公共财政的基本职能精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇公共财政的基本职能，期待它们能激发您的灵感。

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[关键词]公共财政体系;县级财政职能

构建完整的公共财政体系是财政改革的目标模式,这一目标模式要求各级财政都要转向公共财政。然而必须看到,各级财政具有不同的职能范围和收入特征及权力界限,因而各级政府所建立的公共财政又具有不同的特点。笔者将就如何构建县级公共财政框架谈几点粗浅的看法。

一、如何看待公共财政体系

90年代初期,学术界就在讨论建立公共财政的必要性,伴随着经济体制改革和财政改革的逐步深化,这种讨论的现实意义日渐突出。事实上,当学术界开始讨论公共财政问题时,决策部门也在考虑建立公共财政可行性并提出了基本思路,由于种种条件限制,该思路没有具体落实。建立完整的公共财政体系是一项艰巨的工作,这其中包括很多基本理论认识的深化。究意什么是公共财政,人们的认识并未统一。笔者认为:公共财政就是财政收支透明、财政决策民主、主要提供公共产品的财政。

由上述关于公共财政的定义出发,可以说,与过去的财政体系相同,公共财政体系是一种全新的财政体系。截止目前,人们关于公共财政的定义和如何搞公共财政讨论的较多,对究竟公共体系都包括哪些内容,讨论的则比较少,应该说这是一种理论上的缺憾。如果不能从理论角度概括出公共财政体系的内容,人们在实践中就很难把握如何分步建立公共财政体系。很显然,要建立公共财政体系,首先应该说明公共财政体系的内容。从西方国家的经验和理论分析两方面看,公共财政体系应包括五方面内容:一是财政收入制度安排。包括税收制度、收费制度、国有企业产权收益制度等。二是财政支出制度安排。包括支出管理制度、支出结构确定等。三是预算制度。包括预算权力分配、预算程序、预算资金管理等。四是财政政策。五是政府间财政资金分配关系。包括收入划分、支出划分、转移支付、支出标准、权力划分等。

二、如何看待县级财政职能

县级财政是国家财政的基础。从税源行政区划分布角度看,县行政区域税源在税源总量中所占比重很大。另一方面,县级财政又是基层政权,与公众接触最密切。因此,县级财政有自己的特点,对整体财政状况走势有特定的约束力,在县级财政中构造公共财政必须从县级政府和县级的特点出寻求具体思路。进一步说,公共财政基本原理有县级财政的体现要有独特的方式。

县级财政转向公共财政的首要步骤是明确界定财政职能,只有清楚界定了县级财政职能的特殊性,才能确定构造县级公共财政的整体方案。

财政职能是政府职能的派生物,财政支出的范围和结构是政府事权范围与事权重点的具体体现。因此,公共财政条件下的县级财政职能必须首先认清市场经济条件下县级财政职能必须首先认清市场条件下县级政府所担负的基本职责。县级政府的基本职能有两个:一是管理行政区划内的公共事物;二是提供地方公共产品。就前者而言,县级政府要维护本地社会稳定、调节经济运行;就后者而言,县级政府要为本地社会进步和经济发展创造基本物质条件。具体来说,县级政府的事权范围是提供义务教育、维持社会治安、建设地方基础设施、调节经济结构、保护区内环境等。因此,县级财政的基本职能就是为维持地方国家机器运转、提供地方公共产品筹措并安排资金的使用。县级财政应首先确保义务教育、政权建设、社会治安、环境保护、区内道路建设等方面的资金供给。在经济发达地区,县级财政在一定程度上强化经济调控支出。

转换县级财政职能首先是一个认识问题。目前,县级政府仍然存在着职能的重点放在刺激本地经济增长上的倾向。这种倾向的偏差主要在于对财政与经济之间的关系的认识过于简单。实际上当地方财政确保提供地方公共产品的资金供给时,也就间接支持了本地经济发展。因为经济增长要有一个综合性物质条件和社会环境。当政府利用财政资金促进了社会进步时,经济增长也就有了可持续的基础。另一方面,要求县级财政在刺激经济增长上增强力度实际上也是脱离了县级财政的约束。

三、如何看待县级财政决策的科学化、民主化

构建县级公共财政的一个核心问题是如何实现财政决策科学化、民主化。因为公共财政的一个基本要求就是财政决策科学化、民主化。过去县级财政运行中出现的决策失误,很大程度上就是因为财政决策过程高度封闭、长官意志决定收支的规模和结构,拙见以为:实现县级财政决策科学化、民主化似可从如下两方面入手:

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［关键词］ 公共财政税制改革

一、公共财政的特征、职能、框架

十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。

1.公共财政的特征和介入的领域

公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。

公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。

2.公共财政的职能和机制

财政的范围由政府的职能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。

3.市场经济条件下公共财政框架体系的构建

公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。

关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。

二、 当前分步实施税制改革观点

世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。

1.关于公平课税理论

公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。

2.关于比较有分歧的最优课税理论

公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。

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关键词：公共服务；公共财政；均等化；服务型政府

一、基本公共服务均等化的内涵

公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的、以公共资源消耗为基础，提供满足社会公众需求的产品的公共活动。

不管是在理论上还是在实践中来说，公共服务均等化本质上都是公共财政的重要组成部分，所以说，应该在公共财政的范畴之内来理解公共服务均等化的内涵，比较便捷也更加准确。

（一）公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现

公共性是公共财政的标志性特征，可以将其分解为三个部分：即公共财政目标的公共性、收入的公共性与支出的公共性。（1）满足社会公共需要是公共财政组织国家财政活动的基本出发点。（2）公共收入的来源主要是两部分。其一是凭借公共产权取得的国有资产收益，其二是凭借公共权力取得各种税费收入。（3）维持国家政权机构的运转，为满足社会公共需要而提供公共产品和公共服务是公共财政的基本职责，这些职责就决定了公共支出的目的在于维护社会公平与稳定、促进社会进步，决定了公共支出的投向重点是公共领域，因而公共支出具有公共性。

（二）公共服务均等化是公共财政“一视同仁”服务的特征延伸

它的基本意义是：与市场经济的效率性相应，要求政府及其财政应该致力于为市场主体提供公平的外部环境。

（三）公共服务均等化是公共财政职能的深化

公共服务均等化体现为公共财政“为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务”，这必将对宏观经济的稳定和发展大有裨益，而政府购买、税收和转移支付等又是公共财政履行稳定和发展职能的手段，这与公共服务均等化的实现手段也有交集，因此，公共服务均等化有助于实现公共财政的宏观经济稳定与发展职能。

二、我国基本公共服务存在的主要问题

（一）政府事权配置不合理

对地方各级政府的事权，我国宪法并没有按照公共财政的要求加以明确划分,导致政府责权交叉，财政支出责任越位、错位与缺位并存。另外，我国垂直的行政命令体系使上级政府常常对下级政府发出指令或考核指标，但相应的支出责任却由下级政府全部或部分承担。

（二）财政资金投入城乡间不均衡

城市偏向型的公共产品与服务供给制度造成财政资金在城乡间投向的非均衡性，各级财政对城市公共产品的投入有余，而对农村的投入确明显不足。

（三）公共产品供给的成本分担与收益分享不对称

由于公共产品具有非排他性和非竞争性，所以对公共产品的成本分担和收益分享属于市场机制无法调节的失灵领域。在现代社会，税费是政府用来分摊公共产品成本的社会分配机制，根据现代税收的公平原则，税费分摊一般要遵循受益原则和能力原则。在我国，公共产品的成本分担并没有完全遵循这两个原则。从我国城乡居民的纳税能力对比和税收分摊制度安排看，农村居民的纳税能力弱于城市居民，但农村居民的相对税费负担却高于城市居民。而从公共产品的收益分享情况看，我国除国防、外交等公共产品能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余众多公共产品均采用分割分享制度。

（四）转移支付制度调整均等化缺乏力度

目前中央对地方的转移性支出主要包括四大类：返还性支出，财力性转移支出，专项转移支出和其他转移支出。

三、基本公共服务均等化的政策建议

（一）加速推进以基本公共服务为中心的服务型政府建设

现阶段各级政府必须加速推进服务型政府建设，强化政府的基本公共服务职能，大力推进体制、机制和制度创新，从而实现人人享有基本公共服务的总体目标。这就迫切地要求我们：(1)基本公共服务的任务范围要做更好的确定。按照十七大的精神要求，重点加强义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的基本公共服务建设，努力使全体国民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；(2)要着眼于全国，在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略。

（二）实行城乡统筹的公共品供给制度

针对公共服务在城乡间的巨大差距，多数学者认为：当前应该把为农民提供基本而有保障的公共服务作为新农村建设的重点，并把农村公共服务供给的重点放在农村基础教育、基本公共卫生保健、基本社会保障方面；增加中央和省市财政对农村基层的转移支付，加大对农村公共服务的财政投入力度，强化政府在公共服务中的责任。

（三）建立基本公共服务供给的多元合作机制

针对公共服务在城乡间的巨大差距，多数学者认为：当前应该把为农民提供基本而有保障的公共服务作为新农村建设的重点，并把农村公共服务供给的重点放在农村基础教育、基本公共卫生保健、基本社会保障方面。

（四）建立健全基本公共服务的法律体系

加强基本公共服务的法律体系建设既有利于规范基本公共服务的均等供给，又有利于将改革中一些有益的经验、做法以法律形式固定下来：(1)清理,整合，完善现有的义务教育、公共就业服务、卫生服务和基本医疗、基本社会保障等领域的法律法规和规章，形成全国统一的、较为完善而协调的基本公共服务法律体系。(2)加快与基本公共服务相关的新法律法规的立法进程，使一些新的基本公共服务项目有法可依，明确各级政府之间、政府与市场之间、政府与事业单位之间以及政府与社会之间在基本公共服务中的权责关系。

参考文献：

[1]刘明中.推进公共服务均等化的手段:上[N].中国财经报,2006.

[2]迟福林.公共服务均等化：构建新型中央地方关系[J].廉政望,2006.

