新农村建设政策精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇新农村建设政策，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词：新农村建设社会资金政策

新农村建设资金投入是一笔巨额的长期投资，据国家统计局初步测算，到2020年我国新农村建设资金需求总量大致在15万亿元左右。这些资金除了国家财政投入外，更多的还是来自社会投入。然而由于种种原因，社会资金的进入存在诸多障碍。因此，建立多元化、多渠道筹措支持新农村建设资金的有效机制是新农村建设中急需解决的问题。

农村社会资金构成及投资现状

（一）农村社会资金构成

新农村建设视野下的社会资金，主要是指除了国家财政支农资金和银行信贷资金之外，可投入新农村建设的各种资金。主要包括：

1.工商业资本。农村经济发展必须走企业化和产业化的道路，在多数农民自身积累水平较低难以实现产业化、规模化、市场化和企业化运作的情况下，大力引入工商业资本进入将是一个非常有效的办法。在城市部门和非农产业竞争日趋激烈的条件下，部分工商业资本有对农业和农村进行投资的动机，关键是如何引导和规范，既要保证工商业资本投资农业有利可图，又能保障农民利益不受侵犯并实现不断增长和农村持续发展。

2.农民自筹资金。农民自筹资金主要来源于农民纯收入。我国农民人均纯收入2007年达到4140元，按每户4口人计算，户均收入可达16000多元，户均货币收入应超过10000元。我国目前农户有2.3亿，这样计算农民总货币收入可达2.3万亿。

3.乡镇企业积累。2007年我国乡镇企业有2084.66万个，企业资产总额约为48710亿元，比1996年增长54.22%，年均增长速度11.44%。2007年全国乡镇企业营业收入28万亿元，同比增长14.08%；利润总额17000亿元，增长14.56%；上交税金7200亿元，增长14.73%。2007年全国乡镇企业用于支农补农资金突破200亿元，乡镇企业为新农村建设而主动承担更多的社会责任已经成为一种新趋势。

4.农村集体经济积累。我国目前有集体经济组织70多万个，资产达到15000多亿元，2006年乡村集体可分配收入达到817亿元。在乡镇企业中，还有乡镇集体企业80.21万个。集体经济不仅是发展农村的重要载体，更是农村资金积累的重要来源。

5.外商投资。近年来，我国农业利用外资金额有较快增长，到2005年底，中国农业利用外商直接投资协议金额已经超过329亿美元。项目范围已遍及全国所有省、市、自治区，包括了农业、林业、水利、畜牧、渔业各行业的所有方面。外商投资的介入弥补了国内资金对农业投入的不足，引进了国外先进技术设备、优良品种和先进管理经验，促进了农产品加工业发展，提高了农业产业化经营水平，推动了农村和农业改革。

（二）社会资金的农业投资现状及存在的问题

1.工商业资本投资偏好明显。工商业资本投入农业属于增量资本经营，其特点是注重资本的流动性，回避经营风险。因此，工商业资本大都投向经营周期短，收益高的农业项目。大量工商资本的投入还推动了

现代农业建设，加快了“一村一企”、“一村一品”的品牌工程建设步伐，促进了农民就业和农民收入的增加。而对于经营周期长、风险大的传统种植业工商资本则很少问津。

2.农户生产投资强度不高。农户支出通常包括生产性支出和非生产性支出。由于农户年收入偏低，我国农户大部分现金用于非生产性支出，其中主要为生活消费支出。自20世纪80年代以来，各年份生产性支出现金所占比重在27％－34％之间波动。在生产性支出中，农户偏好于短期投资。自2004年国家对农户实施直补政策以来，农民生产投资增长加快。这一方面是由于各项惠农政策的出台，农民预期增收信心增强；另一方面是由于农资价格居高不下，增加了农户生产投资费用。

3.乡镇企业资本增速下滑。改革开放以来，我国农民在基本上没有获得国家直接投资的情况下，乡镇企业财产积累的速度是十分惊人的，2007年的资本总额几乎为1978年的150倍。但值得注意的是，自1997年以来，其增长速度急速下滑。1995－2007年为0.9%，远远低于1978以来年平均26.9%的增长速度。

4.农村集体经济资产萎缩。实行20余年来，家庭经济发展较快，在双层经营中占绝对优势。但在一些地方，集体经济不仅没有发展，反而呈现出萎缩、弱化状态，有的甚至成了有名无实的空壳状态。集体经济这种严重弱化现象，使集体经济层次缺乏经济实力，很难为家庭经营层次提供服务，更谈不上为新农村建设提供财力支持。

5.农业利用外资水平不高。我国农业利用外资虽然有较快增长，但农业外资项目绝大多数是50万美元以下的小项目，大大低于外商投资项目的平均规模。同时，农业利用外资的结构也不合理。一是农业利用直接投资的区域分布不平衡。二是利用外资额占全国利用外资总额的比重低。农业利用外资在全国利用外资总额中所占比例还不足4％，外商直接投资农业的协议金额仅占外商直接投资总额的1.93％。

（三）阻碍社会资金流向农村的原因

1.农村投资环境不良。我国农业投资的软硬环境都程度不同地存在着一些问题。从农业投资的硬环境来看，主要是农业基础设施薄弱，交通、通信、供水、供电条件差，农业生产条件差，农业生态条件有恶化的趋势。从软环境看，我国农业投资的法律、政策环境欠佳，有些地方存在乱检查、乱收费、乱罚款等现象。在有些地方有的人诚信程度差，遵纪守法的意识淡薄。农业投资环境方面存在的问题直接影响农业投资者的投资信心。

2.信息网络建设滞后。由于投入严重不足，农村信息化的总体水平相当落后，高水平的农业和农村信息网站数量不多，互联网在农村的应用和发展十分落后，信息网络建设滞后于农业产业化发展，不能满足当前形势发展的需要，不能及时提供农业投资信息，这在一定程度上限制了社会资金的投入。

3.民间融资渠道不畅。社会资金因金融政策的所有制歧视、信用资料缺乏、能为中小企业提供服务的金融机构融资能力有限等因素的制约，限制了社会资本的进一步扩张。目前，我国沪深两地股市的定位是主要为国企改革服务；国有商业银行实行“抓大放小”的经营策略，民营企业融资渠道变窄；信用社的融资能力有限，无法满足民营企业的融资需求。因此，民营企业主要是通过种种非正规渠道筹措发展资金，提高了融资成本，加大了融资风险。

4.农村资金外流严重。由于农业发展受农业弱质性与市场风险性的双重制约，造成农村资金大量外流。尽管针对这一现象，政府加大了对农村的资金支持，但仍然没有改变农村资金净流出的状况。以邮政储蓄为例，截至2006年底，全国邮政储蓄存款余额达到1.6万亿元，存款规模列全国第五位，其中65%来自县以下乡镇及所辖地区农村。但由于邮政储蓄只存不贷，变成了农村金融资金外流的源头。据亚洲开发银行（2005）估算，我国农村每年的资金流出至少在3000亿元以上。这种情况，加剧了新农村建设的资金矛盾。

助推社会资金投入新农村建设的有利因素

（一）政策因素

我国提出社会主义新农村建设的重大战略部署以来，中央不断完善强农惠农政策，包括：进一步落实“反哺农业”的方针政策，深化“三农”投入机制创新；完善各项强农惠农政策，大力支持农业和粮食生产；加大农村社会事业发展支持力度，推进城乡统筹发展；创新机制体制性措施，进一步推进支农资金整合；支持推进农村改革，为现代农业发展和新农村建设提供体制保障。近一段时期，财政部将大幅度增加对农业和

农村的投入，使“三农”投入总量、增量、增幅以及占财政总支出的比重都明显高于往年。同时，深化农业投入机制创新，积极探索财政贴息、投资参股、以物代资、以奖代补等行之有效的投入激励机制，引导信贷资金、民间资本投入新农村建设。这些政策的实施，毫无疑问会起到助推社会资金投入新农村建设的作用。

（二）经济因素

农业领域存在着潜在的投资机会。首先，虽然农业生产受自然风险和市场风险的双重制约，但由于农产品需求相对稳定，名优特农产品仍很畅销。特别是农业还受到政府的重点保护和支持，这充分表明，农业产业投资风险较小，且盈利相对稳定。其次，虽然农业产业的比较效益在总体上偏低，但农业产业中存在着许多投资小、见效快、效益好的行业或项目。在种植业中的经济作物、养殖业的草食畜牧业、农产品的保鲜和精加工、设施农业、旅游观光农业等领域，都存在着大量的投资回报较高的项目。再次，农业是国民经济的基础，这是不可能改变的，即是今后农业人口减少、农业经济份额下降，农业仍是一项长盛不衰的朝阳产业。第四，如果从“由田间到餐桌”大农业的角度看，农业不仅不是低效产业，相反是一个永远不会衰落的高效产业。国内外大量的成功经验表明，只要能将农产品生产、加工和销售等环节上通过一定的组织形式有机地连接起来，农业比较效益偏低的状况是可以改变的。最后，农产品价格低下是农业低效的主要原因，但从近几年和未来的经济走向看，在全世界范围内，农产品低价时代已经成为历史，这对农民、农业和农村是极为有利的。农产品高价时代的到来，无疑将吸引大量社会资金注入农业。

（三）市场因素

社会资金充裕，为满足新农村建设大量的资金需求提供了条件。首先，我国城乡居民收入较快增长。2007年，我国城镇居民人均可支配收入达到13786元，增长12.2%，农村居民人均纯收入4140元，增长了9.5%。2007年底城乡居民人民币储蓄存款余额达17万亿元。特别应当关注的是，农民工资性收入特别是务工收入保持较快增长。与此相对应，农村居民家庭恩格尔系数由2005年的46.25%下降到2007年的43.1%，农民家庭用于发展的能力增强。其次，近几年企业运行质量不断改善，盈利水平继续提高，积聚了强大的投资冲动和再投资能力。再次，我国外汇储备充裕且逐年快速增加。目前，我国以美元为主的外汇储备不断增长，规模日益庞大，截至2007年年底，我国外汇储备规模已经达到15282.49亿美元。最后，外国资金看好中国农业市场。我国已与140多个国家及主要国际农业和金融组织，建立了长期稳定的农业科技交流和经贸合作关系。据专家估计，2005-2015年将是中国农业利用国外贷款的第二个黄金时期，用于“三农”可持续发展、城乡协调发展、地区协调发展、减少贫困、农村能源生态建设、农业清洁生产、农产品质量控制的对华官方贷款(和赠款)会大大增加。2015年前我国每年利用国外贷款规模将维持在大约50亿美元的水平，约占我国每年度利用外资总规模的10%。大型农业综合企业将具有更大的优势和机会，获得更多国外贷款的支持。

新农村建设社会资金筹措机制的构建

（一）优化民间投资环境

各级地方政府，要积极贯彻落实党的十七大精神和国家的法律政策，出台相关的配套政策，引导和规范民间投资行为，为民间投资创造良好的外部环境。一是明确发展规划思路。二是根据产业结构调整方向制定重点开发项目。三是出台确实倾向于民间投资的发展政策。四是对各种优惠政策要做好落实，在税收方面要以产业导向为标准，对民营经济一视同仁；土管部门要按土地使用权出让、转让、租赁等有关规定，解决好民间投资所需用地，对列入重点工程项目的，要保证征地指标；工商部门要进一步简化对民间企业投资的审批权限，减少现行体制对个体私营经济准入的种种限制。

（二）加强信息平台建设

信息平台建设包括加快建立相应政策信息、技术信息、市场信息在内的投资信息网络和渠道，收集整理、分析研究与民间投资有关的信息，并定期。当前特别要设立为民间投资服务的信息服务中心、技术创新中心、投资咨询中心等机构，专门从事民间投资项目可行性研究、开发新产品以及社会公共协调等配套服务。提高农村投资主体的自身素质，鼓励民间投资走产业集聚和规模发展的道路，避免投资方向过于集中。

（三）大力扶持乡镇企业

顺应“两个趋向”，反哺农业和支援新农村建设成为乡镇企业应该承担的社会责任。目前一些有实力的乡镇企业开始投资高效农业，极大地促进了当地农业的发展。一些地方的乡镇企业设立了公益事业基金，在捐资助学、扶危济困、支农补农和支援新农村建设等方面发挥了重要作用，收到了良好的社会效益。现在要解决的问题，是乡镇企业增速下滑和乡镇集体企业严重弱化问题。应采取的政策措施有：拓宽融资渠道，增强乡镇企业发展后劲；发挥集聚效应，提升乡镇企业的产业水平和竞争力；转变增长方式，提升乡镇企业技术创新能力；完善服务体系，为乡镇企业发展提供保障。

（四）发展壮大集体经济

农村集体经济在新农村建设中具有不可替代的作用。发展壮大农村集体经济既是新农村建设的重要任务，也是新农村建设的重要条件。鉴于农村集体经济不断萎缩的现实，当务之急是要加大政策扶持力度：加大财政支持，帮助集体经济培育主导产业，完善税收与信贷，发展农村合作金融；加快对农村集体经济组织带头人、能人、专业人才的培养、管理和引导。同时，要推进改革，理顺体制，建立健全新型集体经济组织，大力发展专业合作经济组织，完善治理结构，区分经济组织与社区社会组织（村委会）之间的职能，明确各自的责任，建立相应的配套制度。

（五）发展农村资本市场

通过资本市场筹资，把一部分城市居民手中分散的资金集中起来，汇小成大，直接转化为发展农业的资本，这是我国农业产业发展的一种有效途径和崭新模式。据相关专家调查分析，利用资本市场将一部分市民引入农业领域，用城市居民资金来发展农业的前景是不可低估的。如果以利用股票形式，将城市居民手中资金的5％吸引到农业领域，那么将会有不少的资金投入到农业发展中来。当然要将这种可能变为现实，还需要一定的条件，其中最重要的是必须有一个中间载体，农业类公司上市发行股票则是一种比较理想的途径。

（六）建立资金回流机制

农村资金原本不足，每年还源源不断流向城市。应采取有力措施，尽快制止农村资金外流，以保证新农村建设有足够资金供给。首先，为抑制农村信贷资金外流提供制度性保证。我国应借鉴国际经验，制定社区再投资法或修改现行商业银行法，明确规定在县域内设立经营网点的商业银行应承担的信贷支农责任和义务，县域金融机构必须将吸收自本县内的一定比例的存款，用于在当地发放贷款，这包括全国性金融机构的县支行和农信社。其次，合理利用经济手段和行政手段引导农村资金高效率地转化为农村投资。可以采用税收优惠和财政资金补偿金融机构贷款风险的措施引导资金回流农村。

（七）扩大利用外资规模

利用国外贷款不单纯是国外资金的引入，同时也是国外先进科技成果、人才智力和先进管理模式等先进生产力的引入。首先，要增加农业利用外资的规模。我国农业一直是贷款国或国际金融机构愿意优先安排贷款的领域，同时也是国家重点支持的领域。但近几年来，用于农业的国外贷款所占的份额很少。应继续按照有关文件精神，进一步明确国外贷款中可能用于农业生产、基础设施建设和农用工业的比重，以确实保证农业利用国外贷款的总量。其次，要给予政策性支持。建议

国家和地方政府真正将农业利用国外贷款纳入国家总体资金利用计划，尽快实现内外资的统一，同时对农业使用国外贷款给予一定的贴息，延长还款期限，转贷不增加利差，并积极寻找国外赠款，以体现国家对农业利用国外贷款的支持。最后，调整农业利用国外贷款投资重点，加大对农业科技的投入，提高项目的科技含量。积极扶持农业综合企业，提高外资利用质量。

