简述职业危害的预防措施精选(十四篇)

篇1

危害特征鉴定是对识别出的职业有害因素造成的危害进行描述分析。可从已知毒物数据库、职业卫生标准等渠道获取有害物质的特性和对健康危害的资料，需考虑接触职业有害因素的个体情况，如年龄、性别、健康状况等。在现场数据充分时，建立接触浓度（强度）－反应关系，进行剂量－反应评估，建立有害因素的健康效应谱，从而确定职业危险因素的危害程度和范围，推算出不引起有害效应的最大接触量水平。

接触风险评估

目前，国际上不同国家职业接触风险评估的基本理论是相似的，均以危害程度分级、接触分级和发生概率为基础，评价方法一般分为定性、定量与半定量等。考虑到日常工作的可操作性，我们采用了较为简单的半定量改进型的作业条件危险性评价法（MES）评价法进行接触风险评估。对接触不同有害因素的接触方式、接触人数、接触时间、接触频率、防护设备、管理措施等进行全面评估，分析现有接触水平的职业病危害风险。我们还根据职业卫生实际工作的情况，将个别分值对应的内容作了适当调整，得出了MES评价法分值表（表1）。

在控制措施方面，除应急措施外，在加入防护用品的使用和降低作业环境有害物质浓度的情况下，符合了职业卫生方面新需要的安全措施及保护效果。在可能的后果中，10分值在原来对应的职业相关病症中没有内容，我们加入了有职业病或接触有害因素导致的死亡，强调了职业有害因素所引起的最严重的后果；8分值对应的内容中加入了1人罹患职业病；4分值对应的为出现观察对象，在职业病发生的最初阶段起到了警示作用。

风险程度分级

结合作业场所卫生工程防护措施情况及调查获取的有关资料，根据职业卫生MES评价法分值表，来计算作业场所的风险程度R＝MES，公式中，M表示控制措施状态，E表示接触频率，S表示可能后果。对多个作业场所、多种危害因素的评价时，R＝max（Mij×Eij×Sij），从第i个作业场所第j个危险因素的危险级别中选出最大值作为该地点的R值。判断S值时，应考虑两种或两种以上有害因素共同作用于同一器官、系统或具有相同的毒性作用或已知这些物质可产生相加作用的情况。风险程度分级和对应的优先控制顺序及行动见表2。考虑到职业病对家庭和社会的影响，且10分值对应的后果发生率一般较低，我们将风险等级为Ⅰ所对应的R值由MES评价法原来的＞180调整为＞150。

危险度特征分析

综合上述4个阶段的结论，分析了职业有害因素对人体危害的性质和大小，估计出了接触人群职业性健康损害的发生率，并说明各阶段的不确定因素（如认识水平、技术水平、流调资料不足等），为企业开展职业有害因素危险度管理提供了依据。职业卫生工作人员提出职业性有害因素的可接受水平，并提出管理和控制危害的合理化建议。企业管理者应综合考虑危险度评定结果、企业经济效益及技术水平，对危险度进行利益权衡和决策分析，制定相应的控制管理措施，按照危害程度考虑消除后减轻这些风险所需的防护措施，使其降低到可承受的水平。

职业接触风险评估应用实例

以某实木家具企业的作业场所为例，选取6个典型的有害因素作业场所，简述职业接触风险评估的过程及对应的风险程度分级。见表3、表4。

讨论

我们采用半定量MES评价法进行了职业接触风险评估，能够评价多种有害因素共存的职业环境，其计算过程简明易懂，分值的设定和对应的内容能够满足日常职业卫生工作的需求，依据分值确定的风险等级明确，对于基层职业卫生工作人员来说有较强的可操作性。此方法的局限性是不能准确地计算出健康损害的程度及得出确切的概率。它的结论是风险的优先顺序及所采取的必要措施，应由职业卫生工作人员分析其结论，并最终提出职业病预防控制措施和建议。

已有的研究表明，风险评估可以应用于职业卫生的各方面工作，如建设项目职业病危害预评价和控制效果评价。通过风险评估，职业卫生工作人员可以得出全面反映作业场所职业有害因素风险水平的结论，提出具有针对性的风险管理措施。在某实木家具企业评估实例的应用中，不同工作地点的风险等级均适当得到体现，企业可以根据优先控制顺序采取相应的行动。这也证实了此方法能够广泛地应用于不同企业的多种工作场所和工艺过程。

篇2

《正己烷职业危害防护导则》

解读

正己烷具有高挥发性和良好的脱脂性，常作为除污清洗剂（如白电油等）的主要组分，在电子（尤其是手机制造业）、五金、印刷、制鞋和油漆等行业得到广泛应用。正己烷具有蓄积作用，可经呼吸道和皮肤等多种途径进入人体。工作场所通风不良、缺乏个人防护、超时劳动等不良作业条件，会引起职业性慢性正己烷中毒，损害劳动者周围神经系统，甚至造成四肢瘫痪，常呈群发性中毒事件出现。该病发病隐匿且缓慢，类似“风湿病”表现而易被误诊，治疗与康复期长达两三年之久，既给劳动者带来极大的伤害，也给企业造成经济损失。

我国虽已制定了正己烷工作场所的职业接触限值和职业病诊断标准，也颁布了一系列指导用人单位改善工作场所条件的规范，为中小微企业控制正己烷职业危害发挥了一定的作用，但尚无针对正己烷职业防护的指导细则，因此制定《正己烷职业危害防护导则》。

该导则的内容包含正己烷职业危害防护的基本要求、职业接触的危害识别与风险评估、风险控制、应急处理与救援等。该导则适用于存在正己烷职业接触的用人单位，也适用于职业卫生监督管理部门与职业卫生技术服务机构。

《珠宝玉石加工行业职业危害预防控制指南》解读

近年来，珠宝玉石（以下简称“宝石”）加工行业在一些发展中国家和地区得到了大力的发展，宝石加工行业的职业危害预防控制得到国际劳工组织、世界卫生组织、各国政府有关部门以及宝石加工行业的广泛关注。

宝石加工行业从业人员主要接触的职业病危害因素是粉尘、噪声和化学毒物，以粉尘职业病危害为主。目前，国内外尚未有可以遵循的职业危害预防控制指南。为了预防珠宝玉石加工行业的职业危害、保护工人健康，特研究制定《宝石加工行业职业危害预防控制指南》。

本《指南》明确规定了宝石加工场所的基本职业卫生要求、职业病危害因素识别及预防控制、职业病防治工作的评估。适用于存在宝石加工工作场所（包括选石、切石、打磨、雕刻、冲胚、打孔、抛光、熔炉和化镀等作业）的用人单位；不适用于宝石开采，或宝石作为工业制造业用途的用人单位，但其可参照本指南有关条款做好职业病危害预防控制工作。

本《指南》有7个章节内容和4个附录。“用人单位基本职业卫生要求”章节内容是依照国家现行的法律法规、标准规范编制的，简明扼要地为用人单位列出了履行企业职业卫生管理工作应当开展的工作内容。“宝石加工行业职业病危害因素识别”章节内容是帮助用人单位识别工作场所存在的职业病危害因素。所列的职业病危害因素在不同规模的企业是不一样的，用人单位可根据实际情况来识别。“职业病危害因素预防控制”章节内容根据生产工艺流程，对不同的工作岗位提出了简易、可行、易操作、有效的预防控制措施，用人单位应当按照要求组织实施。“职业病防治工作评估” 章节内容是帮助用人单位正确评估职业病危害因素预防控制措施实施效果。用人单位可结合本单位的实际情况，合理确定评估内容和重点。在生产设备上安装局部排风罩是宝石加工企业最有效的预防控制粉尘危害的措施，应当按照本《指南》附录D正确安装局部排风罩。

本《指南》是落实《职业病防治法》，预防控制职业病的重要配套标准，将有助于强化宝石加工行业用人单位责任，从源头上全面掌握预防控制宝石加工行业工作场所各种主要职业病危害因素，建立符合职业卫生标准和劳动条件的工作场所，以有效预防和遏制宝石加工行业职业病危害事故的发生。

《血中1，2-二氯乙烷的气相色谱-质谱测定方法》解读

篇3

关键词：石油；天然气；勘探开发；应急预案；安全管理

中图分类号： P618 文献标识码： A 文章编号：

0 引言

《安全生产法》颁布实施后，尤其是发生“12．23”特大井喷事故后，各油田企业高度重视应急预案的编制工作，这项工作已经较普遍地开展，目前油、气勘探开发应急预的编制与应急管理都还存在某些问题，主要表现在：

(1)应急预案编制前，缺乏对潜在危险的风险分析和危害识别，尤其对一些设施复杂的重大危险源。

(2)应急预案内容不完善，应急程序不清楚，可操作性不强。一些应急预案缺少应急组织及职责、通讯、物资装备和器材、救护等基本内容。

(3)由于风险分析和危害识别工作不全面，因而评估出应急事故种类不全面。如有的油气生产企业联合站、处理站锅炉压力容器不少，但制定的预案仅有防井喷、防火灾、防油气爆炸、防硫化氢中毒等，没有编制防洪涝、防锅炉压力容器爆炸等应急预案；

(4)安全管理工作不落实，培训和演练少，职工的应急思想认识及应急能力不能满足应急需要。

上述问题反映应急预案未得到落实，一旦发生突发事故，还不能及时组织有效的救援，控制事故的扩大。对此油气勘探开发应急预案的编制及管理等有关问题进行一些探讨是十分必要的。

1 油气勘探开发应急预案编制和安全管理的必要性

(1)编制应急预案是《安全生产法》的要求。《安全生产法》第六十九条明确规定“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织”和“应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转”。石油、天然气勘探开发企业正是危险物品的生产、经营、储存单位，按《安全生产法》的要求必须编制应急预案。

(2)由油气工业生产特点所决定。油气勘探开发具有明显的高温、高压和产品易燃、易爆，生产和施工作业中的危险性比较大，可能导致井喷失控、火灾、爆炸、中毒等重大事故的发生。因受自然环境因素的影响，还有可能遭受台风、洪水、山体滑坡、泥石流等自然灾害，且这类事故多半具有突发性、急迫性，一旦这类事故发生，后果极其严重，可能造成财产的巨大损失和人员的重大伤亡，影响也特别重大。当应急事故发生时能在短时间内组织起有效的抢救，控制事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并加强应急管理。

2 应急预案的定义、编制范围及应遵循的原则和要求

(1)在应急预案编制前，首先应对本企业的危险源进行辩识，再根据危险源的情况来编制应急预案，同时，要与当地政府及外部应急救援服务机构取得联系，进行调查，以取得支持；

(2)应以努力保护人身安全、防止人员伤害为第一目的，同时兼顾设备和环境的保护，尽量减少灾害的损失程度；

(3)应急预案应符合国家法律、法规的规定，不得把事故应急处理预案作为重大危险设施维持安全运行状态的替代措施；

(4)应急预案应有充分的人、财、物的保证；

(5)应急预案应经常检查并修订，以保证防灾减灾措施的科学性和应急设备的先进性。

3． 编制油气勘探开发应急预案的要求

(1)对每一个重大危险源(油气生产关键装置、要害部位和可能发生环境污染事故场所及可能遭受的自然灾害袭击)都应编制一个事故应急处理预案，大型储油罐应做到一罐一案；

(2)企业应对可能发生的重大突发性事故的潜在后果进行评估；对于设施复杂的重大危险源，应充分考虑每一个重大危险源性质、规模以及在紧急情况发生时它们之间可能的相互影响和可能引起的连锁反应；

(3)事故应急处理预案应由企业生产综合部门组织安全、环保、技术、公安、消防、工业卫生、医疗、设备、物资等相关部门制定；

(4)应急预案应结合本企业实际，机构、人员及其职责明确，处理程序简单，步骤明确，措施具体，具有很强的可操作性；尤其是设施复杂的重大危险源更应如此；

(5)应急预案应包括保证有关设施受影响部分的安全规定(如紧急停车等)，同时制定环境污染防治措施；

(6)应急预案应考虑各种特殊情况下配备足够的人员和设施(设备、用品)，以保证应急预案的顺利实施；

(7)企业应保证在事故应急处理预案中现场能采取的措施和决定具有灵活性；

4. 应急预案编制的内容

根据石油行业和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》关于应急预案编制的有关标准及上述应急预案编制的原则和主要要求，油气勘探开发(陆上)应急预案编制的主要内容如下：

(1)编制的目的、原则。明确指出本应急预案编制的目的、原则。如编制井喷失控应急预案的目的是为了在高压油气井井喷失控事故发生后，能在很短的时间内组织起有效的抢救，控制易燃易爆物品及含硫有毒气体的扩散，防止火灾、爆炸事故的发生，并迅速控制住井喷，努力减少人员伤亡及财产损失。其救援原则应是以努力保护人身安全、减少人员伤害为第一目的，同时兼顾设备和环境的保护，尽量减少灾害的损失程度。

(2)生产及施工作业区(或现场)情况概述。主要包括：① 工区地理位置(含地理图)，自然环境、气象资料等；② 装置、设施概况(含平布置图)，工艺流程等；③ 周围地区可提供支援的机构简况，如应急服务机构等。

(3)应急组织机构、人员及其职责。应明确各级应急组织的名称、人员组成及其职责。应急组织分三级进行管理，一、二级单位建立应急指挥中心，三级单位建立应急指挥小组；各级应急指挥中心主任和应急指挥小组组长由相应级别的主要领导担任，成员由相应级别的相关部门负责人组成；各级应急组织应编制相应级别的应急预案，并组织实施；各级应急组织应建立相互联系的应急工作网络图，图中标明各级应急组织名称、有关部门负责人及联系人

员的地址、电话、传真等；应急组织和有关人员应明确各自的职责，包括各级应急指挥机构的指挥和协调职责以及现场的有关应急人员的职责。

(4)应急事故或险情。经过危害辩识后列出本企业或工区内在石油天然气勘探开发中可能遇到的需要进行应急抢险的重大突发事故或险情的种类，以便分别作应急救援方案和应急措施。

(5)应急报告的基本程序。应明确应急事故发生后现场及各级应急组织向上级主管部门报告的基本程序及报告负责人、报告方式、报告内容(包括事故种类、严重程度、报告时限、地点、原因、概况、救援、求救要求等)。

(6)应急预案启动和终止的基本程序。明确事故或险情在什么样的状态下开始启动和终止应急预案，启动和终止应急预案的基本程序、下达指令的负责人及指令下达的具体方式，应急状态解除的人等。如井喷失控一级应急预案的启动，应在高压油气井发生井喷事故、现场经采取措施已无法控制的情况下才启动，发生一般的井涌、井喷，经现场采取措施就能得到控制，就不必启动一、二级应急预案。

(7)各类事故或险情的应急救援方案和应急措施。该项内容应对本企业可能发生的各类重大事故或险情的应急救援方案和应急措施分别进行编制，应包括：① 报警措施。明确报警程序、报警方式、报警人等；② 现场应采取的应急措施。包括在突发事故或险情发生初期现场人员的行为规定，所采取的报警、扑救、消防、逃生、个体防护、人员救护措施以及紧急关断和停止设施设备运行的工艺处理措施及程序等，尽量控制事态扩大；③ 应急救援方案。包括各种事故或险情发生后需要上级应急组织救助的施救方案和具体的应急救援措施(含抢险和救护、其它危险源潜在危险的控制、人员的撤离、危险区的隔离等)；

(8)应急救援设备、器材。

(9)应急培训和演练，提出应急培训和演练计划要求，定期组织演习。

(10)附录，其他需要说明的事项和图表。

4 应急救援设备、器材应急救援设备、器材是进行事故应急救援不可缺少的工具和手段。为了保证应急预案的落实，企业应根据应急预案中各类事故或险情种类所采取的方案和措施配备相应的应急救援器材、设备，这些设备、器材平时就应予以配备。现以含硫高压油气井井喷失控应急事故为例，需要配备的应急救援设备、器材如下：

(1)报警和通讯设备、器材，主要是各种气体监测报警装置和仪器、电话、传真机、无线电通讯等应急通讯设施；

(2)井控装置及液压控制系统，抗硫井口装置和管材，足量的压井材料及相应密度的压井液等；

(3)与油气井压力级别相匹配的压井装备，如压裂车等；

(4)井口装卸及切割用的设备、工具(防爆型)等；

(5)消防设备及器材，如消防车、灭火器、灭火剂、消防水等；

(6)发电机、探照灯、照明车等应急电源及器材；

(7)个体防护用品，如防静电和防火工作服、防毒面具、正压式空气呼吸器、护目镜、耳塞等；

(8)人员救护设施及药品，如救护车、担架及其急救药品；

(9)其他设施和器材，如运输、装卸、拖、铲、挖设备及其他应急器材等。

(8)应急预案的检查。各级应急组织应对应急预案进行定期的检查，其内容包括应急报警和通信系统是否能正常运行，应急事故处理人员能否准时准确到位，各种抢险救护设备(设施)和器材是否齐全、有效，人员撤离措施和步骤是否适宜，相关人员对应急预案是否已掌握，职责是否清楚，对应急程序和措施是否熟悉等。并对检查出的问题进行整改，以确保应急预案的各项应急措施得到真正落实。

参考文献：

[1]中国石油天然气集团公司质量安全环保部．安全监督．北京：石

油工业出版社．2003．

[21中华人民共和国石油天然气行业标准．浅海石油作业安全应急

计划编制要求(SY／6433—1999)．北京：石油工业出版社．2000．

篇4

关键词：生产设备；职业危害；防护措施

1.概述

在进行下料车间生产工艺研究及生产设备选型时，不仅要满足生产的需求，还要贯彻落实《中华人民共和国职业病防治法》及国家的职业安全卫生相关的法律、法规、规范性文件、标准和产业政策的规定，从源头预防和消除职业病危害因素，防治职业病，保护劳动者健康。

2.下料车间工艺布置及主要生产内容组成

下料车间主要由材料预处理区、材料中转区、材料冷加工区、材料热加工区等部分组成。材料预处理区负责去除钢材表面的污锈，材料中转区负责材料在不同区域的中转，材料热加工区负责板材的火焰切割、等离子切割、激光切割，冷加工区负责锯割、剪板及板材、型材的粗加工。主要区域布置见图1。

图1 下料车间平面布置图

3.主要生产设备及存在的职业危害分析

3.1主要生产设备及存在的职业危害

下料车间主要生产设备及存在的职业危害见表1。

表1 下料车间主要设备表

3.2主要职业危害因素影响分析

通过对本项目工艺设备及原辅材料供应情况分析，下料车间存在的主要职业危害危险因素有：机械类伤害、触电伤害、粉尘、毒物危害、弧光、电磁危害、噪声及振动危害等。

3.2.1 机械类伤害

在生产过程中广泛使用起重机、锯床、冲剪压设备等。如果设备故障时检修不当、操作失误、设备缺陷、缺乏良好防护措施等，可能造成操作人员机械伤害。

3.2.2触电伤害

本车间各类用电设备较多，电缆电线密布，若电气线路或电气设备质量不合格、设计及安装不规范、操作不当、保养不善及接地、接零损坏或失效等原因，将会引起电气设备、线路的绝缘性能降低或保护失效，有可能造成漏电，引起触电事故。

3.2.3主要有害物料因素分析

根据对本项目所涉及的物料特性以及生产装置等情况，分析主要有害因素有以下两个方面。

（1）粉尘危害

粉尘是污染作业环境、损害劳动者健康的重要职业性危害因素，可引起多种职业性肺部疾患。下料车间产生的粉尘类型金属尘，长期接触可能导致肺部病变。

（2）毒物化学有害因素

本车间中抛丸、喷漆、烘干一体化机有喷漆作业，在油漆喷涂过程中产生的苯、甲苯、二甲苯等有害混合气体，如设备处理措施或工人防护措施不完善，可能会造成作业人员中毒、窒息。

3.2.4噪声、振动等物理因素危害

在剪床、抛丸机、带锯机、折弯机等各类设备运转时会产生振动、噪声。噪声对人的危害是多方面的，不仅有可能造成职业性耳聋，还会引起其它多种疾病，是不容忽视的一种职业危害。振动不仅影响人体健康，还影响设备安全运行。

4.职业危害防护措施

在进行车间工艺布置时，采用的均为对安全生产无危害的设备，且设备布置满足生产工艺要求和符合安全生产规定，对各类职业危害具体防护措施如下。

4.1机械伤害防护措施

在进行车间平面布置时，合理进行工艺布局，保证设备与相邻设施之间的间距符合安全要求。

根据设备工作特点，设置相应防护罩、防护网、防护栏等安全防护装置，在设备危险部位设置警告标志。生产现场设置相应的安全标志；加强对工装、夹具、和各类压块的检查，发现问题立即更换。定期进行生产设备的安全检测工作；加强特种设备管理，建立相应技术档案；设备日常使用过程中，必须进行点检和交接班检查，并做好相应记录；起重工、行车司机等危险岗位作业人员须经过特种工种培训，考核持证上岗。

4.2电气设计防护措施

设计采用TN-S系统，低压供电的电缆均有可靠的接地；插座回路应设专用PE线及剩余电流保护；一类照明灯具均设置PE线，与相、零线同管敷设。所有建筑物均采用联合接地体，接地电阻小于1Ω。

4.3粉尘、毒物危害、弧光、电磁场危害防护措施

（1）激光及等离子切割机

1） 激光切割机

激光切割机采用了全程数控、全飞行光路和封闭式防护舱技术，起到了很好的防烟尘和光辐射作用，不需要配置通风除尘系统。

2） 数控切割机

本次设计根据等离子切割机规格尺寸，采用全干式切割平台、吹吸式除尘解决方案。干式吹吸式局部机械通风除尘系统，即在切割平台的一侧放置一根滑动吸风道，吸风口放在滑动风道且固定在切割机的一侧可以随切割机来回移动，其动力来自切割机。吹风口同时也固定在切割机另一侧随机移动。吹风口为小轴流风机运转起来形成的送风，吹风机的目的是把远离抽风口的烟尘用一个推力送到离抽风口较近的位置，便于抽走烟尘，当切割平台上部覆盖钢板后在切割平台的下部一吹一吸使切割平台的下部形成一个风道有利于烟尘的抽走，烟尘及有害气体经过设备内滤材处理后排出室外。

（2）抛丸-喷漆-烘干一体化设备

抛丸-喷漆-烘干一体化设备用于板材、型材的预处理，在抛丸过程中，由于抛丸与金属表面的高速撞击，在产生噪声的同时，也会导致被处理材料的剥离和抛丸的破碎而产生大量的粉尘。喷漆过程中，由于油漆中溶剂的挥发，导致作为溶剂的苯系物挥发进入空气中。

本次设计选用的为整体自动化密封式设备，基本无粉尘及漆雾外泄。设备内采用二级除尘措施，初级为XD型旋风除尘，末级为布袋除尘器或滤筒式除尘器的除尘方式，粉尘排放小于100mg /m3，满足国家标准。漆雾过滤装置及有害气体净化装置采用活性炭吸附有害气体。

考虑到抛丸时噪声大的问题，一体化设备设置于独立车间内，减少了噪声对控制人员的影响。

4.4防振动措施

对产生振动的大型设备，采用独立基础，并做减振处理，如设置防振沟。

4.5个人防护措施

个人防护措施是对卫生工程防护措施的补救措施，预防职业危害，除改善工作环境外，加强个人防护也是十分重要的。按照《中华人民共和国职业病防治法》规定：用人单位必须为劳动者提供个人使用的职业病防护用品，个人防护用品必须符合防治职业病的要求。

