农村社区治理存在的问题精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇农村社区治理存在的问题，期待它们能激发您的灵感。

篇1

随着我国经济发展水平的提高,社会发展的进步,越来越多的农村在向城市社区化管理方向发展。但是当前中国各地农村经济发展不平衡,地区条件差异较大,农村社区建设在范围、内容和模式上都需要不断探索与实践。

义乌作为一个县级市在城市急剧扩张中,对城区7个街道的社区管理作了规划与尝试,并取得了很好的成果。但是,在义乌城区之外的一些街道及乡镇并没有实现社区化管理或者在农村社区化发展过程中存在许多问题。因此,为了确实的让农村社区服务于民,研究义乌农村社区治理中存在的问题并找到相应的对策,具有现实意义和实践意义。

二、义乌农村社区治理存在的问题分析

1、未充分实现村民自治

社区村民自治的实质就是按照村民自己的心愿,选择大多数村民都认可的人来担任村干部,决策村民自治范围内的重大各类事务,规范各种行为。村民自治是农村社区治理的方向,也是推进农村社区民主自治的重要前提。但是义乌农村自治实施中发现很多问题。(1)村民自治发展不平衡。村民自治的改革实践滞后于立法,有法不依,村民法制概念薄弱,参政议政积极性不足造成如:竞选的条件、规则、选票的制作程序做没能做到完全公开公正;唱票和计票的规则、方法、方式么能做到公开、透明。对村委会选举中贿选、补选的处罚没有落到实处,对罢免缺乏可操作性的规范。(2)各利益主体之间的关系也尚未理顺。镇政府与村民委员会关系不明晰,乡镇政府行政控制与村委会自治权利之间的矛盾比较突出。乡镇政府把村委误作为自己的行政下级或派出机构。村委会与村党支部关系不协调。村党支部过多干预村民自治。(3)农民政治意识薄弱。一方面农民对权利迷信、盲从。对政治生活缺乏责任心和关注度,不愿花时间和精力参与村里的政治活动中,对政治评价不倾向不抵制。另外,民主选举与民主决策程度低,理性弱,民主监督没有发挥该有的作用。

2、农村社区没能给村民带来认同感

改革开放以来,传统农村生活方式的解体,新的生活方式还未健全的前提下,乡民各顾各,乡村日益变得一盘散沙,农村社区认同感不强。农村不再是老树、黄昏、昏鸦,取而代之的是统一的设计风格 统一的建造经营理,村村专业街,到处是作坊的建造模式,人们过往的记忆都被“农村社区建设取而代之”。农民很难融入到新的乡村生活中,无法对乡村文化产生亲和力、归属感。在市场经济环境下,经济富裕了,人心却散了,失去了原有村落共同体赋予的安全保障。另外,义乌外来人口的价值观、、人生观、风俗习惯等都与本村农村存在或多或少的不同。.农村社区在传统文化和新进外来文化的双重作用下,原有的村约、规范对农民的约束和影响能力下降,农民集体意识和道德责任感不强下降,不关心社会公益事业,崇尚实用主义,顾“小家”忘“大家”,农村社区已经没有以前淳朴特质;反而人际关系资本化和利益化得到放大,大大降低了农村社区凝聚力和感染力。

3、未充分发挥社区功能

村民家庭住宅建设后,人们的住宅形式、生活方式发生了变化,但生活习惯仍保持着原来的作风。依靠农业收入也转变成了租金收入,闲余时间越来越多,社区管理人员没有充分发挥引导与指导作用,导致村民部分村庄改造后,村民仍然过着“耕地种菜”的纯农民生活,绿化带里种菜,车库里养鸡,耕具随处放等情况时有发生,不仅有碍于整体环境的保护,也不利于社区统一管理。另一方面,部分村民对于社区化管理存在观念偏差,不愿交物业管理费用,认为是不必要的支出,粗放的生活方式没有得到有效改变,这也制约了农村社区化管理的进一步深化落实。

4、农村社区自身的定位不明晰

通过走访、调查发现上级有关部门办一项活动,盲目下达农村社区治理任务,他们明确要求制度上墙,新成立的组织更是要“挂牌子”,似乎有了牌子一切事情就成了。为了迎合上级各部门的要求,部分社区也只能“热衷于”制度上墙、挂牌子等表面文章,钱花费不说,真正能起作用的并不多,大多数的治理只是形式而己。

通过调查发现,对于居民而言,有些居民认为农村社区治理是主要靠政府投入和上级管理为主,自己的主动参与很不适合时宜,对很多公共性事务采取不闻不问、也从不干涉。对于政府这边而言,如何治理社区认识还不够清楚。对于农村社区的建设和治理还没有成熟的理论和政策,都在摸着石子过河,没有固定的模式,要搞好搬经镇农村社区治理,首要问题是对社区进行了定性和定位。根据各社区的特点,发展自己有利的项目,来带动群众致富。

三、义乌农村社区治理对策研究

篇2

关键词：农村社区；治理；协商民主

在全面建成小康的决胜阶段，提升农村社会治理水平，是补短板、促协调、实现全民共享发展成果的关键之举。当前我国农村社会治理正在发生深刻变化，新型农村社区成为服务管理的基本单元。创新社区治理，构建全体农民共享的社会治理格局，有利于增强农村社区自治和服务功能，为农民幸福安康、农业可持续发展、农村和谐稳定奠定坚实基础。近年来，协商民主在乡村社会治理中发挥了积极作用，成为农村社区建设中公民参与、议政决策、依法治理的重要形式。

一、协商民主的内涵

协商民主理论起源于西方学者对美国设计的反思与剖析， 2002国内学术界开始了解协商民主，2003年俞可平在《当代西方政治的热点问题》中提出：“面对面的对话与讨论是政治民主最基本的要素之一。”林尚立、景跃进、陈家刚、陈剩勇等学者都积极推动协商民主的研究。我们认为，中国的协商民主就是在我国基本制度的框架下，所有受到决策影响的行为主体，围绕着政治社会生活中的议题，通过咨询、商议、讨论和交流乃至妥协的方式达成共识的一种民主形式。它既强调协商程序的合理性，更强调结果的共识性。

二、协商民主在我国农村社区治理中的意义与实践模式

在农村社区的日常生活中，客观存在的公共议题激励着也要求着社区成员的参与。要想真正使得农村社区形成生活共同体，实现从管理到治理的转变，公民的有序参与不可或缺，协商民主在农村社区建设中意义重大。

（一）协商民主在我国农村社区建设中的意义

协商民主的意义在于能够在农村社区建设中充分发挥沟通、协商的作用，积极促进共识、化解冲突、推动发展。

第一，协商民主能够提升成员的社区主体意识。协商民主鼓励全体成员参与，发表观点，倾听声音，增进了解和信任。在协商中，通过交流、辩论甚至妥协，不仅了解公共问题，而且对集体利益有了更深的认识， 从而凝聚人心，使村民更倾向于站在社区整体或者他人的立场看问题，提升共同体成员的社区主体意识。

第二，协商民主能促进决策科学合理。协商民主能使不同的观点相互碰撞交流，可以展现出不同的立场和价值取向，可以对各种决策的利弊得失进行分析。这样，全体成员都成为决策者的外脑，就能对各种情况进行综合分析，形成科学的决策。

（二）协商民主在我国农村社区建设中的实践模式

在当前我国农村社区建设实践中，根据参与方式及功能不同，可大体分为决策式协商和沟通式协商两种模式。

第一、决策式的协商民主，以形成决策为目标。通过村民会议、村民议事会等形式，对社区公共事务经过充分的讨论、协商、从而达成共识，最后形成决策。比如江苏淮安市的“党群议事会”、河南邓州的“4+2”工作法等。这些模式使得决策权和执行权分离，村民能够广泛的参与政治， 最大程度吸纳了民意，为社区党支部和村委会的决策提供了合法性来源，实现了党的领导与村民自治的有效接轨。

第二、沟通式的协商民主，以公共参与价值为主。在这一天，全村的党员干部与群众代表聚在一起，集体学习、共同讨论村里的大小事务。沟通式协商，主要是将信息公开，将不同的意见进行整合、归纳，从而消除矛盾和冲突，实现共识，注重的是信息的沟通与交流。

三、提升协商民主效果的途径

（一）加强顶层设计，创新农村社区治理模式，规范协商民主程序

公共决策必须依照规范的程序操作才会合法有效。所以要加强农村社区建设的顶层设计，总结各地创新经验，注重治理模式的规范化、法治化，建立协商民主的核心机制，各级党委政府在进行农村社区建设时根据本地实际进行选择，将协商民主制度很好地与农村社区制度框架契合，为社区居民参政议政理顺渠道，构建适合当地发展的新型农村社区协商民主模式。

（二）拓展农村社区治理的协商民主载体，扩大协商民主范围

村民参与社区治理的程度是协商民主的基础。要创新载体，采取多种形式，就社区发展的公共问题协商，让村民能够参与评论，反映意见建议和诉求，畅通村民利益诉求渠道，拓展协商民主载体与路径。要本着村民自我管理、自我服务、自我发展的思路，把村民能干、想干、该干的事放手给村民协商解决，扩大协商民主范围。

（三）加强f商民主文化培育，提升村民积极参与意识

协商民主的效果与村民积极、主动的参与互为因果。积极的参与可以提升村民的个人参与能力，增强集体责任感，推动农村社区治理中协商民主的发展。通过宣传引导村民参与社区治理，通过社区自治组织培育和村民的自我服务，又能激发居民参与社区建设的积极性，培育协商民主文化氛围。

参考文献：

篇3

【关键词】农村社区；污水处理；运营模式

Study on Construction and Operation Mode of Rural Community Sewage Treatment Facilities

Qiao Liang

（Shandong Province Construction and Development Research InstituteJinanShandong250001）

【Abstract】With the development of economy and social progress， the problem of rural pollution is increasing， especially in rural sewage， there are many problems in handling and operation and management. This paper points out the problems existing in the operation of rural sewage treatment technology and sewage facilities， and puts forward some measures and suggestions.

【Key words】Rural community；Sewage treatment；Operating mode

1. 前言

统计，我国农村每年产生生活污水超过80亿m3，但大部分地区都没有相应完善的水处理系统，生活污水未经处理直接外排，对农村环境造成了严重的污染。已经建成的农村污水处理方式和运营管理模式也存在诸多问题，或建成闲置或间歇运行，造成了较大的资源和资金浪费。

2. 农村社区污水处理模式

2.1农村生活污水的主要来源有厨房、沐浴、洗涤和冲厕等。其数量、成分、污染物浓度与镇村居民的生活习惯、生活水平和用水量有关。因其含有大量的营养盐及细菌、病毒，容易造成地表水及地下水的污染。

2.2通过调研了解到，能够接入乡镇污水管网的农村社区污水，直接排入乡镇污水厂集中处理；不能接入污水管网的农村社区污水，主要采取小型污水处理设施对每个农村社区的生活污水进行处理。农村新型社区污水处理工艺主要采用地埋式生物集成处理法。主要处理工艺为：

（1）污水――格栅――水解酸化――接触氧化――消毒――达标排放。

该处理工艺具有操作简便、自动化程度较高、出水水质稳定等有点，但是也存在着污水处理费用较高等问题。通过调研，由于农村社区污水产生量小（一个人口为3000人的社区，污水产生量约为200m3/日），吨水处理费用为0.5～0.8元之间，污水处理费用较高，直接影响到了污水处理设施的持续运行。

（2）生活污水――厌氧池――接触氧化塘――人工湿地――出水。

该处理工艺适用于居住地附近有闲置荒地、废弃河塘的农村社区，尤其适合于有地势差、有乡村旅游产业基础或对氮磷去除要求较高的社区，处理规模不宜超过200吨/天。该处理工艺占地面积大，出水水质季节性变化大，但是运行成本较低。

3. 农村社区建设运营模式

考虑到不同社区经济条件、地理位置、村庄布局等条件的差异性，农村新型社区污水处理设施运营管理模式主要有以下几种，这几种管理模式内部具有一定的关联性。

3.1社区居民自主管理模式。

社区居民自主管理模式是一种以污水处理收益社区居民为管理主体，主要依托社区居民的自觉性进行污水处理设施的运营管理。这种运营管理模式需要满足以下几个条件：

（1）社区建设起步较早，建设条件比较成熟，当地社区居民的环保意识污水处理意识较强；

（2）污水处理设施对环境的敏感程度较低；

（3）社区居民文化程度相对较高，有一定的污水处理技术管理水平；

（4）污水处理设施运营管理简单。

该种运营模式的运营管理费用主要收取社区居民污水处理费。

3.2社区维修、保养合约管理模式。

社区保养合约管理模式是指社区通过与取得一定资格的技术保养工人签订合约，将污水处理设施的保养与运营管理工作交由技术工人管理，由合格的技工对污水处理设施进行日常的修理与养护工作，此运营管理模式适用于较适合社区自觉管理模式的系统复杂的处理系统且集体经济较好的社区。

该种运营模式的运营管理费用主要社区从集体经济收入中列支污水设施运营管理费用。

3.3负责管理的实体所有权管理模式。

这种管理模式和BOT模式相近，即将社区污水处理设施的运营权交给具有相应资质的专业污水处理公司进行管理。但是这种模式与BOT模式的区别是，前者的建设权为当地政府部门，不需要交给运营管理公司进行建设。该种模式的收益群体为运营管理公司，可以最大程度上保证污水处理设施正常运营。

4. 运营管理存在的问题和建议

（1）运营管理模式单一。农村已建成社区污水运营模式主要采用的是“社区居民自觉管理模式”。

（2）运营维护人员专业水平不一。运营人员的技术水平，直接影响到设施运行。大部分社区污水设施运营人员水平不高，导致污水处理设施运行不稳定、出水不达标等问题。

（3）运行管理费用不足。大部分农村社区污水处理设施运营管理费用大都由社区自己承担，集体经济实力不强的社区，存在后续运行管理费用不足等问题。

因此，不同的运营管理模式，在应用的过程中适用范围也不相同，各地区要根据自己社区的经济发展水平、管理人员的管理能力选择适合本地区的运营管理模式，保证社区污水处理设施的完好率与运转率。

5. 针对农村社区污水处理存在的问题，建议如下：

5.1创新“建设运营一体、区域连片治理”模式。

农村社区数量多、规模小、布局分散，单个农村社区建设污水处理设施成本高，也难以吸引市场化融资。建议发挥省级、市级或县级行业主管部T的统筹协调作用，将县域、市域或省域范围内独立建设的所有污水处理项目整体打包，并把项目建设和运营权权捆绑起来，集中招标采购，并采用统一处理技术（省域范围内采用3～5种适宜技术），建立区域化运营控制平台，实行“建设运营一体化推进、区域连片治理”的方式，发挥规模化项目群的优势，一方面弥补单个项目规模小的劣势，增强市场化融资能力，并大大降低设施建设成本；另一方面也使日常运营操作更加简单，通过区域控制平台，每个厂（站）最多只需要配备一名日常维护人员，其他技术人员均集中到总控平台，监控中出现了问题再到厂（站）检查维修，即可大大降低人力成本，又能增强设施的技术保障能力。

