农村养老措施精选(十四篇)

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【关键词】农村养老；保险制度；发展途径

1农村养老保险制度现状

新型农村养老保险制度其目的是解决农村人口养老问题，其形式是以个人缴费集体补助政府补贴相结合，实现统筹与个人账户相结合的新型制度最终形成公平可持续健康发展的农村保障制度。本着多交多得的相关激励机制来保证农村参保人的权益，实现农村养老金全国统筹平衡的原则，整合城乡居民养老保险以及医疗保险制度。我国是一个农业大国，农民一直是我国社会的主体，农业、农村、农民的问题是我国经济社会发展的核心问题，随着社会主义经济社会的迅速发展，传统的农村养老模式和原有的农村养老保险制度阻碍了农村经济社会全面的发展，已经难以适应新形势下的民生需要。虽然我国对于农村养老保险问题做出了一些改革，根据党的十七大和十七届三中全会的精神，国务院决定从2009年起施行新型农村社会养老保险试点，并取得了一些成效。但由于我国农村居民分布范围广，农民人口数量大，收入水平低，致使我国农村社会养老保险的施行和管理中仍存在一些问题。例如在农民自身方面，由于收入水平低，缴费压力大，个人参保意识差，所以农村居民难以积极的参加社会养老保险；在社会养老保险制度方面，由于我国农村社会养老保险制度的不健全，养老基金的监督管理工作体系和办法不完善，致使在农村社会养老保险的监督管理工作中出现问题。

2完善农村养老保险制度的必要性

2.1适应人口老龄化的趋势

随着我国农村人口老龄化，家庭小型化，使得农村传统的依赖土地养老和家庭养老的保障功能大大的减弱，农村养老问题变得日益的突出和严峻，农村老年人的日常基本生活保障面临巨大的挑战，完善我国农村养老保险问题，建立健全的农村养老保险制度，是解决我国人口老龄化，家庭小型化的农村养老问题的有效途径，是构建社会主义和谐社会，统筹经济社会和谐发展的必然选择。而且我国70%以上的老龄人口分布在农村地区，随着劳动力的减少，我国农村传统的靠土地和家庭的养老方式不再能够起到足够的保障作用，面对农村“未富先老”的状态，能够使农村老年人老有所养，必须完善我国农村养老保险，建立健全的适合我国国情的农村养老保险制度。

2.2统筹城乡协调发展的必然之路

我国城乡发展不协调由来已久，缩小我国城乡差距，解决发展中的不协调问题尤为重要，也是发展的迫切需要。在“十二五”规划纲要中提出“健全覆盖城乡居民的社会保障体系”其文中保障制度有效链接。”近年来，我国经济快速的发展，城乡居民生活得到了不同程度的提高，但是城乡居民收入之比在不断的扩大，2011年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为3.13：1。2011年，城镇居民人均转移性收入为5709元，而农村居民人均转移性收入则为563元，相差近10倍。城市与农村之间的巨大差距已经成为城乡协调发展的重要羁绊，完善我国农村养老保险，规范转移支付制度，优化转移支付结构，缩小城乡差距，促进城乡一体化是统筹城乡协调发展的必然选择，也是降低社会风险，维护社会稳定，实现国家长治久安的重要途径。

2.3完善我国农村养老保险带来的经济效应

根据财政政策如果国家在经济发展缓慢的时候，需要使用扩张性的财政政策，其中之意就是促进居民的消费，加大投资的力度，随着居民收入的不断增长，城市居民的消费倾向再降低，城市消费的市场在不断的减少，作为庞大的农村人口其消费市场非常广阔，但是其消费的额度，只占到全国的1/3左右，因此，来扩大农村地区的内需是提高全国消费能力，促进经济增长的新动力。当前农村的社会养老保险不够完备，因此农民对于未来自身的保障存有疑虑，尤其是一些年纪较大没有劳动力没有劳动能力收入较低的人，怕在未来养老过程当中，没有充足的资金，因此，不敢多消费更无法扩大农村的内需。新型农村养老制度的建立，会促进农村老年有一个稳定的未来，来减少其未来收入不确定性的担忧，促进农民的消费，扩大农村的消费市场，最终能够促进我们国家内需经济增长。促进国民经济平稳较快发展，主要是扩大国内消费需求，特别是扩大农村消费需求。党中央、国务院出台的一揽子计划，保增长、保民生、保稳定。农民收入水平不高，社会保障制度不健全，是影响扩大农村消费需求的重要原因。完善我国农村养老保险制度，逐步使农村老年人增加收入，这可以直接刺激农村居民消费。解除农民养老的后顾之忧，使农民愿意消费，敢于消费，最近扩大农村即期消费需求，进一步开扩和扩大农村消费市场，推动农村经济又好又快的发展，促进社会主义新农村建设，形成人民安康、家庭和睦、社会和谐的良好局面。

3新型农村养老保险制度未来发展途径

3.1政府做好宣传工作鼓励农民参保

新的农村养老保险制度需要普及，需要我国政府给予正确的引导，做好前期的推广工作，积极宣传新农村养老保险制度带来的好处，使得这一政策逐步的深入到农村当中，扩大农村居民对其的信任愿意投保，在相关的政策之下应该出台一些针对不同地区的相应鼓励政策，对于参保以金额较高的人群于鼓励政策，应该向农民普及新农村养老保险制度的知识，强化提升农民养老保险的意识，鼓励农民都参保。加大宣传，提高农民对养老保险的认识，针对农民对于农村社会养老保险观念守旧的问题，政府应该加大对于社会养老保险的宣传力度，提高农村居民的认识，增强现代社会养老模式观念。宣传工作具体落实到县、乡、村，并充分利用地方的媒体、网络和广播，做好舆论导向工作，逐渐改变农民的观念，使农民普遍认识到农村社会养老保险的本质、意义以及重要性并积极参加。同时，促进农业持续、稳定、协调发展，加大农业发展，增加农业投入，依靠科学技术，达到科技富农，通过实行农业支持和农业保护政策来增加农民收入，提高农民生活水平，并采取一定措施，抑制通货膨胀，控制物价上涨，进而提高农民的实际购买力。只有农民现在的生活水平提高了，才能为自己将来养老做计划，才能积极的参加农村社会养老保险。

3.2加速农村社会养老保险法律建设

我们国家已经出台了农村社会养老保险的相关规定，但是其推广仍然较慢存在一定的问题，我们应该制定出适用于现阶段农村养老保险制度，以法律的形式规定其性质和原则，规定资金筹集的方式以及监管办法，对于实施当中存在的问题给予尽快的解决，将法律与规则实施相配合，才能保证农村社会养老保险法律法规的有效性。完善法律法规，发挥政府主导作用，国家通过立法手段，来保护国家公民的利益得以实现，无论是最早建立社会保障制度的德国，还是社会保障制度比较完善的其他发达国家，都是通过立法程序，来推行社会养老保险制度的。随着社会主义经济体制的建立与发展，我国农村养老保险制度中的一些矛盾与问题逐渐的显露出来，通过立法手段，建立健全的关于农村养老保险的法律法规，发挥政府主导作用，确保社会公民能够“老有所养”是我国政府的当务之急。建立健全的农村养老保险制度，尽管我过已经颁布了一些社会保障方面的法律、法规，但是立法层次较低，在农村社会养老保障方面没有明确的法律制度，都是国务院的条例和各部门的规章，法律约束力不足。建立健全的的农村社会养老保险法律法规，填补我国在农村社会养老保障方面立法上的漏洞，并且完善与农村社会养老保险相关的配套政策制度，并且以此为准，付诸落实，使农村社会养老保险的管理工作更加规范化、制度化、科学化，具有可持续性。

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[关键词]农村 农民 养老保险 问题 措施

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）21-0260-01

一、我国农村社会保险现状

二十一世纪以来，我国已步入了老龄化社会，由此而带来的一系列问题都亟待解决，农村社会养老保险问题就是其中之一。中国是一个农业大国，也是一个人口大国，农民们的吃住生活都是受着国家的重视，农村社会养老保险更是重中之重。而长期以来，我国农村地区没有一个较为完善的社会养老保险制度，老年人的基本生活保障主要来源于子女的补给，那些孤寡老人的生活就更困难了。这种补给是一种自发的制度，主要是以血缘关系为基础，实现家庭内部的资源整合。大多数老年人已经丧失了正常的劳动能力，而农村的老年人又不能通过劳动关系与社会建立联系，所以家庭和晚辈成了农村老年人们最为重要的精神寄托。虽说现在国家制定出了相关的制度，但仍然存在很多问题，不能从根本上解决农村老年人的养老问题，由此可见，尽快建立一个健全的农村社会养老保险制度已是当务之急。

二、当今农村社会养老保险存在的问题及其原因

（一）农村社会养老保险体制不顺，责任不清。

1、政府机构改革不彻底，职能错位。

虽然国务院的机构改革理顺了管理关系，把社会保障工作纳入劳动和社会保障部，适应了社会主义市场经济建设的要求，但较低的管理层次，特别是县、乡镇一级并没有实现工作的转轨。另一方面，机构改革不彻底，职能错位是农村社会养老保险工作难取得突破性进展的重要原因之一。

2、农村社会养老保险制度不完善

从社会养老保险的性质来看，政府是主办农村社会养老保险的主体，承担着一系列的责任。《县级农村社会养老保险基本方案》规定“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，在实际的执行中，资金的交纳是农民个人，由于种种原因，集体并未补助到位，实际采用的完全基金制的社会养老保险模式，而基金制的养老模式对资本市场有比较强的依赖性，否则，会出现支付危机和养老金的缩水，基金制养老保险没有保障。

3、农村社会养老机制不健全

从《县级养老保险基本方案》出台到现在，国家针对农村社会养老保险管理的政策不健全，对基金的筹集、基金的运营、养老金的发放等各项环节进行详细的规范化，缺乏有效的激励监督机制，不能保证农村社会养老保险工作的顺利进行和安全高效运作，增加了农村社会养老保险管理的和管理风险，社会效率的降低也就意味着社会福利的损失。

（二）农村思想观念的局限性存在的观念问题。

几千年来自给自足小农经济社会下的低下生产力，将农民束缚在土地上，农民一旦进入老年，丧失劳动力，只能由子女来赡养。因此，很长一段时间内，我国农村的养老方式一直以家庭为主，“养儿防老”的思想占主要地位，这就影响了农村人民在思想上的局限性。

（三）生产力落后，农民收入低下，制约农村社会养老保险深入推进。

家庭联产承包责任制极大的解放了农村的生产力，肯定了农民生产资料的部分所有权，增加了农民的收入，但也存在明显的不足。尽管东部和沿海地区生产力有显著的提高，但从整个农村来看，自然经济的成分在很大范围内存在，农民想改变传统的种植模式生产高技术高附加值的产品面临技术障碍和成本障碍，制约了农业生产的转型，生产的产品大部分只能自给自足。

（四）家庭养老和土地养老弱化了农村社会养老保险的功能。

长期以来，家庭是我国养老的重要模式，对社会的稳定发挥了不可替代的作用。首先，这种以血缘关系为纽带的养老制度安排具有较强的稳定性，不容易受不确定的因素的冲击。其次，风险比较小，只要有子女存在，就可以对子女财产索取养老财产。

三、针对存在的问题提出的相关措施及建议

1、确立农村社会养老保险的法律地位。

通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。应当从法律中明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也可以搞养老保险。应当允许开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，并以法律形式确定下来。同时，农村养老保险的基本政策要稳定。如果关于农村养老保险的方针政策变化无常，农民就会产生政府“政策多变”的心理，不利于政府树立稳定的形象，对今后的农村社会保障制度的发展，也会产生消极的后果。

2、加大宣传、解释力度，增强农民对参加养老保险必要性的认识。

各级政府应结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚参加养老保险是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险对自己有利，决不会由衷地参与和拥护。要充分考虑农民养老的文化背景、敬老养老心态等等，当前要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。

3、坚持个人账户积累模式。

首先要坚持个人账户积累模式，并完善农村养老保险个人账户补贴制度，促进农保工作的稳妥推进。（1）坚持农村社会养老保险个人账户积累模式。资金全部进入个人账户，在户口迁移等情况下可以退保或转保。这样就有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。在目前情况下，农村社会养老保险，只能是完全积累制，不能搞社会统筹，不能搞个人空账。（2）合理确定农村社会养老保险基金的筹集标准和办法。缴费水平过低。则难以满足老年人基本生活需要，因此必须将养老保险基金的筹集标准提到合理的水平，并确定正确的筹集方法。同时要完善农村社会养老保险个人账户的补贴制度。针对目前集体补助比重小，国家扶持微乎其微的状况，笔者以为应当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。政府除给予政策挟持外，还可按集体补助的一定比例给予财政补贴。

4、加强对农村社会养老保险基金的管理。

首先，要保证资金的安全性。其次，要加大基金监管力度。再次，要尽早出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道。实现基金的合理增值。可允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域，如尝试让基金适当进入市政基础设施建设等投资领域。同时还可以建立农村保险公司，实施农村社会养老金统筹，公司除主营农村养老的基本业务外。还应允许办理人寿保险、财产保险等金融保险业务，用金融保险的收入来保证农村养老保险金的增值。