在噪声强度较大的作业位置应加强工人的个人防护措施，或采取限制操作时间的方法，作为对工程防护措施的补充，尽量缩短作业人员在噪声强度大的工作地点的停留时间，以保护操作人员的健康。

4.6建立良好的制度

除了在车间工艺设计时做好防护措施外，还应该对各项安全措施定期检查，发现问题及时处理，并实行计划维修制度，定期对设备及其配套设施进行检修，保证各类设施处于完好状态；上岗职工应定期体检，并建立职工健康档案；加强对生产现场的职业危害作业点的定期监测，并针对超标的作业点进行治理，为确保员工的安全与健康创造一个良好生产作业环境。

参考文献

[1] 中华人民共和国住房和城乡建设部. GB50187-2012 工业企业总平面设计规范 北京：中国计划出版社，2012

[2] 中华人民共和国卫生部. GBZ1-2010工业企业设计卫生标准 北京：人民卫生出版社，2010

[3] 中华人民共和国 主席令第52号 中华人民共和国职业病防治法 北京：2011

篇5

关键词：危险源； 识别； 评价； 市政工程

职业健康安全管理体系（Occupation　Health　Safety　Management　System.英文简写为“OHSMS”）是20世纪80年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式，它与ISO9000和ISO14000等标准体系一并被称为“后工业化时代的管理方法”。　职业健康安全管理体系产生的主要原因是企业自身发展的要求。随着企业规模扩大和生产集约化程度的提高，对企业的质量管理和经营模式提出了更高的要求。企业必须采用现代化的管理模式，使包括安全生产管理在内的所有生产经营活动科学化、规范化和法制化。

1．OHSMS危险源评价的发展和作用

危险源的国际定义为：可能导致人身伤害或健康损害的根源、状态或行为，或其组合。OHSMS开展安全管理活动最基本的思路是：识别、辩识系统内产品、过程、活动等存在的危险源，采用必要的方法和手段对其存在的风险进行评价，对照法律法规和其他要求等因素确定是否可接受，对其中不可接受的风险确定控制措施，包括对现有的控制措施的评价、确定需要采取进一步措施和新的控制措施，通过实施以控制职业健康安全风险。

1.1　OHSMS危险源评价经历以了下发展阶段：

1）1996年，英国颁布了BS8800《职业健康安全管理体系指南》；

2）1996年，美国工业卫生协会制定了《职业健康安全管理体系》指导性文件；

3）1997年，澳大利亚和新西兰提出了《职业健康安全管理体系原则、体系和支持技术通用指南》草案、日本工业安全卫生协会（JISHA）提出了《职业健康安全管理体系导则》、挪威船级社（DNV）制订了《职业健康安全管理体系认证标准》；

4）1999年，英国标准协会（BSI）、挪威船级社（DNV）等13个组织提出了职业健康安全评价系列（OHSAS）标准，即OHSAS18001《职业健康安全管理体系—规范》、OHSAS18002《职业健康安全管　理体系—实施指南》；

5）1999年10月，原国家经贸委颁布了《职业健康安全管理体系试行标准》；2001年11月12日，国家质量监督检验检疫总局正式颁布了《职业健康安全管理体系　规范》，自2002年1月1日起实施，代码为GB/T28001-2001，属推荐性国家标准。

1.2　企业开展OHSMS标准活动的作用及意义

为企业提高职业健康安全绩效提供了一个科学、有效的管理手段；　有助于推动职业健康安全法规和制度的贯彻执行；使组织的职业健康安全管理由被动强制行为转变为主动自愿行为，提高职业健康安全管理水平；有助于消除贸易壁垒；对企业产生直接和间接的经济效益；将在社会上树立企业良好的品质和形象。

2．市政工程项目常见危险源的识别与评价

在市政工程项目管理中，因其隐蔽性和复杂性，危险源较一般工程更多，存在的形式也很复杂。笔者长期从事市政企业管理和工程现场施工管理工作，结合企业开展OHSMS标准实施的实践，总结市政工程项目常见危险源识别与评价如下：

2．1　辨识危险源时必须考虑的原则。①常规和非常规活动；②所有进入工作场所的人员（包括合同方人员和访问者）的活动；③工作场所的设施（无论由本组织还是由外界所提供）。此外危险源辨识还是一个动态的过程，每当工作场所发生变化（如办公地点搬迁等）设备设施（如新购进一台搅拌机）及工艺（如由原来的合成生产改为来料加工）发生改变时，都要对危险源辨识重新进行辨识。

2．2　识别步骤：a.工作活动分类；b.危险源辨识；c.风险评价；d.评定风险是否可以接受；e.评价和确定需采取的控制措施；f.评审确定控制措施的充分性。

2．3　常见的识别与评价方法。在市政工程项目管理中，常见的识别与评价方法有：询问、交谈；现场观察；查阅有关记录；获取外部信息；工作任务分析等方法。

2．4　通过实践总结的市政工程项目常见危险源。

通过上述原则和识别评价后，一般市政工程企业及涉及市政基本业务的危险源笔者总结如下：

1）大类：物理性危险、有害因素；化学性危险、有害因素；生物性危险、有害因素；心理、生理性危险、有害因素；行为性危险、有害因素；其它危险、有害因素。

2）在实践中的表现方式：触电，如各类用电机械设备；高处坠落，如桥梁工程作业和员的挂篮；物体打击，如张拉预应力筋；机械伤害，如摊铺机运行中，攀登机械；坍塌，如土方作业时基坑支护结构雨水排泄不畅；火灾/爆炸，如土方开挖时遇到管线、煤气管道等；中毒/职业病，如沥青路面施工时未佩戴工作服、手套、鞋等劳保用品；传染病，如临时用工人员有传染病，意外伤害，如露天作业人员雷电时无防范措施；物体打击，如桥梁施工时浇筑水下混凝土结束后，土低于现状地面，未设护栏、安全标志。常见的市政道路、桥梁、给排水工程危险源大约有1000余类，涉及不同的作业部门和岗位，因其复杂性和不确定性，在实践操作中，必须严加防范。

3．市政工程项目风险评价与控制措施的确定

3．1　评价的基本要求。

根据市政工程的特点，依据承包工程的类型、特征、规模及自身管理水平等情况，找出可能存在的危害因素，识别出危险源，并对危险源逐一评价，将其中导致事故发生的可能性较大、且事故发生造成严重后果的危险源定义为重大危险源；对危险源可能出现伤害的范围、性质和时效性，制定消除和控制的技术性措施，且应纳入企业安全管理制度、职工安全教育培训、安全操作规程中。同一个企业因不同的项目和区域、管理人员变化，也会引起危险源数量和内容的改变，因此企业对危险源识别应及时更新，从而提高企业生产的安全性。

3．2　评价方法。

市政工程项目管理中，常见的评价方法有：

1）安全检查表法。事先将检查对象加以分解，将大系统分割成若干小的子系统，以提问或打分的形式，将检查项目列表逐项检查，避免遗漏；常使用于市政工程正常施工阶段的常设性检查。

2）危险指数法。通过评价人员对几种工艺现状及运行的固有属性进行比较计算，确定工艺危险特性重要性大小及是否需要进一步研究；常使用于新技术新工艺新材料带来的危险源风险防范。

3）预先危险分析法。在一项实现系统安全危害分析的初步或初始工作，包括在设计、施工和生产前，首先对系统中存在的危险性类别、出现条件、导致后果进行分析，确定其危险等级，防止危险发展成事故；常使用于市政工程施工前图纸会审与技术交底阶段的分析。

4）故障假设分析法。对系统工艺过程中或操作过程的创造性分析方法，对有关问题进行考虑，任何与工艺安全有关的问题，即使它与之不太相关的问题也要加以讨论，分类记录，以发现假设存在问题条件下的解决方法；常使用于市政工程大型设备进场时的风险评价。

5）危险与可操作性研究（HAZOP）。基本过程是以关键词为引导，找出过程中工艺状态的变化或偏差，然后分析找出偏差原因、后果和对策；本方法侧重要在市政工程工艺部分或操用步骤中，找出各种具体值加以分析，常见于桥梁工程的技术参数分析过程。

6）故障类型和影响分析（FMEA）。根据系统可以划分为子系统、设备和元件特点，按实际需要，将系统进行分割，然后分析积压自可能发生的故障类型及其产生影响，以便采取对策；本方法常使用于在质量和安全通病方面的评价与分析。

7）事故树分析（ETA）。通过描述事故因果关系的有方向的“树”，对各种系统危险性进行识别评价，既适用于定性分析，又能进行定量分析，具有简明、形象化的特点；本方法非常适用于开展市政工程QC活动中，对关联性问题的原因分析。

8）定量风险评价方法。在识别危险源方面，定性和半定量的评估是非常有价值的，在对复杂并存在危险的工业流程等提供决策和依据方面，需要足够的信息，因此必须采用两种相结合的方法。定量分析在市政工程桥梁和隧道施工的危险源识别与评价过程中较为常用。

3．3　OHSMS安全评价报告。

上述根据OHSMS系统进行识别和评价危险源后，形成的工作成果即为安全评价报告，一般有如下内容：1）前言；2）评价项目概况；3）评价程序和方法；4）危险性预先分析；5）危险度和危险指数分析；6）事故分析和重大事故摸拟；7）对策措施和建议；8）结论。

3．4　确定风险控制措施。

安全评价和危险源识别的最终目的，是确定风险控制措施，以其消除非潜在的危险和伤害，市政工程项目管理中，选择控制措施时应考虑下列因素：1）如果可能，完全消除危险源或风险，如用安全品取代危险品；2）如不可能消除，应努力降低风险，如用低压电器；3）可能情况下，使工作适合于人，如考虑人的精神和体能等因素；4）利用技术进步，改善控制措施；5）保护每个工人的措施；6）将技术管理与程序控制结合起来；7）要求引入计划的维护措施；8）在其他控制方案均已考虑后，作为最终手段，使用个人防护用品；9）应急方案的需求；10）预防性测定指标对于监测控制措施是否符合计划要求。在组织上述原因的基础上，结合具体实际情况探索其最适合的风险控制措施十分必要。

3．5　以概率风险评价方法（LEC法）用于基坑开挖的实例说明。

LEC是OHSMS系统中一种简单易行的评价操作人员在具有潜在危险性环境中作业时的危险半定量评价方法，即D=LEC，式中，D为风险值，L发生事故的可能性大小，C为发生事故产生的后果。

以市政工程施工桥梁施工作业中“安装承台未设安全网”这一危险源为例：L事故发生可能性为3-可能但不经常，E危险环境的频繁程度为10-连续暴露，C发生事故产生的后果7-严重重伤；则其D=210，即为高度危险，需要立即整改。

应用LEC法进行评价风险应关注主观因素的影响，三个数值的选择应尽可能符合实际。在进行风险评价时，应对现有风险的控制措施加以考虑，确定现有措施是否使已识别的危险源得到足够控制，这才是识别和评价的根本目的。

搞好市政工程企业和项目的职业健康安全管理工作，需要组织控制下工作的职业健康安全有影响的任何人员都具备相应的能力和意识，实施OHSMS体系，需要组织全体人员参与，因此这要建立在组织的每个成员都意识到积极参与职业健康安全的重要性基础上。一个有可溯源性的管理体系，才能保证充分、适用和有效，有效的体系建立后，关键在于人员的落实，这样才能保证系统运行的健康和不断完善。

参考文献

[1]　2011版职业健康安全管理体系国家标准理解与实施.中国标准出版社，北京：2012.3

[2]　GB/T28002-2011.职业健康安全管理体系实施指南.中国标准出版社，北京：2012.2

篇6

关键词：依职权行政不作为 行政裁量 违法判断标准

引言

2008年由三鹿奶粉所点燃的国产食品安全危机仍让我们心有余悸，在追究无良企业赔偿责任的同时，行政机关的监管不作为国家赔偿责任首次成为学界争议的对象。[1]2009年由食品药品所导致的安全事件依旧来势汹汹。据有关资料显示，仅2009年第一季度，我国有关食品药品安全事件就达到36件，其中问题双黄连注射液致人死亡事故又再次将药品安全行政监管责任推向了风口浪尖。[2]而近年食品药品安全领域所体现出来的监管行政不作为责任也许仅仅是冰山一角，在尹深琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案[3]、孟宪梅等诉广饶县交通局未及时清除道路猪粪致交通事故案[4]等诉讼中，我们不难发现在其他一般行政不作为领域中，由于行政机关未能行使相应职权而产生的国家赔偿纠纷也已经是剑拔弩张。

针对李茂润诉阆中市公安局案，2001年7月22日起施行的最高人民法院法释（2001) 23号的批复指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。www.133229.COm”虽然通过扩大解释可以将不作为赔偿主体公安机关扩大解释为一般行政机关，但是由于该项批复规定较为简单，如同任何简洁立法所面临的任务一样，在将批复运用到实践时自然需要进一步的理解和解释。而此时面临的首要问题就是，当在满足何种条件时，行政机关的行为可以被判定为不履行法定行政职责，从而被认定违法并应当对其不作为行为承担赔偿责任？

本文试从解剖依职权行政不作为赔偿违法判断的困难性人手，以日本依职权行政不作为国家赔偿理论和判例作为分析对象，试图将依职权行政不作为类型化，从而寻找判断依职权行政不作为违法的普适性标准要件。

一、问题的提出：为什么是依职权行政不作为国家赔偿与日本经验？

（一）为什么是依职权行政不作为国家赔偿

依照我国传统行政行为的分类，依据行政行为的构成要件来划分，可以分为依职权行政行为和依声请行政行为。[6]相应行政不作为也可以区分为根据职权而产生的行政不作为以及根据声请而产生的行政不作为。[7]依声请行政不作为的违法要件相对较易判断，即相对人提出申请、声明、要求等后，法律规定的一定期限的经过。以行政许可为例，依据我国《行政许可法》第42条第1款的规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”也就是说，在依声请行政行为的场合，当行政机关超过20日或者30日作出许可决定时，该行政不作为就可以被判定为违法，从而承担相应的赔偿责任。

而与之相对，依职权行政不作为的违法要件则成为了行政不作为国家赔偿问题中的重镇难点。[8]之所以依职权行政不作为国家赔偿难以实现，其难点在于，为确保行政机关在其职权范围内顺利有效地履行其行政权，法律赋予行政机关在作出行为时一定的裁量余地。[9]众所周知，行政裁量权的授予，是立法机关弥补法律规范的形式正义对个案特殊事实回应不足的对策。个案正义的使命，要求行政机关在把握具体法律规范的要件和效果之外，照顾到个案当事人的特殊情况以及作为背景的管制环境和管制政策，形成拉伦兹所言的“眼光流转往返于事实与规范”[10]之间的运作手段。即，在一般情况下行政机关对其是否作出或者怎样作出行政职权具有一定的可掌控性。我国学界对于行政裁量权已经有了一定深度的研究，[11]但是对于行政裁量是否能够类型化、类型化的标准为何、以及对裁量的审查范围和审查密度是否有规律可循等问题却仍然只提供了一个开放的思维空间。[12]上述问题涉及到本文的研究范围时就具体转变为，应采用何种类型划分以及如何设定要件标准，才能够在行政机关具有裁量权的依职权行政不作为赔偿领域判断其不作为行为违法，并应为此承担国家赔偿责任。

（二）为什么是日本经验—理论探讨

此时，我们将视野转向邻国日本。之所以选择日本作为参考对象，主要是基于以下几点考虑。第一，国情的可参照性。上世纪7、80年代，由于日本二战后经济高速发展，企业或者个人出于利益最大化的驱动，有心或者无意频频挑战行政机关的监管领域，而行政机关的监管不力就造成了行政国家赔偿事件的高发。而这正与我国现阶段的国情有一定的相似性。第二，经验的可鉴用性。在日本1969年的亚急性脊椎视觉神经症（スモ冫）案件中，由于日本当局对氯喹药的不当许可，致使11000名患者染病与家属隔离。[13]在旷日持久的集团诉讼中，学理界和司法界对日本当局行政不作为的国家赔偿责任进行了深入的理论讨论和判决实践。第三，行政法体系的可共通性。日本与我国同处于大陆法系国家，在行政法体系上有共同的渊源，虽然日本的国家赔偿法采用民事赔偿体例，但国家作为赔偿主体的特殊性却使得日本的国家赔偿法脱离不了公法烙印，从而在实际上仍使日本国家赔偿法列入行政法体系。

对于国家赔偿中依职权行政不作为违法标准的认定，日本学界众说纷纭。最突出的代表性观点是阿部隆泰教授所主张的危险管理（防止）责任的不作为违法理论。对于行政机关不行使规制权限是否违法的判断标准，阿部教授提出了三要件说：预见可能性、结果避免可能性和对行政机关的期待可能性。[14]

而远藤博也教授是提倡裁量收缩理论的代表性学者。针对行政机关的作为义务，远藤教授认为：“以前，当授予行政机关权限时，原则上行政机关是否行使权限属于行政裁量的范畴。即在一般情况下，包括在灾害防治方面，即使存在行政机关的不作为，该不作为也只能被视为行政裁量的范围，无法判定其违法。只有在例外情况下，即只有当行政不作为缺乏显著合理性时，该不作为行为才能成为违法诉讼的对象。比如最近存在这样的判例，当满足下面四项标准时，该行政不作为能够被判定为违法：(1)明显存在危险，或者行政机关知道或者应当知道会存在危险时；(2)可能会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害；(3)行政机关应当作出措施的内容明确；(4）如果不作出行为，就会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害。在此情况下根据《国家赔偿法》第1条，可以认为该行政机关的裁量权必须收缩，并认定其国家赔偿责任。”[15]同时，远藤教授在对上述危险防止责任的各要件作出分析之后认为，判断权限不行使违法的标准是在对裁量收缩理论进行整理说明之后形成的；即上述所谓标准从根本上而言，都属于裁量收缩理论的一部分。[16]

而宇贺克也教授则重视行政机关根据法律原则所产生的义务，他将不作为的违法标准归纳为四项：被侵害法益的重要性、认识到危险的迫切性、结果避免可能性和期待可能性。宇贺教授特别指出，在判断行政行为是否违法之时，在对通常的法规要件作出列举之后，也要从法理上对作为义务发生的各要件进行严格的判断。[17]对此，村重庆一律师也认为，就算是缺乏实体法根据的行政指导，也应产生法律原则意义上的作为义务。[18]

另外，以下山瑛二教授为代表的学者则认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这唯一一项标准，则行政权限就应当受到限制。下山教授指出：“安全性的问题，从本质上来说，只能构成‘安全性问题’这一独自的领域。假设安全性可以为了医疗药品的有用性而做出牺牲，那么这将会相当危险。指出事物的性质是必须的，效用与安全的问题并不是用简单的‘平衡’理念就可以解决。”[19]

综上，学界对于国家赔偿中依职权行政不作为违法的判断，危险管理责任论、裁量收缩论、法理原则论以及健康权唯一论都一一登场。虽然各项理论所依据的学术背景各不相同，但是每项理论都在其范围内提出了关于行政不作为违法的判断要件。在考察了理论上的解决思路之后，在司法实践中法院又是采取何种要件来判断国家赔偿中的行政不作为是否违法呢？

（三）为什么是日本经验—实践整理

对日本迄今为止所有基于《日本国家赔偿法》第1条第1款[20]而产生的依职权行政不作为国家赔偿判例进行梳理与分类，也许能为我们掌握国家赔偿中行政不作为认定标准的运作现状，提供一些有益的注脚。基于《日本国家赔偿法》而产生的行政机关依职权行政不作为违法而导致国家赔偿的判例一共有26件，详细请参照附于文尾的案件列表。[21]其中，对赔偿责任作出肯定判决的判例有23件，占判决总数的88.4%；对赔偿责任作出否定判决的判例有2件，仅占判决总数的7.7%；在氯喹药害事件判例中，法院对企业的民事赔偿责任作出肯定，而对行政机关的国家赔偿责任作出否定，因此从国家赔偿的视角出发，在此依然将其作为否定赔偿责任的判例进行考量。[22]从对上述各项判例的简单划分可以看出，对于行政机关的不作为行为是否违法的判断，日本绝大多数法院都采取了肯定的态度。也就是说，在上述的多数判决中，法官都认为当行政机关怠于行使其危险管理或者防止损害发生的作为义务时，行政机关就应当对该不作为行为承担责任。与此同时，日本法院判决文书并非只是简单针对案件本身作出判决结果，而是对相关逻辑结构和推理过程都作出了详尽的阐述，而这些真枪实弹的案例和判决书正可以为我国的司法实践提供不可多得的真实脚本。

为使下文的议论可以层次分明地展开，笔者在整理学者理论以及结合法院判决之后，不揣冒昧地在此首先提供一个解释框架。亦即，法院如果认定依职权行政不作为满足以下四项判断标准要件，那就可以认定该不作为违法，同时相应行政机关也应当为此承担国家赔偿责任：(1)行政机关对于损害结果具有预见可能性；(2）行政机关具有避免损害发生的可能性；(3)行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性；(4）受损法益具有重大性。[23]也即，在上述四项要件都满足的前提下，可以认定该行政不作为违法并承担赔偿责任。本文以下四个部分将分别具体解析这些要件的意义。[24]与此同时，在正式进行判例的解读之前，还必须阐明一项前提：即对于依职权行政不作为的司法分类。本文无意在此穷尽有关行政不作为的分类标准和模式，而仅基于判例考量之下，并揣摩法官之意图之后，得出以下不同于前人的分类：亦即将属于食品药品等公害监管不作为的国家赔偿单独列出，其余均归人一般行政不作为的国家赔偿。在下文对于要件的论述中，作者也将顺延法官之判案思路而将二者区别对待，具体事实判断和法律适用过程将在下文予以详述，此处不作赘谈。

二、违法判断标准四要件之一：行政机关对于损害结果具有预见可能性

行政机关对于损害结果具有预见可能性（以下简称预见可能性）是指，行政机关对于危险的发生能够预见，或者具有容易预见的可能性。作为采取危险防止措施的前提，是否能够预见或者可能预见损害的发生是判断行政不作为是否违法的必要条件。

（一）食品药品公害监管不作为—抽象危险的预见可能性

在京都亚急性脊椎视觉神经症案[25]中，法官在判决书中写道：“行政机关对有关医药品制造的许可或者承认，必须在对该医药品的有效性、安全性进行比较和考量之下，根据行政裁量权做出。但是如果当安全性可能影响到国民的生命、健康，从而可能产生不可逆转的重大结果时，并且在当时最高的学问水准和知识水平下，经过慎重缜密的审查仍然对该药品的安全性存在疑惑时，那么该药品的价值就存在质疑，行政机关就完全不存在裁量的余地。”也就是说，当医药品被认为属于危险医药品时，虽然还未出现具体的个例损害或者损害的可能，就应当推定行政机关具有对该医药品可能产生的抽象危险的预见能力，而如果行政机关仍然不采取措施而默许其制造生产时，则法院可以认定行政机关该不作为行为违法。

同样，在水俣病京都事件[26]的判例中，法官判决认定：“对于公害问题，在当时医学、药学的知识下，考虑到社会全体的认识和当时的时代背景，应当可以认定其具有一定的危险性。由于厚生省[27]对水俣病认识以及判断的失误，而未履行与之相对应的措施，这一行为已经超出了行政裁量的范围。”也就是根据当时智知水平，厚生省在能够认定存在发生公害的危险性时，都没有对其本质作出真正的追查，更没有在早期对其作出探知。即在存在预见可能性的情况下却没有作出预见，因此具有保护国民生命健康责任的厚生大臣必须对其行为承担违法责任。