5.2完善农村社区污水处理长效机制。

（1）一是研究出台《关于加强农村新型社区污水处理设施建设的意见》，以县域为单位统筹编制农村社区污水处理设施建设规划，进一步明确当前和今后一个时期村镇污水处理设施建设的主要目标、工作任务、建设时序和支持政策，并明确将农村社区污水管网建设纳入财政资金支持范围。

（2）二是建立农村社区污水处理收费机制。加强水污染治理的宣传力度，不断提高农村居民的缴费意识，按照“谁污染谁治理、谁受益谁交费”的原则，并考虑居民的承受能力，适时征收村镇污水处理费。建议省里尽快研究制订村镇污水处理收费政策，以此带动村镇污水处理设施产业化发展，确保设施正常运行；对村镇污水处理费标准达不到保本微利水平的，政府财政适当给予补贴，以更好地吸引社会资本投入到村镇污水处理设施建设运营。

（3）三是完善污水处理责任追究制度。明确农村新型社区污水处理工作责任主体和责任人，省、市、县层层签订农村社区污水处理设施建设目标责任书，对没有按期完成建设任务、收费不到位、工作措施不得力，造成严重污染后果或经济损失的，按照国家法律法规和有关规定，追究相关单位和个人的责任。农村社区污水处理成效与园林城市、人居环境奖、节水型城市创建、城镇化“提质加速、城乡一体”考核、城乡环境综合整治考核挂钩，实行一票否决。

（4）四是完善农村社区污水处理监管体系。加大对农村社区污水处理设施及配套管网建设维护、提升泵站建设运行的动态监管，进一步规范基本建设程序，规范资金使用，完善污水项目建设、运营全过程绩效评估制度，积极运用现代信息化技术手段提升监管效能。建立污水处理设施的定期督查、社会监督制度，确保设施高效运转。

5.3加强污水处理技术指导。

（1）一是研究制定《农村社区污水处理设施建设运营技术指南》。根据农村社区污水处理特点，筛选技术先进、经济适用、环境友好的污水处理工艺流程和技术路线，进一步明确村镇污水处理设施相关技术规范、标准和运营管理办法，加强对村镇污水处理设施建设运行的指导监督。

（2）二是研究编制《农村社区污水处理设施（产品）推荐目录》。积极推动污水处理工艺的研发、示范和推广。严格小型污水处理技术和设备准入条件，省住房城乡建设主管部门应对有关小型污水处理技术和设备组织专家审查，符合条件的技术和设备，列入省厅推荐目录后，优先在全省推广使用。

（3）三是加快配套建设农村社区污水管网，与污水处理设施同步建设、同步投入使用。合理运用重力流技术，降低输送成本，增强形成自然汇水能力，确保污水处理设施负荷运转率不低于75%。

（4）四是积极推广太阳能光伏发电技术，推动污水处理设施规划、设计、建设阶段同步建设太阳能光伏发电设施，利用光伏发电为污水处理设备提供部分电源，降低污水处理设施日常运营成本，并达到节能减排的目的。

（5）五是加强污水处理设施建设维护人员的技术培训，整体提升技术人员的业务水平。开展群众性污水处理知识宣传工作，定期举办污水处理知识讲座，提升群众环境保护意识。

6. 结语

农村污水处理工作任总道远，污水处理技术日渐成熟，但运营管理和相关配套政策还有待出台，需要工程技术和各级管理人员继续努力，创造一个完美的农村生产和生活环境。

参考文献

[1]辉，郑正，王勇，罗兴章，吴文继.农村生活污水处理技术探讨[J].《环境科学与技术》，2005，28（1）：79～81.

[2]蔡硕果，北京市昌平区新农村生活污水处理技术探讨[J].科技与生活， 2010（9）：212～212.

[3]何刚，霍连生，战楠，赵立新.新农村污水治理工作的探讨[J].《北京水务》，2007（6）：2：212～212.

[4]俞晓，文学敏.对于新型农村污水治理工作的探讨[J].《资源节约与环保》， 2014（5）：127～127.

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关键词：社区文化；公共物品；政策建议

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0066-02

一、理论阐释

经济学中经典的公地悲剧、囚徒困境和集体选择的逻辑向世人昭示了公共事物必然性的悲剧，除非采取彻底的私有化或霍布斯的利维坦模式，否则人类永远无法摆脱这种悲剧性的梦魇。2010年诺贝尔经济学奖获得者、美国著名政治经济学家奥斯特罗姆在其传世名著《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》中探讨了基于社区的公共事物的自主组织和自主治理模式，在政府和市场之外创立了崭新的集体行动理论，也开辟了避免公共选择悲剧的新的路径[1]。

我国广大的农村社区中存在对公共物品的强大的需求，诸如社区消防、环保清洁、治安巡逻、基础设施、科技发明等，这些需求是与广大农村居民的生产和生活密切相关的，传统的渠道是通过基层政府组织依靠财政渠道直接提供，或者采取政府购买、民间市场提供的方式，但是无论哪一种方式都没有取得良好的实践效果，广大农村社区对公共物品的强大需求依然无法得到有效的满足。

基于奥斯特罗姆公共事物的自主组织和自主治理理论，笔者认为我国广大农村社区同样可以采取这种模式，依靠农村社区自发自愿筹集资金，通过民主协商治理的方式制定并实施有效使用公共池塘资源或提供公共物品的契约。但是正如奥斯特罗姆所讲“自筹资金的合约实施博弈不是万应灵药，这样的制度安排在许多场景中都具有不少弱点。”笔者认为只要是公共物品就不可避免地存在免费搭车现象，奥尔森在《集体行动的逻辑》中详细探讨了由于免费搭车的存在而导致集体行动的悖论。公共物品都具备一定程度的非竞争性和非排他性，一种公共物品一旦提供出来，社区内的每一个人都可以无偿使用而不需要承担任何的成本，而公共物品的提供者将承担所有的成本但是仅仅能获取全部收益的一部分，因此对公共物品的提供者而言，提供公共物品的边际私人收益小于边际社会收益，这必将导致公共物品提供的动力不足，极端的情形就是没有人提供公共物品[2]。因此，如何克服免费搭车这种机会主义行为，就成了一个需要解决的理论难题。

道格拉斯・诺斯在《经济史中的结构与变迁》中建立了三位一体的制度变迁模型，其中意识形态理论至关重要[3]。意识形态可以协调人与外界的关系，降低交易费用，简化决策过程；当个人的思想观念与意识形态不相一致时，个人会改变自己的思想观念；“最重要的是，任何成功的意识形态都必须克服免费搭车问题，其基本目标是为不按简单的、享乐的、个人对成本收益计算来行动的团体注入活力”。诺斯所说的意识形态其实就是新制度经济学中的非正式制度，即与法律、规则等正式制度相对立而存在的约束人们行为的一套风俗习惯、准则和行为规范，表现为由伦理道德和价值观念组成的信念体系。这种非正式制度在农村社区也是广泛存在的，我们可以不是很严谨的把他们称作社区文化。一种良好的社区文化可以营造出秩序井然的社会环境，形成无需法律的所谓无讼的状态[4]。

二、作用分析

农村社区文化是农村社区居民在特定的生活区域内，在长期的生产和生活过程中形成的价值观念、思维模式和生活方式的总和。农村社区文化是农村社区民主政治和民主治理的文化基础，社区成员在社区文化氛围中通过长期交流建立起来的感情及其凝聚力构成了民主政治的重要力量源。这种凝聚力的形成可以有效的约束每一个人的机会主义倾向，形成强有力的认同感和社区公共意识，把公共事务看做是自己应该承担的社会责任，从而能够有效的克服免费搭车现象，促使农村社区公共物品的有效供给。

首先，农村社区文化可以形成一种强大的认同感，可以大大降低决策成本，节省决策时间。依据马斯洛的需求层次理论，随着农民收入和物质生活水平的不断提高，精神需求的层次也会越来越高，他们会越发注重自己在别人心中的形象， 越发渴望得到别人的认同和尊重[5]。而良好的公共性社区文化就为他们赢得别人尊重提供了一个很好的平台，并使人们对社区文化形成浓烈归属感。这样在有关农村社区公共物品提供的表决中会大大降低讨价还价以及争执不休的无谓消耗，在公共物品提供的方案与实施方面也会大大降低选择成本和执行监督成本。

其次，农村社区文化体现了社区居民的价值取向、道德伦理评价和感彩、地域特征，有助于塑造高尚人格和培养道德规范。它一经产生并被社区居民认可，就会规范社区居民的行为，有效约束社区居民的选择，能使社区居民产生一种自律行为，进而会主动约束自己的机会主义行为，积极的为社区公共物品的供给献计献策，并且会主动配合支付或承担提供公共物品的成本。这种规范功是正式的制度比如法律约束等所难以实现的，正如张维迎所分析的，中国主要的行为规范其实不是正式的法律制度，而是非正式的风俗传统等文化形态。

再次，我国经济体制转轨和社会转型的过程中尽管取得了举世瞩目的成就，但是我国社会治理特别是农村社区治理却出现了严重的问题甚至危机，农村家族宗法势力复兴、农村政府基层组织瘫痪、黑色经济泛滥和黑社会组织兴起，以及“官黑结合”而成的地方恶势力在农村地区已形成对人民的剥削性控制[6]。这些已经严重威胁到农村的民主自主。良好的社区文化能够为农村基层民主自治提供坚实的文化基础，制约农村基层治理过程中出现的各种违背民主原则的不良行为，从而在公共物品提供的决策中真正体现民主，提高公共物品提供的效率。

三、政策建议

基于农村社区文化在农村公共物品提供中的作用，文章认为应该大力促进农村社区文化的发展与繁荣，既要加强农村社区文化的物质形态基础即文化基础设施建设，又要注重人文关怀和社区居民全面而自由的发展。

首先，社区文化基础设施是农村社区文化活动的基本物质保障。经济基础决定上册建筑，因此必须全面加强农村社区基础设施建设，在农村社区公用事业方面加大投入力度，特别是在农村社区文化设施建设方面一定要确保投入力度。当地政府要合理规划，把农村文化设施建设提到城乡一体化建设的高度来考虑。在资金的筹集和设施的建设方面应当充分考虑财政资金有限和农村公共物品需求巨大之间的尖锐矛盾，适当采取发达国家的先进经验。一方面，充分调动社会资金，解决财政资金匮乏的问题；另一方面，把资金的筹集与设施的建设有效分开，适当采取招投标的方式吸引优秀的企业进行农村文化设施的兴建和开发。

其次，赋予农村社区文化建设以深厚的人文关怀。农村社区是一个多元化的群体，在年龄分布上有老中青三个层次，在职业分布上有各个行业和门类，在个人爱好和行为方式方面更是各不相同。如果采取整齐划一的、标准化的文化建设方式就很难取得良好的效果，因此，必须采取因人而异、具体分析的思维方式和行动方式，赋予社区文化建设以深厚的人文关怀，特别是对农村中的弱势群体比如鳏寡孤独者应当多多注重情感的关怀，积极采取个性化、特殊化的方式给予有针对性的关怀和照顾。

最后，构建富有时代特点的新型社区文化建设模式，利用美食文化、农家旅游等发展社区特色文化产业，大力提升社区文化品质，利用国家、地方政府政策进一步探索“文化、科技、卫生三下乡”、一村一名大学生村官、高校大学生与社区结对子实施“智力支农、文化助农、技能帮农”等一些支持活动；完善基层文化骨干培养机制，培养针对社区文化的专业素质人才，让社区文化建设真正在农村公共物品提供中起到应有的作用。

参考文献

[1]艾诺丽・奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海人民出版社，2000.

[2]奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海人民出版社，1995.

[3]道格拉斯・诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1992.

[4].乡土中国、生育制度[M].北京：北京大学出版社，2008.

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【关键词】农村生态环境问题；农村社区；解决措施

一、安徽农村环境污染现状

安徽省是传统的农业大省，在过去的几十年时间里，安徽省农民努力发展经济，取得了显著的效果。但是，生产关系与生产力并没有发生根本变化，仍然是粗放型的经济发展方式。目前，农村不是单一的农业生产污染，已成为多种污染并存。农村环境污染类型主要包含以下几种常见类型：

（一）水环境污染

2011年，全省工业和城镇生活废水排放总量为24.31亿吨，比2010年增加1.3%。其中，工业废水排放总量为7.10亿吨，比2010年增加0.9%；城镇生活废水排放总量为17.21亿吨，比2010年增加了3.41%，生活废水排放总量占废水排放总量的70.79%，超过工业废水排放总量10.11亿吨。这些污染物排放量严重加剧了水体污染负荷，受害最大的是农村。

这种水环境污染对农村的发展带来了恶劣的影响：一是降低了水的使用价值，从而造成农村水资源的紧张或缺乏；二是水污染使水产养殖的质量降低，从而使农产品的质量安全不能得到保障；三是农村饮用水安全标准难以达到，易于引发某些恶性疾病，危害人们的健康；四是水污染会造成农村经常发生安全事故，从而会导致人身伤害、生产损失和生物多样性减少。

（二）生活垃圾污染

近些年，安徽农村经济得到大力发展，农民的收入也随之增加，农民的消费方式同以前发生了翻天覆地的变化，相对应的是，生活垃圾分类多样化，数量逐年都在增加。但安徽省广大的农村社区基本没有专门的垃圾分类处理设施和垃圾回收厂。广大农民在日常生活中产生的各类垃圾，要么扔到门前的河沟里，要么随意倒在房子周围的草地或空地上。这种处理垃圾的方式对环境造成了严重的破坏，严重阻碍了农村经济的发展。

（三）大气环境污染

全省工业和城镇生活废气排放量在逐年增加。2010年烟尘排放量为4.79万吨，生活废气中SO2的排放量为 4.81万吨；工业废气排放总量为30411亿立方米，烟尘排放量为20.01万吨，粉尘排放量为21.05万吨，二氧化硫的排放量为48.72万吨。此外，安徽每年会有大量的秸秆产生，而其中大部分秸秆未被充分利用，从而在田间进行燃烧，烟气弥漫天空，造成空气质量急剧下降。

大气污染对农村环境造成了一系列恶劣影响：第一，大气质量的恶化，直接危害了农村社区人群的健康，特别是对人们呼吸系统的损害。第二，二氧化硫等直接危害农作物叶片，导致农业产量降低；第三，导致酸雨面积扩大，伤害林草和农作物，加剧土壤淋溶，从而造成土壤资源退化。