四、结语

我国特殊的国情决定了农村社会养老保险制度不能走“全盘西化”的道路。建立适合我国实际的农村社会养老保险制度，根据经济的发展水平，有步骤进行，理清管理关系，加强管理，提高农民的福利水平。

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〔论文摘要〕我国农村经济结构和家庭结构的变化，使得农村养老保障面临新问题和新挑战。基于新型土地股份合作制的农村养老保障新措施的实施，有利于解决当前农村社会养老问题，保障农村老年人的晚年生活;能够适应当前我国生产力的发展要求，促进现代农业的发展;有利于促进农村剩余劳动力转移，加快城乡经济发展。农村养老保障新措施的实施对农村养老保障及农村经济的发展具有重要的现实意义，其实施是切实可行的。

一、当前我国农村养老保障面临的问题和挑战

1、家庭规模小型化和人口老龄化。

我国农村经济结构和家庭结构的变化，使得农村养老保障面临新问题。一是随着计划生育政策的推行和农民素质的不断提高，越来越多的农村家庭只要一个孩子，农村核心家庭和主干家庭逐渐增多，家庭规模逐渐小型化。越来越多的小型化家庭，预示着我国农村今后许多家庭可能要承担4到6个老人的养老任务，农村养老负担逐渐加重。二是农村老年人口数量剧增，人口老龄化现象严重。据预测，2010年我国65岁以上老年人口将上升到1. 14亿人，占总人口的8. 4% ; 2030年将达到2. 31亿人，占总人口的15.3%。如果按2000年我国城乡老年人口结构计算，2010年农村65岁以上老年人数为7718万人，2030年将增加到1.55亿人，而且我国现有1亿多60岁以上的老年人口中，约75%生活在农村。此外，由于农村青壮年人口的大量流动与迁移，以及农村老年人口以每年3%以上的速度递增，农村人口老龄化的增长速度更是远高于城市。随着农村老年人口的逐渐增多，农村养老负担将日益沉重。

2.城镇化发展弱化了农村家庭养老保障功能。

随着生产力的不断发展和社会的转型，我国农村传统的家庭养老正面临着越来越大的冲击，农村家庭保障功能渐趋弱化。一是农村家庭向心力和凝聚力的下降影响了农村家庭养老功能的发挥。随着社会分工的不断细化，一部分原来由家庭承担的职能逐渐转移给社会，人们的各种活动也越来越依赖于家庭以外的社会资源，这些都不可避免地影响着老人在家庭中的权威地位。随着科学技术的发展，老年人的经验、知识在生产、生活过程中的指导作用越来越小，从而家庭的向心力和凝聚力逐渐下降，家庭养老的功能也随之弱化。二是家庭养老保障能力的下降影响了家庭养老的持续进行。随着工业化和城市化的不断推进，农村居民不断地向非农地区转移，农民从农村走向城市，面对激烈的市场竞争，在技术、知识等各方面没有优势，工作不稳定，收人相对偏低;为了维持自己的基本生活，在经济上就很难给予留守农村的老人以相应的资助，家庭养老保障能力逐渐下降。而且，这种影响随着工业化和城镇化的不断发展会更加严重，不利于我国农村传统的家庭养老的持续进行。三是传统的家庭责任观念、家庭义务观念削弱，不利于家庭养老的进行。随着社会的不断发展，传统的价值观不断受到效益主义、拜金主义、个体主义、消费主义的影响和冲击，家庭责任观念、家庭义务观念在不断蜕变，一些重权利轻义务的行为也严重影响了农村家庭养老的进行。

3、我国农村社会养老保险制度亚待完善。

我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度，到目前为止，农村社会养老保险已有逾20年的历史。然而，直到现在我国农村社会养老保险制度还是不尽如人意。一是制度保障水平低。二是覆盖面小，共济性差。三是制度的可持续性差。四是管理水平低。五是农村社会养老保险缺乏法律的支持，制度不稳定。

此外，我国人口约75%生活在农村，农村人口数量庞大，而我国政府财政力量有限，在短期内建立健全我国农村社会养老保险制度还存在很大的困难，因此，农民的晚年生活面临着巨大的风险。

二、基于新型土地股份合作制的农村养老保障新措施

(一)基于土地股份合作制的农村养老保障新措施的运作办法

1、准确界定集体土地范围。村集体在上级土地主管部门的指导下，准确界定村集体所属土地范围。由上级主管部门拟订一份具有法律或行政效力的书面规定，严格规定村集体所属的土地范围。

2、作价折股。成立土地评价小组或请社会权威部门对集体土地进行评估作价，使实物的土地货币化;然后把土地作价额折成若干股份。

3、股权设置。根据实际情况设个人股和养老保障股。

4、产权界定。首先，根据村集体的老年人数量(以60岁或65岁为界)，以初步保障老年人的基本生活为标准，在严格核算的基础上界定养老保障股的数量(养老保障股的数量二历年村集体老年人口的平均数x初步保障基本生活的生活费用于(村集体土地作价额令户籍在村集体的人口数))，其次，在留出养老保障股后，根据户籍关系在村集体的人口数量来均等界定个人股。养老保障股和个人股要发放土地股权证书;股权分配一步到位，以后不再因人口变动而调整，不得抽股。农民获得以下权利:一是货币化了的土地所有权。二是股权转让权。三是土地股份的继承权和抵押权。四是分红权。合作经济组织经营土地获得的收人在扣除了管理费用后按股分红(养老保障股也参加分红)。五是养老保障权。

5、组织管理。成立土地股份合作社，设立养老保障股的专门管理人员。社内实行社员代表大会制度，按照“一人一票”的原则进行决策;成立董事会、监事会，其成员民主选举产生。把村民委员会和土地股份合作社分开，村委会依法行使其行政权利，土地股份合作社行使土地运营与管理权利。

6、资产运营。由土地股份合作社统一负责对土地所有权和使用权等进行运营。对土地使用权，不再按人人有份的原则进行承包，而是引人竞争机制，分别不同情况，采用相应的竟价承包、租赁、拍卖等运作方式，将其转让给农户或其他单位或个人。

7、利益分配。经营收益留够工作经费后，按股份数量平均计算出每股分红数量，按时发放给村民;经营所得也要按比例定期充实到养老保障股金中。

8、收益金发放。在收益金发放中老年人可以得到两部分资金收益，一部分是个人股分红所得资金收益，一部分是养老保障股所得收益，这两部分资金收益可以较好的满足农村老年人的基本生活。并且，实行土地股份合作，老年人得到个人股分红收益，从而避免了因年老体弱无法耕种而造成老年生活困难的状况，可以更好地保障农村老年人的晚年生活。

(二)养老保障股在具体运作过程中的要求

1、享受养老金的老年人需具有村集体的户籍，且年龄要根据实际情况定在60岁或65岁以上。此外，要根据历年来村集体老年人口的数量，测算出老年人口平均数量。

2、准确测算出养老保障股的数量。(养老保障股的数量二历年来村集体老年人口的平均数x保障基本生活的生活费用十村集体土地作价额令户籍在村集体的人口数)。

3、通过养老保障股收益发放的养老金应能基本保障老年人的晚年生活。

4、在土地股份合作社中设置专门人员进行养老保障股的经营管理和保障金的发放工作。养老保障金要定期足额发放，并且养老保障金数额要随着经济发展水平的提高和经营收益的增加适当上调。

(三)配套措施

1、规范农村养老保障措施的制定和实施。一是实行听证会制度。听证会可以广泛听取村民的建议，保证决策的公正性和准确性。土地属于村集体所有，在界定村集体土地范围、作价折股、股权设置、产权界定等环节中都要举行听证会，在村民一致同意或多数同意的基础上作出相关决策，依此保证农村养老新路径的正确制定。二是针对土地股权制定相关法律法规。上级部门要制定相关法律法规或政策性文件，明确确定个人股和养老保障股的有效性和合法性，切实保证农民得到相应的土地股权;政府部门还要制定相关规定，对个人股的买卖、继承等环节给予严格的规范，保证土地股权的合理流转和运营。三是建立监督机制，使各项工作公开透明。良好的监督机制是农村养老新路径顺利实施的保证，村民和上级主管部门要做好监督工作，促进农村养老新路径的健康实施。资产运营、利益分配及养老金发放等各项活动要定期向村民公示，保证各项工作的透明化。四是政府给予相应的政策支持和优惠，并努力加强新路径下养老金的流动性对实施养老新路径的村集体，政府要给予相应的政策支持和优惠。此外，政府出台相关规定，让新型土地股份合作下的养老保障和城镇的社会养老保险制度在一定程度上实现对接，促进人口流动，避免养老资源浪费，促进农村养老保障事业的发展。

2、搞好土地制度改革，建立适应农村经济发展的土地制度。农村新型土地股份合作制使农民获得了货币化的土地所有权，做到了产权清晰，促进了农村经济的发展。但土地流转和经营制度还要有相应的改革措施:一是要建立更加规范合理的土地流转制度。改变现行的计划式统一调地的办法，代之以市场化的土地流转方式，建立起完善高效的土地流转市场，合理配置土地资源，提高土地的利用率，增加土地收益。二是要建立完善的土地经营制度。在家庭承包经营的基础上，进一步发展租赁经营、集体农场经营等多种经营形式，建立以农户经营为主体的多元化的土地经营制度，增加土地收益，促进农村经济和农村养老保障事业的发展。

3、做好试点工作，搞好典型示范，因地制宜、逐步推广。首先，农村新型土地股份合作制基础上的养老保障新措施还处在探索阶段，在实施过程中要搞好试点工作。根据各地的经济发展水平，选择有代表性的村集体进行试点，从中发现实施过程中存在的问题，总结经验，确保大面积推广的顺利实施。对新措施实施成功的村集体，要作好示范工作，让更多的村集体来学习其成功的经验，并结合本村的实际情况采取相应措施，建立适应自身实际状况的农村养老保障制度。其次，我国经济发展水平不平衡，这就决定了在实施养老新路径的时候不能搞“一刀切”，要根据当地经济发展的具体情况有选择的实施，切不可盲目追捧、一哄而上。当农村经济发展到一定水平的时候再逐步推广开来，从而确保农村养老保障新措施的顺利实施。

三、新型土地股份合作制农村养老保障新措施的现实意义及可行性分析

1、现实意义。

第一，基于新型土地股份合作制的农村养老保障新措施的实施有利于解决当前农村社会养老问题，保障农村老年人的晚年生活。以上分析说明，我国农村家庭规模小型化、人口老龄化使得农村社会养老负担沉重;工业化、城镇化的发展，导致农村家庭养老功能渐趋弱化;以及在短期内建立健全我国农村社会养老保险制度存在很大难度。因此，新型土地股份合作制的农村养老保障新措施的实施能够较好地弥补因家庭养老功能弱化和农村社会养老保险制度缺失所带来的空白，满足当前农村社会养老的需要，更好地保障农村老年人的晚年基本生活。

第二，基于新型土地股份合作制的农村养老保障新措施能够适应当前我国生产力的发展要求，对促进现代农业的发展有积极作用。农村养老保障新措施实施的前提条件是发展农村新型土地股份合作制。土地股份合作制的建立有利于土地更加自由的分配和流转，减少土地闲置、撂荒现象，有利于土地规模经营，提高土地的利用效率。土地的规模经营有利于生产者采用新的技术手段和生产方式，提高劳动生产率，从而促进农业和农村生产力的不断发展。

第三，基于新型土地股份合作制的农村养老保障新措施有利于促进农村剩余劳动力转移，加快城乡经济发展。推行土地股份合作，农民可以把闲置土地转人合作社进行统一管理和经营，并取得土地收益。农民可得到养老保障金以保障其晚年基本生活，从而从根本上改变农民依靠土地养老的传统观念，解除农民向城市流动的后顾之忧，促进农村剩余劳动力的转移。此外，土地股份合作提高了土地资源的配置效率，有利于农地的产业化经营和规模经营，切实增加农民收益。而且，农村土地股份合作及农村剩余劳动力的转移可以较好地满足城市化发展的需要，促进城市经济的快速发展。农村养老保障新措施的实施对促进城乡经济发展意义重大。

2.可行性分析。

我国经济发展很不平衡，各地区之间存在很大差距，因此，农村养老保障新措施的推行不能搞“一刀切”。通过对发达地区的考察可知，目前在我国发达地区推行农村养老保障新措施是可行的。

首先，发达地区土地需求迫切，土地收益较高，能较好地保障农村老年人的基本生活，推广农村养老保障新措施具有经济可行性。土地是一种稀缺的自然资源，随着工业化、城镇化的发展，土地在经济发达地区的需求尤为迫切。土地股份合作在土地的运营过程中引人竞争机制，分别不同情况，采用相应的竞价承包、租赁、拍卖等运作方式，所得资金收益较高，这就使得农村养老保障新措施的推行具备了应有的经济基础。目前苏南部分发达地区和一些大中城市郊区都进行了村级集体经济股份合作制的改革探索。积极开展农村土地股份合作改革试点，优化土地资源配置。鼓励农民以土地承包经营权人股，在不改变土地承包权的情况下，将土地承包经营权折价人股，建立农村土地股份合作社。经济发达地区实行土地股份合作，促进农村土地合理流转，提高土地经营收益，为农村养老保障新措施的推行奠定了坚实的经济基础。