根据上文的判决整理不难发现，法院在食品药品公害领域对行政机关的预见可能性义务要求显然较高。即根据当时社会的通念或者常识，在能够认定存在一般意义上的危险可能时，就要求行政机关应当对此作出预见。而如果在此情况下，行政机关由于没有预见而没有采取措施，则法院仍然认定其不作为行为违法。

为何法官会有如此判断？其意在解决什么问题呢？这就必须提及食品药品监管不作为之特殊性。之所以法官如此泾渭分明地将行政机关对食品药品公害的监管案件从一般行政不作为中分离，主要是基于公害本身的危害性。[28]由于公害一旦产生，就会对人类健康和社会环境造成不可逆转的巨大损害，因此对于公害的预防机制就不得不被要求更为严格。涉及到行政不作为领域，当药品食品等与公害相关的产品可能造成一般意义上的危害结果时，尽管还没有相对应的具体危害结果或者结果倾向，行政机关仍应当对其作出监管。换言之，对于行政机关的预见可能性，并非需要其与具体的被害者或者被害情况相关联，而是被要求为对抽象意义上危险的预见能力。正如森岛昭夫教授就亚急性脊椎视觉神经症诉讼中的预见可能性问题所言：“对于类似于医药品这样需要高度安全性的物品而言，对相关行政行为的不行使是否显著超出预见范围的讨论根本没有产生的必要”。[29]

（二）一般行政不作为—具体危险的预见可能性

而在一般行政不作为领域，司法实务则对行政不作为的违法标准作了不同的解读。在一般情况下，行政机关仅被要求对于具体危险可能产

生预见的能力和权限。即法官必须根据案件当时的事实状况和行政机关的认识程度等来认定行政机关对于该危险是否具有预见的可能性。

在大阪府淡路警察局酒馆伤害事件[30]中，法院在判决中指出：“在认定警察（对犯罪嫌疑人所持的刀具—笔者注）是否具有采取临时保管措施的作为义务时，并不能轻易以危害发生为理由而就此认定警察应具有作为义务。而是应尊重警察根据当时的具体情况，就是否能够预见危害结果的发生以及是否采取必要措施的决定所作出的判断。”

而在大阪悬崖坍塌事件[31]中，法官则对于危险的具体性有了更为明确的表述方式：“作为被告的兵库县行政官员于1965年年中，收到原告关于该悬崖已经出现多处龟裂、随时可能倒塌的报告。并且原告在报告中明确指出，如果县有关部门不采取措施的话，将很可能产生悬崖倒塌的严重危险。由此法院基于该报告，认为可以认定县知事对于危险的发生具有预见的可能性，并应采取有关措施。而由于其没有依据《宅造法》第15、16条颁布对龟裂作出修补的改善命令，就此可以认定其行为违法。”在这一案件中，法官将原告对于悬崖危害的报告作为一项重要的事实加以认证。即由于原告对于危险事实的报告，使得相关行政机关对于该危险结果的产生有了明确具体的认识，并进而产生预见该危害结果的现实可能性。

而对于不设立在宅投票制度事件[32]，法官却通过判定认为行政机关不存在预见可能性。法官在事实认定中指出：“直至1972年末，都没有出现任何有关不设立在宅投票制度是否违宪的判例和学说；在国外的相关制度中，1902年澳大利亚最初创立在宅投票的制度，至1952年美国的一部分州、英国、苏联设置了该项制度，随后荷兰、西德、法国、比利时等国也相继设立在宅投票，但是在此之后将其废止的国家也不在少数。并且，根据美国以及西德的判例，在宅投票并非是居民的一项权利，而是政府作出的一项恩典。”通过对上述历史事实和域外事例的陈述，法院认为在当时情况下，行政机关并不能预见不设立在宅投票制度的行为违反宪法，而对该行为可能造成原告宪法权利损害的结果也自然无法得以预见。由此法院判决行政机关的该项行为合法，并驳回原告要求赔偿的诉讼请求。

（三）小结

通过对于上述判例的总结，我们可以将食品药品公害行政不作为与一般行政不作为中的预见可能性归纳为抽象危险的预见可能性和具体危险的预见可能性。不同于具体危险中明确的受害者以及损害事实，抽象危险只对应于一个笼统的受害群体，甚至只是模糊的损害结果。因此，相对于预见具体危险而言，预见抽象危险的可能性显然较大，也即行政机关能够更容易地预见危险的发生。判例解读的结果在一定程度上印证了佐藤英善教授之前所提出的一项研究结论：“在理解国家赔偿法上的预见可能性时，从行政的权限或者能力角度出发，由于行政机关对于食品药品的危险性的把握力与别的危险相比明显处于优势地位，因此当其运用其权限或者能力仍然无法确定是否安全时，就应当推定这一食品药品具有危险性。即，对于预见可能性而言，食品药品公害赔偿诉讼中的预见可能性是对抽象性危险的预见能力。这一思考方式明显不同于一般情况下的不作为事例（例如警察不行使其规定权限的场合），而是专属于食品药品等公害行政领域的思考方式。这是因为在这一积极行政领域，行政机关必须承担高度的注意义务和安全确保义务。”[33]

三、违法判断标准四要件之二：行政机关具有避免损害发生的可能性

行政机关具有避免损害发生的可能性（以下简称结果避免可能性）是指，行政机关通过行使规制权限而能够容易地避免损害结果的能力。结果避免可能性又可以进一步分为两个层面：第一，必须具有采取适当防治措施的权限；第二，采取的必要防止措施能够和所预见的危险大小相等值。[34]在探讨结果避免可能性时，无法回避的一个概念就是行政机关对其避免能力的证明义务。与预见可能性相似的，在考察结果避免可能性的时候，实务中法院依旧把食品药品等公害领域的不作为从一般不作为中提取出来单独予以讨论。

（一）食品药品公害监管不作为—结果避免可能性的推定

在食品药品公害监管不作为领域中，行政权限的行使被推定具有避免可能性，并且是避免损害结果的唯一可能途径。福冈亚急性脊椎视觉神经症事件[35]中，法官在判决书中对结果避免可能性作出解释：“为实现保证国民生命、健康这一崇高目的，其所监管的医药品必须具有百分之百的安全性，一旦产生医药品可能存在缺陷的怀疑信息时，行政机关就不存在裁量的余地，而必须采取相应对策以避免损害发生。”换言之，在医药监管领域行政机关必须采取一切有效措施，确保医药品的绝对安全。采取何种具体方针固然属于裁量的范围，但是不采取方针而只是用放置和默认的态度是不能够被允许的。

在加乃密米糠油症第三阵事件[36]中，法官就行政机关的结果避免可能性作出如下说明：“当今社会，追求利润已经成为食品制造业的企业伦理，而工厂在其制造工程中，往往大量使用化学合成物质作为添加剂。但是，由于消费者对食品制造加工贩卖的过程无从进行了解，而与此同时，如果食品业一旦发生事故就有爆发大规模损害的可能性，因此食品制造就被要求有绝对的安全性，以确保国民的生命安全和健康。故，一旦食品业存在发生事故的隐患，行政机关就必须采取相应措施避免该事故发生，否则就可认定其不作为行为违法。”

从上述2项判决可以发现，法官在对行政机关是否存在避免损害结果的能力未做实质性考察的基础之上，就单方面认定行政机关能够采取具体的方针避免损害后果的发生。那么为什么法官会做如此推断，其根据又何在呢？笔者认为主要受两方面因素所共同决定。一方面是由现代行政国家的特点所要求。现代行政法的发展已超越了防御功能阶段，而主要要求国家在授益功能、保护功能等方面有所作为。[37]换言之，公民对国家的要求由夜警国家转为福利行政，由消极退出转为积极介入，由传统不作为转为现代作为。由于涉及食品药品的公害一旦发生就会产生大面积不可预测的危险结果，因此必然要求行政机关必须为阻止该危险的发生或者扩大有所作为。而另一方面，在食品药品监督领域中，行政机关的行为又要受公害的特殊性所影响。正如加乃密米糠油症判决书中所揭示的，无论是防止公害的产生还是预防损害结果，普通民众都很难通过自力救济而实现，因此在另一侧面也要求行政机关对此采取相应措施以避免最终损害结果的发生。

（二）一般行政不作为—结果避免可能性的判断

与上述公害领域中法官对于结果避免采取推定态度形成鲜明对比的是，在一般行政不作为的案件中，法院会对行政机关能否避免结果的发生作出事实上的多方认证。在新岛残留炮弹爆炸事件[38]中，法官不仅对行政机关是否存在拆除炮弹的权限作出考量，更基于具体情况对行政机关拆除炮弹的措施和手段进行考察。即行政机关在发现未爆炸炮弹并已预见炮弹危险性的基础之上，“可以采取对岛民进行炮弹类危险性的警告、在发现炮弹的场所散发居民暂时撤离的通知、回收炮弹并将其投入火中引燃、回收炮弹将其发射到海中等措施。”同时法院还对上述措施的可行性和经济性作出评价，认定行政机关具备采取上述措施的技术能力和经济条件。由此法官认定，行政机关在享有结果避免可能性的权限和能力，亦即在能够采取必要措施以防止损害结果发生

的情况下，并没有采取任何预防措施而导致结果的发生，应对该结果承担赔偿责任。

可见对一般意义上的不作为而言，法官在判断该不作为是否违法时，要对相应行政机关的结果避免可能性作出全面的分析，在细致认定各项事实之上，才能得出具有分析意义的肯定或者否定的结论。

（三）小结

由上述二者的对比可以明显得出，在结果避免可能性上，法官对于行政机关能否避免损害的证明义务采取了不同的标准：在公害领域，法官对避免可能性采取推定原则，即并不就具体案件中行政机关的经济条件或者人员配备作出具体的分析认证，而是直接推定其应当具有避免损害结果的能力；而在一般不作为中，法院要根据具体事实衡量行政机关在该案件中是否具有避免结果发生的能力和可能—相关具体事实包括行政机关的经济能力、人员配备、当时所掌握的科学能力、科技水平等—并在对各种具体因素的综合考量下，作出具体的是否能够避免损害结果的结论。远藤博也教授在考察其原因时指出，从各个判例对于国家责任的判断中可以发现，不能将所有的行政不作为行为视为整体而做出笼统的分析和考察。正如远藤教授所言，在结果避免可能性问题上，“当行政机关对损害的发生有积极的推动作用时，较典型的例如在由行政机关作为起因的不作为场合，即行政机关对由于其自身的不注意所引起的后果没有完全进行善后的场合下，避免可能性或者作为前提的结果避免义务的程度就会上升。”[39]即，在食品药品公害中，由于该加害食品或者药品是基于行政机关的许可而得以准予生产销售，因此就可认为行政机关具有避免相应损害的能力。

四、违法判断标准四要件之三：行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性

行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性（以下简称期待可能性）是指，基于社会通念，国民对于行政机关行使权限的行为具有期待，享有信赖。[40]由于行政机关即使有作为的能力，也不可能对于全部的监管行政或者授益行政作出命令或者劝告，因此势必要对其行为顺序或者可能性作出一个一般性的预测，这里的预测就是行政权限行使的期待可能性。如果说结果回避可能性是行政机关能不能做好的问题，那么期待可能性就属于是否做的范畴了。由于权限行使的期待可能性能够决定行政机关采取危险防止措施的机率的高低，因此被认为是国家赔偿法上判断行政不作为是否违法的一项最重要的标准。如果行政机关采取危险防止措施的机率较高，则较易认定行政机关的不作为行为违法；相反，如果行政机关采取防止危险的措施几率较低，则相应的较难得出行政机关的不作为是否违法。需要指出的是，这里的期待可能性并不是指具体被害者对于行政机关行为所产生的期待与否，而是指在一般社会通念之下，社会一般民众对于行政机关在相应情形下的行政行为是否存在可期待性。

而就期待可能性的具体内容，以古城诚教授为代表的学者将其总结为两项要件，即具体而言在一般行政不作为领域，行政机关期待可能性的大小又受到以下两方面的影响。[41]第一，行政机关作出行政行为的成本。即使行政机关防止相关危险的发生在理论上可行，但是也不得不考虑到作出该项行为的成本。换言之，并不是对于所有能够预防的危险而言，民众都对行政机关享有期待可能性的假设，而应该在充分考虑到成本的基础之上考察行政机关是否可能做出相应的行为。这里的成本具体又分为行政机关投入和产出的成本比以及社会整体效益的增减成本比两项。前者是指，行政机关为防止某项危险的发生，必须投人一定的人力和物力。而为了保证有限的行政资源发挥最大的作用，只有当产出大于投入时，作为一个理性的行政机关才有必要行使该项职权。也就是此时才可以对行政机关抱有合理的期待可能性。后者的成本是指，行政机关在采取某项危险防止措施时，不仅要考虑到单项投人与产出，还应该以社会总体作为一项衡量点，只有当该行为能够推进社会整体效益的增加，才能说对于行政机关的行为具有可期待性。第二，被害者是否可以避免该损害。即如果被害者可以通过自力救济实现损害结果的避免，则相应的对于行政机关作为的期待性就应该予以降低。作为一项补充机能，行政机关的危险防止职能只有在受害者无法排除损害时才能发挥其作用，也只有这些情况下期待可能性才有产生的空间。

（一）食品药品公害监管不作为—成本和自力救济的无视

笔者照例首先考量在食品药品等公害领域，法院对于期待可能性的判断。在京都亚急性脊椎视觉神经症诉讼[42]中，法官判决认为“如果厚生省能够早点作出规制，那么也许就能尽可能早地避免亚急性脊椎视觉神经症事件的发生。国民不免就此纷纷指责厚生大臣的不作为行为。”针对该判例，远藤博也教授就期待可能性的问题作出如下论述：“作为一般个人，很难获得有关预见和避免医药品副作用危险的信息，因此在这点上只能依赖于行政机关。并且，由于医药品只有通过行政机关的许可才能够生产，这一特殊性质决定了国民对于行政机关的期待必然存在。”[43]

同样在水俣病关西事件[44]中，判决书中这样陈述：“由于水质保全法其内容涉及众多高度专门技术的事项，并且民众也很少有机会参与到有关水域的制定和水质基准的设定中。而自水俣病于1956年发现以来，海洋污染已经产生了广泛的公众卫生问题，并造成多名患者的死亡。在这一情况下，防止被害的扩大已经成为刻不容缓的严肃事宜，在这一非常事态的危机之下，行政机关必须做出相关措施来保障水俣湾周边住民的生命和身体安全。”

尽管上述两项的判例解读在表述上略有不同，但在内容上可谓基本一致，即对于食品药品公害领域的行政不作为而言，法院并没有事无巨细对上述行政成本或者受害者的自力救济要件作出考量，而直接认定行政机关对该行政行为的作出具有期待可能性。

（二）一般行政不作为—成本和自力救济的考察

与之相对，在筑丰尘肺事件[45]为代表的一般行政不作为领域中，在判断行政机关不作为行为是否违法时，法官在判决书中采取很大篇幅，对于能够防范矿业工人尘肺病的措施一一作了成本分析：矿业工人防尘口罩的配给；在矿山内设置通风管道；无尘或者低尘凿岩机的使用；内燃机中煤烟除去装置的设置；定时洒水装置的配置；甚至对矿业工人就有关尘肺有毒性、有害性知识的教育等。通过分析，法院认为前三项措施（防尘口罩、通风管道以及无尘凿岩机）在理论上和经济上都符合当时社会对于尘肺措施的一般通念，可以认定行政机关没有采取相应措施的行为违法。而剩下措施由于需要行政机关投入大量的资金以及监管人员才能够实现防止尘肺的效果，法官在综合考量之后认定行政机关对其行为具有裁量权。

而在横滨市中学游泳池事故事件[46]中，法官在对被害中学生落水后的自我救济能力作出一系列科学检测和评定之后，认定公立学校负责人[47]的不作为行为违法。

（三）小结

结合上文的判例解读我们不难发现，虽然学者对于期待可能性作出了如此客观的要件描述，但是针对食品药品等公害的监管行政不作为而言，有关期待可能性的两项要件却完全没有出镜亮相，即法官并没有对其作出全面分析或逐一判断其是否相契合。申言之，在公害行政不作为领域，基于公害危险种类特殊性的认识以及被害者无法避免该损害的推论，法院在无须对成本作出考察的基础之下，就可以得出存在期待可能性的结论。而只有在一般行政不作为的场合下，

当考察规制权限行使的期待可能性时，才需要对相关要件逐一考量。

五、违法判断标准四要件之四：受损法益的重要性

学理上认为受损法益的重要性是指，针对国民的生命、身体、健康以及重要的财产存在可能产生的危险。如果被侵害利益只是轻微的经济损失，那么成立义务违反的可能性就相对较小。[48]相对于上述预见可能性、结果避免可能性以及期待可能性三要件中药品食品公害行政不作为与一般行政行为的显著区别而言，二者在重要法益这一层面上并不存在如此显著的分歧。二者都在不同判例中明确指出了当损害对象是生命、身体或者健康时，应当判定行政不作为违法这一观点。

在归属于药品公害领域的东京亚急性脊椎视觉神经症事件[49]中，法官判决认为：“行政裁量权的收缩和后退是指，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限。”而对于食品公害的判例15加乃密米糠油症第三阵事件[50]，法官也表述出了类似观点：“在满足这些条件时，行政机关就不存在裁量的余地，并且负有行使权限的法律上的义务，即该权限不行使具有国家赔偿法上的违法性，尤其是当该权限不行使的被害对象是有关国民的生命、身体、健康。”与之类似，法院在隶属于一般行政不作为的预防接种疫苗祸事件[51]的判决中指出：“虽然《日本宪法》第29条规定了对国民财产权的保障，但是在涉及政策性制约，即对财产权的收用和侵害时，则属于特别牺牲的领域。而作为本案的侵害对象却是国民的生命、身体和健康，对国民的生命权和健康权而言，并不能受到政策的制约，也不能受政府政治性裁量的左右。”

在上文法官的判决后笔者可以总结认为，无论是公害监管不作为领域还是其他行政不作为领域，多数法官在考察法益的重要性时往往只涉及该不作为是否对当事人的生命和身体造成损害，如果造成损害则能够判定行政不作为违法并应当责令其承担赔偿责任。但是相对于学者主张作为重大法益之一重大财产损失，在笔者现今调查的范围内只出现了一例，即上文也有提及的大阪悬崖倒塌案。在大阪悬崖倒塌案[52]中，法官指出：“根据《宅造法》的规定，当涉及到保护国民的生命、财产的目的时，行政机关就有必要行使必要的规制权限。因此虽然知事享有合理的行政裁量权，但是当根据案件事实行政机关必须做出改善或者劝告命令时，行政机关作出的有关不作为的裁量就欠缺显著合理性，应被判断为违法。因此在本案的竹安宅地工事中，兵库县知事未能采纳原告的主张作出劝告、命令等行为，能够认定其欠缺显著的合理性。”在作出上述结论之后，法官又对原告的经济状况，以及受损的土地、房屋、家具等财产作出数额认定，并责令行政机关作出相应的赔偿。

综上，虽然学者对于重大法益的解读定位于生命、身体和重大财产，但是在行政不作为国家赔偿的相关司法实践中对于财产的认定却较为罕见。笔者认为，之所以法律对于重大法益的损害设定赔偿机制，主要是基于这些损害的不可回复性。生命、身体损害的不可回复自然是不言而喻，而对于财产的是否可回复性则很大程度上依存于当事人的具体经济情况。也就是说，该财产是否作为被害者的生活必需品，从而是否会导致被害者基于经济实力而难以回复，会成为重大法益与否的关键性判别要素。而在公害领域，由于被害涉及到食品和药品，因此所造成的损害往往涉及到民众的生命和健康，而一般不会对被害者的生活必需财产造成直接的侵害，因此自然也很难涉及到不可回复财产的损害。

六、结语

最后，让我们回归到中国的法制现状。本文通篇以日本经验为参考对象，正是企图在相似的制度背景之下为我国相应理论构建提供一个可供借鉴之模板。在我国现有行政诉讼和国家赔偿的制度之下，通过法律解释的方式已经可以将依职权行政不作为纳入我国现有的国家赔偿范围。[53]而对依职权行政不作为追究责任的举步维艰正是由于在依职权行政不作为中，行政违法和行政裁量之间那种剪不断理还乱的纠结关系。借鉴日本的行政裁量收缩理论，笔者认为，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，应当依据预见可能性、结果避免可能性、期待可能性以及受损法益重大性的要件对二者进行判断，如果符合上述要件，则行政裁量就不再具有施展的余地，并能够确定不作为违法的赔偿责任。同时，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，还应当将食品药品公害监管不作为与一般行政不作为进行区分，在食品药品公害监管领域对行政机关施以更严格的监管义务，以在最大限度上保障普通公民的合法利益。

诚然，任何生命体在告别母体之后的成长，以及对成熟和完美的无限接近，无不得益于“学”与“习”的本能和技术。汲取原本外在于生命体的信息和知识，是为“学”，将汲取的外在信息和知识植入和内化于生命体自身，是为“习”。而相对而言，“习”较之“学”则更为艰难，因为在植入和内化的过程中可能会出现水土不服甚至抵抗和排斥的问题。而唯有这些问题逐一获致解决，外在的才会真正内化，生命体的阶段性成熟才会真正完成。[54]从这个意义上讲，本文只是引入了可供“学”的一个参考模板，至于在模板上会产生何种“习”之效果，还待接受我国司法实践的考验。

附录：日本行政不作为赔偿案件列表

判例1函馆公交车坠落事件（札幌高判1972.2.18、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）25-1-95)。

判例2飞弹川公交车坠落事件第一审判决（名古屋地判1973.3.30、『判例時報（以下简称判時-笔者注）700-3)。

判例3大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判時740-3)。

判例4高知古聚乙烯事件（高知地判1974.5.23、判時742-30) 。

判例5飞弹川公交车坠落事件第二审判决（名古屋地判1974.11.20、『判例夕亻 ズi29-5-153 。

判例6新岛残留炮弹爆炸事件（束京地判1974.12.18、判時766-76) 。

判例7千叶县野狗咬死事件（束京地判1977.11.17、判時875-17)。

判例8北陆亚急性脊椎视觉神经症事件（金沢地判1978.3. 1、判時879-26)。

判例9东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判時899-53）。

判例10福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判時910-33) 。

判例11广岛亚急性脊椎视觉神经症事件（庅岛地判1979.2.22、判時920-19) 。

判例12京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、判時950-87)。

判例13大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982. 1.19、民集36-1-19)。

判例14加乃密米糠油症《国家赔偿法》第一阵事件（福罔高判1984.3.16、判時1109-44)。

判例15加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福阎地小意支判1985.2.13、判時1144-18) 。

判例16在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

判例17横滨市中学游泳池事

故事件（最判1987.2.6、判時1232-100) 。

判例18水俣病熊本第3次第一阵事件（熊本地判1987.3.30、判時1235-3)。

判例19京都府宅建业权限不行使事件（最判1989.11.24、民集43-10-1169)。

判例20产业废弃处分场污泥流出事件（千葉地判1990.3.28、判時1351-98) 。

判例21预防接种疫苗祸事件（束京高判1992.12.18、判時1445-3)。

判例22水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判時1476-3）。

判例23氯喹（chloroquine疟疾特效药）药害事件（最判1995.6.23、民集49-6-1600)。

判例24水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判時1761-16)。

判例25筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

判例26水误病关系事件上告审判决（最判2004.10.15、判時1876-3)。

注释：

[1]参见北京航空航天大学法学沙龙第二十一讲：《反思食品免检制—风险治理的视角》，法律博客http://publiclaw. fyfz．cn/blog/publiclaw/index. aspx? blogid =485640，最后访问时间2009年9月1日。