（四）农业生产污染

农业生产污染，主要是指在农业生产过程中，农药化肥大量使用但没有得到充分利用，例如，化肥的有效利用率只有35%，农药利用率更低，只有30%，剩下的农药化肥通过各种方式，例如淋溶、地面径流和挥发等，对土地、水资源和大气环境进行污染。

近些年，大量畜禽养殖场得到快速的发展，这种快速发展带来一个恶劣的结果就是畜禽粪尿排放量超标，例如，2010年排放量超过1亿吨，因为没有充裕的资金，并且养殖场没有完善的环境管理措施，所以，大多数养殖场的畜禽粪尿基本上浪费，没有得到充分利用，更有甚者，直接将畜禽的粪尿排进水塘河流里，例如我所在的叶典村养殖场，就是这种做法，导致水源质量没有保障。并且，大量细菌病毒蕴含在畜禽的粪尿中，这容易引发农村人畜疫情。

二、农村环境污染日趋严重的成因探析

（一）政策原因

有学者认为，农村现代化进程中产生的环境问题是中国社会长期存在的二元社会结构的产物。在我们国家，城乡户籍制度存在差异性，并且推崇重工抑农的战略，导致我们忽视了农村的环境保护。因此，环保政策、机构、人员以及环保基础设施均供给不足。

（二）原因

1、国家对农村的环境规划不合理。我国农村社区覆盖面积广阔，且东部、中部、西部等各地的农村社区环境存在着极大的差异性，我们的环境规划具有一般性，不能因地制宜，因此，农村社区的环境规划在一定程度上变得毫无意义。安徽省在新农村社区建设中，借鉴了一些生态城市与生态农村的建设经验，对新农村社区进行全面规划，但安徽省淮河以南的农村社区与淮河以北的农村社区环境存在着差异性，例如，淮河以北地区水资源匮乏，而以南地区水资源较为丰富，因此对饮用水源地的选址保护方面可能存在着规划不合理的现象。政府在对养殖区与居住地的分离、垃圾处理与生活污水等规划方面，也存在不合理现象。

2、环境管理体系不完善。我们国家的环境管理体系主要是针对城市及重要污染点设立的，不够重视农村环境污染问题，并且农村环境治理体系与农村现代化进程不协调，有以下俩方面的表现：

（1）政府在制定保护农村社区环境的法律与政策方面存在很大的缺陷。并且在农村社区设立的环保机构不合理。在农村社区，不能运用保护大城市环境与工业的方针政策，在现行法律规章方面，几乎没有关于农村社区环境污染防治的规章条例，而对政府在农村污染防治中的组织和管理责任，规定并不明确。而从环保机构的设置来看，县一级环保机构是最低层的环保机构。

（2）农村社区环境保障体系存在缺陷。国家对农村社区的环境保护资金投入较少，并且偏重经济发展而不重视环境保护。目前，我国还没有建立一种协调机制，这种机制是由各个相关部门针对农村社区的环境保护而建立的。一般而言，农村社区的环境保护需要农、林、水利等各个部门的共同治理，但大都数情况下，这些部门并没有相互协调，而是分开管理，因此，不能形成一个整体的、相互联系的环境保护体系，导致信息分享没有及时性与流畅性。

（三）环保宣传薄弱

我省农村社区经济发展水平低下，受经济影响，农村社区的教育水平偏低，因而人们没有强烈的环保意识。自从国家实行改革开放的政策以后，地方政府大力推进当地的工商业发展，对环境宣传教育未加以重视。

三、解决当前农村环境问题的对策

（一）加强农村社区饮水安全

加强农村社区饮水安全问题，刻不容缓。这一问题已成为安徽省18项民生工程之一，各市县相关部门要真正高度重视这一问题，依据各地情况，制定好解决方案。各级县、乡政府要依照《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》或《饮用水水源保护区划分技术规范》，开展农村集中式生活饮用水水源保护区的规定，编制饮用水水源保护规划。

（二）积极发展新型生态农业

积极发展新型生态农业，我们需要做到：因地制宜的引进新型生态农业技术，充分利用农药化肥；培养专业性人才，突破农业生产技术的瓶颈，借鉴发达地区的种植模式与农业耕作制度的经验，把开发生态农业建设当成控制农业污染的有效途径，切实抓好。

（三）充分利用农村社区的生活垃圾

马香娟等人提出，垃圾分类收集是实现垃圾处置减量化、资源化、无害化的重要措施。这种生活垃圾分类收集简单易操作，投资少，基本上这种分类是在独立的家庭中完成的。农村社区的居民一向勤俭节约，这为垃圾分类收集奠定了良好的基础。

（四）加强农村环保机构建设与环境宣传教育

在县级设立环保机构，并且分配有专业性人才，这有利于农村社区的环境监测与执法能力建设；需要在乡镇部门设立一些环保的工作岗位，把环保部门监督管理的职能得到充分发挥。

在农村社区，我们可以通过一些活动来加强环境保护的宣传力度，例如：推广绿色消费；在农村社区宣传新型生态文明的观念；开展一些环保科普知识竞赛的活动，提高农民的生态环境保护意识，营造一种良好的保护环境的氛围。

参考文献

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篇6

关键词：乡村振兴；新型农村社区；建设路径

实施乡村振兴战略，是党的作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。各地区各部门应基于乡村振兴战略优势，做好面向新型农村社区建设发展布局，提升发展体系、行政管理机制及产业结构的优化能力，使各地区能运用乡村振兴战略的时代背景，更好融入新型农村社区建设的新环境。

1乡村振兴背景下新型农村社区建设的现实意义

2016年2月，国务院了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中重点提出：“加快农村教育、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。深化农村社区建设试点[1]。”至此，推进农村产业结构转型，完善农村教育、医疗及文化发展体系，提升农村地区社会资源、经济资源及市场资源整合能力，为未来阶段农村发展创造更优质的环境及发展条件，成为新时代农村地区发展建设的重中之重。从发展需求角度来说，新型农村社区建设，改变了传统城乡融合发展结构，提高了农村地区经济建设发展、服务网络构建的主导能力。实现对农村地区发展资源的合理化分配，弥补早期阶段农村社区建设改革存在结构性缺失，解决使农村地区行政管理职权分化问题，为农村地区生活条件、卫生环境及生态环境的进一步改善夯实基础。因此，乡村振兴战略背景下的新型农村社区建设，并非单一在原有体系上进行改革优化，而是从发展结构上作出调整，将农村地区农户衣食住行与城镇地区进行对接，在不改变原有生产劳动方式及社会基础产业结构的前提下，提升农户总体生活质量，强化农户生活幸福感及获得感，为农村地区经济建设、环境经济及产业建设的可持续发展提供有力支撑。

2乡村振兴背景下推进新型农村社区建设面临的困境

新型农村社区建设为推动农村地区经济、社会及文化等发展提供了有力支撑。然而，在实践中存在的问题同样对新型农村社区建设具有负面影响，需要通过深入分析予以解决。乡村振兴背景下新型农村社区建设的主要问题，多数集中在行政管理及资源分配两个方面，做好对行政管理体系的完善，并制定科学的资源分配方案，有助于深化新型农村社区建设的稳步推进。

2.1行政管理

行政管理要求在社区服务、管理调度及社会福利等方面做好协调。新型农村社区建设，采用将多个行政村进行合并的基本模式。其中，各地区社区服务、管理调度及社会福利方面或多或少存在一定差异。新型农村社区建设如何制定福利补贴标准、规范社区服务体系及优化管理调度模式，成为新型农村社区建设所需思考的问题。从经济结构上来看，新型农村社区建设，促使农村产业建设形成发展合力，强化农村产业发展核心竞争力。其社会福利标准、社区服务质量及管理调度执行性势必有所提升。但从实现环境的发展视角分析，部分地区新型农村社区建设，主要解决农村发展融合行政管理权限重叠的问题，加速农村发展环境现代化治理，提升农村经济发展上限。但各地区乡村发展存在内部矛盾，仍然未能在新型农村社区建设视角下得以有效解决，内部矛盾的产生必然对新型农村社区建设形成影响[2]。新型农村社区专业服务人才匮乏、社会保障及福利制度单一，管理调度时效性不足等问题，仍然困扰了后续新型农村社区建设发展。针对以上问题，新型农村社区建设发展，应在充分了解新型农村社区建设基本特征的同时，做好对各项建设发展、管理工作的优化，进一步建立长效化发展机制，推动新型农村社区建设与时展接轨，并有效吸纳城乡融合发展经验，提升新时代新型农村社区建设的发展水平。

2.2资源分配

资源分配问题主要包括基础设施建设、利益分配、人力资源配置及市场资源调度四个方面。目前，新型农村社区基础设施建设主要由政府机构与企业提供支持。但从我国当前经济发展形式分析，上行经济固然对农村建设创造便利条件，但政府机构及企业同样面临经济转型及市场产业升级的压力，如何做好基础设施建设的职权划分，并在合理范围内为参与新型农村社区建设的企业提供政策优惠，则是新型农村社区建设需考虑的问题。利益分配主要指农户之间居住资源及经济资源的分配。部分地区大刀阔斧的推进新型农村社区建设发展改革，基于大拆大建进行农村改造。该方式的确加速了新型农村社区建设进程，但不利于对农户核心利益诉求的满足，容易促使农户与政府机构之间产生嫌隙，从而，导致新型农村社区建设无法达到预期效果。经济资源、人力资源及社会资源的调配，也是新型农村社区建设所需解决的主要问题之一。各个乡村产业优势及产业发展需求不尽相同，针对新型农村社区建设，必须要以推动经济发展、优化居住条件等作为底层建筑。因此，有效发挥不同地区产业优势，强化产业集约化发展，对于缓解经济资源、人力资源及市场资源调配矛盾具有一定积极作用。

3乡村振兴视角下新型农村社区建设的特征

乡村振兴战略为新型农村社区建设提供诸多便利。在乡村振兴战略的充分影响下，新型农村社区建设的基本特征主要体现在产业化、中心化及统筹化三个方面。其中，不同建设特征也代表了不同新型农村社区建设的发展模式。未来阶段，我国新型农村社区建设必须要充分做好对不同发展模式下建设经验的积累，开拓新型农村社区建设的发展视角，为未来阶段更好提升新型农村社区建设发展总体实效性提供有利保障[3]。

3.1产业化

产业化特征主要体现在以产城联动为主导的新型农村社区建设方面。该模式利用对产业资源的聚集优化，优化本地区产业资源配置，降低传统模式对产业发展的限制，使各乡村产业发展形成一体化联动。通过对人口资源的社区化集中，提升农村地区对部分土地资源的有效利用率，改变农村土地资源闲置及居住资源紧缺的问题。基于产城联动模式的构建，充分加速土地资源的流转，优化农村地区产业发展生态，能够进一步提升农村地区经济发展水平。农村经济水平的提升，则给予农户更多的居住选择权，帮助农村环境改造及基础设施建设，降低单一土地资源结构对农村农业产业发展的影响，最大限度满足新型农村社区建设的基本需求，为后续阶段强化各地区产业建设一体化发展奠定坚实基础。

3.2中心化

中心化是指由乡镇企业与政府机构协同推进新型农村社区建设，采用产业资源、服务资源及配套设施的集中化管理，进一步打造以农村地区中心发展为载体的舒适生活圈，围绕对优美环境、良好服务体系及多元市场生态的建立，实现对农村地区发展面貌的改善[4]。这一特征主要体现对于资源的合理配置，通过建立中心化发展模式，实现将资源共享理念在新型农村社区建设方面有效运用。中心资源的共享可以更好控制成本支出，推动新型农村社区建设的多位一体发展，使政府资源、民间资本及商业资本等均可参与新型农村社区建设。民间资本与商业资本的加入，将为提升农村地区生活质量及改造生活环境提供有力保障，使新型农村社区建设发展需求与企业利益诉求充分契合。以此，为乡村振兴背景下新型农村社区建设的高水平发展创造积极条件。

3.3统筹化

统一协调、统筹管理，是新型农村社区建设的主要特征。传统模式下农村行政管理，存在管理结构单一及管理覆盖范围不足问题，部分地区由于行政管理职责划分缺乏合理性，导致部分农村地区形成三不管地带，农村地区产业升级及产业结构改造因此受限。围绕新型农村社区建设的统筹管理，则将管理职权进行统一分配，提升各地区行政管理执行力，实现行政管理全面性覆盖，为农村地区市场发展统一规划、社会资源统一调度及产业资源协同配置等奠定良好根基。因而，从新型农村社区建设的长效化视角来看，统筹化管理是基于大局观视角，为农村社区建设及环境发展改造创造良好条件，实现农村生产水平、生活质量及生态治理等多方面提升，进一步满足新时代农村地区建设发展需求，实现新型农村社区建设的多元化对接。

4基于乡村振兴战略影响下新型农村社区建设的路径及科学策略

乡村振兴战略的实施一定程度改变了农村地区的发展面貌，提升部分地区农村经济发展水平。新型农村社区建设要充分突出乡村振兴战略发展优势，强化对产业结构产业布局的优化，明确行政管理及社区服务定位，提升新型农村社区总体社会服务质量，有效为农户及企业发展提供社会保障。以此，排除农户及企业的后顾之忧，丰富新型农村社区建设的服务功能，为后续阶段政府机构进一步从多个视角提供发展政策的支持创造条件。

4.1优化新型农村社区建设产业结构及产业布局

面向新型农村社区建设做好产业结构及产业布局的优化，有助于从产业经济发展的角度，为农村发展资源的整合提供良好机遇。因此，各地区应围绕协同共助、合力助推的中心思想，优化新型农村社区产业发展资源配置，基于充分发挥农村产业发展优势及助力产业融合，改变新型农村社区的产业结构，确保新型农村社区能持续为优势产业及支柱产业发展输送新鲜血液，进一步构成可持续发展的产业生态。另外，新型农村社区对于产业结构及产业布局的优化，不应采用一以贯之的发展改革理念，要在不影响当前产业独立发展的前提下，做好多方面产业发展规划，逐步推进新型农村社区产业发展试点改革，适时做好对产业发展方向的调整，基于产业发展中弹性化策略的运用，为新型农村社区经济发展水平的提升提供支持[5]。从而，化解新型农村社区建设中存在经济矛盾。

4.2明确新型农村社区建设的行政管理与社区服务精准定位

新型农村社区建设应面向提升农户生活质量及为农户生产劳作创造便利条件两个方面做好行政管理规划，确保新型农村社区建设中社区服务工作的开展，能围绕以上两个方面内容制定科学方案。在此过程中，新型农村社区建设，应摒弃传统行政管理及社区服务理念，面向农村发展的城镇化对接构建行政管理新体系，并根据各个行政村行政管理工作现状，统一行政管理工作标准及内容，实现各个不同行政村之间行政管理工作的步调一致。避免在社会福利、社区服务及管理调度等方面产生严重的差异化问题，使农户能真正意义上成为新型农村社区建设的主要受益者，降低外部因素干扰对新型农村社区建设工作稳步推进的影响，促使新时代背景下新型农村社区建设能达到更高水平。