其次，经济较发达地区非农产业发达，农村劳动力大量转移，土地闲置较多，农村养老保障新措施的推行具有现实可行性。农村养老保障新措施的推行必须要求实行土地股份合作制，经济较发达农村的现实状况正好满足了这一要求。在经济较发达农村，非农产业发达，加之农村劳动力不断向城镇转移，农村土地闲置、撂荒现象严重。基于这种现实情况，为更好地提高土地资源的配置效率，可以建立土地股份合作社，将这部分闲置土地进行统一管理和运作。农村土地股份合作社的产生，农村养老保障新措施的推行就具备了现实可行性。在经济发达的上海市农村上地流转中，正在运行或试运行或即将运行一种农村集体土地流转模式，这种模式的基本过程是农民集体以土地人股给集体(村小组或村集体)，然后由集体再入股到乡镇或更高级的特定组织，由这个特定组织运作人股土地并以固定的报酬返还给集体，集体再将所得的部分分配给人股的农民，我们把这种模式称之为上海农村集体土地股份合作制模式。上海的农村集体土地股份合作模式充分说明了农村养老保障新措施的现实可行性。

再次，发达地区人力资源储备丰富，具备了新措施推行的人才基础。农村养老保障新措施的健康发展要求对土地及养老保障股进行科学合理的管理和运作，因此，高素质的经营管理人才是必不可少的。随着对农村干部培训工作的逐步加强以及大量高素质人才到农村基层工作，土地股份合作的人力资源储备逐渐丰富，农村养老保障新措施具备了相应的人才基础。近年来“孔雀东南飞”现象持续升温，大量的人才不断向东部沿海发达地区流动。伴随着东部沿海地区经济的快速发展及优美生活环境的吸引，大量高学历、高技能的人才向这里聚集，而且到基层农村工作的高学历人才不断增加，可以说，发达地区已经具备了推行农村社会养老保险新措施的人才及其他条件。

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关键词：人口老龄化 农村养老保障 问题 解决措施

随着我国社会经济的发展，人口老龄化问题成为了国家和社会关注的热点话题，不仅关系着我国国民经济的增长，也涉及到政治、文化、国计民生以及国家的长治久安等。在人口老龄化背景下，农村社会养老保障问题日益突出，若不科学及时地处理，将会给广大农村带来巨大的经济负担，从而阻碍我国农村地区以及整个经济的发展。如何应对和处理人口老龄化，实质就是在老年群体和其他年龄群体中公平的分配资源，从而更好地维护各个年龄群体的利益。其中农村养老保障就是一项十分重要的措施，完善农村社会养老保障制度，构建农村养老保障体系，对提高农民生活水平、全面建设小康社会具有重要的意义。

1.人口老龄化的影响及后果

1.1加重了农村劳动人口的抚养负担

目前我国农村留守老人十分多，多数青年人都外出打工，照顾老人基本上是农村留守妇女的任务。农村妇女不仅肩负着繁重的家务和农活，还要照顾孩子，这样她们难以抽出多余的时间去照顾家里的老人。在这样的背景下，农村老人基本生活能得到保障，但其娱乐、文化、心理健康等养老问题无法得到保障，非常容易引发不必要的养老纠纷。同时我国农村养老保障体系尚不成熟，随着老龄化问题的加剧，农村劳动人口抚养负担进一步加重，可能会阻碍农村劳动人口的经济和生活水平的提高，制约我国农村地区的健康发展。

1.2加重了计划生育工作的难度

目前，我国社会养老制度尚未完善，城市中绝大多数老人购置养老保险，但是农村养老保障仍然存在问题。农村老年群体的生活主要是依靠子女和种植土地的微薄收入，没有固定的养老收入。在这样的发展背景下，难以改变农村人传统“养儿防老”、“重男轻女”的观念，他们习惯于将养老希望寄托给下一代，这不仅导致我国男女性比比例严重失调，同时也给我国计划生育工作带来了较大的阻碍，难以真正解决人口老龄化和农村养老问题。

1.3农村养老保障面临着更大的挑战

改革开放以来，农村集体保障制度和家庭保障功能不断减弱，老龄化问题日益提出，给农民带来了较大的经济压力。据相关数据表明，城市老人养老保险覆盖率达到了90%以上，而农村覆盖率十分低，城市和农村在医疗覆盖面上存在较大的差距，使得农村养老保障制度的完善面临着巨大的挑战。

2.农村养老保障存在的问题

2.1土地保障功能下降

土地作为农民最基本的生活保障，直接关注着农民的生存和发展。近年来，我国人均耕地面积的下降和土地收益降低，使得土地保障不断下降。在工业化和城镇化快速建设和发展的背景下，广大农民群众面临着失业和失地的威胁，土地在农民收入来源中的比例逐渐下降，人均收入处于负增长状态，最终导致农民入不敷出，土地对农民的保障作用越来越不明显。

2.2家庭养老功能弱化

在计划生育的政策下，农村人口结构、家庭结构等发生了较大的变化。我国农村家庭规模不断缩小，空巢家庭逐渐增多，农民的生活方式和价值观念也在发生变化。据人口普查相关资料显示，农村家庭平均人口仅为3.2人，轻血缘关系、重经济利益的问题十分严重，导致家庭养老功能弱化，家庭养老负担太过沉重。

2.3农村养老保险管理水平低

近年来，我国多数农村地区开始推行养老保险，但农村投保的保费低，国家和地方财政对养老保险投入有限，且保小不保大的现象十分严重。同时我国农村养老保险专业管理人才匮乏，保险基金运作的缺陷十分多，缺乏一定法律法规的支持。在这样的情况下，难以有效地管理和监督农村养老基金，更谈不上养老基金保值增值的问题。

2.4农村养老保险立法不健全

目前我国农村社会养老保险立法缺乏一定的法律支持，各农村地区只好制定本地区的暂行办法，导致地方立法缺乏一定的稳定性和规范性。社会保障改革20多年来，养老保险立法不健全，难以切实解决农村养老问题，进而影响农村社会治安和社会稳定发展。

3.在人口老龄化背景下加强农村养老保障问题的解决措施分析

3.1提高认识

在人口老龄化日益严重的背景下，人们必须清楚地认识到农村社会养老保障问题，并充分了解农村社会养老保障体系构建的紧迫性。我国老年人口数量大，老龄化速度快，有70%的老人生活在农村，且老龄化进程直接影响着我国经济发展的速度。因此国家和全社会应转变观念，提高对老龄化和农村养老保障的认识，完善农村养老保障制度，构建农村养老保障体系，妥善地处理好他们的养老保障需求，避免一系列社会问题的发生，从而减少农民的经济负担，促进我国社会经济飞速发展。

3.2多渠道筹措资金

面对农村老龄化问题，政府部门应广开渠道，集思广益，根据当地老龄化的现状，采取合理的活动方式，完善相关资金管理制度，切实解决农村养老保障问题。首先政府部门应加大调控力度，积极促进分配制度的改革和完善，将分配资金进行科学合理的深入和掌握，将社会养老保障的重心放在农村无基本保障的老年人中，使其感受到社会和国家的温暖。其次与银行合作，建立农村养老保障的个人账户，将个人所缴纳的费用计入个人名下，确保农村人养老资金的安全性。再者是征收农产品时，通过合法的价格手段，将一部分收入扣除，并将其存入养老保障基金账户。

3.3完善农村社会养老保险制度

为切实解决我国农村养老保障问题，国家政府出台了一系列的社会养老保障制度，其中农村养老保险是政府一项非常重要的政策，在解决农村保养保险的问题上取得了不错的成效。因此政府和全社会应认识到农村养老保险的特点和本质，明确养老保险的法律地位、对象、制度管理以及基金缴纳等内容，用法律手段确保农村养老保险顺利实施。政府作为农村养老保险制度构建和运行的主体，必须通过多渠道进行养老资金的筹措，大大增加养老基金的收入，以便扩大社会养老保险的内容，充分发挥出养老保险的作用，促进我国农村养老事业顺利发展。

3.4构建农村养老保障管理体系

在建立和完善农村养老保障制度过程中，必须根据统一的标准，优化农村养老保险业务流程，为农村养老保险业务经办流程及框架的构建奠定基础。同时规范农村社会养老保险业务经办操作流程，增强社会保险服务功能，提高社会保险服务能力。

3.5完善农村公共养老服务设施建设

面对日益加剧的人口老龄化问题，政府部门和全社会必须予以高度的重视，政治部门应加大农村社会养老设施的建设力度，充分利用现有的、闲置的社会资源，在农村修建养老院、运动健身基础设施、社会文化宫等，多鼓励民间创办不同形式的有偿服务养老机构，积极为农业养老保障事业做出积极的贡献。同时，应积极争取社会力量，比如慈善机构、企业团体等，拓宽农村社会养老事业发展资金来源渠道，鼓励企业投资兴办老年学校、老年活动中心等，丰富老年人的文化精神生活，提高他们的生活质量和水平，从而切实解决老年人生活中遇到的各种困难，为其营造一个良好的生活生存环境。

3.6建立农村最低生活保障制度

国家为了维持农村贫困人口最低基本生活，出台了农村最低生活保障制度，这是一种社会救济制度。农村最低生活保障制度能比较及时、直接、最大程度地解决农村困难群众的生活问题，比较适应于目前我国农村养老保障的实际。我国作为人口大国，各地区农村经济发展水平差异较大，多数农村收入偏低，那么建立农村最低生活保障制度，具有较强的针对性和可操作性。对于农村中贫困又失去劳动能力的老年人，在最低生活保障制度下，不仅能有效地保障他们的基本生活，还能为子女减少经济压力和负担，更好地解决农村社会养老保障问题，促进我国社会养老事业更好的发展。

4.总结

我国是一个人口大国，随着农村人口老龄化问题日益突出，加剧了农民的经济负担，十分不利于我国农村地区以及国民经济的健康发展。基于人口老龄化背景，农村养老保险目前我国亟待解决的重要问题，构建老龄化下农村养老保障体系是一项长期的、系统的工程。因此政府部门和全社会应清楚地认识老龄化的严重性和农村养老保障存在的问题，并积极采取相关解决措施，转变观念，通过多渠道筹措资金，完善农村社会养老保险制度，构建农村养老保障管理体系，促进我国农村养老事业健康发展。

参考文献：

[1]苏保忠，张正词.人口老龄化背景下农村养老的困境及其路径选择――基于安徽省砀山县的实证分析[J].改革与战略，2008，24（1）：67-69

[2]刘高宾，郑锦阳.人口老龄化背景下农村空巢老人养老保障问题探析[J].商品与质量，2010，S5：14.

[3]吴丽丽.人口老龄化背景下中国农村养老保障问题的思考[J].农业经济，2014，10：64-65.

[4]刘强.人口老龄化背景下我国城市居民养老保障问题研究[D].山东大学，2013.

[5]张洋.人口老龄化背景下山西省农村养老保险问题研究[D].山西财经大学，2009.