（八）发挥财政杠杆作用

新农村建设需要强有力的财政作支撑。许多发达国家都将财政作为市场经济条件下政府进行收入再分配和宏观经济调控的主渠道，成为国家调整农业产业结构，调控农业生产供求，促进农民收入增长的重要工具。由于我国财力有限，农业、农村的众多投入无法纳入财政的范围，因此，财政支持新农村建设除增加对农业、农村的直接投入外，最主要的是通过税收、补贴、贴息等优惠，对农业投资给予激励和引导，发挥导向带动作用。在目前我国支农资金不能大幅度增加的情况下，建议将部分外汇储备用于财政转移支付，建立农村社会保障和医疗教育基金，以解决广大农民的后顾之忧。这样还可使农民的消费能力和消费水平大大提高，从而改变多年来一直没有解决好的农村市场的增长率低于城市的局面。这一惠民政策如果能够实施，对启动内需扭转过度依赖外贸拉动经济增长的局面，将产生重要的作用。

参考文献：

1.唐立新.我国农业引进外商直接投资现状、问题及对策分析[J].安徽农业科学，2008

2.梅付春.农业生产要素萎缩的影响、原因及对策[J].商业研究，2007

3.郝利.改革以来我国农业利用外资的状况分析[J].财贸研究，2007

篇2

关键词：新农村 建设 财政政策

一、概述

社会主义新农村建设是统筹城乡经济发展缩小城乡差距，实现新农村小康水平，构建和谐社会的具体概括。社会主义新农村建设包涵诸多领域和环节的建设，也包涵了社会主义精神文明建设和物质文明建设，涵盖了政治，经济，文化，教育，为啥，科技和社会发展各方面的建设。财政部门作为国民经济的重要调节部门，在新形势下的历史性任务就是通过财政政策促进社会主义新农村建设稳步发展。

建设社会主义新农村即为农村提供公共服务，政府主要通过财政手段来保证社会成员享受均等的公共产品和公共服务。政府根据各个地区的经济水平，财政收入，人口数量等数据来制定财政收支平衡指标，根据指标确定财政转移支付的数额。但是各个地区存在着很多差异，因而财政收入支出水平也不同，财政政策如何能够根据各地差异来调节和保障各地的新农村建设健康的发展呢？

二、财政政策支持新城建设分析

我国各区域存在地理条件，资源环境，经济基础的差异，各地区的财政手段和政策也要根据实际情况进行调节。目前地方政府应围绕农村发展，农民增收，积极开展新农村建设。

1.努力提升农业经济发展水平

（1）加大基础设施投入，改善基础环境

重点是要加强农业工程建设，中低产田改造，保护生态环境。首先要提升新农村硬件水平主要可以通过整改农田水利设施，加快农村道路建设，只有改善了农业生产环境才能解决农业基础设施落后对生产力发展的束缚和制约。其次是要坚持搞好生态环境保护，退耕还林，加强农业对自然灾害的抵御能力。再次，大力整改中低产田，以农业综合开发为载体，完善各项配套设施，建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田。

（2）加大科技支持力度，发挥辐射效应

首先要提高财政支出中农业科技所占的比重，保证科技投入稳步增长。以建设优质高效，高产稳产，节水环保的农田为标准，推广精确施肥技术，提高农产品质量；大量使用现金的农机设备，提高农产品的产量。其次广泛应用病虫害防治技术以及禽畜疫病防治技术，繁育优良的农作物产品和禽畜种类。并且加强环保观念，推广无公害产品，秸秆还田等措施推动绿色农业的发展。最后要着重建设农业生态品牌，推广生态农业和特色农业，提高农产品的质量安全水平。

（3）引导社会资金注入，发挥磁场效应

要引导社会资金源源不断的注入新农村建设首先要完善农村投资和融资机制。政府可通过财政手段进行引导，例如财政补息，财政贴息，以奖代补等鼓励政策吸引信贷资金，社会资金以及其他第三方资金的注入。这样既有助于打开新农村建设多元化局面，有有助扩大生产规模，提高生产效益。

其次要完善保障机制，探索和建立适合新农村的那也保险制度。建立农民收益综合补贴制度和多形式额保险制度，提高农业应对风险的能力，增强综合生产能力。

2.完善社会化服务体系

（1）加大教育投入，改善新农村教育条件

一是要改变重视大专院校，轻农村义务教育的投入方式，以及改变基层财政负担本级农村义务教育的投入方法。严格按照公共财政的要求，强化中央到各级财政对农村义务教育投资的支出责任，中央和各级财政有义务提供贫困地区的农民子女均等的受教育的机会，这就迫切需要解决农村义务教育的资金问题。政府必须通过财政转移支付的办法解决资金投入问题。

二是从财政政策上给予支持，对在城市上学农民子女给予同等的接受教育的机会，禁止向农民子女收取各种名目的入校费用，从根源上解决农民子女上学难题。

三是大专院校招生时，应适当增加农村地区招生数量，降低贫困地区学生的录取分数线，为农村地区培养更多的有用人才，建设社会主义新农村提供优秀的人才资源，更好的促进农村地区的经济发展。

（2）构建新农村卫生服务体系

首先要加大财政支出中卫生投入的比重，落实各项新农村公共卫生的财政补助政策，支持农民健康工程。各地政府需要结合各地实际情况，加强医疗服务的网络建设，建立适合新农村的医疗保障制度。

其次，要加大资金支持力度，扩大医疗救助范围，提高医疗救助水平，切实保障农民的健康问题。

（3）建立适合新农村的社会保障体系

建立和完善新农村最低生活保障制度，确保财政资金能及时足额到户。健全分级管理挂钩考核制度，规范低保资金专户的管理方法，做到应保尽保，进一步保障新农村农民的生活条件。

3.提高农民自主发展能力

（1）培育新型农民，提高生产技术

财政政策要加大对农民的职业教育投入，大力开展农民技能培训和实用技术培训，提高农民自身素质，从而提高致富能力。其次根据市场需求，对剩余的农村劳动力进行培训，使其能更好的适应社会的需求。只有从根本上提升农民自身的水平和素质，才能使农民走上致富的道路，更好的建设社会主义新农村。

（2）因地制宜建立示范工程

根据各个地方的特色，因地制宜建立一批社会主义新农村示范点。健全和完善适应当地的发展政策，创造有地方特色的社会主义新农村，并且把成功的经验传授给其他地区，先发展一部分地区，再带动其他区域一起发展。

三、建立和完善财政政策的监督机制

1.提高财政支持新农村建设资金的使用效益

（1）规范各级政府在财政支持新农村建设资金方面的职责和权限

首先需要由农业部统一协调各级地方农业管理部门，并且成立专门负责统筹规划使用涉农资金的机构，良好的整合财政支持新农村建设的资金，彻底解决农业补贴资金管理混乱复杂的现象。严格限制省级以上政府和各级行政管理部门都能安排涉农资金，尽量减少中间一层一层划拨的环节。

要尽可能的将上级政府安排的各项资金进行整合，将财政资金直接转移至各地区基层政府，由各地区基层政府进行统筹并且安排支出。尽量减少中间一层一层划拨的环节，并且要求各地区基层政府及时详细的反馈使用情况。

（2）重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

建立项目库制度，合理安排各类各项资金的申报与使用，进一步调整资金配套制度，推进财政资金管理系制改革，减少交叉多级多部门整合财政资金的现象。减少财政支农资金分散使用，重点扶持重要领域和重要项目，加快城乡一体化进程。

2.改善配套资金制度的缺陷

（1）调整配套资金制度，坚持基层本位和农民本位原则。根据上级政府的政策导向并且结合当地区域的诗句情况，根据农村发展的实际需要和实际的财力情况制定预算，制定建设计划和补助政策，保证新农村建设能够有序的进行。

（2）强化财政支农项目立项审批工作，严格审批手续。科学合理的规范配套资金的管理运行。要按照进行项目的审批工作：部门分块组织上报，经过专家审核评定，由财政综合平衡，领导集体确定，确保支农项目的合理性，科学性。上级财政部门要会同有关部门关注资金是否专款专用，严格监督资金使用状况，对违规操作者追究责任。

参考文献：

[1]徐雅平.农业部：国家将保持支农惠农政策的稳定性连续性[DB/OL].中国网，（2007-09-13）.http：//.cn.

[2]中华人民共和国审计署审计结果公告：2009年第四号[J].审计文摘，2009（8）：5-6.

[3]叶翠青.我国财政支农支出存在的问题及政策建议[J].财政研究，2008（4）：30-32.

[4]温铁军，彭辉，范堉暐，等.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步估算—以中西部地区贫困县为例[J].中国农村经济，2009（2）：15-23.

[5]方敏.财政支农资金配套难的成因与对策[N].农民日报，2009-12-29（4）.

篇3

关键词：新农村；科学发展观；公共政策；公平性

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-02

良好的公共政策是构建和谐社会的保证。通过高质量的公共政策来规范、协调社会矛盾，有助于国家形成社会稳定、经济发展、法治公平、公众参与、诚信共嬴的良好局面，从而可为社会的和谐发展创造良好的环境。根据我国社会发展的需要及农村发展现状，党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标。新农村建设作为一种具有广泛涉及范围，对推动城乡和谐发展、平衡城乡差距、实现乡村的城镇化具有重要现实意义的公共政策，是一项与时俱进反映时代要求，符合广大农民利益需要的极具公平性的公共政策，对解决农业、农民、农村问题具有重要作用。将它是营造和谐农村，实现农村各方面协调、全面发展，构建和谐社会，实现“民主法治、公平公正、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的重要举措。

一、公共政策的公平性体现

公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

可见公共政策具有很好的平衡、协调、分配作用，可通过公平的利益分配促进社会的良性发展。

二、新农村建设公共政策公平性体现

1.“生产发展”是实现农村可持续发展的关键。“生产发展”是新农村建设的首要任务。不管是社会的发展还是农村的发展，首先只有不断提高生产力才能不断满足农民对物质、精神生活的需求，才能不断提高农民的生活水平，使农民得到切实的利益。否则农民就会失去劳动的积极性，失去执行新农村建设政策的动力，而新农村建设也将无从谈起。而生产力的落后最终带来的是农村萧条、农业发展滞后、农民贫困的结果。因此，国家将“生产力发展”作为新农村建设的首要目标，有利于从根本上解决农村存在的各种问题，促进农村各项事业的全面发展。

2.“生活富裕”是让农民得到实惠的体现。试想虽然一个村子天天喊要着促进生产力的发展，实现生活达到小康水平的口号，但实际生活中却越来越贫困，这样只会让农民怨声载道。只有农民得到了看得见、摸得着的利益，如盖起了新楼房、添置了城里才使用得电器等，才会让其感受到政策真正功用所在。因此新农村建设将“生活富裕”作为建设的目标，是在为农民的切身利益着想，是缩小城乡差距的重要举措。

3.“乡风文明”可以提高农民的素质。“乡风文明”是农村精神文明建设的本质，包括风俗、文化、社会治安等诸多方面，是社会主义精神文明建设不可或缺的部分。良好的文化氛围有利于提升农民的思想素质，破除农村的不良封建迷信思想。一旦先进的科学文化知识被农民所掌握，成为其武装头脑的思想武器，将发生巨大的作用，有利于其积极向上的精神面貌的塑造，促进城乡意识融合及乡村城镇化的快速发展。

4.“村容整洁”是对农民人文关怀的体现。将“村容整洁”作为新农村建设的发展目标，不仅强调的是“人与自然和谐相处”，且是根据当前农民的生存环境出发，强调的是农民生活环境的和谐性。因为“村容整洁”目标的实现，可以为农民营造良好的生存环境，树立其居住地良好的形象，也有利于改变城里人对其不良看法，拉近农村人与城里人的心理距离，使城里人更愿意到农村旅游、投资等，从而促使农村面貌的进一步变化，促进“村容整洁”目标的实现。

5.“管理民主”是提高农民自主管理的根本途径。完善的村民自治制度则是实现村民自主管理的关键因素。这有利于村民根据自身情况，因地制宜做出符合实际的决策，避免“一刀切”的现象出现，有利于营造“民主法治、充满活力、安定有序”的局面。

三、公平视野下新农村建设中应该注意的问题

1.要以科学发展观指导新农村建设。农村生态环境脆弱，一旦破坏难以复原，甚至无法恢复原貌。且新农村建设是一个系统工程，需要长期建设才能实现预期目标。因此需要以科学发展观作为指导，且不可走吃“子孙饭，断子孙路”的路子，从而须克服贪多求快的不良功利心态，要从实际出发，做好新农村建设的长远规划，保护生态环境和自然风貌，循序渐进地推进新农村建设。立足当前、着眼长远，坚持从实际和现有条件出发，有计划、有步骤、有重点地逐步推进。

2.提升农民思想水平。一方面要破除农民等、靠、要的思想，激发其自力更生、艰苦奋斗的精神。因为单靠国家政府的投入是不够的，必须从根本上解放农民思想，不断促使其吸收新知识，提高其觉悟、认识能力、最终达到提高其创业、创收的能力。如要利用“五一”、“七一”、“九九”、“国庆”、“春节”、“元宵”等节日，开展形式多样的文化体育活动，满足农民的精神文化需求，提高农民的整体素质。或者通过举办相关专业夜校，提高其生存、创业技能，最终起到促进当地经济发展的作用。另一方面是增强农民主人翁意识。建设新农村，农民是主体。新农村的建设、维护都离不开其主体作用，须充分调动其创业积极性，为新农村建设不断注入活力，以促进新农村的蓬勃发展。

3.建立民主管理制度。新农村建设不是一朝一夕的事情。需要提高农民的自身民主管理能力以维持新农村建设的和谐、健康、可持续发展的局面，以防止农村基层腐败、建设资金不到位、上级精神落实不到位、村支书一手遮天的现象出现。因此要做好农村党支部基层组织建设，选贤任能，选好带头人，以为建设新农村提供牢固的组织保障。另一方面要做好村务公开制度，让农民真正拥有知情权、参与权、决策权、监督权。最后要做好普法教育工作，使农民能够运用法律武器维护自己的正当权益，正确的行使自己的权利和义务。

4.进行新农村建设资金筹集机制的创新。新农村建设涉及面、建设难度大、环境复杂，需要大量的资金才能很好的实现新农村建设的目标。目前我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。工业反哺农业、城市支持农村成为可能。为此要充分顺应此形式，充分利用城市的巨大功能为新农村建设扫清障碍。如鼓励城市人到农村投资兴办乡镇企业、传播先进文化、科学知识。对进城务工农民多一份关心、爱心，让其深度感受城市的知识、文化，使其成为新农村建设的良好的文化传播者和城乡沟通的桥梁。另外还可通过发展一些关联性大的产业来促进农村的发展，如积极发展乡村旅游、城乡和谐游，以通过旅游业带动当地经济的发展、社会就业，甚至通过旅游的文化交流功能使其发展积极的思想言行转变，从而拉进城市人和农村人的距离，使城里人更愿意到农村旅游，促进新农村经济的发展。甚至可以鼓励一些忧国忧民的海外华侨积极到农村投资，以增加农村建设资金，促进新农村发展。

5.因地制宜建立绩效考评制度。每个农村地区的自身条件不一样，建设的具体措施应因地制宜进行规划。如一些地方基础设施较差，需要加强水利、交通等条件的改善。一些农村环境较差需要进行环境治理，加强环保工作。有的农村地区甚至各方面条件都不理想，需要全方位的改进、整治。与此相应的应建立相关的因地制宜的绩效考评制度，并将此制度层层建立，将责任分配到各具体行政机关单位，以便使新农村建设切实得到新的发展，完成预期建设目标。

新农村建设是一项符合社会发展需要、农村建设需要、满足广大农民需求的公共政策，具有深刻的影响性，具有很好的统筹城乡、兼顾公平、平衡、缩小城乡差距、促进农村发展、促进农民综合素质全面提升的作用，是构建和谐社会的重要举措。因此要充分发挥新农村建设这一举措的巨大公平作用。

参考文献：

[1]李友华.以科学发展观统领社会主义新农村建设[J].理论探讨，2006（02）.

[2]党文薇.新农村建设要三戒[J].西部大开发，2006（04）.

[3]田煜.农民教育服务新农村建设的研究[J].现代阅读（教育版）， 2013（01）.