4.3完善新型农村社区建设视角下社会保障体系

完善社会保障体系，是建设新型农村社区建设的重要一环。完善的社会保障体系，主要面向企业、医疗机构、教育机构及农户等提供经济、人力资源及市场资源方面支持，降低新型农村社区转型发展过程中面临结构性阵痛问题，使企业、教育机构及农户等能尽快适应新型农村社区建设发展的新环境，排除新型农村社区建设发展中存在阻碍。为此，政府机构应从以下两个方面做好对社会保障体系的完善。第一，政府机构应面向企业、医疗机构及教育机构等做好在政策、资金等方面的扶持，根据新型农村社区建设的卫生发展、文化建设及环境治理等要求，做好与企业、医疗机构及教育机构的对接，缓解新型农村社区建设发展改革中存在压力。第二，政府机构应为农户及农村就业人员发放住房、失业及医疗等方面经济补贴，加速农户对于新环境的适应能力。基于政府兜底为新型农村社区的建设发展保驾护航[6]。

4.4丰富新型农村社区建设的服务功能

新型农村社区建设改变传统农村发展结构，提升农村地区信息化及现代化发展水平。为更好提升新型农村社区中农户生活品质。新型农村社区建设要注重对社会服务功能及行政服务功能的完善，切实保障基础设施建设的实际有效性，确保相关水、电建设及治安管理水平能达到较高标准，为新型农村社区建设目标的实现做好铺垫。另外，丰富新型农村社区建设服务功能，不仅要面向外部发展做好合作，同时，也应针对内部经济发展循环及本地区农业资源开发进行优化，最大限度发挥新型农村社区建设的发展优势，从生活环境、经济水平、社会影响力等多个方面，提升农户对新型农村社区建设的认同感，使农户在新型农村社区环境下能更好履行自身义务及社会责任，提高农户基础生活幸福感。

4.5强化新型农村社区建设的政策倾斜与政府支持

政府做好对新型农村社区建设的政策倾斜，可以更好解决新型农村社区建设基础设施不完善问题，降低经济、环境等因素对于新型农村社区建设发展的制约，实现新型农村社区建设发展多元化、系统化及科学化推进。对此，新型农村的社区建设应立足当前、着眼未来，合理做好行政村管理融合的决策，最大限度平衡各方的利益关系，保证农户核心权益。在充分为新型农村社区建设发展夯实基础的同时，提升新型农村社区建设的发展上限，使新型农村社区建设能为未来农村发展转型做好充足准备。除此之外，新型农村社区建设要根据当前发展需求，持续做好合村并点工作的深化，既要发挥各个机构及各个部门社会服务功能，也要维持良好发展改革秩序，进而促进新型农村社区建设视角下的良性发展。乡村振兴背景下的新型农村社区建设，极大提升了农村基础设施建设的发展水平，加快了农村经济发展、社会发展等迈入时代新纪元。各地区应紧抓时代机遇，积极做好新型农村社区建设背景下管理协调及发展优化，加速推进新型农村社区建设的发展改革，提升新型农村社区建设总体发展水平。

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篇7

摘要： 防治违法建设是搞好城市化进程中城乡结合部

>> 城乡结合部城市化问题研究 城市化进程中城乡结合部管理存在的问题及对策探究 合理征用城乡结合部土地 加快农村城市化进程 城镇化进程中城乡结合部存在的问题及对策建议 城乡结合部农村社区的突出问题与防治建设 城市化进程中的新型农村社区建设问题研究 城乡结合部环境景观规划与建设问题初探 城市化进程中城乡收入差距问题研究 浅谈城乡结合部新农村社区规划建设 北京城乡结合部地区建立城市新型社区的路径研究 城乡结合部垃圾污染问题与研究 新型城镇化背景下城乡结合部社会治理问题研究 西北地区城市社区、城乡结合部、农村金融服务现状的调查 快速城市化进程中“村改居”社区建设问题研究 城乡结合部与乡镇社区体育建设探析 城乡结合部社区管理的问题及对策 北京市城乡结合部社区商业发展研究 城乡结合部组织建设探究 从解决城乡结合部地区问题看城市发展阶段转型 城乡结合部耕地保护问题探讨 常见问题解答 当前所在位置：.

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篇8

关键词：社区;医疗;对策

中图分类号：C916 文献标识码：A

原标题：农村社区医疗服务中存在的问题和对策研究

收录日期：2015年12月21日

一、农村社区医疗服务存在的问题

从思想方面来说，一些观念阻碍了农村社区医疗卫生事业的进步。其一，一些医务人员不愿意到农村基层医疗机构中工作，缺乏以病人为中心的服务意识，不能适合当前的医疗服务要求;其二，农村居民大多数文化水平偏低，以预防为主的医疗服务意识比较薄弱，“大病进医院，小病进社区”的观念还没有形成。其实，社区医院和大医院最大的不同就是社区医院除了看病之外，主要以预防为主，这样不仅居民可以及时预防疾病并且省下钱;其三，管理者缺乏社区医疗服务的经营管理和思想，不能使医疗卫生事业和经济事业并驾齐驱，通常医疗卫生落后于经济社会发展。

从基础设施建设方面来说，社区的医疗服务站点面积小，药房、诊疗室、生活区等没有分开设置，不符合要求。一般需要的医疗器械也很匮乏，影响医疗服务质量，进而导致无法开展有关工作。一些消毒器具不能很好地达到规格，有时也会导致疾病的传播。

从人力资源方面来看，医务人员的专业素质不高，预防保健意识不强，治疗一些常见疾病的办法和一些治疗经验有待提高。社区居民得不到专业细致的救治，责任心不强。农村社区服务中心由于人员缺乏，导致在设岗定岗上，人员结构不合理，每天仅仅只能够应付就诊的病人，不能做到上门为居民提供医疗、康复、复诊等服务。由于农村医务人员的地位低，待遇差，严重挫伤了医务人员的积极性，而且农村医务人员在职称晋升、岗位设置或者进修方面与上一级医院有很明显的差距，导致许多人员的流失。

从管理方面来看，存在严重不足。其一，在业务上，一些医务人员法律意识淡薄，超范围用药，不按规定使用和处理一次性药品;服务中心没有按要求对下属服务站进行合格的考核，流于形式，疏于管理;其二，一些服务站私下进药品，居民买药不要发票，导致集体资产受到严重的侵害;其三，在药品管理上更加不按规定进药，甚至从非法渠道进药，严重威胁居民的生命财产健康权，对国家也很不利;其四，医生的收入是靠看病取得收入，看的多，奖金多，而防治工作没有工资可拿，所以医生的防治意识弱。

二、产生医疗服务问题的原因

农村社区医疗是由政府和社区组织共同服务于社区居民，因此问题产生的原因大致可以从两个方来分析：政府方面的原因和社区组织方面的原因。

1、政府方面的原因。其一，立法责任。到目前为止，我国尚未出台任何一部权威性的有关社区医疗服务方面有关的法律，而政府只是颁布一些决定或者条例来确保社区医疗服务的运行，正是立法的缺失，使得很多不法人员钻法律的空子，做一些不法的勾当;其二，财政责任。政府没有大批对农村医疗服务的财政投入，致使医疗卫生条件差，基础设施条件差，对医疗人员不公平的待遇，导致人员的流失。政府倾斜于经济建设，严重忽视农村医疗事业的投入，这也是农村医疗事业出现问题的最大原因;其三，政府监管。在医疗卫生方面，政府存在严重的越位和缺位现象，不属于政府的监管，政府伸手涉足，属于政府应该监管的部分，政府却不理不睬。由此，农村医疗事业便会出现很容易让人忽略的环节，没有依法监督社会民众和医疗卫生机构的行为。

2、社区组织方面的原因。社区组织在农村医疗服务事业上有不可逃避的责任。第一，社区医疗体系不够完善，卫生资源分布很不合理，有的地方有多家医疗机构，而有的地方则需要走好多的路才可以见到一家卫生服务站;第二，社区资金短缺，卫生服务功能不完善，病人流向不合理。再加上没有足够的资金，没有足够的医务人员，导致社区的预防工作很薄弱;第三，居民的预防意识不到位，社区组织没有宣传全面合理的健康保健知识，使得医务人员挨家挨户走访，费时费力，效果也没有达到，导致预防工作不能很好地开展;第四，社区组织也没有通过一些激励措施来吸引医务人才。另外，医疗机构收费不合理，社区组织也没有进行合理控制和调查。

三、完善医疗服务的措施

第一，从思想上着手。对于社区居民来说，要定期定时的为他们科普疾病的危害和预防的重要性，医务人员定期去社区居民家为居民检查身体，将疾病扼杀在摇篮里，耳濡目染，时间久了，居民就会接受这一方面的知识，并且会有一些基本的常识，有利于身体健康和提升幸福感。对于医务人员来说，社区组织要发挥党的力量，教育医务人员要有服务人民，病人优先的奉献精神，不能把眼光仅仅局限在利益上，把有限的时间发挥出无限的力量。

第二，从基础设施上着手。要想实现社区医疗服务的健康发展，必须具备相应的硬件设施，加强农村社区医疗室的规范化，营造宽松的发展空间。农村社区的医疗室的硬件建设和管理上，要规范农村医疗室的执业许可证和门头标牌，购买一些好的医疗器械，定期检查医疗器械的零件，保证可以安全地使用，并对居民无危害。强化医疗室的消毒管理，加强卫生药品管理，实行国家基本药物管理，确保广大居民的就医安全。

第三，从人力资源方面着手。要培训掌握农村社区全科医学的人才。开设相关课程，强化妇幼保健医学，加强急诊急救的教学与实践。制定农村社区医疗卫生服务工作人员的终身教育制度，强化岗位培训和规范化培训，同时制定保障措施。采取聘任制，可以聘请一些大医院的离休医生和护士来开展工作。大型医院也应该定期派出医生和护士来医院坐诊，有效利用资源，增强社区医疗的人力资源。

第四，从管理方面着手。政府要提供较好的公共服务和社会保障体系，加快社区医疗服务的立法建设，制定一些与社区医疗服务相关的法律法规，来保障社区服务的有效运行。对社区的医疗服务资源和技术进行监督，建立监管制度，完善各种医疗服务资源的监管。实施专管部门和群众的动态监管，互相服务。而且政府要推动社区医疗服务向公益性转变，政府要加大投入，补贴社区，解决“看病难，看病贵”的难题。居民生病先去社区医院，小病就治，一些治不了的大病，社区医疗站提供车，直接送往大医院，这样就会提高社区居民的健康水平，也能及时保障生命安全。同时，社区医疗机构要建立居民档案，每一个去过医院的居民都要有档案，这样方便医务人员对病人的情况了如指掌，可以快速了解居民的生病愿意以及及时查出病原。居民的健康指数提高以及对医生的信任度提高，有利于社区医疗服务更好地开展。

主要参考文献：

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【关键词】城镇化 空心化 农村社区 治理

【中图分类号】F323 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2013）04-0022-04

一些地方目前出现的“农村空心化”现象，生成背景复杂，涉及领域广泛，负面影响明显，采取科学举措加以攻克显得异常迫切与重要。

一、农村空心化的成因与影响

通常意义上理解的农村空心化是指在工业化、城镇化的背景下，农村的剩余劳动力大量甚至是过分转移到城市中务工，而导致农村人口在年龄结构上空缺和村庄空间形态上荒芜的现象。作为一种“去中心化”的发展态势，农村空心化究其本质是复杂的社会、经济变革在乡村地域的现实反映。一方面，人口非农化转移成为常态，大量农民进城务工，对城市公共服务能力提出了严峻的挑战。户籍、教育、住房等公共资源供给的缺失和分配上的不均，导致农民难以获得完善的政策和生活保障。无法真正享受与市民同等的待遇。为此，对其而言，一个理性的选择便是自己“单枪匹马”到城市闯荡，老人和孩子则成为老屋中留守的主要人群，导致农村“年龄空心化”的现象凸显。另一方面，农村建设用地“外扩内空”现象日益突出，农户更多地将新房的建筑选址确定在村庄或城乡交界处，以获取城市的公共资源与享受便利的交通出行等，这又往往造成村内人走宅空，老宅长期闲置，农村“住宅空心化”的现象普遍。

农村空心化给我国经济、社会的良性发展带来了诸多负面影响。其一。农村空心化造成了我国农村发展格局的失衡和资源的浪费。留守老人和妇女在知识素质、技术水平、学习能力等方面弱化，亦使得科技知识和新技术推广难度增加，进而造成撂荒耕地逐年增加，“一户多宅”情况，数量庞大和布局混乱的新、老住宅又向耕地保护提出了挑战。其二，农村空心化引发了诸多严重的社会问题。人口非农转移使得新农村建设主力日益流失，社会管理革新的难度加大。老人养老、医疗和小孩的教育等问题日渐凸显。其三，农村空心化的“外扩内空”，使得农村整体的面貌和人居环境受到破坏。农村村庄内部的空心性及其外部的广延性，直接引起宅基地更大程度的分散，给公用基础设施建设带来了困难。同时，由于村内住宅长期无人居住、年久失修，在遭遇各类自然灾害时往往存在着重大的安全隐患，并现实地影响着农村建设的整体风貌和布局。此外，住宅空心化的无序发展，还使得长期以来形成的亲缘临近和邻里互助的朴实民风和人际关系淡化，村民的集体意识受到削弱。争夺宅基地行为的增多，又导致干群关系和村民关系日益紧张。很大程度上影响着村内社会治安和公共秩序的稳定。

二、农村社区与社会管理创新

“社区”是1887年由德国社会学家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社会因素的内涵丰富的概念。农村社区相对于传统行政村和现代城市社区而言，系指聚居在一定地域内的村民在农业生产方式的基础上所形成的社会生活共同体。它在我国的产生，系新时期乡村社会转型的必然要求，对我国基层民主和村民自治制度推进和完善具有积极作用。在工业化、城镇化的快速推进中，推进农村社区建设不失为解决农村空心化问题的重要举措。近年来，党和政府高度重视农村社区的功能并积极引导社区建设，自十六届六中全会中央首次提出农村社区建设的主张后，短短几年间，各地的社区建设便经历了探索实验、全覆盖发展、和谐社区提升、社区规范化建设四个发展阶段，其社会管理和公共服务的重要功能日益彰显。

