城市社会治理体系精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇城市社会治理体系，期待它们能激发您的灵感。

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[关键词]跨界社会问题；碎片化；城市治理；整体性治理

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0061-05

一、跨界社会问题的涌现：城市社会治理面临的新挑战

随着我国经济与社会的急剧转型，社会问题自身的属性和治理过程都表现出明显的跨边界性，各种城市社会问题相互交叠，对原有的城市治理模式提出了严峻的挑战。跨边界社会问题都不是仅靠单个部门或某一级政府就能轻易解决的。本文将具有跨行政区、跨部门、跨层级治理等特征的社会问题定义为跨界社会问题。从治理的角度而言，跨界社会问题具有四个方面的意蕴：

（一）地理空间维度：跨行政区边界。我国地方政府在特定的行政区划范围内通过行使职权，对政治、经济和社会等公共事务实行分层和分区域管理，每个地方政府的权力和职能都有着严格的边界。但是，在社会要素的快速流动和社会问题扩张的交互作用下，诸如环境污染、流动犯罪和传染病等典型的社会问题开始不断扩大其空间范围，并跨越原有的行政区域边界。这类跨行政区社会问题的范围大到涉及几个省，小到几个乡镇或街道，甚至是几个社区或村委会。面对跨行政区域的社会问题，某个行政区域内的地方政府已经难以仅仅依靠采取单方面的行动来实现有效治理。我国地方政府在行政管理中以利益为中心，片面强调行政区划和管辖范围，以至画地为牢、以邻为壑的管理思维与城市跨界社会问题之间形成了巨大的紧张关系。

（二）横向结构维度：行政部门边界。传统的官僚制以专业分工、等级制和非人格化为特征，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式。这种专业化分工的管理模式强调以职能为中心设置政府部门，在一个部门、一个岗位只需重复一种工作的情况下，无疑能够提高行政效率。但是，现代社会的复杂性程度越来越高，社会问题的界定、诊断和治理都将超出特定部门的权力和职能范围。传统的官僚制在带来效率的同时，也造成了地方行政管理的“碎片化”问题，在我国则具体表现为部门利益导向、各自为政、多头管理、职责交叉重叠和推诿扯皮等现象。面对跨部门边界的社会问题，各行政部门在现实中经常出现“好事抢着管”、“难事不愿管、没人管”的尴尬局面。“碎片化”的地方行政管理已经难以有效应对大量跨部门边界的社会问题，成为我国地方行政管理中的一个普遍的难题。

（三）纵向结构维度：跨行政层级边界。以科层制为主要特征的行政管理表现出对权威和信息纵向流动的高度依赖。在科层制结构中，不同层级的政府主要依赖信息的层级控制进行公共事务的管理，即信息的传播需自上而下层层下达和自下而上逐级汇报。但是，近年来信息技术的发展日新月异，特别是在移动互联网时代，信息由“点到点”的传播方式逐步演变为“点到面”的裂变式传播方式。不同层级政府间的信息传播也已经从层级控制转向实时共享，任何个体、组织或政府都难以对信息进行垄断。传统的科层制管理模式缺乏灵活性和即时性，在治理跨行政层级的社会问题时显得僵硬呆板。

（四）公共治理维度：跨政府、市场和社会组织边界的共同治理。跨界社会问题的治理已经超越了政府部门的任务范围，单从政府角度来治理社会问题往往陷入“治乱循环”的困境。跨界社会问题的治理要求实现公共利益最大化，它的一个显著特征表现为政府、企业、社会组织和公民个体之间的合作治理。在现代社会，政府、企业和社会组织等作为公共治理主体将跨越各种壁垒和边界，按照信任、沟通、合作的原则，构建政府―企业―社会之间的公私合作伙伴关系，让社会组织和企业等组织充分参与公共服务的供给和社会管理过程，整合政府、社会、市场三方资源，发挥各自优势，努力实现经济增长、政治民主、社会发育的多赢式治理目标。[1]

二、整体性治理：对跨界社会问题治理的一种理论回应

针对社会问题跨边界性和行政管理碎片化之间持续增强的紧张关系，公共管理的研究进行了理论回应，并在各国的实践中进行了多维度的创新，形成了以下三种主要的解决路径：一是信息技术的路径。世界各国，特别是发达国家于20世纪90年代开始通过在政府部门运用互联网技术，全面推动和实施跨部门、跨机构的信息共享与电子政府工程。二是组织结构的路径。在充分尊重不同部门各自分工与专业化的基础上，围绕共同面临的问题，以共同目标为纽带，建立健全由相关职能部门联合组成的“部际联席会议”或者进行大部制改革。三是管理过程的路径。公共政策的执行与目标的实现既不能依靠各自分立的政府职能部门，也不能依赖设立新的“超级部门”，而是要在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作，典型代表有“无缝隙政府”和协同治理等。

问题在于，以上各种改革路径虽然都在某个侧面为解决行政管理的“碎片化”问题提供了具有启发意义思路：但是，任何单一的行政改革路径都难以从根本上解决这一问题，这迫切需要一种整合性的理论来提出系统性的解决方案。整体性治理作为一种问题的解决方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化问题”的战略性回应。本世纪以来，为有效应对政府管理中的部门主义、视野狭隘和各自为政等问题，从而提升政府的跨部门合作能力和政府绩效，满足多方位、多元化的社会需求，西方国家的政府改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构向有效的“跨界”合作和推进整体政府改革的转变。[2]

整体性治理致力于解决传统官僚模式中的部门分立和碎片化问题，对跨界社会问题的治理具有十分重要的理论意义和应用价值。其一，整体性治理为跨界社会问题提供了整体主义的思维方式。希克斯则认为，整体性治理作为一种解决方式，它针对的是在20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况。[3]整体性治理”是一种整体主义的思维方式，这思维方式注重各部分之间的连结方式或结合方式，以及在这种结合方式中产生的新的现象、新的属性，它是社会科学研究中一个行之有效、并被广泛应用的传统方法。其二，整体性治理为跨界社会问题提供了更加有效的治理工具。整体性治理理论强调通过政府内部的组织、流程、技术和机制等方面的创新，建立部门间的有效沟通和协调，达成组织之间的合作共治。其三，整体性治理为跨界社会问题提供了新的治理模式。整体性治理强调不同部门之间的协同，建立跨部门、跨层级组织的一体化的信息平台，通过实现“一站式”的平台，为公民提供跨越边界的整体。[4]

图2 城市跨界社会问题治理流程

资料来源：作者根据实地调研获取的资料绘制。

5.定期会诊问题：跨界社会问题整体性治理的信息研判。长宁区社会管理联动中心组建情况信息分析研判平台，每月会同区维稳办，将涉及社会稳定、城市运行安全、城区市容管理、市民需求反映等方面情况实现全方位采集、全时空汇集，形成了社会问题和信息的“月度分析、专项研判、动态预测”的分析研判和会诊机制，从中梳理出各阶段、各时期城市管理中市民反映最多和民生服务中市民最需要解决的问题。社会管理联动中心还围绕政府的中心工作，把对社会问题的分析研判融入到政府工作的推进中，在复杂地区整治、民生需求服务保障、公共服务体系建设等方面提供准确的信息，发挥社会管理联动中心的辅助决策和参谋作用。

6.畅通参与渠道：跨界社会问题整体性治理中的政社合作。发挥公众参与社会管理的作用是跨界社会问题整体性治理的有效措施，也是拓展信息渠道，广泛延伸管理触角，更有力地加强城市管理和公共安全的基本要求。一是组建社会管理议事员队伍。长宁区动员和引导人大代表、政协委员、居委干部、地区居民、企事业职员和热心参与社会管理的志愿者等加入到开展收集反映市民呼声、监督评价处置情况、查找管理建议、跟踪督促隐患整改等社会管理的工作中。二是建立健全公众参与社会管理工作奖励办法。长宁区制定了《鼓励市民参与社会管理奖励的暂行办法》，明确参与范围、参与主体、奖励程序、评奖要求等内容，提高公众参与社会管理的积极性。三是开发试用社会管理互动智能模块。按照更加有利于市民参与社会管理，更加便捷地建立政社渠道的要求，社会管理联动中心会同研发公司，开发互动智能模块，让市民便捷地从网络下载软件，建立起互通渠道。

（三）对上海市长宁区社会管理大联动模式的评价

与传统的社会管理方式相比，长宁区的社会管理联动模式是一种制度上的创新，也是城市网格化管理在技术上的升级、功能上的拓展和管理领域的延伸。它的特点在于在不打破原有管理体制的基础上通过组织结构创新、功能整合和流程再造，从而实现对城市跨界社会问题的整体性治理。在实际运行中，长宁区社会管理大联动模式在跨界社会问题的治理中发挥了积极的作用，具体表现在：一是实现了对疑难事项处置由“按职处置”向“指定处置”的转变。针对公众需求事项涉及多个部门和职能边界模糊的情况，长宁区遵循市民利益为重的原则，采取了“指定谁、谁处置”的方式，减少了因部门职责交叉、职能重叠而出现的推诿扯皮情况。二是实现了社会管理方式由“应急处置”向“常态管理”的转变。长宁区改变了以前社会管理具体事项应急运动式的处置模式，把联动处置作为社会管理的工作机制固化下来，以常态化的工作格局促进社会管理的规范化。三是实现了社会服务管理由“粗放型”向“精细化”的转变。社会管理联动中心的平台全面整合区、街镇、网格和部门的各类服务管理资源，形成以网格为基础，以街镇为单位，以部门为依托的工作格局，建立发现、立案、派遣、处置、核查、结案的闭环式工作流程。社会管理联动中心在处置事件中遵守工作规范，对联动处置形成了严格的评价标准，并纳入到对部门的绩效考核，有力地推进了社会管理的精细化和标准化。

作为一种新型的社会管理模式和手段，长宁区社会管理联动模式也有许多需要进一步改进的地方。尤其是地方行政管理体制没有发生根本性变化的前提下，新的社会管理模式不可避免地会与原有体制不衔接，在新技术及新管理手段的应用上也会存在一些技术障碍与认识问题。例如，在社会问题的发现层面，社会管理大联动模式主要存在市民诉求受理渠道多、受理面广，各部门的信息系统尚未完全归并和打通，条块信息汇集不畅，基层多头接受派单和指令等问题；在社会问题的处置层面，社会管理大联动模式中的综合类事件的处置效能不高，主动发现问题的效率和能力还有待提高；在社会管理大联动的体系层面，区和街道两级联动平台关系尚未理顺，网格内资源整合和利用的效果不明显。

（四）长宁区社会管理大联动模式的展望：基于智慧城市的跨界社会问题整体性治理

长宁区政府于2001年提出“数字长宁”的发展战略，又在“十二五”规划中更明确地提出建设“智慧高地”的设想。在智慧城市建设的背景下，长宁区社会管理联动中心的整体性治理还有更大的提升和发展空间。一是针对目前社会管理联动工作系统不通、接口不连、信息不畅等问题，长宁区可在现有系统平台的基础上，建立以“三个实有”数据库（实有人口、实有房屋和实有单位）为基础，依托社会管理联动工作，整合视频监控系统、GIS地理信息系统、视频对讲系统、移动通讯系统等网络资源，建立集发现、受理、派单、管理、统计、监督等功能为一体，覆盖社会管理各个环节的智能化的城市综合管理信息系统。二是在社会管理联动系统建设、平台升级的基础上，进一步统一数据标准、统一维护要求、统一信息格式，建立健全联动单位必须统一遵守的社会管理联动信息管理工作机制，形成“信息共享、系统共管、诚信共建”的管理格局。三是针对当前政府临管存在多头监管、监管职能交叉、条块分割、沟通不畅等情况。长宁区可依托“三个实有”数据库和社会管理联动平台，将食品安全监管、城市运行安全监管、企业日常管理监管等纳动平台之中，对企业单位日常经营、生产、管理过程中依法进行检查、监管、处罚等情况进行汇集，使多部门监管、多方位记录、多渠道反映汇集于一个系统之内，建立社会诚信体系建设的基础数据，形成政府监管的信息综合积累，提升监管的有效性、针对性。

四、结语

本文运用整体性治理理论对长宁区社会管理联动中心的改革实践作了初步的理论分析和评价，可以发现跨界社会问题的整体性治理涉及体制、机制和技术等多个层面，是一项极其复杂的系统工程。因此，健全部门间、层级政府间和社会主体间的协调配合机制，实现跨界社会问题的整体性治理模式需要战略层面的系统规划和顶层设计。长宁区社会管理联动中心的改革创新带给我们的启示意义在于：它对治理过程的优化是在未对现有的行政体制进行大规模手术的基础上实现的，这也避免了改革的阻力，这是一种系统内的技术整合和流程再造。但值得关注的是，随着长宁区社会管理联动中心实践的深入推进，它也必将遇到原有体制内政府部门利益化冲动和部门间合作文化缺失的阻力，这将影响社会管理联动中心整体性治理的长期效果。

作为全国社会管理创新综合试点区之一，长宁区担负着成果推广和经验扩散的责任，长宁区社会管理联动中心需要在以下三个方面作出改进：首先是加强顶层设计。在长宁区区级层面，不仅区委、区政府要对社会管理联动的改革进行常态化的沟通和协调，以使各个部门能步调一致，而且也要形成区和上海市政府之间的沟通协调机制，在更高层面达到条和块的协调以及部门间信息技术标准的统一。其次是构建合作文化。在长宁区社会管理大联动的运作过程中，共同价值观、参与、信任与团队合作文化的培养和塑造仍然是一项十分重要任务。再次是提升干部的素质和能力。地方干部要有更加包容的心态和开放的思维，不断提升运用新媒体吸纳和整合民意的能力，这些都是地方干部在实现城市跨界社会问题的整体性治理中必备的素质和能力。

[参考文献]

[1]陶希东. 跨界治理：中国社会公共治理的战略选择[J].学术月刊，2011（8）.

