健全我国巨灾保险体系[J].银行家，2008（4）.

篇3

为认真贯彻党的十六届六中全会精神，加快农村社会保险体系建设，完善救灾保障机制，提高灾区重建能力，根据《浙江省人民政府关于开展政策性农村住房保险工作的通知》（浙政发〔*〕67号）精神，经市政府同意，现就我市开展政策性农村住房保险工作提出如下实施意见：

一、总体要求

坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为统领，以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力为目标，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，在全市全面开展政策性农村住房保险工作，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会提供重要保障。

二、实施办法

（一）投保人和保险标的。投保人为本市范围内具有*市农业户籍的所有农户。保险标的为农村居民自有的生活居住房屋。

（二）保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法按省有关规定执行。因自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌，保险公司按约定标准赔偿。责任范围由保险条款界定。

（三）保费标准。每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，省财政补助3元，市、县（市）财政补助4元。

（四）赔付标准。根据本市农户住房现状和“低保障、低保费、广覆盖”的原则，确定本市农户住房保险金额每间最高为3600元（即每间最高赔付3600元），每户住房保险金额最高为18000元（即每户最高赔付18000元）。

（五）运作方式。本市政策性农村住房保险，由人保财险*分公司承担经营业务，实行“单独建帐、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20％确定，每年年终向市政府报告保费收支执行情况。

（六）时间安排。*—2009年为试行期，不断总结，逐步完善。具体要求：今年年底前召开动员大会、完成调查摸底和分户清册的制定；*年1月底前，基本完成参保50％以上的任务，争取达到80%，各县（市）最迟不得超过*年3月底。

三、政策措施

（一）财政补助与农户自愿参保相结合。市及各县（市）两级财政补助以农户自愿交费参保为基础，农户不参保，政府不补助。农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，其自交保费部分由所在地财政给予全额补助。

（二）地方财政补助与农户参保比例相结合。以市直（包括越城区、*经济开发区、袍江工业区和镜湖新区）和各县（市）为单位，地方财政补助实行分块负责，市直由市财政负责落实补助资金，各县（市）财政分别落实各自补助资金。农户参保面必须达到50％以上，市及各县（市）财政补助必须落实到位。

（三）中央、省及其他救灾资金补助与农户参保相结合。中央、省财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户，调动农民参保积极性，促进农村保险事业发展。

四、组织领导

（一）加强组织领导。各县（市、区）政府和*经济开发区、袍江工业区、镜湖新区都要成立分管领导任组长的领导小组，加强对政策性农村住房保险工作的领导和协调。民政部门要成立倒房纠纷裁定机构，严格按照省里制定的界定标准和裁定办法，及时有效地裁定纠纷。人保财险*分公司要建立健全承保理赔业务服务网络，并延伸到乡镇和村，方便群众参保和理赔。

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一、工作目标

以提高参保农户灾后重建家园、恢复基本生活的能力为目标，按照“农户自愿参保、政府补助推动、保险公司市场运作”的原则，在全县全面开展政策性农村住房保险工作，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会提供重要保障。

在2007年至2009年三年试行期内，各乡镇（含开发区，下同）政策性农村住房保险农户参保面每年确保达到50%以上，力争达到80%。

二、实施办法

（一）保险主体和对象。保险主体为全县范围内具有XX农业户籍的所有农户（含撤村建居社区的非农业户），并以2006年12月31日户籍为基数。保险对象为农村居民自有的生活住所。一户多幢宅者，政府只补助一宅参保。

（二）保险责任。政策性农村住房保险只保住房倒塌，不保住房受损。房屋倒塌的界定标准和裁定办法，按照《浙江省政策性农村住房保险倒塌房屋界定标准和裁定办法（试行）》执行。因遭受自然灾害（地震灾害除外）和意外事故造成农民保险房屋倒塌，根据《中国人民财产保险股份有限公司浙江省分公司政策性农村住房保险条款（试行）》，界定责任范围，按约定标准赔偿。

（三）保费标准。按照风险系数，我县属省划归的二类风险区域。每户农户每年保费10元，其中农户交费3元，省财政补助3元，县财政补助4元。

（四）赔付标准。根据省定标准，按照低保障、低保费、广覆盖的思路，每户农户住房保险金额为1.8万元（即每户最高赔付1.8万元），其中每间为3600元（即每间最高赔付3600元）。

（五）运作方式。我县政策性农村住房保险，由人民财产保险公司XX县支公司承担经营业务，实行“单独建账、独立核算、以丰补歉、自负盈亏”，经营费用按20%确定，每年年终向县政府报告保费收支执行情况。

三、政策措施

（一）财政补助与农户自愿参保相结合。省、县两级财政补助以农户自愿交费参保为基础，农户不参保，政府不补助。各乡镇农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员，以及其他部分贫困残疾人户，按2006年12月31日统计数为基数，其自交保费部分由县财政给予全额补助。

（二）省、县级财政补助与农户参保比例相结合。各乡镇农户参保面达到50%以上，县财政给予补助，省级财政按农户实际参保数量给予同比例补助；参保面未达到50%的，省、县两级财政不予补助。

（三）省以上及其他救灾资金补助与农户参保相结合。中央或省财政及其他用于恢复重建的救灾资金，优先、从优支持参加政策性农村住房保险的农户，调动农民参保积极性，促进农村保险事业发展。

四、工作要求

（一）加强组织领导。县政府成立由分管副县长任组长的XX县政策性农村住房保险工作领导小组，并下设办公室（办公室设在县发改委）。各有关部门要各司其职，通力协作，发展改革部门要充分发挥领导小组办公室的作用，加强综合协调和督查落实。县农办在配合发展改革部门做好协调工作的同时，做好与新农村建设考核的衔接工作。财政部门要切实落实专项补助资金，并将补助资金纳入年度财政预算，加强监督检查，提高财政资金绩效。民政部门要会同公安、国土、建设和气象等部门及时成立倒房纠纷裁定机构，严格按照界定标准和裁定办法，制定倒房纠纷裁定程序，及时有效地裁定纠纷；负责审核、确定各乡镇每年农村低保户和没有实行集中供养的“五保”人员的参保户数。公安部门负责提供正确的年末户籍农业户数，并开展消防安全宣传，配合民政部门做好对因火灾和交通事故造成房屋倒塌的认定工作。国土部门应加强地质灾害的监测和预报，配合民政部门做好对因地质灾害造成房屋倒塌的认定工作。气象部门应加强对灾害性气象的预警预报，配合民政部门做好对因地震造成房屋倒塌的认定工作。建设部门配合民政部门做好对倒塌房屋结构及其价值的认定工作。县残联负责贫困残疾人户（指低保边缘户）的参保工作。人财保XX支公司要建立健全承保理赔业务服务网络，并延伸到乡镇和村，方便群众参保和理赔。各乡镇都要成立由分管领导任组长的领导小组，加强对政策性农村住房保险工作的领导和协调。

（二）广泛宣传发动。各乡镇作为该项工作的主体，要切实负起责任，层层宣传发动，抓好落实。各新闻媒体要结合这项工作开展形式多样的宣传活动，重点是向基层干部群众广泛深入地宣传政策性农村住房保险的重要意义、保险方式和具体政策措施，突出政策的针对性、实效性、普惠性和受益性，强化政策解释和引导，做到家喻户晓、深入人心，增强广大农民群众的参保意识和积极性。

篇5

一、开展农房统保工作的积极意义

*市是自然灾害频发地区。19*年至20*年，闽北灾害发生频率明显上升，发生了7次全局性较大、特大洪涝灾害和旱灾，给人民的生产生活造成重大损失。闽北山区是经济欠发达地区，农村还有相当数量的贫困人口，目前仅农村低保户就有4万多户，而低保边缘户的数量则更为庞大，这些贫困户大多居住状况较差，也是最容易受灾的一部分群体，多次受灾给他们恢复生活造成极大困难。每次灾害发生后，各级政府虽然全力救助，但最终仍主要靠自力更生、生产自救，自然灾害已成为一些贫困户致贫返贫的重要原因。特别是这些贫困户房屋倒塌后，恢复重建存在很大困难，国家给予的重建补助相对有限，一些贫困户灾后要重建家园，将背负沉重债务。开展农房统保工作开辟了救灾新渠道，提高了农民灾后自救能力，完善了社会保障机制，有利于化解人民内部矛盾，推进和谐社会建设。

农房统保第一个试点年度的时间为20*年8月22日至20*年8月21日，据人保财险*市分公司统计，试点期间我市各财险公司共为全市7000多户受灾农户支付赔款达387.53万元，占我市总保费318.8085万元的121.56%，超赔五分之一强。从试点情况看，农房统保工作主要有以下积极意义：

一是农户无负担，覆盖面广。保费由政府财政全额承担，全省（不含厦门）农户所有且座落于乡村有人长期居住的房屋都纳入保险范围，即受益群众覆盖所有居住农村的农户。

二是保险的灾种多，保险责任较全面。将火灾、爆炸、雷击、台风、龙卷风、暴雨、暴风、洪水、雹灾、冰凌、泥石流、崖崩、突发性滑坡、飞行物体及其他空中运行物体坠落，外来不属于被保险人所有或使用的建筑物和其他固定物体的倒塌等造成农民房屋的损失都纳入保险范围。

三是增强了农民抵御自然灾害的信心和灾后自救的能力。房屋受灾的灾民在得到政府补助的同时，还可以同时得到保险理赔。房屋全倒户除可从政府获得救灾的重建补助以及政策优惠外，每户还可最高获赔5000元，极大地提高了农民灾后的自救能力，农房保险因此成为政府救灾的重要补充。同时，由于保险公司的理赔与政府给予的补质不同，房屋受灾的灾民对理赔的程序、标准、金额较关注，必然促进保险理赔的公开、公平、公正，增强透明度。同时，这也促进了基层民政部门督促乡、村解决救灾核灾过程中的勘损定损简单化、补助发放平均化等问题。

四是树立了党和政府的良好形象，增强了农民的保险意识。由于农房保险试点是由政府替群众保险，群众得到真正的实惠，社会各界及人民群众真切地感到党和政府是实实在在地为人民群众办实事、谋利益，是在认真践行“三个代表”重要思想，进一步树立了党和政府的“亲民、为民、以民为重”的良好形象，架设了党委政府和群众间的“连心桥”，促进了社会和谐发展。同时，这也让群众感觉到参加保险的好处，促进了群众保险意识的形成，为今后农村的房屋商业保险市场的形成奠定了一定基础。

二、目前农房统保工作存在的问题及分析

总的说来，农房统保工作有效地保障了农民利益，但在实际运作中，民政部门与财险公司之间、财险公司与受灾户之间、民政部门与受灾户之间，还有许多方面的问题需要探讨和协商。

（一）基层民政部门在农房保险工作中的定位存在偏差。

从试点情况看，基层对民政部门在农房保险工作中应做哪些工作、发挥什么作用不太清楚。往往将本应由保险公司负责的事揽过来做，也没有按照“费随事转”的原则，要求相应的工作经费，徒增工作量。如有的县级财险公司由于人手不足，担心理赔数额与受灾群众发生争议等原因而不愿直接与灾民发生关系，往往与所在地民政部门协商，想通过民政渠道发放保险理赔金。而有少数地方的民政部门从提高民政的社会地位，综合使用理赔金和政府救灾补助、提高资金使用效率，统一受灾数据及其它考虑，也接受这种办法。我们认为以这种方式运作，弊大于利。这种方式虽可帮助受灾户解决在提供理赔资料时遇到的一些麻烦，方便理赔，但存在以下不足之处：一是角色错位。由民政代为提供理赔材料、理赔金，民政部门实际上变成了农房保险理赔的“人”。二是理赔资金由民政部门，增加了理赔环节，理赔周期变长，影响了理赔时效。一些县（市、区）规定超过3000元的民政资金要分管副县市长批准，加上资金的层层划拨，无形中增加了环节，影响理赔金的迅速及时发放，甚至由于人为操作因素出现资金沉淀的可能。若由人保财险公司采取开出现金支票由民政部门提现兑付，则可能出现账外账，失去监管，无法确保理赔金万无一失。三是增大民政部门工作量。由于资金通过民政渠道发放，保险公司必然要求由民政部门提供相应的理赔材料，将本应由受灾群众提供的理赔材料，变为由民政部门提供，这势必要求民政部门协调国土、乡建、消防等有关部门，取得支持，才能提供相应的理赔材料。此外，基层民政部门要花费大量的时间和精力，以确保保险理赔金公平、公正发放到受灾户手中。四是容易让群众形成房屋受灾就找民政“赔”的概念。传统民政救灾是给予“补助”，农房保险是人保财险公司对受灾农户“理赔”，补助与理赔是完全不同的两个概念，一旦形成“房屋受灾民政赔”的观念，如果保险公司未能及时将理赔金拨付给民政部门，将引发民政部门与群众之间的矛盾，不利于民政部门今后救灾工作的开展。

（二）人保财险公司对理赔程序和理赔材料等方面尚未规范，各地做法不一。

1、在理赔程序方面。从试点情况看，各地的保险理赔程序主要为三种类型：①是主要由财险公司和农户办理手续，民政局协助办理（要求村委会出证明）。这以顺昌县为代表，其主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——财险公司和农户办理理赔手续——理赔金直接付给农户。②是由乡镇民政办直接向财险公司办理手续。如浦城县主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——民政局委托各乡镇民政办直接向公司办理手续——理赔金直接打入民政办户头进行理赔。③是由民政局向财险公司办理理赔手续。如政和县主要理赔程序为：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——由民政局到相关单位办理证明材料，向公司办理手续——理赔金交给民政局进行理赔。