[2]具体数据请参见2009年第6期的《人人健康》。

[3]2002年尹琛琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案，具体案件请参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期。

[4]2004年孟宪梅、常兴泉、常继泉、常传泉、李尚英诉广饶县交通局案，具体案件请参见万律中国网：http://www. westlawchina. com/index-cn. html，最后访问时间2009年9月1日。

[5]1998年李茂润诉四川省阆中市公安局不作为案，该案被称为我国行政不作为赔偿第一案，具体案情请参见北大法意网：http://www.lawyee. net/case/case-hot-display. asp? rid=149208，最后访问时间2009年9月1日。

[6]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第200页。

[7]参见熊菁华：《论行政不作为的救济》，中国政法大学2001年博士论文。

[8]2008年10月23日举行的十一届全国人大常委会第五次会议首次审议国家赔偿法修正案草案。修正案草案共十五条，涉及畅通赔偿请求渠道，完善赔偿办理程序，确定双方举证义务，明确精神损害赔偿，保障赔偿费用支付等五大基本问题，但对行政不作为赔偿问题基本没有涉及。2008年10月23日在浙江杭州举行的“第三届全国公法学博士生论坛”上，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授就此次审议的国家赔偿法修正案草案进行了说明。作为该修正案草案的专家组成员，应松年教授透露，此次国家赔偿法修正案草案之所以不对行政不作为赔偿问题作出专门规定，是因为目前对于行政不作为的判定还不成熟，尤其是实践中依职权的行政不作为问题较为复杂。

[9]参见塩野庅：「行政法、有斐閣1994年第二版、第82頁。

[10][德]卡尔·拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版社1996年版，第184页。

[11]参见余凌云：《对行政自由裁量概念的再思考》，载《法制与社会发展》2002年第4期；杨建顺：《论行政裁量与司法审查—兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期；杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期；周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，载《法学研究》2004年第4期等。

[12]参见曾珊：《行政自由裁量的司法审查》，上海交通大学2006年硕士论文。

[13]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第452 - 454页。

[14]参见阿部泰隆：「行政の危险防止責任（上）—力礻ミ全國統一訴訟判决を契機として、「判例時報1899号。

[15]遠藤博也：『行政法ii各論、青林害院新社1987年版、第147-148頁。

[16]参见遠藤博也：「危险管理青任ぃぉけゐ不作為の違法要件の检討、「北海道大学法学論集36卷1、2号、第460頁。

[17]参见字贺克也：「国家補償法、有斐閣1997年版、第174-175頁。

[18]参见村重度一：「行政権限不行使の国家青任、村重*一编：『现代裁判法大系、新日本法规1998年版、第105-107頁。

[19]下山瑛二：「药害訴訟にぉけゐ国の青任、「判例時報第880号。

[20]《日本国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。”

[21]另外需要说明的是，在上述判例中，基于《日本国家赔偿法》第2条第1款所产生的共有公共设施外在瑕疵类型的赔偿责任问题与本文讨论的论点并不具有直接相关性，因此未在判例列表中予以列出。

[22]在该判例中，由于有害氯喹药品而遭到损害的原告，将药品的生产企业与许可药品制造的行政机关作为共同被告，提出损害赔偿之诉，法院据此分别作出上述判决。参见氯喹(chlomquine，疟疾特效药）药害事件，日本最判1995.6.23、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）49-6-1600。

[23] 参见三橋良士明：「不作為にかかゎゐ赔偿責任、雄川一郎、塩野庅、園部逸夫编：『现代行政法大系6国家補償、有斐pu 1983年版、第160頁。至于各个要件的具体含义则将在下文中作出详细说明。

[24]需申明的是，这一解释框架与现有的其他解释框架，或者在分解要件的数量上有异，或者在要件的字面表述上有异，但无与其他解释框架争夺“话语霸权”之意。笔者认为重要的是问题的提出和解决，而不是在潜词造句上纠缠。

[25]参见京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、『判例時報（以下简称判時—笔者注）950-87)。

[26]水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判時1476-3)。

[27]厚生省，原日本政府部门之一，最早设置于1938年，2001年已与劳动省合并，并改组为厚生劳动省（ministry of health, labour and welfare)。厚生劳动省是日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，厚生劳动省设有11个局以及7个部门，主要负责日本的国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障、劳动就业、弱势群体社会救助等职责。在卫生领域，其涵盖了我们的卫生部、食品药品监管局、国家发展改革委的医疗服务和药品价格管理、劳动社保部的医疗保险、民政部的医疗救助、国家质检总局的国境卫生检疫等部门的相关职能。详细参照日本厚生劳动省主页：www.mhlw.go.jp，最后访问时间2009年8月1日。

[28]根据维基百科

，公害是指以追求经济合理性为目标而作出的一系列社会经济活动所导致的社会灾害。公害分为狭义和广义之分。狭义公害仅指由于环境污染而造成的人类生活环境和动植物健康的破坏。而广义上的公害则在此基础之上包含了食品公害、药品公害、交通公害等。

[29]森岛昭夫：「北陸スキン訴訟判决と 問題点、『判例時報 879号、第5 頁。

[30]大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982.1.19、民集36-1-19)。

[31]大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判時740-3)。

[32]在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

[33] 佐藤英善：「食品·药品公害をめ心ゐ国の责任、『法律時報151卷10号、第114頁。

[34]参见古城誠：「権限不行使と国家赔償青任、『新现代損害赔償法講座4卷、日本評論社1997年版、第269頁。

[35]福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判時910-33)。

[36]加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福同地小意支判1985.2.13、判時1144-18)。

[37]参见许宗力：《基本权的功能与司法审查》，载氏著《宪法与法治国行政》，台湾元照出版有限公司2007年版。

[38]新岛残留炮弹爆炸事件（东京地判1974.12.18、判時766-76)。

[39]遠藤博也：『行政法スツチ、有斐閣1987年版、第229 -230頁。

[40]前引[34]，第270页。

[41]前引[34]，第271页。

[42] 前引[25]。

[43]前引[39]，第231-232页。

[44]水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判時1761-16)。

[45] 筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

[46]横滨市中学游泳池事故事件（最判1987.2.6、判時1232-100) 。

[47]在日本，中学有公立和私立之分，而公立学校属于行政机关。

[48]前引[34]。

[49]东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判時899-53)。

[50]前引[36]。

[51]预防接种疫苗祸事件（东京高判1992.12.18、判時1445-3)。

[52]前引[31]。

篇7

【关键词】职业；健康教育；职业危害

当前职业病危害问题日益突出，职业病防治形势十分严峻，农民工职业病危害问题尤为突显。导致这种严重形势的重要原因之一是有些企业忽视职业卫生健康教育培训，工人缺乏自我保护和个人防护意识。因此，重视职业健康教育工作对于企业的战略发展非常重要。通过健康教育，培养职工的职业病防治意识，指导职工消除生理、心理、社会和环境中的不利于健康的因素，倡导有益健康的生产、生活方式，进而达到减少和控制职业伤害、职业病及职业相关疾病发生的最终目的。下面就本人多年从事职业健康工作谈点体会：

1.职业健康教育的意义

1.1 职业健康教育的定义

职业健康教育，就是应用健康教育的原理和方法对存在职业病危害的用人单位相关人员进行教育培训，使劳动者自觉放弃不良的卫生行为，采取良好的卫生行为，促进劳动者的健康[1]。教育的核心是教育职业人群树立健康意识、促使人们改变不健康的行为生活方式，养成良好的行为生活方式，以降低或消除影响健康的危险因素。

1.2 职业健康教育的意义

通过有计划、有组织、有系统的教育活动，让企业负责人和全员职工了解和掌握职业病防治法律、法规以及相关的健康和职业卫生知识，从而树立职业病防治意识，自觉规范职业卫生行为，促使企业负责人重视职业病防治工作，促使职业人群自觉地采纳有益于健康的行为、生产和生活方式，消除或减轻影响健康的职业病危险因素，达到预防职业病，促进健康，促进安全生产的目的。由此可见，如何制定相应的对策，加强职业健康教育，这对坚持以预防为主的原则，从源头上减少职业病的发生，促进安全生产有着极其重要的现实意义。

2.职业健康教育的内容

2.1 健康理念

树立一种健康的理念非常重要，只要有了健康的理念，人就会关注健康，才会主动接受健康的相关知识的培训。只有企业负责人和职业从业人员通过开展职业健康教育，树立健康观念，把职业健康作为行业发展的一个重要因素，认识到职业健康问题也是行业兴衰的关键因素，领导愿意加大投入，职工愿意规范自己的行为，才能改善职业健康环境，提高职业人群健康素质，为职业服务对象提供良好的健康环境。这方面的内容主要有健康新观念、健康素质、影响健康的因素及其预防措施、健康与疾病的相互关系等。

2.2 职业卫生基本知识

职业卫生是一门专业，职业健康教育不能是也不应该是专业培训，要根据企业存在的职业病危害因素的特点和培训对象开展针对性的职业卫生基本知识教育，通过教育，掌握和了解职业健康防护的重要性、职业病是可以预防的以及一些基本防护措施。这方面的主要内容有：职业病危害因素与职业病的概念、职业病的发病特点、职业病案例、三级预防措施、职业健康防护的重要性、不同职业的防护重点、应急救援、不同职业的有效个人防护方法和场所防护措施等。

2.3 职业卫生法律法规

职业卫生法制教育与职业健康教育是相辅相成、相互促进的。法律法规是规范人们行为的准则，确定相对人的权利和义务的。如果企业领导人和从业人员缺乏职业卫生法律知识，就不能真正了解各自的权利、义务和责任，企业领导就不会按照有关法律法规的要求去改善劳动环境、劳动条件，也不会支持、重视从业环境的健康监测和从业人员的健康体检，从业人员也不会主动参与从业环境的改善和不良行为的改变，因此开展职业卫生法律法规特别是《职业病防治法》的教育非常重要[2]。这方面的主要内容应该是法律所涉及的相对人的权利、义务和责任。

2.4 职业安全

安全教育与职业健康教育密不可分，职业危害是影响安全生产的主要因素，职业的不安全隐患又是职业紧张的原因之一，安全事故是对劳动者身体的直接职业性伤害，因此安全教育是职业卫生教育的重要内容。主要包括安全法律法规、个人技能、操作过程、规章制度、事故案例等。

2.5 职业心理健康

心理卫生问题也是职业卫生教育不可忽视的重要方面，劳动者在生产过程中和日常生活过程中会遇到各种各样的心理卫生问题，如噪声、辐射、微生物等，可扰乱心理活动；高要求和超量的工作可产生心理负担或工作紧张感，并易导致与压力有关的疾病，长期作用下还可能使情绪恶化导致精神障碍[3]；此外生活事件、挫折、心理冲突和不合理的认识都会造成心理卫生问题。

2.6 职业伤害应急处理

职业伤害是在生产过程中出现的突发事件，是一种偶发事件，通过职业卫生教育，让劳动者了解和掌握突发事件的应急处理非常重要，如简单的医学急救、逃生方法、避害措施等，正确迅速的现场急救措施对于降低或控制职业伤害的后果有着直接的重要意义。

2.7 作业场所健康促进

健康促进就是要使人们尽一切可能让他们的精神和身体保持在最优状态，宗旨是使人们知道如何保持健康，在健康的生活方式下生活，并有能力做出健康的选择。

3.职业健康教育的方法

3.1 职业卫生培训

职业卫生培训是职业健康教育的最主要方法，根据不同的培训对象，针对性的安排相对应的培训内容。

3.1.1 针对企业主要负责人培训

企业负责人是在企业的决策者，是企业的法定代表人，因此针对企业主要负责人的培训主要是法律法规的培训教育，让他们掌握企业在职业病防治方面应当承担的责任和义务，自觉组织职业病防治工作。

3.1.2 针对企业职业卫生管理人员培训

企业职业卫生管理人员是企业专门负责职业卫生工作的中层领导，直接管理企业的职业卫生工作，在企业的职业卫生工作中起着承上启下的作用。因此针对企业职业卫生管理人员培训主要是讲述职业卫生法律法规的具体要求和规定、如何开展职业卫生管理及其管理内容。

3.1.3 针对职业卫生专业人员的培训

职业卫生专业人员是具体从事职业卫生工作的专业人员，包括职业病危害因素监测与评价、职业健康监护、个人防护用品的维护管理、建设项目三同时、职业卫生档案的管理等等，所以针对这些专业人员的培训必须具体，特别要注重各方面细节的管理。

3.1.4 针对劳动者的培训

劳动者是职业病危害因素的直接接触者，许多职业病的发生主要是劳动者对自己岗位存在的职业病危害因素不清楚，不懂得如何去保护自己。针对劳动者的培训就必须让劳动者掌握职业卫生的知识，熟悉本岗位存在的职业病危害因素、危害和防护措施，提高自我健康保护意识，教育劳动者自觉遵守职业病防洽法律、法规、规章和操作规程，正确使用职业病防护设备和个人防护用品。培训包括岗前培训和岗中培训。

3.2 职业卫生宣传

职业卫生宣传作为职业卫生教育的辅助措施也十分重要，主要利用各种宣传工具宣传职业卫生法律法规、职业卫生知识、预防措施、职业危害案例等，主要包括电视专题讲座、报纸专栏、黑板报、合同告知、警示标识告知、广播专题教育、案例教育等。

4.职业健康教育的实施

4.1 职业健康教育组织网络建设

加强职业健康教育组织机构网络建设，建立三级职业健康教育网络组织，如教育培训中心、教育或者培训科，专门负责企业职业健康教育问题，组织、实施、检查督促职业健康教育工作。

4.2 职业健康教育的实施

4.2.1 制定职业健康教育计划

职业健康教育机构依据国家、地方和行业法规标准规范的要求，根据对企业领导、劳动者的培训需求调研结果，结合企业的生产和发展需要，制定切实可行的职业健康教育长期规划、年度计划、月度计划，包括教育的意义、目标、内容、实施时间、考核、评估等。

4.2.2 实施职业健康教育计划

根据制定的职业健康教育计划，通过有效的实施使计划中的预期目标得以实现，获得预期的效果。实施是按照计划去实现目标。没有有效的实施工作，（下转第237页）（上接第233页）再好的计划也只能是一纸空文，不能产生社会效果和经济效益。因此，在职业健康教育活动过程中，实施计划是主体工作部分，也是重点和关键。实施工作包括制定实施时间表、建立实施的组织机构、配备和培训实施工作人员、配备和购置所需设备物件、加强监督检查控制实施质量、效果评估等。工作人员的质量控制是教育质量控制的关键。

4.2.3 评价职业健康教育

5.职业健康教育的效果评价

5.1 评估的内容

职业健康教育效果评估，就是应用一些可测量的指标对职业健康教育的效果进行评价。如教育前后管理者和劳动者在知识、信念、行为等方面的变化。首先是用人单位领导和职工对法规、对所接触到的职业危害认识的程度；其次是预防职业病危害因素的行为改变；同时健康状况及水平也是重要的评估内容[4]。

5.2 评估指标

5.2.1 职业健康监护指标

健康体检受检率、常见病发病率、疑似职业病检出率、患病诊治率等。

5.2.2 作业环境质量指标

职业病危害因素监测覆盖率、合格率等。

5.2.3 行为指标

职业病相关法规知晓率、职业卫生知识知晓率、正确职业卫生行为形成率、个人防护用品使用率和正确使用率等。

做好职业健康教育工作，让每一个管理者和劳动者都主动或被动的接受关于职业病危害因素的健康教育，使他们充分了解职业病危害因素可能对人体造成的损害及其预防措施，使他们认识到职业性疾病的危害性及可预防性，从而最大限度的减少职业病危害因素所造成的损害。

参考文献

[1]索成.关于职业卫生健康教育内容的探讨[J].职业与健康，2008，6.

[2]杨军，胡晓云.职业人群健康教育内容探讨[J].公共卫生与预防医学，2007，18.

篇8

关键词：依职权行政不作为 行政裁量 违法判断标准

引言

2008年由三鹿奶粉所点燃的国产食品安全危机仍让我们心有余悸，在追究无良企业赔偿责任的同时，行政机关的监管不作为国家赔偿责任首次成为学界争议的对象。[1]2009年由食品药品所导致的安全事件依旧来势汹汹。据有关资料显示，仅2009年第一季度，我国有关食品药品安全事件就达到36件，其中问题双黄连注射液致人死亡事故又再次将药品安全行政监管责任推向了风口浪尖。[2]而近年食品药品安全领域所体现出来的监管行政不作为责任也许仅仅是冰山一角，在尹深琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案[3]、孟宪梅等诉广饶县交通局未及时清除道路猪粪致交通事故案[4]等诉讼中，我们不难发现在其他一般行政不作为领域中，由于行政机关未能行使相应职权而产生的国家赔偿纠纷也已经是剑拔弩张。

针对李茂润诉阆中市公安局案，2001年7月22日起施行的最高人民法院法释（2001) 23号的批复指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”虽然通过扩大解释可以将不作为赔偿主体公安机关扩大解释为一般行政机关，但是由于该项批复规定较为简单，如同任何简洁立法所面临的任务一样，在将批复运用到实践时自然需要进一步的理解和解释。而此时面临的首要问题就是，当在满足何种条件时，行政机关的行为可以被判定为不履行法定行政职责，从而被认定违法并应当对其不作为行为承担赔偿责任？

本文试从解剖依职权行政不作为赔偿违法判断的困难性人手，以日本依职权行政不作为国家赔偿理论和判例作为分析对象，试图将依职权行政不作为类型化，从而寻找判断依职权行政不作为违法的普适性标准要件。

一、问题的提出：为什么是依职权行政不作为国家赔偿与日本经验？

（一）为什么是依职权行政不作为国家赔偿

依照我国传统行政行为的分类，依据行政行为的构成要件来划分，可以分为依职权行政行为和依声请行政行为。[6]相应行政不作为也可以区分为根据职权而产生的行政不作为以及根据声请而产生的行政不作为。[7]依声请行政不作为的违法要件相对较易判断，即相对人提出申请、声明、要求等后，法律规定的一定期限的经过。以行政许可为例，依据我国《行政许可法》第42条第1款的规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”也就是说，在依声请行政行为的场合，当行政机关超过20日或者30日作出许可决定时，该行政不作为就可以被判定为违法，从而承担相应的赔偿责任。

而与之相对，依职权行政不作为的违法要件则成为了行政不作为国家赔偿问题中的重镇难点。[8]之所以依职权行政不作为国家赔偿难以实现，其难点在于，为确保行政机关在其职权范围内顺利有效地履行其行政权，法律赋予行政机关在作出行为时一定的裁量余地。[9]众所周知，行政裁量权的授予，是立法机关弥补法律规范的形式正义对个案特殊事实回应不足的对策。个案正义的使命，要求行政机关在把握具体法律规范的要件和效果之外，照顾到个案当事人的特殊情况以及作为背景的管制环境和管制政策，形成拉伦兹所言的“眼光流转往返于事实与规范”[10]之间的运作手段。即，在一般情况下行政机关对其是否作出或者怎样作出行政职权具有一定的可掌控性。我国学界对于行政裁量权已经有了一定深度的研究，[11]但是对于行政裁量是否能够类型化、类型化的标准为何、以及对裁量的审查范围和审查密度是否有规律可循等问题却仍然只提供了一个开放的思维空间。[12]上述问题涉及到本文的研究范围时就具体转变为，应采用何种类型划分以及如何设定要件标准，才能够在行政机关具有裁量权的依职权行政不作为赔偿领域判断其不作为行为违法，并应为此承担国家赔偿责任。

（二）为什么是日本经验—理论探讨

此时，我们将视野转向邻国日本。之所以选择日本作为参考对象，主要是基于以下几点考虑。第一，国情的可参照性。上世纪7、80年代，由于日本二战后经济高速发展，企业或者个人出于利益最大化的驱动，有心或者无意频频挑战行政机关的监管领域，而行政机关的监管不力就造成了行政国家赔偿事件的高发。而这正与我国现阶段的国情有一定的相似性。第二，经验的可鉴用性。在日本1969年的亚急性脊椎视觉神经症（スモ冫）案件中，由于日本当局对氯喹药的不当许可，致使11000名患者染病与家属隔离。[13]在旷日持久的集团诉讼中，学理界和司法界对日本当局行政不作为的国家赔偿责任进行了深入的理论讨论和判决实践。第三，行政法体系的可共通性。日本与我国同处于大陆法系国家，在行政法体系上有共同的渊源，虽然日本的国家赔偿法采用民事赔偿体例，但国家作为赔偿主体的特殊性却使得日本的国家赔偿法脱离不了公法烙印，从而在实际上仍使日本国家赔偿法列入行政法体系。

对于国家赔偿中依职权行政不作为违法标准的认定，日本学界众说纷纭。最突出的代表性观点是阿部隆泰教授所主张的危险管理（防止）责任的不作为违法理论。对于行政机关不行使规制权限是否违法的判断标准，阿部教授提出了三要件说：预见可能性、结果避免可能性和对行政机关的期待可能性。[14]

而远藤博也教授是提倡裁量收缩理论的代表性学者。针对行政机关的作为义务，远藤教授认为：“以前，当授予行政机关权限时，原则上行政机关是否行使权限属于行政裁量的范畴。即在一般情况下，包括在灾害防治方面，即使存在行政机关的不作为，该不作为也只能被视为行政裁量的范围，无法判定其违法。只有在例外情况下，即只有当行政不作为缺乏显著合理性时，该不作为行为才能成为违法诉讼的对象。比如最近存在这样的判例，当满足下面四项标准时，该行政不作为能够被判定为违法：(1)明显存在危险，或者行政机关知道或者应当知道会存在危险时；(2)可能会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害；(3)行政机关应当作出措施的内容明确；(4）如果不作出行为，就会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害。在此情况下根据《国家赔偿法》第1条，可以认为该行政机关的裁量权必须收缩，并认定其国家赔偿责任。”[15]同时，远藤教授在对上述危险防止责任的各要件作出分析之后认为，判断权限不行使违法的标准是在对裁量收缩理论进行整理说明之后形成的；即上述所谓标准从根本上而言，都属于裁量收缩理论的一部分。[16]

而宇贺克也教授则重视行政机关根据法律原则所产生的义务，他将不作为的违法标准归纳为四项：被侵害法益的重要性、认识到危险的迫切性、结果避免可能性和期待可能性。宇贺教授特别指出，在判断行政行为是否违法之时，在对通常的法规要件作出列举之后，也要从法理上对作为义务发生的各要件进行严格的判断。[17]对此，村重庆一律师也认为，就算是缺乏实体法根据的行政指导，也应产生法律原则意义上的作为义务。[18]

另外，以下山瑛二教授为代表的学者则认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这唯一一项标准，则行政权限就应当受到限制。下山教授指出：“安全性的问题，从本质上来说，只能构成‘安全性问题’这一独自的领域。假设安全性可以为了医疗药品的有用性而做出牺牲，那么这将会相当危险。指出事物的性质是必须的，效用与安全的问题并不是用简单的‘平衡’理念就可以解决。”[19]