[2]汤姆・克里斯滕森，皮尔・格雷德.后新公共管理改革――作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理，2006（9）.

[3]Perri6. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda. New York： Palgrave， 2002.p48.

[4]竺乾威. 从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008 （10）.

The Holistic Governance on Cross - border Urban Issues in China：

A Case Study of Social Management Coordination Center in Changning District of Shanghai

Jiang Junjie

[Abstract] With the rapid movement of information and population， the cross-border social issues are springing up constantly， and beginning to break through the boundaries of different organizations in local government. It is increasingly difficult f'or the traditional bureaucratic system to adapt to this new situation because of the rigidity and fragmentation of the public administration model. The theory of holistic governance responds to the tension between cross-border urban issues and the fragmentation of public administration， and provides a new model of governance， which has a significant value for the application in local government. This paper takes the Social Management Coordination Center of Changning District in Shanghai as a case and uses the theory of holistic governance to explore the model and path of how to address the cross-border urban issues， and also evaluates the Changning model at the end.

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这个听起来颇有些乌托邦的造城计划不乏合作者，新希望的刘永好、巨人的史玉柱和远大的张跃，都踊跃参与其中。然而，乌托邦的梦想从来不是一蹴而就的，此前冯仑已经折戟廊坊。当初，他把视线先放在有着“北京后花园”之称的河北廊坊，事实上在立体城市这个设想提出后的最初两年里，几乎关于万通的所有新闻报道，都是以“廊坊”为主角，但到后来，该项目却以夭折告终。据知情人士透露，廊坊计划的失败原因在于后期与政府协商不妥，导致政策扶持不够而失败收尾。相关立体城市研究专家认为，城镇化过程中，企业是导演、政府是监制，政府应当提供良好的制度和政策环境，支持城市化发展的新兴模式，涉及到具体事务则由企业来运作。国际人士也曾表示，立体城市的完善有待社会体系的支持与进化。比如要把酒店大堂挪到40层，开始总要让地方政府先接受这一观点，否则接下来的建设根本无法实施。

随后，冯仑带着国内立体城市的计划，陆续进入成都、西安、温州3地，值得注意的是，尽管口号提出已有近5年时间，但立体城依旧停留在纸上谈兵阶段。它比起东京和纽约寸土寸金、结构密实的超高容积高楼大厦，以及香港比比皆是的“牙签楼“，至今仍没有具体产品面市。

安徽建工学院教授姜认同立体城市“打破城市功能区”的理念，认为这一理念有助于解决“城市建设摊大饼”问题。但在实际操作方面，姜认为如果真的按照现在宣传的方向打造，冯仑版的立体城市操作性存在问题。从建筑学角度来看，这 3个问题体现如下：一是消防；二是交通组织，包括垂直交通和水平交通；三是日照和通风条件。

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关键词：市政工程造价；全过程控制与管理；造价控制；分析体会

市政工程是在城市建设中，由政府规划建设的旨在为居民生活、工作提供更多便利，促进城市健康长远发展的人民公共项目，包括城市道路工程、城市桥梁交通工程、城市地下排水工程等。市政工程的好坏直接影响着城市的有序发展和城市居民的生活水平和质量。同时，市政工程还承担着促进城市物质文明和精神文明建设的重任。随着近年来我国城市规模的不断扩大，各个城市都投入了较大的财力进行市政工程项目的建设工作，因此对于市政工程建设中的造价控制与管理已成为实现市政工程建设良性发展的重要课题。全过程造价控制与管理技术因其在工程造价控制方面的优势，能有效的把整个工程的建设费用控制在成本预算内，已成为目前实现市政工程项目建设常用的造价控制方法，并在实际应用中取得了不错的效果。

一、投资决策阶段的工程造价管理

长期以来，我国在市政工程建设上造成的最大浪费在于在市政工程的决策阶段没有做好整体的管理和控制工作，最常见的情况是，对工程造价的预算设计往往是在工程设计图纸确定之后，因此在相关成本预算中忽略了前期设计的成本。根据相关调查显示，前期决策对于工程造价的影响高达95%以上，而初步设计对于工程造价的影响也达到了75%以上，工程技术设计则可造成对工程造价35%的直接影响。由此可见，在工程前期决策阶段就开始进行全过程造价管理的重要性。如果在这一阶段忽视了对造价管理的前期控制工作，必然导致在后期的设计、建设、管理过程中出现诸多问题，最终造成建设成本失控，必须不断追求资金支持。很多实例都验证了决策阶段进行造价控制与管理的重要性，很多市政工程成本结算时超出成本预算，最终都被证实是由前期投资预算方面的偏差造成的。

针对这一问题，在工程决策阶段就必须把好成本造价的控制关，在具体实施方面应注意以下几点：

1、针对工程的类型和特点，结合以往的类似工程经验，充分发挥工程建设相关部门和单位，对工程项目进行大胆设想，结合工程的设计用途、所处位置，以及具体的功能要注，对工程建设实施进行科学合理的规划，保证在工程项目决策阶段就将成本预算偏差降到最低。

2、工程项目建设的各个相关部门和单位，应本着严谨的工作态度，针对工程建设的各个环节，进行多种实施方案的设计工作，通过全方位的比较分析，结合工程项目需要达到的社会、经济效益，选择出一个最佳的建设方案。

二、设计阶段的工程造价管理

工程项目的设计可以说是整个工程的灵魂，这一阶段的工作决定了工程整体的成败。市政工程项目的设计需要综合考虑多方面的问题，比如设计质量应符合国家的相关标准规定、相关设计必需满足工程项目各项功能的要求、设计工作还要体现出对市政项目经社会经济效益的体现等。最重要的，工程的设计直接决定了整个项目的投资规模。因此，这一阶段的工程造价管理必需着重注意以下几点：

1、组织工程项目相关的各个部门和单位，对相关设计方案进行全面论证，做好项目应用价值的分析，从而选出最有利于发挥市政工程项目作用的设计方案；从技术层面做好相关技术在成本质量控制方面的经济性和可行性，选出最科学、经济、合理、环保的技术实施方案，在保证工程质量的同时，最大程度的降低工程成本。

2、在工程设计阶段，就需要对工程所需建筑原材料进行市场情况分析，根据国际标准和市场报价，结合工程质量标准要求，选择最具性价比的原材料进行购置安排。

3、在设计审核过程中，需按照国家相关标准对设计进行严格的工程造价控制，针对满足设计要求之外的设计需对其合理性进行综合性的分析考虑，以免造成不必要的成本浪费。

4、利用项目经济责任制将设计相关的责任落实到具体设计部门和个人，以此保证工程设计的科学性和合理性，避免因设计方面的问题对整个工程的造价造成不良影响。

三、招投标和施工阶段的工程造价管理

为保证工程施工工作的顺利开展，相关的招投标工作应在公开、公平、公正的基础上进行。对于工程的造价管理，在招投标的过程中，应体现了政府的廉政建原则，通过规范的招标程序选择最合适的施工企业进行工程的具体施工建设工作。这一阶段的工作对于保证工程质量、降低工程成本具有非常重要的意义。合理的成本控制和科W的技术投入是保证工程的建设进度的基本条件。在完成了招投标工作进行合同签订的过程中，需对合同双方的权利和义务进行书面的明确，尤其是在施工费用发放方面，双方应形成具体的规定和责任划分，并在工程施工阶段积极落实相关内容，保证工程建设严格按照合同规定进行，将可能影响工程造价的不确定因素尽量控制到最少，使所有环节的技术施工、成本费用具体化保证工程的顺利施工。在这一阶段进行成本控制和管理，需要注意以下几点：

1、在市政工程的工程施工成本预算中，有70%都用于材料的采购，也就是说对材料供应费用进行合理控制是施工阶段实现有效的成本控制的关键。因此，在施工过程中应加强对施工原材料的选购和使用管理，通过专门的负责人对施工阶段每个环节的材料流动、使用成本进行详细纪录，是避免施工阶段材料使用出现问题的有效办法。

2、在工程建设施工期间，工程管理监督部门需对工程施工的各个环节的实际情况进行充分了解，及时跟进工程进度，结合实际的施工条件和环境，对工程施工过程中的造价管理进行结算记录，为工程竣工阶段的成本核对工作奠定基础。

四、竣工阶段的工程造价管理

工程竣工阶段的一项重要工作就是在工程质量验收的基础上，对工程的结算清单进行核对，并进行整个工程造价的结算和控制。这一阶段的工作，需做到以下几点：

1、根据合同规定，进行工程竣工的结算工作，相关审核人员需严格控制超出合同规定的其他费用，对于没有在合同规定内的费用应予以扣除，对于违反合同规定的部分应进行违约金的扣除。

2、针对工程施工期间的设计变更产生的相关费用，应结合实际情况，根据相关规定对变更项目的成本进行计算，审核时需在保证项目单价的正确性的基础上进行。

3、在进行成本验收时，应根据招投标确定的工程单价进行严格的执行工作，保证投标人的综合单价的确定不变，遇到工程变更等情况，在进行成本核算时也应严格执行投标单价，遇到则于建设原因而出现的清单遗漏或没有超出误差范围的清单，就根据合同双方签订的约定办法进行处理。针对工程变更产生的成本，在进行审核时需提供建设单位、施工单位、监理单位三方共同签字盖章的书面文件，才能将其相关成本纳入成本结算。

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[关键词]社会组织；城市竞争力；提升

一、社会组织与城市竞争力的关系

（一）社会组织的界定

社会组织，一般指由志愿人员组成并致力于实现某种价值目标，但不以营利为目的、从事社会公共事务，处于政府和市场以外的独立的民间组织。根据我国民间组织管理局的划分，一般把社会组织分为三类：一是社会团体；二是基金会；三是民办非企业单位。

（二）城市竞争力的定义及构成要素

据中国社会科学院城市与竞争力研究中心编的《全球城市竞争力报告》把城市竞争力定义为“城市在竞争和发展过程中与其他城市相比较所具有的吸引、争夺、拥有、控制、转化资源与争夺、占领、控制市场，多快好省地创造价值、为其居民提供福利的能力，其中为其居民提供福利是城市竞争力的最终目标。”据《全球城市竞争力报告》的分类，共有六大城市竞争力构成因素，分别是以企业和经济为核心的企业素质、当地要素、当地需求、内部联系、公共制度、全球联系。当然，在这六大因素下还可根据不同的标准细分出更多的子因素。为突出社会组织与城市竞争力之间的关系，本文仅从社会组织在提升城市竞争力方面能够发挥作用的领域，即二者之间的相关要素展开分析。

（三）社会组织发展与提升城市竞争力的互动效应

根据前文界定的城市竞争力构成因素，与社会组织相关的要素包括企业素质、内部联系、公共制度及全球联系。其中，全球联系又称之为外部联系，因此本文把社会组织与城市竞争力之间的相关要素归纳为企业素质、公共制度及内外部联系。

1、企业素质与社会组织

就企业素质而言，现代企业素质的提高不仅是企业内部需要关注的问题，同时也是行业协会、商会等社会组织所致力要提高的重要方面。随着企业数量的不断增加和行业的不断纵深发展，行业协会、商会等社会组织便自然而然地诞生，这是促进城市中企业的持续、规范发展的必然要求。由于企业以追逐利益最大化为其生存发展的首要前提，因此在发展过程中难免会出现一些只顾及自身发展，实则“短视”的一些决策和行为。出于对促进企业自律、行业可持续发展的多重因素考虑，行业协会等类型的社会组织的产生，从长远和全局来看，无疑有益于企业和行业的良性发展。

而从提升城市的竞争力而言，企业素质的提高又处在了核心的地位。一方面，城市的发展和综合实力的提高需要通过企业的发展壮大来实现经济能力的“量”的提高。另一方面，城市的发展和综合实力的提高还需要发展成熟的行业协会对辖区内企业进行引导和提升，从而实现企业的集约式发展、合理化管理组织和科学的运行，这将有助于形成和发扬企业文化，并不断提高企业的综合素质和竞争力，最终促成城市竞争力的“质”的提升。具体而言，只有一个成熟的产业集群才能达到具备知识外溢效应显著、产业整体创新能力较高和集群内信任机制健全，有序竞争的状态。而一般尚未达到成熟阶段的产业集群，由于缺乏有效的创新网络，许多研发活动仅限于企业内部，缺乏集群内其他企业参与与支持以及信任约束机制的不完善等，企业之间恶性竞争的现象往往较为严重。因此，健全的社会组织网络和成熟的社会组织发展生态对于提升企业和行业素质方面的作用不容忽视。

事实上，行业协会的出现和不断完善，既有利于团结行业内的大多数企业，加深同行业间的相互交流，同时还有利于归纳和发现行业发展存在的问题，并就此进行共同的研讨和改进，从而促进行业往更优的方向发展。一方面，行业协会可以通过企业会员的登记信息较先地掌握行业的实际状况和面临的问题；另一方面，行业协会还可以通过企业会员们“转让”的部分权力对行业内一些不良现象进行纠正，督促企业会员自律，提升企业自身素质，并制定达成共识的行规，以求最终实现促进行业良性发展的目标。从长远来看，行业协会商会对于企业会员的监督、规范和完善作用最终将从根本上提升企业素质和行业前景。而优良的企业素质和相当的经济规模必然对城市竞争力的构建和提高起到重要的推动作用。