[4]安洁琳，李彦昭，胡椿，赵金元.社会主义新农村建设与构建和谐社会的关系研究[J].安徽农业科学，2013（02）.

篇4

【关键词】农业政策性金融 农业发展银行 西部 新农村

在西部欠发达的农村地区,经济基础薄弱,农业资源得不到充分开发利用,这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行,如何结合西部实际,确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用,是当前迫切需要解决的问题。

一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用

作为农业政策性银行,农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市,建立了56个县市的组织网络和金融服务体系,并在其他33个无机构的县市区,设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来,针对贵州特色农产品资源较丰富,但规模化、产业化水平较低的实际,农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势,全力支持全省农业农村经济发展,贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元,其中,在黔东南州就投入了13亿元信贷资金,重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年,农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度,仅上半年就投入40亿元信贷资金,为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。

1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用

农发行贵州省分行自成立以来,坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化,该行适时调整信贷政策,积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销,确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年,农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元,其中,政策性粮油贷款14.6亿元,同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元,同比增加1.28亿元。

2、农发行推动了当地农业产业化发展进程

建设社会主义新农村的基础是发展农村经济,方向是发展现代农业,而现代农业的理念是转变农业增长方式,大力推进农业产业化发展,以此带动农业产业化基地建设,促进和推动农民增收。近年来,根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划,农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元,大力支持农业产业化经营,择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展,有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用,促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目――投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产,该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目,也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后,预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会,通过种植出售竹原料、支持基地建设等,种竹农民每亩可增收100元/年,每年可增收2700万元,种竹农民实际增加收入1.03亿元。

3、支持农村基础设施建设

结合贵州省情,农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点,围绕新农村建设重点、骨干项目,加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底,该行累计投放各类贷款29.24亿元,其中,农村基础设施建设贷款22.15亿元,占一季度贷款累放额的75.8%,是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。

4、为涉农中小企业提供融资服务

近年来,农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务,截至2008年3月底,该行涉农小企业贷款户数已达136,占全行总贷款户的30%,涉农小企业贷款余额达2.5亿元,在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月,农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心,就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议,以拓展涉农中小企业融资渠道,化解和分散金融风险,强化政策性银行支持涉农中小企业功能,贯彻落实国家支农、惠农政策,促进农村和农村经济的健康发展。

二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素

1、不能充分发挥骨干和支柱作用

西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政,有大量资金需求,一边是农发行能够提供政策性的金融支持,而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下,农发行的业务范围又受到诸多限制,应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制,凡是有利于农村(县域)经济社会发展,有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目,都应准予农发行介入,成为农发行的业务范围,从业务范围和功能上,让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时,由于农发行现行的项目管理模式,基层行没有主动权,贷款门坎高,办贷程序繁琐、成本高,造成农发行办贷难、办贷慢的现象。

2、缺乏有效的信用担保体系

目前,农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款,而西部的社会信用担保业处于萌芽期,还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目,即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务,多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目,按照商业性贷款管理要求,欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。

3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段

农村经济社会发展的重要意义,就是发展县域经济社会,而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大,回收期长,风险高,商业性金融机构网点不断收缩,存差不断扩大,大量资金不断从农村抽走,农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展,必须坚持谨慎积极的原则,这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后,从贷款到调查、审批到发放,手续复杂,供求时间不对称,有时银行贷款到位,企业商机已失。

4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足

在营运管理方面,农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整,信贷计划的准确性不高,结算手段相对单一,不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足,对现有的数据资源尚未充分开发利用,实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面,员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应,人才结构不尽合理,项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足,岗位激励约束机制亟待完善。

三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考

1、巩固传统粮油购销业务

按照国家粮棉改革和购销政策,农发行应适时调整信贷政策,坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作,巩固好原有的粮油储备、购销企业,全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际,贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展,促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建,真正形成产业化经营,充分发挥辐射和带动作用,有力地推动了当地农村经济的发展,带动了当地及周边地区农民大幅增收。

2、以支持县域经济社会发展为重点

县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台,给县域经济繁荣注入新鲜血液,对推动整个县域经济社会的发展,具有举足轻重的作用。

3、进一步完善经营管理机制

切实落实现代银行要求,不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系,二要努力防控经营风险,三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念,有针对性地建立和完善内部控制机制,逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际,贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动,通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度,全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节,着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题,为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。

4、加快推进农业产业化进程

立足地域经济特点,积极支持特色农业发展,加快推进农业产业化进程。以贵州省为例,虽然其特色优势农业产业较多,市场很大,但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台,依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势,通过不断加大信贷,重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设,把资源优势变为经济优势,进而促进农村经济发展,带动农民增收。对于丰富的中草药资源,贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。

5、创办农业政策性担保公司

农业项目特别是新建项目,风险高、信贷投资风险大,亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外,还应建议政府筹建农业政策性担保公司,为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级,由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等,采取会员制形式,吸收会员资金,壮大担保基金。在担保公司成立初期,政府财政应为担保公司提供费用补贴,待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后,政府可停止补贴,以实现担保公司的可持续发展。

【参考文献】

[1] 刘海林:农业政策性银行与新农村建设[J].河北金融,2007(11).

[2] 李景春:以科学发展观指导欠发达地区农业政策性金融发展[J].农业发展与金融,2009(2).

篇5

【论文摘要】根据十六届五中全会精神，农业政策性银行应该努力拓展业务范围，加大支农力度，积极推进新农村建设。本文从农业发展银行职能改革入手，总结了近年基层农发行支持当地新农村建设取得的成效，并针对当前支持新农村建设中的制约因素，提出了一些建议。

在西部欠发达的农村地区，经济基础薄弱，农业资源得不到充分开发利用，这是欠发达地区经济发展缓慢的主要因素。农发行作为以服务“三农”为根本宗旨的农业政策性银行，如何结合西部实际，确定支持领域和重点进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用，是当前迫切需要解决的问题。

一、从农发行贵州分行看农业政策性金融在新农村建设中的支持作用

作为农业政策性银行，农发行贵州省分行已覆盖全省9个地州市，建立了56个县市的组织网络和金融服务体系，并在其他33个无机构的县市区，设立了29个客户服务组从事农业政策性金融服务。近年来，针对贵州特色农产品资源较丰富，但规模化、产业化水平较低的实际，农发行贵州分行充分发挥自身在信贷规模、资金、利率等方面的优势，全力支持全省农业农村经济发展，贷款规模从2006年初的60亿元发展到目前的193亿元，其中，在黔东南州就投入了13亿元信贷资金，重点支持凯里市“两河”治理、凯雷农村公路等建设项目的实施。其信贷投入力度、贷款增长速度均位于全国农发行系统前列。2009年，农业发展银行贵州分行加快加大信贷支农力度，仅上半年就投入40亿元信贷资金，为支持贵州新农村建设发挥了积极作用。

1、农发行在支持粮油生产和流通中发挥了主导作用

农发行贵州省分行自成立以来，坚持把做好粮油收购资金供应管理作为立行之本。根据国家粮食流通体制改革政策的变化，该行适时调整信贷政策，积极支持国有粮食购销企业开展粮油购销，确保国家粮改政策的实施和全省粮油收购、储备、调销等业务的正常运行。2008年，农发行贵州分行全年累计发放各项贷款67.66亿元，其中，政策性粮油贷款14.6亿元，同比增加12亿元;粮油收购贷款11.89亿元，同比增加1.28亿元。

2、农发行推动了当地农业产业化发展进程

建设社会主义新农村的基础是发展农村经济，方向是发展现代农业，而现代农业的理念是转变农业增长方式，大力推进农业产业化发展，以此带动农业产业化基地建设，促进和推动农民增收。近年来，根据贵州省委、省政府新农村建设的总体规划，农发行贵州省分行累计发放产业化龙头企业贷款76.38亿元，大力支持农业产业化经营，择优扶持省级以上产业化龙头企业和加工企业发展，有效发挥了产业化龙头企业的辐射带动作用，促进了“三农”发展。国家首批循环经济试点项目——投资22.7亿元的竹浆林纸一体化项目一期工程在贵州省赤水市建成投产，该项目是农发行贵州省分行针对贵州林业资源丰富的实际、累计发放贷款16.4亿元支持的产业化发展项目，也是农发行业务范围拓展以来、全国农发行系统审批单笔金额最大的贷款项目。该项目投产后，预计每年可季节性地为社会提供50万个闲置劳动力的就业机会，通过种植出售竹原料、支持基地建设等，种竹农民每亩可增收100元/年，每年可增收2700万元，种竹农民实际增加收入1.03亿元。

3、支持农村基础设施建设

结合贵州省情，农发行明确将支持农村基础设施建设作为工作的重点，围绕新农村建设重点、骨干项目，加强对农田水利、农村路网、农村电力、能源、信息网等农村基础设施的信贷支持。截至2008年3月底，该行累计投放各类贷款29.24亿元，其中，农村基础设施建设贷款22.15亿元，占一季度贷款累放额的75.8%，是2007年全年农村基础设施建设贷款总额的6.33倍。

4、为涉农中小企业提供融资服务

近年来，农发行贵州省分行不断完善中小企业金融服务，截至2008年3月底，该行涉农小企业贷款户数已达136，占全行总贷款户的30%，涉农小企业贷款余额达2.5亿元，在支持贵州“三农”发展中发挥了积极的影响和作用。2008年4月，农发行贵州省分行与贵州省乡镇企业信用担保中心，就促进贵州省涉农中小企业发展签订担保合作协议，以拓展涉农中小企业融资渠道，化解和分散金融风险，强化政策性银行支持涉农中小企业功能，贯彻落实国家支农、惠农政策，促进农村和农村经济的健康发展。

二、农发行支持西部新农村建设中的制约因素

1、不能充分发挥骨干和支柱作用

西部贫困地区一边是“缺血”的穷财政，有大量资金需求，一边是农发行能够提供政策性的金融支持，而这一需一供却不能有效结合。在商业银行逐步退出农村金融的现实下，农发行的业务范围又受到诸多限制，应该取消对农发行业务范围的单一申请审批制，凡是有利于农村(县域)经济社会发展，有利于农业增产和农民增收的行业、产业、项目，都应准予农发行介入，成为农发行的业务范围，从业务范围和功能上，让农发行成为发挥骨干和支柱作用的政策性银行。同时，由于农发行现行的项目管理模式，基层行没有主动权，贷款门坎高，办贷程序繁琐、成本高，造成农发行办贷难、办贷慢的现象。

2、缺乏有效的信用担保体系

目前，农发行商业性贷款的主要方式是担保和抵押贷款，而西部的社会信用担保业处于萌芽期，还没有形成可为农业企业提供担保的信用机构。新农村建设中与“三农”关系密切的项目，即农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务，多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目，按照商业性贷款管理要求，欠发达地区大多数项目很难获得信贷资金支持。

3、农发行开展商业性支农信贷业务仅处于起步阶段

农村经济社会发展的重要意义，就是发展县域经济社会，而县域经济发展的瓶颈往往表现在资金投入的严重不足。县域经济项目投入大，回收期长，风险高，商业性金融机构网点不断收缩，存差不断扩大，大量资金不断从农村抽走，农村资金流出严重。支持商业性新业务的开展，必须坚持谨慎积极的原则，这为欠发达地区本身难以开展的客户营销增加了压力。农发行基层贷款权上收后，从贷款到调查、审批到发放，手续复杂，供求时间不对称，有时银行贷款到位，企业商机已失。

4、农业政策性金融内部经营管理方面仍存在不足

在营运管理方面，农发行服务于客户、服务于新农村建设的理念有待进一步加强;有的基层行还不适应上级行针对支农需要、针对市场变化的信贷计划调整，信贷计划的准确性不高，结算手段相对单一，不能满足客户的服务要求;一些行对管理信息化的重要性、必要性认识不足，对现有的数据资源尚未充分开发利用，实现信息化建设跨越式发展的任务还十分艰巨。在队伍建设方面，员工素质与信贷支农的现实需求还不太适应，人才结构不尽合理，项目评估、风险管理、国际业务、法律事务、信息技术等方面的专业人才明显不足，岗位激励约束机制亟待完善。

三、对农发行支持西部新农村建设的几点思考

1、巩固传统粮油购销业务

按照国家粮棉改革和购销政策，农发行应适时调整信贷政策，坚持不懈地做好传统的粮食收购、储备、调销信贷工作，巩固好原有的粮油储备、购销企业，全力支持粮油产业发展。根据贵州粮食加工企业规模小、发展潜力大的实际，贵州省分行积极支持粮油加工产业链发展，促进一批高质量、高效率、高附加值的粮油加工产业链品牌的创建，真正形成产业化经营，充分发挥辐射和带动作用，有力地推动了当地农村经济的发展，带动了当地及周边地区农民大幅增收。

2、以支持县域经济社会发展为重点

县域经济是连接城乡经济协调发展、实现工业反哺农业的纽带。农发行以县域经济社会发展为平台，给县域经济繁荣注入新鲜血液，对推动整个县域经济社会的发展，具有举足轻重的作用。

3、进一步完善经营管理机制

切实落实现代银行要求，不断推进农发行现代企业制度的建设。一要建立健全信贷管理制度体系，二要努力防控经营风险，三要继续强化资金计划分类管理。牢固树立“内控优先”的理念，有针对性地建立和完善内部控制机制，逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。针对2008年产生新增不良贷款的实际，贵州省分行在全省系统开展了历时3个多月的信贷管理与风险防控集中学习实践活动，通过组织全行员工集中学习信贷管理各项规章制度，全面排查信贷管理和风险防控工作的薄弱环节，着力解决信贷管理和风险防控工作上存在的突出矛盾和问题，为进一步夯实信贷管理打下了良好基础。

4、加快推进农业产业化进程

立足地域经济特点，积极支持特色农业发展，加快推进农业产业化进程。以贵州省为例，虽然其特色优势农业产业较多，市场很大，但是开发严重不足。农发行可以依托产业化龙头企业平台，依托政府的组织优势和农发行的网点、资金优势，通过不断加大信贷，重点扶持市场前景广阔、产业覆盖面广、附加值高的特色产业。如支持优质稻、茶业、杂交玉米、种子和中药材生产基地建设，把资源优势变为经济优势，进而促进农村经济发展，带动农民增收。对于丰富的中草药资源，贵州省分行近年着力支持了一批在国内有一定影响力的神奇、益佰、信邦等药业企业的发展。

5、创办农业政策性担保公司

农业项目特别是新建项目，风险高、信贷投资风险大，亟须有一个政策性的信用担保机构来支撑农村经济的发展。农业发展银行除了自身要切实加强风险防范外，还应建议政府筹建农业政策性担保公司，为农村经济的发展提供信用担保服务。农业担保公司可建在县一级，由政府提供注册资本金、初始担保基金。担保公司可依托乡镇政府、农业企业等，采取会员制形式，吸收会员资金，壮大担保基金。在担保公司成立初期，政府财政应为担保公司提供费用补贴，待其逐步发展为自负盈亏的经济组织后，政府可停止补贴，以实现担保公司的可持续发展。

【参考文献】

[1] 刘海林:农业政策性银行与新农村建设[J].河北金融，2007(11).