综上，学界对于国家赔偿中依职权行政不作为违法的判断，危险管理责任论、裁量收缩论、法理原则论以及健康权唯一论都一一登场。虽然各项理论所依据的学术背景各不相同，但是每项理论都在其范围内提出了关于行政不作为违法的判断要件。在考察了理论上的解决思路之后，在司法实践中法院又是采取何种要件来判断国家赔偿中的行政不作为是否违法呢？

（三）为什么是日本经验—实践整理

对日本迄今为止所有基于《日本国家赔偿法》第1条第1款[20]而产生的依职权行政不作为国家赔偿判例进行梳理与分类，也许能为我们掌握国家赔偿中行政不作为认定标准的运作现状，提供一些有益的注脚。基于《日本国家赔偿法》而产生的行政机关依职权行政不作为违法而导致国家赔偿的判例一共有26件，详细请参照附于文尾的案件列表。[21]其中，对赔偿责任作出肯定判决的判例有23件，占判决总数的88.4%；对赔偿责任作出否定判决的判例有2件，仅占判决总数的7.7%；在氯喹药害事件判例中，法院对企业的民事赔偿责任作出肯定，而对行政机关的国家赔偿责任作出否定，因此从国家赔偿的视角出发，在此依然将其作为否定赔偿责任的判例进行考量。[22]从对上述各项判例的简单划分可以看出，对于行政机关的不作为行为是否违法的判断，日本绝大多数法院都采取了肯定的态度。也就是说，在上述的多数判决中，法官都认为当行政机关怠于行使其危险管理或者防止损害发生的作为义务时，行政机关就应当对该不作为行为承担责任。与此同时，日本法院判决文书并非只是简单针对案件本身作出判决结果，而是对相关逻辑结构和推理过程都作出了详尽的阐述，而这些真枪实弹的案例和判决书正可以为我国的司法实践提供不可多得的真实脚本。

为使下文的议论可以层次分明地展开，笔者在整理学者理论以及结合法院判决之后，不揣冒昧地在此首先提供一个解释框架。亦即，法院如果认定依职权行政不作为满足以下四项判断标准要件，那就可以认定该不作为违法，同时相应行政机关也应当为此承担国家赔偿责任：(1)行政机关对于损害结果具有预见可能性；(2）行政机关具有避免损害发生的可能性；(3)行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性；(4）受损法益具有重大性。[23]也即，在上述四项要件都满足的前提下，可以认定该行政不作为违法并承担赔偿责任。本文以下四个部分将分别具体解析这些要件的意义。[24]与此同时，在正式进行判例的解读之前，还必须阐明一项前提：即对于依职权行政不作为的司法分类。本文无意在此穷尽有关行政不作为的分类标准和模式，而仅基于判例考量之下，并揣摩法官之意图之后，得出以下不同于前人的分类：亦即将属于食品药品等公害监管不作为的国家赔偿单独列出，其余均归人一般行政不作为的国家赔偿。在下文对于要件的论述中，作者也将顺延法官之判案思路而将二者区别对待，具体事实判断和法律适用过程将在下文予以详述，此处不作赘谈。

二、违法判断标准四要件之一：行政机关对于损害结果具有预见可能性

行政机关对于损害结果具有预见可能性（以下简称预见可能性）是指，行政机关对于危险的发生能够预见，或者具有容易预见的可能性。作为采取危险防止措施的前提，是否能够预见或者可能预见损害的发生是判断行政不作为是否违法的必要条件。

（一）食品药品公害监管不作为—抽象危险的预见可能性

在京都亚急性脊椎视觉神经症案[25]中，法官在判决书中写道：“行政机关对有关医药品制造的许可或者承认，必须在对该医药品的有效性、安全性进行比较和考量之下，根据行政裁量权做出。但是如果当安全性可能影响到国民的生命、健康，从而可能产生不可逆转的重大结果时，并且在当时最高的学问水准和知识水平下，经过慎重缜密的审查仍然对该药品的安全性存在疑惑时，那么该药品的价值就存在质疑，行政机关就完全不存在裁量的余地。”也就是说，当医药品被认为属于危险医药品时，虽然还未出现具体的个例损害或者损害的可能，就应当推定行政机关具有对该医药品可能产生的抽象危险的预见能力，而如果行政机关仍然不采取措施而默许其制造生产时，则法院可以认定行政机关该不作为行为违法。

同样，在水俣病京都事件[26]的判例中，法官判决认定：“对于公害问题，在当时医学、药学的知识下，考虑到社会全体的认识和当时的时代背景，应当可以认定其具有一定的危险性。由于厚生省[27]对水俣病认识以及判断的失误，而未履行与之相对应的措施，这一行为已经超出了行政裁量的范围。”也就是根据当时智知水平，厚生省在能够认定存在发生公害的危险性时，都没有对其本质作出真正的追查，更没有在早期对其作出探知。即在存在预见可能性的情况下却没有作出预见，因此具有保护国民生命健康责任的厚生大臣必须对其行为承担违法责任。

根据上文的判决整理不难发现，法院在食品药品公害领域对行政机关的预见可能性义务要求显然较高。即根据当时社会的通念或者常识，在能够认定存在一般意义上的危险可能时，就要求行政机关应当对此作出预见。而如果在此情况下，行政机关由于没有预见而没有采取措施，则法院仍然认定其不作为行为违法。

为何法官会有如此判断？其意在解决什么问题呢？这就必须提及食品药品监管不作为之特殊性。之所以法官如此泾渭分明地将行政机关对食品药品公害的监管案件从一般行政不作为中分离，主要是基于公害本身的危害性。[28]由于公害一旦产生，就会对人类健康和社会环境造成不可逆转的巨大损害，因此对于公害的预防机制就不得不被要求更为严格。涉及到行政不作为领域，当药品食品等与公害相关的产品可能造成一般意义上的危害结果时，尽管还没有相对应的具体危害结果或者结果倾向，行政机关仍应当对其作出监管。换言之，对于行政机关的预见可能性，并非需要其与具体的被害者或者被害情况相关联，而是被要求为对抽象意义上危险的预见能力。正如森岛昭夫教授就亚急性脊椎视觉神经症诉讼中的预见可能性问题所言：“对于类似于医药品这样需要高度安全性的物品而言，对相关行政行为的不行使是否显著超出预见范围的讨论根本没有产生的必要”。[29]

（二）一般行政不作为—具体危险的预见可能性

而在一般行政不作为领域，司法实务则对行政不作为的违法标准作了不同的解读。在一般情况下，行政机关仅被要求对于具体危险可能产

生预见的能力和权限。即法官必须根据案件当时的事实状况和行政机关的认识程度等来认定行政机关对于该危险是否具有预见的可能性。

在大阪府淡路警察局酒馆伤害事件[30]中，法院在判决中指出：“在认定警察（对犯罪嫌疑人所持的刀具—笔者注）是否具有采取临时保管措施的作为义务时，并不能轻易以危害发生为理由而就此认定警察应具有作为义务。而是应尊重警察根据当时的具体情况，就是否能够预见危害结果的发生以及是否采取必要措施的决定所作出的判断。”

而在大阪悬崖坍塌事件[31]中，法官则对于危险的具体性有了更为明确的表述方式：“作为被告的兵库县行政官员于1965年年中，收到原告关于该悬崖已经出现多处龟裂、随时可能倒塌的报告。并且原告在报告中明确指出，如果县有关部门不采取措施的话，将很可能产生悬崖倒塌的严重危险。由此法院基于该报告，认为可以认定县知事对于危险的发生具有预见的可能性，并应采取有关措施。而由于其没有依据《宅造法》第15、16条颁布对龟裂作出修补的改善命令，就此可以认定其行为违法。”在这一案件中，法官将原告对于悬崖危害的报告作为一项重要的事实加以认证。即由于原告对于危险事实的报告，使得相关行政机关对于该危险结果的产生有了明确具体的认识，并进而产生预见该危害结果的现实可能性。

而对于不设立在宅投票制度事件[32]，法官却通过判定认为行政机关不存在预见可能性。法官在事实认定中指出：“直至1972年末，都没有出现任何有关不设立在宅投票制度是否违宪的判例和学说；在国外的相关制度中，1902年澳大利亚最初创立在宅投票的制度，至1952年美国的一部分州、英国、苏联设置了该项制度，随后荷兰、西德、法国、比利时等国也相继设立在宅投票，但是在此之后将其废止的国家也不在少数。并且，根据美国以及西德的判例，在宅投票并非是居民的一项权利，而是政府作出的一项恩典。”通过对上述历史事实和域外事例的陈述，法院认为在当时情况下，行政机关并不能预见不设立在宅投票制度的行为违反宪法，而对该行为可能造成原告宪法权利损害的结果也自然无法得以预见。由此法院判决行政机关的该项行为合法，并驳回原告要求赔偿的诉讼请求。

（三）小结

通过对于上述判例的总结，我们可以将食品药品公害行政不作为与一般行政不作为中的预见可能性归纳为抽象危险的预见可能性和具体危险的预见可能性。不同于具体危险中明确的受害者以及损害事实，抽象危险只对应于一个笼统的受害群体，甚至只是模糊的损害结果。因此，相对于预见具体危险而言，预见抽象危险的可能性显然较大，也即行政机关能够更容易地预见危险的发生。判例解读的结果在一定程度上印证了佐藤英善教授之前所提出的一项研究结论：“在理解国家赔偿法上的预见可能性时，从行政的权限或者能力角度出发，由于行政机关对于食品药品的危险性的把握力与别的危险相比明显处于优势地位，因此当其运用其权限或者能力仍然无法确定是否安全时，就应当推定这一食品药品具有危险性。即，对于预见可能性而言，食品药品公害赔偿诉讼中的预见可能性是对抽象性危险的预见能力。这一思考方式明显不同于一般情况下的不作为事例（例如警察不行使其规定权限的场合），而是专属于食品药品等公害行政领域的思考方式。这是因为在这一积极行政领域，行政机关必须承担高度的注意义务和安全确保义务。”[33]

三、违法判断标准四要件之二：行政机关具有避免损害发生的可能性

行政机关具有避免损害发生的可能性（以下简称结果避免可能性）是指，行政机关通过行使规制权限而能够容易地避免损害结果的能力。结果避免可能性又可以进一步分为两个层面：第一，必须具有采取适当防治措施的权限；第二，采取的必要防止措施能够和所预见的危险大小相等值。[34]在探讨结果避免可能性时，无法回避的一个概念就是行政机关对其避免能力的证明义务。与预见可能性相似的，在考察结果避免可能性的时候，实务中法院依旧把食品药品等公害领域的不作为从一般不作为中提取出来单独予以讨论。

（一）食品药品公害监管不作为—结果避免可能性的推定

在食品药品公害监管不作为领域中，行政权限的行使被推定具有避免可能性，并且是避免损害结果的唯一可能途径。福冈亚急性脊椎视觉神经症事件[35]中，法官在判决书中对结果避免可能性作出解释：“为实现保证国民生命、健康这一崇高目的，其所监管的医药品必须具有百分之百的安全性，一旦产生医药品可能存在缺陷的怀疑信息时，行政机关就不存在裁量的余地，而必须采取相应对策以避免损害发生。”换言之，在医药监管领域行政机关必须采取一切有效措施，确保医药品的绝对安全。采取何种具体方针固然属于裁量的范围，但是不采取方针而只是用放置和默认的态度是不能够被允许的。

在加乃密米糠油症第三阵事件[36]中，法官就行政机关的结果避免可能性作出如下说明：“当今社会，追求利润已经成为食品制造业的企业伦理，而工厂在其制造工程中，往往大量使用化学合成物质作为添加剂。但是，由于消费者对食品制造加工贩卖的过程无从进行了解，而与此同时，如果食品业一旦发生事故就有爆发大规模损害的可能性，因此食品制造就被要求有绝对的安全性，以确保国民的生命安全和健康。故，一旦食品业存在发生事故的隐患，行政机关就必须采取相应措施避免该事故发生，否则就可认定其不作为行为违法。”

从上述2项判决可以发现，法官在对行政机关是否存在避免损害结果的能力未做实质性考察的基础之上，就单方面认定行政机关能够采取具体的方针避免损害后果的发生。那么为什么法官会做如此推断，其根据又何在呢？笔者认为主要受两方面因素所共同决定。一方面是由现代行政国家的特点所要求。现代行政法的发展已超越了防御功能阶段，而主要要求国家在授益功能、保护功能等方面有所作为。[37]换言之，公民对国家的要求由夜警国家转为福利行政，由消极退出转为积极介入，由传统不作为转为现代作为。由于涉及食品药品的公害一旦发生就会产生大面积不可预测的危险结果，因此必然要求行政机关必须为阻止该危险的发生或者扩大有所作为。而另一方面，在食品药品监督领域中，行政机关的行为又要受公害的特殊性所影响。正如加乃密米糠油症判决书中所揭示的，无论是防止公害的产生还是预防损害结果，普通民众都很难通过自力救济而实现，因此在另一侧面也要求行政机关对此采取相应措施以避免最终损害结果的发生。

（二）一般行政不作为—结果避免可能性的判断

与上述公害领域中法官对于结果避免采取推定态度形成鲜明对比的是，在一般行政不作为的案件中，法院会对行政机关能否避免结果的发生作出事实上的多方认证。在新岛残留炮弹爆炸事件[38]中，法官不仅对行政机关是否存在拆除炮弹的权限作出考量，更基于具体情况对行政机关拆除炮弹的措施和手段进行考察。即行政机关在发现未爆炸炮弹并已预见炮弹危险性的基础之上，“可以采取对岛民进行炮弹类危险性的警告、在发现炮弹的场所散发居民暂时撤离的通知、回收炮弹并将其投入火中引燃、回收炮弹将其发射到海中等措施。”同时法院还对上述措施的可行性和经济性作出评价，认定行政机关具备采取上述措施的技术能力和经济条件。由此法官认定，行政机关在享有结果避免可能性的权限和能力，亦即在能够采取必要措施以防止损害结果发生

的情况下，并没有采取任何预防措施而导致结果的发生，应对该结果承担赔偿责任。

可见对一般意义上的不作为而言，法官在判断该不作为是否违法时，要对相应行政机关的结果避免可能性作出全面的分析，在细致认定各项事实之上，才能得出具有分析意义的肯定或者否定的结论。

（三）小结

由上述二者的对比可以明显得出，在结果避免可能性上，法官对于行政机关能否避免损害的证明义务采取了不同的标准：在公害领域，法官对避免可能性采取推定原则，即并不就具体案件中行政机关的经济条件或者人员配备作出具体的分析认证，而是直接推定其应当具有避免损害结果的能力；而在一般不作为中，法院要根据具体事实衡量行政机关在该案件中是否具有避免结果发生的能力和可能—相关具体事实包括行政机关的经济能力、人员配备、当时所掌握的科学能力、科技水平等—并在对各种具体因素的综合考量下，作出具体的是否能够避免损害结果的结论。远藤博也教授在考察其原因时指出，从各个判例对于国家责任的判断中可以发现，不能将所有的行政不作为行为视为整体而做出笼统的分析和考察。正如远藤教授所言，在结果避免可能性问题上，“当行政机关对损害的发生有积极的推动作用时，较典型的例如在由行政机关作为起因的不作为场合，即行政机关对由于其自身的不注意所引起的后果没有完全进行善后的场合下，避免可能性或者作为前提的结果避免义务的程度就会上升。”[39]即，在食品药品公害中，由于该加害食品或者药品是基于行政机关的许可而得以准予生产销售，因此就可认为行政机关具有避免相应损害的能力。

四、违法判断标准四要件之三：行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性

行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性（以下简称期待可能性）是指，基于社会通念，国民对于行政机关行使权限的行为具有期待，享有信赖。[40]由于行政机关即使有作为的能力，也不可能对于全部的监管行政或者授益行政作出命令或者劝告，因此势必要对其行为顺序或者可能性作出一个一般性的预测，这里的预测就是行政权限行使的期待可能性。如果说结果回避可能性是行政机关能不能做好的问题，那么期待可能性就属于是否做的范畴了。由于权限行使的期待可能性能够决定行政机关采取危险防止措施的机率的高低，因此被认为是国家赔偿法上判断行政不作为是否违法的一项最重要的标准。如果行政机关采取危险防止措施的机率较高，则较易认定行政机关的不作为行为违法；相反，如果行政机关采取防止危险的措施几率较低，则相应的较难得出行政机关的不作为是否违法。需要指出的是，这里的期待可能性并不是指具体被害者对于行政机关行为所产生的期待与否，而是指在一般社会通念之下，社会一般民众对于行政机关在相应情形下的行政行为是否存在可期待性。

而就期待可能性的具体内容，以古城诚教授为代表的学者将其总结为两项要件，即具体而言在一般行政不作为领域，行政机关期待可能性的大小又受到以下两方面的影响。[41]第一，行政机关作出行政行为的成本。即使行政机关防止相关危险的发生在理论上可行，但是也不得不考虑到作出该项行为的成本。换言之，并不是对于所有能够预防的危险而言，民众都对行政机关享有期待可能性的假设，而应该在充分考虑到成本的基础之上考察行政机关是否可能做出相应的行为。这里的成本具体又分为行政机关投入和产出的成本比以及社会整体效益的增减成本比两项。前者是指，行政机关为防止某项危险的发生，必须投人一定的人力和物力。而为了保证有限的行政资源发挥最大的作用，只有当产出大于投入时，作为一个理性的行政机关才有必要行使该项职权。也就是此时才可以对行政机关抱有合理的期待可能性。后者的成本是指，行政机关在采取某项危险防止措施时，不仅要考虑到单项投人与产出，还应该以社会总体作为一项衡量点，只有当该行为能够推进社会整体效益的增加，才能说对于行政机关的行为具有可期待性。第二，被害者是否可以避免该损害。即如果被害者可以通过自力救济实现损害结果的避免，则相应的对于行政机关作为的期待性就应该予以降低。作为一项补充机能，行政机关的危险防止职能只有在受害者无法排除损害时才能发挥其作用，也只有这些情况下期待可能性才有产生的空间。

（一）食品药品公害监管不作为—成本和自力救济的无视

笔者照例首先考量在食品药品等公害领域，法院对于期待可能性的判断。在京都亚急性脊椎视觉神经症诉讼[42]中，法官判决认为“如果厚生省能够早点作出规制，那么也许就能尽可能早地避免亚急性脊椎视觉神经症事件的发生。国民不免就此纷纷指责厚生大臣的不作为行为。”针对该判例，远藤博也教授就期待可能性的问题作出如下论述：“作为一般个人，很难获得有关预见和避免医药品副作用危险的信息，因此在这点上只能依赖于行政机关。并且，由于医药品只有通过行政机关的许可才能够生产，这一特殊性质决定了国民对于行政机关的期待必然存在。”[43]

同样在水俣病关西事件[44]中，判决书中这样陈述：“由于水质保全法其内容涉及众多高度专门技术的事项，并且民众也很少有机会参与到有关水域的制定和水质基准的设定中。而自水俣病于1956年发现以来，海洋污染已经产生了广泛的公众卫生问题，并造成多名患者的死亡。在这一情况下，防止被害的扩大已经成为刻不容缓的严肃事宜，在这一非常事态的危机之下，行政机关必须做出相关措施来保障水俣湾周边住民的生命和身体安全。”

尽管上述两项的判例解读在表述上略有不同，但在内容上可谓基本一致，即对于食品药品公害领域的行政不作为而言，法院并没有事无巨细对上述行政成本或者受害者的自力救济要件作出考量，而直接认定行政机关对该行政行为的作出具有期待可能性。

（二）一般行政不作为—成本和自力救济的考察

与之相对，在筑丰尘肺事件[45]为代表的一般行政不作为领域中，在判断行政机关不作为行为是否违法时，法官在判决书中采取很大篇幅，对于能够防范矿业工人尘肺病的措施一一作了成本分析：矿业工人防尘口罩的配给；在矿山内设置通风管道；无尘或者低尘凿岩机的使用；内燃机中煤烟除去装置的设置；定时洒水装置的配置；甚至对矿业工人就有关尘肺有毒性、有害性知识的教育等。通过分析，法院认为前三项措施（防尘口罩、通风管道以及无尘凿岩机）在理论上和经济上都符合当时社会对于尘肺措施的一般通念，可以认定行政机关没有采取相应措施的行为违法。而剩下措施由于需要行政机关投入大量的资金以及监管人员才能够实现防止尘肺的效果，法官在综合考量之后认定行政机关对其行为具有裁量权。

而在横滨市中学游泳池事故事件[46]中，法官在对被害中学生落水后的自我救济能力作出一系列科学检测和评定之后，认定公立学校负责人[47]的不作为行为违法。

（三）小结

结合上文的判例解读我们不难发现，虽然学者对于期待可能性作出了如此客观的要件描述，但是针对食品药品等公害的监管行政不作为而言，有关期待可能性的两项要件却完全没有出镜亮相，即法官并没有对其作出全面分析或逐一判断其是否相契合。申言之，在公害行政不作为领域，基于公害危险种类特殊性的认识以及被害者无法避免该损害的推论，法院在无须对成本作出考察的基础之下，就可以得出存在期待可能性的结论。而只有在一般行政不作为的场合下，

当考察规制权限行使的期待可能性时，才需要对相关要件逐一考量。

五、违法判断标准四要件之四：受损法益的重要性

学理上认为受损法益的重要性是指，针对国民的生命、身体、健康以及重要的财产存在可能产生的危险。如果被侵害利益只是轻微的经济损失，那么成立义务违反的可能性就相对较小。[48]相对于上述预见可能性、结果避免可能性以及期待可能性三要件中药品食品公害行政不作为与一般行政行为的显著区别而言，二者在重要法益这一层面上并不存在如此显著的分歧。二者都在不同判例中明确指出了当损害对象是生命、身体或者健康时，应当判定行政不作为违法这一观点。

在归属于药品公害领域的东京亚急性脊椎视觉神经症事件[49]中，法官判决认为：“行政裁量权的收缩和后退是指，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限。”而对于食品公害的判例15加乃密米糠油症第三阵事件[50]，法官也表述出了类似观点：“在满足这些条件时，行政机关就不存在裁量的余地，并且负有行使权限的法律上的义务，即该权限不行使具有国家赔偿法上的违法性，尤其是当该权限不行使的被害对象是有关国民的生命、身体、健康。”与之类似，法院在隶属于一般行政不作为的预防接种疫苗祸事件[51]的判决中指出：“虽然《日本宪法》第29条规定了对国民财产权的保障，但是在涉及政策性制约，即对财产权的收用和侵害时，则属于特别牺牲的领域。而作为本案的侵害对象却是国民的生命、身体和健康，对国民的生命权和健康权而言，并不能受到政策的制约，也不能受政府政治性裁量的左右。”

在上文法官的判决后笔者可以总结认为，无论是公害监管不作为领域还是其他行政不作为领域，多数法官在考察法益的重要性时往往只涉及该不作为是否对当事人的生命和身体造成损害，如果造成损害则能够判定行政不作为违法并应当责令其承担赔偿责任。但是相对于学者主张作为重大法益之一重大财产损失，在笔者现今调查的范围内只出现了一例，即上文也有提及的大阪悬崖倒塌案。在大阪悬崖倒塌案[52]中，法官指出：“根据《宅造法》的规定，当涉及到保护国民的生命、财产的目的时，行政机关就有必要行使必要的规制权限。因此虽然知事享有合理的行政裁量权，但是当根据案件事实行政机关必须做出改善或者劝告命令时，行政机关作出的有关不作为的裁量就欠缺显著合理性，应被判断为违法。因此在本案的竹安宅地工事中，兵库县知事未能采纳原告的主张作出劝告、命令等行为，能够认定其欠缺显著的合理性。”在作出上述结论之后，法官又对原告的经济状况，以及受损的土地、房屋、家具等财产作出数额认定，并责令行政机关作出相应的赔偿。