2、公共制度与社会组织

公共制度是城市中社会生活必不可少的部分，与构成城市的主体――公民密不可分。《全球城市竞争力报告》中把公共制度定义为“政府制定的约束经济主体交往、维护社会发展的行为规则”。关于公共制度对于城市生活或者社会发展的重要性，社会上普遍形成这样的共识：“良好的制度可以有效降低交易成本，提高交易的效率，可以对经济主体产生有效的激励和约束，可以保证公民获得应有的福祉，减少不平等和歧视”。也就是说，城市发展的综合水平，或者更确切地说，城市竞争力的大小不仅与其经济总量和效益相关，而且与公共制度的构建与执行关系密切。

长期以来，一般都认为公共制度与政府有着最大最直接的关系。诚然，公共制度作为维护和保障社会公共产品的生产与提供，以及维护社会发展秩序的重要工具，政府需要不断提高自身管理水平，通过更为科学的决策及实施办法推动城市公共制度的建立和维护。从另一个角度看，公共制度的制定与实施都离不开公民及由公民组成的社会组织的有效参与。因而，在政府的公共政策的制定中，政府自然是主体，但是，政府并不是唯一的一元。公民的参与本身具有促进信息开放和交流，增进公民独立决策和影响政府决策方向的能力，并有利于政策的执行。社会组织的积极参与，不仅有利于政府充分利用社会资源加入到社会管理的公共事务中去，进一步优化政府的管理职能；而且还有利于提升公共服务的质量，通过社会组织的草根特性，紧密联系群众，进一步增进社会凝聚力；此外还可以促进相关社会组织的成长，通过向社会提供公共服务，锻炼自身组织的能力并增强其在社会上的影响力，建立与政府部门的互动合作。

而公共制度的完善、社会公共服务的到位、社会的稳定和谐这些都是构成城市竞争力必不可少的要素之一。而城市社会领域的不断完善自然会提升对人才的吸引力，同时也能够保证高端人才能过在所在城市内获得良好的生存和发展环境，从而实现城市的人才战略。此为社会组织在协助提升公共服务质量以外起到的吸引人才、留住人才的连带作用，这也是城市竞争力组成的重要一环。

3、内外部联系与社会组织

就内外部联系而言，城市竞争力的提升需要树立相应的城市形象，而社会组织在城市形象的树立以及对外展示方面扮演着举足轻重的角色。在加强内部联系方面，社会组织立足于市民，下达基层，上可汇聚市民心声表达意愿，既可加强社会各界之间的联系与交流，又可增进社会凝聚力，促进社会和谐。在发展外部联系方面，社会组织在政府的官方渠道之外另辟蹊径，通过开展各类非政府的、非官方的、民间的交流活动，既可提高城市的区域化以及国际化程度，同时也能帮助把城市的文化、经济、社会等方面的发展成果对外展示。可以说，社会组织之间的网络以及其内外部联系是城市对外宣传和推广的一扇窗户。

我国社会组织中大多数都属于自下而上的草根组织，这些组织的成员来源于普通市民，且其活动的领域也都是与市民生活息息相关的方方面面，因此在倾听市民心声、反映民意、满足市民需求等方面，社会组织有着天生的优势，同时也是其后天成长与发展的必然要求。另外，社会组织还可以充分发挥其作为政府与社会之间的中介媒介作用，促进下情上达以及政令畅通，加强政府与企业、市民之间的沟通。

此外，由于大部分的社会组织从事的都是公益事业，通常都专注于某些特定的价值目标和价值关怀，通过他们的各种实践活动和社会服务，既满足了服务对象的需求，同时也在向社会倡导、传达了志愿精神，能够在潜移默化中培育公众的公益意识，帮助建立社会的公共道德。

由此可见，社会组织在开展其自身活动的同时也间接地促进了社会文化的塑造，在诠释城市文化、展示市民精神风貌方面有着重要的作用。而社会组织在进行对外交流时，既可以通过与市外、省外乃至国外社会组织的合作，引进出有益于本城市的外地经验、技术、人才、资金等，还可以代表民间力量在参加国际活动中对国际决策过程施加影响，使城市的利益和愿望能够更多地展示和体现在相关的决策过程中。

总而言之，社会组织作为公民社会的主要载体，其组织的构成和活动的范围都紧紧扎根于城市中的居民们。因而，社会组织的发展无疑与公民的社会生活息息相关，同时也是推动城市发展的重要力量之一。因此，在致力于提升城市竞争力的同时，鼓励社会组织的参与和推动其发展是十分必要的。

二、促进社会组织发展进而提升城市竞争力的可行性分析

我国社会组织的发展与西方相比发展较晚，而各类社会组织在经济、政治、文化等多个领域中的作用日益凸显。对于一个城市而言，社会组织在创新社会管理、建设公民社会、提升城市竞争力方面所能发挥的作用不容忽视。综合前文对社会组织发展与城市竞争力提升之间的关系梳理，笔者认为可从以下几个方面入手，在促进社会组织自身发展的同时，以求达到提升城市竞争力的效果。

（一）社会组织的发展需要理论创新

从社会组织目前的发展现状来看，我国城市，尤其是大中型城市中的社会组织经过一段时期的发展已达到了一定的数量和规模，并开展了一定数量的活动，同时也积累了相当的经验。与此同时，社会各界对于社会组织的认识也在不断的加深。在实践过程中，各类社会组织的发展已经取得了一定的成绩，这些经验需要经过总结和提炼，有助于现有的社会组织发现问题并及时寻求科学的解决办法，同时还可为更多新建立的社会组织提供有价值的参考。

另一方面，社会组织在时间过程中也难免会遇到一些问题和发展的瓶颈，如如何实现自我造血的功能，摆脱资金短缺的困扰、提高组织的活动能力和影响力等等。而仅由单个社会组织去思考和解决这些带有共性的问题，难免出现“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的情形。因此，对社会组织的发展进行系统研究和理论创新，从更宽广、系统、全面的视角来检视社会组织，这是有益于社会组织发展的必要之举。

（二）社会组织的发展需要体制创新

社会组织的成长与其所处的社会大环境有着紧密的联系。政府在贯彻执行当前的社会组织政策的同时，应当加大在培育和扶持社会组织方面的体制创新力度。

一方面，通过提高城市居民的公民素质、推动社会文化的发展等方式致力于创造一个有利于社会组织发展的社会环境。当前社会组织的发展面临瓶颈，其中一个重要的原因就在于公众对于社会组织的不了解、甚至抗拒。要为社会组织的发展打开局面，创造条件让公众深入了解社会组织，近距离接触社会组织，鼓励部分群众身体力行加入到其中的行列，公众对于社会组织的了解越多，自然对其所宣扬的慈善公益、行业利益、公众福利等价值观产生一定程度的共鸣，也就实现了对社会组织的了解乃至肯定。

另一方面，通过完善面向社会组织的扶持政策，实现从以往的常态化资助到动态管理的转变。具体而言，政府在对社会组织进行专项拨款扶持时，可以把所拨款的资金进行细化分类，清晰界定社会组织的启动资金、项目经费、专项经费以及运作经费等，并且对每项经费的使用进行全程的监督。与此同时，每年定期对获得资助的社会组织进行一到两次的抽检，除了对其资金的使用进行审计，同时对其活动开展的成效进行评估。动态管理的根本目的除了可以及时发现和纠正问题，更为重要的是，可以识别出优秀的社会组织，在下一年度的资助中可以有选择性地适度倾斜于这部分社会组织，避免资源的平均分配。

此外，通过建设面向公众的平台，把社会组织的相关资料、活动信息、组织年报、财务报告等进行公示。如此一来，不仅公众可以便利地在固定的平台获取社会组织的信息，有助于公众对身边社会组织将要进行或正在进行的服务项目和系列活动有更直接的了解，而且也为社会组织主动公示其相关信息并接受社会监督提供了方便。而这一信息平台还可以实现社会组织之间的信息和经验共享，促进彼此的沟通与交流。

（三）社会组织的发展需要能力创新

要实现社会组织的发展需要从根本上提升社会组织自身的能力水平以及社会服务水平。就社会组织的现状而言，尽管从数量的方面社会组织的发展达到了一定的规模，然而其具体的能力仍有较大的上升空间。

在组织内部，除了要实现科学规范的内部管理制度以外，还要对组织员工进行常态化的具有针对性的培训，提高其服务的专业水平。同时，现有的社会组织中大多数员工的年龄结构趋于年轻化，且文化程度较高，结合年轻一代和知识分子的需求和特点，采取相应措施增强员工与组织之间的凝聚力，关心员工的个人成长，从而减少人才的流失是社会组织发展的软件保证。

在组织的外部，社会组织要学会利用一切可以利用的资源提升自身社会形象，善于利用新媒体等为组织及其活动进行有效的宣传。而加强与各类社会组织之间的交流则可有助于吸收相关的有益经验，掌握到所在地更多的需求信息，为更好开展自身活动，及开拓跨领域的服务项目创造条件。

综上所述，社会组织的发展为实现更好的社会公共服务提供了可能，在政府和市场以外开辟了第三条道路，为解决社会转型过程中出现的问题提供了传统办法以外的选择，同时也为更好建设和谐社会贡献了其力量。在公共服务领域，社会组织的发展既是城市竞争力的体现，同时也是城市竞争里的重要组成部分之一。应该指出的是，社会组织的作用不应当只停留在解决现有问题的层面，而应该从更宏观更长远的战略高度出发，着眼于在预防社会问题的产生方面发挥其应有的作用。

参考文献

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[2]马占稳.民间组织发展与北京世界城市建设――从城市竞争力视角看.《城市管理与科技》，2011.13（3）

[3]倪鹏飞，彼得.卡尔.克拉索著.全球城市竞争力报告（2009-2010）.北京：社会科学文献出版社，2010

篇5

[关键词] 新生代农民工;半城市化;社会复合治理;路径分析;思路与对策

[中图分类号] F320 [文献标识码] B

一、问题的提出

在旧生代农民工落叶归根、逐渐退出历史舞台的背景下，在代际更替中成为农民工群体主体的新生代农民工已经成为新型城镇化的主导力量。相比父辈，生长在城市、远离农村和农业、具有较高文化素质和处于迥异时代背景的新生代农民工在价值取向、社会心态、个人诉求、行为逻辑、参照目标、身份认同、生活方式等诸多方面体现出显著不同的特征，因此对农村和土地的眷恋有所消减，而对进入城市社会有着较强的期盼和憧憬。

然而根源于户籍制度的城乡二元体制使新生代农民工虽然在经济上、甚至在身份上融入城市，但是却面临着就业歧视、社会网络狭窄、人力资本匮乏、心理认同度低等问题。新生代农民工城市融入过程中存在经济上融入，社会和心理上嵌入的非实质性融入现象，传统的由户籍制度导致的二元结构正在城市内部演变成为新的二元结构，即新生代农民工处于半城市化状态，处于城市与农村的双重边缘，是一群没有认同或认同内卷化了的、悬空的一代，这使得新生代农民工成为真正市民、与城市融入的梦想遭遇到前所未有的诸多尴尬与无奈。

随着新型城镇化进程的不断推进，人的城镇化已经取代物的城镇化成为新型城镇化战略的核心，在城镇化过程中需要注入人文关怀、需要融入人性理念，让新型城镇的每一个角落都能彰显人性的光辉。新生代农民工半城市化问题不解决，不仅会使新型城镇化进程和新型城镇化的质量受到影响，而且也影响社会的和谐稳定。然而，新生代农民工城市融入是一个复杂的课题，不仅要跨越城乡二元制的藩篱即取得城市户籍，还要能够形成城市的生活方式、价值观念，拥有一定的融入城市所必需的心理资本，获得本地市民的情感接纳和社会资本，并且拥有在城市安居兴业所必需的人力资本。

国家新型城镇化规划提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”，十三五规划纲要中也提出“加快农村转移人口市民化，深化户籍制度改革、实施居住证制度、健全促进农业转移人口市民化的机制，加快新型城镇化步伐”。无论是国家新型城镇化规划，还是十三五规划纲要，都从政策、制度或机制上给予外来人口更多的、更公平的享受市民待遇的机会。因此，在这一趋势下如何使新生代农民工更好地融入城市，彰显新型城镇化过程中人文关怀和人性理念，是非常有意义的研究课题。

鉴于新型城镇化所提倡的人性关怀以及新生代农民工的独特性，基于国家新型城镇化规划和十三五规划纲要提出的农村转移人口市民化的政策、制度和机制保障，研究影响新生代农民工半城市化问题的成因并寻找解决半城市化问题的合理路径，对于新生代农民工真正融入城市、持续改进我国城镇化质量、推进我国新型城镇化进程意义重大。因此，本研究在对文献进行梳理的基础上，利用SPSS22.0统计分析软件，以对新生代农民工半城市化问题成因进行的问卷调查得到的抽样数据为基础，选取影响新生代农民工市民化意愿影响因素为自变量，以新生代农民工市民化意愿为因变量，通过单因素卡方检验及二元logistic回归分析，验证新生代农民工的半城市化状态与心理资本、社会资本、人力资本的相关关系，在此基础上建立基于三种资本协同的新生代农民工城市融入模型，并以城市融入模型为基础，提出了新生代农民工半城市化问题的社会复合治理解决思路与对策。