篇5

乡村社会养老保险制度，是我国乡村改革、发展、稳定的一项政策，保障农民利益、解除农民后顾之忧的措施。各级要从我国乡村经济与社会发展的全局，充分认识乡村社会养老保险制度深化乡村发展改革、缩小城乡差别、保护农民权益、党群干群关系和落实计划生育国策、乡村经济发展和社会稳定的意义。要和改进对这项工作的，把乡村社会养老保险深化乡村改革的配套措施，列入议事日程，部署，组织实施。各地应配合和支持民政工作，措施解决工作中的和问题，真正把乡村社会养老保险的优惠政策落到实处。各级民政要根据国务院社会保险分工的规定，好职能的作用，地工作。

二、从分类

今后时期，具备条件的地区要发展乡村（含乡镇企业）的社会养老保险事业。经济发达的地区要农民参加社会养老保险，制定地方法规，管理，乡村社会养老保险制度；经济中等发达地区要在现有工作基础上，稳妥地，乡村社会养老保险制度；经济欠发达地区可选择条件的县（市、区）和乡（镇）试点，积累经验。当前和今后时期，各级要一手抓发展，一手抓管理，从，抓住重点，分类。

三、推广规范操作管理体系

和改进管理工作，是和发展乡村社会养老保险事业的措施。各级民政管理摆上位置，在实践中管理办法，推行和普及规范化操作，推广和运用计算机个人帐户管理系统，管理质量和服务，个人保险编号、缴费情况等要素的完整准确。要同的和协作，健全各级乡村社会保险管理机构，管理服务体系。要组织好人员培训，努力专业干部素质，把乡村社会养老保险的管理到新。

四、基金的管理和监督

乡村社会养老保险积累基金数额大、周期长，各级要对基金的管理和监督，严肃财经纪律，基金运作，健全财务会计制度，基金安全无风险并规范运营加大增值。现阶段养老保险基金主要购买国债和存入银行增值，任何都不得挪作他用或用于直接投资。对贪污、挪用基金或渎职基金严重损失者，要按党纪政纪严肃，触犯刑律的要移送司法机关依法惩处。要在当地下，由组成的基金监督委员会。要财政、金融和税收体制改革，对乡村社会养老保险基金管理的政策，市场经济体制的基金增值运营机制和基金管理监督体系。对乡村社会养老保险的的管理，也要在调查、总结经验的基础上，制定的政策措施。

篇6

关键词：人口老龄化 农村社会养老保险 现状 必要性 建议

进入21世纪以来，我国人口老龄化现象日益严峻，65岁以上人口占总人口的8.87%，我国己进入人口老龄化社会。根据OECD预测，我国人口老龄化程度将超过日本，成为全球人口老龄化程度最深的国家。特别是农村地区，其程度更多体现在“未富先老”或“未备先老”状态。有学者指出我国近年来老龄化的特点，包括速度快、来势猛，绝对数量大，高龄化趋势明显，老龄人抚养比明显偏大，地区间老龄化差异大，未富先老这6个特点。我国人口老龄化现象严重，而农村地区的经济与保障制度却无法及时跟上，“老有所养”目标未能达到，农村社会养老保险现状不得不引起重视。

一、我国近年来农村社会养老保险现状

（一）新型农村社会养老保险

养老保险作为五大险种之一，是社会保障制度的重要组成部分。养老保险制度是国家根据一定法律法规为解决劳动者在达到规定的退休年龄后的基本生活的社会保险制度[4]。新型农村社会养老保险，简称新农保，是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式。该政策与旧农保相比在于筹资方式不同，旧农保以居民自我储蓄为主，新农保以三方筹资的模式为主。并且新农保中农民账户包含基础养老金和个人账户的养老金。该项制度在2009年开始试点，于2012年实现了全国基本全面覆盖的目标。

（二）我国农村社会养老保险问题

新农保作为一项社会保障制度依附于我国经济特别是农村地区本身的经济发展。其施行年份也并不久远，尽管是基本覆盖各地区，但还是处于一个不断探索不断进步的过程。所以在实施中难免会遇到各种现实问题。

1、三大筹资模式不平衡

前文已提及新农保是由个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式，但这三个资金来源比例却分配不均，导致我国农村社会保险制度可持续发展出现困难。王旭东指出，我国农民过于依赖政府补贴，使得国家财政支出压力过大]。李海东也指出，当前农村养老保险制度在实施过程中遇到资金筹集模式问题，并提出渠道需要更加多元化的观点。王云璐指出稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，而我国乡镇政府担负农村治安、医疗教育、保险等各方面的支出，其财政支出压力越来越大。我国农村社会养老保险由于三方集资方式，其不平衡模式使得政府财政支出压力越来越大，虽然已经实现基本养老目标，却日益加重政府负担，成为一个日益严重的潜在问题。

另外田文军认为，农村地区经济相对不发达，大多数集体无力或不愿对社会养老保险给予补助，农民得不到该方补贴，该制度实际上成为一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。

2、实施不平衡

我国各地区经济发展不平衡，无论是东西部的差别还是城乡差别，最终皆导致了各种制度措施的施行不平衡，新农保也不例外。比起城镇养老保险，农民在个人账户中的投入不足，经济基础有一定的局限性。甚至在农民个体上也存在着差别。农村中有以土地为主的耕地农民，也有其他身份的农民，比如农民工、失地农民、乡镇企业职工等不同群体。所以身份的极大差异性导致经济收入不同，从而加剧了不同群体的缴费能力和养老保险的需求不同。换言之，农村社会养老制度，在地区上、在个体上均存在着实施不平衡的状态。与此同时，农村地区信奉养儿防老观念，把希望更多地寄托在后代身上而不是制度保障方面。这导致了农村地区养老保险更难深入实施。相对于城镇而已，这在公平上是一个问题，但更多体现了制度的不足，无法使贫困地区的老年人得到好的养老保险保障。

3、其他问题

制度本身即存在集资与实施具有矛盾，而针对农村地区其他情况，也是问题重重。张峰指出，由于农村人口迁移及计划生育的实施，农村家庭结构发生了很大变化，空巢老人越来越多，其本身负担养老缴费是一个大问题。从张洋的调查中可知，参保人员多是年老、收入较低的人群，收入较高的青年却极少参加，使得制度呈现逆选择典型现象。在笔者看来，因有钱的中年不参保，这更容易造成穷人更穷、政府负担更大的恶性循环。而学者万婕深刻指出，新农保忽略了养老金待遇与时间、物价、通货膨胀等社会经济问题相结合的长远问题，将会导致农民的实际保障水平过低。安燕指出，新农保基层管理平台脆弱、管理能力不强，并且宣传力度不够、缺乏长效动力机制。

综上所述，新农保在实施过程中仍存在一定的矛盾，包括资金来源、制度本身、实施过程、经济水平、管理体制等皆或多或少存在着不匹配的问题。然而，我国老龄化趋势越来越严重且短时间内无法逆转，解决新农保出现的问题具有紧迫性与重大意义。

二、解决问题的必要性分析

（一）经济协调发展的要求

我国经济发展存在区域性问题，城乡差别明显。农村社会养老保险慢于城镇养老保险的实施使得农村养老负担大，从而又加大城乡差别。因而加大农村养老保险有利于经济协调发展，而经济协调发展又进一步促进农村养老保险的资金来源，成就一个良性循环。然而当务之急即是解决好农村社会养老保险实施中所出现的问题，只有解决其问题，才能减轻家庭养老的压力，提高农村消费，拉动农村内需与经济发展。与此同时，经济协调发展是可持续发展的内容目标之一，促进农村养老保险的可持续发展才能推动经济协调发展。黄勇平指出，只有统筹城乡社会养老保险，才能从根本上消除城乡差距，提高农民生活水平，促进社会公平，实现城乡经济协调发展。

（二）社会公平、稳定的要求

区域、城乡、个体等方面的差异与不平衡，不利于社会公平的发展。只有解决好农村社会保险存在的问题，才能真正实现对农民的收入进行再分配，从而缩小个体差异及收入差距，弥补市场经济缺陷而使农民享受到社会保障，促进社会公平。而关于“稳定”问题，即人口老龄化极速发展的状态下，很多家庭陷入未富先来、未备先老的状态，这对家庭、社会的安稳产生极大的挑战。只有解决社会养老保险的问题，才能缓和家庭矛盾实现社会稳定，达到社会公平、稳定的要求。

三、建议与对策

我国农村社会养老保险及其制度（新农保）在方方面面都遇到一定的发展瓶颈，各种资金、实施、长效机制问题接踵而来；同时，解决其问题又具有紧迫性与重要性。政府、集体、个人必须作出相应的改变，对于政府方面，其解决措施应该具备以下几方面。

（一）发展农村经济

发展经济乃第一要义。政府只有加大农村的经济发展，提高农村地区的经济水平才能提高农民收入，从而降低农民支出压力，促使农民有更多余钱用于社会养老保险缴费投资。而发展农村经济的政策措施可以从多方面进行，比如政府已经取消了农业税，在2013年印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出加强政府的投资引导，提供税收、土地优先供给等优惠政策。同时，加大农村基础设施建设，发展农村环境，以此提供更多的就业机会，促进农民收入，减少农民对土地的严重依赖性也是举措之一，这样国家将有更多收入可以用于地方财政拨款、同时提供大量就业机会，缓解农村经济压力，一举多得，有利于促进农村社会养老保险的顺利实施。

（二）完善农村养老保险，建立长效机制

发展农村经济为基础，而政策方面则需进一步完善农村养老保险制度，建立长久有效机制，提高政策吸引力，号召更多农民加入到农村养老保险行列当中。凯恩斯在《就业、信息、货币通论》中提出，政府需承担社会福利的责任，对生活贫困的公民进行救济，建设社会保障体系可以促进有效需求增长，实现社会稳定。因此，中央政府应加大对地方财政的拨款，特别是对农村养老保险专款专项补助，使地方政府有能力加大养老保险财政支出而不至于财政赤字。同时，应不可忽视随时间而产生的通货膨胀、物价波动影响养老金待遇水平降低的问题，政府承诺或以文件出台形式对一定时间后领取养老金有一定的补贴，以此使养老保险机制长久有效。

（三）加大宣传，提高参保人数

农村地处相对偏僻，农民受教育程度低，受家庭养老传统观念影响深刻，在某些程度上会有思想落后的倾向，从而导致了对农村社会养老保险的忽略与不理睬、不信任。所以，政府应该在农村地区设立专门的养老保险制度机构，进行制度宣传，让更多地农民了解养老保险并参与进来。虽然我国实现全国农村基本养老保险，但在农场中依靠家庭养老的人数绝对值不小。提高参保人数仍是发展我国农村社会养老保险的一项重大任务。

（四）开放二胎

我国从20世纪70年代开始实施计划生育，在控制人口方面结果显著，但同时引发了人口老龄化的提前到来。而农村社会养老保险实施进度与深度却跟不上因老龄化日益严重的进程，国家放松计划生育政策，从而实行开放二胎政策。这从长远上，为缓解以后的人口老龄化路程铺上了基石。同时，政府要切实推行“开放二胎”政策的逐渐试点与实施，真正做到缓解人口老龄化问题，降低农村社会养老保险压力。

四 结束语

本文基于人口老龄化角度，不同于以往只关注城镇的养老保险，而是以农村地区为研究对象，通过文献分析法、对比分析法指出我国农村社会养老保险存在的问题，并分析解决问题的必要性，从而得出相关的政策措施，为政府提出与实施相关政策提供科学指导。但由于笔者受限于理论知识，且对理论与实际的结合不深刻，得出的结论不一定全面，需今后通过更多地文献及实地考察得出更全面的结论。

参考文献：

[1]殷晨昕. 城镇基本养老保险最优延迟退休率及社会统筹养老保险替代率研究[D].厦门大学，2014.

[2]蔚志新.城乡统筹背景下我国流动人口基本养老保险参与实证研究[D].吉林大学，2014

[3]田文军.老龄化背景下中国农村社会养老保险制度探析[D].西南财经大学，2004

[4]陈浩.人口老龄化背景下我国养老保险制度研究[D].南京大学，2013

[5]李海东.城乡居民基本养老保险在农村实施的问题及对策研究[D].山东师范大学，2014

[6]王旭东.人口老龄化背景下我国养老保险制度改革研究[D].广东财经大学，2014

[7]王云璐.我国人口老龄化与农村社会养老保险制度的问题及对策研究[D].华中师范大学，2014

[8]蔡霞.新型农村社会养老保险理论与政策研究[D].武汉大学，2011

[9]张峰.人口老龄化背景下我国农村养老保障体系建设研究[D].西南财经大学，2008

[10]张洋.人口老龄化背景下山西省农村养老保险问题研究[D].山西财经大学，2009

[11]万婕.我国新型农村社会养老保险制度优化研究[D].中国海洋大学，2013

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[论文关键词]农村；家庭养老保障；社会养老保障；对策

我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，9亿人口在农村，随着人口老龄化的迅速发展，探讨我国农村社会保障制度建设的必要性、分析其存在的问题并找到相应的对策，这对于促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。

一、当前农村社会养老保障制度存在的问题

1．人口老龄化进程加快，农村养老形势不容乐观

从人口老龄化的客观要求和未来发展趋势来说，农村养老必然发生由以家庭为主向以社会为主的转变。为了适应人口老龄化的需要，我国自1991年就开始了农村社会养老保障制度建设的试点工作。十几年来，我国农村社会养老保障工作已经取得了不少成绩，但无论与人口老龄化的速度发展相比，还是与发展社会主义市场经济的要求相比，都还存在较大距离，还有很多问题急需解决。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这迫切需要政府采取措施来解决农村居民老年生活问题。

2．传统家庭养老模式功能逐步弱化

家庭养老是我国传统的基本养老方式，家庭在老年人口经济供养中承担了重要的责任，但是随着农村经济体制改革，农业经济结构调整，生产社会化和商品经济的发展，计划生育工作的深入以及现代观念的冲击，使得农村家庭规模不断缩小，家庭结构出现了变化。随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

3．农村经济基础薄弱

在农村，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。而土地保障功能日益弱化，首先，我国人多地少。同时耕地的可比产值越来越低，农产品投人大、产值较低。其次，随着城市化和非农产业的发展，有大量的土地被征用，原有的依靠土地进行养老的农民变得举步维艰，难以维继。

4．法制不健全

我国农村社会养老保障的相关法规源于民政部出台的法规，缺乏立法的权威性。同时由于法制的不健全，农民的社会养老的权利存在被侵害的风险。农村社会养老保障工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握。