篇4

“为民”，是财政工作的根本宗旨。公共财政的基本原则是“取之于民，用之于民”，其实质就是民生财政。如何充分发挥财政的职能作用，在“做大蛋糕”的基础上“分好蛋糕”，让人民群众更多地享受改革开放和经济社会发展的成果，是衡量财政工作是否围绕中心、服务大局的重要标准。这就要求我们必须坚持把实现基本公共服务均等化和保障、改善民生作为财政工作的出发点和落脚点，把理财为民的宗旨和要求贯穿于财政工作的始终，统筹兼顾，突出重点，确保财政资金向民生事业倾斜，向困难地区和弱势群体倾斜，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。近年来，坚持富民强区并重、富民优先的总体要求，把“惠民生”作为头等大事，逐年加大就业、社会保障、教育、文化、医疗卫生、保障性住房等民生投入，多层次、全方位提高居民收入，全区各级财政用于民生方面的支出已由2007年的618亿元增长到2011年的1956亿元，年均递增33.4%，民生投入占本年度财政支出的比重由57.1%增加到65.4%，有力地促进了自治区各项民生事业的发展。

“法治”，是做好财政工作必须遵循的基本原则。公共财政是与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，法治是公共财政的基本特征。近年来，随着经济社会快速发展，财政收支规模越来越大，公共财政涉及面越来越广，社会各界对财政部门依法行政依法理财的关注度也越来越高。面对新形势、新任务和新要求，财政部门和财政干部必须牢固树立法治观念，加快推进依法行政依法理财，建立健全财政法律制度体系，将财政收支活动纳入法制化轨道，确保公共财政的公平性、公益性和规范性；坚持依法行政依法理财，从根本上逐步理顺财政分配关系，进一步完善公共财政体系，让公共财政在“阳光”下规范运行，更好地发挥财政宏观调控职能，促进经济社会平稳较快发展。

“精细”，是做好财政工作的基本要求。财政工作的特殊性，决定了做好财政工作必须讲科学、求精细。加强财政科学化精细化管理，必须坚持从实际出发，实事求是，把科学、精细的理念和要求体现到财政管理的方方面面，落实到每个项目的审批、每个数据的审核、每项资金的拨付等具体环节，通过细节管理，努力推动财政科学化精细化管理能力、水平的提高。

“绩效”，是财政管理工作追求的永恒目标。财政工作是经济的“晴雨表”，是国家履行各项职能的重要保障，涉及到经济社会的方方面面，其工作绩效如何，直接关系到国家发展大计和千家万户的福祉。因此，必须牢固树立绩效理念，把绩效管理与评价贯穿预算编制、执行和监督的全过程，以科学发展观为指导，细化预算编制，量入为出、有保有压，保障公共支出，压缩一般性开支，确保收支平衡；切实加快预算收支进度，保证财政资金及时足额发放到位，充分发挥“四两拨千斤”的引导作用，最大限度地发挥财政资金的经济效益和社会效益；加强财政监督，强化财政资金运行全过程的监管，及时发现、纠正运行中的偏差和问题，积极预防和查处违法、违规、违纪行为，有效防范财政风险，确保财政资金运行安全、高效。

“廉洁”，是财政干部的基本职业操守。财政部门承担着为国理财、为民服务的重任，财政干部清正廉洁尤为重要。财政干部必须树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，把党和人民赋予的权力看作是为人民群众服务的责任，讲道德、淡名利、重操守，坚持原则，管住小节，做到政治上清醒、经济上清楚、生活上清白，坚守好自己的精神家园。

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（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变

基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系

要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］

（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障

有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］

陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。

四、总结

西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。

在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。

参考文献：

［1］刘德吉．公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述［j］．上海经济研究，2008，（4）：12.

［2］唐钧.公共服务均等化——保障6种基本权利［j］.时事报告，2006，（6）：42-43.

［3］钱凯.我国公共服务均等化问题研讨综述［j］.经济研究参考，2008，（42）：40.

［4］董立人.论实现基本公共服务均等化的路径选择［j］.中国井冈山干部学院学报，2008，（5）：83.

［5］王伟同.基本公共服务均等化的一般分析框架研究［j］.东北财经大学学报，2008，（5）：74.

［6］周明海.民生的关注与追寻——当前基本公共服务均等化问题研究的主要观点综述［j］.兰州学刊，2008，（4）：87-91.

［7］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［j］.今日浙江，2008，（14）：44.

［8］“公共服务均等化”课题赴美加考察团.加拿大和美国基本公共服务均等化情况的考察［j］.宏观经济研究，2008，（2）：29-34.

［9］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［j］.宏观经济研究，2008，（5）：7.

［10］骆建华.推进城乡公共服务均等化［n］.浙江日报，2007—07—02（11）.

［11］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［j］.今日浙江，2008，（14）：44.

［12］迟福林.广东率先实现基本公共服务均等化的建议［eb/ol］.cird.org.cn/showfruit.aspx?id=772.

［13］陈昌盛.基本公共服务均等化:中国行动路线图［j］.财会研究，2008，（2）：16.

［14］井敏.试论推进我国基本公共服务均等化的路径选择［j］.学习论坛，2008，（10）：53-55.

［15］陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“基本公共服务均等化”的讨论综述［j］.云南行政学院学报，2008，（5）：41-45.

［16］高尚全.基本公共服务均等化是促进社会公平正义的关键［eb/ol］. chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardid=4&id=163606&replyid=&skin=1.

［17］井敏.试析服务型政府的理论基础［j］.学习论坛，2006，（10）：47-50.

［18］常修泽.公共服务均等化亟需体制支撑［j］.瞭望，2007，（7）：48-49.

篇6

一、建设服务型政府是体制改革的必然选择

改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。30年来我们发生了历史性的变化，但是社会的主要矛盾没有变，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情也没有变，只是在具体形式上表现出一系列新的阶段性特征。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益凸显的两个矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡，资源环境约束之间的矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾。近几年的实践表明，这两个矛盾已成为制约我国社会经济发展的“瓶颈”，而它的产生及发展同政府自身改革不到位密切相关。

第一个矛盾属于发展方式的问题。突出的表现是随着经济的快速增长，城乡差距逐步扩大，区域发展严重失衡，能源短缺危机加剧，环境污染越来越严重。究其原因结症在于政府角色还未真正转变，职能“越位”和“错位”的状态仍未根本改变，管了许多本应由市场管的事情。虽然政府已经从产品和服务市场中退出来了，但仍控制着三大要素（土地、劳动力、资本）市场，主导着这些资源的配置。有些地方政府甚至还继续充当竞争行业投资主体的角色。另外制度安排上也存在许多缺失，比如考核中把GDP当作最重要的指标。这就难免驱使一些政府官员不惜代价，靠拼资源、拼环境去追求“政绩”。只要政府主导资源配置，经济发展方式就不可能转变。只有坚持以可持续发展为中心，加快市场化改革进程，完善市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，才能真正实现经济发展方式由政府主导向市场主导转变。

第二个矛盾属于公共服务的问题。突出表现是社会公共需求全面快速地增长，不但需求的主体增多，而且需求结构也迅速扩大，但政府的供给能力不足或者财政支出结构不合理，造成基本公共产品短缺、基本公共服务不到位，使得就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。这种状况集中反映了政府职能的“缺位”：市场无法解决或解决不好的事情，即在“市场失灵”之处，政府没有发挥其独特的作用。

可见，要化解当前我国社会的突出矛盾，关键在于加快政府改革，促进政府转型，建立服务型政府。这既是人民群众的迫切愿望，也是政府自我完善的内在要求，更是市场化改革进程的必然选择。

“服务型政府”的提出在理论和实践上都具有十分重要的意义。它是历史唯物主义关于“人民群众是创造历史的主体”基本观点的生动体现，调整了公民、社会与政府的关系，即社会是公民的社会而不是政府的社会，政府是为公民服务的而不是相反，从而为政府转型指明了明确的方向；它是现代社会政府理念的重大突破，调整了政府与市场的关系，即市场是主体，政府是为市场服务的，从而为市场经济条件下的政府运作选择了正确的模式。

现在，服务型政府已成为我国各级政府的共识和实践，并且取得了实质性的进展。但从现实来看，建设一个真正的服务型政府还要在三个方面下功夫。一是越位的地方要退出。服务型政府是一个有限的政府，其主要职能是“拾遗补缺”。换句话说，政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场不失灵政府就不能去抢着发挥作用，市场能够解决的问题政府原则上不介入。要改变过去包揽一切的做法，让政府从微观经济层面退出来，从一般竞争性和经营性的领域中退出来。二是缺位的地方要弥补。属于公共领域的问题，市场是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必须介入诸如教育、医疗、社会保障、国家安全、环境保护等这些公共性很强的领域，成为解决公共问题的“责任人”。三是错位的地方要纠正。理顺各级政府之间、政府部门之间的职能关系，界定各级、各层次之间的职能边界，避免因分工不当、责任不明所造成的政出多门、交叉错位。

二、构建公共财政体系是建立服务型政府的必然要求

财政体制与经济体制和行政管理体制是相互联系、密切相关的。经济体制的重大变化必然引起政府职能的变化。而政府职能变了，势必要求财政体制发生相应的调整。简而言之，有什么样的经济体制，就有什么样的行政体制与财政体制。从我国的历史来看，与计划经济相适应的是包揽一切的“全能政府”和扮演经济建设主体角色的“经济建设型政府”，是大包大揽、统收统支的“全能型财政”和充当投资主体的“生产建设型财政”。而与市场经济相适应的是“服务型政府”和“公共财政”。所谓公共财政是指市场经济中以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。其逻辑前提是“市场失灵”，核心概念是“公共产品”，基本职能是资源配置、公平分配和稳定经济，实现基本公共服务的均等化。这种财政模式或体系具有四个突出的特点：一是公共性，即解决公共问题，实现公共目的，满足公共需要。二是公平性，即适应市场经济公平和竞争的要求，对不同的集团、阶层、个人以及不同的经济成分实行一视同仁的财政政策，提供平等的财政条件。三是公益性，即只能以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以盈利为目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。四是法治性，即把公共管理的原则贯穿始终，坚持依法理财，规范管理，公开透明。可见，公共财政是与市场经济紧密地连在一起的，发展社会主义市场经济必须建立和完善公共财政体系。

建立公共财政体系，对于建立服务型政府具有特殊的意义。一是公共财政为政府履行职能提供物质基础和保障。政府职能决定着财政职能，财政是政府职能在经济层面的集中反映。政府解决公共问题，对公共事务进行管理，需要以公共政策为手段，而公共政策的制定和执行又要以公共资源为基础和后盾。公共财政是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的物质保障。在现代社会，公共财政是公共体系运作的血液，“有财才有政、无财则无政”，要提供公共产品和服务，满足公共需求，实现公共目的，都离不开财政的支撑。建立公共财政的目的在于满足全社会对公共服务的需求，并在此基础上建立起政府的治理制度安排。二是公共财政规范政府职能，制约政府行为，促进政府职能的转变。公共财政的公共性要求“市场能做的，财政就不能介入；市场不能做或做不好的，财政就必须介入”。这就从根本上约束了政府的活动范围，把它严格界定在“市场失灵”之处。三是推动政府机构改革。公共财政不但约束政府的行为，而且还从源头上消除机构臃肿、人员膨胀的问题。严格资金供给范围，强化预算约束，把资金这一源头切断了，就无法供养冗员，从而把日益膨胀的政府机构和人员压下来。