二、国内外研究现状

基于中国特有的城乡二元模式以及户籍制度对于新生代农民工城镇化的影响，在城镇化、半城市化、城市融入以及新生代农民工问题方面的研究形成了中外分化格局。

第一，西方学者在早期人口迁移理论的基础上，以流动人口和移民为研究对象，关注城镇化以及流动人口和移民的城市融入状况。

西方早期的人口迁移理论，利用归纳方法对人口迁移状况进行解释，力图发现人口迁移内在的规律和特征。其中建立在一定假设基础上的推拉理论、预期收入理论、劳动力转移理论等都从工业化、城市化视角研究农业转移人口问题，成为现代人口迁移研究的基础。在此基础上，西方学者深入探讨了城镇化与经济社会发展之间的关系及其后果，提出了由城镇化所导致的“城乡发展失衡”、“过度城市化”等今天依然困扰世界城市发展的问题。20世纪80年代以后，西方的人口迁移与城镇化问题研究逐渐从宏观视角转向对于转移人口个体及家庭迁移动因或迁移行为等微观层面的研究。

西方学者的半城市化研究始于20世纪50年代的对于半城市化现象的论述，后来演变成为从特征、过程的角度定义半城市化，并对半城市化问题发展机制、发展现状以及产生的后果进行深入探讨。由于不存在城乡二元体制，西方学者对于流动人口半城市化的解决机制研究主要聚焦于心理层面，如社会熔炉理论、社会同化理论提出的流动人口通过接受当地主流文化、建立社会网络并实现心理认同的同化过程。

西方学者的研究虽然在与中国迥然不同的国情和制度背景之下展开，但为中国错综复杂的城镇化问题提供了深入研究的良好平台，为中国农村人口市民化问题的解决提供了良好的借鉴。

第二，国内学者以普通意义上的农民工群体流动为研究起点，进而考虑新生代农民工独特性以及其在农业转移人口中的主体作用，对新生代农民工的城镇化及半城市化问题进行深入研究。

20世纪80年代开始，来自社会学、人口学、经济学、管理学、政治学、地理学等学科的诸多学者，基于各自学科视角对农民工群体的流动问题展开研究。研究内容从早期关注的流向、规模、人口学特征等人口流动的静态特征，逐步演变为流动过程、工作和生活状态、行为方式、社会融合等社会经济动态特征，以及人口流动对流入地和流出地的经济社会影响等。

以王春光（2001）首次提出新生代农民工的社会认同与城市融入问题为标志，学界开启对农民工代际特征以及新生代农民工的热烈讨论。在王春光城市融入与半城市化研究的基础上，学界在三个方面就新生代农民工的半城市化及城市融入问题进行广泛探讨。第一，对农民工半城市化状态进行验证和分析。通过考察新生代农民工的工作和生活方式、社会认同、群体特征、权益保障、心理状态、就业状况、城市融入等方面，指出虽然在消费方式、生活方式方面，新生代农民工已经基本市民化，但非正规就业和发展能力的弱化、居住边缘化和生活“孤岛化”以及社会认同的“内卷化”都使其处于城乡两栖的半城市化状态，影响中国的城镇化进程。第二，对于新生代农民工半城市化现象的形成原因进行分析，居于主流的观点是我国城乡二元体制的户籍制度导致新生代农民工半城市化的“制度决定论”。还有学者提出，新生代农民工自身人力资本、物质资本和社会资本的匮乏也是导致其半城市化的原因。第三，农民工的半城市化状态已经呈现出结构化、长期甚至是永久化的特征，因此学界展开了对农民工半城市化的演进趋势及成本测算的相关研究。

经过修正的西方人口迁移和城镇化的相关理论等被广泛运用于我国城镇化研究。然而，由于我国与西方城镇化在宏观场景、推动力量、历史历程、政策安排与现实后果方面都存在巨大差异，因而在借鉴和运用西方相关理论时，应该结合我国实践并结合时代特征。与此同时，伴随着新型城镇化的推进，中国的城镇化研究水平也日益提高。在研究技术上，早期以规范研究为主，发展到目前占主流的各类实证研究，学者们大量使用的实证方法如Logit模型、OLS回归分析、Profit模型等分析方法，取得了许多令人瞩目的研究成果。

怎样实现新生代农民工从半城市化到完全市民化？影响新生代农民工融入城市的关键因素是什么？又如何避免半城市化所导致的城市贫民窟现象？以上问题的解决对我国新型城镇化的推进意义重大。然而，纵观国内外对新生代农民工半城市化的相关研究，居于主流地位的“制度决定论”已经无法很好解决当前新型城镇化提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”的户籍制度改革趋势下新生代农民工仍旧处于半城市化状态以及无法融入城市等问题，因此，亟需从新生代农民工软实力――心理资本、社会资本和人力资本的视角打破以往研究中影响新生代农民工市民化各种因素各自为政的桎梏，通过三种资本的协同作用对新生代农民工的半城市化问题提出解决思路。

三、基于心理资本、社会资本、人力资本协同的新生代农民工半城市化实证研究

通过对国外劳动力迁移、城市化进程和半城市化现象进行简单的梳理和分析，以及对我国新生代农民工半城市化和城市融入问题进行回顾，本研究归纳出了新生代农民工“半城市化”的表现特征、成因及演变趋势，新生代农民工市民化的影响因素及面临的问题。经过文献梳理和归纳，新生代农民工市民化的影响因素为：人口学因素、心理资本因素、社会资本因素、人力资本因素、制度因素。

以1980年后出生、16周岁以上农村户籍外来务工人员的市民化倾向及其影响因素为研究对象，进行了新生代农民工半城市化问题的大型问卷调查。本次调查共回收有效问卷1132份，问卷Cronbach'salpha系数=0.8647，表明问卷具有较高的信度。实证分两部分。首先，在问卷调查获得统计数据的基础上，本文在5%的显著性水平上，利用SPSS22.0统计软件，采用单因素卡方检验对第二部分提出的理论框架，即各个影响因素与新生代农民工市民化倾向的关系进行单因素验证。实证结果表明，所有因素的显著性值都小于5%，可以认为这些因素单独与新生代农民工市民化意愿相关。其次，运用SPSS22.0统计软件对数据进行处理，进行了新生代农民工城市化倾向影响因素的logistic回归分析。对于单因素卡方检验结果显示显著相关的因素，可以运用二元logistic回归分析研究在其它因素影响下每一因素对于市民化意愿的影响以及各因素的相对影响程度。由于因变量新生代农民工市民化倾向（有市民化倾向=1，没有市民化倾向=0）为虚拟变量，且为只有两种结果的定性变量，故可以采用二元logistic回归模型对新生代农民工市民化倾向影响因素进行分析。

在模型设计中，可以假设P为有市民化倾向的概率，而1-P为没有市民化倾向的概率，对P进行logit转换，记为logitP，以logitP为因变量建立的线性回归方程为：

Log itP = a+b1x1+b2x2+…+bnxn （1）

由（1）可以导出：P= （2）

（2）式为logistic回归模型。在式中，a为常数项或称为回归截距，bi为第i个影响因素的logistic回归系数，xm为作为第i个影响因素的自变量。

本研究在选入变量α=0.05的水平上，运用SPSS22.0统计软件对被调查的1132个样本的截面数据进行logistic回归处理。在对数据进行处理的过程中，采用自变量组分步强制纳入法，分别就人口学因素、心理资本因素、社会资本因素、人力资本因素、制度因素五组自变量对新生代农民工市民化倾向的影响作用进行分析。实证研究的结果表明：心理资本因素、社会资本因素和人力资本因素均对新生代农民工市民化意愿影响显著;虽然制度因素的影响更加显著，但国家一系列解决农业转移人口市民化问题的政策措施出台后，制度因素的影响将产生变化;人口学因素对市民化意愿的影响不确定。

四、基于心理资本、社会资本、人力资本协同的社会复合治理的解决思路与对策

张红芳，吴威（2009）认为，心理资本、社会资本和人力资本具有协同关系，三者的协同是开发个人潜能、形成组织竞争优势的关键。林竹（2011）认为，通过心理资本、社会资本和人力资本的协同可以解决新生代农民工的就业问题。张洪霞（2013）也认为，通过三者的协同可以解决农民工的社会融入问题。本研究认为在国家制定出台了一系列农村转移人口市民化的政策、制度和机制保障的情况下，通过心理资本、社会资本和人力资本三者的协同可以提高新生代农民工的城市融入程度，解决其半城市化问题。

所谓社会复合治理主要指社会治理结构从政府作为单一主体排斥其他主体参与，向多种社会主体协同以促进治理绩效优化和提升社会整体治理能力转变过程中的一种新型治理形态。作为一种新型治理模式，复合治理的治理主体强调多元参与主体的“复合型”协同参与，更加注重社会组织参与主体在治理机制中的平等地位;治理过程强调政府与社会组织间的“双向互动”，即通过政府部门的主动作为和其他各主体的全面参与，实现“双方”的优势互补，建立良好的互动伙伴关系;治理结构强调多元参与主体间的横向互动，与传统科层组织形成网格状治理结构，各个参与主体成为连接多渠道治理路径的结点，其网络触角涉及社会生活的各个方面，对社会需求反应更为及时灵敏。因而，新生代农民工半城市化问题的解决作为社会治理的重要内容，应该引入复合治理的理念，引导第三方组织和企业与政府进行“复合型”协同型参与，构建政府、企业和公民社会三维结构下的多元主体复合治理模式，有利于打破单一主体的政府治理模式，提高问题的解决效率。所谓社会复合主体是指在促进经济发展和社会进步的创新行动过程中，多个不同社会主体共同参与、主动关联所构成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型主体网络。据此加以引申和延展，新生代农民工半城市化问题解决的复合主体则是指以政府为主导，形成政府、企业和社会组织“三位一体”的复合主体，旨在打破不同主体间的“部门分体制”，塑造一种互相嵌入、功能互补的互通互联协同治理模式。其核心思想体现在：一是注重“政府―企业―社会”三维合作的组织模式，也注重不同主体的主动性和专业性，促进各主体的优势复合发挥。二是复合治理主体构建了主体间相互融通，共同分享，优势互补的互动平台，打破了治理全过程不同环节、领域的部门割裂、主体分立。三是实现主体间互联互通的内部化，对于有效整合多主体间的社会资源，加强融通协同，提高治理效率具有实然性。因此，如何在实践中构建政府与企业主体、政府与第三方组织及企业主体与第三方组织之间“双向互动”的良关系，形成优势互补和犄角支撑的耦合型治理格局，是深化和创新半城市化问题解决路径的一种新探索。在这一社会复合治理结构的支撑下，运用政策、法律、社会、经济等多种手段，通过全方位培训增加新生代农民工人力资本，从而增强对城市居民身份的自我认同以增加其心理资本，增加其职业交流并在此基础上增加以业缘为基础的社会资本;通过各主体努力增加其与城市居民的沟通、交流渠道以增加其社会资本，从而使其拥有心理归属感，并拥有更多信息渠道从而增加其人力资本;通过网络组织进行的包括心理援助和心理咨询在内的心理培训，加强对其挫折心理的疏导，提高新生代农民工的心理资本，促进其主动融入城市以提高社会资本，激发其自身强烈的成就动机以提高人力资本。

[参 考 文 献]

[1]张兆曙.城市议题与社会复合主体的联合治理――对杭州3种城市治理实践的组织分析[J].管理世界，2010（2）

[2]曹堂哲.公共行政执行协同机制――概念、模型和理论视角[J].中国行政管理，2010（1）

[3]何继新，陈真真.公共物品供给复合主体“复合型”协同机制研究――基于“价值链”理论视角[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（3）

[4]汪锦军.构建公共服务的协同机制：一个界定性框架[J].中国行政管理，2012（1）

[5]张洪霞.新生代农民工社会融合的内生机制创新研究――人力资本、社会资本、心理资本的协同作用[J].农业现代化研究，2013（7）

[6]陈藻.农民工“半城市化”问题研究――基于成都市的调查分析[D].西南财经大学，2013（4）

[7]林竹.农民工就业：人力资本、社会资本与心理资本的协同[J].农村经济，2011（12）

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第一，共同缔造是国家治理体系和治理能力现代化的“厦门模式”。会议认为，共同缔造既是认识论、也是方法论，一方面，它继承了优良传统，继续坚持走群众路线。另一方面，它契合了党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，蕴含着丰富的治理内核，为我国社会治理创新提供了一个典型样本，是治理在厦门的创新实践，是国家治理体系和治理能力现代化的“厦门模式”。

第二，美丽厦门共同缔造的试点成果集中体现了社会治理体系创新。会议认为，美丽厦门共同缔造坚持“核心是共同、基础在社区”，是社会治理、生态治理、协商民主、基层民主的探索实践。在主旨实质上，是在新形势下践行党的群众路线；在实施路径上，通过发动社会参与，理顺政府、企业和居民的关系；在工作方法上，有效运用了共谋共建共管共评共享；在目标追求上，致力于加强基层组织建设，打牢社会基础。

第三，对推进美丽厦门共同缔造实践提出了建议。专家指出，美丽厦门共同缔造要有更高的目标、更加民主化规范化的制度机制、更加可持续地探索实践，特别要在社会治理、生态治理、协商民主、基层民主等方面创造更多经验，造福于厦门人民，力争上升到更高的制度层面，为全国推进国家治理体系和治理能力现代化建设做出贡献。