篇6

1明确办刊宗旨、稳固读者群

突出办刊特色，创建名牌期刊首先，期刊的采编人员要对稿件进行甄别和选择，从源头上保证科技信息的准确、有效。借助专家库这一优势资源，先期优化选择，缩小农民的选择范围。根据办刊宗旨、农业产业调整和重点领域的变化，调整报道重点，有针对性地确定阶段性的办刊目标。根据科技的进步、经济发展的多样性和政策的倾斜与调整来策划选题，从而增强刊发文章的指导性、时效性和多样性，及时、准确地报道农业生产的实用技术。其次，农业期刊要确定刊物的类别，是学术还是科普期刊。学术期刊要增强自身的推广作用，与科普类期刊实现有针对性的链接，把农业科技发展的新成果第一时间介绍给农民，配合科技工作者做好农技推广工作。再次，期刊要确定自己的读者群，不同的读者群有不同的期刊需求。要建立自己的读者群，积极接受读者反馈的建议，使读者成为期刊的共建者，不断整合编者、作者与读者的智慧，增强期刊的凝聚力和办刊水平。此外，期刊还要开辟专栏，创建名牌期刊。名刊名栏是期刊吸引作者和读者的核心竞争力。一方面可以吸引学术水平较高、经验丰富的专家学者、一线农艺师为期刊撰写文章，形成稳定、有序的作者群；另一方面，设置专栏有助于不同学者展开学术讨论，使期刊的内容更加丰富、信息编排更为紧密集中，从而吸引更多的读者去订阅期刊，真正实现期刊作为信息媒介服务“三农”，为社会主义新农村建设服务的目的。

2加强与农林院校和农业科研院所的交流合作

缩短发稿时间，及时最新的农业科技成果以农业期刊为信息交流平台，加强与各高校和农业科研院所的合作交流，减少重复性的研究，同时，缩短发文时间，这就要求期刊要拓展稿源，建立稳定的作者群，从优质的作品中选编刊发。编辑也要树立时间意识，加大编审力度，把研究的最新成果第一时间出去，实现农业科技服务农民的目的。

培养高效的复合型人才当今社会是信息的时代，网络刊物，手机阅读已经成为未来期刊发展的方向，农业期刊也不例外。中国期刊网和万方数据资源库已经收录了各类学术期刊所发表的论文以及各高校优秀的硕博士论文，极大地满足了农业科技者浏览、学习、交流的需求。随着网络在农村的普及，建立“农业数字期刊群”实现农业期刊的免费浏览是未来发展的趋势。期刊要想长足发展，实现服务“三农”的目标，除了要有稳定的作者群提供优质的稿件外，还需要业务水平高，综合能力强的复合型人才。编辑人员要熟练掌握、应用多媒体等网络技术，通过定期的培训不断提高编辑人员的综合素质，充分发挥人才在现代农业发展中的作用。

4加强政府财政支持力度

提高期刊的办刊水平政府要加大对农业的政策扶持力度，加强工业、服务业对农业的反哺力度，逐步提高农技推广在农业总产值中所占的比重，依靠政策积极有效地促进农业期刊的发展。

5建立过刊赠送制度

延伸期刊的读者群，增加传播手段期刊是连续性的出版物，期刊社每期刊印都有剩余，部分期刊积压形成过刊。可以把这些过刊免费发放到农民手中，继续发挥作用。此外，农业类期刊有着自己固定的读者群和作者群。期刊可以合理利用这一资源，把作为作者的农业科技工作者和作为读者的农民有效连接在一起，定期组织专家赴实地进行农业考察技术推广，将科技信息的供体和受体联系起来，形成良性的科技生态链，巩固期刊的科技纽带作用。

二结语

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1新农村政策自身存

在问题“制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善”。政策是否适当，是否合理，严重制约着政策的执行效力。部分政策大而空，没有经过实地调研，想当然地制定，致使政策无法落实，制约着农村的发展。如2009年出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由于政策本身存在问题，未能完全达到预期的目的和效果。

2政策执行主体的原因

一是基层执行组织的“经济人”本身阻碍政策执行，政策执行主体的自身利益、需求和行为很大程度上影响着政策的有效执行。二是从政策执行体制上看，政府在政策的制订、执行、评价和监督上占据主导地位，政府权力至上，监督和建议力量不足，这难免造成政策执行不科学的现象。

3政策执行客体的负面影响

农民的“自利”思想，阻碍了对新农村政策执行的监督。每个农民需要自己担负监督责任所需的成本，而由于农民组织化程度低，农民便把责任寄托在别人身上，自己独享成果，最后容易形成“人人都有监督责任，却没人监督”的局面。

4政策执行环境的阻碍因素

一是部分农村经济发展缓慢，影响了农民和政策执行者对政策目标的期望和支持力度，间接影响了政策目标的达成。二是部分农村基层干群关系紧张，农村基层政府执行者腐败和不作为，农民对政府执行者信任度下降，导致基层执行主体的权威资源日渐缺失。三是现今农村缺乏完善的政策执行监督体系资源，影响着政策的有效执行。

二增强我国新农村政策执行效果的对策

1强化新农村政策体制改革

一是精简机构，撤销不必要的部门，合并职能相似的部门，实现资源整合，使资源利用最大化。二是加强执行机构的沟通协调，防止“上有政策，下有对策”。建立健全新农村政策沟通传播机制，建立完善信息系统，利用新媒体并开设电话热线等官民交流互动机制，促使基层干部与农民实现线上线下互动交流，使政府能够认真聆听农民心声，使农民获得监督政府的权利。

2提升基层干部的综合素质

一是要提升基层干部对新农村政策的理解水平。开展定期或不定期政策学习、宣讲，使政策执行者“嚼透”各项新农村政策，确保政策实施不变形。二是要加强政治修养和道德建设。道德缺失、信念动摇容易使政策执行产生偏差。三是要提升执行者的执行能力。开展专业培训，使政策执行者掌握政策执行的把握能力和控制能力。

3打造新型农民队伍

一是加强和完善村民自治建设，强化农民的参与意识，在公正公开、农民自愿的情况下选出农民自己的“代言人”，保障农民自身应有的利益。二是提高农民自身素质。加大教育投资力度，提高农民整体水平，有利于农民学习理解新农村政策，消除抵制新农村政策实施的心理。

4营造良好的政策执行

篇8

关键词： 经济 现状 建议

一、 双河彝族乡经济发展的基本概况

双河彝族乡位于昆明市晋宁县县城昆阳西南方，南与玉溪红塔区、北与安宁市接壤，距晋宁县城---昆阳30千米，是昆明市9个少数民族乡（镇）之一。境内直距长24千米，宽距长15千米，最高海拔2511.3米，最低1900米，总面积152.03平方千米，耕地面积9098.94亩，林地面积183688.5亩，全乡辖6个村民委员会，25个村民小组，总人口9786人，其中，彝族人口7633人，占总人口数的78％。财政供养人员283人，全供养人员145人，其中：教师95人，半供养人员138人。双河彝族乡属于滇中高原浅割中心地带，年平均气温13度。境内自然资源丰富，有铁、铅、锌等矿产资源。境内风光秀丽、景色怡人，森林覆盖率高达77.8％为昆明附近少有。1990年，双河彝族乡被昆明市政府划定为“昆明市双河磨南德水源保护区”，1999年被云南省委、省政府批准为云南省革命老区乡（镇）之一，是一个集少数民族、革命老区、水源保护区、森林保护区为一体的山区农业乡。

双河彝族乡财政收入主要包括乡镇所属的不同所有制企业上缴的除教育费附加以外的流转税和其他税收；烤烟农业特产税、契税、耕地占用税；县属改制后下划乡镇的企业上缴的除教育费附加以外的地方税收；乡镇以各种方式引入的企业上缴的地方税收（不含国家、省、市直接投资的重点工程建设项目的各种税收）；乡级各部门上缴非税收入；乡财政支出包括：乡镇所属的各项事业费、行政管理费，建设性支出和其他支出。县对我乡实行“划分收支、核定基数、定额补助，超收分成”的分税制包干管理。收支矛盾突出，全乡经济实力有待进一步提高。

二、 当前存在的主要困难和问题

当前，双河彝族乡的经济社会发展还存在的问题和困难，具体表现在：

（一）农业产业结构单一。由于群众文化素质低、科技意识不强，无论是种粮还是种烟，推广科技的难度都很大，造成产量低，产品技术含量不高。如在烤烟生产中，中后期管理水平参差不齐，烟叶质量差。农业产业结构调整速度慢，洋蓟、草乌等新兴产业推广难度较大，不能形成规模。大部分群众再生产资本缺乏，不敢干，不敢试，缺乏市场信息，部分干部群众怕担风险，不敢放开手脚大规模进行结构调整。农业基础仍较薄弱，农民增收困难。

（二） 乡镇企业和非公经济发展不够。由于受自然环境、区位、交通及人口素质等多种因素的影响，双河彝族乡的招商引资工作进展缓慢。投资数百万元建起的狩猎山庄因多方面的原因，没有发挥到预期的作用，经济效益不明显，没能形成全乡旅游业的龙头。引进的一些生产性项目也因国家宏观调控政策（双河彝族乡属水源林保护区）、区位等多方面的因素影响而难以实施。

（三） 乡财政收入单一，村、组集体经济薄弱,面临财政收支矛盾突出的严峻形势,缺乏基础设施建设资金。由于财政收入的单一，当地没有足够的建设资金进行基础设施的建设，基础设施的缺乏，进一步造成了当地经济的发展缓慢，要打破这样的经济循环怪圈，就必须加大投入，加强基础设施的建设，这不仅有利于当地的经济主体的发展，从“栽得梧桐树，引得凤凰来”的角度营造一个良好的外来投资环境也是十分有利的。

（四） 基本对策及建议

要加快当地经济的发展，作者认为必须从以下几个方面加以努力：

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关键词：货币政策；南疆；新农村建设

作者简介：夏咏（1971-），新疆农业大学经济与管理学院讲师，研究方向：金融贸易。

中图分类号：F323.9文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）01-0061-03

金融是现代经济的核心，资金及其服务是经济发展的血液，新农村建设离不开金融的支持，需要金融业大量的资金投入，因此，新疆金融业应该认清形势，从实际出发，围绕新农村建设这个主题，树立高度的政治责任感，明确自身肩负的责任和使命，继续加快推进农村金融体制、机制改革，采取有效措施加快业务品种和服务手段的创新，不断提高金融支持新疆新农村建设的“造血”、“输血”功能，使农村能够获得更多更好的金融支持和服务。

一、金融业在支持新疆“三农”发展中的作用

据统计，2007年新疆三次产业的比重分别为18.8∶46.6∶34.6,全国的比重为12.5∶47.3∶40.2，新疆一产的比重高于全国平均水平6.3个百分点；新疆人口中乡村人口占到65.6%的比重，人均耕地0.171公顷，是人均耕地较多的省区之一；2007年新疆农民来自第一产业收入占其纯收入的79.9%。

为促进新疆农业和农村经济的发展，促进农民增收，不断改善和提高农民的生活水平，自治区党委、人民政府始终高度重视“三农”问题，并把这项工作摆在自治区各项工作的首位。近年来先后召开多次重要会议，安排部署和谋划自治区的农业农村工作，出台了一系列重大举措，旨在尽快改变农村面貌，缩小城乡差距，增加农民收入。新疆各级金融机构认真贯彻落实国家和自治区支持“三农”的相关政策，为促进农业发展、繁荣农村经济、支持农牧增收助力。人民银行通过有效运用货币政策工具，增加支农再贷款，并不断完善支农再贷款政策和管理措施，使支农再贷款的使用期限最长可达3年，与农村信用社发放种养业贷款期限基本相适应。在人民银行的引导和大力支持下，近几年，新疆农业贷款无论在覆盖面，还是在数量上都有了较大提高。2007年，全区农业贷款余额达到169.78亿元，同比增长13.8%，高出各项贷款增幅7.8个百分点（其中，新增贷款占全区新增贷款的9.7%）。其中，新疆各家金融机构为120家农业产业化重点龙头企业的贷款余额为86.9亿元，为促进自治区农业产业结构战略性调整和带动农民增收发挥了重要的作用。

“十一五”期间，全区农村信用社进一步深化改革，端正服务“三农”方向，不断加大了推广农户联保、农户小额信用贷款力度, 在地方党政的积极推动下做好宣传工作，发动广大农户积极参与，培育科学有效机制，营造良好信用环境。2007年农村信用社累计发放农户贷款94.4亿元，农户小额贷款满足度达到70%左右，高于全国平均水平近10个百分点，较好地缓解了农户贷款难的问题。

二、现阶段金融支持新农村建设的主要制约因素

经过多年的努力，新疆金融业在支持“三农”经济发展方面付出了许多努力，取得了明显的成效。但在肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，农村金融发展滞后、信贷投入不足仍是现阶段制约自治区农业和农村经济发展的重要因素。概括起来主要是资金供给主体的数量减少，金融功能定位缺失；资金供需矛盾突出，制约了农村经济发展；农村金融服务功能弱化，市场金融工具单一。

（一）农村金融服务体系不健全，金融机构功能萎缩

随着金融体制改革的深入，国有商业银行机构为提升经营层次，县级金融机构大量撤并，由于农村金融机构缩减，缺乏竞争，二元结构特征较为突出，农村金融存在被边缘化的倾向，金融服务功能明显弱化，金融产品和金融服务种类较为单调，基本上只有传统的存贷业务，金融创新意识缺乏。据统计，2001年末至2004年末，新疆仅国有独资商业银行就撤并了695个县级以下机构，占撤并县级以下机构的73.9%,使得国有独资商业银行县以下机构数减少到2001年的58%。

由于新疆地域辽阔，县乡之间平均距离为135公里，在地域广阔的边远乡镇地区，金融网点分布稀少，使得很多乡、村农户存取款困难，成为金融服务的盲区。

（二）信贷投入明显不足，农村资金大量流入城市，农村信用社资金来源短缺，“一农难支三农”

由于农村金融边缘化趋势明显，信贷投入主体单一，农村经济发展的资金需求无法得到有效的满足，农业贷款和乡镇企业的贷款占金融机构贷款余额的比重明显偏低，不少地方甚至出现占比下降的情况，与其在新疆经济中所占份额明显不对称。

新农村建设需要大量的资金支持，然而目前在农村吸收储蓄存款的机构多，其中各国有商业银行信贷权限上收，大量资金通过系统上存，县域机构存贷比严重失衡；特别是农业银行受商业化运作与政策性目标相互冲突的影响，支农的功能日趋弱化；邮政储蓄县域机构只存不贷，成为县域资金的又一“抽水机”，造成农村资金大量流入城市，城乡信贷存在巨大反差，资金回流则主要依靠农村信用社的贷款投放。

在农村资金大量外流的情况下，农村信用社吸收存款的能力十分有限，资金实力不足，使得原本历史包袱重、资金实力弱、经营管理水平低、金融服务产品创新不足的农村信用社对人民银行再贷款的依赖性增强。据统计，“十一五”期间，区累计投入支农再贷款226.11亿元，其中仅2007年，累计投放支农再贷款38.8亿元。农信社小额信贷和农户联保贷款的发放主要用于解决农民简单的种植业需求，离农民、农业的发展需求仍有相当大的差距。

（三）政策性金融机构职能作用未能充分发挥

支持“三农”除需要财政资金的投入以外，政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。中国农业发展银行业务面很窄，功能发挥不充分，目前仅限于单一的粮棉油流通环节信贷服务。国家开发银行也主要是重大项目的信贷投入，其他政策性业务，如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能还没有有效运作起来，对改善农业生产条件、调整农村产业结构、促进农民增收的作用乏力。

（四）农村民间借贷潜伏着一定的金融风险

民间金融的发展，在一定程度上缓解了银行借贷资金的压力，对弥补金融机构信贷不足，加速社会资金流动和利用起到了拾遗补缺的作用。然而，由于没有相关法规的约束，不受法律的保护，加上民间借贷的高利性质不可避免地给经济发展和社会发展带来不利的影响，在一定程度上不利于农村经济的有序发展。此外，民间借贷的存在，致使大量资金“体外循环”，降低了金融宏观调控的效应，也容易引发农村金融的不稳定局面。

（五）农村保险业落后于“三农”对风险控制的需求

新疆是自然灾害发生比较频繁的地区，农业保险是增强农业防范和抵御风险能力，提高农业可持续发展水平的一种有效的手段。然而，近年来由于险种单一、保险金额低，承保率、保险费率与农民的支付能力有差距等因素的影响，新疆农业保险与全国其他地区一样出现了展业难、缴费难、风险基金积累不足、赔付率较高等问题，加之财政补贴不足，农业保险处于不断萎缩的状态,农险业务保费收入占财产险业务保费收入的份额较小，难以满足“三农”对风险控制的要求。2007年，全区农业保费收入2.7亿元，同比增长8.3%，仅是财产险保费收入的11.5%。