二、建立我国农村社会养老保障制度的对策

1．大力推行农村社会养老保险制度

由于农村养老保险是一项功在当今、利在千秋的长线工作，很难在短期内体现领导的政绩，因此一些地区的领导对开展这项工作重视程度明显不够。这项工作只靠提高基层工作人员的努力是远远不够的，各级政府必须要从农村经济与社会发展的全局出发，认真贯彻落实国务院的决策，把加强农村社会保险工作提上重要议事日程，才有可能获得较为理想的效果。现行的以农民个人缴费为主的农村社会养老保险一直没能推广，已开展的一些地区目前也陷入停顿状态。在这种情况下，有必要对现行的农村养老保险制度重新进行调整，以充分体现其社会性特征。具体办法应是适当降低个人缴费比例，相应提高集体资助比例，而且国家应给予一定的财政支持。同时，考虑到农民自身的养老保险意识较差，为此必须扩大宣传，积极鼓励子女为父母缴纳养老保险金。只要社会养老保险制度能真正适合农村实际，并体现公平合理原则，就能得到全面推广，从而成为农村老年人最稳定可靠的生活保障。

2．加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设

要建构农村社会养老保障制度，倡导农村社会养老生活保障的文化心理，通过每个月锁定的社会养老金的支持，减缓农村家庭生活负担和养老压力，使农村老年人也能享受到与城里人一样的社会养老服务。建设有中国特色的农村社会养老模式，应以社会保障为农村老年人提供生活保障，以家庭养老为农村老年人提供精神依托，将两者优点有机结合起来，创新出我国特色农村养老文化，以利于加强农村社会政治文明建设，加速实现农村现代化和全面建设小康社会的宏伟目标。

3．多渠道筹措农村社会养老保障资金

实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。这不仅难在农民收入多数偏低，更难在农民收入多以实物或自然生产所得为主，市场化、货币化程度低，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对农民的这一特点，资金问题是农村社会养老保障的核心问题。由社会保障的性质所决定，建立农村社会养老保障制度，单一依靠国家财政来开展社会养老保障工作，显然是不现实的。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。一是要通过依靠有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入。二是要采取政府引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。三是要建立个人账户，将集体补助额连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感。从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；

4．加强农村社会养老保障的法制建设

首先应确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保障制度是国家为保证农村社会的稳定，根据社会经济发展需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。

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[论文关键词]农村；家庭养老保障；社会养老保障；对策

我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，9亿人口在农村，随着人口老龄化的迅速发展，探讨我国农村社会保障制度建设的必要性、分析其存在的问题并找到相应的对策，这对于促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。

一、当前农村社会养老保障制度存在的问题

1．人口老龄化进程加快，农村养老形势不容乐观

从人口老龄化的客观要求和未来发展趋势来说，农村养老必然发生由以家庭为主向以社会为主的转变。为了适应人口老龄化的需要，我国自1991年就开始了农村社会养老保障制度建设的试点工作。十几年来，我国农村社会养老保障工作已经取得了不少成绩，但无论与人口老龄化的速度发展相比，还是与发展社会主义市场经济的要求相比，都还存在较大距离，还有很多问题急需解决。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这迫切需要政府采取措施来解决农村居民老年生活问题。

2．传统家庭养老模式功能逐步弱化

家庭养老是我国传统的基本养老方式，家庭在老年人口经济供养中承担了重要的责任，但是随着农村经济体制改革，农业经济结构调整，生产社会化和商品经济的发展，计划生育工作的深入以及现代观念的冲击，使得农村家庭规模不断缩小，家庭结构出现了变化。随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

3．农村经济基础薄弱

在农村，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。而土地保障功能日益弱化，首先，我国人多地少。同时耕地的可比产值越来越低，农产品投人大、产值较低。其次，随着城市化和非农产业的发展，有大量的土地被征用，原有的依靠土地进行养老的农民变得举步维艰，难以维继。

4．法制不健全

我国农村社会养老保障的相关法规源于民政部出台的法规，缺乏立法的权威性。同时由于法制的不健全，农民的社会养老的权利存在被侵害的风险。农村社会养老保障工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握。

二、建立我国农村社会养老保障制度的对策

1．大力推行农村社会养老保险制度

由于农村养老保险是一项功在当今、利在千秋的长线工作，很难在短期内体现领导的政绩，因此一些地区的领导对开展这项工作重视程度明显不够。这项工作只靠提高基层工作人员的努力是远远不够的，各级政府必须要从农村经济与社会发展的全局出发，认真贯彻落实国务院的决策，把加强农村社会保险工作提上重要议事日程，才有可能获得较为理想的效果。现行的以农民个人缴费为主的农村社会养老保险一直没能推广，已开展的一些地区目前也陷入停顿状态。在这种情况下，有必要对现行的农村养老保险制度重新进行调整，以充分体现其社会性特征。具体办法应是适当降低个人缴费比例，相应提高集体资助比例，而且国家应给予一定的财政支持。同时，考虑到农民自身的养老保险意识较差，为此必须扩大宣传，积极鼓励子女为父母缴纳养老保险金。只要社会养老保险制度能真正适合农村实际，并体现公平合理原则，就能得到全面推广，从而成为农村老年人最稳定可靠的生活保障。

2．加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设

要建构农村社会养老保障制度，倡导农村社会养老生活保障的文化心理，通过每个月锁定的社会养老金的支持，减缓农村家庭生活负担和养老压力，使农村老年人也能享受到与城里人一样的社会养老服务。建设有中国特色的农村社会养老模式，应以社会保障为农村老年人提供生活保障，以家庭养老为农村老年人提供精神依托，将两者优点有机结合起来，创新出我国特色农村养老文化，以利于加强农村社会政治文明建设，加速实现农村现代化和全面建设小康社会的宏伟目标。

3．多渠道筹措农村社会养老保障资金

实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。这不仅难在农民收入多数偏低，更难在农民收入多以实物或自然生产所得为主，市场化、货币化程度低，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对农民的这一特点，资金问题是农村社会养老保障的核心问题。由社会保障的性质所决定，建立农村社会养老保障制度，单一依靠国家财政来开展社会养老保障工作，显然是不现实的。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。一是要通过依靠有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入。二是要采取政府引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。三是要建立个人账户，将集体补助额连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感。从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；

4．加强农村社会养老保障的法制建设

首先应确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保障制度是国家为保证农村社会的稳定，根据社会经济发展需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。

篇9

农村大量剩余劳力外出务工经商，随着农业现代化水平的不时提高。使农村留守老人和独居老人逐年增多。解决农村老人、特别是留守、独居老人的养老问题，已经迫在眉捷。为解决这一问题，省民政厅要求在全省大力推进农村社会养老“幸福工程”现结合我市实际，提出如下意见：

一、充分认识推进农村社会养老“幸福工程”重要意义

既有农村老人经济接受能力偏低，农村社会养老“幸福工程”破解农村社会养老工作难题、解决农村老人养老问题的民心工程。农村老人的养老问题。又有长期生活在农村，不适应城市生活环境的特点。大力推进农村社会养老“幸福工程”发展互助幸福院、托老所和养老院相结合的养老模式，解决农村老年人精神上孤独、寂寞，生活上缺乏照顾等问题，已经迫在眉睫。因此，大力推进农村社会养老“幸福工程”建设，扩大“幸福工程”覆盖范围，对全面贯彻落实科学发展观，全社会营造“尊老、敬老、爱老、助老”浓厚氛围，创建幸福具有非常重大的现实意义。

二、指导思想和目标任务

破解农村老人、特别是留守和独居老人养老问题为出发点，指导思想：以解除务工经商子女后顾之忧。依照“政府支持、社会参与、自愿互助与个人经营相结合”建院模式，加快农村“幸福工程”建设。

各县（市、区）农村养老服务机构要覆盖20%以上的村街；十二五”末，总体目标：2011年底。全市农村养老服务机构要实现基本覆盖。全市农村新民居建设中，必需在规划上设立专门养老服务用房，确保一起规划，一起实施，一起使用。

三、建设农村社会养老“幸福工程”模式

（一）农村社会养老互助幸福院模式

充分利用闲置校舍、厂房、民房等房产资源，以村街为单位。坚持自治、自愿、自保、自助原则，建设“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”互助幸福院为主要模式，同时也包括集体经济发达的村街纯福利型幸福院；村集体经济比较发达的村街，由集体出资和个人出资相结合的补贴型幸福院；慈善人士回报乡里举办的慈善型幸福院等多种模式。通过大力推行多种农村社会养老模式，从而较好地解决农村老人的养老问题。

利用集体闲置或租用农户闲置房产建院，村级主办”就是村委会是农村互助幸福院建管的主体。坚持由子女申请、老人自愿、并与村委会签定协议后入住，村集体负责承担或者村集体和入院老人共同承担水、电、暖等日常运转费用，老人的衣、食、医由自己和子女保障。互助服务”就是不配备服务人员，实行入院老人之间的互相服务。群众参与”就是号召外出务工经商者回报乡亲，动员社会力量和志愿者，自愿参与农村互助幸福院建设，自愿为互助幸福院提供经济支持或照料服务，全村形成敬老、助老的良好道德风尚。政府支持”就是实行村民自主、自治的前提下，政府给予具体指导，包括给予一定资助、制定优惠政策、组织开展培训、进行管理服务等。

（二）农村社会托老所和养老院等模式

办一些小规模、收费低的养老院或托老所。养老院和托老所的条件比较简单，租用农村闲置的厂房、校舍、民房。只要能照顾好老人的日常生活，满足老人的需求即可。养老院和托老所要与村街诊所或卫生院建立密切联系，使老年人能够方便就医。

四、推进农村社会养老“幸福工程”保证措施

（一）加强领导。要以贯彻落实总书记视察时关于“大力推进老年福利事业”重要讲话和国家民政部李立国部长在省调研农村社会养老工作时的指示精神为契机，把实施农村社会养老“幸福工程”摆上重要议事日程，切实加强组织领导，并给予必要的政策和资金支持。各县（市、区）政府要把农村互助幸福院、托老所和养老院建设作为加快推进养老服务体系建设、解决农村老年人养老问题的重大举措，积极协调相关部门，密切配合，通力合作，为发明和谐社会做出积极贡献。

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为了加快建立覆盖全县的新型农村社会养老保险制度，切实解决广大农民“老有所养”问题，根据中央、省、市的部署要求，结合我县实际，现就全面推行新型农村社会养老保险制度，提出如下实施意见。

一、指导思想

坚持以重要思想为指导，紧紧围绕党的提出的“探索建立新型农村养老保险制度”的总体要求，按照省委、省政府关于建立和完善覆盖全省城乡居民的社会保障体系，构筑农村四道保障线的工作部署，以及县委提出的“四有”目标，在全县全面推行新型农村社会养老保险制度，让全县农民共享改革发展成果，为建设社会主义新农村，构建和谐，加快全面小康社会建设进程奠定坚实的基础。

二、工作目标

在全县范围内基本建立起与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套，农民个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，力争用3年左右的时间，将全县行政区域内具有本县户籍，男18～60周岁、女18～55周岁的农村居民，以及暂不具备参加企业职工养老保险条件的本县户籍农村其他各类人员，全部纳入新型农村社会养老保险范围。年，按照“完善制度、全面推进、突出重点、覆盖全县”的工作思路，在完善颜单镇试点的基础上，在全县各镇全面推开。各镇明确3-4个重点村，确保投保率达80%以上。年内确保实现新农保参保人数3万人，收取保费1500万元；力争实现参保人数5万人，收取保费2500万元。

三、具体政策

1．缴费基数和缴费年限。根据上级有关文件规定，结合我县农村经济发展实际，确定缴费基数为上年度全县农民人均纯收入的10%左右，年确定缴费基数为500元,个人缴费不得高于基数的3倍。参保人员的实际缴费年限不得低于15年。对缴费年限不满15年的参保人员，可采取一次性补缴养老保险费的办法，以充实个人账户积累额。

2．筹资渠道。新型农村社会养老保险采取“以个人缴费为主、集体补助和财政补贴相结合”的筹资模式，在个人缴足基数的条件下，县财政按缴费基数20%的比例给予补贴，有条件的镇（村）集体经济组织适当给予补助。对按规定补缴以前年度养老保险费而增加积累额的参保人员，其保险费按规定标准由个人、财政、有条件的镇（村）集体经济组织共同负担。

3．养老待遇。凡参加新农保且按规定足额缴纳保险费的人员，达到规定领取养老金年龄时（男年满60周岁、女年满55周岁），县农保经办机构按其账户的积累额，依照有关规定计算养老保险待遇，按月发放养老金，终身享受。参保人领取养老金的保证期为10年。根据经济发展状况，适时建立养老保险待遇正常增长机制。

4．其他优惠政策。⑴对实施时已达到规定年龄（男60周岁、女55周岁）的农民，在面上推行新型农村社会养老保险的第一年，适当放宽政策，可采取一次性补缴的办法，进入保障范围。⑵对70周岁以上的高龄人员，在其家庭所有符合参保条件的人员均参加新农保后，由县财政按每人每月30～50元的标准发放生活费。⑶根据我县的经济状况，每2～年上调一次养老金领取标准，上调比例由县财政、劳动保障部门商定，报县人民政府批准后执行。