综上，虽然学者对于重大法益的解读定位于生命、身体和重大财产，但是在行政不作为国家赔偿的相关司法实践中对于财产的认定却较为罕见。笔者认为，之所以法律对于重大法益的损害设定赔偿机制，主要是基于这些损害的不可回复性。生命、身体损害的不可回复自然是不言而喻，而对于财产的是否可回复性则很大程度上依存于当事人的具体经济情况。也就是说，该财产是否作为被害者的生活必需品，从而是否会导致被害者基于经济实力而难以回复，会成为重大法益与否的关键性判别要素。而在公害领域，由于被害涉及到食品和药品，因此所造成的损害往往涉及到民众的生命和健康，而一般不会对被害者的生活必需财产造成直接的侵害，因此自然也很难涉及到不可回复财产的损害。

六、结语

最后，让我们回归到中国的法制现状。本文通篇以日本经验为参考对象，正是企图在相似的制度背景之下为我国相应理论构建提供一个可供借鉴之模板。在我国现有行政诉讼和国家赔偿的制度之下，通过法律解释的方式已经可以将依职权行政不作为纳入我国现有的国家赔偿范围。[53]而对依职权行政不作为追究责任的举步维艰正是由于在依职权行政不作为中，行政违法和行政裁量之间那种剪不断理还乱的纠结关系。借鉴日本的行政裁量收缩理论，笔者认为，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，应当依据预见可能性、结果避免可能性、期待可能性以及受损法益重大性的要件对二者进行判断，如果符合上述要件，则行政裁量就不再具有施展的余地，并能够确定不作为违法的赔偿责任。同时，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，还应当将食品药品公害监管不作为与一般行政不作为进行区分，在食品药品公害监管领域对行政机关施以更严格的监管义务，以在最大限度上保障普通公民的合法利益。

诚然，任何生命体在告别母体之后的成长，以及对成熟和完美的无限接近，无不得益于“学”与“习”的本能和技术。汲取原本外在于生命体的信息和知识，是为“学”，将汲取的外在信息和知识植入和内化于生命体自身，是为“习”。而相对而言，“习”较之“学”则更为艰难，因为在植入和内化的过程中可能会出现水土不服甚至抵抗和排斥的问题。而唯有这些问题逐一获致解决，外在的才会真正内化，生命体的阶段性成熟才会真正完成。[54]从这个意义上讲，本文只是引入了可供“学”的一个参考模板，至于在模板上会产生何种“习”之效果，还待接受我国司法实践的考验。

附录：日本行政不作为赔偿案件列表

判例1函馆公交车坠落事件（札幌高判1972.2.18、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）25-1-95)。

判例2飞弹川公交车坠落事件第一审判决（名古屋地判1973.3.30、『判例?r?螅ㄒ韵录虺婆?r-笔者注）700-3)。

判例3大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判?r740-3)。

判例4高知古聚乙烯事件（高知地判1974.5.23、判?r742-30) 。

判例5飞弹川公交车坠落事件第二审判决（名古屋地判1974.11.20、『判例夕亻 ズi29-5-153 。

判例6新岛残留炮弹爆炸事件（束京地判1974.12.18、判?r766-76) 。

判例7千叶县野狗咬死事件（束京地判1977.11.17、判?r875-17)。

判例8北陆亚急性脊椎视觉神经症事件（金?g地判1978.3. 1、判?r879-26)。

判例9东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判?r899-53）。

判例10福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判?r910-33) 。

判例11广岛亚急性脊椎视觉神经症事件（?鄣旱嘏?979.2.22、判?r920-19) 。

判例12京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、判?r950-87)。

判例13大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982. 1.19、民集36-1-19)。

判例14加乃密米糠油症《国家赔偿法》第一阵事件（福罔高判1984.3.16、判?r1109-44)。

判例15加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福阎地小意支判1985.2.13、判?r1144-18) 。

判例16在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

判例17横滨市中学游泳池事

故事件（最判1987.2.6、判?r1232-100) 。

判例18水俣病熊本第3次第一阵事件（熊本地判1987.3.30、判?r1235-3)。

判例19京都府宅建业权限不行使事件（最判1989.11.24、民集43-10-1169)。

判例20产业废弃处分场污泥流出事件（千?地判1990.3.28、判?r1351-98) 。

判例21预防接种疫苗祸事件（束京高判1992.12.18、判?r1445-3)。

判例22水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判?r1476-3）。

判例23氯喹（chloroquine疟疾特效药）药害事件（最判1995.6.23、民集49-6-1600)。

判例24水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判?r1761-16)。

判例25筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

判例26水误病关系事件上告审判决（最判2004.10.15、判?r1876-3)。

注释：

[1]参见北京航空航天大学法学沙龙第二十一讲：《反思食品免检制—风险治理的视角》，法律博客publiclaw. fyfz．cn/blog/publiclaw/index. aspx? blogid =485640，最后访问时间2009年9月1日。

[2]具体数据请参见2009年第6期的《人人健康》。

[3]2002年尹琛琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案，具体案件请参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期。

[4]2004年孟宪梅、常兴泉、常继泉、常传泉、李尚英诉广饶县交通局案，具体案件请参见万律中国网：www. westlawchina. com/index-cn. html，最后访问时间2009年9月1日。

[5]1998年李茂润诉四川省阆中市公安局不作为案，该案被称为我国行政不作为赔偿第一案，具体案情请参见北大法意网：www.lawyee. net/case/case-hot-display. asp? rid=149208，最后访问时间2009年9月1日。

[6]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第200页。

[7]参见熊菁华：《论行政不作为的救济》，中国政法大学2001年博士论文。

[8]2008年10月23日举行的十一届全国人大常委会第五次会议首次审议国家赔偿法修正案草案。修正案草案共十五条，涉及畅通赔偿请求渠道，完善赔偿办理程序，确定双方举证义务，明确精神损害赔偿，保障赔偿费用支付等五大基本问题，但对行政不作为赔偿问题基本没有涉及。2008年10月23日在浙江杭州举行的“第三届全国公法学博士生论坛”上，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授就此次审议的国家赔偿法修正案草案进行了说明。作为该修正案草案的专家组成员，应松年教授透露，此次国家赔偿法修正案草案之所以不对行政不作为赔偿问题作出专门规定，是因为目前对于行政不作为的判定还不成熟，尤其是实践中依职权的行政不作为问题较为复杂。

[9]参见?c野?郏骸感姓?ā埂⒂徐抽w1994年第二版、第82?。

[10][德]卡尔·拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版社1996年版，第184页。

[11]参见余凌云：《对行政自由裁量概念的再思考》，载《法制与社会发展》2002年第4期；杨建顺：《论行政裁量与司法审查—兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期；杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期；周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，载《法学研究》2004年第4期等。

[12]参见曾珊：《行政自由裁量的司法审查》，上海交通大学2006年硕士论文。

[13]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第452 - 454页。

[14]参见阿部泰隆：「行政の危险防止?任（上）—力礻ミ全??y一??判决を契?Cとして、「判例?r??899号。

[15]?藤博也：『行政法ii各?、青林害院新社1987年版、第147-148?。

[16]参见?藤博也：「危险管理青任ぃぉけゐ不作?椁芜`法要件の检?、「北海道大学法学?集36卷1、2号、第460?。

[17]参见字贺克也：「国家???法、有斐?1997年版、第174-175?。

[18]参见村重度一：「行政?叵薏恍惺工喂?仪嗳巍埂⒋逯?一编：『现代裁判法大系、新日本法规1998年版、第105-107?。

[19]下山瑛二：「药害??にぉけゐ国の青任、「判例?r?蟆沟?80号。

[20]《日本国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。”

[21]另外需要说明的是，在上述判例中，基于《日本国家赔偿法》第2条第1款所产生的共有公共设施外在瑕疵类型的赔偿责任问题与本文讨论的论点并不具有直接相关性，因此未在判例列表中予以列出。

[22]在该判例中，由于有害氯喹药品而遭到损害的原告，将药品的生产企业与许可药品制造的行政机关作为共同被告，提出损害赔偿之诉，法院据此分别作出上述判决。参见氯喹(chlomquine，疟疾特效药）药害事件，日本最判1995.6.23、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）49-6-1600。

[23] 参见三?蛄际棵鳎骸覆蛔?椁摔??瞍鹋獬ヘ?任、雄川一郎、?c野?邸?@部逸夫编：『现代行政法大系6国家???、有斐pu 1983年版、第160?。至于各个要件的具体含义则将在下文中作出详细说明。

[24]需申明的是，这一解释框架与现有的其他解释框架，或者在分解要件的数量上有异，或者在要件的字面表述上有异，但无与其他解释框架争夺“话语霸权”之意。笔者认为重要的是问题的提出和解决，而不是在潜词造句上纠缠。

[25]参见京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、『判例?r?螅ㄒ韵录虺婆?r—笔者注）950-87)。

[26]水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判?r1476-3)。

[27]厚生省，原日本政府部门之一，最早设置于1938年，2001年已与劳动省合并，并改组为厚生劳动省（ministry of health, labour and welfare)。厚生劳动省是日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，厚生劳动省设有11个局以及7个部门，主要负责日本的国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障、劳动就业、弱势群体社会救助等职责。在卫生领域，其涵盖了我们的卫生部、食品药品监管局、国家发展改革委的医疗服务和药品价格管理、劳动社保部的医疗保险、民政部的医疗救助、国家质检总局的国境卫生检疫等部门的相关职能。详细参照日本厚生劳动省主页：www.mhlw.go.jp，最后访问时间2009年8月1日。

[28]根据维基百科

，公害是指以追求经济合理性为目标而作出的一系列社会经济活动所导致的社会灾害。公害分为狭义和广义之分。狭义公害仅指由于环境污染而造成的人类生活环境和动植物健康的破坏。而广义上的公害则在此基础之上包含了食品公害、药品公害、交通公害等。

[29]森岛昭夫：「北?スキン??判决と ???点、『判例?r?蟆 879号、第5 ?。

[30]大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982.1.19、民集36-1-19)。

[31]大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判?r740-3)。

[32]在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

[33] 佐藤英善：「食品·药品公害をめ心ゐ国の责任、『法律?r??51卷10号、第114?。

[34]参见古城?：「?叵薏恍惺工裙?遗??青任、『新现代?p害赔??法?座4卷、日本??社1997年版、第269?。

[35]福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判?r910-33)。

[36]加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福同地小意支判1985.2.13、判?r1144-18)。

[37]参见许宗力：《基本权的功能与司法审查》，载氏著《宪法与法治国行政》，台湾元照出版有限公司2007年版。

[38]新岛残留炮弹爆炸事件（东京地判1974.12.18、判?r766-76)。

[39]?藤博也：『行政法スツチ、有斐?1987年版、第229 -230?。

[40]前引[34]，第270页。

[41]前引[34]，第271页。

[42] 前引[25]。

[43]前引[39]，第231-232页。

[44]水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判?r1761-16)。

[45] 筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

[46]横滨市中学游泳池事故事件（最判1987.2.6、判?r1232-100) 。

[47]在日本，中学有公立和私立之分，而公立学校属于行政机关。

[48]前引[34]。

[49]东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判?r899-53)。

[50]前引[36]。

[51]预防接种疫苗祸事件（东京高判1992.12.18、判?r1445-3)。

[52]前引[31]。

[53]具体内容参见杜仪方：《从三鹿事件看我国行政不作为赔偿的法律空间》，载《现代法学》2009年第3期。

篇9

论文关键词：建设项目,职业病危害,预评价

自2002年5月1日《职业病防治法》及部分配套法规颁布以来，职业病防治工作逐步走上法制化、规范化的道路，这不仅极大地丰富了职业卫生工作的内容，同时也对职业卫生工作的方法和质量也提出了更高的要求。建设项目职业病危害预评价，是预防、控制和消除职业病危害，进行源头控制的最佳途径，在职业病防治管理中占重要的地位。但由于我国开展建设项目职业病危害评价工作起步较晚，各地开展情况不平衡，目前职业病危害工作还存在不少问题。本文阐述并探索在建设项目职业病危害与评价工作中，如何完全准确识别职业病危害因素、正确选用评价方法、客观科学的作出评价结论，其目的在于为建设单位做好职业病一级预防，为新的评价技术规范修订提供实践依据，并促进建设项目职业病危害预评价的质量。

1 认真熟悉评价相关的法律法规

目前职业病危害评价主要依据我国职业病防治相关的法律、法规、标准进行的。但是在实际过程中有的预评价报告缺少有关的行业法规、规章和标准，以致对某些内容没有评价到位；有的引用过期或已经作废和与职业卫生法规不一致的法规标准、行业内的法规标准等[2]。

由于国家的法规标准随着社会和科学技术的发展而不断地进行修订，建议评价人员需要认真学习职业病危害评价相关的法律、法规、标准，全面了解建设项目职业病危害评价规范，正确理解法规标准，切忌将原则性的法规、标准直接引用作为建议；对于不同建设项目，引用的法律法规都有差别，不能遗漏，做到引用信息的完整准确；还要通过各种途径对技术标准、规范进行及时更新，对于那些在评价中涉及不到的标准及法规，则不需再报告中，避免冗长。因此，只有认真贯彻执行相关建设项目职业病危害评价的相关法规和标准，才能使我们的评价工作符合客观、公正、科学、真实的原则。

2 评价范围要全面

按规定对于新建工程评价范围就是建设项目可行性研究报告等设计资料中被列出的工程组成部分，但是，技术改造、技术引进和改建、扩建项目，建设单位原有的辅助设施、原有工程存在的职业病危害因素往往会被忽略。因此，只对设计资料中列出的工程组成部分作为评价范围，显然是不完整的[5]。对于技改、扩建和技术引进项目往往会涉及到部分旧设备的利用问题，在进行职业病危害预评价时，对建设项目有关的的旧设备利用内容的评价易被评价人员忽视，甚至缺少改扩建项目和旧设备之间相互影响的评价内容，把改扩建项目按照独立存在的新建项目进行评价，使评价结论不完整[3]。

对建设项目进行评价要按照《评价规范》和《技术导则》规定的范围进行全面调查。在全面调查分析评价的基础上，还要将建设项目的辅助设施、旧设备的利用问题纳入评价范围作评价[4]。

3 选择恰当的类比方法

在建设项目职业病危害预评价时，运用自身开展评价的资料累积和尽可能调查收集类比对象的相关资料、以及对多个类比对象的调查结果加以综合进行类比的办法，进行全面或者局部的比较评价。但是在实际工作中往往找不到各方面均相似的类比企业，尤其是近几年随着我国经济的发展，新技术、新工艺、新材料在建设项目中不断被采用，很多建设项目在国内很难找到与之相同的项目。在这种情况下，选择符合类比原则的企业作为类比，不仅要比较现场职业病危害因素情况、职业病发病情况，还要比较选址、总平面布局、生产工艺、生产设备布置、职业病防护措施、职业卫生管理等[5]，类推拟评价的建设项目工作场所职业病危害程度（强度）、职业病危害后果和应采取的职业病防护措施。对于类比企业的选择要注重可比性，当确实找不到可比性较好的企业时，我们需要根据建设项目的各工序分别寻找类比企业，逐一进行类比，或者可以多选几个尽可能相似的企业，通过认真比较其间的差异，以确定评价的职业病危害因素。评价人员应尽可能深入类比企业进行卫生学调查，了解职业卫生和工人接触职业病危害状况、存在问题、可取的经验与做法。注意比较生产规模、工艺、设备密闭化、机械化、自动化程度、劳动者操作方式、接触时间等的异同。对于改扩建和技术改造项目，应收集以前运行期间的危害监测、评价资料。

4 全面地进行工程分析

工程分析是建设项目职业病危害评价的重要内容，是准确地识别职业病危害因素的关键，目前我国职业卫生服务机构中的评价人员多是以预防医学专业为主，缺乏工程卫生知识，对职业病危害评价内容中的工程项目没有进行分析，只是把设计书的工艺流程说明、工艺流程图、设备详细列表的电子版本原样照搬[2]；对职业病危害评价内容中的工程分析包括技术路线、简要的工艺流程、主要设备的技术参数及其自动化密闭程度、原辅材料、中间品及产品、建筑卫生学要求、各项防护设施、辅助卫生用室等工程卫生学方面多数情况下只是确认有或无，基本没有按有关设计卫生标准详细进行工程技术分析，对工程卫生学评价方面只做表面文章，形成走过场，严重影响评价的质量。

建议对建设单位提供的技术资料、数据要求准确无误。重点是要识别到底有哪些职业病危害因素，存在于哪些部位，尤其是急性职业中毒好发部位，还有哪些部位职业病防护设备和应急救援设施没有到位；并且提出存在的问题，思考可能的建议方案。

5 合理地判定职业病危害程度

2006卫生部以第49号部长令的形式颁布了新的《建设项目职业病危害分类管理办法》。该令规定：对可能产生职业病危害的建设项目分为职业病危害轻微、职业病危害一般和职业病危害严重三类。但是如何对建设项目的职业病危害进行分类，只是做了定性的规定而无量化标准；同时也没有确定危害程度等级的定量分级法。由于目前所用的粉尘和毒物卫生标准，即粉尘和毒物职业接触限值和过去的分级标准已不能再用，而目前又无新的分级标准，所以无法对粉尘和毒物的危害程度进行定量的分级和评价[3]。建议新的职业危害风险评估方法为基础加以完善后作为职业病危害程度判定的依据，是职业病危害程度的判定更为合理、更接近实际[6]。

6 准确地识别职业病危害因素

职业病危害辨识应重点分析严重职业病危害的岗位或工种、接触人数或接触机会多、危险性大、职业病危害因素较多的岗位。识别可能存在的职业病危害因素应深入全面，否则，往往防护措施不到位，预评价结论也会出现偏差。将一些危害性不大的岗位忽略或简单分析即可。除要准确辨识职业病危害因素以外，还要准确分析职业病危害因素对人体健康的危害。有的评价报告对健康影响分析完全照抄书本，与所评价项目中的接触机会和作用方式所导致的健康损伤问题有较大差异，缺少针对性[5]。

认真、细致地研究建设项目的生产工艺，对使用的原料、辅料、中间产品、产品，可能产生的危害因素部位、种类、存在的形式以及生产过程的密闭化、机械化、自动化程度，拟采取的防护与应急救援措施[7]，甚至废弃物以及生产设备等的名称、用量等都应充分了解，针对可能造成的的职业病危害因素一个不能漏下，一一提出。

7 制定全面、科学、客观的预评价结论

由于缺乏定性的依据或规范，建设项目存在属于《高毒物品目录》中所列物质，即使极其微量也被确定为职业病危害严重的企业；有的建设项目的化学物质的用量和消耗量了解不够，对建设项目作业人员接触机会、作用时间、作业方式、投料方式等没有深入细致的了解，实际操作中劳动者不可能接触到或造成危害的概率很小，被列为职业病危害严重类[8]；有的项目化学物质毒性不高，但用量大，接触机会多，极易造成职业伤害事故的却被列为一般项目，这样就极易干扰了预评价结论的客观性和准确性。

预评价结论应简明扼要，包括定性（是否使用高毒物品的建设项目，是否可产生急性中毒事故建设项目等）和定量（危害程度第几级，综合指数，职业病危害因素超标率、符合率，检查表得分等）结论。最后，指出该建设项目是否可行，是否可提交卫生行政部门[9]。为避免预评价结论的扩大化，建议对职业病危害预评价结论进行区域划分，实行区域管理[10]。卫生部门需进一步完善《建设项目职业病危害因素分类管理办法》及《建设项目职业病危害评价规范》，根据建设项目职业病危害性质，分清一般职业危害与严重职业危害。为弥补个人判断的不足，在对建设项目下结论时，常采用评价组和专家组会议的方式，结合对建设项目的工程分析，交换意见、集思广益，使评价结论更加准确。

8 综合建议

进一步修订完善国家有关部门相关的法律、法规、规范、标准，研究、制定更多的量化评价指标，同时不断公布有关标准修订的信息，使评价工作更趋科学。评价人员应掌握职业卫生、卫生工程、建筑设计等多方面的知识支持，加强与相关专业的相互学习与交流，不断积累工作经验，提高自身业务水平。建议国家有关部门建立评价类比资料库[5]以及将各行业典型工种可能存在的职业病危害因素进行整理，建立职业病危害因素数据库，评价机构之间实现资源共享。随着职业卫生标准的不断完善，这项工作一定会做得更好。

参考文献：

[1] 《中华人民共和国职业病防治法》.中华人民共和国主席令第60号，2007.10.27.

[2] 邹立海.建设项目职业病危害与评价常见问题分析[J].中国职业医学，2007，34（4）：314-315.

[3] 李奎荣，余善法.职业病危害评价工作中常见问题的探讨[J].中国职业医学，2007，34（3）：225-226.

[4] 徐翔.建设项目职业病危害预评价的若干问题[J].中国煤炭工业医学杂志，2008，11（11）：1758-1759.

[5] 沈月华，杜洪凤，徐涛，杜秋霞.建设项目职业病危害评价工作存在的问题探讨[J].职业卫生与病伤，2008，23（3）：161-163.

[6] 林嗣豪，王治明，唐文娟等.职业危害风险指数评估方法的初步研究[J].中华劳动卫生职业病杂志，2006，24（12）：769-771.

[7] 王志勇，王心韬，罗颖，魏木水，吴安生，林文敏.建设项目职业病危害预评价的实践与认识[J].海峡预防医学杂志，2005，11（6）：64-66.

[8] 沈革，孙德臣.建设项目职业病危害评价中存在的问题与对策[J].中国公共卫生管理，2005，21（3）：208-209.

[9] 毛国传，冷朋波，陆蓓蓓.浅谈建设项目职业病危害与评价程序[J].职业与健康，2005,21（5）：741-742.

[10] 张传会，徐秦儿，张鹏.建设项目职业病危害评价的实践和探讨[J].职业卫生与应急救援，2006，24（4）：193-194.

[11] 武文方，刘前.建设项目职业病危害预评价中的问题与解决对策探讨[J].中国职业医学，2006，33（6）：489-490.