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一、城市管理与政府职能调整的关系

政府职能是政府应当履行的职责和功能，它反映政府的存在价值和本质属性，具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性、扩张性等特征。政府职能是一个历史的、变动的、发展的范畴，随着社会主义市场经济的发展，我国政府职能的发展趋势体现为：在政府与市场的关系上，从微观干预转向宏观调控；在政府与社会的关系上，以经济发展为基础，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。总体概括就是要“建设服务型政府”，“强化社会管理和公共服务”。

政府职能是行政管理体制的逻辑起点，自然也是城市管理体制改革的切入点和有力抓手。党的十七大报告早就指出，行政管理体制改革，应当“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。从中可见，“转变职能、理顺关系”是“优化结构、提高效能”的必要前提，而“转变职能”又是“理顺关系”的前置条件。因此，政府职能是城市管理体系的首要要素，政府职能的转变是完善城市管理体系的首要问题。所以，构建科学的城市管理体系，应当以对政府职能的反思和重整为基础，应当坚持把理顺和转变政府职能作为完善城市管理体系的基本任务，以职能调整为使命，解决政府职能越位、错位和不到位的问题，实现职能调整和体制变革、机制变革、制度变革、方法变革的有机统一，使城市管理体系作为一个整体充分地发挥应有效能。基于此，有必要全面审视城市管理所涉职能，对其职能框架进行科学评估，对新形势下城市管理的职能体系进行合理界定。本文将立足于政府职能调整，以南京市的大城管改革为主要分析对象，对我国城市管理体系中政府职能的调整方向进行分析。

二、城市管理体系中政府职能的基本结构

城市管理体系中的政府职能具有体系性、完整性，是一个多层次、多面向的结构。

首先，根据城市管理体系中行政机关处理的是行政内部还是外部的关系，可将政府职能分为外部职能和内部职能。外部职能指的是行政机关在处理与行政相对人的关系时所履行的职能，直接体现为社会管理和公共服务。内部职能指的是行政机关在处理相互之间的关系时所履行的职能，它虽然不直接体现为社会管理和公共服务，但却是实现外部职能所不可或缺的。内部职能与外部职能之间存在一定张力，可能引发职权交叉、政出多门、相互推诿等问题，同样需要在体制设计中认真对待。

其次，就外部职能而言，从行政过程论的视角，行政机关与行政相对人的关系包括了两个环节——管理和执法，因而可将外部职能分为管理和执法两种基本职能。管理职能包括对公物的管理和对城市日常生活秩序的管理，即在行政相对人没有违法行为、也不存在违法可能性时，对其权利义务的确认和分配，体现正常的行政秩序。执法职能是对可能违法或已经违法的相对人予以规制的行政职能在具体行政行为的类型上包括行政检查、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等，其本质是在正常行政秩序被破坏或有破坏可能性的情势下，对违法的矫正和对秩序的恢复。

三、南京的大城管改革与政府职能转变

南京市在城市管理方面不断进行着改革探索，经历了两个阶段：一是从2002年8月至2009年1月的相对集中行使行政处罚权为主的阶段。二是从2009年2月至今的综合管理阶段。

2010年4月，南京实施“大部制”改革，对政府外部职能的改变包括：在大城管领域（即规划、建设、管理三位一体），管理职能仍相对分散，但相对集中了执法职能（但程度仍较低）；在“小城管”领域（即通常意义的、狭义的城管，主要是市容管理），管理职能和执法职能相对集中，管执高度合一。

在内部职能方面，针对比较突出的协调问题，大城管改革在市一级增设了城市管理委员会下设城市管理办公室，市城管委作为议事协调机构主要承担协调职能，市城管办负责日常工作。在区一级未设置城管委，由区人民政府直接协调，区人民政府与区城管局之间是领导关系。

但是，南京市大城管改革仍然处于探索阶段，现有职能未调整到位，其不足之处较为明显。

首先，从内部职能的结构来看，协调职能和领导职能还存在虚化问题。市一级主要是协调职能虚化，主要表现在：

（1）市城管委运转不畅，协调不力，不能对一些反复出现的结构性问题及时做出回应。

（2）市城管委的日常办事机构——市城管办尽管被赋予了规划、指导、协调、考评四大职能，但从运作实践来看，其工作重点不是协调，而是考核（由于市城管办没有真正纳入市城管局内，又在单独实施和市城管局同样的考核职能，客观上形成了两个考核体系。但由于考核内容、考核项目和考核标准不统一，导致有时候两者对同一对象的考核结果不尽一致），偏离了设立宗旨。

（3）市城管局的角色模糊。一方面，由于城管工作的重心下移，市城管局仅保留6项行政处罚权，执法人员也仅有146名，难称综合执法机关。另一方面，市城管办与市城管局相互独立，市城管局缺乏对市政府其他部门和区街政府的协调能力，也难说是综合协调机关。再者，由于“条块结合、以块为主”的双重管理体制将最为重要的人事权和财政权赋予了区级党政和人大，市城管局所保留的仅仅是考核权等少量权力。

（4）市城管委运作效果不佳，没有形成常态机制，部门权限冲突缺乏常设协调者的问题继续存在。从区和街道这两级来看，则可能存在协调职能和领导职能双重虚化等问题：

一是区级政府协调职能的虚化。由于区政府事务颇多，能否很好履行协调职能存在疑问。

二是由于实质上形成了街道管理为主的体制（各区执法大队向街道派驻执法中队，实行区街双重管理，中队队员则分别挂钩到社区，实行城管服务进社区。有的区甚至将队伍的日常管理考核职责交给街道），区级政府（甚至区城管局）对本级城管执法队伍的领导职能被虚化了。

三是条块关系不畅，权责不尽统一。尽管区街城管执法队伍的人、财、物下放到各区甚至各个街道管理，“但出现问题却由市城管局承担”。换句话说，市城管局只承担指导职能，却要承担领导责任。

其次，从外部职能来看，原有问题也没有很好解决。一是执法职能仍然不够集中，容易发生权限冲突。例如，南京市涉及城市管理的15个部门都拥有自己的执法队伍，有的部门内部还有多支执法队伍，南京市住建委内部有市住房保障和房产局（10人）、市房产监察大队（8人）、市政公用监察大队（36人）、市城市建设管理监察支队（16人）、市建筑安全生产监督站（165人）、市地铁交通设施保护办公室（205人），此外，市交通局、市规划局、市城管局、市文广新局都拥有两支以上名目不一的执法队伍。二是服务职能难以落到实处，社会反响一般。

四、《治理条例》对南京市政府职能的调整

《治理条例》针对大城管改革中的遗留问题，以法治化为破题之解，按照现代行政法治的要求，大力推行以民主、科学、法治为依归的“城市治理”理念，推动城市政府职能转变，正在形成独具特色的城市管理模式，具有重大而深远的意义。

《治理条例》的制度创新可以概括为三个转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变；二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”；三是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅倚靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的管理模式。这些创新亮点，体现了《治理条例》制定者的立法追求，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。

《治理条例》对南京市政府职能作了创新设计，包括以下几个方面：

一是在内部职能方面，加强了协调职能、调整了领导职能、理顺了条块关系、统一了权责配置。具体来说：（1）加强协调职能，科学设计协调主体（在市一级设置城市治理委员会进行高位协调），合理配置协调权力，改善协调机制。城市治理委员会使得公民及社会组织得以共同参与城市治理，使行政机关的决策建立在权衡各种利益诉求和共识的基础上，降低了权力滥用的可能性。（2）改善领导职能，理顺条块关系，一是进一步明确执法队伍的领导关系，以块为主，突出块的领导职能——将大部分执法队伍划归街道领导，市城管局和区城管局只领导直属的少量执法队伍；二是不强求条条的上下对口，条对块（市城管局对区政府，区城管局对街道办）定位于指导职能或协调职能。（3）统一权责配置，将领导权的享有者与领导责任的承担者相统一。

二是在外部职能方面，深入推进综合执法，加强对综合执法的监督。多年来，我国行政执法体制的改革日趋深入，从相对集中处罚权到综合行政执法，为解决多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题探索出了一条有效的路子。同时，对综合执法的监督也同样重要甚至更加重要。综合执法是对执法权力的高度集中，权力容易被滥用，滥用的后果很严重。

为此，一方面，《治理条例》专节规定了执法协同制度，强调行政处罚权相对集中，规定了各部门之间的衔接程序，构建横向到边、纵向到底的执法责任网络，以消除地区之间、部门之间、上下游之间的管理真空。另一方面，《治理条例》加强了对执法者的程序约束，完善了责任机制。

三是在程序约束方面，《治理条例》作了比较系统的制度安排。例如，第66条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第68条第2款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政执法行为的规范性、合法性和有效性的功用。

四是在责任机制方面，《治理条例》第5章作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

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从社会学的角度看，农村现代化进程中的环境问题是中国社会长期存在的二元社会结构的产物。所谓“二元社会结构”，是指在整个社会结构体系里，明显并存着比较现代化的和相对非现代化的两种社会形态，这是发展中国家现代化的一般特征。在中国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及“剪刀差”经济发展战略，二元社会结构的表现更为突出。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足。现代化进程中污染问题的加重，一方面是由于发展方式不当：过于注重经济目标，因此在农业集约化生产、乡镇企业发展之初基本不考虑环境约束；另一方面是由于经济与社会未能协调发展：社会发展落后于经济增长，而农村包括基础设施、管理体系等在内的公共服务供给不足、供给制度缺失，导致农村极易“小污成大污”和“小污成大害”。

具体来说，可以将农村环境污染问题的成因总结为以下四方面。

由于重视程度不够，加之农村现代化的特点以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。

我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。

工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏；居民集中使得原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。

不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。以农业生产导致的面源污染为例，其具有三个明显的特点：一是排放主体的分散性和隐蔽性。与点源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如，农作物的生产会受到自然的影响（天气等），因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。三是不易监测性。这是指对面源污染的管理存在成本过高，只能对受害地监测，很难监控排污源等情况。

我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。

另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。

必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。

由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。由于政府缺位，导致在农村聚居点的污染治理设施建设上存在一种悖论：根据亚当?斯密的“市场大小决定分工”理论，可以推出“市场大小决定具有公共物品属性的基础设施市场化建设和运营的最小规模”。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金。而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，连应付生产性基础设施建设都不够，更难以估计污染治理基础设施。这种悖论造成了农村聚居点污染日趋严重并将继续严重。新晨

扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。

我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

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1、提出全面深化改革总目标

《决定》指出全而深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会上义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。”

尽管近有20年的信息化发展历程，但目前建设成众多的独立信息应用系统，这种模式无法实现政府的管理与服务体系制度的改革。

智慧城市时代，信息技术是实现治理能力现代化的平台，实现城市管理与服务体系的制度创新整体设计，向社会提供一体化的管理与服务。

2、加快转变政府职能

《决定》指出：有效的政府治理，是发挥社会土义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。

智慧城市工程，要全而改革思维模式，从制度上创新行政管理方式，利用现代技术手段辅助规范政府的管理工作与服务工作，这是治理城市的基础工作。

3、改进行政审批工作

《决定》指出：“深化行政审批制度改革，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。

我国近年各城市发展起来的行政审批服务大厅工作，较好地改进与优化了政府管理与服务工作。但目前行政审批大厅工作，仍有三个方而需要从制度上尽快改进创新：一是大厅各项工作尽快实现管理与服务业务标准化；二是技术体系尽快实现标准化；三是尽快实现横向与各委办局内网系统一体化。

4、对加强对社会管理与服务方面

《决定》要求：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理等职责。”

尽快从制度上标准规范城市服务管理系统各项工作行为，并与政府各委办局内网综合管理信息系统、行政审批服务系统实现一体化，之后再与各娄政务职能业务系统实现整合，产生城市整体的智慧体系。

5、关于机构改革方面要求

《决定》提出：“优化政府组织结构，转变政府职能必须深化机构改革，积极稳妥实施大部门制，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”

在智慧体系设计时形成“独立的机构人员体系”、“独立的信息分类体系”、“独立的权限分配策略体系”；目标是在信息系统中每项工作均在不同部门、人员问任意组合。为持续的机构改革做好充分的技术准备，即无论机构如何改革，新研发的智慧系统不再做任何修改。

6、健全城乡发展一体化体制机制

《决定》提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成城乡一体的新型城乡关系”。

在智慧城市总体设计工作中，在实现政府对社会管理与服务改革创新措施，在逻辑领域内，用2-5年一步到位实现城乡一体化，各类行政管理、审批与服务事项全部在网上下延到社区/行政村，实现农民办事不出村。

7、关于智慧城市投融资模式

《决定》提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制”。

智慧城市在总体设计工作中，创新投融资模式，重点解决还款模式与可持续运营模式，确保智慧城市工程可持续发展。需避免政府大包大揽或把项H全部推向社会等弊端。

8、强化权力运行制约和监督体系

《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼了的根本之策。形成科学有效的权力制约和协调机制。加强行政监察和审计监督。

技术实现核心问题是将政府所有管理与服务工作、各种决策工作，从制度上创新实现标准规范化、 一体化，并利用信息技术崮化到应用程序中，并向社会公丌，使政府工作人员在程序上难有腐败的机会。