三、加快推进农村金融改革，服务自治区新农村建设

据统计，2007年新疆农民人均纯收入为2482元，低于全国平均水平773元。要想与全国其他省份同时达到新农村建设的最终目标，新疆必须比全国其他省份投入更多。

（一）重构农村金融体系，创新农村金融组织形式

一个有活力、有效率的农村金融体系是将资金安全、高效地投入农村经济的保证，也是解决农村金融边缘化问题的有效措施。通过不断深化改革，逐步建立分工合理、功能齐全、辐射全面、互补互助的农村金融体系，即以政策性金融机构、农村信用社为主体，商业性金融机构、地方金融、邮政储蓄银行并存，民间金融辅助配合的多元化、适合农村特色的金融体系。

一是加长农业政策性金融的支持链，加宽支持域。政策性金融要对农业设施建设、农业资源开发、农业科技进步和推动农业产业化经营予以引导和扶持，对比较效益低的农业产业化项目率先投入启动资金，通过有效的政策性金融投入吸引更多的商业性资金，对农村资金流向进行引导、调控，从而改变农村金融市场失效和低效的局面；二是发挥商业银行优势，在农村金融改革元素中，明确农业银行的职能定位，使农业银行成为为农村经济和县域经济提供金融服务的主要力量，着力增加信贷投入，启动农村消费市场，开拓对农户的投资理财新业务，为农户提供安全、可靠、便捷的投资服务，实现农户增收、企业增收、金融增盈的良性循环；三是积极探索发展商业化小额贷款公司、村级资金互助合作组织等地方性的农村小额信贷组织，以增加对“三农”金融需求的供给，逐渐形成农村金融多元竞争的局面。

（二）人民银行要加大窗口指导的力度，协调督促金融机构涉农贷款的投入

社会主义新农村建设是一个长期的过程，不同的发展阶段新农村的建设各有侧重点。人民银行要加强对农村经济发展状况的调研，结合新疆建设新农村的思路和工作重点，运用窗口指导等货币政策工具引导金融机构加大资金投入力度，提示金融机构避免盲目投资，造成资源浪费，并配合自治区政府为金融机构增加新农村建设贷款投入创造良好的金融生态环境。

人民银行要引导新疆各金融机构重点围绕提高农业生产能力来增加农村金融的供给，采取有效措施修补农业生产基础设施和技术装备的金融供给主体缺位的制度；加大对农业生产基础设施和物资技术装备的信贷投放力度；开拓农业科技自主创新和推广应用能力的贷款项目；形成提高农业综合生产能力稳定的信贷投入的正向激励机制；建立有效的金融创新机制，根据新农村建设的整体部署，开发适应农村各类市场主体需要的、多样化的系列金融产品，满足农村多元化金融服务的需要。

（三）继续深化农信社改革，提高服务“三农”的能力和水平

社会主义新农村建设为农村信用社业务发展提供了广阔的空间。当前解决农村和农民融资最有效和最实际的渠道，首先在于加快农村信用社的改革，要着力抓好法人治理结构的完善和科学管理机制的建设，大力抓好业务创新和发展。要在继续做好农户小额信用贷款、农户联保贷款的同时，用新思路、新机制和新做法搞好、搞活小企业的融资工作。“抓两头，带中间”，在满足农户基本农牧业生产资金需求的基础上，加大对产业化、产业集群形成的支持力度，增加助学和消费信贷的投入。适应农村经济发展的要求，大力发展结算、信用卡以及理财服务等以手续费为重点的中间业务。这既是建设社会主义新农村的要求，也是支持广大农民致富奔小康的一条重要路径。

（四）建立多种形式的抵押担保机制，积极发展农业保险

有条件的地方可以考虑设立农业担保机构，鼓励政府出资的各类信用担保机构和商业性担保机构积极拓展符合农村特点的抵押担保业务，解决农业产业化龙头企业和农户抵押担保能力不足的问题。

农业是弱质产业，风险大、利润小，政府应加大对农业保险的财政补贴。要坚持家庭保险与社会保险相结合，政府引导与农民自愿相结合，鼓励商业性保险机构开办涉农保险，构建多层次、多渠道、多主体的农业保险制度框架。要针对农业、农村、农民需要开发农民养老保险、大宗农作物保险等新险种，分流金融机构独立抵御农业灾害带来的信贷风险。

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由于过去中央集权过重，现中央更多地采取放权自理方式，基层政府得到了更大的自，这促使地方经济文化得到更大的发展。然而一些地方政府为谋私利，不顾全大局，甚至不惜牺牲整体利益，严重影响中央政策的执行力。

2我国新农村政策执行中面临上述问题的原因分析

2.1新农村政策自身存在问题“制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善”。政策是否适当，是否合理，严重制约着政策的执行效力。部分政策大而空，没有经过实地调研，想当然地制定，致使政策无法落实，制约着农村的发展。如2009年出台的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，由于政策本身存在问题，未能完全达到预期的目的和效果。

2.2政策执行主体的原因一是基层执行组织的“经济人”本身阻碍政策执行[1]，政策执行主体的自身利益、需求和行为很大程度上影响着政策的有效执行。二是从政策执行体制上看，政府在政策的制订、执行、评价和监督上占据主导地位，政府权力至上，监督和建议力量不足，这难免造成政策执行不科学的现象。

2.3政策执行客体的负面影响农民的“自利”思想，阻碍了对新农村政策执行的监督。每个农民需要自己担负监督责任所需的成本，而由于农民组织化程度低，农民便把责任寄托在别人身上，自己独享成果，最后容易形成“人人都有监督责任，却没人监督”的局面。

2.4政策执行环境的阻碍因素一是部分农村经济发展缓慢，影响了农民和政策执行者对政策目标的期望和支持力度，间接影响了政策目标的达成。二是部分农村基层干群关系紧张，农村基层政府执行者腐败和不作为，农民对政府执行者信任度下降，导致基层执行主体的权威资源日渐缺失。三是现今农村缺乏完善的政策执行监督体系资源，影响着政策的有效执行。

3增强我国新农村政策执行效果的对策

3.1强化新农村政策体制改革一是精简机构，撤销不必要的部门，合并职能相似的部门，实现资源整合，使资源利用最大化。二是加强执行机构的沟通协调，防止“上有政策，下有对策”[2]。建立健全新农村政策沟通传播机制，建立完善信息系统，利用新媒体并开设电话热线等官民交流互动机制，促使基层干部与农民实现线上线下互动交流，使政府能够认真聆听农民心声，使农民获得监督政府的权利。

3.2提升基层干部的综合素质一是要提升基层干部对新农村政策的理解水平。开展定期或不定期政策学习、宣讲，使政策执行者“嚼透”各项新农村政策，确保政策实施不变形。二是要加强政治修养和道德建设。道德缺失、信念动摇容易使政策执行产生偏差。三是要提升执行者的执行能力。开展专业培训，使政策执行者掌握政策执行的把握能力和控制能力。

3.3打造新型农民队伍一是加强和完善村民自治建设，强化农民的参与意识，在公正公开、农民自愿的情况下选出农民自己的“代言人”，保障农民自身应有的利益。二是提高农民自身素质。加大教育投资力度，提高农民整体水平，有利于农民学习理解新农村政策，消除抵制新农村政策实施的心理。

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关键词：新农村建设；农村贫困；反贫困政策

中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0045-05

在推进社会主义新农村建设的进程中，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点，消除贫困是新农村建设的前提和基础，扶贫开发是新农村建设的重要组成部分。贫困问题一直是困扰甘肃农村经济社会发展的首要问题，因而也将成为甘肃社会主义新农村建设进程中重点需要解决的主要问题。

1.贫困问题是甘肃新农村建设的最大障碍

建设社会主义新农村，对甘肃来说，虽然是一个难得的加快农村建设和发展的机遇，但对于一个农村人口占总人口的71.39%及农村绝对贫困人口和低收入人口仍占农村人口近1/3的省份来说，贫困对建设社会主义新农村的影响更为严峻和深远。

1.1 甘肃农村贫困问题依然严峻

虽然与全国贫困发生率下降趋势比，甘肃下降速度要高于全国水平。2001年到2005年，全国农村贫困发生率由3.2%降低到2.5%，下降了0.7个百分点，而同期甘肃贫困发生率由9.26%降低到7.16%，下降了2.1个百分点。但从甘肃农村贫困人口占全国比重看，近年来，出现了明显的反弹，2005年为6.28%，比2003年的5.84%还高出0.44个百分点。

1.1.1 贫困群体庞大，反贫困任务依然繁重。按675元绝对贫困标准和942元低收入人口的标准计，2005年底，甘肃省农村还有148.54万绝对贫困人口和355.32万低收入人口，占当年甘肃农村总人口的29.78%。1983年至1993年，甘肃年均减少农村贫困人口81.82万人左右，1994至2000年，下降到年均29.30万人左右，2001年到2005年，年均只有8.06万人。“十一五”内要使全部绝对贫困人口解决温饱，平均每年要解决近30万人，任务相当艰巨。

1.1.2 贫困人口的分布呈现大分散，小集中的态势，个体贫困与区域贫困并存。甘肃省有10个市州是贫困市州，占全部14个市州的71.42%；有43个县（市、区）为国家扶贫开发工作重点县和2个比照重点县管理的县，6个“三西”县，加上22个非重点乡所在县，扶贫任务已扩展到68个县（市、区），占86个县区的79.07%。有919个乡镇为扶贫开发工作重点乡，占全部1 533个行政乡镇总数的59.95%。有8 790个村为扶贫开发工作重点村，占全部17 834个行政村的49.29%。

从农村贫困人口分布看，14个市州中除了嘉峪关市和金昌市外，其他12个市州均有一定数量的贫困人口。从2005年148.54万人的农村贫困绝对人口分布看，南部甘南州及陇南、天水两市有56.14万人，占37.79%；中部兰州、白银、定西和临夏3市1州有42.58万人,占28.67%；陇东庆阳和平凉2市有37.61万人,占25.33%；河西的武威、张掖和酒泉3市有12.21万人,占8.22%。

1.1.3 贫困地区农民收入水平低，与非贫困地区差距悬殊。近年来，贫困地区农民人均纯收入绝对额虽有所增长，但与全省平均水平比，有进一步拉大的发展趋势。如嘉峪关市和宕昌县农民人均纯收入，2004年分别为4 407元和902元，相差3 505元，2005年分别为4 750元和993元，差距扩大到3 757元。

1.1.4 贫困地区基础生活条件改善不大。2005年甘肃贫困地区，尚有16.6%的村未通电，15.1%的村不通车，21%的村没有电话，54%的行政村没有幼儿园或学前班，10.7%的村没有小学，33%的村没有卫生所，26%的村没有合格的乡村医生或卫生员。

1.2 甘肃农村贫困人口发展趋势不容乐观

如果以“十五”期间甘肃年均减少8.06万人的农村绝对贫困人口数为判断依据，那么到“十一五”期末，甘肃仍会有100万人以上的农村绝对贫困人口。当然，随着新农村建设等一系列涉农、惠农政策的进一步实施和落实，可能会带来农村绝对贫困人口快速减少的积极影响。但也不能排除农村人口增长、自然灾害发生，以及国家区域开发政策调整，对农村贫困发生率提升的影响。考虑到有利因素和不利因素的相互作用，且假设积极因素大于负面影响，在不发生重大自然灾害的情况下，如果贫困发生率下降由年均0.39个百分点提高并保持到1个百分点，那么，到“十一五”末，甘肃农村贫困发生率就能降低到2004年的全国平均水平。按人口自然增长率6‰估计，5年内甘肃农村人口可能达到2137万人左右，如果贫困发生率控制在2.8%，则到“十一五”末，甘肃农村绝对贫困人口就能减少到60万左右。这是一个十分乐观的估计和判断，考虑到如下几方面因素的影响，到“十一五”末，甘肃农村贫困人口不会低于300万人，其中绝对贫困人口可能在90万以上。

1.2.1 农村低收入群体有进一步扩大的可能。甘肃农村低收入户数和人口较多，且由于城乡收入差距扩大、农村居民收入差距扩大及甘肃贫困县经济发展水平低等多种因素的影响，甘肃农村低收入群体有进一步扩大的可能，无疑提高了其中有一部分人滑向贫困状态的发生率。一方面，农民收入两极分化越来越严重，并有进一步加剧的趋势。据甘肃省农调队住户处对全省1800个农村住户抽样调查资料显示，农村居民收入增加额的绝大多数为高收入家庭所拥有，低收入农户的相对贫困化问题日益突出。另一方面是城乡收入差距拉大。甘肃加大力度落实国家以增加农民收入为主线的一系列“惠农”政策，对增加农民收入起了一定的作用，但对缩小城乡收入差距并无实质上的影响。

1.2.2 地方财政困难，地方政府反贫困能力弱。全国县均地方财政收入在2004年就超过1亿元，而到2005年甘肃县均地方财政收入只有2 926万元，还不到全国平均水平的1/3。全省财政收入在1 000万元以下的县12个，主要分布在农村贫困人口最为集中的“两州一市”，两当县和卓尼县财政收入分别只有461万元和416万元。

1.2.3 农村社会救助水平超低，将会加剧农村贫困程度。近年来，甘肃实施的以五保供养、特困救助、医疗救助、灾害救助等为主要内容的农村社会救助政策，对降低农村贫困发生率起到了一定作用。实际上，由于用于开展农村社会救助活动的资金严重不足，导致全省农村救助水平依然很低，将加剧农村贫困程度。

一是社会救助资金缺口很大。根据有关资料统计，目前甘肃农村有应享受五保供养人数6.76万人，应享受特困救助人数205.18万人，两者合计211.94万人，比农村人口总数的10%还多。如按国家平均水平年人均经费749元标准，需要158 750.55万元，而2005年甘肃用于农村五保供养和特困救助的经费总额为6 547.62万元，仅为所需资金的4.12%。

二是社会救助覆盖面过窄。2005年甘肃农村社会救济对象有227.45万人（包括应供养五保人数6.76万人，实际特困人数205.18万人，应实施医疗救助人数15.51万人），而实际救助人数只有100.53万人，占应救助人数的44.19%。其中，农村五保供养率67.64%，比全国平均水平70%低近3个百分点；农村特困救助率只有33.92%，比全国平均54.90%的水平低20.98个百分点。

三是社会救助水准超低。2005年，甘肃五保供养经费年人均602元，月人均50元；特困救助经费年人均31元，月人均只有2.6元。二者加权平均，年人均只有76.40元，月人均6.37元，与全国2002年年人均749元、月人均62元水平比，相差接近10倍。

2.调整反贫困政策模式是贫困地区新农村建设的切入点

不可否认，甘肃是国家反贫困战略和政策最大的受惠省份之一，反贫困成效也是非常明显的。改革开放以来，甘肃先后组织实施的“两西”建设、南部山区和老区建设、省“四七”（即用7年时间解决400万人口的贫困问题）扶贫攻坚计划以及当前实施的“一体两翼”（整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训）等扶贫开发战略，使甘肃的农村贫困发生率由1982年的75%下降到2005年的7.16%。但是，应当清醒地认识到，过去的成绩在很大程度上应归功于国家宏观改革开放政策及经济发展的结果。现行的反贫困模式效率下降和成本攀升、不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题、导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应等，调整反贫困模式，应成为贫困地区推进新农村建设的切入点。

2.1 现行的反贫困模式不经济，效率下降与成本攀升并存

甘肃农村贫困问题长期得不到有效的解决，影响因素很多，也很复杂，但目前的反贫困战略和模式下的政策措施效果下降，却是一个不容置疑的事实。

2.1.1 经济增长与贫困发生率下降不同步。“十五”期间甘肃经济年均增长10.2%，而年均贫困发生率却为8.2%。经济增长速度高出全国平均水平近2个百分点，贫困发生率却高出全国平均水平近6个百分点，经济增长并没有带来贫困发生率的下降。