5．实施主体和工作经费。新型农村社会养老保险由各镇人民政府组织实施，各镇人力资源服务中心负责办理业务，县农村社会养老保险事业管理处负责做好指导服务工作。新型农村社会养老保险工作经费列入同级财政预算。

四、实施步骤

推行新型农村社会养老保险分四个阶段：

1．调查摸底阶段（1～3月份）。一是由县劳动保障部门组织相关业务人员到各镇、村调查了解农村劳动力结构，建立相关台帐，与各镇对接确定重点村及参保人数；二是组织好业务测算、宣传资料翻印等各项准备工作；三是研究出台相关政策文件；四是对各镇人力资源中心主任进行业务培训。

2．宣传发动阶段（3月下旬～4月份）。一是召开全县新型农村社会养老保险工作动员大会，研究部署新农保工作任务；二是县政府与各镇签订目标责任状，进一步明确各镇的责任；三是组织有关部门利用广播、电视、报纸以及群众喜闻乐见的文艺形式，大力宣传新农保政策；四是组织有关人员深入村、组，宣传、解释政策，发放新农保宣传手册，在全县营造参保缴费的浓烈氛围。

3．组织实施阶段（4～11月份）。一是各镇迅速组织实施，召开镇、村、组党员干部及群众代表动员大会，落实任务，明确责任，采取切实有效措施，广泛宣传发动，造浓氛围，确保新型农村社会养老保险工作组织到位、措施到位、责任到位、实施到位，确保完成目标任务；二是县劳动保障部门积极配合各镇工作，迅速组织村组干部进行业务培训，加强业务指导，跟踪服务；三是县政府办公室组织相关部门，每季度对各镇新型农村社会养老保险实施情况进行一次督查，督查结果以简报形式下发。

4．总结考核阶段（11～12月份）。一是成立考核工作领导小组，由县政府办牵头，县监察、财政、审计、劳动、保障等部门为成员单位，对各镇新型农村社会养老保险组织实施及目标任务完成情况进行考核，考核结果作为县三个文明建设考核评定依据之一；二是召开全县新型农村社会养老保险工作总结表彰大会，对成绩突出的单位、部门及个人进行表彰奖励。、

五、推进措施

1．统一思想，充分认识全面推行新型农村社会养老保险工作的重要性。新型农村社会养老保险，是国家保障农村劳动者年老时基本生活的一项重要制度，是促进农村改革、发展、稳定的一项重要政策，是保障农民利益、增加农民收入、解决农民后顾之忧的重要举措，也是农村社会保障体系的重要组成部分。没有农民的社会保障，就不是完全意义上的社会保障；没有农民的小康，就不是完全意义的小康。各镇、各有关部门要从统筹城乡发展、构建和谐社会、全面建设小康社会的高度，精心策划，周密安排，采取切实有效措施，认真抓好落实。

2．广泛宣传，营造推进新型农村社会养老保险的良好氛围。新型农村社会养老保险，是实现全面小康社会的重要指标之一，省、市对此都提出了明确的目标要求。各镇、各有关部门要组织专门人员主动深入到村组农户中间，加大舆论宣传，扩大宣传效果，把参加新型农村社会养老保险的政策讲明、好处讲清，把工作做细做实、做到位。通过政策引导、宣传发动，在全县范围内形成“个个自愿参保，人人主动投保”的良好氛围。

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[关键词]农村老年群体；社会帮扶；社会救助；公共服务

[中图分类号]D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0087 — 03

一、导论

农村老年群体是指60岁以上的农村老年人，这一群体属于弱势群体。目前，这一群体在生存、生活、发展等诸多层面面临着各种障碍，由于身体、疾病以及无收入来源等诸多因素的限制或制约，这一群体需要借助外部的资源、帮助以维持自我的生存、生活和发展。在当前农村人口流动、农村青壮年外出的大背景下，农村老年群体的生存与生活因为无直接性的外部帮扶机制而面临着更大的困难，为了化解农村老年群体的生存与发展困境，需要政府、社会等诸多力量建立覆盖农村的老年群体救助与帮扶体系。

为了解当前农村老年群体生存、生活与发展面临着哪些困境，当前农村老年群体社会救助与帮扶体系的建设状况及其成效，并针对农村老年群体生活困境提出具体化的建议和政策，本文以重庆市石柱县土家族自治区为具体调查地展开调查。石柱县位于重庆市东部、长江南岸、山峡库区腹心，是集少数民族自治县、三峡库区淹没县、国家扶贫工作重点县于一体的特殊县份。幅员面积3012平方公里，辖32个乡镇，总人口54万人。区域内农村老年群体的生活状况在重庆“两翼”地区乃至全国贫困地区均具有代表性和典型性，全县大部分60岁以上的老人居住和生活在山区农村。

二、农村老年群体的生存状态与诉求

山区农村散居老年人作为整个老年群体困难最多、最需要得到关注和帮助的特殊群体，其生存状况总体令人堪忧。从调查看，石柱县农村老年人中有近60%的群体生活质量已经处于社会最底层，大部分农村老年人在社会政治生活中缺少基本的话语权，也无力选择合理的渠道向各级政府诉说他们的困境与诉求。

（一）农村老年群体的生存状态扫描

一是农村老年多为空巢老人，年龄多为60-80岁，身体状况欠佳。从调查数据统计看，石柱县老人年龄偏大，许多老人独自生活，眼神涣散、行动滞缓。

二是农村老年居住较分散，且住房多为土砖房。石柱县多为高山，村民居住分散，半山腰、山脚下、山沟里或山顶上都有人居住。另外，当地居住以土砖房为主，超过60%的老人居住在土砖房中，土砖房狭窄且破旧，面临着进风漏雨的问题。

三是当地老人收入主要为劳作所得，部分靠政府、社会补助及子女提供。空巢老人作为劳动能力已非常薄弱的弱势群体得到的政府或其他社会组织的支持力度小，子女多外出打工，回家次数少，赡养费提供较少，经济来源零散且不平衡。据调查，当地农村老人大都不会主动向子女要求赡养费，主要靠种植辣椒、玉米等经济作物获得的微薄收入维持日常生活开销。

四是当地老人的生活“消费方式”具有单一性和低层次性。从调查看，石柱县67%的农村老人月收入仅有200—500元，近90%的老人月平均收入在1000元以下，较低的收入只能维持基本生活。同时，由于行动不便和缺少组织引导，农村老年很少参与旅游等服务性消费。超过50%的被调查对象表示没有出去旅游过；在文化娱乐项目上，多数被调查者表示没钱参加。消费与娱乐的单一性和低层次性不利于农村老人对外交流，致使视野缩短，接触范围狭窄。

（二）农村老年群体社会诉求扫描

由于子女常年在外打工、社会交往圈子小，当地空巢老人在日常生活中遇到的最大问题是孤独寂寞，其对当地政府或村委会采取的政策措施评价并不是很高，主要是他们最迫切的需求没有得到满足，即政府虽然在解决当地老人物质生活方面采取了一些措施，但由于没有“对症下药”造成“收效甚微”。

一是当地老人对政府、社会的期望集中在保障、医疗等方面。如农村老年期待健全农村社会保障体系，提供多元化保障服务，特别是医疗服务；同时期待加大农村老人公共休闲、娱乐设施的投入力度。

二是当地老人希望改善居住和出行状况。由于当地多为高山，上下山只有一条盘山公路，商业不发达造成来往车辆非常少，当地人一般徒步上下山，来回一次需要四五个小时。因此当地老人迫切希望改善交通状况，加大车辆流动量，方便出行。

三、农村老年群体的生存困境

农村老年群体作为社会弱势群体，在流动化、农村空心化的大背景下，农村老人的弱势性表现更为明显，农村老年的生存困境也越发加剧。

（一）生活水平低且生活质量得不到保障

重庆石柱县地处山区，大部分人都生活在海拔八百米的山地之上，村庄的大部分建筑物都是土砖房。这些房子低矮、破旧、阴暗，地面也是原始的泥土地，由于时间久远，已经变得坑坑洼洼，整座房子看起来岌岌可危。地形限制，使得当地耕地资源缺乏，人们一年可食用蔬菜寥寥无几，玉米、土豆容易储存的食物成了当地人首选。烟熏肉、豆腐干等腌制食品也是常年食物。地形限制也使得出行艰难，商业不发达，只能在赶集时买卖东西。

（二）社会交往圈子急剧缩小加剧老年孤独问题

从调查看，由于居住分散，使得很多老人不愿甚至是无力去和别人交往聊天。而且当地绝大部分青壮年外出打工，家里留下的多是老人和孩子。这使得很多老人社交圈子非常狭窄，老人感觉孤单。

（三）社会和家庭关爱欠缺导致精神需求得不到满足

没有子女亲人在身边照顾和关心，老人们觉得内心空虚。这种情况在当地十分普遍，政府和社会也无法很好的关注和解决这种状况。所以老人们精神需求问题一直没有得到有效满足。

（四）农村人力资源紧缺导致老人缺乏基本照料护理

由于年轻人大多选择外出打工，整个村子剩下的都是老弱妇孺，劳动力十分缺乏，老人们日常生活只能依靠自己。对于那些孤寡老人，村委会安排人员定期照看，但这并不能解决根本问题。多种因素使得老人没有得到应有照料护理。

（五）城乡老年人获得的社会保障的差距大

石柱县农村地区的60岁以上的老人大都有养老金以及医疗保险，极少数人有农村最低生活保障、危房补贴。而在县城以及市区，老人们享有养老保险、医疗保险、单位福利、工伤保险等多类社会保障项目、多层次的完善的社会保障体系，保障水平也在不断提高。总体而言，城乡社会保障水平差距巨大，农村社会保障水平过低。

四、农村老年群体救助与帮扶的状况及其效果

（一）生活帮扶方面的保障措施

从调查看，石柱县60岁以上的老人都享有社保（60-70岁的老人每月可领取80元的养老金，70岁以上的老人每月可领取90元）。当地老人可获得农村低保户的条件：80岁以上（3000元/年，且本人年增加120元）、重病的（大病一次性花费1万元以上）、残疾的（一二级残疾）都享有有低保（240元/年），并且户主年龄在60-69周岁的家庭年人均救助金额为660元，户主年龄在70周岁以上的家庭年人均救助金额为840元。不过当地养老保险少，一般因国家征地而失去土地的人才会有养老保险（600元/月）。

（二）疾病救助方面保障措施

当地农村合作医疗每人每年缴纳的费用从30元到50元再到60元，呈上升趋势。当地有个不成文的规定：看病时交门诊费100元才能算作住院，之后的医疗费用就可按比例报销，门诊费不算做在内，不交门诊费即为临时看病，药钱即为看病钱，并不予报销。当地农村医疗机构简陋，据调查，石柱县32个乡镇卫生院尚缺基本设备，如B超机、100—200mA X光机等医疗设备，此外医务人员专业素质和服务质量也不高。当地普遍存在着买药难，报销药品种类少，药价虚高的问题。农村卫生资源严重不足，“小病不医、大病难治、因病返贫”的现象在全县贫困山区农村老年人群体中较为普遍。

（三）日常照料方面的帮扶措施

从调查看，大多数村庄，村级组织会安排专人看护孤寡老人，帮助他们解决生活上的困难；在农业生产上，村委会也会给与老年人一些帮助，如送农肥、帮助收割。有些村庄正准备筹建老年人文化娱乐场所。当地困难或残疾老人享有危房改造补贴，用于从高山向平地或低地迁移。

（四）社会服务方面的帮扶措施

从调查看，由于政府重视不够，没有激发起民间救助力量的热情，导致当地救助机构发育滞后，民间救助工作停留在初级阶段，有的地方没有第三方组织的救助与帮扶。此外，当地村落正在积极申请将特色石屋列为风景区，希望以旅游业带动经济发展，为老人增收带来帮助。

针对当地政府或是基层组织为救助和帮扶农村老年人而采取的政策措施，研究者以生活满意度为指标，对农村老年群体的救助与帮扶绩效进行了调查。从数据看，近50%的老人对政府或基层组织所提供的服务持保留态度，32%的老人持不满意态度，二者达到了74%；认为满意的仅仅26%。

虽然当地政府和基层组织采取了多元的救助与帮扶措施，但满意度总体不高，这是因为当地政府或村委会只注意到提高农村老人的物质支持水平，而忽视了对老人的关心和精神状况的关注。从这个意义上讲，当地政府或村委会所采取的措施缺乏针对性。

五、农村老年群体救助与帮扶的相关建议

作为建设服务型政府重要内容的社会救助与帮扶体系，对实现社会公平、公正，维护社会稳定具有其他社会保障制度不可替代的作用。完善的社会救助与帮扶体系既是农村老年群体的迫切期望，也是当前建设社会主义和谐社会的必然要求。〔1〕

（一）政府层面的救助与帮扶措施

作为社会制度核心框架和象征的政府，履行社会救助功能，推动新型农村社会救助体系的建立，有着不可推卸的责任。

1.我们了解到当地的救助与帮扶框架呈现救助金额小、救助力量分散的特点，这给困难老年人申请救助带来不便，也造成部分救助不到位的现象。而社会救助与帮扶的资源整合和协调涉及多个职能部门，这就需要当地上级政府在出台救助政策时，要实现救助资金资源和救助信息资源的共享，达到有效的协调和衔接。