首先，农村社区的建立改变了城乡传统的生活思维方式，整合了社会资源。当前各地对农村社区建设模式的探索，主要包括新兴农村住宅社区、中心村规划社区以及旧村改造社区_一类。其中最常见的形式为村庄合并，原先散居的村落变为集中化的社区，汇集了更多的异地人口，建立在传统亲缘、地缘关系上的乡土人际网络更多地加入了业绩因素，熟人社会的乡土性慢慢减弱，开放化生活方式和兼收并蓄的思维模式逐步形成，从而促进了农村生活与城市生活的科学对接。同样，农村社区建设亦推动了社会资源的节约和公共问题的解决。通过对村落住宅加以科学规划，整合并优化配置了闲散的土地资源，在为村民提供更优质的居住条件和配套设施，改善其生活环境和质量的同时，更为城镇化提供了广阔的空间。此外，针对留守群体的养老、教育、医疗等公共产品供给不足的状况，社区建设还为村民搭建了组织化利益和诉求表达的平台，从而为其争取了更多的公共政策、资源，提供了制度和机制保障。

其次，作为一种新体制，农村社区还在促进基层民主、村民自治方面发挥着重要的功能。农村社区的成立，适应了乡村社会日益开放和人员融合的变迁趋势，一改传统封闭和排外的管理体制，赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民和居民的民利。并且，针对农村青壮年人口离乡进城所带来的基层民主空心化的发展障碍，农村社区以更加务实的方式，将辖区基于共同生活需要的群体予以整合。打破了传统村籍的限制，将外来人员纳入社区民主治理之主体范畴，从而打造了一个多元利益主体平等协商、协调的平台，激发着社区自我管理和服务的内生动力，进而有效促进农村发展中各类矛盾的化解和乡村社会秩序的稳定。

三、加强农村社区建设的对策选择

针对农村空心化的现象，农村社区建设应遵循科学规划、综合协调原则，充分调动各社会治理主体的力量，系统整合各类社会公共资源，切实形成建设合力。

（一）转变观念，加强对农村社区建设的组织和引领

我国的农村社区具有很强的政治建构特性，政府的动员和制度安排显得异常重要。政府部门要更新理念，改变行政权力包揽和过度干预的传统，在社区建设中始终以农村所需和农民所思为出发点，切实授权、还权于社区，保障农民的社会参与权、表达权。其一，通过宣传教育、政治动员和经济诱导等手段，引导村民形成组织化的协调、互助意识，并在此基础上选择符合各地农业发展现状和区域特点的社区建设和发展模式，整合农村由于“外扩内空”而分散和浪费的各类资源、实现组织化的综合利用，最终形成规模发展和集约效应。其二，结合我国经济、社会发展的现实特点，明确对农村社区的法律定位。作为农村基层社会生活共同体和乡镇政权的组织基础，应当赋予其正当的法律地位和充足的管理权限。其三，有效利用农村社区利益表达和诉求输送的平台效用，有针对性加以政策设计和民主推进。农村社区为村民利益聚合和民主自治搭建了组织架构，应积极鼓励农民的参与、协商和讨论。同时，政府应当常态化、制度化地收集和分析社区整理和输送的各种建议与诉求，及时修正相关政策措施，将资源和经费的投入加以最优化配置，有的放矢地化解空心化的各类难题。

（二）在攻克农村空心化问题上应当大胆探索，有所作为

第一，明确职能、准确定位，有效弥补政府管理缺失。目前村庄合并构建社区的模式，主要着眼于农村区域的社会化或就地城镇化，结果是尽管产生了新兴社区，但往往停留在村民居住集中或行政机构简单合并等浅层次上。看似打破了原有村庄的行政界限和社会边界，但实际上还没有完全融合成为一个真正意义的社区。其内部村治的痕迹依然明显，管理资源并未得到优化整合，社区的组织和制度建设都相对滞后，社区管理委员会的职能并未切实转变，公共服务的提供能力低下，难以协助政府解决土地城镇化快于村民市民化的矛盾。基于此，我们需要重塑社区的治理地位，要将其职能切实定位在资源整合、社会管理和公共服务上。充分考虑我国目前空心村“内控外扩”、“小聚居、大分散”的特点，按照资源共享、贴近基层、节约成本、服务村民的原则，以空心村整治——中心村社区建设为切入点，对原先村内外的整体空间结构、家庭模式进行重构。即在政府的支持下积极开展对农村用地的整理活动，对农村用地进行科学规划，把地域相邻的几个村庄公共资源加以整合，选择一个发展潜力较大的村庄设置为中心村，配套建成农村社区服务中心，具体承接政府对村民的社会管理和公共服务职能。对留守人员居住环境进行调查，依据社区布局特点对现有农村居民点迁村并点、退宅还田，遏制土地资源浪费。

第二，加强“内功”修炼，持续完善农业生产服务。针对目前农村空心化所引发的人员流失、土地荒芜、科技推广困难、种植结构失衡等现实问题，农村社区应在各级政府部门的指导下，持续健全农村生产体系来协调加以解决。社区农村生产体系应当是一个集农资、技术、服务、信息提供的大平台，它可对以往分散在各空心村内的农业生产需求加以整合，并在此基础上统筹支持农村合作组织和各类行业组织的发展，集中消除空心村内农业科技推广的障碍，推动传统生产模式向规模化、集约化方向转型。鉴于目前空心村内所导致的人才短缺，农业创新难以为继的困境，农村社区应当在对策的选择上内外并举。一方面，依靠管理部门的支持和区域内相关企业、组织的力量，加大对现有劳动者的技术宣传、教育和培训的力度。包括对农民定期进行技术指导和培训；帮助其掌握先进的技术并在实践中强化其应用的熟练度；设立专门化组织长效地对农业生产的产前、产中、产后等问题加以咨询、解答；组织农民学习各种农业科技、文化、经济、环保和法律等相关知识等等。另一方面，农村社区要大力引进各类农业专门人才。特别要引进在农业组织化和产业化发展中能对农业技术应用、农产品加工营销、种植养殖、农村文化建设活动做出贡献的应用型人才。大力探索大学生农村服务的长效机制，引导和鼓励大学毕业生到农村就业，并为其争取完善的待遇保障和晋升渠道。农村社区还应借助专家的智慧，引导农民合理调整现有农业种植结构。要强化农民的种粮意识，发展效益农业、特色农业、品牌农业，大力推广农业高新技术成果的应用，发展网上农业、智能农业、数字农业等多元化全新的农业形态。在种植结构上，实现农林牧副渔各产业竞相发展的格局，切实提高现有土地生产的利用潜力。

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论文关键词 农村社区 社会资本 6维度法

一、文献梳理及核心概念界定

（一）社会资本及其构成要素

20世纪70年代后期，洛瑞首次提出了社会资本的理论概念，但并没有对此进行系统研究豍。11980年，皮埃尔·布迪厄正式提出了“社会资本”这一概念，并认为它是实际或潜在资源的集合体。豎社会学家詹姆斯·科尔曼在此基础上从功能角度将社会资本界定为具有各种形式的不同实体。豏哈佛教授罗伯特·D·普特南将社会资本概念引入政治学研究，并认为社会资本指的是社会组织的特征，它们能够通过促进合作行为来提高社会效率。

国内学者关于社会资本的界定，主要代表性的观点有：一是认为社会资本就是社会关系网络；二是认为社会资本是个人通过自己拥有的网络关系和社会结构来获取稀有资源的能力；三是认为社会资本是一种有助于目的性行动实现的工具或手段；四是认为社会资本本身是一种资源。

以上关于社会资本的概念梳理中，关系网络、规范、信任、互惠和合作被看作是构成社会资本的五大基本要素。到此为止，本文认为社会资本就是存在于特定共同体之中的以信任、互惠、合作和规范为主要表征的参与网络。豐

（二）社区社会资本的测量维度

为了搞清楚一个国家、一个组织、一个社区甚至是一个个人的社会资本存量的多少，国内外学者运用了很多变量对其进行了测量和分析。从现有的文献来看，目前国内外基本上存在着针对个体层次社会资本的测量方法和集体层次社会资本测量方法。如通过提名生成法、位置生成法来测量个人拥有的社会资本量；通过信任、公共参与、社会联结和社会规范来测量集体（社区、组织等）所拥有的社会资本量。

本文主要分析的是社区社会资本方面，关于社区社会资本的测量维度方面一直没有统一的规定，学者们对于社区社会资本的测量维度及指标众说纷纭，本文对多篇文章进行总结梳理，发现对社会资本测量的维度使用最多的是6维度法和8维度法，此外还有7维度、18维度等不同测量维度。我们发现这些测量维度都离不开“社会网络”、“团体、“信任”、“参与”、“互惠”、“合作”、“社交”等词语。但这些词语有的与农村社会资本并不相符，或不适合在农村进行调查，综合经典文献资料，考虑农村实际情况，本文把农村社会资本测量的基本维度分为社区参与、社区归属感、合作、共享、互惠、信任六个维度。

二、农村社区社会资本调查的研究设计

（一）研究方法和过程

本文的研究方法主要是定量研究方法，具体是用问卷调查法收集资料的。调查资料的主要收集方法是结构式访问法中的当面访问法，并辅之以自填问卷法。此次调查选定山东省滨州市W县W村作为调查地点，调查时间是2011-2012年的寒假期间，约一个月的调查时间。

（二）样本情况

本文所选择的调查村庄位于山东省滨州市W县，共有7个村民小组，总户数334户，总人口987人。本次调查原打算调查60户村民，但由于个别村民不配合或其他特殊原因，实际回收的有效问卷是54份。调查样本中问卷的填写者大部分是户主，少数是在户主的妻子或女儿等家庭成员的帮助下完成。

（三）样本信度分析

本文用SPSS数据统计软件对测量维度及指标进行了测量，信度系数的表示范围是从0到1，信度系数在0.5以上就说明信度比较高，信度系数越接近1表示信度越高。具体信度系数分别为：社区参与的信度系数达到0.871，社区归属感的信度系数达到0.819，合作的信度系数达到0.950，共享的信度系数达到0.872，互惠的信度系数达到0.846，信任的信度系数达到0.677。六个维度的信度系数均在0.5以上，多数在0.8以上，有一项已经超过了0.9，仅一项在0.6到0.7之间，这说明本次调查样本的信度系数都比较高，相当可信。

三、农村社区社会资本的利用现状和问题

我们采用了六维度测量法（谢治菊、谭洪波，2011），并对具体的测量指标进行了修改，形成了33项农村社区社会资本的测量指标。具体分析如下：

（一）村民社区参与

从调查情况可以看出村民对社区参与的积极性程度。59.3%的村民都表示愿意参加村干部选举，没有一个人表示不同意；仅31.5%的村民表示愿意参加村里的活动；只有50%的人愿意为村级文化建设缴纳费用，但有57.4%的村民愿意为村级事务出工出力；多达42.6%的村民对关心村级事务感到无所谓，约50%的村民表示愿意为村级事务献计献策，也愿意免费承担村里的卫生监督员；超过60%的村民愿意为村里的老年人和残疾人服务，愿意参加义务献血活动，愿意资助村里比其更穷的人；基本上村民们都同意常与邻居和村民相互走动，高达83.4%的村民都说常与亲戚朋友一起聚餐，但有超过50%的村民都不同意常和邻里一起打牌。可见，总体上村民是愿意参加社区互动的，但也存在一些问题。如，有超过50%的村民表示不常参加村里的秧歌队或其他协会的活动；村民对于需要交钱的事情比较慎重；对于资助村里更穷的人，虽然大部分都同意，但部分村民也说会不会真的去这样做还得看情况。

（二）村民社区归属感

村民都认为自己所在农村社区的发展很重要，并认为自己村会越来越好，没有人否认这一点。但有53.7%的人对于村级事务持有无所谓或不关心的态度，这种不积极的态度令人担忧，有5.6%的村民表示不喜欢自己所在的农村社区，也不关心村级事务。村民们基本上认同为了村容村貌不会乱丢垃圾，没有一个人不同意这点。有44.4%的村民对于村级事务持有无所谓的态度，也有5.6%的村民直接表示不关心村级事务，其余的大部分村民还是关心村级事务的，但有近50%的村民对关心村级事务一事虽不反对，却也不积极，这种不积极的态度也令人担忧。

（三）村民合作感

调查表明村民合作的现状不太乐观。虽然61.6%的村民与其他村民有生意上的往来，但有过半数的人表示与各村委会、乡政府或县政府、企业、中介组织的合作不多，或根本没有合作。有超过60%的村民是与其他村民有生意上的往来的，说明村民间的合作比较多，但为什么大部分村民与村委会没有合作，与乡政府或县政府没有经济上的往来，与企业有租赁协议的村民也比较少，超过50%的村民都不和社会中介组织有合作，可见村民们的经济合作方式有待改进。

（四）村民共享情况

超过70%的村民会与邻居共享好吃的食物，也同意免费让邻居使用自己买的农耕用具。对于打折或优惠的信息情况的共享，基本上村民抱有赞同态度，没有一个对此表示反对，可见村里的信息共享状况是良好的。基本上所有的村民都同意信息共享，但有26%的村民不同意物质共享。

（五）村民互惠情况

村民之间相互帮助、互惠互利情况良好。对“农忙时，我常常与其他村民互换活路”一项，有三分之一的村民持无所谓的态度，对于其他互惠情况，也有少数村民认为是无所谓的，可见村民互惠情况还是不稳定的，互惠态度还是可以增强的。

（六）村民信任感

超过80%的村民还是信任自己的家人和亲戚的，过半数的村民对他人的信任感良好，多达86.1%的村民认为社会上的大多数人是基本可信的。但是超过50%的村民认为村领导、政府、警察、法院或法官以及商人是不可信的，尤其是商人普遍不被信任。可见，村民们对于自己的家庭成员和亲戚基本上是信任的，但对他人，如邻居、村领导、政府、媒体新闻、警察、法院或法官、医生、商人、陌生人等，不同的村民对这些人均表示出不同程度的不信任。这说明现在村民的对他人的信任表现出明显的“差序格局”。

四、农村社区社会资本没有得到合理利用的原因分析

（一）村庄缺乏自组织

农村社区缺乏村民自发形成的自组织，没有村民兴趣小组。村里没有秧歌队，也没有什么能组织活动的协会，“前几年还有组织秧歌队去县城里参加比赛，这几年都不组织了”，由于条件的限制，村民不能去参加活动。可见，自组织的缺乏使村民没有足够的资源和条件去进行社区参与，也没有机会去进行各种经济类的合作，这就导致了人际关系的逐渐瓦解，村民社区归属感减弱，村民之间的互惠和共享行为也逐渐减少，人与人之间的信任出现危机。

（二）村庄治理仍是自上而下的方式

农村社区治理方式仍是从上至下的，村级事务由上级通知或由各级村干部讨论决定，最后下达村民，实现村庄治理。村民缺乏参与村级事务的意识，能真正在村级事务中说得上话的村民不多，大多数村民都不了解村庄治理是如何实现的。