9、推进社会事业改革创新

《决定》提出：“必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求……”。

《决定》各项要求，均可以在智慧城市总体设计工作中一并考虑。针对长期以来各委办局自建信息系统的现状，智慧城市重点创新抓一体化的整体设计，分期、分批整合升级，或新扩建。

10、创新社会治理体制

《决定》提出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方而各层次利益诉求”。

长期以来，各委办局在利益集团的推动下，习惯于独立上马信息系统工程，不善于城市的一体化规划与设计，因此智慧城市工程应由党委负责牵头创新改革，政府负责具体系统治理设计与实施，发挥政府的主导作用，引导社会各方力量参与。

11、关于维护社会稳定

《决定》提出：“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”

一方而政府的管理与服务工作从制度上保证全部实现标准规范，向社会公开，减少产生矛盾的可能：另一方而以多种方式向公众提供反映问题的渠道，落实专人逐步负责详细办理、反馈，让公众满意。

12、关于健全公共安全体系

《决定》提出：“完善统一权威的食品药品安全监管机构。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”。

在智慧城市总体设计工作中，要全而考虑并落实《决定》提出的要求，着重规划设计出综合解决方案。

13、加强和改善党对全面深化改革的领导

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一、社会公共安全供给中流动人口“市民化”协同治理的重要意义

在当前社会转型期和风险社会背景下，传统自上而下的管控式流动人口管理模式已无法适应社会管理综合治理的需要。社会公共安全的实现需要立足于保障流动人口基本权益，以为其提供多元化服务为基础，通过多机构与社会多方协同治理。“创新社会管理中的社会公共安全供给模式，应是政府主导下的、以民主恳谈和多元协商为基础的全社会公共安全协同的实现。”[1]流动人口的“市民化”协同治理，是社会公共安全协同供给的重要组成部分，是创新社会管理的重要途径和构建和谐社会的必然选择。

流动人口“市民化”协同治理有利于满足流动人口日益增长的社会公共安全需求。流动人口的主体为农民工群体，从总体上说，这类群体在社会中处于相对弱势地位。一是这类群体文化程度与劳动技能相对偏低、工作稳定性差、收入也偏低，在城市中生活较为困难；二是由于是外来人口，户籍制度的障碍使其常常被城市社会福利体系排斥，在教育、医疗、住房、就业等方面享受城市资源与服务有限；三是由于生活习惯、生存境遇等的差异，这类群体的城市融入程度低，城市认同感和归属感差，与本地居民的相处存在种种障碍，甚至会引发矛盾。因此，这类群体在城市中自我保护的社会资源匮乏，抵御各类风险的能力不足，在人身安全、财产安全和社会治安与秩序安全等方面获得社会公共安全服务的需求和愿望更加强烈。流动人口“市民化”协同治理赋予流动人口“新市民”身份，有利于第一时间了解其安全需求，提供安全服务，以防止其在社会公共安全体系中被边缘化。

流动人口“市民化”协同治理有利于区域社会治安状况的改善。由于流动人口群体生存状态的上述特点会使其产生巨大的心理压力，其行为失范的可能性也随之增大。然而，这种情势并不意味着就可以简单将流动人口与城市社会公共安全之间直接挂勾，认为流动人口群体对城市社会公共安全产生巨大的威胁。

“越轨和犯罪并不是越轨者和犯罪者单方面的事情，而是和社会的反应（包括社会控制的努力）紧密相联的。因此，对于同样的外来流动人口以及同样的聚集状态，不同的社会关系模式和不同的社会政策供给，都会对结果产生不同的影响。”[2]与本地常住居民相比，流动人口犯罪率相对较高，根本原因还是由于这类群体无序涌入城市及聚居状态、社会管理不到位和各类社会保障供给不足等引起的。如果从政府治理的角度上，以“市民化”管理为契机，立足于这类群体的经济与生活、社会融入度、居住状态、社会地位等的改善，实现社会政策变迁和管理创新，将有助于社会治安状况的改善和良性发展。

流动人口“市民化”协同治理有利于提升社会管理综合治理的效能。流动人口的流动性特征常常成为社会公共安全供给的障碍，增加了流动人口社会公共安全供给的难度，主要表现在：首先，从江苏省公安信息网的警情信息的分析，近几年来，在江苏流动人口被杀、被伤害致死案件呈逐年增多趋势。这类群体往往居住地与工作地不稳定，流动性大，大大增加了被侵害的可能性。其次，流动人口进行流动作案的比例相对较高，相对而言，这类刑事与治安案件侦查难度大，破案所需的资源多、成本高。最后，流动人口聚居地区的社会治安环境复杂，影响社会秩序与稳定的因素较多，分散居住的人员信息采集、走访、法制宣传教育等较为困难。这些都增加了流动人口管理难度。流动人口“市民化”协同治理是破解这一难题的重要途径，通过成立专门机构为“新市民”提供安全、劳动就业、计生、社会保障、法律援助等多领域服务，将有利于其在本地安居乐业，实现社会管理综合治理。

二、流动人口“市民化”协同治理：张家港的实践模式

流动人口“市民化”协同治理，是指建立由多个职能部门人员组成的流动人口服务管理机构，通过各种配套制度与政策的完善，调动社会多方力量为流动人口提供专门服务，促进流动人口“市民化待遇”的逐步实现。由于需要以相关城市财政与资源投入、协调城市本地人口与流动人口的关系等基本条件与基础性工作为前提，基于我国城市化进程的发展和现实国情分析，这一流动人口管理模式应采用渐进模式，从小城镇试行做起，不断完善，并逐步推广扩大，通过制度环境的不断完善最终实现公众的自由迁徙和安居乐业。张家港在这一方面进行了有益探索。

2012年张家港市新市民事务中心成立后，以“亲情化管理、人性化服务、市民化待遇”为宗旨，组织、指导和督促全市各级组织、单位开展流动人口服务工作，实现公共部门对流动人口服务管理与社会公共安全供给方面的协作。2012年，首推新市民积分制管理，按照政府主导、部门协同、社会参与的思路，通过政策与制度创新，调动全社会力量共同参与新市民服务工作。主要内容为：通过科学设定计分标准，突出加大新市民个人素质、获得表彰奖励、为张家港经济社会发展作出贡献的分值权重，新市民在按规定量化评分后的积分达到市当年规定分值并符合条件的，可享有入户、政策内生育未成年子女（在本市入园、入学）参加居民基本医疗保险及入公办幼儿园、义务教育阶段公办学校读书待遇。这一管理机制为张家港流动人口服务管理及社会公共安全供给由协作向协同的转化创造了条件。

目前，新市民事务中心，除了户口准入、居住证办理等日常业务外，还在以下四个方面建立了较为完善的服务管理制度体系，成为“身份统一、权利一致、地位平等”的流动人口“市民化”协同治理的制度基础。

构建新市民救助体系。从2009年起，全市设立“特困新市民救助基金”，总额为50万元，规定：在张家港居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，因病灾等意外情况造成生活困难的新市民，经申报同意，可得到和本市居民临时救助标准一致的救助；同样对在该市居住并办理居住证，或持有效期内的暂住证1年以上，有固定职业、固定住所、固定学校的新市民独生子女家庭，设立计划生育救助专项资金。

新市民社会组织制度建设。2010年5月，成立全省首家新市民共进协会，全市各村（社区）陆续成立分会，使新市民享有更广泛的教育管理自，协会已成为上下联系的新纽带、维护平安的新典范、服务新市民的新载体。2012年，张家港在5000人以上新市民工作、生活的村（社区）全部成立分会，目前已成立分会39个，会员5435名。协会在技能培训、困难救助、权益保障为新市民提供了组织保障。

促进新市民素质提升。以新市民事务中心为依托，通过常态化的文体活动和宣传教育为新市民的自我发展提供平台。如通过知识竞赛、送法下乡、专题教育等形式，提高新市民法制素质；举办“春风行动”、技能培训和操作大赛等，提高新市民生存发展能力；举办各类文艺晚会、体育运动会，实施“文明绿卡”工程，提高新市民文明素质等。

推进新市民积分制规范化管理。2012年，在充分调研基础上，《张家港市新市民积分管理暂行办法》和《张家港市新市民积分管理实施细则》颁布，同时公布积分管理计分表和积分管理工作流程，为新市民提供了按其所得积分高低在申请镇（区）内排名的机会。每年市政府根据经济社会发展和公共资源配置情况，公布入户、入学，医保指标，排名在指标数内的新市民，可按规定享受入户、入居民基本医疗保险和子女入公办学校（幼儿园）等相关待遇。

三、流动人口“市民化”协同治理体系的组织构架

成立流动人口服务的专门机构是流动人口“市民化”协同治理体系的组织基础。张家港新市民事务中心目前下设综合秘书科、业务指导科、法制宣传科、人事科、网络信息科、入户申办科、入医申办科、入学申办科八个科室。全市八镇一区都建立了镇（区）新市民事务中心，并建立了241个新市民工作站，组建了由823名专职协管员和4000多名兼职信息员组成的流动人口服务工作队伍。以新市民服务中心为核心，形成了两个层面的公共安全服务管理体系。一是不同公共部门的协作体系。以新市民事务中心为平台，加强与综治、公安、计生、司法、劳动社保、教育、卫生等部门的协作，共同构筑服务导向的社会公共安全网络。二是以新市民事务中心为平台，通过公安机关与房东、非营利性组织、社区志愿者等第三方主体的协作，整合社会资源，共同创造社会公共安全协同环境。张家港新市民事务中心在江苏率先成立了“新市民共进协会、住房出租管理协会”两个自治组织，构建“政会互融”新模式。张家港所创立的流动人口协同治理体系的组织构架如下图：

这种组织构架的作用在于，一是实现了对流动人口的“大部制”服务管理。将与流动人口相关的政府职能进行整合，体现了对流动人口的尊重与对流动人口工作的高度重视，有利于多部门协作为流动人口解决实际难题，切实保障其基本权益，提升政府绩效与社会管理效能，提升流动人口对该城市的认同度与归属感。二是促进了对流动人口服务管理的广泛社会动员。特别是在最基层社区层面，对流动人口工作管理的专门化有利于社区对本区域内流动人口的关注，通过多种形式的社区活动和户口管理员的走访，有利于出租屋房东、志愿者、企事业单位等社会各方关注、理解和参与流动人口服务工作。

四、流动人口“市民化”协同治理体系的

运行维度与社会效应

建立和完善流动人口“市民化”协同治理体系的目标是，通过政府主导下的社会协同治理提高流动人口同城化率，大力推进流动人口基本公共服务均等化与同城化程度，并作为城市率先基本实现现代化的重要指标，促进城市公共服务水平的全面提升。其运行主要由信息平台、社区平台、组织文化平台作为支撑，相辅相成，成为流动人口“市民化”服务管理的重要保障。具体包括以下几方面运行维度：

通过对流动人口信息的全面采集和智能化管理，提升流动人口管理的服务水平。实施流动人口信息高标准社会化采集工程，实现信息资源化、资源数据化和分析智能化。通过研发不同类型的数据库，如出租户、16周岁以下人员、社会关系人、同户籍同姓名出生日期人员等，通过智能模块实现信息实时比对与研判。通过扩展社会化采集点和信息移动采集研发，实现流动人口信息采集的便捷、全面和高效服务。在此基础上，加强新市民信息与公安机关协同网络建设，实现新市民服务管理的规范化与集中化。在新市民积分管理中，新市民信息更与计生、税务、劳动社保、卫生防疫等多部门信息协同，形成完整的信息网络，有利于为新市民提供更优质的服务。这一维度的良性运行有利于全面了解流动人口信息，实时而准确地了解流动人口的状况和需求，社会公共安全供给和社会管理服务提供中有的放矢，提升服务品质。

通过以社区警务为核心的社区服务向流动人口群体倾斜，推进流动人口的城市融入，提升其社会归属感与安全感。在社区范围内，按照地域面积、新市民数量、治安情况等基本要素，推行网络式管理，在“网格”内推行社区民警与专职户管员组成的新市民服务管理队伍，通过“责任承包”方式具体负责各自网格内新市民的信息采集、居住证办理、社情民意收集、治安管理等工作。在社区范围内，采取主动上门服务的方式，通过面对面沟通交流，加强针对新市民群体的法制与安全防范宣传教育，切实解决这一群体面临的现实困难。以社区警务为核心，带动社会救助、社会保障、劳动就业等各类社区服务对流动人口的倾斜，提升流动人口对本社区的归属感。通过对流动人口群体高覆盖率的服务，使其与本地居民、地方公共机构与社区自治组织深入交流，增加了他们的归属感与社区融入，使其安全感得到显著提升。

加大对流动人口组织与文化建设方面的扶持力度，提升其在治安管理、司法救济、矛盾调处等方面的作用发挥。长期以来，流动人口往往处于被动接受管理的角色，流动人口“市民化”协同治理的意义在于，使流动人口与社会管理第三方（即承担社会管理法定职责的公共部门和本区域流动人口个人以外的第三方，包括各种社会自治组织及其成员、工商企业、志愿者等）成为流动人口服务主体，通过制度机制转变促进其自我约束、自我管理、自我教育，激励其参与社会公共安全供给。主要通过协会形式形成流动人口相关社会组织，努力构建并积极培育其自身组织文化：新市民共进协会开展爱心助学帮扶、新市民子女特色夏令营等主题活动，并配合相关部门开展政策宣传、疾病预防、学习培训、维权慰问等，形成新市民自我发展及与公共部门交流的重要平台，有利于为更多新市民提供优质服务。住房出租管理协会则明确房东参与社会公共安全供给的主体责任，通过宣传、互助、奖励等多种形式，使其成为政策法规的宣传员、矛盾纠纷的调解员、社会治安的信息员，成为流动人口协同治理中重要的第三方力量。确立了流动人口在城市中的主体地位，有利于促进流动人口服务管理的社会化发展，进而实现流动人口服务管理的社会多元合作共治。

参考文献：

[1]钱洁.我国社会公共安全协同供给：基于协同学的一种框架分析[J].湖北社会科学，2012（9）.