2.当地的社会救助与帮扶政策措施覆盖面较低，涉及层面较少。政府应积极扩大基本养老参保面，实现对农村老年人在物质与精神上保障的多元化。比如可根据各县、镇、乡的老人们的实际生存情况具体问题具体分析，按照经济发展情况和老人们的收入状况等对救助资金和资源进行不同等级的比例分配，比如对经济发展极其欠发达地区有计划地适当提高最低生活保障水平或增加额外的救助。此外，加强农村文化基础设施建设，比如兴建阅读室、老人活动广场或中心等，为老人们的日常交流提供更多平台。

3.当地老年人普遍反映农村医疗保障存在诸多问题，政府需健全当地基本医疗保障制度，完善农村合作医疗制度，多渠道充实农村合作医疗基金，加强农村医疗服务的基础设施建设，适当提高对最低生活保障对象的医疗补助标准，完善大病救济制度，积极探索农村住院医疗商业化保险的运作办法。〔2〕

4.我们的调查也发现，当地城乡居民在物质和精神生活上是存在很大的区别的。因此，应积极探索社会救助模式，可通过创办市级与乡镇级“爱心超市”和设置“网上爱心超市”栏目等方式，成立相应配套的社会捐赠接收站，以进一步扩大社会捐赠接受面，方便农村困难老年人领取爱心物资。〔3〕此外，探索开展城乡“富帮贫”的社会结对帮扶活动，城市或县城里生活较为富裕的家庭或是老人可根据自己的经济承受能力，对农村老年人进行定期的帮助与探访，既可一定程度上减轻农村老年人生活的物质压力，又可扩大他们的社会交往圈，改善和充实精神世界，满足内心需求。

5.建立健全社会救助与帮扶工作运行机制和监督管理机制。调查发现，当地社会救助工作并没有得到很好落实，不少老人反映并未享受到应有的社会救助。因此，在实际工作中，要积极抓好乡镇农村老年人救助平台建设，提供“一站式”的救助服务，对救助与帮扶信息进行动态分布，保证救助信息即时、准确、有效的利用，既做到“应保尽保”，又保证不“过保赖保”。同时，也需建立社会监督机制，特别是加强群众监督力度，实现政府救助与帮扶资金和资源的到位、基层政策的落实到位。

（二）社会层面的救助与帮扶措施

社会救助与帮扶体系的社会化在许多国家都是一种非常普遍的现象，鼓励各种民营机构、慈善团体等社会单位的参与，对社会救助与帮扶体系的发展有很大的促进作用。而根据实地调查的结果，当地民间层面的救助与帮扶机构发育滞后，因此来说需要：

一是拓宽社会救助资金来源。从美国、加拿大等国家救助资金的多层次投入体制的经验，结合我国社会救助资金来源大部分是由政府承担的现实情况，可形成综合投入机制，加强宣传力度，实现救助资金多元化发展。

二是大力发展农村为老服务的社会化实体和产业。通过适度政府扶持、企业资助、民间参与等方式，适度控低收费标准，可优先解决一批农村老年人的集中养老和护理照料的需求；兴办农村乡镇老年学校、在人口集中的村落增添老年人活动的娱乐、健身和体育设施，努力满足农村老年人多样化的服务需求。〔4〕

三是加快发展农村经济，增加收入，为老年人提供后续保障。加快第二、三产业的发展，为当地农民提供更多就业机会，从而使得很多年轻人不必外出打工，既可提高收入维持生活，又可就近照顾老人。

（三）农村老年群体的自我保障措施

农村老人可主动和村委会或是第三方组织加强交流沟通，表明自己的政治或生活层面的诉求，也可通过各种通讯媒介丰富自身精神世界；村落间的老人可自发建立老年人协会，在物质和精神上实现互帮互助；发展经济的同时培养年轻人树立敬老爱老的观念，使其尽到赡养父母的义务，可对优秀的养老典型及和谐相处的家庭给予精神或物质上的表扬和支持，以起到对大家的鼓励和推动作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张明.服务型政府建设途径探析—以社会救助体系为视角〔J〕.兰州教育学院学报， 2013，（05）.

〔2〕中共慈溪市委办公室.慈溪市社会弱势群体帮扶实施办法〔EB/OL〕.慈溪市弱势群体帮扶中心网.2003-2-18.

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一、指导思想

以关于老龄事业和养老服务工作的重要论述为指导，全面深入贯彻落实党的四中全会精神，以党建为引领，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，坚持党委领导、政府主导、社会参与、市场化运作的原则，推进“党建+互助养老中心”建设，努力打造以家庭为核心、社区为依托、信息化为平台、专业化服务为支撑的养老服务体系，让老年人平安养老、健康养老、幸福养老，保障老年人同步进入小康社会。

二、目标任务

2020年底到2021年初，实现养老服务设施实现11个行政村全覆盖，通过引进社会力量运营，基本形成养老服务设施布局网络化、服务内容规范化、管理手段标准化，运营可持续的农村互助养老格局。

三、补助办法

（一）补助原则

坚持因地制宜、量力而行、自养为主、可持续发展原则，按照属地管理、逐级负责进行补贴。原则上，每个村（居）委会补助一个养老中心。

（二）补助标准

1.养老服务中心建设一次性补助。对2020年建成并经验收合格的实行助餐等服务的城乡互助养老服务中心，将一次性兜底保障。

2.运营补助。对每个持续运营260天以上的实行助餐等服务的互助养老服务中心，镇将补助50元/人/月。

四、保障措施

（一）拓宽资金来源渠道。优化“乡贤捐一点”。结合乡村治理，成立不同形式的互助养老基金社会组织，支持农村互助养老中心资金筹措。鼓励引导乡贤合理适度进行捐赠。优化“个人出一点”。按照省、市规定“原则上个人缴费部分应不低于用餐成本的50%”，建议“每月缴费260元左右”，根据情况入住老人的年龄放宽到男60岁以上，女55岁以上，有条件的儿童也可以纳入。

（二）强化成本控制。1.服务岗位工资。日均用餐老人20人以下的养老互助中心工作人员为1人，日均用餐老人21—50人的工作人员为2人，日均用餐老人51人以上的工作人员为3人，所有工作人员的工资为1600元/月。2.实现劳务互帮互助。建议有自理能力的老人坚持自己餐具自己洗，同时为没有自理能力的老人清洗餐具，减轻厨师负担。3.实现物资互帮互助。利用村组集体“自留地”为互助养老中心老人种菜、养鸡、养鸭等，鼓励老人自带米、菜等物资，节约日常开支。4.实现管理精准精细。安排1名村干部（包组村干部）专门负责互助养老中心资金结算，联系协调日常物资调配等，做到规范管理，并可减少人员开支。鼓励定点采购，商谈低于市场价的实惠价格。用餐人数如较少，选择电饭煲，节省电费。

（三）强化内生动力。鼓励健康老人通过投工投劳积分抵扣用餐费用。有劳动能力的老人通过做手工活，参加集体组织的各类活动、劳动等方式赚取积分，预留在互助养老中心，用于抵扣下月费用。充分发掘资源，申请上级资金支持，园区周边的村委会也可以向园区申请资助；发展集体经济，比如探索新农村建设，高标准农田建设等其他政府投资的公益项目中的收益用于互助养老。

五、工作要求

（一）统一思想，高位推动

成立农村互助养老中心工作领导小组，镇长为组长，分管领导、纪检书记为常务副组长，驻村领导班子为副组长，村委会书记为成员。领导小组下设办公室，由分管领导担任办公室主任，具体负责互助养老中心的组织实施。纪检部门负责督导通报工作进度，对于工作态度不端正，工作进度慢的要采取进一步的问责措施。

（二）明确任务，压实责任

12月23号前，养老互助中心必须开始运营，第一责任人为支部书记，具体责任人为养老互助中心点的包组干部。未按时间节点完成的村干部将采取组织和纪律措施进行问责处理。

（三）管理规范，运营持续

一是做到公开透明。坚持财务公开透明，健全农村互助养老中心财务制度。在乡镇政府的监督下管理相关账目，实行日清月结，每日对采购物资品种、数量、金额进行公示公开，做到清楚明白，让村民放心。二是做到安全有序。做好消防等配套措施。入家前，与每名进入农村互助养老服务中心老人签订入家协议书，明确协议双方权责义务，互助养老中心做到食品留样，实行分餐制。

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【论文关键词】农村养老保障；养老模式；法律法规；资金；政府责任

改革开放以来，我国的经济社会取得了举世公认的巨大成就，居民的生活水准也获得了极大的改善。与此同时，我国发展城乡差距不断扩大，呈现出一种十分明显的不平衡状况。在此背景下，如何推进农村的养老保障事业，是一件事关社会和谐局面能否形成以及内需拉动能否得以有效提升的重大事情。

一、根据不同地区的经济发展水平、不同人群的生活状况，建立以家庭养老为主、多种养老方式为补充的农村养老保障模式

由于当前我国农村经济总体上不很发达，农民生活并不富裕，传统文化、思想观念、生活习惯对人们还有较深的影响，因此，在现阶段，作为比较经济、方便、符合中国人习惯的家庭养老依然是当前农村最为主要的养老方式。再考虑到我国地域广阔，现阶段各地区的经济发展水平十分不平衡，就农民养老的资金来源问题而言，显然难以采取全国统一的模式，必须发展多种养老方式作为补充。

从一些发达地区的农村来看，这些地区的农民自身收入较高、农村集体经济实力比较雄厚、地方政府的财力比较充足的情况下，完全可以实行农村社会养老保险制度，为农民养老提供经济保障。现在，已经有一些比较典型的农村地区在农村养老保障方面积累了一些比较成功的经验。如乡镇企业发达的苏南地区，为了适应当地的生活，切实保障老年农民的基本生活，对《县级农村社会养老保险基本方案》进行了变通，在提高缴费标准的同时，使集体补助部分占了较高的比例，因而大大提升了当地的参保率。上海市嘉定区也采取了类似的做法，把《县级农村社会养老保险基本方案》中2—10元五个等差缴费档次，改为实行240元、180元、12o元三个档次，并且进一步规定不同性质的企业采取不同的缴费标准：农村“三资”企业，按上月农民职工工资总额的25．5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25．5％缴费；农村个体工商户主按上年度计税工资标准的10％为本人和农民职工缴费。变通之后的上海农村社会养老保险深受农民欢迎。但发达地区毕竟只是少数地区，其作法不具有十分普遍的意义。

从一些相对落后地区的农村来看，农民的养老问题实际上更为严重也更为迫切。与发达地区不同的是，由于经济发展水平较低，农民的收入以及集体经济实力都极为有限，地方财政实力也相对比较单薄，开展农村社会养老保险的条件还不具备。因此，在这些地区，可以根据当地的经济社会发展水准、养老资源等的状况、特点，应当选择恰当合适的养老模式，如可以采取家庭养老和社区养老相结合的模式，即进一步强化家庭养老的观念、强化农村的土地保障功能，增强家庭的养老实力，政府可以在鼓励家庭养老的同时，增加对社区养老机构的财政投入，加强社区的养老文化建设和服务机构的建设，尽量解除农民养老的后顾之忧。

从同一地区不同的群体来看，由于他们对社会养老保险的需求、缴费能力各不相同，因此应该针对他们的不同情况形成有针对性的农村养老保险方案，以满足其不同需求。比如，对于农村中高收人群体，应该加强其自我养老的意识，倡导和鼓励其购买商业养老保险或养老储蓄，满足其在保证基本生活的同时改善老年生活的愿望。对于农村中有固定收人的非农业群体，如乡镇企业职工等，应逐渐把这一部分人员纳入城镇职工统一的社会养老保障制度的范围内。对于进城务工的农民工，有稳定职业、住所的，应纳入城镇社会养老保障体系；对无固定职业和住所、流动性大的农民工群体，应建立企业和职工按比例缴费的个人账户，并可以随个人的工作地点而流动，但这需要有全国的统一政策相配套。对于在农村真正务农的农民群体，要根据当地的具体经济状况确定推行农村社会养老保险的时间。如果在缴费能力不足的情况下强制推行，不但起不到应有的解决农民养老问题的作用，反而会引起农民的反感，增加农民对农村社会养老保险的抵触。对农村老年人，政府应加大社会救助力度，逐步改善其经济状况，为建立农村社会养老保险创造条件。

二、加强制度建设。完善农村养老保障的法律法规

稳定、有效的农村养老保障事业有赖于系统、成型的养老保障的法律法规予以制度保障。但是，迄今为止，我国尚没有一部有关养老保险的成文法律。目前我国农村养老保障工作，是以国务院批转的民政部有关文件和地方政府有关文件为依据展开的，而且养老保障实施方案几易其稿，难以定型。制度不完善，没有法律效力作保证，使农村养老保障政策在执行过程中严重走样，在某些情况下成为基层政府甚至是某些官员意志的体现，而不是农民与政府的一种稳定而持久的合约。目前在农村社会实施养老保险工作中出现，诸如认识不足、各级政府部门不重视、农民参加老养保险积极性不高等问题，在一定程度上与缺乏完善的制度与法律规定有关。