经过多年的探索和实践，我国公共财政体系框架已初步确立。一是按照解决公共问题、满足公共需要的要求，财政支出已逐步转向公共领域。大幅度增加了社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出。同时，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴。二是按照公平和规范的要求，财政管理制度改革迈出了重要步伐。改革了工商税制和税费管理制度，初步规范了国家与企业、个人的分配关系。实行了分税制财政管理体制改革和所得税收入分享改革，初步规范了中央与地方的财政分配关系。实行了部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线改革，初步规范了财政资金管理，提高了资金安全性和使用效率。三是以实施适度从紧和积极财政政策为标志，财政调控经济的方式，由被动调控向主动调控转变，由直接调控向间接调控转变，由单一调控工具向多种调控工具并用转变等。然而离建立完善的公共财政体系还有很大的距离，尤其是在财政支出上存在不少问题，一是用于科技、教育、卫生、社保和环保等公益性事业的（属于社会公共性开支，是公共支出的核心内容）资金，虽然逐年大幅度的增长，但就总体而言仍然严重不足；二是保证国家政权正常运转的资金支出结构也不大合理，用于养人的经费比例过大，且呈急剧上升的趋势。三是公共财政投资不足，即基础设施的投资存在较大的缺口。因此建立和完善公共财政体系任重道远。

三、审计监督的重要任务是促进公共财政体系的完善

财政是国家审计监督的主要对象，也是国家审计服务的主要对象。财政审计始终是国家审计的的永恒主题。审计工作就是要紧紧盯住财政，严格监督财政，最终达到规范财政、服务财政、推动财政发展的目的。随着财政模式的转型，审计工作必须作出适时的调整和转型。按照十七大的要求，今后审计工作就是要以促进基本公共服务均等化为目标，以优化支出结构、强化预算管理、促进改善民生为重点，推动公共财政体系的完善，推动服务型政府的建设，服务于全面建设小康社会。

――要更加关注财政支出结构。财政支出改革是建立公共财政体系、保证服务型政府运作的最为重要的关键环节。从财政的角度来看，收入不是目的，支出才是目的，财政支出最能体现财政的职能。从政府的角度来看，财政支出的范围和结构反映了政府的活动范围和方向。衡量一个政府是不是服务型政府，不仅要看取得收入的来源和渠道，更要看这些钱用到什么地方去了，是否以满足公共需要为目的。从这一意义上讲，财政是透视政府的一面镜子，政府职能的转换最终要体现在“钱”上，要通过财政活动尤其是支出来实现。经过努力，我国的财政支出结构改革取得可喜的成绩，公共财政的特征凸显出来了。以我省为例，虽然财政总量小、底子薄，财政支出的一半要靠中央财力的支持，而各方面对财政资金的需求量又很大，供给的矛盾十分突出。但是，在省委、省政府的领导下，我省财政工作已取得了历史性的进展，重要的标志是开始走出“吃饭财政”，初步建立起公共财政的功能框架和管理框架，财政支出越来越向公共需求的方向倾斜，“小财政办大事”，干了一些在全国颇有影响的事情，老百姓开始尝到公共财政的甜头。但也要看到仍存在一些突出问题，除了市县发展不均衡、县乡财政困难、政府债务潜伏着风险等外，支出结构方面还不太理想，比如对社会事业投入不足，导致政府在基础教育、公共卫生、社会保障、社会就业、环境保护等方面的欠账较多。因此支出结构调整和改革的任务十分繁重。今后财政支出的结构调整要以政府的事权为基础，以满足社会公共需要为目的，在合理安排政权正常运转资金的基础上，将重点转向“五共”，即公共安全、公共卫生、公共教育、公共便利（主要是基础设施）和公共救济上来。

审计工作要促进公共财政体系的完善，首先就要关注支出结构优化的问题。今后无论是对省本级还是对市县预决算情况的审计，都要审核预算支出是否按既定的有关财经政策执行；预算支出总规模是否恰当，是否贯彻“量入为出、收支平衡、略有结余”的原则；预算支出方向是否合理，是否保证了基本公共服务，有无存在“越位”、“缺位”和“错位”的问题；财政支出在政权建设、社会公益事业、社会保障、公共投资等方面支出比例是否科学、是否有效益等。

――要更加关注预算制度的完善。纵观世界，西方公共财政是在几百年来市场经济发展的过程中逐步自发地形成的，其直接的建立手段和依据是政府预算制度的建立。没有完善的预算制度就没有完善的公共财政。因此，完善我国的公共财政体系，核心的问题是完善预算制度，加强预算管理，强化预算约束。从这个意义上说，加强公共财政管理说到底是加强预算管理，深化支出改革说到底是深化预算改革。我国现在所实行的预算制度比过去有了很大的进步，但与发达国家的具有归一性、公开性和规范性的预算制度相比，还有较大的差距。一是相当大比重的资金不纳入预算盘子，不但有预算外资金，还有制度外资金，无形中增加了有关部门的“自由裁量权”；二是预算编制不十分科学，尤其是透明度不高，项目细化不够；三是预算执行不严格，缺乏刚性约束。仅以预算编制为例，公共财政运行目标和收支活动的公开性，决定了公共财政是“阳光财政”、“透明财政”，从而也决定了预算编制和执行的民本决策取向。但现在的状况还不尽人意，老百姓对于预算编制的关切度和参与度不高，即使形式上参与了也不甚明白，更谈不上有效的监督，因而很难确保财政支出方向完全符合公共需求。

公共财政体系的建立其核心问题或基本问题是政府预算制度，只有这一制度建立起来并严格执行了，才能真正约束政府行为，真正使政府对纳税人负责。预算编制和执行情况反映了公共财政状况，反映对人民创造的财富和人民赋予的权力是否用得好、用在该用的地方、用出了效益。为此，审计工作要更加关注预算制度。在审计实务中不仅要发现、查处预算执行中存在的违法违纪、损失浪费、效益低下的问题，而且要善于透过一些“屡审屡犯”的问题，分析其背后的深层次原因，尤其是制度性缺失的原因，向人大和政府部门提出完善预算制度、强化预算约束的审计建议，推动公共财政体系的完善。

――要更加关注民生。总书记在党的十七大报告中强调加快推进以改善民生为重点的社会建设，指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”公共财政“取之于民，用之于民”，属于全民所有，它的这一本质特征决定了它的“民本取向”：优先民生，保障民生，改善民生。

篇7

   （一）从财政本质层次把握财政基本理论  

1．对国家本质的再思考  

经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。  

在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给主权者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当?斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。  

2．对财政本质的再思考  

财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。  

西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。  

3．讨论财政本质的理论与现实意义  

从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。  

   （二）从财政职能层次把握财政基本理论  

1、财政职能的理论界定  

  ⑴ 计划经济条件下的财政职能  

在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。  

  ⑵ 西方市场经济条件下的财政职能  

西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。  

⑶ 社会主义市场经济条件下的财政职能  

把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。因此，在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系，美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克思?韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。  

2、财政职能的实践特色  

财政职能是指财政这种分配范畴本身所具有的对社会产品进行分配的内在职责和功能，是财政本身客观存在的属性。讲社会主义市场经济条件下的财政职能，是财政职能的理论特殊，从理论特殊到实践特殊，结合财政职能的具体发挥和运用，则应总结出财政职能所具有的实践特色，也就是要明确由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能体现。  

对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，民族振兴的主题已明确的规定为实现两个转变，即经济体制由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由明显带有落后农业国特征的粗放型向与发达工业化水平相一致的集约型转变。因此，财政除了要完成维持国家机器运转与提供公共产品或劳务的基本责任，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。具体表现为以下实践特色：  

⑴ 充分发挥我国财政特有的国有资产经营管理职能，以维护社会主义初级阶段的经济基础。十五大指出，公有制的主体地位更主要体现在控制力上，特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此，在大力支持多种所有制形式共同发展的同时，必须重视国有经济运作机制的优化和效率的提高，要明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制，这也是特定历史条件赋予财政职能的首要实践特色。  

⑵ 控制调节投资规模，实施有效的产业政策，以追求经济结构的合理化。一方面要认识到我国的市场仍不够完善和成熟，“市场失灵”的领域还很多，因此政府应当注重政策性的重点扶持和财力资助，并直接实施部分基础设施、高科技产业的建设，另一方面也要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设，由此来看，财政通过自身的体制改革来理顺各级政府对产业发展的作用关系，从而真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的又一重要实践特色。  

⑶ 实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出市场经济中经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国的经济背景，采取一系列积极性或平衡性财政政策，是买方市场下财政职能的实现所面临的新课题。  

⑷ 努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，也是财政职能边界在实践中所必需的扩大和深化。  

   （三）从财政运行层次把握财政基本理论  

    1、财政运行受财政本质的制约与财政职能的作用  

  所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、分税制、财政政策等财政运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。财政运行实际上是财政本质和财政职能直接或间接对政府具体财政活动所做出的外延界定，首先，国家分配的财政本质从性质上决定了我国的财政运行必须以政府为主体，这就要求为了强化政府的财政主体能力，必须进行包括分税制在内的一系列财政管理体制改革。同时，由于我国的国家利益与人民利益是一致的，强调国家分配的财政本质也就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征。其次，从体系建设上，财政职能的一般决定了财政运行机制的主要框架，而财政职能在我国的实践特色则进一步构划出财政运行的有效作用边界。因此，沿着财政本质   财政职能   财政运行这条主线，财政分配关系的内在逻辑逐步展开，并最终体现到建设有中国特色的社会主义市场经济的实践中，对新时期财政体系的构建确立了基本规定性。  

2、财政运行的其他制约因素  

财政本质与职能属于财政运行的内在制约因素，而财政运行作为体现政府与市场相互作用的一套机制，必然也会受到众多外在因素的制约。首先，我国目前的经济社会背景决定了哪些是财政运行的重点环节。我国目前正处在从粗放型到集约型经济增长的重要阶段，开始出现经济周期、买方市场、就业不足等一系列新的经济现象，这样，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段的内在作用机制，使政府财力能够流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。其次，政府地位的转变决定了财政运行的重要地位。建设社会主义市场经济就是要打破原有计划经济条件下政府包揽一切的局面，政府的职能将主要定位于弥补市场失灵与增进市场效率。因此，作为政府实施经济职能的体现机制，财政运行也必须重新加以定位，既要把涵盖的范围从某些竞争性领域退出，又要采取强化自身效率的措施，如进行费改税以增强政府的收入吸取能力。另外，市场应作为资源配置主体的地位确定，决定了财政运行必须能够产生出有效的“公共产品或劳务”，即符合中国特色市场经济的公共产品或劳务，如利用财政手段间接优化中小企业和民营企业的融资环境，可以培植合格的市场个体，有利于体制转轨，因此就是有效的“公共劳务”。  