（三）社会流动加速导致人际关系变化

村里的年轻人基本上都是以外出打工为主，外出打工者增多，对农村中关于种植业方面的经济合作关心的就少了，与其他村民沟通也就减少了，村民间感情变淡，对互惠行为就出现了无所谓的态度。现在的农村社区中人际往来还算比较多，很多村民都是同族，多多少少有亲戚关系，有的自己的邻居就是自家的兄弟或亲戚，村民之间一般都比较熟悉，所以互惠行为还是比较多。

（四）村民的经济理性凸显

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关键词：陕北农村；“空心村”；出路

中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0103-02

当前，我国正处于一条城市化的“高速路”上：1999年，我国城市化水平为30.9%，2008年为45.68%，2011年，首次超过50%。城市化的迅猛发展，带来了农村人口向城市转移的浪潮。据统计，2009年我国农村外出的劳动力约为1.49亿，2011年约为1.84亿。而农村人口向城市流动仍将保持高涨势头。专家预计，到2030年，我国城市化率将达到70%，未来20年新增城镇人口总量将超过3亿。农村人口大量涌入城市，为城市的繁荣发展提供了劳动力和智力支持，但是为农村却带来了抹不去的“伤痕”――“空心村”。农村人口进城，村庄空心化，支持农村发展的劳动力、生产资料、资金、智力等要素的作用正在弱化。农村的发展显得步履艰难。为了促进陕北农村的发展，加快这一地区的城乡统筹步伐，“空心村”问题亟待解决。

一、陕北农村的现状：“空心村”多发

20世纪90年代以来，农村人口大量涌入城市，引起社会的广泛关注。社会经济越是落后的地方，人口转移的力度越大。陕北地区地处黄土高原，自然环境恶劣。陕北大部分农村均存在山大水少，高效农业用地面积少，交通不便等现象。这一地区仍以传统的农业生产方式为主，土地产出少、效益差。使得该地区成为贫困的代名词。近年来，随着国家西部大开发战略的推进，当地农村社会经济状况有所好转。但由于在资源分布、开采、分配等方面条件的限制，大部分农村仍然落后贫困。“穷则思变”，农村人口将眼光投向城市，希望通过进城来改善落后状况。

陕北农村人口在向城市流动的过程中，其流动的主体是青壮年。他们多为家中的主要劳动力，凭借着体力和智力方面的优势，农村的青壮年容易在城市谋得职业。他们往往“率一家之先”进入城市。以外出时间为标准，农村劳动力进城可以划分为季节性外出和永久性外出（定居城市）。季节性外出的优点在于既能打工赚钱，又能务农。但是他们的工作多为临时性的；永久性外出则是农村人口在城市立足后，一直留在城里发展。陕北农村人口在向城市流动的过程中，出现城市定居人数增加的特点。并且这种流动又出现整个家庭外出定居增多的趋势，即家庭化迁移增多。

农村人口大量流入城市，从根本上说是由城乡经济发展不均衡引起的。一方面，代表着现代文明的城市以其繁荣、新颖地发展因素吸引着农村人口；另一方面，农村自身的落后封闭性推动着人口走入城市，在这种强大的“推―拉”作用下，陕北农村人口纷纷涌入城市。从而直接造成了农村“产业空、青年人空、住房空、乡村干部空”的现状，“四大皆空”导致越来越多“空心村”出现。乡村走向凋敝和衰败。然而，这种“空心村”现象不仅在陕北常见，在全国也有普遍性。来自2012年10月29日都市快报的消息：中国文联副主席、国务院参事冯骥才10月20日透露，相关部门最新统计数字显示，我国的自然村十年前有360万个，现在则只剩270万个，“比较妥当的说法是每一天消失80至100个村落”。

二、“空心村”使陕北农村发展出现的问题

农业是一国之本。在古代，“社稷”是国家的代名词，“社”指的是土地之神。“稷”指的是五谷之神。这种理解突出了农业的重要性。然而，农村现实发展的衰落及大量“空心村”的出现，令陕北农业、农村的地位受到削弱。

首先，“空心村”直接影响陕北农村的农业发展。农村人口大量进城，已成为不争的事实。相比较而言，进城的农村人口一般为农村的精壮劳动力，他们或是具有体力方面的优势，或具有智力方面的优势。这部分农村人口的流失，为陕北农村农业的发展带来了致命的伤害：陕北传统的农业要获得发展，必须具有充足的劳动力。但是，现在留在农村的是“386199”部队，他们在体力、智力等方面达不到农村传统的劳动密集型农业的要求，必然导致当地农业的落后。无形之中拉大了城乡差距，不利于城乡统筹发展。

其次，“空心村”冲击着陕北农村的教育。农村人口大量外流，只是从“量”的方面进行考察的；从“质”的层面进行研究，则可以发现，进城的农村人口还具有智力方面的优势，即农村精英外流严重。一个地区要获得长足的发展，必须有足够的智力支持。长期以来，农村在人口素质、人才培养上就存在劣势，而农村精英的流失使农村的教育受到严重冲击，其发展更加困难重重。对很多农村人口来说，受教育是其向上一层社会流动的唯一渠道。然而人口的流失，使农村出现了“无人办教育、无力办教育、无心办教育”的状况，很多农村因之出现“空壳校”。在“空心村”和“空壳校”的双重作用下，农村教师外流严重。而当地农村落后的经济社会状况，吸引不到更多优秀教师的加入，造成农村教师队伍“没补充又流失”的窘状。这种情况下，城乡教育差距拉大。

最后，“空心村”造成了土地资源的浪费。土地是农村人口最基本的生产资料和劳动对象，也是农村人口生存和发展的最基本保障。保护和合理利用土地资源是我国的基本国策。陕北地区整体环境恶劣，土地开发难度大，不合理的土地开发还可能破坏生态环境。随着城市化和工业化的加速发展，当地的生态环境呈日益恶化的趋势，土地污染、水土流失等加剧。原本就十分有限的耕地面积不断被蚕食。而农村人口进城，大量土地又被闲置或抛荒，加剧了土地资源的浪费。

三、陕北“空心村”的出路探索

陕北地区的城乡统筹发展，离不开农村的发展。但是“空心村”使得原来就分散的村庄越来越显得没有人气，越来越显得七零八落。“空心村”的治理路径，主要在于建设新型农村社区。而农民转身“重点应该放在新型农村社区建设及居村农民就地市民化上”[1]。以陕北及全国新型农村社区建设的实践来看，新型农村社区建设主要从以下几方面来化解“空心村”难题的：

第一，建设新型农村社区，能改变农村的外在面貌。在城市化加速的背景下，陕北农村人口纷纷选择进城。经常出现这种状况：只有几人、十几人的村庄还相距甚远，大片的房屋或耕地被闲置，以前活力十足的农村变得死气沉沉。一定程度上，建设新型农村社区能改善这种状况。农村居民集中居住，可以加强人际交流、密切人际关系，为农村在交流中制造人气。并且在新型农村社区内，其能源供应、道路交通、水电供应等都是统一设置的，不但能方便居民的生活，还能美化农村面貌。此外，建设新型农村社区还能改变农村以往的居住状况。在陕北农村，屋舍多是平房，或传统的砖木结构房，有的地方住的仍是窑洞。这种居住状况，一方面存在安全隐患和维修难问题，另一方面存在房屋使用年限短的问题，并且影响农村的整体规划。新型农社区本改变“犬牙参差”的农村屋舍布局状况，集中统一，农村人口也可以像城市人口一样住进环境优美、配套齐全的楼房。

第二，建设新型农村社区，能提高农村公共产品的利用率。公共产品包含多方面内容：资金、教育、医疗、公共基础设施、社会治安等。公共产品除了具有公共性，还有有限性。如何合理分配和充分利用公共产品，是公共产品效益突显的关键。由于我国长期存在的城乡二元结构，农村在获取公共产品能力上远不如城市，城乡公共产品分配不均衡。并且由于陕北农村地区的村庄小而分散，人口不集中，道路交通状况落后，所以，当地基础设施建设难度大、成本高。有时为了给只有几人居住的村子通电，不得不架设几千米的电线。加之近年来农村人口不断进城，“人去村空”多发，已经建设成的基础设施也得不到充分利用，造成了公共产品的浪费。建设新型农村社区，统一提供各种公共产品，大大降低了供应成本，同时能满足村民对公共产品的多样性需求。比如，当前散落在村庄的卫生室仍在“坚守阵地”，其规模小，维持成本高，医疗水平难以保证。而在新型农村社区，有条件较好、设备较全、医疗水平较高的卫生室、医院等，能满足大多数人医疗保健需求。

第三，建设新型农村社区，能为农民增收创造条件。陕北农村地区自然环境恶劣，人口居住分散，经济增长点分散。当地产业中传统农业的比重大，工业和服务业发展相对滞后。虽然近年来基于陕北资源丰富的优势，一些农村的经济水平有了大幅提高，并且也发展了一定的第二、三产业。但由于发展底子薄，发展条件有限及农民思想观念等的制约，陕北农村从整体上看仍发展落后，贫困区、生态环境脆弱区和资源富集区三区交叠的现状仍没有得到改变。而“农村社区中公共空间的专有化程度较低，同一空间往往复合了多种社会生活功能。”[2]走集中化路子，既可以在人口集中地发展手工加工业、零售业、运输业和餐饮业等第二、三产业，“促进农民就地就近转移就业，实现农村‘就地城镇化’”[3]。又可以扩大土地面积进行较大规模的农业生产，如发展特色种植业、养殖业等。有利于扩大农民增收的途径。

第四，建设新型农村社区，能一定程度上提高农民素质。陕北农村的客观环境及通讯落后状况制约着当地的对外交流。这不仅表现在农村在资金、技术、人才等方面与城市交流不畅上，还表现在村民的思想观念上。长期农村落后的经济社会发展水平，造成了农村的相对封闭性和守旧性，加之农村落后的教育水平，加剧了农村人口的思想观念落后。而经济发展水平的高低和文化教育水平的高低又呈正相关因果关系，陕北农村的落后状况使二者形成了恶性循环，农村整体问花花素质偏低。建设新型农村社区，能为农村教育、文化娱乐提供新的方式和载体。一方面，新型农村社区带来了村民交流方式的变革：信息技术为农村居民打开了一扇接触外面世界的窗户；相对密集的居住环境有利于人们进行交流，促使农民在交流中融合，在融合中提升自身素质和修养。良好的文化环境有利于和谐农村和文明农村的形成；另一方面，新型农村社区能提供多种形式的教育和监督环境，于无形之中让村民原来的陋习得以退化，逐渐形成良好的生活习惯。农民素质提高反过来促进农村社区建设成一个“文明祥和的生活共同体”。

参考文献：

[1]吴业苗.农民转身：新型农村社区的适应处境与公共服务建设[J].浙江社会科学，2013，（1）.

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关键词:农村社区;服务供给;农村社会组织;优化路径

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)21-0104-01

农村社区服务的供给直接关系到农民与农业的生存和发展,关系到整个农村社会的长治久安,因此,重视农村社区服务供给对我国现阶段新农村建设有着积极作用。结合我国农村现阶段发展,发挥独立于政府权力之外的农村社会组织这个权力中心的力量,对农村社区服务供给事业将有重要意义。

1 农村社区服务供给中存在的问题

农村社区服务也称作农村公共服务,学者张云开认为,能有利促进社区农业发展和提高社区农民福利的公共服务,都是现阶段农村社区应有的公共服务,其中包括义务教育、医疗卫生、社会保障、农民培训、就业服务、农业技术推广等 。随着改革开放兴起的城乡二元结构导致了国家对农村社区的公共服务供给严重缺位,直至今日,农村社区服务供给依然存在诸多问题。

1.1 服务供给总量不足,质量不高

农村义务教育教师素质不足,社区医疗水平、医生素质差。广东省哲学社会科学“十一五”规划学科项目调研组在我国东部、中部大范围的调研中得出,48.5%的被访问者认为农村义务教育中教师素质差;同样,有48.5%的人认为农村社区医务人员素质差,社区医疗服务质量不高。

1.2 服务供需结构失衡

农村社区供给结构失衡指农村社区服务供需不匹配的现象。从需求层次上看,社区农民的需求由生存(如何活下去)需求转向了生活需求(如何提高生活质量,包括安全、社交、尊重、实现自我目标等);从需求内容上看,服务需求由单一的需求转向了文明的综合需求。但我国农村社区服务供给主体依然是自上而下的供给决策模式,这种供给模式已经不能适应改变了的农村社区服务需求结构,致使农村社区服务供给与社区居民的需求不匹配,导致供需失衡现象。

1.3 服务供给主体单一,投入效率不高

当前社区服务的供给模式仍沿用传统计划经济下的政府和农民(集体组织)共同供给模式。这种单一的供给主体造成两方面问题:一方面,政府在农村社区服务供给上的财政压力较大,其投入一直处于较低水平,致使农村社区服务供给运行经费少;另一方面,单一供给主体的垄断供给也导致了社区服务供给投入效率不高 。政府由于其公共性和垄断性,缺少必要的竞争机制,政府官员本身缺乏服务效益最大化的动力,因此政府单一主体供给必然产生低效率。

1.4 社区居民对社区服务满意度不高

农村社区居民对农村社区服务满意度低具体表现在:农村社区居民急需的服务供给得不到满足。同样是上述广东调研组报告显示,53%的受访者认为教育是他们最关心和最急需的社区服务,但其中超过1/3的受访者表示教育问题并没有得到满足;另外,笔者2009年在河北省农村社区调研时发现,大多数农村社区居民对社区卫生环境、垃圾处理表示不满。

2 农村社会组织在社区服务供给中的作用

2.1 有利于提高农村社区服务供给的质量和效率

(1)农村社会组织不以营利为目的的公益性,决定了其在农村社区服务供给中是以实现社会利益基准,而不是为单纯的追求利润,因而能保证其提供高质量的社区服务;

(2)由于农村社会组织的组织结构以及运行采取企业化模式,能够以较低的成本,较高的效率实现社区服务的供给;

(3)农村社会组织维护农民利益的特点使其在第一时间了解社区农民的诉求,并做出快速反应,这在一定程度上能够弥补政府部门行动迟缓的弊病,提高农村社区服务供给的质量和效率。

2.2 有利于促进农村社区服务的供需平衡,提高居民满意度

随着城乡交流的增多,农村居民的需求发生了改变。从供给决策机制来看,农村社会组织,作为农民利益的诉求代表,其源于农村扎根农村的组织特性,决定了组织的供给决策程序是从下而上,基于农民的真实诉求而做出服务供给决策,从而有利于实现社区服务供需之间的匹配,提高社区居民对农村服务供给事业的满意程度。