2.1.2 反贫困投入产出效率降低。国家和地方政府下拨的扶贫资金相当大部分没有真正用在扶贫上，扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。2004年国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现4.28亿元是用于平衡预算，1.5亿元用于买车和弥补行政经费等。“八七扶贫攻坚计划”实施阶段，国家扶贫资金中“有90%左右用来‘吃饭’，而用来给农民‘做事’的钱最多不超过10%。”据媒体报道，甘肃定西市2004年就挪用扶贫、退耕还林等专项资金达75 262万元。

2.1.3 反贫困成本不断攀升。在“九五”期间，脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2 800元，2002年脱贫1个人相应的资金高达15 000多元。定西市2001年到2005年共投入农村扶贫资金达到134 556.33万元，而同期农村贫困人口从13.68万人降低到8.52万人，减少了5.16万人。可以推算出，这期间定西市减少一个贫困人口的成本竟高达26076元。

2.2 扶贫开发并不能有效解决生态性、教育性和医疗性贫困问题

长时期，理论研究一直认为甘肃农村贫困的主要原因是资源缺乏和经济落后导致的经济贫困和资源贫困问题，因而一直主张实施以资源开发为手段，以经济增长为路径的反贫困策略。但随着这一政策效果降低，人们逐渐认识到，生态、教育和医疗问题已经成为影响甘肃农村反贫困效果的主要因素，而当前的开发式反贫困模式，却对生态性贫困、教育性贫困和医疗性贫困干预程度很低。

2.2.1 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区，地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带，占全省农村贫困总人口的81%。解决这部分人的贫困问题，依赖于小农经济开发式的反贫困模式，不仅效率极低，而且会带来生态恶化的严重后果。

2.2.2 教育性贫困比重上升。农村教育投资比例低和教育体制改革出现偏差，因教育致贫或返贫的农村家庭比重上升。据零点调查公布的资料显示，2004年10月到2005年10月，在拥有就学阶段子女的农村家庭中，仅子女教育开支一项就占家庭收入比重的32.6%，教育开支成为农村家庭第一大家庭生活开支，也成为除天灾之外，农村家庭致贫的首要原因。从2001到2005年，甘肃农村家庭文化教育支出分别占家庭生活支出的14.03%、14.27%、14.35%、13.84%和14.17%。

根据我们在研究甘肃农村贫困问题时所获得的甘肃省徽县麻沿乡麻安村调研资料显示，按照甘肃省贫困人口建档（卡）标准，认定麻安村的贫困人口有124户563人，分别占总户数和总人口的81.6%和84.5%。其中绝对贫困人口23户77人，低收入人口69户309人，占总户数的60%，总人口的58%。绝对贫困户95.65%属于因病或子女教育支出而导致贫困。

当然，由于国家对贫困地区农村实行9年义务教育阶段“两免一补”政策，甘肃贫困农村家庭的教育支出负担将大大减轻，但也不能高估这一政策对缓解农村贫困带来的效果。我们在天水秦安县做“惠农”政策落实调查时，多数农民在对这一政策充分肯定和高度称赞时，也强调，农村贫困家庭的学生在高中阶段及高等教育阶段的教育支出才是农户致贫或返贫的主要因素。

2.2.3 医疗性贫困问题特别突出。农村居民用于看病保健的支出也不断增加，使刚刚解决了温饱的贫困户家庭，可能会因病而花去仅有的一点点积蓄，从而负债累累造成贫困。通过表5的资料计算可知，从2000年到2004年间，甘肃农民用于医疗方面的支出增长远远大于农民人均纯收入增长速度，且医疗支出增长速度也高于农民生活消费方面的总支出增长速度的2.15个百分点。

2.2.4 生态性贫困日益显现。甘肃农村贫困人口多分布于自然条件恶劣，资源贫乏，生态破坏严重，土地生产率低下的山区、黄土高原区、偏远荒漠地区、地方病高发区以及自然灾害频发区等生态敏感地带，约有66.39%贫困人口生活在生态敏感地带。甚至有些地方，不具备基本的生存条件，一方水土无法养活一方人。

2.3 现行的反贫困模式导致“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应

“十一五”期间，甘肃同全国一样，反贫困模式依然确定为整村推进、培训促进劳动力转移、产业化扶贫三大方式上。诚然，所有这些方式对获得扶贫成果和降低贫困发生率都有着积极的作用，但仍然存在着“靶点”瞄准偏离和制度外溢效应，会造成最真正贫困户受益不多及非贫困户“搭便车”问题。

2.3.1 整村推进扶贫方式最大的问题是必然产生大量外溢效应。整村推进方式对扶贫项目建设区域的发展作用显著，扶贫资金投入或项目运营惠及的是全村人，贫困程度较轻者也能明显受益，而深度贫困者在均等地享受扶贫配套资金时，因其经济参与能力弱，通常很少能够享受到公共产品供给和生产、生活条件改善带来的好处。因此，整村推进模式不仅仍然存在着偏离反贫困目标“靶点”问题，也存在着有限的扶贫资源外溢的问题。

2.3.2 培训促进劳动力转移只能是部分有青壮劳动力的贫困家庭受益。据甘肃省残疾人联合会统计资料显示，目前甘肃有残疾人124.34万人，其中绝对贫困人口为44万人，占甘肃贫困人口的1/3以上。这些贫困人口，大部分是本身就不具备劳动能力的残障者，根本就谈不上培训和转移的问题，也就根本不可能达到经过培训和转移实现脱贫的目的。

2.3.3 产业化扶贫呈现出“扶富” 倾向。调整农业产业结构，培育增收产业，带动地方经济发展的反贫困思路和举措，在很大程度上呈现出“扶富”倾向，与反贫困目标相悖。如，定西市确立的马铃薯、中药材、花卉和食用菌四大产业，无论在种植面积和市场占有率上，近几年都已经取得了明显突破，而从中受益的贫困农户并不多。农产品产量增长并不必然带来种植户收入增长。农产品在走向市场过程中，一般是通过中介组织来实现，其中的利益绝大部分被中介组织或龙头组织攫取。加之由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，一些产业化投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民。

3.农村反贫困政策取向

中国开发式扶贫模式和政策确立与运行已经有了20年的历史，取得了贫困发生率大幅度下降，贫困人口迅速减少和贫困地区生存条件有所改善的成就。但由于扶贫式开发存在着贫困瞄准机制不完善，出现反贫困效率降低，对剩余贫困人口干预能力有限等问题。从建设新农村与构建和谐社会角度出发，都有必要重新审视现行的反贫困模式。

3.1 实现开发式扶贫向救助式扶贫的战略转移，加快完善农村社会救助体系

甘肃近150万农村贫困人口主要集中在三个方面，一是农村的“五保户”、残疾人等丧失劳动能力的困难群体；二是“一方土地养不活一方人”、自然环境已不适合人类生活和居住的地区的困难群体；三是自然灾害频繁使农民不断返贫的地区的困难群体。而开发性扶贫对于这三个困难群体几乎是无效的。要解决这些人的温饱问题，加快完善农村社会救助体系，开展救扶贫是唯一可行和有效的选择。

3.1.1 加快实行农村居民最低生活保障制度，构建反贫困的制度安排。最低生活保障制度既是一种直接消灭绝对贫困现象的政策举措，也是一种构建和谐社会和促进贫困地区新农村建设的制度安排，是完善农村社会救助体系的核心。应将开发式扶贫政策与建立农村低保制度并轨，将开发扶贫资金用于实行农村低保制度，有利于消除绝对贫困。

3.1.2 加快完善农村居民养老保险、大病救助、自然灾害等社会救助体系，是农村反贫困的重要举措。

3.1.3 发展农民合作组织，建设农民互救助体系。要高度重视农民合作组织在提高农民收入、化解农村社会矛盾，完善农村社会救助平台等方面的作用，通过大力发展和不断完善农民合作组织，促进并最终形成农民的互助、互救机制。在进一步发展和完善农民专业合作经济组织的基础上，积累经验，大胆创新，将重点放在重构农村管理合作组织和金融合作组织上来，提高农民自主管理和互助发展的能力。

3.2 建立新的农村区域性反贫困度量指标，完善贫困认知和反贫困效果评价体系

长期以来，理论和实践中总是以贫困发生率，来判断一个区域的农村贫困程度和反贫困效果，侧重于不同区域的横向比较和同一区域的纵向比较，不能够完全反映一个区域农村贫困程度和反贫困效果。对此理论界最近也进行了有益的探讨。

3.2.1 完善农村贫困认知和测量指标体系。这涉及到两个方面，一个方面是关于贫困标准问题。中国农村绝对贫困标准先后经历了1985年、1990年、1994年和1997年四次调整，其中前三次都是依据统计局农村社会经济调查总队农村住户调查分户资料测定，后一次采用了世界银行推荐的确定贫困线的标准。1997年确定的贫困标准，在世界上有贫困标准的60个国家中是最低的，接近但略低于国际上通用的赤贫标准。因此，理论界提出应以农村低收入标准作为现阶段确定农村反贫困对象的参考依据。如按942元低收入标准判断，甘肃还有500多万农村贫困人口。另一方面是关于贫困的测度方法问题。在贫困人口大幅度下降后，仍以贫困发生率单一指标测度贫困水平，关注点是贫困人口数量的减少，而不涉及贫困人口内部的收入分布差距和贫困人口的贫困程度。有学者提出应增加贫困深度指数和贫困强度指数指标，使反贫困的目标建立在关注深度贫困人口上来。

3.2.2 建立反贫困综合评价体系。有学者从经济规模、经济结构、经济发展速度、发展水平、经济效益和基础设施六个方面，提出构建贫困地区经济发展综合评价体系。但该指标体系只是从经济发展角度出发，不能全面衡量区域的反贫困效果。有学者从贫困基础、社会经济、人文发展和生存环境四个方面构建了农村反贫困综合评价指标体系，只有17个二级指标，比较简明容易操作。但没有体现出贫困农民对反贫困政策举措及其执行效果的满意度，建立反贫困综合评价体系，还有待进一步探讨和完善。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“经济增长中贫困家庭反贫困能力变化的调查研究”（项目编号05BTY067）阶段性成果。

参考文献：

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［3］张春勋.甘肃农村贫困成因与反贫困模式的再认识[J].重庆工商大学学报，2004.(8).

［4］樊怀玉.2006年甘肃发展报告[M].甘肃人民出版社，2006.

［5］根据国家“十一五”规划中关于主体功能区的划分，甘肃省许多地区属于被限制开发的范围。如河西地区等被归属于限制开发区，甘南等被列入禁止开发区，这将对甘肃省农村反贫困问题带来重大影响。

［6］王军锋，王旭东.新农村建设与农村社会救助困境及消解对策[J].农村经济，2006.（5）.

［7］中国统计局.2005年中国农村贫困监测报告[M].北京：中国统计出版社，2006.

［8］2004年甘肃农村贫困问题[EB/OL].甘肃扶贫信息网络中心.

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［10］2004年甘肃农村贫困问题[EB/OL].甘肃扶贫信息网。

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［13］王萍萍，方湖柳，李兴平.中国贫困标准与国际贫困标准的比较[J].中国农村经济，2006，（12）.

［14］赵昌文.贫困地区可持续发展战略模式及管理系统研究[M].西南财经大学出版社，2001.

［15］王荣党.农村区域反贫困度量指标体系的设计与实证[J].中国农村经济，2006，（12）.

篇12

关键词：财政 新农村 建设 对策

一、财政支持新农村建设初见成效

近年来，新安财政部门以科学发展观为指导，坚持“多予、少取、放活”的方针，积极推进城乡统筹发展，全面深化农村改革，大力支持农村公共事业，千方百计增加农民收入，努力改善农村生产生活条件，提高农民生活质量，促使农村整体面貌出现了较大改观。

1.农村农民负担进一步减轻。税费改革以来，逐年降低农业税税率，并自2006年起全面取消了农业税和农业特产税，进一步减轻了农民负担。取消农业税后，全县基本实现了农民合同内的“零负担”。

2.农民得到了更加切实的实惠。近两年来，在取消农业税的基础上，积极落实种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、良种补贴、成品油补贴和贷款贴息等政策，大幅增加农民的转移性收入。06年以来，全县共兑付粮食直补资金5112.1万元，农机购置补贴255万元，优质改良玉米良种给予补贴360万元。在多种政策合力下，促使农民收入大幅度增长。

3.农村教育事业发展取得了实质性突破。新安县通过建立和完善农村中小学教师工资保障机制和公用经费保障机制，积极实施国家农村寄宿制学校建设工程、危房改造工程，06年以来，先后投入1018万元资金，改造和新建校舍面积达2.5万平方米；同时，对农村义务教育阶段家庭贫困学生实施了了“两免一补”政策(即免费提供教科书、免收杂费、补助寄宿生生活费)，使全县农村贫困家庭共计22.7万人次义务教育学生享受到“两免一补”政策，基本解决了贫困学生因贫失学问题。

4.农田水利基础设施得到进一步改善。06年以来，新安财政投入节水灌溉、人畜饮水、村村通自来水等水利基本建设资金2953万元，投入农业综合开发和优质农产品基地建设等农田基本建设资金2800万元，投入农网改造、“村村通”工程、沼气池建设、生态环境建设等农村基础设施建设资金9619万元，进一步提高了农业综合生产能力，完善了农村基础设施，为农业增效、农民增收发挥了举足轻重的作用。

5.农村社会保障体系得到进一步完善。新安县以构建农村安全保障体系为着力点，初步建立了农村养老保险、农村优抚对象生活保障、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、救灾救济、农村医疗救助、农村五保供养、农村计划生育奖励扶助等一系列救助体系，在全县农村架起了社会救助的“网络链条”。目前，全县农村合作医疗参合率100%，近19.9万(人次)农民获得就医补助，补助资金2724.7万元。

二、目前新农村建设面临的矛盾和难点

总结该县财政支持新农村建设工作，虽然取得了阶段性成果，但仍然存在一些问题和不足，主要表现在两大矛盾和五个难点：

两大矛盾：一是资金供给量小与需求强烈的矛盾。由于人员经费、公用经费等刚性支出增长快，县乡两级财政无力拿出较多的资金支持农业发展，加上乡村经济实力不足，用于支持农业发展的资金增长有限。而与此同时，在“村村通”、农业产业基地建造以及各种农业基础设施的建设都需要较多的财政资金投入，资金供求矛盾尖锐。二是支农资金投入周期长、风险高与支农资金回收困难的矛盾。农业投资无论是农业产业基地建造、各种农业基础设施的建设都要有一个较长的周期才能产生效益，而在此周期内，由于自然灾害、市场变化等因素，使农业投资风险较高，农业投资回收较为困难，造成支农资金投资效益明显低于工业企业和加工企业，造成支农资金投入大与效益不保证的矛盾。

五个难点：一是农村产业发展缓慢。目前农业在产业化、市场化和外向化方面，与先进地区有较大的差距，龙头企业对农业发展和农民增收的带动作用不强，农产品的市场竞争力较弱，农村二、三产业发展迟缓，民营企业发展不充分，财政支持农村建设资金有限。二是村级债务沉重。由于农村经济发展滞后，出现了旧的债务不去，新的债务又来。三是农民收入水平较低。农民收入水平低、增长缓慢，不利于农民生活改善和扩大生产性投放。四是农业劳动力转移的压力较大。当地就业容量有限、外出打工收益不大，城镇定居缺乏经济支撑等困难，形成农村劳动力转移就业难。五是农村社会事业发展相对滞后。与城市居民相比，农村居民在教育、科技、医疗、社会保障等方面相对滞后。

三、财政支持社会主义新农村建设的对策和措施

财政支持新农村建设以“增加投入、引导放活，统筹兼顾、突出重点，规范管理、提高效益”为原则，着力支持转变农业增长方式，提升农民生活水平，改善农村落后面貌，让广大农民群众共享经济社会发展成果。

1.准确把握财政政策，争取新农村建设更多的资金、政策。发挥财政部门涉及面广、信息灵通的职能优势，准确把握上级财经政策的实质和走向，紧密结合县情实际，提出对策和措施，争取多的政策倾斜。同时，加强同相关职能部门的配合协作，用足用好省、市帮扶政策和国家产业政策，共争取上级在项目和资金上予以倾斜，确保得到上级更多的政策性投入。

2.创新投资机制，发挥主导作用。建设新农村，投入是关键，政府是主导，农民是主体。通过建立“各级政府出一点、涉农资金捆一点、受益群众出一点、政策优惠让一点”的融资模式，不断拓宽新农村建设的投资渠道，有效激活社会各方面资金投入。同时，充分发挥政策导向和典型示范作用，引导农民自觉自愿参与新农村建设，主动投入必要的人力物力搞好公共配套设施建设，防止产生“等、靠、要”的依赖思想。

3.改变投资方式，提高资金效益。改变过去政府大包大揽、行政计划运作的做法，积极探索“政府出资、市场运作”的新型财政资金运作模式，更多地依法、依规采用补助、贴息、奖励等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建设，把资金物资用到农民直接受益的项目上；改变过去支农资金撒胡椒面的做法，统筹安排和集约投放各类支农资金，集中有限资金分类分步投入重点项目、重点乡村、重点自然村。

大力支持建设社会主义新农村，既是财政当前工作的重中之重，又是“十一五”乃至今后时期财政工作的一项重大任务。财政部门要认真贯彻落实全县关于建设社会主义新农村的统一部署和要求，积极主动地发挥财政职能作用，与各乡镇、各部门密切配合，形成工作合力，为加快建设社会主义新农村做出新贡献。

参考文献：

[1]吴海峰，李沛沛.新农村经济视角下循环农业发展模式研究[J].经济研究参考，2008，(55).