3、对财政运行“公共性”的认识与比较  

在市场经济条件下，政府的地位决定了财政运行要涉及消费、生产和分配三个方面，而其“公共性”则体现为： ① 对消费品的公共提供，即政府向消费者免费提品和服务； ② 公共生产，即以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政事业单位和企业； ③ 收入再分配，这既可通过公共提供和公共生产来完成，又可以由政府强制地进行收入转移。作为与市场经济相适应的财政运行机制，其“公共性”是市场经济赋予的基本性质。而我国当前的财政运行由于同社会主义市场经济相联系，所以其“公共性”也具有了特有的内涵。  

就西方财政运行来看，一方面市场经济决定了它具有一般意义上的“公共性”，即必须为市场提供公共产品或劳务，另一方面私人资本的剥削性又决定了西方财政运行必须同资本主义制度相一致，这是其“公共性”的特殊，最终，其财政运行所体现的就是资本主义的“公共性”。而就我国来说，一方面建设社会主义市场经济决定了财政运行的“公共性”具有一般市场经济下的特征，即为多种所有制形式提供“一视同仁”的服务，另一方面公有制为主体确定了我国市场经济的社会主义性质，这样，从总体上讲，以整个市场为服务对象的财政运行便具有了社会主义的“公共性”，二者相结合，便形成了我国财政具有中国特色的“公共性”内涵。因此，不断强化我国财政有中国特色的“公共性”，将成为从财政理论到实践，从财政运行进而讨论中国财政体系构建的关键联系环节。  

   （四）“中国特色公共财政”的提出  

  

  中国特色公共财政  

  

        

 财政职能一般  

  

   “公共性”一般  

     

财政职能  

  

财政运行  

  

财政本质  

  

财政职能特殊  

  

“公共性”特殊 

  

建设有中国特色的社会主义市场经济 

  

                 

                              图一  

   

篇8

关键词：公共财政，减贫，财政职能

从绝对的生存贫困到相对的发展贫困，“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧”，据此可以确立三个层次的减贫目标，一是要解决贫困人口的生存问题；二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件；三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集，所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此，各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政，我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于，同其他宏观减贫手段相比，公共财政的减贫能力最强，可发挥作用的工具最多，而其他减贫手段均不能够独立运用，必须在公共财政的辅助下才能产生效果，所以，减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。

一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据

研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

(一)政府与市场的关系定位

贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。

(二)公共财政减贫的理论依据

发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。

二、公共财政的减贫职能分析

根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。

(一)公共财政职能的减贫取向。

资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。

收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。

经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。

(二)公共财政减贫的职能优势

公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。

首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。

其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。

最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通

可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。

三、公共财政减贫的实践经验

世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。

(一)发展中国家的减贫经验

发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。

20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。

(二)发达国家的减贫经验

“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。

社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。

地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。

四、我国公共财政减贫的政策思路

国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。

(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。

(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。

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关键词：财政现象；财政基础；教学

收稿日期：2013-06-21

作者简介：窦伟（1969- ），女，河南省学生资助管理中心会计师，研究方向为教育扶贫政策、家庭经济困难学生资助。

财政是国家凭借政治权力为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行的集中性分配。财政的“集中性分配”实质上是一种分配，财政分配的目的是为了满足社会的公共需要。这是理论界对财政现象公认的总结和概括。对财政的认识、理解并参与其中是每个公民享有社会权利、承担社会义务的前提，也是每个公民追求幸福和安宁的重要保证。然而，要想充分认识、理解财政的概念及实质，对于社会认知薄弱的学生来讲绝非易事。如果说财政的概念是抽象的，那么财政现象却是具体、生动、丰富的，不仅有维护天下安澜的国防建设、保障公民素质的基础教育等财政支出，还有企业与个人依法纳税等财政收入。可以说财政现象在我们的生活中随处可见。所以，财政基础课教学应该从财政现象入手，尤其是发生在学生身边的种种财政现象，利用学生比较擅长的具象思维，达到事半功倍的效果。

一、现象导入

从20世纪90年代中期开始，中等职业教育就实行了有条件的免学费政策。2005年，国家决定大力发展职业教育，中等职业教育免学费范围不断扩大，国家助学金制度也在不断地调整完善。从2012年秋季学期起，中央财政将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村学生，同时进一步完善中等职业教育国家助学金制度，将资助对象逐步调整为一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。为此，2012年中央财政安排129.2亿元，其中免学费补助资金80.7亿元、国家助学金48.5亿元，约534万中职学生得到资助，约1244万名中职学生享受免学费政策。目前，我国中等职业教育实行以国家助学金为主，以校内奖学金、工学结合、顶岗实习以及减免学费等为辅的资助政策体系。

二、问题提出

1.为什么国家要向中职教育投入巨资来提供免学费补助资金和完善国家助学金制度？这项巨资来源于何处，能否有保证？

2.国家资助制度实施的关键是什么？

三、教学思路

通过财政现象的导入，教师围绕所提问题，将财政基础知识的基本概念、理论关联起来，提高学生的理解与认知能力。

众所周知，办教育投资大、收益率低、回报时间长，市场经济条件下，单靠市场供给教育产品是不可行的，容易偏离社会成员和经济发展需要的理想状态。同时，教育事业具有强烈的正外部效应，对于整个社会经济的发展和人民物质文化生活水平的提高具有广泛而深远的影响。因而教育所需的投入不能直接按受益原则由单位和个人负担，它应该由国家来负担。中等职业教育是我国教育的重要组成部分，是为国家经济建设提供的生产一线、服务一线高素质技能型人才的教育，具有公益性。目前，国家需要大量高素质的技能型人才来满足社会经济的快速发展，对中等职业教育需要的公共性就显得尤为突出。但从目前中职学校的生源来看，学生绝大多数来自农村家庭或城市困难家庭，所以国家向中职教育投入巨资是为了保证经济建设急需的高素质技能型人才培养不因学生的经济困难而出现问题。显然，政府向学生提供国家资助的举措是在向社会提供公共产品。所谓公共产品，是指政府为满足社会公共需要而向社会公众提供的各种政府活动和公共服务，如国防、行政、普及教育、卫生保健、环境保护等。要知道社会需求是无限的，国家的可分配资源是有限的，要解决两者之间的矛盾，国家要根据不同时期政府公共服务的重点，调节资源在公共需要之间的配置，力求公共资源配置的最优化。中职教育的国家资助政策，反映了国家以经济建设为中心和政府以建立和谐社会为己任，是教育服务于社会和教育财政走向公平的内在诉求，它充分体现了财政的资源配置职能和收入分配职能。财政的这种公共性是公共财政的根本职责。综上，公共财政是政府向市场活动提供无差别的、一视同仁的服务，具有弥补“市场失灵”和非盈利性的特征。此外，公共财政还是法制化的财政。公共财政法制化的特征主要指在市场经济中政府直接从事的活动，也必须受到法律的约束和规范。公共财政“依靠国家权力，强制参与社会产品分配”实际上是依靠法律程序来完成的。财政分配是财政收入与支出的统一过程。也正是公共财政的法制化，政府收支活动才能够顺利进行。财政收入是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和，包括税收、政府非税收入、债务收入以及政府间转移等收入。国家的这些收入都必须严格按照相应的法定程序来进行。例如：财政收入90%以上都来自税收，对纳税人、税率、减税免税、课税对象、纳税期限、违章处理等国家都有严格的法律规定。财政收入的目的是确保财政支出，对中职的国家资助所需的巨资来源于强有力的国家财政收入，它不仅能保证学生免费入学，还能保证符合条件的学生助学金足额按时发放。国家财政这种将筹集起来的资金进行分配和使用，以满足经济建设和各项事业发展的需要，就是财政支出或叫做公共支出。财政支出按照不同的标准，可以进行不同的分类。例如：从2007年我国财政支出开始采用按支出功能的分类方法，设置类、款、项三级科目，分别为17类、170多款、800项来反映政府职能活动以及政府为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作。不管什么形式的财政支出，都能够凸显公共财政的特点。具体到国家资助政策，《关于扩大中等职业教育免学费政策范围 进一步完善国家助学金制度的意见》以及《河南省中等职业学校国家助学金管理办法》等文件都对资助对象、资助范围、资助金额、发放方式与时间等进行了明确规定。这些恰恰是确保国家资助制度实施的关键。

一般来讲，学生对国家政策、社会形势等宏观事物不是十分关注，但对他们的切身利益却十分敏感。在公共财政的教学中，老师除了诱导与分析，还可以组织学生深刻学习国家资助制度的有关文件，一方面，让学生从中发现更多的财政现象。如《河南省中等职业学校国家助学金管理办法》的第七条规定：国家助学金补助资金由中央和地方财政按6∶4比例分担。通过此条规定，可以向学生进一步介绍我国分税制财政管理体制的相关内容。另一方面，通过文件学习使学生进一步掌握财政活动常识，解决学生的有关问题。如了解到上中职学校可以享受每生每年1500元资助标准，学生往往从入学开始就惦记着这笔“巨款”，变着法的问老师这笔款项何时发？学习了这份文件，学生除了解国家助学金的性质、范围、资助对象评选与审定等内容外，还会明白国家助学金是预算下达，国家助学金拨付是有一定的财政支出程序的，其结余资金有严格的管理要求等。这样，学生的认知就扩展到对财政预算的认识。财政预算是政府的基本财政计划，是指政府编制的年度财政收入和支出的计划。既然是计划，其实施就需要一个过程；既然是政府的计划，其信用度是不容置疑的。懂得这些财政常识，学生就不会为助学金是否发、何时发而焦虑。

因此，单从中职国家资助制度导入教学，就可将财政基础知识中的社会公共需要、公共产品、公共财政、财政支出、财政收入、财政预算等关键词有机结合起来，立体生动地向学生展示公共财政的特点与作用。其实，围绕学生学习生活的财政现象还很多，譬如近年政府向中职学校不断增加的实训设施设备投入，郑州市在校学生每年只需缴纳30元就可享受保额高达100000元的城镇居民医疗保险等。财政现象可谓随处可见，只是学生受其阅历、认知所限往往“视而不见”，因此财政基础课教学的职责就是培养学生拥有一双善于发现财政现象的眼睛，用财政基础知识来正确认识社会，做明事达理的高素质技能型人才。

总之，有别于其他以工作过程为导向的实务性学科，中职财政基础课教学目的是在学生了解和掌握财政基础知识的基础上，提高学生的社会认知能力。在实际的教学过程中，教师若能从学生生活中具体的财政现象入手，善于引导和启发学生进行思考、探索、讨论，是提高中职财政基础课教学效果的关键所在。