篇10

【关键词】 煤矿；安全体系构建；本质安全理论；建设途径

一、煤矿本质安全管理概述

自2005年年底开始，在国家煤炭安全总局组织下，由神华集团出资资助，由中国矿业大学、中质协、国家安全生产监督管理总局研究中心、中国职业安全健康协会和中国安全生产科学研究院6家研究单位组成课题组，开展了适合我国国情、符合煤矿实际的安全管理体系研究，即课题“煤矿本质安全管理体系研究”。该课题成果已作为国家试行标准在煤矿企业展开了试点推广。

建设煤矿本质安全，是提高煤矿企业竞争力和实现我国煤炭工业健康发展的重要保证。煤矿事故的教训一再告诉我们，安全状况直接决定着煤矿企业的生死存亡。煤矿企业不论其经营规模大小，经济效益好坏，都承受不住事故尤其是重特大事故所带来的人员伤害和财产巨大损失。因此，只有杜绝重特大事故，实现本质安全，煤矿企业才能在激烈的市场竞争中立于不败之地，国家煤炭工业才能健康发展。建设煤矿本质安全，是实现煤矿安全生产状况稳定好转的重要手段和途径。我国煤矿事故多发的主要原因是，煤矿从业人员结构复杂、综合素质差，安全基础薄弱，安全保障水平低，整体防灾抗灾能力差，管理技术落后。近年来，党和国家高度重视煤矿安全生产，采取一系列措施加强煤矿安全工作。经过治理，煤矿安全生产状况总体稳定、趋于好转，但重大安全隐患依然存在，重大未遂事故时有发生。构建煤矿本质安全，可以从根本上改善煤矿安全生产状况，全面提高煤矿安全生产保障能力。

本质安全强调从根源上对系统中存在的危险因素进行消除或减少。概括起来，本质安全基本原理主要包括四个基本原理：最小化原理、替化原理、缓和原理、简化原理。

最小化原理：减少危险物质的存储量，不使用或使用最少量的危险物质；在必须使用危险物质的情况下，应尽可能减小危险物质的数量。替代原理：用安全的或危险性小的物质或工艺，替代或置换危险的物质或工艺。缓和原理：采用危险物质的最小危害形态或最小危险的工艺条件；在进行危险作业时，采用相对更加安全的工艺条件，或者用相对更加安全的方式。简化原理：通过设计，简化操作，使用安全防护装置，以减少人为失误的机会。从对危险进行消除或减小的角度讲，本质安全的这四项基本原理，最小化、替代、缓和、简化呈现出依次减弱的趋势。因此，在应用本质安全基本原理时，应针对危险的种类进行有针对性的选择，从而更好地消除或减小系统中的危险。

二、煤矿本质安全管理体系的构建

煤矿本质安全实现的程度，受到技术及经济条件的制约，而如何运用已有的技术及经济条件，则是安全管理的功能，因此决定煤矿本质安全程度的，是一定技术经济条件下的安全管理水平。煤矿本质安全管理模式，就是为实现煤矿人―机―环系统在安全性能上的最佳匹配而创建的一种管理手段。

本质安全管理是预防事故的关键措施之一，就目前而言，设备和机具的本质安全，受科技、经济等诸多因素制约，作业环境的本质安全，受成本、观念等因素的影响很大；人的安全可靠性，受职工的文化程度、技术水平等影响较大。

传统安全管理的特点，是具有强制性、被动性、事后经验性；现代的安全管理运用系统工程的原理和方法，注重全面、系统、超前和过程控制。从危险源辨识入手，通过系统的分析、预测、评价，采取相应措施，消除、减小或控制危险因素，使系统达到最佳安全程度。

根据职业健康安全管理体系原理，建立煤矿本质安全管理体系主要做好如下工作：

1、本质安全方针的制定

本质安全方针是企业安全健康管理体系总的指导路线，因此方针的建立必须履行“三个承诺，一个适合”，即“对遵守法律、法规的承诺、对体系持续改进的承诺，对预防为主的承诺，适合用人单位本质安全风险的性质”，同时由于煤矿企业自身环境的复杂性，必须结合自身的特点，有的放矢，制定出适合自己企业自身特点的方针。

2、领导决策

领导决策是企业建立本质安全管理体系的基础，企业经营管理者是组织法定的安全生产第一责任人，只有企业的经营管理者认识到建立本质安全管理体系的重要性和必要性，从企业生存与发展的角度出发，才能有效组织必要的人力、物力，为安全健康管理体系的建立创造一个和谐的环境和良好气氛。

3、全体员工的参与

全体员工参与是本质安全管理体系建立成败的关键，本质安全管理体系的重要特点是强调过程控制和生产现场，体系的贯彻需要全员参与，由决策层、管理层和具体操作人员共同完成。通过鼓励和激发全体员工的热情，教育培训和参与有关本质安全的实践活动，提高全体员工的整体素质，保证体系的持续改进。

员工素质的提高主要是通过提高领导干部的安全意识，提高领导干部的安全素质、提高岗位操作人员的安全素质三个层次来实现的。

4、明确机构与职责

为了有效地实施本质安全管理体系，需要对各相关层次机构的作用、职责和权限进行界定，形成文件，予以传达，以便顺利完成本质安全任务。如可行，煤矿企业应建立本质安全管理委员会（简称安委会），安委会主任由企业的最高管理者担任。《审核规范》中的17个要素从始至终贯穿一个思想―全员参与。OHSMS贯彻要素的思想，即17个要素中的每一个要素都需要有一个主管部门管理，众多的相关部门协助。因此，煤矿企业在划分要素职能分配表时，把17个要素尽可能均分到各职能管理部门。应做到“事事有人管，人人有专责”。

5、危害辨识、风险评价和风险控制的策划

2、推行班组岗位安全生产“三法三卡”模式，打造“四无”班组

“三法”是“S法-岗位安全保障法”、“H法-岗位健康保障法”、“E法-岗位环境保护法”； “三卡”是“MS卡-安全作业安全检查卡”、 “HI卡-岗位有害因素信息卡”、 “DI卡-岗位作业安全检查卡”。

“岗位安全保障法-S法”：预防作业岗位事故发生的方法体系；事故初期的应急方法体系。其主要内容为危险类型、危险因素名称、预防及控制措施。

“岗位健康保障法-H法”：预防职业病的方法体系；现场急救的方法体系。其主要内容为有害类型、有害因素名称、预防及控制措施。

“岗位环境保护法-E法”：防范环境有害事件的方法体系。其主要内容为污染类型、环境污染因素名称、预防及控制措施。

“安全作业检查卡-MS卡（MUST/STOP卡） ”：员工各种作业过程的安全检查要求所必须达到的安全条件及禁止行为。

“岗位有害因素信息卡-HI卡”：作业岗位可能接触到的有害物质信息。其主要内容为有害因素名称、致因物、物理特性、化学特性、特性识别、接触反应、急救措施等。

“岗位作业安全检查卡-DI卡”：作业岗位的危险因素、状态危险源信息。其主要内容为危险因素名称、起因物、产生原因、后果影响、救护反应及风险等级等。

“四无”以“现场安全无隐患、员工操作无违章、质量安全无事故、清洁生产无污染”为标准，矿山企业结合自身实际，有针对性地加强教育培训和管理，切实带领员工做到安全生产、优质施工。

强化全员安全责任意识，把反“三违”作为促进安全文化建设落实的重中之重，通过强化全员安全责任意识，深入开展反违章活动，逐级抓落实，努力实现“四无”目标。

3、大力推进手指口述操作方式

手指口述，是指在保证安全作业行为习惯中的一种眼看、心想、手指、口述联动的确认办法。手指口述主要是针对作业者操作失误造成的事故这一现实提出的。操作失误往往是由于作业者恍惚、发呆、遗忘、不留神、想当然等造成注意力不集中、判断失误而形成的。这种情况，几乎每个人都会发生。手指口述，就是每个作业者对可能发生引发危险的每个操作行为，都要通过手指口述进行安全确认。

手指口述的要求是：在操作前，用手指着作的设备，眼睛随手指观察，刺激脑子同时思考，把关键的话大声说出来。这样可以使作业者集中注意力，避免无意识的行为，预知操作的危险性，防止在未经确认的情况下盲目操作。

目前手指口述操作方法在煤矿企业得到广泛推广，尤其在山东兖州矿业和山西阳煤集团应用比较好，取得了可喜的成绩，大佛寺矿业公司通过推广“手指口述”，安全管理取得了很大的成效。

4、现场管理采用“8S”管理，提高系统安全性

8S就是整理（SEIRI）、整顿（SEITON）、清扫（SEISO）、清洁（SETKETSU）、素养（SHTSUKE）、安全（SAFETY）、节约（SAVE）、学习（STUDY）八个项目，因其古罗马发音均以“S”开头，简称为8S。具体含义是：

整理：区分要用和不要用的，不要用的清除掉。

整顿：要用的东西依规定定位、定量摆放整齐，明确标示。

清扫：清除工作场所内的脏污，并防止污染的发生。

清洁：将上面3S实施的做法制度化，规范化，并维持成果。

素养：人人依规定行事，从心态上养成好习惯。目的：改变“人质”，养成工作讲究认真的习惯。

安全：管理上制定正确作业流程，配置适当的工作人员监督指示功能，对不合安全规定的因素及时举报消除，加强作业人员安全意识教育，签订安全责任书。目的：预知危险，防患于未然。

节约：减少企业的人力、成本、空间、时间、库存、物料消耗等因素。目的：养成降低成本习惯，加强作业人员减少浪费意识教育。

学习： 深入学习行业专业技术知识，从实践和书本中获取知识，同时不断地向同事及上级主管学习，学习长处从而达到完善自我，提升自己综合素质之目的。目的：使企业得到持续改善、培养学习型组织。

5、落实科学发展观，加强“五精”管理

“五精”管理，即：精细管理精准管理精确管理精益管理精美管理。

煤矿本质安全建设，要加强“五精”管理，在实施“五精”管理时，必须熟练掌握“五精”管理的基本知识，熟练掌握推行“五精”管理的基本路径，用“五精”管理方法指导实践，促进公司工作目标顺利实现。

精细管理的实质在于“细”，按照每个人、每件事、每一处、每一物、每一时的5E细分，然后进行编码管理；精准管理的本质是“对”，即正确；精准管理的核心是“定”，即确定。“正确”和“确定”，作为精准管理的本质和核心，就是“确定的正确”和“正确的确定”；精确管理的本质追求是“最”；精确管理的核心要义是“做”。就是要做的最精最优，做到最优秀最卓越最理想的程度；精益管理的本质是“卓越”，即“更精更优更好”；精益管理的核心是“创新”，即“永续超越地创新创造”；精美管理的本质是“人文化”，就是使管理充分体现人性化、精神性、社会性的特征，凸显管理过程、方式方法以及管理结果的人文价值、审美价值。

“五精”管理链式图见右图1。

6、“以人为本”，打造“三基九力”团队

打造“三基九力团队”的核心要点：“三基团队”，团队的管理基础，团队的基层延展，团队的基本功修炼。要侧重具体的三基实践操作。“团队九力”是指亲和力、执行力、管控力、现场力、经营力、协调力、承载力、学习力、成长力。

打造“三基九力团队”的途径和方法：一要结合各自的现实需求，从夯实基础着手，培育员工的“九力”，将“五精”管理延伸到区队、班组、个人，集团队之力量，修炼基本功，使每个人的成长得益于团队；二是掌握英雄行动的基本思路、核心要求、途径和方法。英雄行动的基本思路：“五精”要靠团队，团队要靠英雄榜样的示范带领；“五精”管理需要的表率，不是一般意义上的吃苦耐劳的品德高尚的劳动模范，而是需要技艺精湛的高素质人才，需要他们在“五精”管理及“五精”操作中的技艺乃至绝招绝活。英雄行动就是这些技艺绝招的提炼精炼和培育磨炼。英雄行动的核心要点：要把“五精”管理的着力点放在岗位现场，寄希望于职工的技能素质提升和干部的管理水平、管理境界的超越；“五精”打造的是高素质高技能的管理精英和作业英雄。

综上所述，创建本质安全煤矿是对现有安全管理模式和煤矿安全质量标准化工作的发展和升华。本文研究目的是将煤矿本质安全这一安全管理新理念系统化，应用于煤矿现场，以期为煤矿企业的安全管理提供理论依据及技术支持，有效推进为提高煤矿安全生产水平所做的全方位努力，最终实现煤矿的本质安全目标。

【参考文献】

[1] 林柏泉，常建华等.我国的煤矿安全现状及采区对策分析[J].中国安全科学学报，2006.

[2] 李亚东，吴征艳等.煤矿安全体系的研究与应用[J].煤矿安全，2011.

[3] 王以功.煤矿安全生产管理理念及实践研究[D].山东科技大学，2003.5-9.

[4] 刘成强.煤矿安全管理方法研究[D].山东科技大学，2006（5）.

[5] 韩斌君.我国煤炭事故的致因研究[D].同济大学，2007（32）.

篇11

（镇江市环境监测中心站，江苏 镇江 212009）

【摘要】根据《江苏省突发环境事件应急预案编制导则》要求，本文就企业如何与编制单位配合、环境风险能力评估、预案分类与编制、信息传递等方面，结合现有预案存在的问题，进行中肯合理的分析，对突发环境事件应急预案编制有一定的指导意义。

关键词 环境事件；应急预案；探讨

基金项目：2014年环保部监测司科研基金项目“镇江市空气质量预测预报系统的开发与应用研究”。

作者简介：张先宝（1973—），男，硕士，高级工程师，江苏省环境应急专家，从事环境应急监测与管理工作。

编制企（事）业单位突发环境事件应急预案（以下简称应急预案），能够使企（事）业单位根据法律、法规和其他要求，在切实加强环境风险源的监控和防范措施、有效降低突发环境事件发生概率的前提下，制定响应措施，对突发环境事件及时组织有效救援，控制事件危害的蔓延，减小事件产生的环境影响[1]。《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（环发[2010]113号）文件，《江苏省突发环境事件应急预案编制导则》（试行）（企业事业单位版），都详细规定了编制准则和要求，笔者曾经多次参加急预案报告评审工作，在报告评审过程中发现了一些值得注意的问题，总结分析供各位同行探讨，不妥之处敬请提出不同意见共同商榷。

1业主与编制单位有机结合充分沟通

《应急预案》编制主体是企（事）业单位本身，要求针对可能发生的环境事件类别，结合本单位部门职能分工，成立以单位主要负责人为领导的应急预案编制工作组，明确预案编制任务、职责分工和工作计划；《应急预案》是企业在遇到突发环境事件时，企业以自身能力如何最大程度减少污染和降低损失的作业指导书。对于风险源辨别、程序格式、信息传递等《应急预案》专业性范畴，需请相关专家编制，两者应有机结合，及时充分沟通。

而实际操作过程中，业主单位往往认为既然委托给编制单位，就由编制单位全权负责，只提供项目基本情况、环评、安评等基本资料，其他工作不主动配合，编制单位调查不充分，赶进度求形式，模式化进行，同一编制单位编制不同企业应急预案类似，使得《应急预案》与实际出现偏差，具体到操作层面，指导性不强，对《应急预案》应起到的作用大打折扣。因此，业主单位要与编制单位充分沟通，特别是以下几种情况。

1.1风险评估与客观事实相吻合

风险物质环境影响的测算是环境事件影响范围和程度、预判环境事件等级理论依据，但多数编制单位编制应急预案时，风险物质环境影响评价真接引用环评报告书中环境风险评价内容；而企业生产、储存、运输等实际情况往往与理论上存在差异；周边环境与环评时相比也可能发生了变化。因此，编制应急预案时，应按生产实际情况，有针对性的进行风险物质统计和风险影响测算，结合气象、地形和区域分布，对敏感目标的影响进行评估，确保计算结果相对客观准确。环境事件与安全事件要分清，突发性环境污染事件往往由安全生产事故所引起，但并不是所有的安全事件都会引起环境事件，要考虑到发生事故后，对企业周边区域水、气、土壤、生态以及敏感目标是否产生影响。

有的报告根据重点风险源和风险物质最大可信事件选取重点分析，多数选前两三个，实际应先预算，要针对最大可能的情况下，出现事故时的影响范围来确定，只要能引起区域污染事件的，都要进行专门重点分析，否则会误导企业，认为此类事件不重要或不可能发生，而一但此类源和物质发生事故，企业在《应急预案》中找不到指导依据，失去应急储备功能，就会影响事故救援和处理效果。

1.2现场防护和救援设施与清单一致

现场防护设施是保护应急救援人员的必要设施，而救援设施是应急处置工作的重要保障。应急预案中现场防护和救援设施与清单，往往需要根据风险物质、事故特点、环境风险、现场应急成员来确定，而企业在实际配置中经常会存在防护和救援设施配备不全，物资过期，摆放位置不符要求等情况，因此编制单位应配合应急救援指挥领导小组，核清防护和救援设施配备情况，并在应急预案中明确防护和救援设施使用规程，明确物资核查与更换周期，确保防护和救援设施常备有效，随时取用。

1.3现场处置制度措施细化具体

目前应急预案多数现场应急救援措施模式化程度较重，针对现场具体防护、防火、防爆、防漏办法，以及救助、救火、堵漏、防渗、防污染扩散待措施，基本能够描述，但均泛泛而谈，缺乏针对性。现场应急制度措施是企业的作业指导书，防护救援应具体到人，应急处置应具体到工段。工作规程明确所有应急救援办法，明确现场应急组人员职责。危险源位置应细化到点，必要时竖立警示牌，防护处置工作责任到人，重点岗位职责上墙。要针对相应情况编制现场处置预案，强化演练，确保警钟长鸣，任务熟练，一有应急任务不急不慌，应急救援按要求进行，最大程度减少污染和损失。

1.4企业环境应急能力评估到位

多数《应急预案》对企业自身环境应急能力没有分析，直接按导则要求制定相应的救援组织、救援队伍、物资储备和保障制度等内容，实际上企业在设计和生产过程中，从安全角度出发，自身是有一定的应急救援处置能力的，只是现有的应急能力，能否与突发性环境污染事件应急处理相结合，应急制度是否满足环境事件应急要求，应该认真分析与评估，根据评估的情况，结合企业原有的应急能力，优化、合并、扩展和完善，确保在强化原有应急能力的情况下，补充完善与环境污染事件应急组织、制度、技术、物资、方案，要将企业所有的应急能力有机的结合到一起，并从环境事件应急的角度，对企业应急能力进一步完善和提升。

2预案分类清晰，内容贯通一致

应急预案讲究可指导性、可操作性和实用性，可根据企业大小、环境风险种类，区别对待。因此，为体现应急预案针对性、目的性和简洁性，预案分类要清晰。企（事）业单位的环境应急预案应当由综合环境应急预案、专项环境应急预案、现场处置预案和附件组成。

2.1综合环境应急预案概况全面

综合环境应急预案应当包括本单位的应急组织机构及其职责、预案体系及响应程序、事件预防及应急保障、应急培训及预案演练等内容。综合环境应急预案概括性强，针对环境风险种类较多，适合于可能发生多种类型突发事件的企事业单位。

《江苏省突发环境事件应急预案编制导则》规定，《应急预案》有总则、基本情况、环境风险源与环境风险评价、组织机构及职责、预防与预警、信息报告与通报、应急响应与措施、后期处置、应急培训和演练、奖惩、保障措施、预案的评审、备案、发布和更新、预案的实施和生效时间、附件16项内容。《应急预案》编制一般章节都不会少，但其中内容繁简不一，多数预案一点不拉的将每一个内容与小章节都列入《应急预案》中，没有实质性内容就将导致原则性原话生搬硬套，指导性不强，失去可操作性。企业与编制单位要根据相应企业的类型、生产工艺、风险源和风险物质特性，对可能发生环境污染事件的最大可信事件，如何最大程度减少损失和降低污染，制定相应措施，对导则规定每一部分要求，涉及到的详细描述，对不相关的可少写或省略，以免画蛇添足。因此，综合应急预案要求内容全面是指按导则要求将与企业相关的所有求描述完整，不是将导则上的要求全部照搬，具体情况具体对待，才能保证《应急预案》指导性、实用性和可操作性。

2.2专项环境应急预案详实具体

专项环境应急预案应当包括危险性分析、可能发生的事件特征、主要污染物种类、应急组织机构与职责、预防措施、应急处置程序和应急保障等内容。专项环境应急预案主要针对某一种类的环境风险，因此，应当针对存在的重大危险源和可能发生的突发事件类型，注重风险评价和环境影响事件的判断。

对一些大型企业，风险评估确定有两类以上的风险物质或风险源，为了突出重点，强化指导，需要有针对性的编制专项应急预案，制定专门的预防措施、应急装备、应急队伍、应急物资等。另外，对一些存在一类风险源或风险物质的小企业，可不编制综合预案，只编制专项应急预案。

2.3现场处置预案责任到人

现场处置预案应当包括危险性分析、可能发生的事件特征、应急处置程序、应急处置要点和注意事项等内容。主要针对危险性较大的重点岗位，注重预防应急措施，指导性强。

如果说《应急预案》是企业应急处置救援的作业指导书，具体体现就落实在现场处置预案，应急现场应急预案制定一定要详细、明确、简洁，对于企业来说，一线员工业务能力和综合素质相对薄弱，一但发生突发性环境污染事件时，可能手足无措，不仅不会应急救援和处置，有时还会干扰和影响救援和处置，情况突出时还可能受突发性环境污染事件伤害。因此，在现场应急预案编制，责任应该具体到工种和岗位（考虑到工人有到班和换岗），防护和操作规程用流程图形式，个人防护、救援和处置操作要求应该直接和命令式，确保现场人员简单培训就能参与《应急预案》的演习与实施。

2.4附件材料完整有效

附件主要包括企业基本情况、批复、文件、环境风险评价、制度、清单、合同、图件等资料，应注重收集应急救援行动、应急人员培训、演练和救援过程中需要了解、掌握和参考的相关资料，同时还要考虑在风险评价等相关计算分析时需要的资料，这些资料是预案的辅助与补充，因此，在《应急预案》实施期间，应规定对这些资料的查新计划和对救援物资的更新计划。

在《应急预案》中，现场处置预案是必须要有的内容，而综合预案和专项预案则视环境风险种类和企业大小而定。在《应急预案》编制过程中，综合预案、专项预案、现场预案和附件内容和特点要分清，各预案环境风险分析、应急分组、信息上报、救援责任要一致，附件收集信息尽可能完善。

3事件考虑周全，应急措施到位

《应急预案》往往涉及到安全事件，《应急预案》编制过程中，特别是一些从事过安全评价的人员，过多重视安全问题而忽略环境事件。对于企业，环境应急预案是对上级区域环境应急预案的补充，也是本单位安全评价的延伸。

环境事件指由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以及由于意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，生态系统受到干扰，人体健康受到危害，社会财富受到损失，造成不良社会影响的事件[1]。安全事件是指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失的，导致原生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。

两者定义表明，环境事件考虑的影响因素多于安全事件，安全事件主要指造成人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失。环境事件除此之外，还要考虑环境功能影响、生态破坏、社会不良影响。从管理的社会分工角度，公司内部因安全问题人员、设施等受到的影响，由安全部门管理。公司外部（区域级安全事故）影响由环保部门管理。因此，在环境应急预案中，重点要分析对外部影响的风险物质、风险源、影响方式、影响范围、影响程度、影响对象。并重点规划一但此类事故发生后的内部应急救援、应急防护、应急储备；外部救援说清敏感目标、责任部门、疏散路线、联系清单和降低外部影响的配合方式。

4危害方式说清，保护目标说全

环境事件的产生有安全事件引发的，也有其他情况引发的，不仅对风险源可能产生爆炸、火灾、泄漏、环保设施故障等直接危害方式分析，还要对可能衍生的环境危害进行分析，特别对事故处置时可能产生的次生环境危害，事故处理后产生废水、危险固废的处理，保证这些物质不会对周围的环境造成污染。《应急预案》要关注环境次生事件，要求企业做好与周边敏感人群沟通，做好宣传，以免一但出现突发生事故时出现群体性事件。

5环境应急预案应当承上启下，注重衔接和联动

企（事）业单位突发环境事件应急预案是区域环境应急预案的基础，要注意与周边企业联动，预案编制过程中，不仅要参照预案编制导则和相关文件，还要注意与地方政府、环保部门或园区管理部门等相关环境应急预案衔接，特别涉及到的救援物资和技术人员的应急储备，要在企业预案中作出说明，还要进行培训与演习。预案风险评价中影响范围涉及周边企业的要将可能的影响范围和程度告知对方，同时要针对附近企业可能发生的环境事件，制定相应的对策措施。