2、在理赔程序和所需材料方面。对出具理赔材料的主体、出具证明材料的内容，各地人保财险公司的要求不一，与民政存在分歧和争议。

对提供保险理赔材料的主体的理解，民政与财险公司各有不同。民政认为，保费由政府代群众缴纳了，替群众投了保，每个受灾户就应享有相应权利，应由财险公司与受灾群众直接发生关系，由群众直接向财险公司提供相应材料，财险公司直接将保险理赔金发给受灾群众。财险公司认为，统保协议是民政部门与财险公司签订的，就应代群众提供相应的材料，并相应的保险理赔金。加之前面所提到的基层民政存在定位偏差的问题，在实际工作中就出现了有的财险公司要求民政部门提供火灾证明、产权证明、索赔报告等材料的现象，由此也引发了一系列问题。一是难出证。在实际操作中，由于一些农村火灾，县里的消防大队未参与灭火，因此，县消防大队不出具火灾证明。如政和县民政部门与消防大队经过多次协商才开出，拖延了理赔时间。有时火灾、水灾发生后，户主的户口簿、身份证、土地证等所有证件材料可能被烧毁或冲毁，难以及时提供有效证件，若到公安、土地、建设等部门查证，又需一定的时间。此外，据了解，现在农村有相当数量的农房没有完整办理相关手续。二是个案影响整体理赔。由民政统一提供理赔材料，往往是一次灾害统一办理，由于个案的材料不全，以及提供材料时遇到的种种问题，势必延误了总体保险理赔金的发放，无法及时兑现。这些问题也将转变为民政部门与群众的矛盾。

对需提供材料的内容的理解，民政与保险也各有不同。由于保险协议中未明确各类灾害应提供哪些理赔材料，在各地实践中也造成一定混乱。如有的县要求提供户口簿和村委会报告；有的县要求提供身份证复印件和村委会证明；有的县除要求户口簿、产权证明外，还要求民政局到消防队开具火灾证明。

（三）在农房保险理赔的实际操作过程中存在的较为普遍的问题。

1、在保险范围、赔偿标准、理赔仲裁等方面存有争议。

（1）在保险范围方面。一是缴交保费的户数与保险协议中的标的户数不一致。从缴交保费的户数看，*市是按20*年乡村户数604302户、乡村人口数23240*人缴交，而同期*市农业人口数为2023647人（以上数据出自《县农村住房统保协议》和《*市20*年统计提要》），因此，可以看出缴交保费的户数、人数包含了居住在农村的非农业人口在内，但统保协议中明确保险标的是“农户所有且座落于乡村有人长期居住的房屋”，按此条款不仅把农村的非农业户住房排除在外，也将在城区街道的农民住房排除在外。这些对象，有的以保费包含了居住在农村的非农业人口为由，有的以自己是农民，受灾后应享有农房保险的权利为由，提出理赔申请，易引起争议。

（2）在赔偿标准方面，主要在计算损失、赔偿数额上存在争议。一是损毁如何认定未具体明确。统保协议中“完全损毁”未进行具体定义，在实际操作中，有的认为倒塌两面以上墙为完全损毁，有的认为主体承重结构倒塌为完全损毁，有的认为无显性损毁却又是严重危房的也应认定为倒房。二是一些保险公司在理赔中选择对保险有利的赔付办法，降低理赔风险。在对房屋间数少的受灾户理赔时，保险公司引用《统保协议》中规定的“受灾农房理赔时，统一按间计算”条款，这样按间数赔，可能造成越贫困的全毁户赔得越少。如，有的困难户（低保户）因为贫穷房屋间数很少，只有3、4间房，若按间数赔，全毁了也只赔二、三千元，根本无力重建房屋。在对房屋间数多的受灾户理赔时，保险公司就引用《统保协议》中规定的每户上限赔5000元的条款。如松溪县南坑村烧毁了一栋占地面积240平方米的房屋，共有24间，该房实际上已分给俩兄弟各人一半，但土地证只做父亲的名字，当地财险公司按协议中的规定“不论全部损失或部分损失，每户赔偿金额均以保险金额为限”，只赔了5000元。

（3）统保协议中虽有规定：“因履行本协议发生的争议，由双方当事人友好协商解决，协商不成的，提交当地仲裁委员会仲裁”。但未明确仲裁委员会的构成，当农户、财险公司、民政部门对理赔情况发生争议时，不知由谁来仲裁。

2、人员和经费紧张。县级人保财险公司人手少，农房保险的理赔往往由理赔部的人员兼任，仅由财险公司负责查勘理赔，在人手和时间上存在问题。人保财险公司认为农房统保协议是民政部门与人保财险公司签订，因此民政部门不仅要参与整个理赔过程，而且要遵循保险公司严格的理赔条件，提供相应的理赔材料。然而，人手和经费问题在民政部门同样存在。一方面，按中央政策，民政救灾只是针对自然灾害，但开展农房保险试点后，一些原来不需要民政部门介入核灾的灾种（如火灾等），民政部门也需参加核灾。另一方面，救灾救济和城乡低保工作本身业务量大，人手和办公经费都紧缺，特别是乡镇民政办更显紧张。如果发生大灾，民政仅抗灾救灾就需消耗大量的人力及时间，没有精力和时间来从事理赔业务。

3、宣传不够，农户的保险理赔意识有待加强。一是农房保险这项利民工程的农户知晓率不高，这在一定程度上影响了灾情发生后及时有效地报案。二是大部分农户房子没办理合法完整的手续，平时也不注意保留相关的费用单据。三是有的农户实际已分户但未办理手续，在理赔时未能按实际户数理赔。

（四）若超赔过大，可能阻碍农房统保工作的顺利进行。

一是今年我市未发生全局性的特大自然灾害，就已超赔五分之一强,若发生20*、20*年那样的大灾，可能会严重超赔。二是目前农房统保各县（市、区）人保财险公司是独立核算，由于各县（市、区）发生灾害的大小不相同，有的县年度保费有节余，而有的县却严重超赔。

农房统保是政策性保险，对于已经商业化运作的人保财险公司而言，超赔意味着亏损，以县为单位理赔将对财险造成很大压力，一方面可能影响财险公司开展这项工作的积极性，另一方面可能造成人保财险公司对理赔金额从严把握，影响群众利益的落实。这些可能对农房统保工作的顺利延续造成不利影响。

三、对策和思路

我们认为，通过完善农房统保工作，才能较好地协调解决受灾农户和财险公司之间的利益，有效化解人民内部矛盾，进一步促进社会和谐发展。

要完善农房统保工作，首先应认清民政传统救灾补助与保险理赔的不同。区别在于：一是主体不同。传统的救灾是由民政部门代表政府对受灾群众实施救济，民政是救灾补助的主体；农房保险是民政部门受政府委托与人保财险公司签订协议，政府财政代群众缴纳保费后，由人保财险公司履行合约，对受灾群众实施理赔，人保财险公司是理赔的主体。二是性质不同。民政救灾是政府对遭受自然灾害的群众视情给予一定救济补助，这并不等同于受灾就必须要给予补助，而且补助的额度可根据资金总量的大小有所变化。而农房保险，只要是保险责任范围内就必须理赔，理赔的标准是既定统一的。两种资金的执行强制性程度不同。三是范围不同。传统意义上的民政救灾，在重建方面仅限于自然灾害对房屋造成的损害，并侧重于倒房重建；对火灾等非自然灾害，一般仅给予救济以帮助群众解决衣、食等问题，并不对此类灾害的房屋重建负责。而农房保险除了自然灾害（不含地震），还包含火灾等非自然灾害；不仅包括倒房，还涵盖了损房。可以看出，民政救灾补助与农房保险理赔是两条平行互补的救灾渠道。在此基础上，为促进农房统保工作进一步完善，提出以下对策和思路。

（一）明确农房统保中民政部门的定位。

我们认为，民政部门肩负政府赋予的救灾职责，但在农房保险工作中实际上是代表政府行使职权，起着配合协助人保财险公司核实灾情、监督理赔情况的作用。因此，县级以上民政部门不应成为农房保险的“人”或“代办员”，才可最大程度发挥民政部门在农房保险工作中的应有作用。因此，民政部门在农房统保中的定位应是：协助人保财险公司核查灾情，为政府实施救灾补助夯实基础；代表政府发挥监督保险理赔的作用，协调人保财险公司与受灾农户的关系，帮助受灾群众维护合法利益。同时，在应对特大自然灾害方面，人保财险公司应制定与民政部门接轨的应急预案，建立信息联动机制，以利于重大灾害发生后勘查灾情和理赔的顺利完成。若县级人保财险公司确实因人手不足问题，需请乡镇民政办代财险公司办理有关手续，按照“费随事转”的原则，财险公司应当按照保费的一定比例，拨给乡镇民政办相关工作经费（代办费）。

（二）建议省上在即将签订的20*-2008年的统保协议中，在保险范围、赔偿标准、理赔程序及所需材料等方面，出台更加细致明确的规定。

1、实行全省统保

这里所说的全省统保，是建议省上采取由省财政统一支付保费，由省人保财险公司统一核算理赔，具体理赔的操作委托各县（市、区）人保财险支公司实行的方式。采取这一方式的优点在于，一是减轻灾害频发而又财政困难的县的财政负担，二是可以统筹使用保费，改善灾害损失不同造成理赔不同的不平衡，减轻重灾县人保财险公司的压力；三是有利于党和政府惠民政策的落实，让群众得到更多实惠。考虑到可能出现的超赔问题，建议省上在可能的情况下，增加保费投入，并提高理赔标准。

2、明晰保险范围

①建议对居住在农村的非农业户住房和居住在城乡结合部的农民住房是否纳入保险范围明确做出规定，以免在基层引发争议。

②建议将由于自然原因（在降雨等自然现象中）引起的农村困难户破旧老化房屋自然倒损，明确纳入保险范围。理由是：按照共建和谐社会要求，应对弱势群体给予更多的帮助。同时，可保证困难户在房屋受损后有资金对老化房屋进行维修，维护困难户的住房安全问题和保险利益。

③建议将长期外出的农民工在农村的唯一住房列入保险范围。理由是：现在农村中大量农民举家外出到城市打工，有相当数量的房屋是长期无人居住的，但这又是他们唯一的房子，若以不属“有人长期居住的房屋”为由，将这些农民工的房屋排除在保险范围之外，有违农房保险的初衷。

3、规范理赔程序、明确所需材料

建议省上应统一农房统保理赔程序，以便于基层规范操作。同时，对各类灾害理赔时分别应提供哪些材料、理赔时限等作出相应规定。

从提高行政效率和便民的角度考虑，建议采取由村委会统一出具有关证明和材料，财险公司和农户直接办理理赔手续，民政局协助协调的做法相对便捷，较符合现行农房保险政策和客观实际，也可发挥民政部门在农房保险中的作用。具体是：报案——财险人员和民政局人员到受灾点核灾——财险公司和农户办理理赔手续——理赔金直接付给农户。在理赔时限上：（1）当受灾面积小，损失不大的情况下，在索赔单证齐全后，对于赔偿金额在1000元以下（含1000元）的赔案，当日即可支付赔款；对于赔偿金额在1000元――3000元（含）的赔案，在双方就赔偿金额达成一致意见后，2个工作日内支付赔款。（2）当受灾面积较大，损失较严重的情况下，在索赔单证齐全，总赔偿金额在3000－－5000元（含）的赔案，3个工作日内支付赔款。（3）边远山区农房出险时，为方便农民群众及时重建家园，尽量采取现场查勘定损，现场理赔的方式，缩短理赔时限并可减少行政成本。基层民政部门认为，鉴于农村相当数量的农房没有办理完整的产权、地权证明的现状，在保险公司和民政部门核灾的基础上，只要有受灾户的身份证明材料和村委会出具的受灾情况证明，即可办理相关理赔手续。

4、制定利民的赔偿标准

我们认为，农房统保是党和政府的一项惠民政策，因此建议，在制定理赔标准时，应充分考虑群众的实际利益。按照农村习惯，分灶吃饭就是分户，在农村许多农户实际已分户但未办理分户手续的情况还较多。农房保险是按户参保，每户交的保费一样，若全毁（全损户），理应按户理赔，不论房间多少均应按理赔上限获赔5000元。对于损房户，房屋间数少于8间的，按全损房间数占该户的实有房间数的比例赔偿，（如该户共有4间房，全损3间，则按5000÷4×3=3750元理赔）；房屋间数多于8间的受灾户，建议按全损每间600元赔偿，最高赔偿5000元。这样可对房屋间数少的困难群众给予一定照顾。此外，浙江省对特困群体专门设定了一些人性化的特殊理赔办法，可供借鉴。如规定一户房屋不足2间，全部倒塌按9000元赔偿。在瓦片受损理赔上，建议按面积来计算理赔。若按间算，有可能出现，面积仅有几个平方米的房间因全损赔了300元，而几十个平方米的房间由于没有全损赔得更少的现象。建议每户瓦片损失1.5平方米以上开始理赔，每增损1平方米理赔额增加30元，封顶1500元。此外，建议省上明确，受地质灾害影响、虽无显性损毁但又是危房的房屋的理赔办法。