篇10

关键词：国家实物储备马克思社会再生产理论国家分配论公共财政论

储备，是一种有目的的储存实物资产、金融资产或无形资产的行为，也是对这种有目的的行为和其对象总体的称谓。储备的主体可以是国家、企事业单位或其它经济组织，也可以是个人。储备的对象可以是实物资产、金融资产或其它无形资产。本文研究的对象主要限定于国家储备，即以国家为主体的国家实物（物资）储备，即国家作为后备而储备的粮食、石油及其它实物资源。

马克思社会再生产理论与国家实物储备

商品储备问题是马克思关于再生产理论的一个重要问题，从理论上搞清楚商品储备存在的意义、商品储备产生的原因、商品储备的类型、规模、费用等问题，对进一步研究国家实物储备具有重要的指导意义。

社会再生产包括了生产、交换（流通）、分配、消费四个环节，生产是起点，消费是终点，交换和分配是中介，四个环节分别承担各自不同的经济职能，周而复始。物质产品并不是马上从社会再生产的前一个环节直接进入到下一个环节，中间要经过一定时间的停滞。在生产环节停滞就形成了生产储备，“生产过程和再生产过程的不断进行，要求一定量商品（生产资料）不断处在市场上，也就是形成储备”。生产储备又分为原材料储备和产成品储备，原材料储备是保证生产连续进行的物质条件，是企业主动的存储，产成品储备是生产的结果，是违反企业生产意愿的产品停滞，因为企业总是希望生产出来的产品能够迅速进入市场流通并为其实现剩余价值。产品在交换（流通）环节形成的停滞就形成了流通储备，流通储备是使市场供求关系得以平衡的必要条件，与生产储备一样，流通储备既是正常流通的条件同时也是流通的结果，作为流通条件的储备是商品连续销售的必要，是销售企业主动的存储，“没有商品储备，就没有商品流通”；而作为流通结果的商品储备大多是流通停滞，商品滞销的结果。消费储备一般是指消费者为了应急或者方便而进行的工作生活物资储备。

分配环节发生在交换价值实现之后，最终消费发生之前，在分配与消费环节之间形成的停滞就形成了分配储备，分配储备是没有马上用于消费的资金或物资停滞。由于市场经济以货币价值分配为主，因此分配储备主要以货币形态存在。居民个人把分配所得进行储备就是居民个人储蓄的来源；企业单位的分配储备就形成了企业储蓄；国家把分配所得的财政资金进行储备就形成了财政盈余；国家使用分配所得的财政资金购买物资进行储备就形成了国家物资储备，也可称为国家财政实物储备；国家把外贸所得的国际货币（主要是美元）进行储备就形成了外汇储备。作为发展中国家，财政收入的停滞大多被认为是一种无效浪费，但是坐吃山空不进行适当的储备又会给可持续发展带来危险，国家实物储备是没有马上进入政府投资或者消费而是作为财政后备的财政收入，与财政货币储备、社保基金、外汇储备一起构成财政后备。

根据以上分析，国家实物储备形成于分配环节，来源于国家参与社会再生产分配所得的财政收入，不直接以生产再生产为目的，是暂时或较长时间脱离了生产的后备产品，因此国家物资储备本质上属于财政范畴，也可称为财政实物储备。

国家财政论与国家实物储备

“国家财政论”、“国家分配论”是我国传统财政理论的主要流派之一，在对财政本质问题的研究方面，其区别于其他财政思想与观点的最具特色之处，当数它以国家学说为依据，通过层层“剥笋”式的剖析，以财政活动满足国家职能的需要作为理论研究的起点，揭示出财政与国家之间所存在的本质联系。

国家分配论认为财政的本质是社会主义国家财政的本质……是无产阶级的国家为实现其职能，并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收人的分配所形成的一种分配关系，简称为以国家为主体的分配关系或财政分配关系。

国家财政理论虽然没有专门论述储备问题，但是它的理论体系对于储备理论的研究具有很重要的指导意义。在自然经济以粮食为主体的实物分配年代，实物储备的财政属性很容易理解，当时的国家无偿参与粮食等物资的实物分配从而形成了实物储备，“皇粮国税”说的就是以粮纳税，金文中的“贮”字，代表了地租与赋税双重含义，体现了租赋合一性质，当时的财政收入主要以粮食储备的形式存在；在实物分配与货币分配共存的年代，粮食储备来源的另一个重要环节是财政资金政府采购，当时的“国库”由“粮仓”和“钱仓”两部分组成；在市场经济条件下，国家不再掌握各种物资，国民收入分配不再直接分配实物，而是以货币分配为主，财政收入体现为货币价值形态，国家储备、财政收入主要以货币形式存在，财政占有了货币资金后，将一部分资金形成储备基金，通过商品采购获得所需实物（物资），形成了国家物资储备。

因此，从国家财政的角度看，国家实物储备的本质是以国家为主体的分配和实物积累关系，是国家为了实现其稳定和发展的职能而进行的后备性保险性实物积累，是国家财政的实物组成部分。由财政资金建立，是财政资金中停滞的部分，它与以货币形态体现的财政收入一样，是国家财政储备的实物形式，是国民财富的重要组成部分，有时甚至比货币更重要。

公共财政理论与国家实物储备

实物储备不仅在自然经济和封建经济中具有重要的作用，人类进入市场经济，实物储备依然发挥其独特的作用。在公共财政理论的基础上研究国家实物储备对建立市场经济条件下的国家物资储备体制有重要的指导意义。

（一）市场失灵与公共财政

市场失灵主要包括以下几种类型：

1.资源配置失灵。公共产品提供。公共产品具有供给（所有权）上的非竞争性和消费上的非排它性，使得每一个消费者都不愿意主动向生产者支付对价，也不愿意主动表露需求，于是就出现了“免费搭车”、“公地悲剧”，最后就出现了消费者不愿意表露需求，不愿意支付对价，追求利润最大化生产者不愿意提品，游离于公共产品之外，人人都无车可搭的局面，因此单靠市场难以有效提供公共产品。自然垄断和资本垄断。亚当•斯密描绘了一个完全竞争市场蓝图，“这种看不见的手的作用通常是同一切市场模式中最熟悉的模式，即完全竞争的模式联系在一起的……完全兑争的市场体制是完全分散的体制，有许许多多决策者在生产每种产品和劳务，除了在价格上做些微小的变动外，他们之中任何一个人都不能对价格发生显著的影响”。但是，在现实的全球化的市场经济中，自然垄断没有消失，大量卡特尔组织依然存在，资本垄断日益猖獗，在石油、矿产资源等至关重要原材料领域，大量金融资本涌入大宗商品市场并操纵价格，使得大宗商品的市场价格不再由市场供求双方决定，而是由金融寡头决定。由于交易价格经常大幅偏离帕累托最优的市场均衡价格，社会总福利受到损害。外部性。外部性是比公共产品含义更广泛的一个概念。所谓外部性是指由于外部性的存在，私人经济活动因生产成本上升而受损或因从他人处受益而得到额外利润，由于未将这些外部影响计入市场交易的成本价格之中，从而扭曲了市场机制。外部性可分为外部经济（正外部性）和外部不经济（负外部性），公共产品可被视为具有正外部性的“私人”物品，提供正外部性的行为人没有得到应有的收益，于是有了“公地悲剧”，市场机制无能为力。2.收入分配失灵。私有财产的继承制度使每个人的初始票赋悬殊，市场分配“优胜劣汰、按劳取酬”的标准看似公平高效却带来了贫富差距不断扩大，形成穷者越穷、富者越富的“马太效应”。即使在市场作用发挥得很好的地方，市场分配也很难实现对弱势群体的保护和社会公平。如果单凭市场分配而不加以适当的调控，将会引起社会经济的不稳定。

3.稳定性失灵。市场经济自身无法避免经济波动和经济周期，而市场经济下的企业和个人的顺周期理往往导致“合成谬误”，进而加剧周期的波动。在经济繁荣时期，市场前景看好，企业盲目扩大投资，个人增加消费，进而引发经济过热，通货膨胀，直至形成泡沫经济。一旦生产过剩、经济衰退，企业削减产量，个人减少支出，市场进一步萎缩，通货紧缩，经济更加萧条，甚至导致经济危机。在这种情况下，单靠市场机制的力量很难走出经济危机，因此需要政府进行宏观调控。

（二）国家实物储备的公共产品的属性分析

公共产品的存在是导致市场失灵的重要原因之一，它为政府干预和调节经济提供了重要依据。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》（1954年）一文中给出了公共产品的两个本质特征：供给上的非排他性和消费上的非竞争性。供给上（所有权上）的非排他性指的是公共产品的拥有不会形成对他人的排斥，消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响他人对这一公共产品的同时消费，消费者之间不存在冲突，即增加额外一个人消费其边际成本为零。

市场中的生产者为了追逐利润最大化，必然尽量降低原材料和产成品的库存，更不会主动储备与生产和经营无关的物资。由此决定了承担着国防建设、赈灾备荒和宏观调控所需的国家实物储备领域存在着市场失灵，需要由政府来提供，或者政府颁布法律强制企业承担部分义务储备。国家储备的物资，从供给上看，具有非排他性；从消费上看，具有非竞争性。国家实物储备所提供的稳定应急服务，使全体国内公民受益，个人也无法拒绝服务，政府也无法排除拒绝付费的个人。政府进行物资储备，需要花费公共财政资金，储备不足可能在需要时造成社会危害，而规模过大也会增加公共财政负担，降低公共财政效率。由此可见，国家物资储备具备了典型的公共产品的属性，且按照作用和目的的不同可以分为纯公共品，如国防安全、赈灾备荒为目的的战备后备物资和半公共品，如以经济安全为目的的经济调控物资。

国家物资储备的公共产品属性还体现在国家储备的物资不受商品流通规律的制约和支配。商品流通要求加快商品周转，尽量压缩商品库存，以提高经济效益。但国家储备的物资一般不要求周转快，有些战略性资源还必须长期储存，尽量多储。国家储备的物资的多少是国家实力的体现。

（三）国家商品储备的公共财政职能

国家商品储备既然是“公共产品”并由政府提供，它就成为财政支出的一部分，是政府实施财政支出政策的重要工具之一，理应体现财政的基本职能：

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改革开放20年来，我国财政管理体制发生了重大变化。但在计划经济条件下形成的国家财政收入制度几经改革仍不完善，财政支出制度的基本框架始终未被触动。改革现行的财政管理制度，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政，不能不成为当前和今后财政改革与发展的主题。