6应急监测方案要规范

多数报告编制人不清楚如何制定环境监测方案，要么与排污口环境监测混淆，要么超企业范围与能力。实际上，根据导则要求和环境监测责职范围，《应急预案》中环境监测应该分两部分，一是针对重点危险源监测监控进行的监测，二是在环境应急情况下，为发现和查明环境污染情况和污染范围而进行的监测。环境监测包括定点监测和动态监测。

重点危险源监测监控是企业自主行为，应急监测方案应建议定点监测点位，仪器设备，报警限值，流动监测方式，监测频次；应急监测记录；核查要求；数据上报和信息传递规定等内容。

事故发生后，区域环境污染情况和污染范围监测，由环保部门监测机构负责，但在《应急预案》也要规定企业配合方式，要求企业结合风险源监测监控情况，为环境监测部门提供事故位置、污染因子、大致排放量等基础信息，同时按《应急预案》模式，根据事故情况和气象条件，初步计算可能影响范围和污染程度，供环境监测相关部门参考，并由专人配合监测部门的后勤、联络和服务等工作。

7结束语

经过近两年的评价审核，进行环境应急预的编制单位和人员，在业务能力方面都有了一定的提高，偶尔也会见到内容全面、针对性强、可操作性强、值得称道的报告。本文中探讨的问题只是一家之言，希望与大家进行业务交流，共同提高突发性环境事件应急预案编制能力与水平。

参考文献

篇12

自2013年以来，国家安全监管总局以深入落实《职业病防治法》和《国家职业病防治规划（2009-2015年）》为工作主线，着力抓好用人单位基础建设、监管体系建设、技术支撑体系建设、职业卫生培训、“三同时”管理和监督执法等方面的工作，取得了很大进展。

为了总结工作经验，进一步做好2014年的职业卫生监管工作，本刊记者采访了国家安全监管总局副局长杨元元。

记 者（以下简称“记”）：杨局长您好！请您介绍一下，2013年国家安全监管总局在职业卫生监管方面采取了哪些措施？取得了哪些进展？

杨元元（以下简称“杨”）：回顾2013年，国家安全监管总局在加强职业卫生监管方面采取了一系列行之有效的工作措施：

一是通过督导调研等方式，推动各地做好职能划转和队伍建设，进一步完善了职业卫生监管体系。截至2013年底，全国29个省级单位完成了职业卫生监管职能划转，86%的地市和75%的县区完成了职能划转，职业卫生监管人员达到6000余人，较2012年增加了近1000人。

二是组织开展了为期三年的用人单位职业卫生基础建设活动，明确了用人单位职业卫生基础建设活动的基本原则，从责任体系、规章制度、前期预防等10个大方面，确定了60项用人单位应当遵照执行的基本内容，明确了基础建设的目标要求，到2015年，力争存在职业病危害的用人单位全部达到《国家职业病防治规划（2009-2015年）》确定的目标。

三是深入开展职业卫生监督执法，通过暗查暗访和省际职业卫生交叉检查执法等活动，加大执法检查力度严肃查处违法违规行为，促进用人单位改进职业卫生管理工作。2013年全国各地共监督检查用人单位22万8864家，发现问题和隐患46万7207项，责令当场改正19万4309项，限期改正26万4972项；对2万2590家用人单位给予警告，罚款5337万元，责令停产整顿1531家，提请关闭2244家。

四是加强法规标准建设，完善职业卫生监管法规标准体系。组织起草了《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生管理条例（草案）》；制定印发了《职业卫生档案与劳动者职业健康监护档案管理规范》；实施职业卫生行业标准7项，组织起草了《用人单位职业病危害现状评价技术导则》等26项标准；组织编印了通俗易懂的《石英砂（粉）厂、滑石粉厂防尘技术规程实施指南》与《陶瓷生产防尘技术规程实施指南》，举办了陶瓷生产企业职业卫生标准宣贯班，使职业卫生标准落实到企业一线，真正发挥职业卫生标准的指导作用。

五是深入开展职业病危害严重行业领域专项治理，继续做好职业病危害项目申报工作。在对山东、云南等6个省的31家水泥制造企业和20家石材加工企业粉尘危害进行调研检测的基础上，针对两个行业领域粉尘危害治理情况，组织开展为期一年的水泥制造和石材加工行业职业病危害专项治理。以定期通报申报量等形式推动各地职业病危害项目申报工作。截至2013年底，各地申报用人单位数53万余家，较2012年上升40%，劳动者总人数达5400万人，其中接触职业病危害人数达1300万人。

六是积极开展职业卫生宣教培训工作，强化职业卫生技术服务机构监管，营造工作氛围、提升服务水平。以“防治职业病，幸福千万家”为主题，组织开展2013年职业病防治法宣传周活动，宣传职业病防治法律、法规、规章、标准、职业卫生基本知识，以及职业卫生监管工作的重要举措及经验；加强职业卫生培训，各级安全监管部门共组织1000余期职业卫生监管执法业务培训班，共培训监管人员4万6381名。

七是加大职业卫生技术服务机构监管力度，制定印发了50号令第30条和37条法规咨询，研究起草了《职业卫生技术服务机构监督检查办法》《职业卫生技术服务机构工作规范》。国家安全监管总局新认可职业卫生技术服务甲级机构15家，27个省级单位完成了1060家职业卫生技术服务机构换证工作。

八是强化建设项目职业卫生“三同时”监管，加大职业病危害源头控制力度。下发了《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》第13条施行说明，对各环节落实主体责任、技术服务质量、设计质量、施工质量、监理责任和监管责任作出规定。国家安全监管总局完成预评价报告审核（备案）169项，职业病防护设施设计审查9项，竣工验收（备案）69 项；地方各级安全监管部门共完成建设项目职业卫生“三同时”审查8272项，其中预评价报告审核（备案）4677项，职业病防护设施设计审查994项，竣工验收（备案）2601项。

记：目前，我国职业卫生监管的形势如何？还存在哪些问题？

杨：在看到过去一年成绩的同时，我们也清醒地认识到，职业卫生监管工作与党中央、国务院的要求和广大劳动者的期盼还存在很大差距：一是监管执法力度不够，职业卫生违法违规现象较为普遍；二是职业卫生工作基础薄弱，工作场所职业病危害因素超标严重；三是政府、用人单位以及劳动者对职业病危害认识不到位，职业病防治意识淡薄；四是运转有效的监管体制没有完全形成；五是监管队伍执法能力不足，不能完全适应职业卫生监管工作的需要。上述问题需要在今后工作中采取更加积极、更加有效的措施加以改进。

记：2014年职业卫生监管工作的总体思路是什么？重点工作有哪些？

杨：2014年职业卫生监管工作的总体思路是：紧密围绕国家安全监管总局中心任务，组织开展职业卫生监督执法年活动，重点抓好监督执法、法规标准、基础建设、专项治理、机构监管、队伍建设、“三同时”监管等各项工作，全力预防、控制职业病危害，努力减少职业病危害事故的发生，维护劳动者的健康权益。

一是组织开展工作场所职业卫生监督执法年活动。通过“四不两直（不发通知、不打招呼、不听汇报、不陪同接待；直奔基层、直插现场）”暗查暗访、现场抽查检测等形式，对100家职业病危害严重或发生过重大职业病危害的企业进行监督检查，对10家甲级和10家乙级技术服务机构进行抽查，抽取40份建设项目职业卫生评价报告或设计专篇进行盲评。

二是进一步建设完善职业卫生监管法规标准体系。继续修改完善《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生管理条例》（草案），研究制订职业病危害评价规则及程序、工作场所职业卫生警示标识管理办法等部门规章，制订推出一批职业卫生标准并抓好宣贯落实。

三是持续抓好用人单位职业卫生基础建设和职业病危害严重行业领域的专项治理。按照国家安全监管总局《关于开展用人单位职业卫生基础建设活动的通知》的要求，对照10个方面的内容，加强培训、典型引路、强化督促检查，确保70%的用人单位达到活动确定的目标。按照国家安全监管总局《关于加强水泥制造和石材加工企业粉尘危害治理工作的通知》的部署，认真开展水泥制造和石材加工企业粉尘危害专项治理，抓住关键工序，示范引导、分类治理、推广应用先进技术、加强督促检查，淘汰落后产能，实现集约化生产。

四是加强职业卫生监管机构队伍和职业病防治协作机制建设。加快职能划转工作，并按照“加强综合、集中管理、突出重点、稳妥推进”的原则，进一步加强职业卫生监管机构和队伍建设，完善装备，提升监管能力。积极建立和完善职业卫生专家队伍，充分发挥专家在职业卫生监管工作中的技术支撑作用。积极探索，逐步建立和完善职业病防治分工负责、相互协作的工作机制，形成推动工作的合力，特别要加强在联合监督执法、建设项目职业卫生“三同时”审批、职业病危害事故查处等工作中加强协调配合。

五是持续强化职业卫生技术服务机构监管和职业卫生宣教培训。技术服务机构监管方面，地方各级安全监管部门要严格做好乙级和丙级机构的资质认可和监管工作；国家安全监管总局将继续做好甲级机构资质认可和续展工作，重点扶持中西部地区甲级机构建设。还将抓紧出台《职业卫生技术服务机构监督检查办法》《职业卫生技术服务机构工作规范》；继续指导职业卫生技术服务分会建设，推进机构行业自律管理。宣教培训方面，要坚持传统媒体与新型媒体并重，采取多种形式做好职业卫生法规标准和职业病防治基础知识的宣传工作；国家安全监管总局将举办5期职业卫生监管执法业务培训班，对各级职业卫生监管人员进行集中培训。

篇13

第一条  为预防、控制和消除职业病危害，保护劳动者健康及其相关权益，促进采油厂可持续发展，依据《中华人民共和国职业病防治法》、《作业场所职业健康监督管理暂行规定》、《建设工程安全生产管理条例》，结合采油厂实际，特制定本办法。

第二条  职业病防治工作坚持“预防为主、防治结合”的方针，实行分类管理、综合治理。

第三条  采油厂厂长全面负责职业病防治工作，分管安全副厂长协助厂长做好职业病防治工作。

第四条  各单位是职业危害防治的责任主体，主要负责人对本单位作业场所的职业危害防治工作全面负责，必须依法对员工健康承担法律责任，保障劳动者享有的健康权益。

第五条  安全环保质监科是职业病防治的监督管理部门，根据《职业病防治法》和国家有关职业病防治的政策、法规、标准对职业病防治工作实行监督检查，对采油厂职业病防治实行统一规划并组织实施。其主要职责是：

（一）贯彻落实党和国家有关劳动保护和职业病防治的方针、政策、法律、法规，并监督检查贯彻执行情况；

（二）制定采油厂职业卫生管理制度，参与编制采油厂职业病防治规划，并监督实施；

（三）参加审查新建、改建、扩建项目和技术改造项目中能产生职业病危害项目的职业病危害预评价和职业病危害严重项目的防护设施设计、审查及竣工验收；

（四）组织开展职业卫生宣传教育、技术培训和经验交流等。

第六条  员工依法享有下列职业卫生保护权利：

（一）获得职业卫生教育、培训。

（二）获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务。

（三）了解工作场所产生或者可能产生的职业病危害因素、危害后果和应当采取的职业病防护措施。

（四）要求采油厂提供符合职业病防治要求的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品。

（五）对违反职业病防治法律、法规以及危及生命健康的行为提出批评、检举和控告。

（六）拒绝违章指挥和强令进行没有职业病防护措施的作业。

（七）参与用人单位职业卫生工作的民主管理，对职业病防治工作提出意见和建议。

第七条  因员工依法行使正当权利而降低工资、福利待遇或者解除、终止劳动合同的行为无效。

第二章   前期预防

第八条  工作场所职业卫生要求 :

（一）产生职业病危害的工作场所其危害因素强度或浓度应符合国家标准、行业标准。

（二）有与职业病危害防护相适应的设施。

（三）施工生产布局合理，符合有害与无害作业分开的原则。

（四）有配套的更衣间、吸烟室等卫生设施。

（五）作业场所与生活场所分开，作业场所不得住人。

（六）设备、工具、用具等设施符合保护员工生理、心理健康的要求。

（七）法律、法规、规章和国家标准、行业标准的其他规定。

第九条  各单位如存在职业病危害因素，应当每年一次如实向采油厂安全环保质监科申报职业病危害因素项目，再由采油厂安全环保质监科向公司安全环保质监部如实上报，并接受公司安全环保质监部监督检查。

第十条  新建、改建、扩建项目和技术改造、引进项目（以下简称建设项目）可能产生职业病危害的，必须执行职业卫生“三同时”制度，即建设项目的职业病防护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。对可能产生职业病危害的建设项目，在可行性论证阶段必须进行职业病危害预评价，预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响做出评价，确定危害类别和职业病防护措施。

第十一条  职业病危害严重的施工项目的防护设施，应当经采油厂相关部门审查，施工单位必须配备符合国家职业卫生标准和卫生要求的劳动保护用品后，方可施工。施工项目竣工验收时其职业病危害防护设施经安监部门验收合格后，方可投入正式生产和使用。

第一章   职业卫生现场管理与监测

第十二条  采油厂采取下列职业病防治管理措施：

（一）建立健全职业危害防治责任制度。

（二）建立健全职业危害告知制度、申报制度和职业健康宣传教育培训制度。

（三）制定职业病防治计划和实施方案。

（四）建立健全职业卫生档案和劳动者健康监护档案。

（五）制定工作场所职业病危害因素监测及评价制度。

（六）建立健全岗位职业健康操作规程。

（七）制定职业危害防护设施维护检修制度。

（八）制定从业人员防护用品管理制度。

（九）建立健全职业病危害事故应急救援预案。

（十）设置或指定职业卫生管理机构或组织，配备专职或兼职职业卫生专业人员，负责本单位的职业病防治工作。

（十一）法律、法规、规章规定的其他职业危害防治制度。

第十三条  各单位必须采用有效的职业病防护设施，并为劳动者提供个人使用的职业病防护用品。为劳动者提供个人使用的职业病防护用品必须符合防治职业病的要求，不符合要求的，不得使用。

第十四条  产生职业病危害的施工现场应当在醒目的位置设置公告栏，公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施和工作场所职业病危害因素监测结果。对产生严重职业病危害的作业岗位，应当在醒目位置设置警示标识和中文警示说明，告知产生职业病危害的种类、后果、预防及应急救治措施等内容。

第十五条  对可能产生急性职业损伤的有毒有害工作场所的，应设置报警装置、配备现场急救用品、冲洗设备；对放射工作场所和放射性同位素的运输、贮存，必须配置防护设备和报警装置，并对职业病防护设备、个人使用的职业病防护用品，应进行经常性的维护、检修，定期检测其性能和防护效果，确保处于正常使用状态。

第十六条  如工作场所职业病危害因素不符合国家职业卫生标准和卫生要求时，施工单位应及时与用人单位联系，并立即采取相应治理措施，仍然达不到要求，必须停止存在职业病危害因素的作业。

第十七条  各单位如使用或引进可能产生职业危害的化学品、放射性同位素和含有放射性物质的材料，应向生产单位（供货商）索要中文说明书，说明书应当载明产品特性、主要成分、存在的有害因素、可能产生的危害后果、安全使用注意事项、职业病防护及应急救援等内容。产品包装应当有醒目的警示标识和中文警示说明。储存上述材料的场所应在规定的部位设置危险物品标识或放射性警示标识。

第十八条  各单位不得使用国家明令禁止使用的可能产生职业病危害的设备和材料。

第十九条  各单位在安排施工人员作业前，应将工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、职业病防护措施和待遇等如实告知施工人员，不得隐瞒或欺骗。

第二十条  职业卫生教育：

（一）安全环保质监科、人力资源科应制定计划，对施工人员进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间定期职业卫生培训，普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规和操作规程，指导施工人员正确使用职业病防护设备和个人防护用品。工会要行使好监督检查职责。

（二）施工人员应自觉学习和掌握相关的职业卫生知识，遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，正确使用、维护职业病防护设备和个人使用的防护用品。发现职业病危害事故隐患应及时报告。

第二十一条  按国家规定采油厂组织从事接触职业病危害作业的劳动者进行定期职业健康检查。劳动者接受职业健康检查视同正常出勤。

第二章   职业健康监护管理

第二十二条  各单位应当要求接触职业病危害因素的施工人员进行上岗前职业健康检查。不得安排未经岗前职业健康检查的施工人员从事接触职业病危害因素的作业；不得安排有职业禁忌的施工人员从事其禁忌的作业。

第二十三条  职业健康检查应当根据所接触的职业危害因素类别，按《职业健康检查项目及周期》的规定确定检查项目和周期。

第二十四条  采油厂建立职业健康监护档案。职业健康监护档案包括：

（一）劳动者职业史、既往史和职业危害接触史；

（二）相应作业场所职业病危害因素监测结果；

（三）职业健康检查结果及处理情况；

（四）职业病诊疗等劳动者健康资料。

第三章   职业病诊断与职业病患者管理

第二十五条  委托有资质的职业病诊断机构承担采油厂职业病诊断工作。

第二十六条  职业病病人治疗，康复费用按照上级有关规定执行。

第四章 附 则

第二十七条  本制度如与上级有关规定相抵触时，按上级规定执行。

篇14

关键词：岗位廉政风险评估防范体系

In order to further implement the CPC Central Committee" to establish and perfect the system of punishing and preventing corruption in 2008 - 2012 work plan" carry out" clear job responsibilities, identify the incorrupt government risk, enhance the consciousness, make be on guard measure" theme activities, according to the related policy requirements, special enterprise post incorrupt government risk assessment and prevention system to do preliminary discuss.

Key words: Post incorrupt government risk assessment and prevention system

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以“明确岗位职责、找准廉政风险、增强廉政意识、制定防范措施”为主题，加强对党员干部的党性党风党纪教育，有针对性地抓好企业人员尤其是重点岗位人员的岗位廉政教育，筑牢员工拒腐防变的思想道德防线和岗位责任防线。

二、目标要求

建立企业各岗位的廉政风险策划、评级及其控制措施体系，通过岗位梳理，对每个岗位进行廉政测评，全面查找各级人员在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面可能发生腐败或不廉洁行为的风险点，并用廉政风险的发生几率和危害程度来评定每个岗位的风险等级，明确相应的防范措施，对评出的高等级风险的重点岗位进行具体的廉政风险点的分析，并制定预防和控制措施，从而在源头上杜绝企业存在的一些廉政风险，营造崇廉尚洁、风清气正的廉洁环境。

三、建立方法

（一）建立准确系统的岗位廉政风险评估和控制措施体系

1、确定岗位分析范围。企业根据自身工作特征，对有可能存在廉政风险的所有岗位进行选择，确定纳入廉政风险评估的岗位范围。

2、确定评价方法。对纳入廉政风险评估的岗位的思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等五个方面进行廉政风险点评估，并综合计算出各个岗位的廉政风险等级。可将风险等级分为五级：Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ；对应总体风险分值分别为：1-8、9-16、17-24、25-32、＞32 。其中Ⅳ、Ⅴ级为重大风险等级。总体风险分值为各单项风险点风险值的平均数，单项风险点风险值=发生几率分值×危害程度分值，其中发生几率按照疏密程度分值依次为：0.1、0.2、0.4、0.6、0.8；危害程度按照轻重程度分值依次为：10、20、40、60、80。

2、确定实施办法。首先员工参照自评表自评自身岗位的廉政风险分值；其次成立企业岗位廉政风险评估及监控小组，对个人自评岗位风险情况进行复评，对于个人分析不透、重视不够、评估不准的，评估小组要帮助其进一步学习和剖析，从而确定准确的风险分值；

岗位廉政风险等级自评表

思想道德 岗位职责 业务流程 制度机制 外部环境 总体风险分值 总体风险级别 备注

发生几率

危害程度

3、确定风险级别。企业纪检部门组织岗位廉政风险评估工作总结，对个人自评和小组复评的岗位风险辨识和评级结果进行进行总结、制表，对岗位风险评估体系运行情况的有效性、缺陷性进行考核，并汇总自评表。

4、确定控制措施。对应不同的风险岗位，公司采取教育和监审两种预防措施。教育措施：意识教育（a）、示范教育(b)、专题教育(c)、警示教育(d)等四类；监审措施：制度监审(A)、专人监审(B)、定期监审(C)和专项监审(D)四类。不同的教育和监审措施适用于不同风险级别的岗位。

（二）辨识高等级风险岗位的廉政风险点并制定具体教育、监审措施

1、确定高等级风险的岗位

根据企业岗位廉政风险等级汇总表，经评定为Ⅳ级以上（含Ⅳ级）的岗位为企业廉政建设重大风险岗位，评定级别为以上（含Ⅲ级）的岗位为企业廉政建设高等级风险的岗位。

2、高等级风险岗位的具体风险点分析预防措施

公司岗位廉政风险评估及监控小组对Ⅲ级以上风险岗位的在职人员，根据岗位的职责、办事流程、工作方法、外界环境和人员自身的思想品德等方面进行全面再评估，找出、找准其岗位存在的具体的风险点，并制定预防或制约其风险转化为实际的具体控制措施和日常教育办法。每个岗位可有多个风险点，每个风险点都对应相应的预防措施、日常教育或监审措施。

高等级风险岗位风险点分析防范统计表

3、高等级风险岗位人员教育预警措施

⑴述廉。高等级风险以上岗位在职人员述廉、评廉专题会议由各该岗位所在党支部自行组织，本支部全体党员参加，可邀请企业或上级纪委人员参加，各高等级风险岗位党员干部对自身岗位的廉政情况进行述评，交流思想认识，总结经验教训，开展积极的思想斗争，增强政治性和原则性，达到互相评述、彼此改进、共同提高的目的。

⑵评廉。各支部人员对高等级风险岗位人员在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面的廉政评价应从三方面进行。一方面是对其工作职责的廉政规定、廉政风险的预防情况进行评价；另一方面是对其个人的评价，包括个人的思想品德、廉政素养等方面；第三方面是对其身边的工作人员、亲属、朋友和相关方等的评价，这主要是评价该人员的外部环境。三个方面每个方面满分为100分，根据分值划分四档。平均分在90分以上为好，80分至89分为较好，60分至79分为一般，60分以下为差。

⑶预警。各个支部定期开展述廉、评廉会议，对高等级风险岗位工作人员进行廉政评价和廉政风险点测评。平均分在80分以下为预警教育范围。平均分70分到79分为进行廉政谈话，根据领导干部的职务由主管领导或上级领导负责；从60分到69分为黄牌警告并进行诫勉谈话；60分以下纪委介入调查。若平均分在80分以上，其中有单项分在60分以下，应组织有关人员进行单项调查。

（三）总结成果，健全岗位廉政风险测评的长效机制

总结岗位廉政风险评估和防范体系建立过程中所取得的成功经验以及存在的不足，完善岗位廉政风险管理体系、廉政知识大宣讲、述廉、评廉专题会议、岗位廉政风险预警机制等廉政管理措施和制度，健全公司廉政教育、监审的方法并提高其适用性，增强全体员工辨识风险、抵御风险的能力和意识，提高公司廉政文化和监督措施对员工的影响力和引导力，从而在公司建立岗位风险测评全员参与、持续改进的长效机制。

作者简介：