5、完善政策和机制

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【关键词】铜陵镇；造林技术；树种选择；护林；开发利用

1.实地堪察地形

对已准备造林的岛屿先行堪察：主要是岛屿的土壤条件、造林地块、植被情况、船只靠岸地点、苗木上山路径等对象。

（1）土壤条件：海岛多为风化土、少数为砂壤性红壤、沙质土，决定是否有客土条件和施肥数量。

（2）造林地块：岛屿上部分为岩石地，不宜造林，决定苗木的数量。

（3）植被情况：存在部分本土灌木，建议不宜破坏。

（4）船只靠岸地点：因海岛无码头，只能选择沙滩或较平坦的岩岸，便于人员容易上下船和苗木搬运，以防人员安全和苗木浸入海水。

（5）苗木上山路径：应选择平坦的路径，便于苗木的运输。

2.关注气象条件，确定造林时间

造林季节应选择在3-5月梅雨季节，但该季节下雨时常伴随风大浪大，应时刻关注天气预报，关系到人员安全及当年的造林质量。因海岛无码头，大船不可能靠岸，只能用小挂机船运送人员及苗木，有条件的应用大船运输到临近岛屿，再用小船运上岛；造林时间应选择在下透雨后且植后有连续阴雨天气最佳，因海岛造林无条件进行人工浇注定根水，植后雨量是否充沛决定了当年的造林质量。

3.整地、挖穴

采用穴状整地，挖穴规格40*40*40㎝，（适度深挖半穴回土种植）充分利用地形，挖穴应结合种植密度尽量选择凹部，因凹部的土壤相对较疏松、土层较厚且有利雨水的储积。对林木生长有利，密度选择2*2m，可根据各岛屿的实地情况适度调整。坡度较大的有条件应选择壕沟式整地挖穴。

4.树种选择

选择抗风耐旱的品种：木麻黄或相思树一年生的容器状苗，直径0.5㎝、高度为50-70㎝，苗木的装运应采用结实的筐、箱，便于运输搬运，减少容器苗的破坏。苗木从苗圃到种植地需经：起苗-上车-码头-大船-小船-上岛-种植地多次运输，应加强对容器苗的保护，确保苗木的质量。

5.造林

根据天气预报，在种植穴充分湿透后，昌雨种植且种后连续几天阴雨天气。因海岛土质肥力较差，根据条件应实施客土并加有机肥和过磷酸钙，采用半穴种植回土，余下半穴做为储水坑，植后应将周边杂草覆于种植穴，起延长种植穴保持水分的作用。

6.补植

因海岛种植无法实施定根水浇注及种植后的浇水管护，成活率无保障，在种植后一段时间，天气条件适合应查看成活率情况再进行补植，确保当年的造林效果。

7.存在问题

7.1各级政府对沿海防护林体系建设的的重要性认识不足，建设经费和用地未落实到位

各级政府对沿海防护林体系建设的重要性还认识不足，未充分认识开展沿海防护林体系建设，是抵御自然灾害、减轻地质灾害的有效措施，是改善沿海地区生态状况，优化投资环境，促进经济社会持续协调发展的客观需要，也是社会主义新农村建设的重要内容。防护林体系建设至今未纳入城市建设的预算体系，其建设的经费得不到保证，这是海岛防护林建设滞后的最主要原因。

7.2多头管理权属争议海洋渔业局、林业局、当地政府等各自为政多头管理现象，互相制约等原因造成管理不到位

由于历史原因在建设八尺门引水工程时云霄水产收购站搬迁到尾涡屿，造成权属争议在实际造林过程中，尾涡屿曾出现云霄海洋渔业局渔政执法大队进行干涉和阻拦。虎屿头由于距离漳浦古雷镇较近，村民长期以来在周边海域从事水产养殖并上山活动形成争议，造林过程中虎屿头曾出现漳浦古雷镇政府和林业部门进行干涉和阻拦。且海岛远离陆地，海岛周边海域养殖户上岛活动破坏林木现象严重，自然灾害的频繁侵袭如台风、干旱的破坏、上岛屿维护管理不便等，造成本来就脆弱的海岛防护林建设更加困难。

7.3造林补助标准低

海岛造林困难较大，误工误时严重，所需资金较多，省级补助资金远远不够，沿海防护林造林补助标准低，难于有效实施本区地处沿海，海岸一带无山体阻挡，缺少天然屏障，易遭多种自然灾害的频繁侵袭，必须投入一定的资金建成以森林植被为主体的稳定安全的生态屏障。

7.4防护林分布不合理，海防林体系有很大脆弱性，整体效益低下

防护林主要分布在海岛（占防护林面积的65%），平原防护林严重不足（仅占防护林面积的35%）。多数海岛防护林林相较差，不能有效发挥生态防护作用，还有待改造、提高。海防林体系有很大脆弱性，受强台风和病虫侵袭，海岛防护林成片受损、死亡，多数形成灌木林，整体效益低下，严重影响森林植被的生态安全。

8.对策

8.1提高各级政府对沿海防护林体系建设重要性的认识

主城区由于陆海交替、气候多变，导致台风暴雨、洪涝干旱等自然灾害频繁发生。随着经济社会快速发展和全球气候变暖，沿海地区自然灾害发生频率越来越高，加快构筑沿海防护林体系建设，增强沿海地区防御自然灾害能力已成当务之急，各级政府必须提高认识，按照中央、省领导批示精神切实将沿海防护林体系建设工作抓紧抓好。将防护林体系建设经费和用地纳入城市建设的预算体系，林业部门必须参与土地利用等方面的规划论证和必要的审查审批手续，明确防护林带建设由当地林业部门统一协调负责，克服多头管理现象。

8.2对岛屿的生态林及自然景观，应加强保护，严禁任何形式的开垦等破坏森林植被的行为

同时，应将这些岛屿列入本级规划，享受本级相应特殊生态补偿政策。加强海岛植被保护，在封山育林的基础上，开展林相改造和枯死松树清理，增强山林季相，完善林种树种结构，建设健康森林，促进生态效益最大化，全面提高山地森林环境质量。另外，还要加快沿海滩涂绿化，构筑东山城区第一道生态防线。

8.3解决争议明确行政区域，减少社会矛盾，维护社会稳定

成立解决行政区域界定小组，林业局、海洋渔业局、国土局、当地政府等部门应通力合作，通过行政区域管理部门和界定管理工作者，解决县与县、镇与镇、村与村之间的行政区域，明确行政区域界，维护争议边界地区的和谐稳定，促进地方经济发展。对于未能解决的区域应搁置争议，采取生态优先的原则，确保海岛造林绿化的优先进行和生态保护。

8.4政策保障措施

（1）将防护林体系建设纳入城市建设的预算体系，其建设的经费和用地列入预算。严格执行省政府办公厅文件规定，沿海防护林带林网是耕地的配套基础设施，所占用的耕地性质不变、权属不变。对因营造沿海基干林带占用权益者的，可采用等价置换、补偿等多种形式处理，切实维护群众利益。（在明确土地性质不变的前提下，项目建设要按规划营造沿海防护林对造林面积超过规定标准的，可优先安排一定比例的建设用地）。

（2）提高沿海防护林造林补助标准。省林业、财政部门，应重新制订政策，提高沿海防护林造林补助标准，特别是海岛基干林带困难地造林。

9.技术保障措施

9.1营林和经营措施提倡根据立地条件“一地一策”

对立地条件较差的部分防护林，主要通过封山育林，并且进行补植、抚育的途径，增加和恢复阔叶林的比重，建设健康森林，提高生态效益和景观效果；对林相较差的低效防护林，主要通过卫生伐和带状采伐、带状造林的方法进行改造，淘汰生态效益低、景观差的树种，逐步替换新的生态效益高的观赏树种，如东门屿现已逐年用华棕、榕树、凤凰木等树种替换品相较差的先锋树种木麻黄和相思树，增强生态和景观功能；对发展为生态公益林的疏林地、荒山荒地、火烧迹地等，在严格采取封山育林措施的同时，要及时用人工播种、人工植苗或人工促进天然更新的方式，使其尽快恢复森林植被，达到绿化、美化环境之功能；对风口、裸岩多、土壤瘠薄且不适合栽种的海岛造林困难地，提倡应用抗逆性强的、景观优美的本岛乡土灌木树种绿化。

9.2控制森林采伐

《森林法》规定，防护林、特用林只准进行抚育和更新性质的采伐。根据铜陵镇实际，应以抚育间伐为主，严禁皆伐。生态公益林的采伐权，由区林业主管部门直接审批。

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关键词：农业巨灾风险；农业保险；损失分担；浙江

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号:1003－9031(2012)08－0080－05 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.21

农业保险是转移农业巨灾风险的主要方式。浙江省从2006年率先在全国试点开展“政府推动＋共保经营”的政策性农业保险模式，经过几年试点，到2008年，政策性农业保险正式在全省全面铺开。目前，浙江省农业保险发展顺利，运行平稳，农业抗风险能力得到明显增强。但同时应看到，在现有的农业巨灾损失补偿机制下，一旦发生农业巨灾，不仅会给地方财政带来比较大的压力，保险公司也可能发生亏损而难以为继，进而造成农业保险制度难以运作，农业巨灾损失补偿机制不足是制约浙江省政策性农业保险持续经营的瓶颈所在。本文首先分析农业巨灾风险造成农业保险市场失灵的原因，在此基础上，全面考察浙江省农业巨灾风险及其损失补偿现状，最后提出完善浙江省农业巨灾风险损失补偿机制的对策和建议。

一、农业巨灾风险与保险市场失灵

（一）农业巨灾风险及其特性

农业遭受的灾害或损失到达何种程度才称为巨灾，尚未有统一的界定标准，但一般认为，巨灾是指由于自然灾害或人为祸因引起的巨大财产损失或严重人员伤亡事件。据此，黄英君、史智才（2011）将农业巨灾风险定义为对一定地区农业造成不可避免的重大经济损失的小概率事件[1]。

农业巨灾风险的特性表现在以下方面：

1.后果的严重性。农业巨灾，特别是洪涝、干旱等农业气象巨灾往往涉及数县乃至数省。例如，2008年初的南方冰雪灾害造成我国直接经济损失1516.5亿元，其中农业和林业遭受重创。农作物受灾面积2.17亿亩，绝收3076万亩；秋冬种油菜、蔬菜受灾面积分别占全国的57.8％和36.8％；良种繁育体系受到破坏，塑料大棚、畜禽圈舍及水产养殖设施损毁严重，畜禽、水产等养殖品种因灾死亡较多；森林受灾面积3.4亿亩，种苗受灾243万亩，损失67亿株①。

2.发生的低频性。农业巨灾是小概率事件，其发生的频率低于一般的自然灾害事故。如2006年台风“桑美”具有中心气压特别低、风速特别大、降雨特别集中、发展迅速、移动快、影响时间短（集中）等特点，因而破坏力极大；据统计，台风“桑美”使浙江、福建、江西、湖北4省共有665.65万人受灾，因灾死亡483人，农作物受灾面积29.0万公顷，绝收面积3.6万公顷，倒塌房屋13.63万间，直接经济损失196.58亿元①。

3.风险的相关性。一次巨灾事件将使众多的农业风险单位遭受损失。一次旱灾或涝灾将造成大范围的农业减产，众多农户在同一灾害事件中同时产生经济损失。同时，一种自然灾害的发生导致另一种灾害的出现，使得自然灾害之间也存在相关性。如2011年3月11日，日本东北部地区发生里氏9级强烈地震，引发大规模海啸，造成重大损失。

4.不可预测性。尽管科学和技术己经取得重大进步，但由于自然现象的复杂性，人们对于巨灾风险的预测极为困难。比如地震，其成因复杂，孕育过程较长，虽然各国科学家进行了大量的研究和探索，但至今仍没有找到准确预报地震的方法。

（二）巨灾风险可能造成农业保险市场失灵

农业风险管理方式可以分成两大类别，一类是农户的风险控制，主要是个人的行为，如多样化生产经营和生产低风险农产品，个人资金的储备和非农收入弥补农业风险带来的损失；另一类是社会化的风险控制，即团体的、有组织的农业风险控制，如政府救灾计划、农业保险等。很多农业风险管理方式基本上都只能实现单一的风险管理目标。例如，多样化生产经营和生产低风险农产品只能降低风险发生的概率，一旦出险无法实现损失的补偿，同时不利于实现规模经济，降低了农业生产率。个人资金的储备和非农收入仅仅能在一定程度上弥补风险发生后的损失结果，并不能降低风险发生的概率。而农业保险则是一种综合的、从整体上对农业风险进行控制的有效工具。在农业保险中，保险人会指导农民采取必要的防灾防损措施，降低农业风险发生概率，控制损失发生程度；在承保的农业风险发生后，保险人根据合同对农民进行保险理赔，可以对损失进行确定的和有效的弥补[2]。但农业巨灾风险破坏了保险公司在投保人之间、农作物之间或者地区间分散农业风险的能力，阻止它们发挥保险中介的基本职能，最终导致农业保险市场失灵。巨灾风险造成农业保险市场失灵主要表现在两方面：