2.3 有利于提高政府在社区服务供给的投入效率

我国正处在社会主义市场经济的完善时期,财政面临着转型和发展的双重压力。农村社会组织参与到社区服务供给领域中使得政府花很少的钱,民众却得到了较大的服务,实现了相对较大的社会利益,在一定程度上有力的缓解了政府的财政压力,提高基层政府用于农村社区服务的财政投入效率。

3 农村社会组织在社区服务供给中作用的优化路径

效益和公平是公共服务供给事业基本原则之一,公共服务的效益体现在为满足公众基本生活质量和促进社会公共利益的发展而提供优质、足量的公共服务。优质足量涉及效率,而保证公众基本生活质量和促进社会公共利益则涉及公平。

3.1 提高农村社会组织社区运行能力,实现其服务效率最大化

3.1.1 实现农村社会组织运作资金多元化

(1)建立以公益项目为导向的筹资网络。社会组织可以通过某一项公益项目,以关注项目的人群重点,寻求捐助,并将其积极的吸纳进入项目,并发挥其社会资源,与社会组织共同形成网络,宣传公益项目,寻求更多捐助者;

(2)建立以人员为导向的筹资网络。社会组织可以形成本组织专门的、以筹资为内容的营销人员,通过营销筹资人员的个人社会资源筹集资金。

3.1.2 实现农村社会组织结构一体化

建立“大部门”的工作机制。社区服务项目分类适应了行政体制的“大部门” 制改革需要。农村社会组织在提供服务供给的过程中也可以遵循“大部门”的工作体制。即,农村社会组织遵照服务供给项目的分类设置职能部门,要使每个服务项目的开展打破部门垄断、条条运行的工作机制,以每个项目的性质和以人为本为工作出发点,实现单一管理向综合管理、单一服务向综合服务的双项转变。

3.2 注重农村社会组织在农村社区服务供给的公平性

3.2.1 建立信息沟通渠道,完善需求表达机制

总理说过:“只有体民之情,才能遂民之愿”。完善农村社会组织的社区服务供给决策程序,实现农村社会组织社区服务供给决策程序由“自上而下”向“自上而下”与“自下而上”相结合转变,形成体现广大社区居民对社区公共服务需求意愿的需求表达机制。从制度上确立由农村社区、社区居民的内部需求来决定社会组织提供服务供给范围和供给方向的制度,建立由内部需求决定社区服务供给的机制。

3.2.2 建立农村社区居民满意指标,实现服务供给结果公平

按需分配,是正确理解的一种结果公平,但结果公平不仅仅意味着一种公平的分配方式,还从道德上要求人们更深地意识到自己的社会性存在。“不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾站等公共事务达到与城市一样的标准,这是不切实际和不现实的。”因此,在追求公平的道路上,农村社会组织应充分了解农村社区居民的真实需求,将居民对社区服务的需求及满意程度进行标准化。“生活满意指标”,就是衡量农村社区居民对社区服务满意的具体程度的主观指标数,主要是测量人们对其生活质量的满足感。例如:经济收入水平、健康状况、家庭生活方式、居住环境、邻里关系、个人价值的自我实现等等都可以作为影响生活满意指数的相关标准。

参考文献

[1]张开云.农村基本公共服务:现状评价与路径选择[J].公共行政,2010,(3).

[2]贾智莲,孔春梅.公共服务供给机制创新研究[J].公共行政,2009,(7).

[3]吕微,唐伟,韩晋乐.基于多方合作的农村服务体系供给研究[J].中国行政管理,2010,(6).

篇13

构建村级组织设置新格局的重要意义

以统筹城乡为目标，以镇街规划为龙头，以“转并联”为基本方式，顺应城镇化发展趋势，进一步改革创新村级组织的设置模式，努力实现由传统的村级组织构架向新社区结构模式转变，为推进统筹城乡综合配套改革提供坚强的组织保证。

推进村级组织设置改革是我县统筹城乡发展的需要。推进城乡统筹综合改革。加快新型城市化进程，是当前和今后一个时期推动我县经济社会转型发展的总抓手。城市化进程往往伴随着农村经济体制、社会结构、利益格局的深度调整，势必对农村基层组织设置提出新的更高的要求。同时，农村是统筹城乡发展、推进新型城市化的重要方面，大量的人力物力往农村投入，项目落地、工程推进等都离不开村级组织。就我县实际来看，一方面，乡镇行政区划调整后，行政村还有906个，村布局“多、小、散”特征明显，公共服务、基础设施共享程度低，制约了经济社会的发展。另一方面，一些村庄的存在形态已经发生了很大变化，有的变成了城中村，有的成为了农村新社区，有的因村民搬迁成了“空壳村”，以行政村为单位设置基层组织的传统模式显然与当前城市化进程不相适应。如何顺势而为，因势利导，推进村级组织设置改革，破除体制机制障碍，理应成为统筹城乡综合改革的题中应有之义。

推进村级组织设置改革是加强和创新社会管理的需要。农村是社会管理组织体系中的最基层。农村稳则社会稳。城镇化改革发展在给农村带来巨大活力的同时，也给农村社会管理提出了新课题、新要求。在加快农村建设的过程中，各种新问题、新矛盾时有发生，如土地征用、房屋拆迁、农村劳动力进城务工等引发的不稳定因素明显增加，农村社会管理水平亟待提高。村级组织设置改革有利于健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，有利于提高农村社会管理整体水平。社区是基层社会管理的基础平台，通过推进村级组织“转并联”，最终形成城乡一体的社区治理模式，能够促进社会管理资源整合，强化社会管理和公共服务职能，进一步加强和创新基层社会管理。

推进村级组织设置改革是务实基层打牢基础的需要。我县农村社情复杂，特别是农村政治生态比较落后，“三宗势力”(宗教、宗派、宗族)盘根错节，干扰农村基层工作的问题比较突出。近年来，虽然我县抓基层组织建设力度很大，成效也比较明显，但村级层面存在的问题和矛盾还很多。特别是每到村级组织换届选举时，竞争异常激烈，这种强烈的政治意愿很大程度上是政经不分、权力与利益结合所致，包括征地拆迁、项目招标施工、安置房分配、新农村项目分配、各种公共资源的配置等都是有利益关联度的。这些问题长期困扰农村建设。影响了党在农村的执政基础。开展村级组织设置改革，目的就是为了推进农村资源公平分配，逐步强化社区的管理服务功能，逐渐弱化村级组织的管理服务功能，从而达到进一步打牢农村基层基础的目的。

构建村级组织设置新格局的主要举措

村级组织设置改革的基本目标，就是实现农村社区化。要在全县构建起以“镇(街)一社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。实现农村社区全覆盖，使农村新社区真正成为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体，关键要做到“四个”注重。

注重抓好服务工作。强化服务，便民惠民，是农村新社区建设的生命力之所在。也是村级组织设置改革的出发点和落脚点。我们一定要把对社区群众的服务放在首要位置和作为前提工作来抓。社区服务中心要具有综合服务功能。把相关的服务功能集聚到联村社区平台上来。真正方便群众办事。让广大群众切切实实感受到村级组织设置改革以后带来的新变化。在便民服务事项上，要做到“下放”、“上提”相结合。这项工作由县纪委牵好头、担起责，县审管办全力配合。将全县所有县直部门和功能区、镇(街道)的服务审批项目进行全面的梳理，对可以“下放”的项目全部实行下放。各功能区、镇和街道要把目前属于村级组织的服务项目进行梳理整合，除了涉及土地征用等必须使用村委会印章的事项外，其他的都“上提”到社区进行办理。

注重整合各方资源。重点要整合好人员、资金和办公场所等三方面的公共资源：一要整合好人员资源。要充分利用镇村干部资源，选好配强联村社区组织带头人。选配坚强有力的联村社区组织班子和工作人员。要继续抓好县直机关农村指导员下派工作，选派优秀干部指导帮助联村社区工作。二要整合好资金资源。本着“统筹兼顾、集约高效”的原则，各级各条战线的资金投入都要按规划来办，对各级财政用于中心村、联村组织办公场所、社区服务中心建设等方面的资金要进行通盘考虑。在设施建设和项目安排上，突出合力共建、功能互享、工作共担、活动共管，避免浪费，预防重复投资。今后对农村集体项目的补助资金，也要进行有机整合，由联村社区进行统筹支配，不能搞“低、小、散”，要彻底改变资金“天女散花”现象，做到“雪中送炭”或“锦上添花”，充分发挥资金的“浓缩效应”、“放大效应”。三要整合好公共办公资源。在充分利用中心村、城乡社区现有办公场所的基础上，整合撤并乡、中小学校、卫生院所的原有办公场所，以修建、置换、租赁等方式。解决联村社区组织办公服务场所问题。

注重讲究工作方法。村级组织设置改革本身是一项全新工作，困难多，经验少，再加上每个地方情况千差万剐。因此，在具体推进时，各镇(街道)要按照“方向坚定不移、方法因地制宜”的总体思路，坚持从实际出发，讲方法讲创新。一要善于学习借鉴。桥下是全市试点镇，在这方面有着很好的基础，也做了很多探索，试点工作经验是各镇街的学习材料，各镇街也结合实际探索适合本地的载体和制度。二要注重典型引路。要按照“今年树一批、明年带一批、逐年上一批”的目标，每个镇(街道)今年至少都要创建1个社区示范典型，对每个典型社区都要派专人蹲点指导，精心做好培育。争取培育一个，成功一个，带动一片。县委组织部要加强对典型示范创建的指导，并组织开展“互学互比”活动。三要加强考核评价。县委把村级组织设置改革工作列为《考绩法》的重要内容，把考

绩结果作为考察干部工作实绩特别是党(工)委书记工作实绩的重要内容。各功能区、镇(街道)也要将村级组织设置改革纳入村级基层党建考核评价体系，明确相关干部的工作责任，积极建立起引导支持各个社区之间良性互动和服务竞争机制，推进村级组织设置改革工作深入开展。

构建村级组织设置新格局的组织保障

村级组织设置的“转、并、联”工作搞得好不好，关键就看各地、各部门有没有重视，有没有倾全力去抓，有没有全县上下的通力合作、齐心协力。各功能区、镇(街道)和县有关部门必须结合各自职责，加强领导，强化指导，狠抓落实，确保村级组织设置改革工作顺利推进。

强化领导。为切实加强对村级组织设置改革工作的领导。县里专门成立了领导小组。由县委书记担任组长，县长担任常务副组长，领导小组下设办公室。由组织部长牵头负责。各功能区和镇(街道)也建立相应的组织机构，党(工)委书记要任组长。对这项工作，各功能区、中心镇党委和街道党(工)委责无旁贷、义不容辞，尤其是党(工)委书记更要把这项工作放在心上、抓在手里、落到实处，做到亲自研究部署工作、亲自调配各种资源、亲自解决重点难点问题。

形成合力。开展村级组织设置改革需要条块结合、资源共享、优势互补，整合各方面力量。形成工作合力。各功能区、镇(街道)及有关部门要主动对接，密切协作。齐抓共管。组织部门要发挥牵头抓总作用，联合纪委、农办、民政、财政、规划建设等部门力量，定期召开协调会，进行协商。统筹决策，确保这项工作整体有序推进。特别是在场所建设、功能确定、规划设置等方面，相关部门一定要加强协调沟通，做到统一部署、统一推进，不能各自为政，各搞一套。镇(街道)层面需要哪个部门指导和帮助的，相关部门不能推诿，要拿出具体举措，帮助镇(街道)解决难题。

深化宣传。村级组织设置改革是一项全新的举措，政策性强、涉及面广。宣传部门要通过电视、广播、网络、报纸等多种形式。深入广泛地宣传村级组织设置改革的目的意义、内容要求和措施步骤，使广大党员干部群众深刻理解村级组织设置改革的重要性，消除镇村干部的畏难情绪和基层群众的各种顾虑，把思想和行动统一到县委、县政府的决策部署上来，切实营造良好的改革工作氛围。构建村级组织设置新格局／盛秋平

村级组织设置改革是统筹城乡协调发展、夯实农村基层基础、加强和创新社会管理的迫切需要。根据温州市委“一年搭框架、二年抓深化、三年全面达标”的总体部署，紧扣“三分三改”，按照分步实施、逐步推进的工作思路，今年5月开始永嘉县在桥下镇开展先期试点，同时鼓励其他各镇街选择条件成熟的村庄先行开展社区建设。至7月底止。全县已有906个村完成了社区规划布局，117个村进入新社区运行阶段，实现了农村社区全覆盖的新格局。

构建村级组织设置新格局的重要意义

以统筹城乡为目标，以镇街规划为龙头，以“转并联”为基本方式，顺应城镇化发展趋势，进一步改革创新村级组织的设置模式，努力实现由传统的村级组织构架向新社区结构模式转变，为推进统筹城乡综合配套改革提供坚强的组织保证。

推进村级组织设置改革是我县统筹城乡发展的需要。推进城乡统筹综合改革。加快新型城市化进程，是当前和今后一个时期推动我县经济社会转型发展的总抓手。城市化进程往往伴随着农村经济体制、社会结构、利益格局的深度调整，势必对农村基层组织设置提出新的更高的要求。同时，农村是统筹城乡发展、推进新型城市化的重要方面，大量的人力物力往农村投入，项目落地、工程推进等都离不开村级组织。就我县实际来看，一方面，乡镇行政区划调整后，行政村还有906个，村布局“多、小、散”特征明显，公共服务、基础设施共享程度低，制约了经济社会的发展。另一方面，一些村庄的存在形态已经发生了很大变化，有的变成了城中村，有的成为了农村新社区，有的因村民搬迁成了“空壳村”，以行政村为单位设置基层组织的传统模式显然与当前城市化进程不相适应。如何顺势而为，因势利导，推进村级组织设置改革，破除体制机制障碍，理应成为统筹城乡综合改革的题中应有之义。

推进村级组织设置改革是加强和创新社会管理的需要。农村是社会管理组织体系中的最基层。农村稳则社会稳。城镇化改革发展在给农村带来巨大活力的同时，也给农村社会管理提出了新课题、新要求。在加快农村建设的过程中，各种新问题、新矛盾时有发生，如土地征用、房屋拆迁、农村劳动力进城务工等引发的不稳定因素明显增加，农村社会管理水平亟待提高。村级组织设置改革有利于健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，有利于提高农村社会管理整体水平。社区是基层社会管理的基础平台，通过推进村级组织“转并联”，最终形成城乡一体的社区治理模式，能够促进社会管理资源整合，强化社会管理和公共服务职能，进一步加强和创新基层社会管理。