[2]刘能.农村流动人口与城市社会安全[J].江苏行政学院学报，2005（1）.

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一、流动人口的社会管理问题

《百科要览》（下卷）中指出：“社会管理除了对社会经济生活、政治生活、文化生活、福利服务等各个方面进行组织与领导外，更重要的是协调社会各领域的发展，对相互依托相互促进的社会诸因素从宏观上进行管理。”本文在此基础上并针对城市流动人口的服务管理问题进行认知。

首先，城市流动人口收入低。据2011年河南流动人口调查数据显示，就业流动人口月平均收入1742.9元，明显低于2010年全国平均水平（2554元）。其次，流动人口处于被边缘化状态，政治权利无从谈起，劳动权益无法保障。流动人口在现居住地参加政治选举及各种社区委员活动的比例均较低。在就业、医疗及福利方面，差异化明显。目前大多流动人口从事“脏、累、苦”等低端危险工作，且在流入地享有城镇基本医疗保险的仅为27.1%。其他社会福利更是难于企及。此外，由于社会资源的欠缺，流动人口的社会交往圈较小，除了参加计划生育协会活动（54.1%）和其他社会公益活动（44.2%）外，近一半以上的流动人口近一年来未参加过任何社区活动。

分析以上问题的成因，无不与城市流动人口的社会管理有关，对流动人口社会服务管理的优化将有助于实现对流动人口的更好管理。

二、城市流动人口社会服务管理的创新

随着经济的发展和社会主义市场经济体制的不断完善，我国流动人口的社会管理开始向多元目标整合转变。但是从现阶段看，由于人口的特殊性，仍需要对其进行优化。

（一）强化“以人为本”的流动人口社会管理理念

创新社会管理，要着眼于维护最广大人民的根本利益，因为人是社会系统的第一要素和社会管理的第一对象。要减少或者消除传统户籍制度下城市二元社会之间的排斥和对抗等不和谐因素，打破进城落户的限制，实现以城乡一体化管理，增强其归属感。正确认识流动人口对城市建设的贡献，肯定其政治身份，树立城市新市民、新工人的观念及党的重要接班人的理念，鼓励其参与社区的各种活动，并充分发挥其政治权利及社会价值。

（二）建立和完善城市流动人口的社会管理支持体系

流动人口的就业问题对新的社会管理体制提出更高的要求。首先要通过改革户籍制度，加强政府对流动人口就业的公共服务及劳动力市场秩序的监管；其次要加大人力资本投资，使流动人口拥有更多时间和资源来加强自身就业能力培训；第三要对流动人口进行分层次、多形式的（免费的）职业教育和职业技能培训；最后要给予法律保护，保障其享受平等的就业制度。

流动人口的社会保障问题是社会管理支持体系的重要方面。建立更加公平可持续的社会保障制度是十八届三中全会提出的新要求。首先，应遵循公平、共享、统筹、渐进原则，统筹考虑满足需要与流动人口的承受能力，明确统一制度的目标，再分阶段、分步骤地有序推进。其次，针对流动人口规模庞大，结构复杂特点进行多元化的制度安排，即分层分类设计相应的社会保障方案。最后，要明确责任分担并强化政府与雇主责任，使得流动人口的社会保障得到具体落实。

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新形势下城商银行公司治理

四大挑战

当前，经济金融环境发生了前所未有的深刻变化，对城市商业银行的公司治理提出了新的挑战。

（一）利率市场化和金融脱媒带来的生存压力，要求城市商业银行加快特色化和差异化战略规划。当前，利率市场化和金融脱媒进程逐步加快，首先是人民银行通过两次不对称降息，大大缩减了存贷利差，对商业银行传统的信贷盈利模式造成巨大的冲击。其次，社会融资结构发生了巨大变化，银行信贷在社会融资规模中的占比从2010年的70%快速下降到了2012年的52%。在这双重压力下，作为规模小、业务单一、经营区域狭窄的城市商业银行，必须要找到适合自身生存和发展的经营之道，也就是市场中的业务定位和特色化经营问题。这个问题如果说在利率管制时代还不重要，那么在新的经营形势下，就成了事关城市商业银行生死存亡的问题。

（二）金融深化和经济下行趋势带来的风险压力，要求城市商业银行从公司治理层面加强风险管理的“顶层设计”。金融市场化带来的金融深化，一方面提高了金融资源的配置效率，另一方面又提高了风险结构的复杂性，加上当前经济下行周期带来的盈利不确定性，使得商业银行面临一个复杂的金融风险环境。除了已有的信用风险、操作风险外，市场风险、利率风险、表外风险、信息科技风险、声誉风险，以及非银行金融机构资产恶化产生的交叉感染风险等，都迫切需要商业银行建立真正的全面风险管理体系。城市商业银行由于管理基础比较薄弱，部门间横向管理机制效率不高，单靠某个风险管理部门很难建立起一个系统化的全面风险管理体系，这就需要董事会站在公司治理层面，以“顶层设计”的方式对银行整个风险管理系统进行全面规划设计，并将风险管理的考核制度融入到约束激励机制中，充分发挥公司治理机制对风险管理的协调强化效应。

（三）职业“银行家”市场的逐步完善，要求城市商业银行进一步优化激励约束机制。随着金融管制的逐渐解除，商业银行的经营环境越来越市场化。如果说金融管制时期，商业银行的很多决策受到政府监管部门的限制缺乏自主发挥的空间，那么在金融市场化的经营环境中，商业银行的自主决策范畴越来越大，比如定价的管理、风险偏好的确定以及综合化经营的实施等，都在考验商业银行管理层的智慧。可以说商业银行非专业化经营的时代已经一去不复返了，现在需要真正懂银行的、具有战略思维和管理智慧的“银行家”。而银行家资源是稀缺的，随着金融职业经理人市场的逐步完善，银行家的配置和流动也会成为常态，这需要董事会能够根据经营形势的变化对银行家的价值做出正确的评估，并以此为基础制订相应的激励约束机制，保证银行家价值的充分发挥。

（四）利益相关者日益复杂的利益诉求冲突，要求城市商业银行不断提高全面统筹、平衡利益相关者关系的能力。如果说过去城商行发展初期，面对的利益相关者较少，或者利益相关者之间的利益目标基本上是一致的，只要能够持续健康发展就能够基本满足利益相关者的诉求。但是，当城市商业银行发展到一定阶段，投资者结构越发复杂、监管部门监管约束日益严格、地方政府的融资需求不断提高、客户需求持续升级，导致利益相关者在一定范围产生利益诉求不一致。比如监管部门为了实现金融稳定要求加强资本约束，但股东要求持续上升的股利回报，地方政府也有自己的财政目标，导致这些目标之间发生冲突。因此，正确处理好利益诉求者的关系，就成为事关城市商业银行能够健康持续发展的重大问题。董事会应该充分发挥在公司治理中的核心作用，加强利益相关者之间的沟通和交流，正确引导银行的整个发展战略，正确处理和平衡好各方利益需求关系，使得利益相关者的博弈能实现一个稳定的均衡。

新形势下强化董事会

五大职能

面对新形势带来的挑战，城市商业银行应进一步强化公司治理对整个银行经营管理的战略引领和风险约束作用。我认为在当前阶段，城市商业银行公司治理的关键问题是董事会的核心作用是否能充分发挥，是否有一套科学完善的机制安排来保障董事会的履职水平和动机。在新的经营形势下，大力发挥董事会在公司治理体系中的核心作用，需要明确并强化董事会的以下五大职能。

（一）探索特色化发展道路的战略引领者。城市商业银行发展至今，应该来说经历了三个阶段，分别是：资产重组和制度重建阶段、资产规模快速增长阶段、特色化和差异化道路探寻阶段。当前城商行的资产规模不足问题得到逐步解决，正处于探寻特色化和差异化经营模式的时期。随着金融市场化改革进程的加快，同业竞争越来越激烈，城市商业银行面临着巨大的经营压力，既有大型国有银行对本地大客户群的竞争压力，又有中型股份制银行对中小客户领域的挤占危险。在这种“双面夹击”下，城市商业银行必须立足于自身特点，明确定位，找到具有特色化和差异化的核心竞争力，才能在日益激烈的市场竞争中生存发展。而城市商业银行一般是从城市信用社改造而来，经营管理创新能力相对缺乏，这就需要董事会自上而下的指导和引领。董事会应该从整体上明确城市商业银行的发展方向，制定出清晰的、可执行的发展战略，并对战略的执行进行监督和必要的修订。

（二）平衡利益相关者关系的中间协调人。随着城市商业银行规模的不断扩大，社会影响力不断提高，利益相关者也越来越多。这些利益相关者包括投资者（股东）、银行监管部门、地方政府、客户、员工、债权人等等，这些利益相关者的利益诉求也不一样，而且有时存在着较大冲突。这些利益诉求形成一个复杂的博弈矩阵，需要从全局统筹考虑才能形成总体平衡。董事会作为公司治理体系的枢纽和核心，既是投资者的人又是管理层的委托人，同时需要从战略管理层面与地方政府和监管者进行交流沟通，因此自然成为处理利益相关者复杂关系的中间协调人。董事会通过制定股利分红政策、风险管理框架和薪酬福利制度等，最终找到利益相关者诉求的平衡点。

（三）明确和坚守风险底线的最终责任人。作为发展中的区域性中小银行，城市商业银行在防御和管理风险方面是不具备优势的。而且，在新的经营形势下，商业银行面临的风险范畴本身也在不断扩大，除了信用风险、操作风险和流动性风险，还有市场风险、信息科技风险和声誉风险等，在如此纷繁复杂的风险体系面前，单靠银行内某个部门是无法完成总体控制的，这就需要从公司治理层面，董事会承担起全面风险管理规划的最终责任。在复杂的经营形势下，商业银行的风险理念也需要根据外部形势的变化进行调整和升级，应该由原来的规避和厌恶风险的被动控制态度，转向运用现代风险管理工具设计偏好阈值和计量轮廓，形成在明确和坚守风险底线的基础上向“风险要效益”的主动风险管理理念。为此，董事会应该通过制定风险管理框架、监督风险管理执行和评估风险管理水平等举措，切实做到明晰和坚守风险底线的最终责任人。

（四）优化激励约束机制的顶层设计者。公司治理的根本问题是信息不对称下所有权和经营权分离形成的委托问题，解决这一问题的关键就是制定出股东和管理层目标相容的激励约束机制，最大可能的形成银行的价值最大化、管理层的利益最大化与股东的收益最大化保持统一，这就需要一套科学、弹性和完善的约束激励机制。当前银行业内我们观察到的实际情况是，激励约束机制平衡的越科学越灵活，其经营管理模式就越具备竞争力，风险和效益之间的关系处理得越好。这就需要董事会充分发挥顶层设计者的智慧，将银行的战略方向、价值创造和风险管理等企业目标融合细化到对管理层和经营班子的薪酬福利设计中，实现股东和管理者的激励约束相容，最终实现城市商业银行规模、质量和效益的协调发展。

（五）创新可持续融资机制的资本管理者。当前，在监管要求日益严格和宏观经济下行压力渐大的新形势下，资本越来越稀缺，资本的成本（股东的预期收益）也越来越高，成为制约城市商业银行资产扩展和业务发展的最主要的刚性因素。尤其是对于正处在转型和发展阶段的未公开上市的城市商业银行，由于缺乏资本市场公开融资手段，补充资本的渠道相对狭窄，因此构建一个内源性融资与外部性融资最优结合的资本补充渠道，成为城市商业银行可持续发展的关键要素。董事会作为资本管理的核心规划者，承担着与投资者和监管部门沟通，创新良性可持续融资机制的重任，通过利润、盈余公积管理和设计平衡利益相关者利益诉求的股利分红政策，探索混合债等新型资本工具的可行性和有效性，积极谋划资本市场公开上市等，最终形成一个以内源融资为主的多元化融资渠道。

提升董事会履职水平

三大举措

为充分发挥董事会在公司治理中的核心作用，建议从以下三个方面提升董事会的履职水平。

（一）完善和强化以董事会为核心的公司治理体系。为什么很多城市商业银行的公司治理在形式上非常完善，都建立了“三会一层”的标准体系，但是在治理效果上却存在差别？其中重要的原因是没有确立和强化董事会在公司治理中的核心地位和职能，可以说公司治理水平的差异取决于董事会履职水平的差异。要提升董事会履职水平，首先需要从公司治理的整个体系入手，从制度和职能上确立并强化董事会的地位和角色，包括界定明确股东董事、执行董事、独立董事的职责边界，充分发挥专门委员会的决策和监督作用。在当前一段时期，特殊的发展目标要求城市商业银行只有建立起一个董事会“强势”的公司治理体系，才能从总体上处理好利益相关者复杂的诉求关系，制定并强化执行特色化战略和全面风险管理等，保证还处于初级发展阶段的城市商业银行在当前复杂多变的经济环境中健康平稳的发展。