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补助寄宿生生活费。两免一补”资金是中央和地方财政共同设立的对农村义务教育阶段家庭经济困难学生进行补助的专项资金。任何部门、单位不得截留、挤占和挪用。两免一补”指免教科书费、免杂费。县级财政部门设立“两免一补资金专户”每年按规定的时间和程序发放给资助对象。两免一补”资金的管理坚持“专户管理、分帐核算、集中支付、封闭运行”原则。

二、资金筹措及发放形式

由中央财政全部负担。免教科书费所需资金。

免杂费、补助生活费所需资金按照“省市拿大头。县财政每年要从省上财政转移支付资金中全额做好配套资金落实。县级拿小头”办法解决。

一补”资金全部以现金的形式落实到受助学生。

三、资助范围对象和界定标准

一）两免一补”实施范围：全部免除农村义务教育阶段公办中小学校学生杂费。对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。对义务教育阶段学生免费提供教科书。

二）县贫困生界定标准：

1父母双亡。无任何资金来源的孤儿；

2父母一方已故或离异。生活十分困难的学生；

3父母双残或单残。造成生活困难的学生；

4遭受重大自然灾害、意外灾难。造成家庭经济困难的学生；

5家庭成员长期患病或丧失劳动能力的学生；

6符合计划生育政策的独生子女户和双女绝育户的贫困学生；

7本人为残疾的贫困学生；

8高寒边远贫困村家庭经济困难的学生；

9父母双方均不为财政供养人员的家庭经济困难学生；

10其他特殊原因造成家庭经济困难的学生。

对革命烈士子女、独生子女、双女绝育户、少数民族家庭子女以及艾滋病家庭子女给予优先照顾。同等条件下。

三）一补”标准：全年250天计算。初中生全年补助1000元生活费。以后将根据上级要求，对家庭经济困难的寄宿生执行小学生每生每天补助3元、初中生每生每天补助4元的标准。即小学生全年补助750元生活费。并结合实际情况，逐步扩大补助范围，提高补助标准。

四、资助对象的确认程序

1符合资助标准的学生持村委会证明向所就读的学校提出申请。

2各中小学成立由学校领导、班主任和教师代表组成的审查小组初步确定资助对象；

3各中小学将初审的一补”对象名单报镇政府。镇政府成立由村组干部、人大代表、政协委员、财政、纪检、计生干部等人员组成的审定小组进行核定；

4核定后的一补”学生名单在校内及学生家庭所在镇范围内进行不少于7天的公示。公示无异议后。加盖镇初中、中心小学（九年制学校）和镇财政所公章并经学校校长和学生家长签名后连同相关材料上报县教体局、财政局审批。由镇初中、中心小学（九年制学校）汇总“一补”对象名单。

五、资金管理及发放程序

1县财政局设立“两免一补资金专户”核算中央财政和省、市、县财政“两免一补”专项资金。

2一补”资金发放时由受助学生和家长在发放花名册上签字。

3县财政局在收到县教体局提供的享受资助学生名单后。将“一补”资金直接拨付到各中小学。一周内按标准以现金形式兑付到受资助人手中。学校在收到一补”资金后。

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关键词：农村　最低生活保障　对策研究

一、当前内蒙古农村低保制度建设现状和存在的问题

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。

(一)内蒙古农村低保制度建设现状

农村贫困是一个众所周知的事实。的农村贫困，不单是农民收入低、旗县财政底子薄、农村基础设施落后，它还包括了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题。内蒙古属于经济欠发达地区，总人口2384.4万人，其中农牧民1382.1万人。据初步统计，全区有贫困人口150万人，其中绝对贫困人口80万人。从全区101个旗县来看，有国贫旗县31个，区贫旗县29个。在农村，传统的社会救济是对五保户、特困户实行不定期、不定量的临时救济，这虽然在一定程度上缓解了他们的困难，但这种方式有一定的随意、临时性。特别是对优抚对象的老弱病残和无劳动能力的人，一年一度的年关临时送温暖难以解决他们长期生活困难问题。为此，自治区党委、政府高度重视解决农村困难群众的基本生活问题，把为农村牧区特殊困难群众解困工作纳入全面建设小康社会的奋斗目标，决定从2006年在全区全面实行农村牧区最低生活保障制度，逐步建立和完善覆盖城乡困难群众的社会保障体系。2006年全区共支出农村牧区低保补助资金1.7亿元，保障农牧民困难群众42.75万人，年人均救助标准达397元，有37个经济条件较好的旗县区实行了分类施保。全区农村牧区低保补助资金社会化发放率已达到80％，保证了农村牧区低保对象及时、足额领到了低保金，保障了农村牧区困难群众的基本生活，促进了自治区经济和社会和谐发展。

(二)存在的主要问题

1　农村家庭收入具体计算方法尚需规范

各地在审查、审核困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和确切计算还有难度，如什么收入应纳入计算范围，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一规定，各地在执行的过程中存在着差异。具体表现：一是收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。三是由于我国对居民收入监控体系不完善，隐性收入难以核定，特别是农牧民的隐性收入不愿如实反映，给家庭收入的核定带来了困难。

2　农村低保对象界定标准上的困难

在农村低保制度对象确定上，自治区规定凡常年居住在当地、且具有当地户口，上年度家庭收入低于户籍所在旗县当年农村最低生活保障标准的农村居民，均可以纳入当地农村最低生活保障范围。但和城镇居民相比，农村居民家庭收入有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难，导致对低保对象审核困难，难以严格界定。在当前，一些国家级贫困旗县、自治区级贫困旗县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出，生活相当困难。个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开，单独由父母申请低保，而把应由子女承担的赡养义务推给政府。农村"32保户”和特困户是否纳入农村低保范围，全国还未有统一的政策，为低保对象确定增加了一定困难。

3　低保资金难以落实到位

目前农村低保制度主要是各省市、自治区根据实际的情况主动建立的，低保资金也主要由自治区及盟市、旗县财政负担，中央没有承担任何的支出职责。对于这样经济不发达地区来说，资金供给保障上显得捉襟见肘。主观上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不到位，安排农村低保资金不足，甚至造成低保资金的挤占挪用；客观上，农村低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投人。不少困难旗县的财政入不敷出，尚属吃饭财政，人均财力很低，难以调整财政支出结构，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村低保，供需矛盾突出，资金缺口难以弥补，这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。

4　管理体制难以适应形势的变迁

在户籍制度改革、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大，由于农村牧区居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，工作手段落后，仅由乡村两级逐一调查核实低保对象的工作量较大，导致低保工作程序的粗放。由于工作程序规定上的不细致，基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督客观的难度，又助长了基层工作的粗放化，由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件和落实优惠等各个环节的随意性，甚至导致一些违规事件出现，如低保资金的挤占挪用。

5　农村低保制度与相关制度的配套衔接问题

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使暂时摆脱贫困，也会因为多方面原因而重返贫困，农村牧区因病返贫、因学返贫等频繁发生。如在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费以及对患大病的农村“五保户”和贫困农民家庭实施医疗救助等。

6　农村低保法规制度建设不完善

在社会保障的法律制度建设方面，农村远落后于城市，随着1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的出台，城市居民最低生活保障权利以法律的形式得到保障，但对农村低保国家没有出台统一的法规和政策。虽然我区的农牧民最低生活保障已初步纳入规范化轨道，但尚未从立法上保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利，只是根据自治区政府制定的相关政策开展的，农村低保需要进一步建立和完善法规制度。

二、进一步完善农村低保制度的对策

在目前我国的农村社会保障体制尚未建立，而国家财政又无资金投入的情况下，将城乡低保工作纳入法制化管理轨道，在全区范围内实行农村最低社会保障制度，进一步完善农村低保制度是非常必要的。

(一)探索和完善农村特困家庭收入的计算办法，严格界定低保对象，增强政策的可操作性

针对农村牧区低保实施中家庭收入难以核定问题，

自治区政府相关部门要组织专家和工作人员，深入农村牧区，积极开展专题调研，结合实际探索制定农牧民家庭收入核定的措施和办法。严格低保对象的范围，经过认真核实和调查，将符合条件的特困群众全部纳入保障范围。要在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行。对于突发性自然灾害造成困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助和救济，次年在低保动态管理中，按政策统一评定低保对象。

(二)科学确定农村最低生活保障标准

确定农村最低生活保障标准的基本要求是，既要能保障农村牧区贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农牧民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村牧区经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而每年调整一次。各地也应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障标准的参照系数。

(三)合理筹集农村最低生活保障资金

在实际工作中，保障资金可由自治区和地方各级政府合理分担，社会捐赠和社会互助等作补充。各级政府应将农村最低生活保障资金列入财政预算。自治区要加强监督和检查，继续抓好地方负担的资金的落实，确保地方低保资金如数进入专户，保证低保金及时足额发放。同时，要根据低保资金管理有关规定，进一步研究和完善自治区低保资金奖励和约束办法，建立农村低保资金投入长效机制。要积极采取措施，争取中央的财政或政策支持。解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立社会最低生活保障专项基金。

(四)完善农村低保管理体制

借鉴城市低保管理工作的成功经验，农村低保工作可实行政府统一协调、民政统一归口管理、部门尽责联动的管理模式。一是加强基层管理结构和网络建设，实现农村低保信息网络化；二是坚持工作中心下移，夯实低保工作基础，实现农村低保管理规范化；三是严格贯彻属地管理原则，即以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，无论困难人员在何地，工作单位归属何处，都必须纳入户口所在地的街道或乡镇管理，实现农村低保管理属地化。

(五)落实农村低保配套措施

各级民政部门加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生、房管及水、电等部门的沟通与协调，探索实行住房救助、医疗救助和教育救助等办法和措施，使全区的低保工作真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。努力做到农村最低生活保障方式灵活多样，既可发放救济金，又可发放实物，亦可给予优惠政策，实现多方扶贫和救助，让改革开放取得的成果惠及农牧民，切实解决农村牧区特困人口的生活困难，收到良好的社会救助效果。

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关键词：高校贫困生 档案管理 有效援助

随着我国高等教育体制改革的深入，自1983年以来，我国的大学生资助体系发生了巨大的变化，“收费加资助”政策逐渐取代了昔日的“免学费加人民助学金”政策，形成了以“奖、贷、助、补、减”为主的多元化资助体系，用以帮助家庭经济有困难的学生（即贫困生）顺利完成大学学业。做好贫困生的身份认定则是这一资助体系有效运行的前提与基础，科学界定贫困生在我国大学生资助体系中有着至关重要的意义。

贫困生认定工作的主要开展者是各大高校，为此各大高校进行了不少有益的尝试，逐渐探索出一套可行而较完善的认定方法与步骤。然而随着贫困生认定工作的不断开展，其内部存在的问题日益显现。以国家助学贷款的评定工作为例，根据我校调查研究表示，在每月只能消费300元以下的307名贫困生中，只有48%的人申请到了助学贷款，有39%的学生不能申请到助学贷款，有13%的学生出于各种原因并没有申请助学贷款。调查显示，有32%的学生认为学校助学贷款的评定不能体现学生的需要。贫困生的认定工作仍存在缺陷，工作中缺乏科学性和系统性，致使部分经济困难的学生在实际操作中得不到国家与学校资助政策的关怀。

在整个贫困生的资助体系中，类似此种情况仍屡见不鲜，其根本原因是：在认定体系中，缺乏一套完整的高校贫困生档案，或者即使已经建立了高校贫困生档案，但却缺乏科学性、系统性与可行性。本文从高校贫困生档案建立的角度，探讨走出贫困生认定工作困境的新思路。

一、完善高校贫困生档案内容

1.贫困学生的基本情况记录

家庭背景资料：主要包括学生本人的身份证、户籍、基本个人经历、家庭情况、家庭成员基本情况、家庭地址等。

在校基本资料：主要包括学生就读年级、专业、住宿、医疗、图书借阅、成绩等情况。

2.学生经济困难情况记录

这一方面记录是贫困生认定工作中最重要的一项内容，是高校一般用以评估学生困难情况与程度。因此，此方面记录的真实性、科学性、完善性足以决定贫困生认定工作的成效问题，乃整个贫困生资助体系中的基础。主要包括学生家庭困难的基本情况及主要原因、学生获得资助的情况、学生在校的消费情况。具体包括以下几个指标：

居民最低生活保障线：学校所在地保障线、学生所在地保障线。

经济资源指标：家庭人均月收入、家庭人均月支出、家庭年收入与支出之比、家庭资产总值、家庭负债总额。

人力资源指标：家庭成员职业、劳动力情况、家庭有劳动能力与无劳动能力之比、家庭成员的健康、家庭成员教育支出情况、家庭重大支出。

自然资源指标：家庭所在地（城市/农村）、有无特殊性产业。

社会资源指标：家庭亲戚及其资助状况、家庭的社会关系网及其资助状况（包括入学前与入学后）、受资助的金额与类型、勤工助学的情况。

特殊性指标：有无特殊性重大事件（如事故、灾害）。

学生在校消费指标：所在学校一般学生（非贫困生）日常生活支出情况、学生日常生活支出情况、学生与一般学生的日常生活支出之比、学生拥有电脑、手机等高档消费品情况、学生消费习惯（节俭还是奢侈）、娱乐消费水平。

当然，这些记录必须具备相应的真实证明材料，如有关学生日常生活支出情况的科学统计数据，后勤部门提供的月膳食卡消费数据、学生家庭所在地的民政部门及父母所在单位出具困难证明材料。