（一）财政收入制度不完善

1978年以来，我国财政收入制度历经改革，初步形成了符合社会主义市场经济发展要求的收入体系。突出的标志：一是国家与企业的分配关系初步理顺，收入稳定增长的机制正在形成；二是中央与地方的财政分配关系有了新的发展，各级政府的宏观调控能力有所增强；三是财政法规建设取得了突破性进展，依法行政成效显著；四是国家财政理财空间有了新的拓宽，财政资金的运行效率进一步提高。但是，我们注意到财政收入制度上还存在着许多不合理、不完善、不规范的问题。主要表现为：

1.大量的非税收入依然游离于预算之外。

分配关系扭曲，分配秩序混乱，愈来愈多的部门直接参与收入分配，各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。在目前政府收入格局中，实际上形成了非规范性政府收入与规范性预算收入并存的局面。非规范性政府收入的来源基本上是各种各样、形形的政府收费，非规范性的政府收入又大大多于规范性的政府收入。于是，税费并存，税费并重，费挤税，甚至税费倒挂的现象十分严重。

2.税收的公平原则没有严格贯彻。

目前贯彻税收公平原则，完善税制的任务还很艰巨，表现为：亟待清理和调整一些过渡性的税收优惠政策，减少和取消一次性、临时性税收减免措施，逐步缩小地区性优惠税率政策，统一按产业、行业制定优惠政策；税收优惠方式单一，缺乏多样化的模式，税收杠杆对国民经济的调节作用发挥不够；税政与征管的关系尚未理顺，税收立法工作薄弱，税法监督职能发挥不够，税收征管手段落后的局面亟待加强；所得税制和财产税制尚不适应市场经济条件下对政府有效解决社会发展公平目标的要求。

3.国有资产经营收入严重流失。

目前规范政府与国有企业的分配关系，必须解决好政府缺乏支持国有企业制度创新的必要财力与国有企业改革存在大量国有资产流失的矛盾。为解决国有资产流失严重问题，迫切需要尽快建立国有资产经营预算，将国有企业改制过程中的国有资产变现收入集中起来，并适当集中一部分国家资源收入，专门用于支持国有企业改革过程中的结构调整、解困、再就业工程，以及支持基础设施建设，这是规范财政收入制度的一项重要内容，也是未来中国公共财政收入制度的一个重要组成部分。

4.国家宏观税率明显偏低。

国民经济所有制结构已经发生了很大变化，但财政收入结构却没有及时适应这一变化，非国有经济的税收流失和竞争上的非公平等问题还没有有效解决。分税制改革不可能一步到位，它是在承认地方原有利益和局限于现有预算内收入的思路上进行的调整，不可能从根本上解决财政收入总量上“两个比重”过低的矛盾，尤其中央财政收入占全国财政收入比重过低的矛盾，直接影响着中央政府对国民经济实施有效的宏观调控。解决财政收入“两个比重”过低的矛盾，强化中央政府的宏观调控能力，仍是摆在我们面前刻不容缓的任务。

5.存在着中央与地方事权、财权错位的矛盾。

分税制的财政体制确立以来，财政统收局面被打破，地方“分权”格局得到有效抑制，中央与地方因分税制而明确了收入范围，财政收入明显增长。然而，如何理顺分配关系，在财政体制上进一步规范中央与地方的事权和财权，解决事权与财权交叉、错位的矛盾，缓解支出压力，将财政从“吃饭”财政中解放出来，真正发挥财政政策宏观调控功能，是当前和今后财政体制改革面临的一项重要任务。

（二）财政支出制度不完善。

计划经济条件下，政府在社会资源配置中起基础性作用，与之相适应为履行政府职能提供资金的国家财政职能自然覆盖了社会经济生活的各个方面。随着改革开放，市场成为社会资源配置的主体，政府的职能已转向市场失灵和市场残缺的公共服务领域。然而，国家财政支出制度没有相应改变，仍然是计划经济条件下的统支格局，存在的突出问题是：

1.财政支出供给范围过宽。

我国现行财政支出范围不仅包括公共安全、公共机构、公共服务等项支出，而且还包括大量竞争性领域的开支。如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金、安排企业生产建设性支出等。其结果是应该由财政管的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，加剧了财政收支的矛盾。

2.预算编制方法粗放。

我国财政支出管理方式基本上是粗放型的，预算编制方法落后。目前我国支出预算编制方法主要采用“基数法”，即新年度的支出预算在上年支出基础上考虑下年度新的增支因素后确定，这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则。采用“基数法”编制预算，对基数不分析，只分析新的增支因素，预算编制过粗，预算的透明度不够，公众无法对支出安排进行有效的监督，公开化原则也无法体现。

3.转移支付制度不规范。

1994年我国进行财税体制改革后，形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的初期转移支付模式。这种模式的转移支付是以基数法为依据，不尽科学、合理，也不够规范。1995年财政部为进一步完善分税制财政体制，设计并实施了《过渡期转移支付办法》，这个办法对于改革传统的以基数法为依据的转移支付是一个积极的尝试，初步改变了我国转移支付的决定机制和分配方式。但它在方法上仍然存在着一定的缺陷，同时分配中人为的政策性调整因素仍然比较大。因此，为了从根本上解决我国各级政府间财政关系中存在的问题，我们有必要建立起一套规范的转移支付制度，实现中央对地方转移支付资金公平、公正、公开分配和各地区公共服务的均等化。

4.预算支出效率低下。

一是重复购置、盲目购置、随意购置的现象相当普遍，造成资源的严重浪费；二是不按预算目标使用预算资金，挪用、挤占现象严重，影响了国家预定支出计划的落实；三是采购资金使用缺乏透明度，产生腐败现象。

二、确立中国公共财政的基本目标和基本职能

中国公共财政的基本目标是：

——调整经济关系。按照社会主义市场经济规律的客观要求，调整政府与市场关系，中央与地方的关系，政府与企业的关系，政府与居民的关系，形成公共财政的基本制度框架。

——建立收入稳定增长的运行机制。中期目标是：财政收入占 gdp比重由目前的11.5％提高15 ％；长期目标是：2010 年前，财政收入占gdp比重提高到20％以上。

——财政资金使用效益明显提高。通过财政支出管理方式的改革，建立合理的支出结构，缓解收支矛盾，基本保证公共支出的资金需要，最大限度地减少资金浪费。

——消灭财政赤字，实现财政收支稳定平衡。力争三到五年时间，将现有的财政赤字压缩50％，2010年以前基本实现财政收支平衡。

由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着繁重的领导经济改革即经济体制创新和促进经济增长的重任。其中体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。

——支持经济体制创新的职能。

——管理国有资产的职能。

——建立财政投融资管理体系。

——调节收入分配的职能。

——稳定经济和促进经济发展职能。

三、建立中国公共财政收入制度的构想

具体包括两个方面的内容：

（一）界定公共收入的范围。

我国公共收入范围主要包括：税收收入；规费罚没收入；出售、转让公产收入；基金收入；捐赠收入；公债收入。

（二）收入制度的创新。

具体内容包括一是实行税费改革；二是完善税制的改革；三是建立国有资产经营预算。

建立公共财政，必须建立一个能充分体现公平与效率相结合的税收制度。所得税有利于体现国民具有纳税义务，有利于调节收入，个人所得税一般实行超额累进制，有利于体现高收入阶层多纳税、低收入阶层少纳税的公平原则。随着各国社会保障制度的建设，保障税成为一个规模较大的税种，有利于政府承担的社会强制保险的实施。这一主体税种向现代直接税的转变是现代社会发展的需要。在我国完善税制的最终目标，是要逐步从以流转税为主体税种的税收制度向以所得税为主体税种（或流转税与所得税并重）的税收制度转变。

目前，在税法建设方面，还需加快各项税收法规的制定和出台，推进税法的规范化建设。尤其统一内外资企业所得税，有利于体现国民待遇原则，也有利于促进市场的公平竞争，优化市场环境。

税费改革的目标就是要彻底规范税收与收费的范围，理顺政府的收入行为。通过界定政府公共收入的范围来界定政府征税与收费的范围，对现有的行政事业性收费和政府性基金进行清理和甄别，坚决取缔一切不合理、不合法的收费；将大部分收费基金改为税收；将体现权利与义务对等关系的收费按市场经济原则转变经营性收费；对继续保留下来的各种规费，实行规范化管理。

建立国有资产经营预算，其目标是将国有企业改制过程中的国有资产变现收入集中起来，并适当集中一部分国有资源收入，专门用于支持国有企业改革过程中的结构调整、解困、再就业工程，以及支持基础设施建设，使之成为公共财政收入制度的重要组成部分。

四、建立中国公共财政支出制度的构想

（一）公共支出范围的界定。

公共财政的支出范围主要包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等。

（二）公共支出的供给方式。

对“纯粹公共品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担。因此，军队和政府机关兴办的公司、企业和多种经营等创收活动应推向社会，交给市场。这类公共支出主要有国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等。

对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则。在市场经济体制下，这类支出具有一定的市场化程度，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社会效益的方面由政府负担。如对教育，政府应保证最低供给。充分保证义务教育和负担其他政府公立学校的建设，对义务教育之外的其他各种教育，在充分市场化的基础上，依据财力给予一定的补助，尤其保证低收入家庭的子女能够接受高等教育。在社会保障制度中，政府应随其覆盖范围财力的增加而逐步转向全民，并提供最低保障，其他部分应由社会、个人共同承担。对公共卫生、环境保护、广播电影电视支出，首先使其市场化，政府只为其提供正常运作所需的最低水平的资金供给，大部分资金应由这些部门按提供服务的数量和质量，通过向用户收费来解决。

对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可以通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。

（三）公共支出制度的创新。

在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出零基预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一帐户等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政收入两个比重降低以及财政转移支付制度规范化运行的问题。

根据预算改革的方向与目标，设想用三至五年左右的时间对国家预算支出制度进行六大改革：（1）调整财政支出范围。（2）改革预算编制方法，推行零基预算，强化预算约束。（3 ）建立规范化转移支付制度，实现公共服务的均等化。（4）实行政府采购制度， 提高资金使用效益。（5）改革国库管理体制，实行国库单一帐户， 确保各项改革目标的实现。（6）全面推行财政管理手段现代化，实行“金财”工程。

五、建立中国公共财政政策的运行与控制系统

目前，在财政政策的运用上，为切实防范金融风险，刺激经济增长，政府实施了更加积极的财政政策，实行了反周期的操作，未来世界经济形势的走势以及我国经济的稳定，亟待形成一套反应敏捷、措施得当的宏观政策专家决策系统。

从规范财政政策的运行来看，构造财政政策的执行运作系统，应该包含以下几个方面的工作：

（一）首先依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态。通过指标显示的警戒级次，为有效地制定和调整政策提供依据。