通过立法的形式建立与健全社会保险和社会保障制度，这是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。但是作为一项全国性的法律，《社会保险法》不仅仅面向城镇居民，而且要把广大农民包括在内。特别是随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民将离开土地，进入到城镇中从事第二、三产业的工作，而农村社会保险又是我国社会保险制度的重要组成部分。因此，从法律上不仅明确城镇要建立社会保险制度，农村也要建立社会保险制度。特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区。只有从立法高度认识这一问题，以法律的形式保障这项工作的开展，才能推动这项工作稳步健康地发展。但是需要注意的是，由于我国一些综合性的社会保障规定常常把农村社会养老保障排除在外，因此，正如有学者所指出的那样，“当务之急是建立关于农村社会养老保障方面的单项法律，如，《农村社会养老保险法》和《农民养老金法》等，通过推动立法明确政府、集体、企业、农民各方在农村养老保障制度建设中的权利和义务，依靠法律的强制性推动农村社会养老保障制度的建设，使农村养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。”

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三、多渠道筹措资金。建立完善的农民养老保障制度

农村养老保障的建设与完善取决于多种因素，但是资金困难是目前农村养老保障客观存在的一个非常现实的问题。尤其是农村社会养老保险制度的实施，如果主要依靠农民个人缴费积累，一则会失去社会保障的意义，二则由于缴费标准太低，难以满足老人的养老需求，很难真正达到保障的目的。农村养老保障事关农村社会的发展稳定，应该从全局的角度，从统筹城乡社会经济发展的角度，多管齐下，解决资金筹措问题。

一是要从根本上加快农村自身经济的发展，提高农民收入，增强农民对农村养老保障的经济筹措能力。这是根本之道，但是由于我国历史的原因和农业自身的特点，决定其在短期内难以实现。因此，必须从政策和措施上加大力度，从根本上不断解决增加农民收入的问题。

二是国家在加强农村养老制度建设、完善法律法规的同时，在家庭养老作为农村最主要养老方式的现实情况下，国家有责任帮助农民承担一部分家庭的养老负担。就此而言，可以采取对农村老人给予养老适当补贴的制度，缓解农民的养老问题。而且目前国家的财政状况也有能力负担部分农民养老补贴所需的费用。根据2006年《中国城乡老年人口状况追踪调查》显示，截至2006年6月1日零时，60岁以上的老年人口总数为14657万人(按国家统计局公布的数字，到2006年底增长为14091万人)。其中，城市老年人为3856万人，占26．3％；农村老年人10801万人，占73．7％。如果国家补贴覆盖全国所有的农村老年，以每人每年补贴300元，大概每年需要324亿元；如果覆盖一半，大概需要162亿元。如果国家逐步地让农村老年人享受到国家的养老补贴，可体现农村老人分享经济社会发展成果的权益，有利于促进和谐社会的发展。

三是针对一些特殊的农民群体，可以采用一些特殊的养老政策。对不同的农民群体采取有所区别的养老政策，有助于恰如其分地解决农民养老的实际需求。这里有两点需要特别的注意。其一，对被征用土地的农民可以采取以“土地换保障”的政策，即将城市化过程中失地农民的土地转让费用于充实个人养老账户，并将其纳入社会养老保障体系。具体地说，就是将现行的土地征用费一次性拨付给农民改为建立并充实个人养老账户，或将农民承包的集体土地以承包权人股，按股份领取股息，以股息来补充养老。

同时，对进城已达一定年限的农村人口，其在家乡所承包的土地要实行有偿转让制度，割断他们与土地的联系，并将土地转让所得用于填补他们个人养老账户，同时将其纳入城市社会保障体系。其二，国家对农村的计划生育家庭应给予必要的补偿和奖励，把控制人口增长与农村养老保障结合起来。这种做法，既有利于维护计划生育政策的稳定性、连续性，又可以缓解农村家庭养老方式与社会保障之间的矛盾。在这方面，广东已经积累了比较成功的经验，率先在全国创建了以多层次奖励制度、多形式帮扶救助制度、多渠道优惠优先政策、多样化社会保障和养老保障政策以及必要的社会制约制度为主要内容的计划生育利益导向体系。

对实行计划生育的家庭，在分配集体经济收入、享受集体福利、划分宅基地、承包土地、教育、培训、就业、就医、养老、住房等方面给予照顾的优惠政策。比如，《广东省农村部分计划生育家庭奖励办法》规定，本省农业户口中男性年满60周岁、女性年满55周岁以上，只生育(保养、收养)一个子女、生二女及婚后未生育的农村居民，按每人每月80元标准发放计划生育奖励金，直至本人身故为止。广东的这种做法，对于全国农村地区尤其是发展水准较高的农村地区具有一定的示范意义。

四是要重视发挥集体经济、社区在农村养老保障中的作用。在鼓励农村集体经济、社区发放养老补贴、增加养老积累的同时，还可鼓励其为基层投资修建养老院、敬老院、老人活动室，开展农村社区服务工作，提高农村老人的生活质量。对于一些经济发展状况比较好、已经具备了这种能力的农村地区来说，更要加大这方面设施的建设力度。

四、加强政府责任，重视农民的权利

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论文关键词：新农保;人口老龄化;农村社会养老保障

论文摘要：在我国农村人口老龄化不断加速和土地保障功能日益弱化的背景下，农村社会养老保险已经成为目前我国社会保障制度改革创新的一个重点和热点问题。随着我国新型农村养老保险工作的全面开展，作为全国新农保试点之一的江苏省扬中市，经过多年的实践，积累了丰富的经验，同时也暴露出很多现实问题，因此，借鉴地方经验，对于进一步完善中国农村社会养老保障制度具有重要意义。

一、引言

随着我国新型农村养老保险试点于2009年8月的正式推行，意味着讨论多年的新型农村养老保险终于从理论走向实践。农村养老保险作为国家的基本保险，可以解决我国农民人口老龄化趋势带来的后顾之忧，增强社会保障功能，对推进社会主义和谐社会建设意义重大。江苏作为全国重要的经济大省(2008年GDP占全国第二)、人口大省(占全国第五)，其农村养老保险制度值得全国关注。由于江苏省内各个城市地区发展差异较大，农民生活水平也存在很大不同，因此，各地区具体实施农村养老保险制度的做法也有所不同，作为江苏镇江率先建立以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度的扬中市，也是全国新农保推行试点之一的县级市，通过多年的实践和努力，积累了一定的经验，也暴露了一定的问题，值得人们思索和探讨。

二、新农保实施后的跟踪

作为新农保推行试点的江苏镇江地区的扬中市，近儿年来，通过农民创业就业、农村劳动力转移、土地转移等实践，农民人均纯收入连续多年实现两位数增长，从2008年开始顺利突破万元大关，列全省第8位。该市的农村基本养老保险始于1992年8月《扬中县农村社会养老保险暂行办法》出台并实施。最初实施对象为农村户口人员，包括农民，乡镇招聘干部、企事业职工，民办教师等。保费设不同档次，可按月或年度缴纳，保险待遇根据缴费档次确定。这是一种“个人储蓄式保险”的农保方式。随着农村社会经济发展和农民生活水平提高，这种农保政策己不适应形势。2004年，扬中市改革老农保政策，建立了农村基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的制度，农村基本养老保险工作开始步入健康发展轨道。2006年，为全面建设小康社会和扬中特色社会主义新农村，开始实施“万人保障”战略(即:扩大农村养老保险覆盖面，5年内每年新增参保农民1万人)，进一步修订农村基本养老保险政策，在镇江率先建立了以财政投入、集体扶助、个人出资相结合的新型农村基本养老保险制度(简称“新农保”)。具体做法是:政府对参保农民个人缴费予以补贴。镇、村企业农民工由用人单位缴纳6%，个人缴纳5. 4%，市、镇两级财政各补贴0. 3%;非镇村企业职工(纯农居民)，个人缴纳11. 1%，市、镇两级财政各补贴0. 45%。鼓励镇村企业农民工参加城镇职工养老保险，市、镇两级财政各按上年农民纯收入0. 36%予以补贴。

2009年初为了进一步落实以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的新农保政策，采取了多种改进措施，确保了“万人保障”目标的顺利完成，取得了较好的效果。据统计，2009年1-12月农村养老保险新增参保6471人。截止12月底，累计参保90430人，农村养老保险覆盖率由2008年的80. 5%上升到2009年的85. 7%，征收保险费由2008年的4500万元上升到2009年的5700万元，农保基金累计结余由2008年的1. 33亿元上升到2009年的1. 7亿元，2009年共2267名人员领取养老金434万元全部实现了社会化发放。主要措施如下:

(一)增加财政补贴。经过多方努力，该市将纯农民财政补贴比例由原来缴费额的7. 5%提高至20%，并对过去未正常缴费人员继续按原标准享受财政补贴，财政补贴截止时间也由原来规定的每年9月30日延长至每年12月31日，最大范围地保证参保人员的利益不受损失。

(二)提高养老待遇。近两年，农保领取人员每年以300-400人速度递增，但农保领取水平增长缓慢，待遇偏低，再加上企业离退休人员连年调资，调资幅度高的接近农保领取水平，鉴于此，该市及时作出调整，改人均增资45元/月，最低不低于160元/人.月，近千人因此受益。

(三)做好被征地农民基本生活保障。随着经济的块数发展和城市化进程的加快，该市的征地规模不断扩大，人均耕地不断减少，失地农民的人数逐年增多，也逐渐成为社会矛盾的一个焦点。为了解决失地农民的生活保障问题，该市及时制定实施方案，采取了四项保障措施，即:

1.《扬中市被征地农民基本生活保障实施意见》一从基本生活保障(每人每月最高可领取280元)和社保补贴(企业养老补贴为10800元，农村养老补贴为5400元)两个方面给予被征地农民财政补贴。

2.《西来桥铁本项目征地人员生活保障方案》一对全部参加社会养老保险的铁本项目征地人员全部落实一次性补贴(最高可达到15300元)。

3.《扬中市历史被征地农民基本生活保障实施办法》一对达到养老年龄的历史被征地农民给予补贴(每月可达到120元)，对参加企保和农保的历史被征地农民分别给予累计补贴(分别为4500元和6300元)，该项工作在江苏省和镇江市位于前列。

4.《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》一每年落实2000万元财政补贴，对60周岁以上的老年居民每人每月发放50元养老补贴。

以上这些措施实施，及时地解决了失地农民的生活保障问题。

三、新农保实施中存在的主要问题

1.缴费水平偏高而财政补贴相对较少。以扬中为例，近几年，该市农村人均收入连续上调，年增长14%左右，但同时农保缴费金额也大幅度增加，目前人均缴费己达1200余元，造成一部分农民无力缴纳农保费用。而同时目前该市财政补贴比例占缴费额的20%，且补缴无补贴，与其他先进地区相比，补贴金额明显不足，对农民吸引力不够，许多大龄人员和贫困农户想参保而无力参保。

2.续缴保费困难。目前新农保实施中保费基本都是由镇、村负责征收，工作量大，手段相对落后。有些村片面完成扩面人数，不重视正常保费的征收，导致一些企业和农户未能及时缴费，影响了他们的切身利益。 3.未建立养老金正常调整机制。以扬中为例，农村基本养老金连续3年大幅增资，受到广大参保人员的普遍欢迎。但调整养老金的出发点基本是不低于民政部门发放的农村最低生活保障线，扬中2009年下半年农村最低生活保障线将调整至250月/人.月，农村养老金如何调整和怎样调整又面临了难题。

4.养老金保值增值困难。目前，养老基金，以县为单位统一管理，主要是购买国债及存银行。在目前银行低利息时期，养老基金保值困难，增值更无从谈起。以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以使基金保值增值。

四、完善地方新型农村社会养老保障体系的政策建议

从扬中市新型农村养老保险实践工作及暴露出来的问题分析，若想在全国范围内实现全民“老有所养，老有所依”，新农保政策还需进一步完善。

(一)建立财政投入机制，逐步增加财政投入。首先，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有所区别;其次，在新型农民养老保障资金筹措中，应坚持政府财政与农民共同出资，并由财政投入为主渠道，并随着财政收入的增长而逐年增加;此外，要制定优惠政策，对生活困难群体给予更多的补贴。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的社会性和福利性。

(二)加强农村养老保障立法。社会保障是一项社会工程，农村人口比重大，法律是明确政府、企业和个人责、权、利的有力工具，也是农民养老保障计划运行良好的重要前提条件。由于目前农村养老保障中许多问题缺乏细则规定，存在违反规定无视条例的行为和赡养纠纷，无法追究法律责任。因此建议尽快出台农村社会养老保障制度的各种法律法规，尤其是《农村养老保险法》，明确农村养老保险应遵守的原则、内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。坚持法律先行，为农民参加社会养老保障提供法律依据，通过法律保证打消农民各种疑虑。