3.贫困学生在校期间的学习、品行及成长记录

高校贫困学生在受到国家、学校和社会资助后，普遍会开阔眼界，锤炼品格，从而勤奋学习、努力实践，学会正确对待自己、他人和社会，建立起自尊自信、理性平和、积极向上的健康心态。所以，我们有必要将经济困难学生的这些变化通过档案的形式加以记载保存。另外，贫困生档案还可以包括贫困生接受资助的文件、心理变化的测试表、学习成绩表、品行进步的证明、各种获奖的荣誉证书等。

二、科学化高校贫困生档案的建立流程

1.确定划分标准

（1）定性标准

贫困生一般至少要符合下列基本条件之一：来自边远地区、革命老区、少数民族地区，家庭收入很低，经济基础差的学生；父母双亡、单亲、离异家庭，没有固定的经济资助来源，失去家庭依靠的学生；父母年事已高或家人长期患病卧床，家庭缺乏劳动力，收入来源减少、家庭已经背负大量债务的学生；家庭或本人突遭不幸，如遭遇自然灾害、意想不到的事故、家人或本人突然患病，面临突然困难的学生；城市大学生父母下岗或无固定职业和收入，家庭一直生活在贫困线以下或经济来源减少或中断的学生；家庭人口多，兄弟姐妹多人上学的学生。

（2）定量标准

在实践中，高校贫困生评定标准也考虑了多种因素。但其中很多因素难以量化，并且各个高校的标准也不统一。因此在评定过程中传统经验主观判断因素占了很大部分。对贫困生的认定是一个复杂的体系，需要一个便于实际操作的科学和量化的标准。

①学生在校相对贫困标准――可以运用国际上惯用的公式：

PL=X/2

其中PL表示大学生在校月平均消费水平贫困线，X表示大学生的月平均消费水平(大学生用于大学生活、学习有关消费的平均值)。X值可通过随机抽取不低于全校学生数的10%的问卷统计获得，得出本校认定贫困生的量化指标（PL）。

②学生家庭相对贫困标准――我们可以参考生源地与学校所在地的最低生活保障线，科学界定高校贫困生的划分标准线，并根据当前社会的消费水平及物价水平，动态调整划分标准线，具体可采取以下两种标准：

A.根据高等教育所需的基本费用，再结合学校所在地的最低生活保障线来进行高校贫困生的划分标准线的界定。以我校医科为例，其每年学费为5760元，说明一个大学生家庭除日常生活开销外，每年需额外有5760元来支付学费，就是说一个三口之家每个月人均要额外有120元，而广州市2005年规定的居民最低生活保障线是320元，所以其贫困生的划分标准线定在440元会比较科学合理。

B.根据2005年浙江省教育厅、浙江省民政厅联合下发的《关于认真做好高校学生家庭经济困难情况核实工作的通知》中的规定，将低于低保标准150%以下家庭的高校学生划分为贫困生。若此规定应用在广州则其贫困生的划分标准线是定在480元。

以上两种方法得出来的标准差异性不大，都可以作为贫困生的划分标准，具有比较好的指导性。结合广州市物价，我校的认定标准为：低于200元的为特殊家庭经济困难学生、高于200元且低于400元的为家庭经济困难学生、高于400元且低于600元的为一般家庭经济困难学生。

2.动员和宣传，收集意见，加强业务培训

在全面开展贫困生档案的建立之前，学校向全校学生公布建档的要求及流程，并进行适当的宣传，聆听与收集学生的意见和建议，以达到公平、公正、公开的原则，增强学生的责任感和认同感，不仅可以让经济有困难的学生清晰地了解贫困生档案的意义和建立流程，同时也可对整个贫困生档案建立细则与制度进行完善和修正。

学校随同录取通知书寄送《高等学校学生资助政策简介》和《入学指南》，向学生及家长公布各项相关的资助政策和措施，并提前让有需要的学生准备相关资料，为学校资助工作的顺利开展作好准备。

动员宣传对象不仅是学生还包括老师以及相关工作人员。我校提前与捐赠单位沟通，及早确定资助项目，为统筹协调安排资助工作提供了便利，也利于综合考虑、合理分配各院系相关名额指标。要健全沟通机制，加强与校内外各单位的沟通与联系。及时与学校财务处、基金会、助学贷款经办银行及各资助单位进行有效沟通，建立良好的工作合作关系，争取各方支持，共同开展学生资助工作。

为使师生了解资助工作要求，学校应注重业务培训工作。以下是中山大学相关工作安排。首先，针对贷款学生，学校开展了两次专题培训会议，通过宣传、咨询和培训，使学生全面了解相关政策。为便于学生详细了解国家助学贷款的情况、操作流程、提交材料及相关注意事项，学校制作了《国家助学贷款指南》，极大地方便了贷款学生。其次，针对各院系负责资助工作的老师，学校先后分校区开展了国家助学贷款、奖助学工作专题培训会和咨询会，并为具体开展贷款工作的老师制作了《国家助学贷款指南》。再次，召开学生资助工作专题交流会，就当年各助学金评选的要求、注意事项进行详细解读，进行现场答疑，提前解决了资助工作中可能存在的问题。最后，通过电话、QQ群、邮件等网络通讯及时与院系沟通相关信息，为院系在资助工作方面提供即时的业务咨询与指导。

3.学生提出申请

经济困难的学生向辅导员（班主任）提出书面申请，并根据学校的贫困生档案建立的要求提交相应的证明材料。

4.成立贫困生认定小组

由辅导员（班主任）召集成立贫困生认定小组，小组成员必须是作风正派、思想正直的学生――包括具有群众基础的班干部、宿舍长和同学代表。小组共同讨论并审定申请学生的经济困难程度。一方面使认定程序透明化，有效规范资助工作的管理和监督，最大限度地保证认定工作的公平、公正。另一方面也要保护学生隐私，维护申请学生的尊严，避免让贫困生直面全班同学审视的目光，违背了基本的慈善扶贫伦理要求。同时亦要防止认定工作受到申请对象的人际关系等因素的影响，杜绝学生拉票等现象。

5.认定小组将拟定名单和所需材料上交至辅导员（班主任）初审

6.辅导员（班主任）初审后上报院系审核

7.院系根据各班级上报材料进行审核

确定院系贫困生名单后，将《贫困生登记表》发给各贫困生根据实际情况填写。院系将本学院的全部贫困生有关信息数据录入《贫困生名单汇总表》，报学校学生工作部门审批。

8.学校学生工作部门审批后汇总全校贫困生信息

将其全部录入贫困生电子档案，《贫困生登记表》和《贫困生名单汇总表》学校与院系各保存入档。

9.档案的动态化管理

在贫困生建立了贫困生档案后，应每年进行一次全面的登记和修订，整个档案建立的过程必须遵循客观、科学、动态、保密、自愿的原则。对档案进行动态的管理，以下内容必须有动态的变化，其中主要包括：家庭成员的健康情况、家庭人均月收入、家庭人均月支出、家庭年收入与支出之比、劳动力情况、家庭有劳动能力与无劳动能力之比、学生家庭重大支出、学生日常生活支出情况、学生拥有高档消费品情况、学生受资助情况等，至少一个学期登记一次。可取的做法是，利用假期里组队进行社会调查，到学生家庭所在地进行社会实践，并对学生家庭情况进行抽样调查。

特别需要注意的是对因突发事件造成家庭困难的学生进行即时的补充登记及提供资助。2008年，我国发生了特大冰雪灾害和四川汶川大地震，我校立即对家庭受灾学生的相关情况进行了摸查统计，共有726名学生家庭因冰雪受灾，有172名学生家庭因地震受灾，另外54名新生来自地震延考区。我校2008年共有47685人次的本科生获得各级各项困难补助433.6065万元。主要包括以下几项：为家庭在四川汶川地震中受灾的学生提供500元/月的生活补助，从5月至12月共发放生活补助19.8万元；3月，为缓解学生因物价上涨所带来的压力，教育部下发一次性伙食补助，我校共为5625名学生发放一次性伙食补贴11.8125万元；3月，为在冰雪灾害中受灾的726名学生发放100元/人的受灾补贴7.26万元；4月，为缓解学生因物价上涨所带来的压力，教育部下发一次性伙食补助，我校为30763名学生发放一次性伙食补贴246.104万元；5月，学校为6000名学生发放100元/人的一次性困难补助共60万元；12月，学校为4024人次经济困难学生发放200元/人的困难伙食补贴共80.498万元；为151名因各种原因造成临时困难的学生发放一次性临时困难补助8.15万元。

三、结语

科学界定、即时补充贫困生档案正是做好困难补助及其它各种资助工作的重要前提。高等院校应建立科学的贫困生档案，记录学生在大学期间家庭经济情况、个人学习、生活、各项能力及重要社会实践活动等真实情况，建立健全家庭经济困难学生的信息档案，确定家庭经济困难学生的名单及资助等级。要坚持做好摸查统计，注重基础性工作，使家庭经济困难学生资助工作良性发展。并注重档案资料的动态记录，即时补充资料，尤其是自然灾害等突发性事件的受灾学生的补助。坚持“实事求是、标准合理”的原则，充分挖掘和利用各种资源，进一步建立和完善“奖助贷补勤减免缓”为一体的资助体系；秉承“奖学助学，重在育人”的工作理念，致力于帮助家庭经济困难学生减轻生活负担，着眼于从思想上解决贫困，树立信心，做到以人为本，促进和谐校园。

参考文献：

[1]赵政一，谢昌炜.高校建立贫困生档案刍议.四川档案，2007，（1）.

[2]倪迎华，刘昊，陈攀峰.高校学生档案管理存在的问题及应对措施.河北科技师范学院学报（社会科学版），2006，5（2）.

[3]张明英.高校学生档案管理的现状及对策.广西右江民族师专学报，19（3）.

[4]赵炳起.高校贫困生认定机制――优化与重构.教育财会研究，2006，（4）.

[5]薛浩，于建业.高校贫困生档案的构建.档案与建设，2004，（10）.

篇11

【关键词】：房屋拆迁 危房界定安全性能 鉴定方法

中图分类号：TU113.5+41文献标识码： A 文章编号：

近几年随着城市改造不断加快，国内几乎所有的一线、二三线以及中小城镇都掀起了旧城改造向新城开发的发展趋势，每年都产生大量的拆迁工程，但随着拆迁进程的加快，一些地方政府为了政绩需求大肆行“危房改造、推倒新建”之风，而很多城区旧房在建远远不足二十年，这也导致了相关地方政府与群众在拆与不拆、是不是危房的界定中产生了一定的矛盾；这些旧房质量真的满足不了居住条件了吗？以下就某地区旧城区拆迁规划区内一栋旧建筑是否属于危房以及通过房屋安全鉴定方法进行以下汇总分析。

1资料与标准

1.1资料

某地区一栋六间五层砖混结构临街房屋，总建筑面积为：1087m2，1985年8月建成。底层为4.1m，楼层8m；2层为商户住房，3～5层为旅馆，底层为六间零售商店；每间商店进深6m,开间4.5米，由于该地区1996年经历了4级以上的一次地震，虽震感明显，也由当地地震局预测并消息，但无造成城区房屋损毁和和人为伤害；随着当地对新城区规划，2010年经当地政府鉴定部门鉴定为“全危房”，需拆除重建，业主不服，最后经由业主与当地政府协调通过报送省级鉴定机构进行鉴定。

1.2鉴定标准

鉴定结果必须符合安全性居住原则和现行标准规范是已有建筑物必需考虑的问题之一。Au级：指对房屋周围基础、环境条件影响下的居住和使用性能没有退化，符合安全性要求；Bu级：符合各项安全性能检测和鉴定要求，但建筑物外观稍差，如出现裂缝等现象，并经鉴定人员认定不宜被评为Au级时可以评为Bu级；Cu级：当对房屋各项检查和鉴定结果显示：不符合Au级的安全性要求，同时也不能引用降为Bu级的条款时，应评为Cu级；Du级：当各项检查鉴定结果指标均不符合对Au、Bu以及Cu级的安全性能要求时，应被评为Du级，通常被评为Du级时，各项指标显示该鉴定对象的承载已相对处于临近破坏的状态，若不立即采取应急措施，可能危及生命财产安全，一般被评为Du级别时也被认定为：“全危房”。

当地基基础的安全性按地基稳定性(斜坡)项目评级时，应按下列标准评定： Au级：对建筑物场地饿地基稳定性能进行测定和鉴定，主要考察有无滑动迹象以及滑动史，如以上情形未出现则可以评为Au级；Bu级：要对建筑物的场地地基出现过局部滑动，但由专业人员已经进行治理并己停止滑动，且通过安全性能鉴定近期评估不会再出现滑动现象的发生；Cu级：主要是对建筑物场地地基在地震、暴雨等自然灾害后发生过滑动，经治理已停止滑动，但若遇地震、暴雨等天气和灾害的触动下仍可能诱发再滑动的被评为Cu级；Du级：主要是鉴定建筑场地地基在历史上发生过的滑动现象后，多次进行治理仍有滑动或滑动迹象的，被评为Du级。