[2]梁雄.梧州市新型农村经济合作组织初探[J].广西农业科学，2008，(5).

篇13

关键词：乡村；生态旅游；新农村建设；协同发展；政府行为；策略选择

中图分类号：F590.75 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）35-0090-04

党的十报告明确提出，要扎实稳步推进社会主义新农村建设，必须坚持以发展农村经济为中心，进一步解放和发展农村生产力，促进农民持续增收。发展乡村生态旅游与建设社会主义新农村是相互促进、内在统一的关系。乡村生态旅游是振兴农村经济，解决“三农”问题的重要途径之一，能够有效推进社会主义新农村建设步伐，两者有着内在的契合关系，而政府行为在其协同发展中又发挥着重要作用。

一、新农村建设与乡村生态旅游协同发展的重要意义

乡村生态旅游是以农村自然风光、人文遗迹、民俗风情、农业生产、农民生活及农村环境为旅游吸引物，以城市居民为目标市场，满足旅游者的休闲、度假、体验、观光、娱乐等需求的旅游活动。活动内容包括：自然景观――农村生态、自然环境；经济景观――田园景观、农林牧渔；文化景观――村落古镇、民俗风情。发展乡村生态旅游与实现新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标，有着密切的关联性，其协同发展有助于加快推进全面建成农村小康社会进程。

（一）乡村生态旅游是促进社会主义新农村建设的有效途径

1.乡村生态旅游可以实现一产与三产的融合，能够增加农业附加值及农村经济总量，从而实现“生产发展”的目标。乡村生态旅游对农村经济的贡献不仅仅表现在给当地增加了财政收入，还表现在给当地创造了就业机会，同时给当地衰弱的传统经济注入新的活力。旅游产业是乡村经济中最具有附加值的产业，能够充分利用农村旅游资源，调整和优化农村产业结构，有效地将农业与自然与人文等旅游资源有机结合，实现一产与三产的融合，增加农村经济总量，缩小城乡差距，推动新农村建设。据世界旅游组织资料显示，旅游业的投资乘数为4.3，这意味着每增加1元的投资，就能产生4.3元的收益。

2.乡村生态旅游能够为农户带来更多的收益，让农民的荷包鼓起来，从而实现“生活宽裕”的目标。乡村生态旅游是农民增收的重要渠道之一，当地农民参与投资、经营旅游业，可增加其可支配收入。众所周知，农业生产的特点是分散性、周期长、对气候条件依赖性强、易受自然灾害的影响、收益极不稳定，而且农业附加值低，其比较利益低于其他产业，特别是在农业经营规模小的地方，农业收入更受到局限。因此，单靠农业很难保证农民生活水平的持续提高。旅游业是劳动密集型产业，需要大量的从业人员，旅游业的发展，为农民提供了非农就业机会，有利于当地剩余劳动力的转移。巨大的城市居民休闲需求是乡村生态旅游发展的最大动力。在当今高速公路系统日趋完善的情况下，城市居民休闲消费有两个圈。一是餐饮消费圈，以城市为中心，大型城市周边50公里、中型城市周边30公里、小型城市周边20公里；二是休闲消费圈，大型城市周边300公里、中型城市周边200公里、小型城市周边100公里。在这两个圈范围内的农村，都具备发展生态旅游产业的基本条件。

3.乡村生态旅游培养了农民市场经济意识和服务顾客的文明素质，从而实现“乡风文明”的目标。发展乡村生态旅游，为农民乡风文明提供了内在的动力机制。乡村生态旅游产业，归根结底是服务产业、文化产业，只有具备以游客为上帝的现代服务精神，才能获得市场的认可并带来经济收益。相对于传统农业，旅游业对劳动者的技术和文化水平要求较高，通过发展乡村生态旅游，农民意识到提高自身素质的必要性，促使农民努力学习和掌握现代科技文化知识和职业技能，促进了农村教育发展，从而带动了农民文化素质的提高。同时，通过发展农村生态旅游，许多外来文化和先进思想会进入农村，会对农民产生影响，农民必然会接受更多先进的科学文化知识，从而抛弃陈规陋习、移风易俗，形成良好的生活风尚。

4.乡村生态旅游可以培育原生态的保护意识，重视农村整洁环境，从而实现“村容整洁”的目标。乡村生态旅游的吸引力在于清新秀丽的乡村风貌，恬美和谐的风土人情。同时，乡村生态旅游追求个性化、特色化、原生态、唯一性等等，要求旅游目的地村庄要确保自然风貌、人文景观等乡土气息的原汁原味，以原生态的山水、民俗等来吸引八方游客。因此，乡村生态旅游目的地政府及居民自然格外重视乡村环境综合整治和生态环境建设的基础工程等，将大大推动乡村村容改变、卫生条件改善等村庄整体建设，会相应制定出台一些关于村庄整治和保护生态环境建设方面的政策及措施，以此树立环保理念，增强环保意识，倡导环保行为。

5.通过乡村生态旅游的农民参与机制，提高当地农民的民主、法治意识，从而实现“管理民主”的目标。基于社区参与的生态旅游可使当地社区（开发地）拥有并管理生态旅游事业，为游客提供原真性的服务，保障大部分利益收入留在社区内部，以达到保护当地自然环境和文化传统，促进地方社区发展的综合目标[1]。因此，在发展乡村生态旅游的过程中，应充分借鉴国内外先进经验，提高旅游业在当地社区的参与度，在尊重农民意愿的前提下进行生态旅游与新农村建设，必然会带来农民民主意识的觉醒，以及参与的热情，促进农村管理的规范化、民主化、科学化。

（二）新农村建设是乡村生态旅游持续发展的有力保障

1.中央对新农村建设的“生产发展”、“生活宽裕”目标建设增加了各项补贴，成为乡村生态旅游的资金保障。一方面，政府对农村地区的补贴不但是农村基础设施的重要组成部分，同时它也为乡村生态旅游的发展创造了广阔的空间。另一方面，农业科学技术服务“三农”水平的提高，为乡村生态旅游提供了技术、人力的保证。农业技术的推广、经营模式的改变及农村基础教育、技能培训的投入为新农村建设发挥了重要作用，同时也为乡村生态旅游的发展提供了强有力的技术支撑。

2.新农村建设的“村容整洁”，要求加大对乡村环境的整治力度，进一步增强了乡村生态旅游的吸引力。新农村建设要解决农村环境污染、农民环保需求等生态环境问题，必须做好乡村建设的整体规划、加大基础设施建设的投入，这些不仅能改善广大农村生产生活条件和整体面貌，也能促进乡村生态旅游资源环境价值的实现。

3.新农村建设的“乡风文明”、“管理民主”是做好“原生态文化”保护的基本要求，从而可以实现旅游可持续发展的文化支撑。乡村生态旅游的内在驱动力正是游客对乡村独特地域文化的追寻和探求。一方面，新农村建设的“乡风文明”，必然要强化“乡规民约”等公序良俗的执行，进而繁荣农村文化，促进乡风文明，塑造新农村建设的新风貌，成为乡村生态旅游发展的关键。另一方面，通过动员农民的民主参与、民主管理活动，发挥民智作用，保证了乡村原生态的保护，进而实现乡村生态旅游的可持续发展。

二、乡村生态旅游与新农村建设协同发展中政府行为的策略选择

当前，乡村生态旅游目的地的一些政府行为，诸如旅游管理理念、科学规划、人才保证等方面存在不同程度的缺陷，“管”、“办”不分，不同程度地违背市场经济运行规则，导致政府行为作用缺陷或减弱，并给乡村生态旅游的发展带来不利影响；同时，农村经济社会发展中的出现的生态环境矛盾日益突出，对政府行为提出了新的挑战。

（一）着力转变政府职能，形成“政府支持，市场主导”的发展思路

乡村生态旅游目的地的一些地方政府对发展乡村生态旅游认识不清，对扶持发展乡村生态旅游不热情、不乐观，认为政府搞生态旅游投入高、产出低，忽视其社会意义，一些旅游项目的发展靠自发组织，缺乏政府的有效引导等；在旅游管理上存在执行不力、监督不严及盲目性、重复性开发，忽视生态环境保护与建设，造成景观破坏、资源浪费、效益低下；对乡村生态旅游的特色化、市场化、产业化的指导方面，存在方向不明、经济发展功能不强等问题。

1.认真履行政府政策引导和监督管理、行业协调、公共服务等职能。值得注意的是“政府支持”作为推动旅游发展的一种模式是有明确内涵的，它一不排斥市场，二不是政府包办一切，三不是政府与市场之间没有分工，而是更多地鼓励和引导民间资金进入乡村生态旅游。政府财政资金投入的方向应是：旅游规划编制、完善基础设施、旅游招商引资、旅游人才引进、特色项目补助、旅游宣传促销、旅游资源保护――乡土文化的保护与传承。值得借鉴的是四川省成都市三圣乡的“五朵金花”的成功发展经验，就是在当地政府的有力推动下，五个小村子在发展“一村一品”的基础上成功打造出了“花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色”的“五朵金花”模式。龙岩市上杭县古田镇五龙村正是上杭县有关领导考察“五朵金花”发展经验后，宣传动员、积极引导五龙村村委会、村民利用毗邻旧址，是远近闻名的沉缸酒和五龙酒饼的发祥地，具有独特的红色文化的区位优势、资源优势，以及绿色生态、客家文化优势等发展起来的，成为当地著名的旅游休闲之处，2011年获得了“全国休闲农业与乡村生态旅游示范区”荣誉。

2.建立健全乡村生态旅游发展的法律法规体系。通过完善法律法规对乡村生态旅游发展进行指导和监管，以保证乡村生态旅游发展的正确方向和乡村生态旅游资源的可持续利用，使乡村生态旅游适应市场的需求，注重农业向现代农业、观光农业的转变，以拉动休闲经济、旅游经济的发展，更好地为旅游服务，以良好的口碑扩大影响。政府在开发乡村生态旅游中，必须坚持的总原则是：农业支撑、以人为本、社区参与、生态保护。近年来，龙岩市人民政府制定《龙岩市创中国最佳旅游目的地整合规划》、《龙岩市红色旅游发展规划》、《关于进一步推进旅游产业科学发展跨越发展的意见》、《关于印发加快推进休闲农业与乡村旅游发展实施方案的通知》等，鼓励和扶持旅游企业做大做强，进一步推进乡村生态旅游产业科学发展、跨越发展。

（二）优化管理和规划，完善基础设施建设

当前，一些地方的乡村生态旅游开发项目存在自发性、松散性特征，以及定位不明、重复建设、经营管理能力不强、效益低下的状况，基础设施较差，“游、吃、住、行、购、娱”不配套，如堵车现象及车辆无序停放、缺乏必要的卫生基础设施及监管、安全应急系统亟待加强等。存在旅游的过度规划，散失原生态，且同质化倾向严重，缺乏地方特色，往往以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的较低层次的旅游面目出现，项目上不外乎赏花摘果、生态观光等。

1.优化管理服务。旅游部门必须履行好主管部门职能，形成科学化的旅游行业管理体制机制。旅游业作为一个综合性产业，涉及多个行业或主管部门，在职能上存在重叠现象，因此，要注重协调好这些职能部门，通过建立健全旅游法律法规，厘清权力责任界限，落实政企分开，实现公平、公正、公开管理，更好地服务于旅游业，监督旅游业的市场化运作。

2.优化旅游规划。在规划过程中要重视秉承自然、人与乡村三要素一体化的发展理念，充分考虑地方的自然风貌及特点和文化特性的结合。其中包括：素面朝天――具有原始生态保护理念；乡土风味――文化特色保护理念；诗意回归――生态美学保护理念。龙岩市在“十二五”旅游业发展专项规划中，提出培育“中国红色圣地、客家文化中心、世界文化遗产、南国山水名城”四大生态旅游名片。在政府有关部门的指导下，上杭县五龙村生态旅游发展的规划设计为“一潭五家五园五带”的构思，一潭指的是“五龙结潭”，五家指的是客栈、白莲塘知青人家、邓家坊客家山庄、五龙山庄、五龙谷宿营；五园即瓜豆采摘园、生态农业观光园、农事活动园、莲花园、黄酒文化园；五带指街长青带、五龙溪滨水休闲带、环村自行车健身带、彩眉岭森林沐浴带、黄潭河溯源探幽带。笔者曾协助龙岩市长汀县庵杰乡开展生态旅游规划工作，提出了“汀江正源生态旅游胜地”的旅游开发设想。其中心主题是“唯我汀江跨龙门”；核心内容包括汀江源头、韩江溯源、客家寻根、客家美食、佛教朝拜、农耕体验、竹海公园、红豆衫林等。

3.加大政府资金投入，完善基础设施建设。要在政府部门统一指导下，加大旅游景区的道路、水电、通讯等基础设施建设力度，解决“污水横流、垃圾遍地”、“晴天一身土、雨天一身泥”等农村老大难问题。2012年龙岩市政府出台《关于进一步推进旅游产业科学发展跨越发展的意见》，要求逐年增加旅游专项资金投入，重点用于旅游规划编制、旅游基础设施建设、旅游宣传推广、行业管理、人才培训等。同时，进一步加强和完善鼓励、奖励民间资本投入机制，同时制定相关的优惠政策，如银行贷款、财政补贴、税收优惠等来引导、扶持乡村生态旅游的发展，进一步激发民间投资活力，以提高整体经济效率与全社会效益。