（二）优化董事会成员结构，健全董事会评估、激励和考核机制。董事会处于公司治理架构中的枢纽位置，董事会治理机制是公司治理机制的内核部分，公司治理效能的发挥取决于董事会治理机制的科学优化的设计。要充分发挥董事会的履职水平，首先要从制度层面优化董事会治理机制的传导与运转。针对当前城市商业银行存在的董事成员结构不合理、董事会评估考核机制缺失等问题，需要加大力度调整董事会成员的结构，在某个范围内适度降低股东董事的人数比例，提高执行董事和独立董事的人数，尤其是提高独立董事的话语权重，以减少“强势股东”造成的战略决策障碍；细化专门委员会的设置架构，充分发挥专门委员会的专业指导作用。其次，强化董事会成员学习和培训机制，提高董事会的人力资本智力支持，加强董事会成员间的沟通和交流，按照学习型组织的标准建立定期的学习交流机制；建立董事会成员的多元化培训机制，根据形势发展要求和经济关注热点设置培训课程，提高董事会成员的战略修养和业务管理能力。最后，针对董事会的履职绩效设计出完善科学的评估、激励和考核机制，充分调动和提高董事会的履职热情和效率，最终真正实现董事会在公司治理中的核心角色作用。

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一、总体要求

坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的四中全会、省委十一届七次全会和市委七届八次全会精神，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握共建共治共享的社会治理制度总要求，以解决县域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为突破口，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法治保障、科技支持的社会治理体系。

在全面推进市域社会治理现代化工作中，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发挥法治的引领和规范作用，增强推动高质量发展的能力，依法规划、建设和管理城市，确保我县城市公共环境和基础设施不断完善，公共服务和管理水平持续提升。

二、基本原则

一是坚持党建引领。以提升党员队伍素质为中心，开创“城市守护者”党建品牌，深入推进城市精细化管理，以党建引领市域社会治理，整合各方资源公平公正、务实高效进行城市管理。

二是坚持以人为本。围绕提高城市发展质量，优化干净整洁平安有序城市环境，聚焦全面小康城市品质，科学合理规划，突出时代、地域和民族特色的原则，牢固树立为人民管理城市的理念。

三是坚持依法治理。坚持依法规范、执法为民，坚持行政执法公示制度、执法过程全记录制度、重大执法决定法制审核制度。严格规范公正文明执法，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任。

四是坚持科学管理。明确城市管理执法的领域，具体实施范围，增强城市管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。

五是坚持创新发展。整合城市管理资源，优化管理流程，逐步推行城市管理数字化的原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，以网格化管理、社会化服务为方向，有序推进相关工作。

六是坚持社会共治。制定相关公共政策和管理服务政策，加强公众监督，公开办事内容、程序、制度，主动接受群众监督；坚持开展城镇居民卫生意识教育、环境意识教育和文明意识教育，提高广大居民整体素质。

七是坚持科技创新。为城市治理和决策提供支持，加快推动云、网、端等数字基础科技方式，推进现代信息技术与城市治理、民生服务深度融合结合，提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。

三、总体目标

推动城市管理的数字化、精细化和智慧化，加快推进市域社会治理现代化，城市管理具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，有效的将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，在城市管理方面实现社会治理现代化。

通过全市上下齐心协力，到2022年，基本实现市域社会治理理念、目标、布局、体制、方式、政策、能力现代化。顿利通过中央、省委审核验收，获得“全国市域社会治理现代化试点城市”称号。

四、工作任务

创建试点城市工作任务包括“共性、区域特色、特色和负面清单”四个方面，其中，城建中心共涉及共性工作任务中3个板块、8项重点任务、15项分解任务、23项基本要求：

1.治理体制现代化板块：4项重点任务、6项分解任务、16项基本要求。

2.工作布局现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、3项基本要求。

3.治理方式现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、4项基本要求。

五、实施步骤

创建试点城市历时三年时间(2020年—2022年)，城市建设服务中心按照上级工作部署，积极开展工作，确保创建市域社会治理现代化试点城市工作有序开展。

（一）城市建设服务中心按照《市创建全国首批市域治理现代化试点城市县实施方案》要求，成立市域社会治理现代化工作小组。

（二）是根据《市创建全国首批市域社会治理现代化试点城市县任务分解表》，结合本单位工作职能和特点对实施范围明确的工作事项进行全面的梳理，围绕分解目标任务、加强组织领导、完善工作流程。

（三）是按照落实各项工作措施，全面实施创建，明确责任人和完成时限，切实加强组织领导，组建相应机构或专班，制订工作方案、政策意见和相关配套措施，为全面创建试点城市提供助力。

（四）是严把工作进程，实时掌握工作进展情况，按照任务分解阶段制定的落实措施和思路，全面实施创建，针对创建遇到的问题开展专项调研，遇到难以解决问题要向领导小组办公室及时反映，报领导小组研究解决。

（五）积极配合上级创建试点城市考核办法、工作月调度季通报等制度，根据时间节点形成汇报材料，进行工作汇报；根据上级部门督查检查意见，针对问题和不足及时整改，确保全面完成工作任务。

（六）要根据中央、省委和市委政法委验收办法、评分细则等文件要求，对各项任务完成情况进行全面查漏补缺，就创建试点城市完成情况进行总结、自我考评、材料归档，向领导小组办公室汇报自评得分情况，全面做好迎检准备。

六、保障措施

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一、决策的层次结构

（一）影响固体废弃物治理方案决策的因素

影响固体废弃物治理方案决策的因素可分为两类：准则和治理方法。

固体废弃物治理准则是确定固体废弃物治理方案的依据，也是开发固体废弃物治理方法时必须遵循的一般性原则，是社会经济发展对固体废弃物治理的具体要求。生态环境保护要求无害化，循环型社会系统建设要求资源化和减量化，资源节约与保护及经济与城市可持续发展要求节约土地、节约资金以及资源化和减量化，和谐社会建设要求居民满意，由此可见，在当前经济社会发展形势下，固体废弃物治理的主要准则有无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意6项。

治理方法包括传统意义上的处理方法及维持治理意义上政府与社会良性互动的政策、措施和程序。因此，固体废弃物治理方法包括两类，一类是软方法，主要指经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度，治理除包含垃圾处理外，还包括垃圾管理及政府与社会互动等层面对垃圾处理的作用，软方法虽然不能引起量变，但对后续回收、热转换、生物转换和填埋都会产生较大影响，应列入固体废弃物治理方法之一；另一类是硬方法，目前可以商业化应用的硬方法有固体废弃物分流分类、物质回收利用、热转换、生物转换和填埋处置。传统上，垃圾处理方法主要指热转换、生物转换和填埋处置三类，不包括分流分类与物质回收利用，前者在以消纳垃圾为首要目的时代没有受到足够重视，后者因物质回收利用权属经贸部门而未被垃圾处理管理部门纳入垃圾处理范畴。由此可见，目前应综合评估的固体废弃物治理方法有经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、热转换、生物转换、填埋处置八种。

（二）固体废弃物治理方案决策的层次结构模型

固体废弃物治理方案的决策至少涉及上述十四个因素，决策的关键是通过找出因素间的相互关系及隶属关系，形成一个层次结构模型，将决策过程层次化，从而将决策问题归结为求解最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）权重的数学问题。

固体废弃物治理方案的决策可归结为一个三层结构的层次结构模型，最高层是目标层，目标就是选择固体废弃物治理方案，中间层是准则层，由无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意六个准则组成，最低层是治理方法层，包括经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度（简称“生产者负责”）、分流分类、物质回收利用、热转换、生物装换和填埋处置八种方法。固体废弃物治理方案决策就是先分析各种治理方法相对于每个准则的重要性，再结合本地经济社会发展状况，分析各个准则的重要性，最后找到适合本地实际情况的固体废弃物治理方案，治理方案一般应是同时选用多种治理方法的综合治理方案，但也可能是只由一种优先选用的治理方法组成的简单方案。

二、因素的权重分析

由上文所述可知，固体废弃物治理方案的决策是一个多准则下多方法按优先程度排序的多层次结构分析问题，可采用层次分析法（AHP）。层次分析法是二十世纪80年代美国运筹学家Saaty教授提出的一种多方案或多目标的决策方法，按照思维、心理规律把决策过程层次化和数量化，成功地将定性与定量决策结合起来，具有简单、灵活、适用等优点，广泛应用于城市规划、经济管理、能源系统分析和绩效评价等社会经济各个领域。

（一）因素重要性的标度方法

为构造层次分析法的判断矩阵，首先要对各因素的相对重要性进行标度。引入1至9标度法：与因素i比较，若因素j同等重要，则用1标度；若稍重要，则用3标度；若明显重要，则用5标度；若极其重要，则用7标度；若强烈重要，则用9标度；2、4、6、8表示相邻判断的中间值。

（二）治理方法相对于每个准则的权重

表1给出了八种治理方法相对于每个准则的重要性的标度。其中，经济手段和科技手段对其他6种方法都将产生巨大的积极作用，且具有同等重要性，而且，其对固体废弃物治理的作用大于其他六种治理方法的任何一种，这两种治理方法对每个准则的标度都取为9。

生产者责任延伸制度对减量化和资源化都极其重要，因垃圾产量与排放量减少，故其对节约土地与节约资金也极其重要，此外，因生产者责任延伸制度的责任主体主要是产品生产者（包括制造、运输、销售、进口者），居民对其也非常满意，但因生产者责任延伸制度的执行分散且跨部门，监督较难，不利于提高无害化水平。鉴此，相对于无害化准则，生产者责任延伸制度只标度为5，对其他五个准则都标度为7。

分流分类对资源化和节约资金极其重要，标度为7；对节约土地也比较重要，标度为5，但对减量化没多大作用，标度为1（基准值）。这里的减量化系指严格意义上的源头减少资源消耗和废弃物产量，分流分类、回收利用、热转换、生物转换及填埋都起不到减量化效果，故这些治理方法对减量化的标度都为1。

物质回收利用是居民极其满意的治理方法，对居民满意准则的标度为7，但不利于无害化控制，对无害化的标度为1。

热转换是无害化和节约土地的好方法，对这两准则的标度为7，但建设投资和运营费用较高，极不受居民欢迎，对节约资金与居民满意的标度都为1。

生物转换是无害化和居民满意的好方法，对无害化和居民满意的标度为7，但占地较大，对节约土地的标度为1。

卫生填埋是一种无害化方法，对无害化标度为7，但占地较大，对节约土地的标度为1。

通过代数运算后，得到8种治理方法对6个准则的特征向量构成的权重矩阵W（3）：

0.218 0.237 0.314 0.217 0.226 0.218

0.218 0.237 0.314 0.217 0.226 0.218

0.091 0.140 0.209 0.143 0.141 0.130

W（3）= 0.063 0.140 0.033 0.098 0.141 0.091

0.020 0.074 0.033 0.098 0.107 0.130

0.130 0.074 0.033 0.143 0.022 0.020

0.130 0.074 0.033 0.021 0.068 0.130

0.130 0.074 0.033 0.063 0.068 0.063

（三）各准则的权重

因各地实际情况的差异，判断准则的重要性排序会有所不同。居民环境意识强的地区会强调居民满意度，土地紧缺地区要优先考虑节约土地，资源贫乏地区优先考虑减量化和资源化，经济发展落后地区则会优先考虑节约资金。各地应结合实际情况，确定各判断准则重要性的标度。表2给出了几种判断准则重要性的标度情形及特征向量。

三、固体废弃物治理方案

通过计算W（3）W（2），即可得到不同情形下各种固体废弃物治理方法的排序。表3给出了表2列举情形下各种方法的排序和固体废弃物治理方案，具有两方面意义：一是给出了不同情形下固体废弃物的综合治理方案，二是给出了不同情形下应该优先选择的固体废弃物治理方法。从表中可以看出：

1.无论哪种情形下，经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度这3种软方法都具有明显优势，尤其减量化强烈重要条件下（情形6），优势更明显，这是因为软方法对任何准则都极其重要。

2.无论哪种情形下，热转换、生物转换和填埋这3种传统意义上的垃圾处理方法中的任何一种都不具有明显的优势；只有在情形4即土地极度紧张条件下，热转换才稍具优势。这是因为这3种方法的优点与缺点同样明显，在多准则下其总体表现持平。

3.分流分类和物质回收利用相较于热转换、生物转换或填埋具有一定的优势，这是因为做好分流分类和物质回收利用有利于更好地发挥热转换、生物转换或填埋的优势。

4.从技术角度看，分流分类优先于物质回收利用；但情形2、3说明，当居民满意最具强烈重要性时，物质回收利用应优先于分流分类，这是因为相较于分流分类，居民更乐意接受物质回收利用。

综上所述可见，固体废弃物治理方案决策可以层次化，因而可应用层次分析法进行系统、定性分析与定量分析相结合的决策，从而得出适合本地情形的固体废弃物治理的综合方案，找出治理方法的优先程度。软方法是行之有效的固体废弃物治理方法，应大力运用经济手段和科技手段，动用行政手段落实生产者责任延伸制度；热转换、生物转换和填埋可多法并举，并不存在谁先谁后的选择问题。但填埋作为一种应急措施，应具备一定的填埋库容；对于广州这样的居民满意具有强烈重要性的城市，除大力运用经济手段、科技手段和行政手段外，应优先推进物质回收利用，同时推进垃圾分流分类，适当加大热转换比重，以适应土地日益紧张的要求。

简讯

北京市探索建立地下管线运行综合协调管理体系