2安全性鉴定方法

2.1混凝土结构构件安全性鉴定

基于建筑物大多为砖混结构，因此应按照承载能力、主体构造以及不适于继续承载的位移(或变形)和裂缝等四个项目进行检查和安全性能鉴定，并且对每一构件均标注明显该构件评定的等级，并取最低一级作为该构件安全性能等级。当混凝土结构构件出现非受力裂缝时，因主筋锈蚀产生的沿主筋方向的裂缝，其裂缝宽度已大于1mm,也应视为不适于继续承载的裂缝，并应根据其实际严重程度定为Cu级或Du级。

2.2地基、桩基的安全性鉴定

根据对建筑的场地地基、桩基沉降观测和检查结果进行鉴定评级。当现场条件适宜于按地基、桩基承载力进行鉴定评级时，可根据岩土工程的勘察档案和有关检测资料的完整程度，适当补充近位勘探点，进一步查明土层分布情况，并采用原位测试和取原状土作室内物理力学性质试验方法进行地基检验，若现场条件许可，也可以通过在基础下进行载荷试验以确定地基(或桩基)的承载力。当发现地基受力层范围内有软弱下卧层时，应对软弱下卧层地基承载能力进行验算。对建造在斜坡上或毗邻深基坑的建筑物，应验算地基稳定性。

3结构质量

该栋建筑地基为褐黄色夹风化碎块，房屋基础结构较紧密，地基承载力不低于150～180kPa；条基宽度为900mm，桩基1700mm×1700mm。经各项结构性安全测定和现场检验，未测出该建筑的主体结构出现倾斜或明显沉降等异常情况发生，表明基础和地基状况良好；主体结构底层A轴门面上设有三跨双层钢筋混凝土门窗过梁，截面均为240mm×180mm，配置钢筋上层过梁4Φ14，下层过梁4Φ16；2轴线AB轴之间4.1m标高下设有一根截面为500×1500mm的钢筋混凝土大梁，承担着上层的墙体和楼面荷载，经鉴定结果显示：建成多年未发现异常；房屋纵横墙厚均为260mm，因为当初建设无考虑到抗震设计，对砖墙进行鉴定发现无空鼓，无明显倾斜及严重压酥，承重墙及纵墙交界处无明显裂缝，但是房屋平屋面没有对应进行做隔热处理，在室内可见房屋尽端山墙上、屋面板和山墙交界处存在一定的温度裂缝，缝宽1mm以下。

3.1结构损坏检查

A轴线位于砖柱两侧下层过梁上，室内可见各有一条裂缝，最大缝宽2mm；一层B轴线②-③轴间纵墙上，在大梁支座下有4根未贯穿的斜裂缝，缝宽小于1.6mm；二层②-③轴间，距B轴1.5m的中纵墙的门角上有2mm的斜裂缝；三层B轴线附近楼面上，产生有裂宽小于1mm的顺空心板缝的裂缝；四层裂缝比较多，主要有：A轴线纵墙与屋面板相交处有3mm裂宽的水平裂缝，窗对角产生了正八字斜裂缝，最大缝宽2.8mm；③轴线横墙墙顶有水平裂缝，发展到B轴线内侧后往下产生有多条斜裂缝，最大裂宽3mm。

3.2裂缝产生原因分析

由于类桁架的跨度较大，而且没有斜杆，在地震作用时的瞬时荷载作用下，其跨中挠度较大。同时，由于被地震影响下的柱处产生下沉，因此在墙体和楼面上出现典型裂缝。

4鉴定结论

4.1总体评价

由于该栋建筑地基基础和主体结构质量较好。尽管由于地震产生了许多裂缝，但是从损坏的角度看，所产生的裂缝宽度较小，综合混凝土主体结构以及地基安全性鉴定，被认定该建筑为评级Bu级，改动建筑楼层未坍塌，具备相应的维修的价值。因此基于当地机构鉴定为“全危房”不合适；

4.2鉴定意见

由于该建筑部分类桁架结构目前尚无可靠的计算方法来验算评价杆件的安全度；商店上层的墙体和楼板出现了一定的明显下沉损坏现象，故该建筑房屋存在进一步的结构丧失稳定性能，故最终被鉴定为“局部危房”。

参考文献：

[1]董颇.钢筋混凝土梁柱加固方法及承载力计算[J].煤炭工程，2008，(12)：88-90.

篇12

[关键词]　免责条款;明确说明;无效

保险合同作为一种特殊的商事合同，既具有一般民事合同的共性，又具有作为商事合同的特殊性。作为一种特殊的商事合同，不仅反映在诸如最大诚实信用原则、财产保险的补偿性原则、保险利益原则、近因原则等特殊原则的适用，也反映保险行业本身的一些特殊性，即保险风险的不确定性，从而使得保险合同独具射幸性①。通常认为保险合同是由投保单、保险单或保险凭证、保险条款、保险协议或批单等组成，但作为保险合同重要组成部分的保险条款又通常以格式条款形式出现，这使得保险合同又具有附合性特征。为保护投保人、被保险人、受益人的合法权益，各国法律通常对保险人免除自己赔偿或给付责任的情形，都做出了一些限制性的规定。2010年新修订的《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)对此也做了相应的规定。

如何准确理解保险合同中免责条款的含义，准确适用保险法的相关规定，对于正确维护保险秩序、平衡保险合同双方当事人的合法权益有着特殊的意义。

一、保险合同免责条款的概念

保险人作为专业的风险经营单位，其产品开发、设计的核心内容在于如何为社会公众提供风险保障的同时合理规避自身的风险。保险人合理规避自身风险的方式很多，如通过对各种风险的甄别，选择设计合理的承保风险范围，通过设计责任免除条款、通过特别约定及免赔额(率)的设定等要求被保险人承担一定的风险管理的义务、通过合理确定保险金额、赔偿责任限额确定保险人自身最大风险承担范围。这些措施对于维护保险人自身的健康运营是十分必要的。我国《保险法》也赋予了保险人许多法定的免责情形。

对于什么是保险合同免责条款，人们的认识并不完全一致。我国《保险法》第17条只是笼统提到“保险合同中免除保险人责任的条款”。保险人限定自身风险的方式有很多种，大体上有三种理解:一种是最广义的理解，即凡是保险人限制自身承保风险与赔偿责任范围、赔偿限额的，都属于免责条款，包括承保范围、保险标的限定，保险金额、保险期限、免赔额(率)的设定，条件与保证的设定，保险人在特别约定栏的约定等，都属于免责条款。一种是较为狭义的理解，认为免责条款通常仅仅是指在保险条款中以“责任免除”或“免责条款”名义出现的条款。第三种则是一种较为折中的理解，认为免责条款是指保险合同中载明的保险人不负责赔偿或者给付保险金责任的条款。该条款不仅仅指保险合同中“责任免除”中的条款，还包括散落于各章节的限制或免除保险责任的条款。但是不包括保证与条件条款、承保风险与承保标的等条款。②我们认为，正确理解保险合同的免责条款，应重点考虑如下因素:(一)法律要求保险人对免责条款进行明确说明的立法目的与文义法律之所以规定保险人对免责条款进行明确说明，旨在防止保险人利用格式条款的拟定权，排除自身的主要义务，加重投保人或被保险人的义务或排除其依法享有的权利。基于上述理解，我们认为免责条款应该理解成保险人在保险合同中约定的对属于承保风险范围内发生的保险事故免除自身承担赔偿责任的条款③。不应包括保险人不排除自身保险责任的承担，但限制自身赔偿金额范围的条款，典型的如免赔额(率)的设定，也不包括对于自身承保风险因素、保险标的、保险金额等所做的限制。

(二)应注意法定免责条款与约定免责条款之分法定的免责条款是指保险合同中约定的免责条款，其实质来源于《保险法》或其他相关法律法规的直接规定。如我国《保险法》第16条、第21条、第27条、第43条、第44条、第45条、第48条、第49条、第52条、第61条等都明确规定了保险人可以不承担给付保险赔偿金的义务。上述法律规定的内容， 2009版新版财产险条款将绝大部份内容都规定于“投保人、被保险人义务”一节中，并约定了保险人不承担赔偿责任的情形。如2009版行业示范版《财产一切险》条款第19条规定:“订立保险合同，保险人就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问的，投保人应当如实告知，并如实填写投保单。投保人故意或者因重大过失未履行前款规定的如实告知义务，足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的，保险人有权解除合同。投保人故意不履行如实告知义务的，保险人对于合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿责任，并不退还保险费。投保人因重大过失未履行如实告知义务，对保险事故的发生有严重影响的，保险人对于合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿责任，但应当退还保险费。”上述免责情形的约定，虽然体现在保险合同中，但其实质却是基于《保险法》第16条规定的内容。这种免责情形，属于典型的法定免责情形。

约定的免责条款则是指保险人于法定免责情形外在保险条款中约定的免除自身承担赔偿责任的条款。

这些免责条款设定的原因大体有如下几种情形:1.与承保风险本质相违背。如保险承保风险的最大特征之一便是风险在保险期限内是否发生、何时发生、发生后是否造成损失及造成多大损失的不确定性。如果是保险标的内在或潜在缺陷、自然磨损、自然损耗，大气变化、正常水位变化或其他渐变原因造成的损失与费用，保险人通常约定不负责赔偿保险金。

2.巨灾风险。该风险，往往造成的损失特别巨大，需要特别的承保方案解决，一般条款费率精算时并未将其考虑在内，需要通过约定将其排除。常见的如地震、海啸等地质灾害及其次生灾害，战争、放射性污染等。

3.基于公共政策的考量。保险合同与赌博的最大区别在于保险合同要求投保人、被保险人对于保险标的具有可保利益，而且要排除投保人、被保险人对于保险事故发生的逆选择。故绝大多数保险条款都将被保险人的故意行为或重大过失行为列为除外责任。此种情形多半也是基于法律的规定，只是保险人在运用法律此项规定时，不时有加重投保人、被保险人责任或排除其依法享有的权利的情形，下文另有专节论述。

4.基于与其他条款承保风险的划分。有些免责条款的设定，往往是其他保险条款承保的风险。仍以上述2009版《财产一切险》条款为例，其除外责任中的“设计错误、原材料缺陷或工艺不善造成保险标的本身的损失”、“被保险人及其雇员的操作不当、技术缺陷造成作的机械或电气设备的损失”等，则正是20095.保险人基于限制自身风险的考虑。如保险人通常会在保险条款中约定一般的财产损失保险(营业中断保险除外)只负责赔偿保险标的造成的直接物质损失，而对于由此造成的各种间接损失不予以赔偿的约定。

法定免责条款与约定免责条款二者之间的关系，应注意约定免责条款不得高于法律的要求。即如果法律规定了法定的免责情形，保险人不得另行约定高于法定标准且对投保人或被保险人更为不利的约定;另一方面，法律只规定保险人在某种情形下只享有某些权利，而没有规定保险人享有拒赔的权利，则保险人不应高于法律的规定标准而另行制定对投保险人、被保险人更为不利的免责条款，典型的如《保险法》第51条规定的被保险人应当遵守国家有关消防、安全、生产操作、劳动保护等方面的规定，维护保险标的的安全。如果投保人、被保险人未履行其对保险标的的安全应尽的责任的，保险人有权增加保险费或者解除合同。而在2009版之前的财产保险合同中，保险人对于投保人、被保险人对此项义务的违反，却都规定了保险人可以拒赔的权利。

二、免责条款的提示与明确说明义务我国《保险法》从保护投保人、被保险人、受益人的角度出发，规定了极具中国特色的保险人对于保险条款的说明义务及对免责条款的提示与说明义务。《保险法》第17条规定:“订立保险合同，采用保险人提供的格式条款的，保险人向投保人提供的投保单应当附格式条款，保险人应当向投保人说明合同的内容。对保险合同中免除保险人责任的条款，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上做出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人做出明确说明;未作提示或者明确说明的，该条款不产生效力。”该条规定连同《保险法》第19条的规定、第30条的规定①，并称为投保人、被保险人、受益人对抗保险人的三大法宝，成为司法实践中保险人败诉的主要原因。

《保险法》对保险人的免责条款提出“提示与明确说明”的义务，并规定了严厉的法律后果，即未作提示或者明确说明义务的免责条款不产生效力。正确适用本条规定，需要解决如下几个问题:(一)什么样的免责条款需要保险人履行明确说明义务对于免责条款的明确说明义务，首先应准确界定免责条款范围。因为虽然各国立法均规定了保险人的说明义务，但如我国规定明确说明义务且规定一旦违反义务将产生免责条款无效的，则并不多。在以往的司法实践中，法院对此项原则也是从严掌握，认为保险人在投保单中书面提醒客户注意阅读保险条款，投保人在投保单上签字的，不能认定保险人已尽到明确说明义务。有法官明确指出:“目前司法实践中，由于对什么是责任免除条款没有明确界定，导致保险人对明确说明的对象和内容无所适从，并且一旦产生争议，往往做出对投保人或被保险人有利的解释”。②笔者曾收集近千份保险纠纷判决书进行统计，只要被保险人抗辩理由中提出保险人未履行明确说明义务主张的，保险人基本上都无法完成举证责任。近年来，保险公司通过在投保单上印制“投保人声明”的方式，强调保险人对条款进行了说明，对免责条款进行了明确说明，然后由投保人签字确认，也被很多法院认为属于格式条款一部分而不被采信。因此，我们认为，对于需明确说明的免责条款的范围，宜从严掌握。其次，我们认为法定免责事由不应当属于明确说明的范围。因为从法谚我们得知，法律的颁布即认为所有的人应该知道法律的规定。