推进村级组织设置改革是务实基层打牢基础的需要。我县农村社情复杂，特别是农村政治生态比较落后，“三宗势力”(宗教、宗派、宗族)盘根错节，干扰农村基层工作的问题比较突出。近年来，虽然我县抓基层组织建设力度很大，成效也比较明显，但村级层面存在的问题和矛盾还很多。特别是每到村级组织换届选举时，竞争异常激烈，这种强烈的政治意愿很大程度上是政经不分、权力与利益结合所致，包括征地拆迁、项目招标施工、安置房分配、新农村项目分配、各种公共资源的配置等都是有利益关联度的。这些问题长期困扰农村建设。影响了党在农村的执政基础。开展村级组织设置改革，目的就是为了推进农村资源公平分配，逐步强化社区的管理服务功能，逐渐弱化村级组织的管理服务功能，从而达到进一步打牢农村基层基础的目的。

构建村级组织设置新格局的主要举措

村级组织设置改革的基本目标，就是实现农村社区化。要在全县构建起以“镇(街)一社区”两级为主体的基层组织架构和治理体系。实现农村社区全覆盖，使农村新社区真正成为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体，关键要做到“四个”注重。

注重抓好服务工作。强化服务，便民惠民，是农村新社区建设的生命力之所在。也是村级组织设置改革的出发点和落脚点。我们一定要把对社区群众的服务放在首要位置和作为前提工作来抓。社区服务中心要具有综合服务功能。把相关的服务功能集聚到联村社区平台上来。真正方便群众办事。让广大群众切切实实感受到村级组织设置改革以后带来的新变化。在便民服务事项上，要做到“下放”、“上提”相结合。这项工作由县纪委牵好头、担起

责，县审管办全力配合。将全县所有县直部门和功能区、镇(街道)的服务审批项目进行全面的梳理，对可以“下放”的项目全部实行下放。各功能区、镇和街道要把目前属于村级组织的服务项目进行梳理整合，除了涉及土地征用等必须使用村委会印章的事项外，其他的都“上提”到社区进行办理。

注重整合各方资源。重点要整合好人员、资金和办公场所等三方面的公共资源：一要整合好人员资源。要充分利用镇村干部资源，选好配强联村社区组织带头人。选配坚强有力的联村社区组织班子和工作人员。要继续抓好县直机关农村指导员下派工作，选派优秀干部指导帮助联村社区工作。二要整合好资金资源。本着“统筹兼顾、集约高效”的原则，各级各条战线的资金投入都要按规划来办，对各级财政用于中心村、联村组织办公场所、社区服务中心建设等方面的资金要进行通盘考虑。在设施建设和项目安排上，突出合力共建、功能互享、工作共担、活动共管，避免浪费，预防重复投资。今后对农村集体项目的补助资金，也要进行有机整合，由联村社区进行统筹支配，不能搞“低、小、散”，要彻底改变资金“天女散花”现象，做到“雪中送炭”或“锦上添花”，充分发挥资金的“浓缩效应”、“放大效应”。三要整合好公共办公资源。在充分利用中心村、城乡社区现有办公场所的基础上，整合撤并乡、中小学校、卫生院所的原有办公场所，以修建、置换、租赁等方式。解决联村社区组织办公服务场所问题。

注重讲究工作方法。村级组织设置改革本身是一项全新工作，困难多，经验少，再加上每个地方情况千差万剐。因此，在具体推进时，各镇(街道)要按照“方向坚定不移、方法因地制宜”的总体思路，坚持从实际出发，讲方法讲创新。一要善于学习借鉴。桥下是全市试点镇，在这方面有着很好的基础，也做了很多探索，试点工作经验是各镇街的学习材料，各镇街也结合实际探索适合本地的载体和制度。二要注重典型引路。要按照“今年树一批、明年带一批、逐年上一批”的目标，每个镇(街道)今年至少都要创建1个社区示范典型，对每个典型社区都要派专人蹲点指导，精心做好培育。争取培育一个，成功一个，带动一片。县委组织部要加强对典型示范创建的指导，并组织开展“互学互比”活动。三要加强考核评价。县委把村级组织设置改革工作列为《考绩法》的重要内容，把考绩结果作为考察干部工作实绩特别是党(工)委书记工作实绩的重要内容。各功能区、镇(街道)也要将村级组织设置改革纳入村级基层党建考核评价体系，明确相关干部的工作责任，积极建立起引导支持各个社区之间良性互动和服务竞争机制，推进村级组织设置改革工作深入开展。

构建村级组织设置新格局的组织保障

村级组织设置的“转、并、联”工作搞得好不好，关键就看各地、各部门有没有重视，有没有倾全力去抓，有没有全县上下的通力合作、齐心协力。各功能区、镇(街道)和县有关部门必须结合各自职责，加强领导，强化指导，狠抓落实，确保村级组织设置改革工作顺利推进。

强化领导。为切实加强对村级组织设置改革工作的领导。县里专门成立了领导小组。由县委书记担任组长，县长担任常务副组长，领导小组下设办公室。由组织部长牵头负责。各功能区和镇(街道)也建立相应的组织机构，党(工)委书记要任组长。对这项工作，各功能区、中心镇党委和街道党(工)委责无旁贷、义不容辞，尤其是党(工)委书记更要把这项工作放在心上、抓在手里、落到实处，做到亲自研究部署工作、亲自调配各种资源、亲自解决重点难点问题。

篇14

关键词: 农村警务 必要性 可行性 方法

我国是农业大国,农村人口占全国人口四分之三左右,农村的稳定关系国家的稳定,国家治安状况的改善在很大程度上取决于全国农村的治安状况的改善。近年来,我国农村大量青壮年外出务工,留守乡村的大多是防范意识薄弱的老人和妇女儿童,而在农村发生的违法犯罪不再是简单的偷盗案件,更为严重的杀人、抢劫、诈骗等恶性案件时有发生。此外,随着经济的发展,农民从事的职业呈现多样化,人口结构由单一向复杂发展,对于公安民警来说,农村人口管理成为一大难题。在这种情况下,我国的社区警务战略能否在广大农村得以顺利实施推行,显得意义十分重大。

一、我国建设农村警务的必要性分析

农村社区警务是以农村社区(或以村庄形式)为范围,以警民联手协作的方式,通过立足社区,服务社区,与社区建立长期的合作关系,动员和鼓励社区群众以多种形式参加农村治安防控工作,形成以社会为主体的防控网络,并辅以多种具有农村警务特色的矫正和疏导措施,有效维护农村社区的社会秩序和社会稳定的一种具有农村特色的警务模式[1]。

(一)构建农村社区警务是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的需要。

稳定是构建和谐社会的本质要求,没有稳定就没有和谐。转变农村现行的警务模式,构建农村社区警务,是使农村社区真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的有效途径,是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会创造良好社会环境的必然要求。

(二)构建农村社区警务是农村派出所改革的要求。

随着社会主义市场经济的不断发展和体制改革的不断深入,公安工作面临着很多新情况和新问题。现有的警务体制已不适应日益巨变的社会治安形势,改革势在必行,而农村警务改革更是严重滞后。在农村地区开展社区警务,带动解决农村派出所存在的现有问题,真正地将警力充分发挥,维护农村社会治安的稳定。

(三)构建农村社区警务是做好农村治安防控的需要。

传统的警务模式使很多民警忽视群众工作的重要性,他们脱离群众,不愿意主动深入到群众中,更不愿花更多的时间和精力去做深入细致的群众工作,群防群治的警务思想没有落到实处,农村社区有利的治安资源没有得到充分利用,其中已经建立起来的治安联防队、治保会等治安防范组织,也由于经费的短缺而解散或形同虚设。因此,农村派出所要转变传统的被动警务观念,充分地融入到农村社区中,走专门工作与群众路线相结合的道路,而实施社区警务就是最佳举措。

二.我国建设农村警务的可行性分析

西方许多国家的农村社区警务都已取得了良好的社会成效,实践也证明社区警务是有效预防犯罪、打击犯罪的一项重要举措。因此,在我国实施社区警务正是适应了时代的要求,具有很强的可行性。另外,我国农村具有构建农村社区警务的独特优势。

(一)在农村地区实施社区警务有很深厚的思想观念基础。

早在明清时期,中国就实行“保甲制度”,带有很强的治安目的性,在人员流动频繁、基层社会盗贼问题突出、原有的教化体系难以奏效的情形下发挥了很好的维护秩序的作用。清朝嘉庆年间《宁乡县志》中载:“夜闻盗警,本牌内不即往救护者,准甲长指禀,同结连坐。”这些都体现出当时农村居民的互保作用。这种朴素的社区互助意识和社区管理理念深埋在人们的头脑中。

(二)农村经济的不断发展为社区警务的开展提供了必要的物质保证。

农村经济尤其是乡镇经济和私营经济的迅猛发展,给农村社区警务的推行创造了良好的经济基础。社区警务是一种以防为主的警务模式,需要一定的防范人员和设施,即人防、物防和技防,这就需要足够的经费来满足必要的支出。所以,农村经济发展在一定程度上为社区警务的顺利推行奠定了必要的物质基础。

(三)在农村地区实施社区警务有良好的群众基础。

农村地区以家庭为单位的社会基层结构和经济生产模式,对预防和控制犯罪起到了极其重要的作用。受中国传统文化的影响,农村家庭内部、亲属之间存有一种相互监督和相互约束的微妙关系,这正是构建农村社区警务可以依靠和利用的社会关系资源。目前我国广大农村地区基本上解决了温饱的问题,正朝着全民小康的目标迈进,人民群众需要安全的意识和要求越来越强,这种积极性也正是我们构建农村社区警务所需要的。

三、建设农村警务的基本方法探索

(一)强化“以人为本、执法为民”的社区警务理念。

1.要树立以社区为依托、以社区民众为本、综合治理农村治安的理念。

这就要求农村社区民警充分挖掘社区治安资源,以人为本、组织和整合辖区群众及辖区内的企业单位等其他社会力量,构建农村治安防控网络。要针对城市化进程中农村人口流动性强的特点,建立人口和治安动态信息网络和气建立民调网络,如可以建立驻村社区民警为主、村委会为主要力量的矛盾调解中心,积极解决民间矛盾,争取将事件解决在基层,减少民转刑案件;对农村地区的吸毒、刑满释放等重点人口进行帮教,可建立安置帮教网络,降低犯罪率;还可组织退休人员、治安积极分子等建立巡防网络,加强巡逻工作特别是夜间的巡逻,不给犯罪分子以可乘之机。

2.要树立职能转变的理念。

农村社区民警的主要职责是预防、减少和控制违法犯罪,为侦查破案服务。农村社区民警要牢固树立这个理念,在开展日常勤务中,应转变传统的“重打击,轻防范”的观念,变被动为主动,把好“预防”这一关,真正实现执法为民。

3.要树立扎根社区的理念。

要实现农村整个地区治安形式的稳定,不能仅靠公安机关的力量,要把公安警务工作植根于社区,以农村社区为施展平台,社区民警要走入社区、融入社区群众之中,发动群众,联系群众,为群众利益着想,取得群众支持,密切警民关系,为公安工作争取到深厚的群众基础。

(二)因地制宜划分农村警务区,科学合理配置警力。

中国地大物博,各地经济发展、社会治安状况不尽相同,因此农村警务室的建设应不唯上、不唯书,必须针对不同地区的地理、经济、人文、治安状况等差异,积极探索建立各具特色、灵活、高效的警务室工作模式,坚持走有地方特色的警务室建设之路。[2]

因地制宜地合理划分农村警务区是推进农村社区警务首当其冲的问题,也是科学合理配置警力的重要依据。我国农村社区的地域色彩和传统的人文色彩很浓,对基层警务的影响也很大。因此,根据农村地域的实际情况合理地划分社区是搞好农村社区警务的先决条件。划分农村警务区的基本依据除了社区面积、人口工作、经济承受能力以外,还应考虑到社区服务、管理、安全等方面的需求。可以把一个或多个行政村划分为一个警务区,对于有条件的地方,特别是城镇化水平较高、治安复杂的地区,可实行“一区两警”或“一区多警”。在具体的警力配置上,还应充分考虑基层基础工作的延续性,不仅要保持社区民警的相对稳定,而且要注意新老、强弱的合理搭配。

(三)建立与农村治安形势相适应的农村警务保障机制。

针对此现状,我们要从农村实际出发建立农村警务保障机制。

1.农村派出所的经费保障。

农村的经济发展相对于城市比较滞后,单纯依赖地方财政解决警务保障的问题在对农村地区还无法实现。我们应根据我国农村的现状,建立地方和中央共同承担警务保障的体制,中央根据各地农村的经济状况,以中央财政直接加以调补,实现警务保障的持续运行。这样不仅能吸引地方政府对当地治安的关注和支持,而且农村社区民警的工作热情也会因此提高,责任心会增强,农村派出所的日常勤务就可以正常展开。

2.农村社区民警的素质保障。

公安机关要在加强社区警务建设的同时,加强农村社区民警的教育培训,以提高农村社区民警队伍的整体素质,适应社区警务建设的要求。针对农村社区民警工作在社区、服务在社区的特点,一要抓思想教育提高农村民警的政治素质。二要抓基本功提高农村民警的业务素质。三要抓岗位练兵提高实战素质。同时建立民警体能、技能考评机制,定期组织考核,通过反复演练切实提高队伍的整体实战素质,树立良好形象,密切警民关系。

(四)建立科学的评估标准和考核机制。

推行社区警务后,民警脱离了领导的视线,有可能部分社区民警会成为“散兵游勇”,长此以往,基层工作不仅收不到预期的效果,反而会“瘫痪”。因此,建立一套科学合理的考核体系加强基层工作的监督显得尤为重要。我们要构筑以群众满意度、安全感、对警察措施的认同度、对农村社区警务的参与度及辖区秩序有序度为主的评估体系为目标,以提升社区民警的正直、公正、专业化水平为手段,在具体考核中实现两个方面的转变。[3]

1.考核内容上的转变。

针对农村社区民警存在的习惯于事后侦查办案,忽视事前防范的实际,将防范指标纳入考核范畴;针对社区民警的社区警务理念淡薄,服务意识不强,执法水平不高的现状,将社区群众的满意纳入考核范畴,使业务指标与精神指标并重;针对农村社区民警不善于调动群众感情、深入群众、联系群众,基层综治合力不够强的实际,将群防群治组织等社区资源利用情况纳入考核范畴,变为业务能力和组织协调能力并重。

2.考核方式的改变。

在考核主体上,变一级考核制为二级考核制,将原来分局考核办直接考核社区民警个人的方式改为分局考核所领导、所集体,派出所再考核农村社区警务室或社区民警个人,争取考核结果的真实性;在考核时间上,变年考为年考、季考、月考相结合,绩效考核与过程考核相结合,增强社区民警的实干性;在考核方法上,变以往的档案考核为随机测评,变集中考核为分散考核,杜绝应付现象。

参考文献:

[1]黄晨.浅论社区警务的几个结合[J].江西公安专科学校学报,2004,(6):94.