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关键词：公共财政；西部地区；；基础教育；教育均衡

1 公共财政中的教育公平

教育公平是教育的一种基本价值观念与准则，是实现社会公平的伟大工具，也是人类一直追求实现的美好理想。教育公平是公平在教育领域的体现，教育平等性要素主要包括三层含义：第一，教育权利的平等；二是参与教育活动的机会均等；第三，教育结果均等。

政府必须提供公共物品和服务的基本职能，决定了公共财政必然成为其维持社会公平的有力支柱。在服务型的政府中，公共财政应当"取之于民，用之于民"，需要在法律的保障和强制力下，以税收为主要形式将公民让渡的部分私人资源集合为公共资源，而后遵循差异原则，能动地进行公共资源再分配，达到社会均衡、公平。

2 西部地区基础教育的公共财政投入分析

2.1 公共财政性教育经费在各级各类教育中的投资结构不均衡

在财政预算内的教育经费支出中，地方财政占绝大部分，而中央财政占比较小，且中央财政预算内教育经费大部分投向了高等教育，中等教育获得的中央财政预算内教育经费很少，义务教育得到中央财政的资金支持也不多。中央财政预算内经费对高等教育和基础教育的投入比例失衡，对义务教育的投入主要集中在地方政府。由于西部地区的经济发展水平原本就与中部、东部地区有较大差距，再加上中央财政预算经费对高等教育的高比例投入，导致了西部诸多地方政府对基础教育的投入远远超过了实际财政能力，难以保证实现义务教育"一个也不能少"的目标。

2.2 公共财政在基础教育内部的各类型投资中不均衡

根据舒尔茨人力资本理论的观点，通过教育投资而形成的人力资本所产生的收益远远大于其它物质资本投资所产生的收益。国内外诸多学者也研究证明，在发达地区，对高等投资而形成的人力资本所产生的收益是各级教育中最大的，与之相反的是，在欠发达地区，对基础教育投资而形成的人力资本所产生的收益在各级教育中最大。但现实的情况是，由于通过教育投资而产生的人力资本收益具有投资期长、见效慢的特点，地方政府受到GDP政绩观的影响，更愿意将有限的基础教育资金投入到投资期短、见效快的学校基础建设施中。加之西部诸多地方财政性收入本身就低，投入到教育中的经费也就更低。

2.3 公共财政对城市和农村教育经费投入不均衡

教育资金投入不均衡的另一个表现是城乡教育经费投资失衡，重城市、轻农村的现象极为突出，教育投资的城乡差别甚至达百倍以上。从硬件配套设施来看，有些西部地区的城市重点中学配套设施齐备且豪华，而相当多西部农村中小学则教育资源严重短缺，有些小学甚至连基本的桌椅都配备不齐。从软件的配套设施来看，城乡间的师资差别则更为严重。经济发展水平决定教育发展的速度和规模，而教育发展的速度和规模又反过来制约着地区经济的发展。农村教育基础薄弱，投资总量的缺口大是阻碍西部地区农村基础教育公平的瓶颈。

3 对策及建议

要改变目前西部地区基础教育不公平的现实困境，必须从公共财政角度入手，通过对西部地区基础教育财政投入出现的偏差进行修正，恢复公共财政应有的天平作用，才能实现西部地区的基础教育公平。

3.1 不断增加教育投入总量

教育与经济具有很强的互动性。教育发展水平决定了经济发展的速度，经济发展的速度又反过来决定教育发展的水平。西部财政性教育经费投入不足，从而严重制约着基础教育的公平，要改变这种状况，从长远来说是发展经济，通过发展经济为教育提供雄厚的物质基础。从公共财政的支出而言，不仅要提高财政性教育经费占地方GDP的比重，更重要的是要提高财政性教育经费的绝对量，在财政支出结构中真正体现教育优先发展的方针政策。

3.2 优化教育投资结构

首先，从政府的责任来说，义务教育作为一种公共产品，不应存在区域间和城乡间的差别，这种不应该存在的差别不仅体现在硬件设施上，更体现在软件设施中，这是公共政府的责任；其次，从教育投资的收益来看，欠发达地区基础教育投资所产生的收益是各级教育中最大的，而且发展中国家的教育投资回报率要高于发达国家。基于以上，各级政府要明确基础教育优先发展原则，把投资的重点放在基础教育上，努力提高基础教育学生的生均教育经费和教育事业费。

3.3 实施转移支付倾斜

由于西部地区经济发展程度低，教育基础薄，底子浅，财政收入能力有限，且支出的需求较高。中央政府需要平衡东、中、西部教育条件，尤其是基础教育条件来保证所有社会成员均有平等、同等享有基础教育的权利。为此，一是要加大一般性中央财政的一般性转移支付力度，向向西部地区进行转移支付，弥补西部地区财政性教育经费的缺口；另一方面，面向西部地区建立专项教育财政转移支付制度，重点解决办学、教学条件的改善等问题。

参考文献：

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商品储备问题是马克思关于再生产理论的一个重要问题，从理论上搞清楚商品储备存在的意义、商品储备产生的原因、商品储备的类型、规模、费用等问题，对进一步研究国家实物储备具有重要的指导意义。

社会再生产包括了生产、交换（流通）、分配、消费四个环节，生产是起点，消费是终点，交换和分配是中介，四个环节分别承担各自不同的经济职能，周而复始。物质产品并不是马上从社会再生产的前一个环节直接进入到下一个环节，中间要经过一定时间的停滞。在生产环节停滞就形成了生产储备，“生产过程和再生产过程的不断进行，要求一定量商品（生产资料）不断处在市场上，也就是形成储备”。生产储备又分为原材料储备和产成品储备，原材料储备是保证生产连续进行的物质条件，是企业主动的存储，产成品储备是生产的结果，是违反企业生产意愿的产品停滞，因为企业总是希望生产出来的产品能够迅速进入市场流通并为其实现剩余价值。产品在交换（流通）环节形成的停滞就形成了流通储备，流通储备是使市场供求关系得以平衡的必要条件，与生产储备一样，流通储备既是正常流通的条件同时也是流通的结果，作为流通条件的储备是商品连续销售的必要，是销售企业主动的存储，“没有商品储备，就没有商品流通”；而作为流通结果的商品储备大多是流通停滞，商品滞销的结果。消费储备一般是指消费者为了应急或者方便而进行的工作生活物资储备。

分配环节发生在交换价值实现之后，最终消费发生之前，在分配与消费环节之间形成的停滞就形成了分配储备，分配储备是没有马上用于消费的资金或物资停滞。由于市场经济以货币价值分配为主，因此分配储备主要以货币形态存在。居民个人把分配所得进行储备就是居民个人储蓄的来源；企业单位的分配储备就形成了企业储蓄；国家把分配所得的财政资金进行储备就形成了财政盈余；国家使用分配所得的财政资金购买物资进行储备就形成了国家物资储备，也可称为国家财政实物储备；国家把外贸所得的国际货币（主要是美元）进行储备就形成了外汇储备。作为发展中国家，财政收入的停滞大多被认为是一种无效浪费，但是坐吃山空不进行适当的储备又会给可持续发展带来危险，国家实物储备是没有马上进入政府投资或者消费而是作为财政后备的财政收入，与财政货币储备、社保基金、外汇储备一起构成财政后备。

根据以上分析，国家实物储备形成于分配环节，来源于国家参与社会再生产分配所得的财政收入，不直接以生产再生产为目的，是暂时或较长时间脱离了生产的后备产品，因此国家物资储备本质上属于财政范畴，也可称为财政实物储备。

国家财政论与国家实物储备

“国家财政论”、“国家分配论”是我国传统财政理论的主要流派之一，在对财政本质问题的研究方面，其区别于其他财政思想与观点的最具特色之处，当数它以国家学说为依据，通过层层“剥笋”式的剖析，以财政活动满足国家职能的需要作为理论研究的起点，揭示出财政与国家之间所存在的本质联系。

国家分配论认为财政的本质是社会主义国家财政的本质……是无产阶级的国家为实现其职能，并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收人的分配所形成的一种分配关系，简称为以国家为主体的分配关系或财政分配关系。

国家财政理论虽然没有专门论述储备问题，但是它的理论体系对于储备理论的研究具有很重要的指导意义。在自然经济以粮食为主体的实物分配年代，实物储备的财政属性很容易理解，当时的国家无偿参与粮食等物资的实物分配从而形成了实物储备，“皇粮国税”说的就是以粮纳税，金文中的“贮”字，代表了地租与赋税双重含义，体现了租赋合一性质，当时的财政收入主要以粮食储备的形式存在；在实物分配与货币分配共存的年代，粮食储备来源的另一个重要环节是财政资金政府采购，当时的“国库”由“粮仓”和“钱仓”两部分组成；在市场经济条件下，国家不再掌握各种物资，国民收入分配不再直接分配实物，而是以货币分配为主，财政收入体现为货币价值形态，国家储备、财政收入主要以货币形式存在，财政占有了货币资金后，将一部分资金形成储备基金，通过商品采购获得所需实物（物资），形成了国家物资储备。

因此，从国家财政的角度看，国家实物储备的本质是以国家为主体的分配和实物积累关系，是国家为了实现其稳定和发展的职能而进行的后备性保险性实物积累，是国家财政的实物组成部分。由财政资金建立，是财政资金中停滞的部分，它与以货币形态体现的财政收入一样，是国家财政储备的实物形式，是国民财富的重要组成部分，有时甚至比货币更重要。

公共财政理论与国家实物储备

实物储备不仅在自然经济和封建经济中具有重要的作用，人类进入市场经济，实物储备依然发挥其独特的作用。在公共财政理论的基础上研究国家实物储备对建立市场经济条件下的国家物资储备体制有重要的指导意义。（一）市场失灵与公共财政

市场失灵主要包括以下几种类型：

1.资源配置失灵。公共产品提供。公共产品具有供给（所有权）上的非竞争性和消费上的非排它性，使得每一个消费者都不愿意主动向生产者支付对价，也不愿意主动表露需求，于是就出现了“免费搭车”、“公地悲剧”，最后就出现了消费者不愿意表露需求，不愿意支付对价，追求利润最大化生产者不愿意提品，游离于公共产品之外，人人都无车可搭的局面，因此单靠市场难以有效提供公共产品。自然垄断和资本垄断。亚当•斯密描绘了一个完全竞争市场蓝图，“这种看不见的手的作用通常是同一切市场模式中最熟悉的模式，即完全竞争的模式联系在一起的……完全兑争的市场体制是完全分散的体制，有许许多多决策者在生产每种产品和劳务，除了在价格上做些微小的变动外，他们之中任何一个人都不能对价格发生显著的影响”。但是，在现实的全球化的市场经济中，自然垄断没有消失，大量卡特尔组织依然存在，资本垄断日益猖獗，在石油、矿产资源等至关重要原材料领域，大量金融资本涌入大宗商品市场并操纵价格，使得大宗商品的市场价格不再由市场供求双方决定，而是由金融寡头决定。由于交易价格经常大幅偏离帕累托最优的市场均衡价格，社会总福利受到损害。外部性。外部性是比公共产品含义更广泛的一个概念。所谓外部性是指由于外部性的存在，私人经济活动因生产成本上升而受损或因从他人处受益而得到额外利润，由于未将这些外部影响计入市场交易的成本价格之中，从而扭曲了市场机制。外部性可分为外部经济（正外部性）和外部不经济（负外部性），公共产品可被视为具有正外部性的“私人”物品，提供正外部性的行为人没有得到应有的收益，于是有了“公地悲剧”，市场机制无能为力。