(二)明确说明义务的判断标准

《保险法》规定保险人应通过口头或书面方式向投保人对免责条款作出明确说明。保险人履行明确说明的判断标准有二种方式:一种是形式上的判断标准，即只要有证据证明保险人履行了明确说明义务，则认为保险人完成了法律规定的义务;一种是实质上的判断标准，即保险人不仅仅要证明自己在形式上完成了明确说明义务，而且投保人真的明白了全部免责条款的意义。最高人民法院研究室关于对《保险法》第17条规定的“明确说明”应如何理解问题的答复2000年1月24日(法研[2000]5号)规定，“这里所规定的‘明确说明’，是指保险人在与投保人签订保险合同之前或者签订保险合同之时，对于保险合同中所约定的免责条款，除了在保险单上提示投保人注意外，还应当对有关免责条款的概念、内容及其法律后果等，以书面或者口头形式向投保人或其人作出解释，以使投保人明了该条款的真实含义和法律后果。”采用的是实质性判断标准。此项判断标准显然过于严厉，且实践中很难判断证明，此种解释显属不当。最高人民法院《保险法》修订前公布的《保险法》司法解释征求意见稿中也采纳了上述观点。在全国相关省、自治区、直辖市高级人民法院制定的相关保险法的司法解释性文件中，广东省高级人民法院粤高法2008第10号文，《关于审理保险纠纷案件若干问题的指导意见》的相关规定则较为科学，如该《指导意见》第1条第8款规定，保险合同约定的免赔率、免赔额、等待期、保证条款以及约定当投保人或被保险人不履行义务时，保险人全部或部分免除赔付责任的条款不属于《保险法》第18条规定的“保险人责任免除条款”。第9款规定保险人责任免除条款内容明确、具体，没有歧义，并已经使用黑体字等醒目字体或以专门章节予以标识、提示，且投保人或被保险人以书面明示知悉条款内容的，应认定保险人履行了责任免除条款的说明义务，航空意外险等手撕式保单不需要投保人填写投保书的除外。投保人或被保险人就同一险种再次或多次投保，被保险人以保险人未履行明确说明义务为由主张保险人责任免除条款无效的，不予支持。

广东省高级人民法院这种观点，较好界定了免责条款的范围，且这种判断标准较好地平衡保险合同双方当事人的权利义务，值得借鉴。

三、免责条款无效的判断

在《保险法》修订前，曾有地方人民法院在判决某些保险合同中的免责条款无效时，曾援引《中华人民共和国合同法》第39条的规定进行判决。修订后的《保险法》第19条借鉴《合同法》的规定，规定采用保险人提供的格式条款订立的保险合同中的下列条款无效:“免除保险人依法应承担的义务或者加重投保人、被保险人责任的;排除投保人、被保险人或者受益人依法享有的权利的。”此条规定对于有效制衡保险人作为格式条款的主要提供者滥用权利无疑会起到良好的作用。但是，司法实践中如果把握不当，则同样会被滥用。

(一)何谓保险人依法应承担的主要义务我国《保险法》规定了保险人的许多义务，如果仅仅从涉及保险合同双方当事人权利义务关系的角度看，保险人的主要义务有: (1)保险合同成立后及时向投保人签发保险单或保险凭证; (2)按照约定的时间承担保险责任; (3)行使合同解除权应符合法律的限制性规定; (4)对保险合同的说明义务及对免责条款的提示与明确说明义务; (5)保险人收到被保险人或者受益人的赔偿或者给付保险金的请求后及时核定的义务;(6)先行给付保险赔偿金的义务; (7)及时履行赔偿或给付保险赔偿金的义务; (8)及时降低保险费并退费的义务; (9)承担为查明和确定保险事故的性质、原因和保险标的的损失程度所支付的必要的、合理的费用的义务; (10)承担必要的、合理的施救费用的义务; (11)未及时履行赔偿或者给付保险金义务时赔偿被保险人或受益人因此而受到的损失的义务。

我国《保险法》对于保险人承保范围的义务没有做出明确的规定，是明显的立法疏漏。保险人作为国家特许的风险经营单位，对于承保风险的选择应该受到一定程度的限制。对比我国台湾地区的“保险法”的规定，则可以更加清楚:我国现行台湾地区“保险法”在第一章总则第四节中明确规定了保险人的责任，“保险人对于由不可预料或不可抗力之事故所致之损害，负赔偿责任。但保险契约内有明文限制者，不在此限。”“保险人对于由要保人或被保险人之过失所致之损害，负赔偿责任。但出于要保人或被保险人之故意者，不在此限。”①这里明确了保险人承保的范围必须包含自然灾害及意外事故，当然具体哪些自然灾害与意外事故属于承保范围，可以在合同中另有约定，但不能全部排除对自然灾害或意外事故的承保。同时对于投保人或被保险人的过失所致损害也必须负责赔偿，只是对于投保人或被保险人的故意行为可以除外。另外，基于公共政策的考量，台湾地区“保险法”还规定了一些保险人必须承担赔偿责任的情形，如第30条规定保险人对于因履行道德上之义务所致之损害，应负赔偿责任。同时还明确了责任险侵权责任赔偿范围包括了被保险人自身的侵权责任、替代责任及被保险人动物(物件)致人损害责任。

我国现行《保险法》由于没有明确规定保险人的承保责任范围，使得很多实质性免责条款在认定其效力上产生了一定的难度。实务中保险合同中的免责条款违反上述规定的，主要以二种方式表现:一是通过合同约定，间接免除了保险人依法承担的主要义务，典型的如我国现行的车辆损失条款，顾名思义，车辆损失条款通常在保险责任一节中会约定如下:“在保险期间内，被保险人或其允许的合法驾驶人在使用保险车辆过程中，因下列原因造成保险车辆的损失，保险人按照本保险合同的规定负责赔偿: (1)碰撞、倾覆; (2)火灾、爆炸，按照保险合同约定为非营运企业或机关车辆的自燃; (3)外界物体倒塌或坠落、保险车辆行驶中平行坠落; (4)雷击、暴风、龙卷风、暴雨、洪水、海啸、地陷、冰陷、崖崩、雪崩、雹灾、泥石流、滑坡; (5)载运保险车辆的渡船遭受本条第(四)项所列自然灾害(只限于有驾驶人随船照料者)。保险车辆发生道路交通事故，保险人根据驾驶人在交通事故中所负事故责任比例相应承担赔偿责任。”此条约定，表面上看没有问题，实际上却使车辆损失险的赔偿责任变换成了车辆损失责任险，将法律赋予的保险人的代位求偿权转变成了被保险人的义务，从而也免除了保险人的主要义务。

实务中此类条款的第二种表现方式，则是完全排除了某类承保风险的承保。如现行《建设工程一切险条款》，其第一部分物质损失部分的保险责任为保险合同责任免除以外的任何自然灾害或意外事故，但是在第二部分第三者责任保险部分的保险责任则仅仅变成了在保险期间内，因发生与本保险合同所承保工程直接相关的意外事故引起工地内及邻近区域的第三者人身伤亡、疾病或财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任，完全排除了自然灾害造成的第三者赔偿责任。如果按照上述我国台湾地区“保险法”的相关规定，本条规定则可能涉嫌排除了保险人的主要义务。

(二)何谓加重了被保险人、投保人的责任、排除了投保人、被保险人依法享有的权利的情形被保险人、投保人责任的加重与其依法享有的权利被排除这二者之间通常具备一定的关联性。如何判断保险合同的免责条款加重了投保人、被保险人的责任或排除了投保人、被保险人依法享有的权利，我们认为，最主要的判断依据有二个:一是法律(主要是《保险法》)对投保人、被保险人依法应承担的责任作了明确的规定，并明确了相应的法律后果，则保险人在制定免责条款时，不应超过法律规定的限度;一是法律(主要是《保险法》)对投保人、被保险人依法应承担的责任虽然没有作出明确的规定，但根据诚实信用原则，保险人设置的免责条款明显对被保险人或受益人在索赔时设置过高的义务，且做出了对其不利的后果(主要是免责)的约定。第一种情形常见的情况，主要是对被保险人、受益人的不履行义务的后果超越了法律的规定。如被保险人的安全生产保障义务，无论是修订前或修订后的《保险法》，均只规定如果投保人、被保险人未按照约定履行其对保险标的安全应尽责任的，保险人有权要求增加保险费或者解除合同。但是， 2009版之前的《企业财产综合险条款》均规定，“被保险人如果不履行第20条至第24条约定的各项义务，保险人有权拒绝赔偿，或从解约通知书送达15日后终止保险合同。”法律规定投保人、被保险人未履行上述义务的后果，仅仅是保险人有权要求增加保险费或解除合同，但保险合同的免责条款却增加了“拒绝赔偿”的权利，这显然是排除了投保人、被保险人依法享有的权利。类似情形在相关的保险免责条款中还是存在挺多。又如，修订后的《保险法》对投保人、被保险人因为重大过失而导致保险人享有拒赔权利的情形只有3种，分别在《保险法》第16条第5款、第21条、第61条第3款，但即便是2009版的财产险条款，保险人无一例外将投保人、被保险人及其代表的故意或重大过失行为界定为除外责任。这显然也是排除了投保人、被保险人依法享有的权利的情形。

为了准确及时核定保险事故发生的性质、原因、损失程度等，《保险法》要求投保人、被保险人、受益人应在保险事故发生后按照保险合同约定提交其所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度等有关的证明和资料。法律对此界定的界线是其能提供的有关证明与资料。但哪些属于其能提供的，哪些属于其不能提供，法律没有也不可能加以规定。这就要求保险人要根据诚实信用原则的要求，合理地设计提供证明与资料的范围与形式。提供有关证明与资料的目的，是便于核实、确认保险事故发生的性质、原因与损失程度。如果能够达到这个要求，且是其可能提供的，则应该视作投保人、被保险人、受益人履行了自己的相应任务，而不能再增加其他额外的过高要求。如最高人民法院公报中公布的“李思佳诉西陵人保公司人身保险合同纠纷案”①，法院就被保险人索赔时是否必须提供医疗费用票据的原件时，就认为在处理人身保险赔偿事宜时，只要被保险人提供的有关证明和资料能够确认保险事故及相关费用已经发生，保险公司就应按照保险合同履行给付保险金的义务，而不应以被保险人是否出具相关费用单据原件为必备条件。这实质上就是认为根据诚实信用原则保险人要求被保险人、受益人索赔时必须提供相关单证的原件，否则不予以赔偿的规定加重了被保险人、受益人的负担，属于无效免责条款。

四、反思与结论

(一)人民法院在审理保险合同免责条款纠纷时，应充分考虑保险合同作为商事合同的特性，依法合理地确定保险人对保险合同免责条款明确说明的范围、合理确定保险合同免责条款的效力。人民法院在审理此类案件时应注重二个方面的平衡:一是注重平衡保险合同双方当事人的权利义务。在判定保险人是否履行了对免责条款的明确说明义务时，在举证责任证明方式上，只要保险人能提供投保人签字确认的对保险合同免责条款均理解、保险人履行了明确说明义务的证据，原则上应该认定保险人履行了其明确说明义务。而不能再以此种声明属于格式条款而认定其无效。因为无论是保险法还是合同法，都没有排除投保人对保险合同条款的基本审核义务，且如果要求保险人与投保人每签订一份保险合同都要保留较高要求的证据材料，也不符合商事交易的惯例与交易便捷原则。二是要注意保护投保人、被保险人、受益人利益的同时与防范保险欺诈的平衡。如果一味加重保险人的义务，降低甚至免除投保人签订合同时起码的注意义务，有时也会无形之中为保险欺诈提供方便之门。这是不能不引起司法机关重视的事情。

(二)监管部门在审核条款、保险人在起草条款时应自觉遵守法律的相关规定。我国保险法要求监管机关在履行监管职责时，应当遵循保护社会公共利益和防止不正当竞争的原则，审核应报其审批的保险条款。

我国保险法也要求保险人在从事保险活动时遵循诚实信用原则、公平原则确定各方的权利义务。不可否认，现行保险条款，包括其中的免责条款，仍含有一定的不合法或不合理的条款，保险人应在监管机关的指导下，自觉地实时修订。同时，对人民法院的权威判决，应引起充分的重视，对最高人民法院公布的相关保险案例中提出的一些理念、观点应及时对保险条款的相关规定进行修订，而不应像现在某些公司一样，一方面不断地败诉，抱怨法官“不懂”保险，另一方面拒不修改条款，陷入一种恶性循环。

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[4]　吴庆宝.保险诉讼原理与判例[M].人民法院出版社， 2005.

[5]　奚晓明.中华人民共和国保险法条文理解与适用[M].中国法制出版社， 2010.