（三）严格保护“原生态”风貌，提升乡村生态旅游产品的文化内涵

“原生态”是指在没有外力干涉的情形下事物所呈现的自然面貌。“原生态”有“自然的原生态”（原生态自然）与“文化的原生态”（原生态文化）两层含义。“自然的原生态”是指生物和环境之间相互依存、相互影响的一种生存发展状态，是一切在自然状况下生成、保存下来的物质的总称。“文化的原生态”是指未经人为加工，雕琢粉饰，存在于民间，具有原始，质朴的特征，散发着乡土气息的原汁原味的文化形态，它代表的是大众的文化符号[2]。当前，“自然的原生态”面貌遭到破坏，主要是景区大量游客的涌入，超过环境承载力，给原生态环境造成了大量或有意或无意的改变和破坏；“文化的原生态”也面临同样的窘境，一些旅游经营者为了迎合旅游者，放着自己原生的文化资源不用，而舍本求末组建现代文化表演队、艺术团等，甚至完全抛弃地方原汁原味的地域特色文化，其原有风貌不同程度地被洋化、现代化、商业化。为此，政府要严格保护“原生态”风貌，着力提升乡村生态旅游产品的文化内涵。其保护重点包括：自然生态特色――自然风光、农耕特色；民俗文化特色――民族、民俗等地方特色；红色文化特色――文化旧址、遗迹等。随着旅游活动的纵深发展，人们对旅游产品文化品位的要求越来越高，缺少文化内涵的旅游产品难以立足市场。就龙岩市乡村生态旅游产品独特的文化内涵而言，应涵盖以下三种文化，即以梅花山、冠豸山等为代表的绿色文化（神奇的山水），以永定土楼、长汀古城等为代表的客家文化（神密的文化），以上杭旧址、长汀革命旧址等为代表的红色文化（神圣的土地）。

（四）制定相关优惠政策，营造良好发展环境；创新营销方式，打造区域品牌

市场需求是决定资源配置和项目设置的关键依据，民族生态文化旅游能够满足旅游者的多重复合需求。由于缺乏政策支持力度及经营理念的缺失，许多旅游经营者长期处于低水平的粗放方式，根本谈不上产品的包装、营销、更新。

1.及时制定相关的优惠政策，营造良好发展环境。完善旅游保障体系、鼓励机制，如政府通过直接投资、财政补贴、建立专项基金、税收优惠、提供低息或无息贷款等政策杠杆，为乡村生态旅游营造一个健康有序的发展环境。日前，龙岩市旅游局、市财政局、市农办联合对相关旅游企业进行审查、核实，目前下拨2013年度旅游产业奖励补助金额1 259.45万元，获奖补的有142家旅游企业。奖补内容主要包括旅游景区、星级饭店、旅行社、旅游购物商店等旅游企业创建品牌，提升等级奖励；旅游人才培养补助；旅游项目贷款贴息；旅游专线车补助；乡村旅游开发建设奖补；企业税收奖补等。

2.丰富旅游产品，创新营销方式。积极做好旅游基础调研、掌握游客的心理预期、文化需求等，有意识地引导生态旅游项目与市场接轨，实行积极营销政策，构建旅游营销联盟，吸纳更多旅客，使游客获得集体验性、知识性、娱乐性等为一体的多重满足。近年来，龙岩市永定县政府积极推介“世遗”生态旅游项目“福建土楼”，为促进永定土楼旅游从“过境游”向“过夜游”转变，积极实施市场化运作。永定县政府加大对外营销力度，实施市场化运作。2014年9月，全球首座以客家文化为主题的旅游演艺剧场――“福建土楼梦幻剧场”在永定县举行奠基仪式。该项目由金马传媒集团投资兴建，总投资3亿元，预计2015年年底竣工，2016年正式公演。

3.突出特色和产品功能定位，打造区域品牌。“原生态”旅游需要寻求鲜明独特的品牌定位，通过内外部传播途径形成对品牌的高度认同，从而增强民族文化的吸引力、竞争力。乡村生态旅游地要充分利用田园景观、自然生态等资源，突出农村生活风貌和丰富乡土文化底蕴，充分挖掘当地乡村农业的生态价值内涵，以生态平衡为理念，以农事活动为载体，以特色农产品为购物对象，以科技和生态管理为支撑，把乡村农业资源转化成旅游资源，培育乡村生态旅游文化品牌[3]。为此，应全面实施品牌战略。乡村生态旅游客源市场定位应以邻近城市市民及近郊农民为主，区外、国外游客为辅，通过网络、广告等系列策划，将生态旅游作为当地“名片”向外推介；引进有经济实力和市场经营能力的企业，实施“公司+农户”的经营方式，提高规划管理、服务水平，指导、组织农民开展地方风情、农耕文化等旅游活动。目前，龙岩市的梅花山和冠豸山、梁野山、九鹏溪景区分别获评国家和省级生态旅游示范区，初步形成一批乡村生态旅游的区域品牌。

（五）建立合理的利益分配协调机制，动员社区参与，让社区民众分享发展成果

目前，一些地方存在干部热、群众冷的现象，仍有一些社区农民观念陈旧，对乡村生态旅游与新农村建设缺乏足够认识，对生态旅游的发展前景不抱乐观态度，参与建设的积极性不高。

1.转变农民因循守旧的传统思维方式，使其真正成为旅游发展的主体。改革农民知足常乐、故步自封、依赖等待、不思进取等生产生活态度，增强自立、竞争、效率意识，适应新时代，接受新观念，使学文化、学技术成了农民的自觉行动，让农民乐意尝试并接受新的经济增长方式，使农民真正成为旅游发展的主体。龙岩市新罗区洋畲村地处新罗区狮子山脚下，距城区12公里，森林覆盖率达96.8%，区内山峰连绵起伏，空气清新，被誉为“城市边上的原始森林”，是远近闻名的果竹之乡，先后获得过“全国生态文化村”、“中国绿色村庄”、“全国绿色小康村”、“中国特色村”等荣誉称号。近年来，洋畲村不定期组织开展“厨师比武”大会，通过菜式交流、菜品评审等相互交流、学习经验活动，提高厨师们的整体技艺水平，以特色餐饮作为发展旅游产业的重点。

2.建立合理的利益分配协调机制，让农民获得更大收益。利益问题是乡村生态旅游开发中的焦点问题之一[4]，要积极创建由政府、企业、旅游协会、村民等多元参与的发展模式，注重发挥农村经济合作组织的“牵线搭桥”作用，既要保证农民参与乡村生态旅游的劳动报酬，也要注意保护农民的资金入股、资源参股等合法所得，让他们分享改革发展成果。龙岩市上杭县五龙村通过“支部+协会”模式创新旅游运作，采取联营方式经营，使“农家乐”越做越红火；同时，组建“五龙民俗表演队”，拓展游客体验内容，定期在民俗文化广场开展民俗表演，进一步提高农民的参与能力、组织化水平，较好地解决社区农民就业及利益矛盾、利益分配问题。2010年2月13日，同志亲临古田视察，并在五龙村群众家中过年。他的到来更为五龙村的生态旅游发展插上了腾飞的翅膀，五龙村生态旅游品牌正在形成。

结语

德国哲学家海德格尔说：人，诗意地栖居在这个地球上。乡村是人类的原始家园，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，而城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。中华文化起源于悠久的农业文明，根深深地扎在乡村。在政府的重视、推动下，乡村生态旅游与新农村建设能够实现有效的协同发展，必将促进乡村经济、乡村文明进程，进而消除城乡二元结构，增添全面建成小康社会的“正能量”。

参考文献：

[1] 基于农村社区参与的乡村生态旅游.[EB/OL].http：///lijingcn_2001/blog/static/2912662220074615444323/.

[2] 赵世林，曾茜.原生态的文化诠释[N].光明日报，2008-05-20（11）.

[3] 王军，等.试论乡村生态旅游文化品牌的营销[J].农业现代化研究，2008，（1）：81-84.

[4] 张强.龙岩市乡村旅游发展路径探析[J].龙岩学院学报，2013，（3）：71.

Strategy Choice of the government behavior in the coordinated development

of the rural ecological tourism and the new rural construction

――Taking Longyan city of Fujian Province as an example

YU Gui-hai

（Party School of CPC Longyan Municipal Committee，Longyan 364000，China）

篇14

关键词：农村信用社；问题；政策建议

中图分类号：F830.58文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0060-02

引言

中国的农村信用社是经中国人民银行批准设立，有社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，改革开放三十多年来，农村信用社的发展大致分为三个发展阶段。

第一阶段（1979―1996年），农村信用社初步形成，主要开展存贷业务。第二阶段（1996―2003年），明确农村金融改革的目标和思路，增强服务三农功能。第三个阶段（2003年至今），继续深化农村金融体制改革，扩大改革试点范围。

2003年，在国务院深化农村信用社改革试点方案的通知 （国发[2003]15号）中提到，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。

从以上三个阶段不难看出，农村信用社是计划体制的产物，市场经济规律对其运行和发展过程中的一些反市场行为的校正，客观上暴露出农村信用社存在亟待解决的问题，必然需要进行改革。

一、农村信用社面临亟待破解的问题

（一）农村信用社的金融性质定位模糊

农村信用社是以农民为主体，实行同股同权，以合作成员为服务对象，以满足合作成员金融需要为目标的信用合作金融，也不同于一般性的商业金融，如保留了很大一部分的农民股权，以及在金融信贷上向具有股权的农民倾斜等要求。

但从运行机制上看，农村信用社实际上是游走于信用合作与商业银行两者之间，更多倾向于商业银行运行模式的金融机构。因此，信用合作金融的性质很难体现，对信用社的管理和决策产生一定的影响。

（二）管理存在制度上缺陷

从目前的发展情况看，信用社管理体制在发展过程中，存在以下两个问题:

从外部管理体制看，地方政府存在对信用社的行政化干预。金融资源在当前中国经济发展过程中起着举足轻重的重要作用。所以，地方政府在发展地方经济过程中，千方百计使金融资源向有利于自己需要的方面来配置。因此，尽管央行将农村信用社的管理权下放给省级政府的时候，以制度的形式规定了省级政府的管理权限和方式，但是，从目前的发展情况看，省级政府干预农村金融的现象有所抬头。例如，省级联社的领导要由政府来安排，而不是由股东大会选举产生。甚至一些市、县级农村信用社领导的产生，也出现了省级政府和当地政府干预的现象，完全破坏了农村信用社领导产生的制度。

从内部管理体制看，上级对下级依然实行的是行政化管理。尽管省级联社定位存在各种不确定因素，是行业管理部门还是经营实体都不确定，但在现实发展中，省联社拥有对下属农村信用社的绝对管理权。这样一来，本来是由市、县级农村信用社出资成立的股份制省级联社的地位发生了扭曲，完成了从接受股东监督到领导、管理股东身份的转换。

（三）服务三农程度有限

目前，农村信用社在满足农户金融需求方面，还存在较大的差距，满足三农发展，应该是所有银行的责任，那种按地域和行业来划分金融机构职能与服务对象的做法，不符合市场经济发展的要求。

（四）经营范围和空间难以突破，金融业务类型缺乏创新

经营范围和经营空间难以突破，是农村信用社亟待解决的又一问题。对大多数农村信用社来说，它的信贷市场规模就是县域范围内的金融需求规模。然而，这样一种金融市场规模，一是比较小;二是因为在县域内有中、农、工、建等多家国有商业银行，竞争十分激烈;三是业务拓展渠道较窄，受国民经济和对外开放程度的影响较大，因此，对农村信用社的发展产生了许多限制。

（五） 历史“包袱”沉重、化解难度较大

近年来，中国农村信用社资不抵债数达到30%，为此，中国人民银行通过定向向农村信用社发行专项票据、减免营业税或延长兑现宽限期等举措，从而置换不良资产，以减少农村信用社的经营风险，改善农村信用社的经营状况。

能否顺利化解农村信用社的历史包袱，是农村信用社在市场经济体制下轻装上阵，进一步发展壮大的关键问题。按照农村信用社改革政策规定，农村信用社的监管权归省级政府，对此，市、县、乡政府认为责任与利益不对称，缺乏主动参与对农村信用社不良贷款的清收、资金筹措、整治农村金融环境等方面的积极性，从而使农村信用社化解历史“包袱”的进展缓慢。

（六） 竞争环境更加严峻、人员素质较低问题凸显

随着国内市场的日益完善，农村信用社面临的竞争环境将更加严峻，主要表现在:第一，金融监管将更加严格，对信用社的经营提出了更高的要求;第二，农村金融市场主体的增加，创造了竞争环境，对农村信用社的发展带来了挑战。

从目前农村信用社员工的人力资本水平看，员工文化素质、专业技术技能和道德素质与当前改革与发展不相适应，与日益激烈的市场竞争要求不相适应，与提高管理效率的发展要求不能适应，与金融产品的创新要求不相适应。受人力资本状况的影响，农村信用社在依托市场经济平台，创新金融产品和服务上的进展缓慢，以存贷款为主的单一业务格局依然没有打破，有市场竞争力的新金融产品和服务还没有形成。

二、农村信用社进一步改革的政策建议

（一）尽快实现农村信用社向农村商业银行体制的转换

要在深化改革的基础上，选择转为农村商业银行，而不要再选择农村合作银行，实现一步到位的改革。对于存在严重资产状况的农村信用社，应采取“招、拍、挂”的形式并结合镇村银行的发展给予处理。

（二）成立省级农村商业银行，尽快理顺省级联社的体制

省级联社目前所处的尴尬地位，完全是当初选择改革模式决定的结果。省级联社既非行业协会和自律组织，也非经济实体的体制，如果不能尽快解决，无疑会给农村金融的运行和发展带来阻碍。从北京农村信用合作社改革经验看，选择农村商业银行体制模式，不仅规避了在一个体制内存在不同制度类型的金融组织所引发的体制不顺问题，而且，也为接下来的改革和发展，奠定了制度基础。

（三）用市场化思路解决三农发展的金融需求问题

用划分经营地域和服务对象的办法来解决满足三农发展对金融需求的问题，不仅不能有效地解决问题，反而会使这一问题长期存在。为此，必须改变目前划分金融机构，和服务对象服务三农的计划经济办法，采用市场经济的办法，调动所有的金融机构，尤其是国有股份制商业银行支持三农的发展。例如，利用税收政策和各种贴息政策，引导和调动国有商业银行从事针对三农的金融活动，以缓解和最终解决三农发展资金不足的问题。

（四）进一步深化改革，推动农村信用社的金融创新

1.不断扩大农村信用社金融产品准入的领域，增加业务收入。要继续提高市场份额或者扩大业务规模，尤其是在开放金融领域和金融产品上，农村信用社与国有商业银行享受到的政策待遇是不平等的。在中间业务逐渐成为金融机构重要盈利来源的今天，对农村信用社进入中间业务或者从事中间产品服务进行限制，既不符合市场经济运行要求，也对包括农村信用社在内的农村金融组织发展不利。

2.允许农村信用社实行跨地区设置金融网点或成立分支机构，实现跨地区经营。突破省级行政区划，实现农村信用社的跨地区经营，是农村合作银行摆脱县域金融市场狭小的瓶颈制约，支撑其不断发展需要的一条重要途径。各级政府要从培育竞争性金融市场和培育多元化竞争主体的角度出发，从政策上给予相应的支持，以使这种跨地域经营能够顺利进行。

3.鼓励农村信用社与其他所有制形式的金融机构进行联营、股份制经营。允许国有商业股份制银行、甚至境外独资和合资银行参与农村合作银行的股份制改造，可以让农村信用社在市场开拓、金融结算、产品开发上，实现借船出海和提升竞争力。

（五）积极培训员工，提高农村信用社的人力资本水平

农村信用社必须转变观念，牢固树立人力资本是竞争基础的理念，从而在发展指导思想上，在参与市场竞争的过程中，重视人力资本的培养。

农村信用社人力资本培养模式还应与企业远景相结合，与企业用工和招聘人才相结合。既要利用福利政策和绩效激励政策，又要吸引有能力、有管理经验、有创新能力的人才，充实与改善企业人力资本状况。

（六）剥离不良资产，切实帮助农村信用社化解历史包袱

对农村信用社承担的凡不属于自身原因形成的不良资产和历史“包袱”，应当在摸清家底后，逐步逐项的剥离，由中央政府和地方政府协商解决，必要的话需要政府注资、需要人民银行再贷款支持，就像对国有商业银行和清理农村合作基金会所作的那样，切实帮助农村信用社化解历史“包袱”，使之能够轻装上阵，顺利发展。

参考文献:

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