2.收入分配失灵。私有财产的继承制度使每个人的初始票赋悬殊，市场分配“优胜劣汰、按劳取酬”的标准看似公平高效却带来了贫富差距不断扩大，形成穷者越穷、富者越富的“马太效应”。即使在市场作用发挥得很好的地方，市场分配也很难实现对弱势群体的保护和社会公平。如果单凭市场分配而不加以适当的调控，将会引起社会经济的不稳定。

3.稳定性失灵。市场经济自身无法避免经济波动和经济周期，而市场经济下的企业和个人的顺周期理往往导致“合成谬误”，进而加剧周期的波动。在经济繁荣时期，市场前景看好，企业盲目扩大投资，个人增加消费，进而引发经济过热，通货膨胀，直至形成泡沫经济。一旦生产过剩、经济衰退，企业削减产量，个人减少支出，市场进一步萎缩，通货紧缩，经济更加萧条，甚至导致经济危机。在这种情况下，单靠市场机制的力量很难走出经济危机，因此需要政府进行宏观调控。

（二）国家实物储备的公共产品的属性分析

公共产品的存在是导致市场失灵的重要原因之一，它为政府干预和调节经济提供了重要依据。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》（1954年）一文中给出了公共产品的两个本质特征：供给上的非排他性和消费上的非竞争性。供给上（所有权上）的非排他性指的是公共产品的拥有不会形成对他人的排斥，消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响他人对这一公共产品的同时消费，消费者之间不存在冲突，即增加额外一个人消费其边际成本为零。

市场中的生产者为了追逐利润最大化，必然尽量降低原材料和产成品的库存，更不会主动储备与生产和经营无关的物资。由此决定了承担着国防建设、赈灾备荒和宏观调控所需的国家实物储备领域存在着市场失灵，需要由政府来提供，或者政府颁布法律强制企业承担部分义务储备。国家储备的物资，从供给上看，具有非排他性；从消费上看，具有非竞争性。国家实物储备所提供的稳定应急服务，使全体国内公民受益，个人也无法拒绝服务，政府也无法排除拒绝付费的个人。政府进行物资储备，需要花费公共财政资金，储备不足可能在需要时造成社会危害，而规模过大也会增加公共财政负担，降低公共财政效率。由此可见，国家物资储备具备了典型的公共产品的属性，且按照作用和目的的不同可以分为纯公共品，如国防安全、赈灾备荒为目的的战备后备物资和半公共品，如以经济安全为目的的经济调控物资。

国家物资储备的公共产品属性还体现在国家储备的物资不受商品流通规律的制约和支配。商品流通要求加快商品周转，尽量压缩商品库存，以提高经济效益。但国家储备的物资一般不要求周转快，有些战略性资源还必须长期储存，尽量多储。国家储备的物资的多少是国家实力的体现。

（三）国家商品储备的公共财政职能

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关键词：公共财政 财政框架 财政监督 对策

一、引言

传统的财政监督主要指的是国家的相关权力机关、政府机构以及专业的审计机构对财政资金的结构以及使用规模进行合法的监督和管理。监督范围可以涉及到财政相关的内部业务部门规章制度、财政性资金以及工作流程。随着社会经济的发展，如何提高相应的财政资金安全性、对应的财政支出效益并且防止来自各方的风险冲击成为我国财政相关部门当前研究的重点。本文试从实际出发，结合当前财政监督的具体工作探讨基于公共财政框架下的财政监督的相关问题，并对应提出自己的观点和建议，为相关研究抛砖引玉。

二、财政监督的含义和本质

相关文献指出，财政监督主要指的是通过对财政收支的管理活动、各项事业的督促以及检查，在实践中贯彻国家的相关政策提高财政资源的使用效益。其表现的具体形式有日常监督、事前和事后监督。因此，财政监督的本质在于经济稳定、收入分配以及资源配置三个主要方面，其在实践中也是财政职能手段的重要保障，这也是相关研究为何将其分为财政基本职能与职能手段进行分析。另一方面，研究的对象也可以有国民经济与资金使用，研究的财政监督目标也有多各方面，例如防止失误、评估状态以及制约不良等等。

总之，财政监督的目的在于挖掘实践中财政工作的不足以及偏差，并且能够有效防止风险出现，通过制度规范相应的行为，预防是监督的根本目标。

三、当前公共财政的财政监督现状

公共框架的主要特点在于：一是公共财政是一种市场缺陷的国家弥补手段；二是公众对国家财政的制约与监督；三是为现实市场提供公共服务。这三个主要特点也决定了公共财政在解决社会对公共产品需求以及经济活动中的错位上有着独特的作用。正因为如此，公共财政的改革重点也主要有以下三方面，首先是对预算编制的方法进行改革。财政预算编制是全面反映单位部门收支的关键所在，改革预算编制目的在于对分散的预算进行统一，提高预算的完整性；其次，明确相应的财政职能定位并提高财政资源的利用率。当前的主要手段是通过编制预算并且建立国库集中首付的相关制度进行制度的规范化；最后，通过建立相关的社会保障制度，财政支出制度的相应改进和规范化可以促进经济发展。因此，社会保障机制和体系的建立是社会财政框架实施的又一个重点。

虽然，我国当前在公共财政的监督管理工作上已经日益成熟，但是还是存在着不少可以改进的地方。这些不足也成为了现实工作的限制性因素。主要集中体现在以下几方面：一是财政监督的相关制度不够规范和齐全。监督的方式无法适应实际工作，并且对于市场经济的发展无法起到促进的作用；二是财政监督工作的相关理论研究不够成熟，财政监督管理的观念比较陈旧无法与时俱进。这种理论的缺失直接导致公共财政框架下的财政监督难于持续进步；三是公共框架下的财政监督相应的法律无法同步发展，法制不够强，无法统一规范。这点将使得整个公共框架下的财政监督工作效率低下，无法起到有效的监督效果，无法适应经济体制的发展和进步。特别是当前经济发展的多样化导致的财政结构多样化，财政监督工作如果不再进行相应的改进和提升，工作更是举步维艰，效率低下。

四、相关的建议和对策

综上所述，公共财政监督管理是一项复杂的系统工程，在实践过程中必须根据实际情况具体问题具体分析，结合实际工作经验此次仅从几点提出一些探讨，为相关研究抛砖引玉。

（一）加强财政监督理论研究

理论是实践的基础。我国公共财政监督起步较慢，虽然随着社会主义市场经济的发展在结合我国国情的前提下参考了不少国外的优秀经验，但是自主研究的还比较少。这也客观导致我国在公共财政监督的研究上相对薄弱。而作为一项持久且具有较大影响力的政府行为，公共财政监督管理工作必须在基础理论、理论创新以及实践政策上能够有长足的发展，通过理论指导实践，并且在实践过程中不断推陈出新，提高公共财政管理监督的观念，为实践做好智力支持。因此，应当鼓励高等院校、社会研究机构对相应的理论研究进行探索，支持其理论结合实践，积极分析相应的实践问题，为解决问题多提宝贵意见。通过百家齐鸣也可以提高财政监督管理工作的观念。

（二）加强财政监督的地位

财政监督在当前的公共财政框架中主要的作用在于保障，这种保障性质也使得市场经济监督管理中财政监督处于基础位置。而实践中由于财政监督理论的不够成熟导致财政监督的主要工作多是对政府财政部门的预算监督以及决策，失去应有的基础性和必要性。这直接导致财政监督在市场经济的发展中无法直接受重视，在具体财政工作中无法发挥效益。因此，提高财政监督在市场经济中的基础地位显得十分有必要。在实践中应当充分发挥群众监督的理论，并且结合理论创新将财政监督的工作方位不断扩大，提高群众财政监督的意识并鼓励其参与到公共财政监督的实践工作中来。对于基层财政经济的促进作用是公共财政监督的基础性体现，这需要着力于提高财政监督的透明性和实际性，并且在实践中针对财政监督的工作性质脱离原来简单的财政决策与预算的宏观监督等方式，向多样化、具体化发展，提高全面基础功能。

（三）提高财政监督工作水平

财政监督管理团队是公共财政监督工作的核心，也是实现公共财政监督有效性的重要保障，因此提高财政监督工作水平是当前财政监督工作的重要环节。当前财政监督工作人员的在职培训较少，自我发挥余地不多，影响整体财政监督工作的实效性，要提高公共财政监督的力度首先就必须加强财政监督队伍的素质建设并且创新相应的工作管理方式提高财政监督队伍的整体质量和工作水平。财政监督工作的队伍建设可以通过对专业人员进行集中培训，吸取国内外优秀的培训管理经验，并且加强队伍的政治思想建设，提高整体团队的责任心和积极性，促进财政监督工作效率的提高。特别是当前计算机网络技术的发展，运用信息化监督手段也是财政监督团队必须熟练掌握的。

（四）加强财政监督的法制建设

如上所述，随着社会经济的发展，企业多样化的同时也带来了财政监督的多样化。因此在市场经济发展的过程中迫切需要法制的支撑和保障，财政监督也不例外。公共财政监督必须加强相应的法制建设，保证监督的工作效率的同时也要有成熟可靠的法律保障。实践中，注意提高财政监督与法制的紧密结合，并且根据相应的财政法规建设有效的法律体系需要，出台相应的财政监督管理法律法规。在监督检查过程中结合财政法律法规加强法制力度，对违法行为进行严肃处理，积极主动规范企业、单位的相关财政行为，也为法制建设提供实践经验。

五、结束语

公共财政监督是当前财政监督的一个大方向，也是一个复杂的系统工程，其既要求财政监督有相应的理论支撑，也需要有监督团队良好的素养，更需要有相应的法律法规的支持和规范。本文浅析了基于公共财政框架的财政监督的现状，并结合实际工作经验提出了几点探讨，为相关研究提供一个参考。

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