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关键词：农村最低生活保障；问题；对策；研究综述经济

国外学术界关于最低生活保障制度的研究已相对成熟，但是由于主要发达国家社会保障制度安排不因城乡地域差异而设定，研究对象并不明确将低保划分为城市低保与农村低保。因此，农村低保制度是一个有中国特色的现实课题，是中国“三农”问题的焦点。从制度安排视角寻求完善农村低保制度的有效路径，对于统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会，逐步消除贫困、全面建设小康社会，加强“三农”工作、推进社会主义新农村建设具有重要的理论价值和现实意义。经济

然而长期以来，我国社会保障体系的构建呈现出明显的“路径依赖”特征，农村社会保障缺位的现象几乎达到了静止的均衡状态。受其影响，学者们对我国农村低保制度的研究一直处于薄弱的状态，直到1996年民政部在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村低保制度的试点，学术界对农村低保制度才逐步重视。随着十几年来农村低保由试点到推广的运行，国内对该项制度的研究取得了长足进步，著述日益增多，这些研究视角多样、方法综合，并且紧密结合我国宏观经济社会环境和农村低保运行状况的变化。本文主要从农村低保制度实施中存在的问题和完善农村低保制度的思路对策两个方面对已有的研究成果进行归纳梳理，以期为相关问题的未来研究提供借鉴。

一、关于农村低保制度存在问题的研究

学术界对农村低保制度的研究是随着该项制度在全国各地农村陆续建立而逐渐展开的。归纳起来，农村低保制度目前还存在以下亟待解决的问题。

（一）农村低保资金落实难

1、农村低保筹资责任主要由地方政府承担是导致大多数经济欠发达地区救助资金落实难的主要原因。郭海清认为，我国城市低保制度之所以能够普遍建立起来，关键在于政府资金上的保证，但是这种主要靠下级财政筹措资金的办法，在经济条件好的地方可以维持，在经济欠发达地区维持难度很大，这直接影响到了农村低保制度的建立。范利祥指出，县、乡财政紧张，村级财政没有稳定的来源，因此农村低保大面积推广还存在不少难题。

2、为保证农村低保制度的运行具有稳定和可靠的资金来源，中央和省级政府必须扮演更加积极的角色。贺大姣指出，迄今为止中央财政并没有对农村低保资金做出具体的安排，这显然是不合理、不公正的。钟晓敏指出，低保资金应由中央或省一级政府通过一般性税收来筹措，并且通过财政转移支付来补偿。

（二）农村低保标准的保障力度不足

张时飞从农村低保标准、月人均救助额、农村和城市的低保标准差距三个方面对辽宁、河北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较，他们认为，如果低保标准绝对水平太低或相对水平（城乡）相差太大，则不能达到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。

保障力度不足的根源在于现行低保标准的制定方法存在着重大缺陷。洪凯指出，现行农村低保标准是典型的“生存保障”，一般由县或县级以上地方政府按维持当地农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高，综合考虑物价水平变化等情况进行调整。现行农村低保并不是包括教育救助、技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。

（三）农村低保对象难以识别

和城镇居民相比，农村居民收入有其自身特点，使得在收入界定上存在困难。吕学静认为，困难主要表现在以下方面：收入的不稳定性，除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性；由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。王增文进一步指出，由于我国农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难。

（四）农村低保管理体制不完善

规范化的管理是农村低保工作质量不断提高的重要保障。李文新认为，在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。洪凯经过调查后指出，目前由于地方财力所限，许多地方都没有将低保工作经费打入低保预算，也缺乏有效监督农村基层干部在低保物资和服务分配行为的保障措施，这难以避免基层干部在实际操作中照顾亲朋好友或有意多报低保对象数量及瞒报低保对象收入水平等问题。

二、关于完善农村低保制度思路对策的研究

针对农村低保制度设计及其在执行过程中出现的问题，学者们从不同层面提出了完善的思路对策，主要集中在以下几个方面。

（一）建立稳定的资金筹措机制

稳定的资金来源是建设农村低保制度、建立对农村特困群体长效救助机制的关键因素。学者们对完善农村低保的资金筹集渠道进行了较为深入的探讨，概括起来主要有以下观点。吕学静认为，省以上财政尤其是中央财政应进一步加大转移支付力度，中央财政尽早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区，省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市、县。他参考国内外经验进一步提出，省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。刘玉森等学者提出将部分个人收入所得税纳入农村低保资金的建议。他们认为，与其用开征社会保障税的措施来确保低保资金供给，不如直接明确目前征收的个人所得税的用途，目前我国的个人收入所得税已达上千亿元，从中拿出一部分用于农村低保是可行的。他们还提出将部分福利彩票销售收入纳入农村低保资金的设想。

（二）准确界定农村低保对象

学者们对如何准确界定农村低保对象的研究主要包括两方面内容。一是对低保对象涵盖面的研究。例如，戴卫东具体地提出，低保对象的确定标准分为四类：家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户；家庭劳动力严重残疾生活确有困难者；家庭劳动力因常年疾病确有困难者；家庭主要成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者。二是对低保对象识别方法的研究。上文提到，农民收入具有其自身的特点，因此，农村低保对象的识别并非易事。对此，洪凯提出，要建立简便有效的农民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准，同时要建立农民财产和农民消费评估制度及评估标准；对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。王萍认为，要探索和完善农村贫困家庭收入的计算办法，增强政策的可操作性；针对家庭收入难核定问题，要积极开展专题调研。她同时提出，要明确年度中因灾致贫的救助与低保工作关系，对于遇到突发性自然灾害造成生活困难的群众，在当年将按照现行的救灾救济制度，通过救灾资金给予临时救助，次年在低保滚动管理中，按既定政策统一评定低保对象。（三）科学确定农村低保线

低保制度能否发挥其应有的作用，关键在于能否科学地确定低保标准。针对目前低保标准偏低的原因，学者们对如何确定农村低保线进行了不少的探索，较有代表性的观点有：

在保障标准的制定原则上，洪凯认为，应变生存保障为发展保障，逐步将低保对象的就业培训、子女基础教育、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入农村低保范围。对财力暂时不足的地区，可根据财力和其他条件先易后难、突出重点、分阶段提高农村低保标准。但李文新却认为，低保制度的功能是满足困难群众最基本的生活需要，其保障标准应根据当地最基本的生活消费水平确定，不宜包括其他诸如医疗、教育等消费的需要。

在保障标准的制定方法上，张平平、尹洁认为，首先以省为单位测算全省的农村低保平均标准，乘以区县的平衡系数，再考虑适当的调整数，最后所得即为区县的低保标准。在如何具体计算各地农村低保标准方面，吕学静提出，较为科学可行的最低生活保障线应为农民人均收入的28%左右，由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。

（四）规范和细化农村低保管理工作机制

良好的制度与有效的管理从来就是有机统一的，要做好农村低保的制度设计，必须与有效的管理有机结合。其中，农村低保资金的管理问题最受学者重视。吕学静指出，应正确选择农村低保资金管理方式，各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。董丽则从会计核算的角度分析认为，低保资金在会计核算时应设置相应的债权债务账户——“应收最低生活保障金”和“应付最低生活保障金”，此外还应该设立用于核算农村最低生活保障资金的“基本户”，并专款专用。

三、现有研究成果的局限性与进一步研究的思路

上述文献对农村低保面临的问题进行了细致的分析，并提出了有针对性的政策建议。这些创造性的研究成果，有助于人们更充分地认识到政府在农村低保资金投入上所应承担的责任，以及政府提高农村低保标准的必要性和紧迫性，拓展了农村低保问题研究的视野，启发了人们进一步开展相关研究的思路，从而也为笔者系统深入地研究该问题奠定了良好的基础。然而，现有的研究也存在明显的局限，尤其是对我国作为发展中大国的农村现实国情的挖掘仍显不足，这与我国农村低保制度改革的现实要求尚有一定的差距。具体地说：

第一，农村低保财政转移支付制度的不完善是低保资金落实难的重要原因，已有研究大多限于定性分析。笔者拟在研究方法上有所创新，即通过建立博弈模型，得到地方政府在争取上级政府低保资金转移支付时的行为函数，进而从我国的政府体制这个角度剖析其深层原因。

第二，现行农村低保水平是学者们研究的热点，但笔者认为，已有研究并未很好、系统地分析这个问题：这类文献仅从低保户需求的角度分析低保水平；评价方法偏于主观且属静态分析。笔者从低保户的需求和政府的供给两个方面对现有低保水平进行综合评价，并运用计量模型对低保标准的动态变化加以客观研究，以突出制度演变的动态特征。在此基础上提出“分层梯度式”低保标准体系，可以为政府科学制定低保标准提供方法上的借鉴。

第三，对低保标准应包含的参数，学者们有不同的认识，笔者认为，研究这个问题时应有适合的分析工具和科学的方法体系。笔者拟将ELES模型引入低保户生活保障力度的研究中，并对该模型进行了改进，使其能帮助我们判断低保标准应包含的参数。

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一、危旧房改造的必要性

我县农场职工的住房大部分建于上世纪五、六十年代，受当时的建设条件限制，加上年久失修，存在地基下沉、墙体裂缝、木梁受蛀及功能不全等问题，农场职工居住条件较差，难于抵抗自然灾害。改造垦区危旧房屋是改善和保障民生的重要内容，县直有关单位以及安厚、五寨农场要高度重视，科学规划，保证质量，加快步伐，扎实实施我县垦区危旧房改造工程项目，构筑和谐垦区。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

坚持以科学发展观为指导，认真贯彻党的十七届五中全会精神，以人为本，逐步推进，扎实实施垦区危旧房改造工程，力争用五年的时间，为垦区农场低收入家庭创造一个安全、方便、舒适、和谐的人居环境，促进垦区稳定和经济发展。

（二）基本原则

1、改旧与新建并举的原则。采取原址改造、拆旧建新与建设新村相结合的办法，做到节约土地，避免大拆大建。新征用地应严格依法按程序报批。

2、规划与建设并重的原则。要与社会主义新农村建设、小城镇建设相结合，做好与相关乡镇、工业园区的总体规划相衔接。

3、自主改造为主，政府补助为辅的原则。垦区危旧房改造资金以农场职工自筹为主，政府补助为辅，多渠道筹措改造资金。

4、自愿与公开的原则，充分要尊重垦区居民的意愿，有计划分期分批组织实施，在组织方式上坚持公开民主，做到公开、公、公正，依规按程序呈报审批。同时，严禁变相商品性开发。

二、实施范围、对象

（一）范围：安厚农场、五寨农场

（二）危旧房改造对象必须符合以下条件之一：

1、现居住在农场各作业区危旧房的职工家庭户；

2、未享受农场房改及未领取一次性住房补贴的职工家庭户；

3、未享受当地经济适用房政策的职工家庭户。

（三）危旧房界定标准

由县建设局质量监督站根据相关行业标准，对垦区2个农场旧房进行界定，将危旧房分为以下三种类型：1、泥草房、板加泥、干打垒、土胚房等简易房屋；2、符合《危险房屋鉴定标准》（JGJ129-99）C、D等级的危房；3、基本功能不健全需要改造的老房屋。

三、资金来源及有关优惠政策

（一）资金来源

1、中央、省财政下拨的专项资金；

2、市财政配套资金；

3、危旧房户自筹资金；

4、危旧房户申请贷款。

（二）优惠配套政策

1、垦区危旧房改造安置工程参照保障性住房建设以及《财政部国家税务局关于城市和国有工矿棚户区改造项目有关税收优惠政策的通知》规定的各项优惠政策执行。

2、垦区危旧房改造安置工程在办理用地、建设等手续时，相关部门要提供方便，优质服务。

3、列入“垦区危旧房改造安置工程”的实施对象，其产权按有关危旧房改造政策规定办理，但其产权不得转让、更换。

四、建设规模、补助标准

1、危旧房改造实施时间为-2015年，分三期实施，具体时间节点要严格按照发展改革委的批复要求执行。

2、危旧房改造每户建设用地面积控制在60-100方米之间。采用以混凝土框架结构建设，要严把质量关。建房之间，农场要与危旧房改造户签订协议，明确双方责权关系。

3、按中央和省、市的有关文件规定，以户为单位的补助标准给予政策性补助。

五、申请程序，资金管理

1、按照“个人申请，作业区核实，场审核，县级审批”的程序进行申报，做到公开、公、公正。

2、加强危旧房改造工程的财务管理，改造建设资金，要专款专用，专户管理，专帐核算，列入专项审计，严禁挤占、挪用，确保资金安全。县监察、审计、财政等部门要全程跟踪。

3、危旧房改造工程要进行“阳光作业”，从住户申请，对象确定到资金补助，都要上墙公示，接受群众监督。

六、组织领导，部门分工

（一）领导机构

县成立垦区危旧房改造工作领导小组，县发改局、国土资源局、建设局、财政局、水利局、农业局、林业局、供电公司、广电局、人民银行、信用联社、电信局、安厚农场、五寨农场等单位为成员，下设办公室，挂靠在县农业局，负责组织协调。

（二）部门分工

1、县农业局负责协助2个农场做好年度目标任务的协调管理，做好工程进度的汇总、上报、指导和服务工作。

2、县发改局负责项目报送，向上争取资金和其它相关服务工作。

3、县国土资源局负责做好用地手续办理，新址定位等服务工作。

4、县财政局负责专项资金的监督管理，协助争取市级配套资金，并做好其他相关服务工作。

5、县建设局负责协助做好改造、规划、设计，办理相关建设手续，指导项目施工，做好工程质量监督和其它相关服务工作。

6、县林业局负责林业用地的报批、绿化及其它相关服务工作。

7、供电公司负责用电规划、设计、施工，保障施工用电和其它相关服务工作。

8、县水利局负责供水的规划、设计、施工，确保饮水安全。

9、县广电局负责垦区居民危旧房改造工程的宣传报道，有线电视网络的规划、设计、施工。