强拆的新土地管理法精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇强拆的新土地管理法，期待它们能激发您的灵感。

篇1

一、指导思想

进一步明确职责，落实任务，建立防违、控违、拆违长效管理机制，加强对现有违法建设的查处整治力度，有效遏制新违法建设的产生，推进我区城乡建设健康有序发展。

二、基本原则

坚持区政府统一领导、严格考核，镇街为主、属地管理，部门专业执法、全力配合和实施的原则；坚持主动防控、综合治理、突出重点、严格执法、注重实效的原则，狠抓违法建设查处整治工作。

三、明确城市和镇村规划区范围

城市规划区范围南至峧山，北至养马岛，东至东外环路，西至西外环路（界范围）。镇村规划区以已批准的小城镇和村庄规划范围为准。

四、明确各单位工作职责

（一）区规划分局职责

1.依据《城乡规划法》的有关规定，对在城市规划区、小城镇规划区及各街道村庄规划区范围内的违法建设，按照法定程序进行立案调查、认定性质、送达处罚决定。

2.对在处罚决定规定的期限内未自行拆除的违法建设，将市规划局的强拆函转报区政府。

3.积极参与违法建设行动。

（二）区国土资源分局职责

1.依据《土地管理法》的有关规定，对城市和镇村规划区范围以外农用地上的违法建设进行查处。

2.对在处罚决定规定的期限内未自行拆除的违法建设，依法申请区人民法院。

3.对违法建设用地性质不明确的，确定用地性质。

4.配合规划部门及有关镇街，对城市和镇村规划区范围内占用农用地的违法建设进行查处和执法。

5.配合区人民法院和镇街，对城市和镇村规划区范围外占用农用地、需的违法建设实施。

（三）区城市管理行政执法局职责

1.负责依法查处未经批准对城镇道路两侧建筑物进行外部装修、改建临街门窗，在建筑物顶部、阳台外或者窗外擅自搭建鸽舍、棚屋，对建筑物外走廊、阳（平）台超出建筑物外墙面进行封闭的违法行为。

2.依法查处在城市规划区范围内，主体由砖、瓦、水泥以外的其他材料所构成的违法建筑物和构筑物。

3.在收到区政府责成的通知后，负责组织实施城市规划区及各街道村庄规划区范围内违反《城乡规划法》的违法建设。

（四）区人民法院职责

1.对区国土资源分局申请的违法建设，依法审查，作出裁定。对需依法的违法建设，负责将裁定书送达违法建设所在镇政府和街道办事处，同时抄报区政府和区国土资源分局。

2.配合镇街，对城市和镇村规划区范围外占用农用地的违法建设实施。

（五）各镇政府职责

依据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，以及《土地管理法》等法律法规的规定，负责：

1.对小城镇规划区范围内，违反《城乡规划法》，需的违法建设，在收到区政府责成的通知后，负责组织实施，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

2.对辖区村庄规划区范围内，违反《城乡规划法》，需的违法建设，依法实施拆除，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

3.对违反《土地管理法》等法律法规，需的违法建设，在收到区法院的裁定书后，负责及时组织实施，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

4.对本辖区内发现的违法建设，要在依法责令停止建设的同时，及时向有关部门举报，并安排专人协助有关部门依法进行查处。

（六）各街道办事处职责

1.对违反《城乡规划法》及城市市容和环境卫生管理法规的违法建设，在接到城市管理行政执法局实施强拆的通知后，组织公安干警和机关工作人员等，积极配合城市管理行政执法局实施强拆行动，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

2.对违反《土地管理法》等法律法规，需的违法建设，在收到区法院的裁定书后，负责组织，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

3.对本辖区内发现的违法建设，要在依法责令停止建设的同时，及时向有关部门举报，并安排专人协助有关部门依法进行查处。

（七）区住建局职责

负责提供城市规划区范围外城镇及村庄规划区范围，并配合规划、国土部门及相关镇政府依法查处镇村规划区范围内的违法建设。

（八）区政府督查室职责

负责协同执法部门跟踪督导相关镇街或部门落实强拆任务，及时编发《督查通报》，向区委、区政府主要领导和区政府分管领导报告强拆进展情况，表扬先进，督导后进，保证违法建设查处整治工作落到实处。

（九）区公安分局职责

配合违法建设整治工作，积极应对暴力抗法等突发事件，切实保障执法人员的人身安全，维护社会稳定。按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排相应的警力及消防人员和设施，参与执法行动。

（十）区水务、供电部门职责

按要求对查封的施工现场不予供水、供电；对建设手续不齐全的，不得为其提供供水、供电许可服务。

（十一）区电视台职责

发挥舆论宣传和导向作用，对违法建设单位和个人予以曝光；按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排摄像人员搞好现场录像和资料备存。

（十二）区司法局职责

按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排公证人员参与违法建设行动，对物品搬迁移交、人员清场等工作进行确认公证。

（十三）区卫生局职责

按照区政府或违法建设部门及单位的要求，安排医护人员和医疗设施车辆等，参与行动，搞好医疗应急保障。

（十四）其它相关部门职责

区水务、交运、林业、旅游、工商等有关部门，要按照《市人民政府关于加强市区违法建设整治工作的实施意见》的要求，切实履行好各自职责。

对城市规划区和街道村庄规划区范围内需的违法建设，区规划部门应及时将市规划局的强拆函转报区政府，区政府书面通知区城市管理行政执法局、区政府督查室及相关镇街，由区城市管理行政执法局负责组织实施，各相关部门及镇街配合实施；对小城镇规划区范围内需的违法建设，及时将市规划局的强拆函转报区政府，区政府书面通知有关镇政府、区政府督查室及有关部门，由各镇政府负责组织实施，规划、公安等有关部门配合实施，区政府督查室负责跟踪督导落实。拆除重大、复杂的违法建设项目，区城市管理行政执法局或有关镇政府可向区政府提出书面方案，经区政府研究同意后，批转至有关部门单位，加大统筹协调力度，形成强大合力，保证强拆行动顺利实施。

五、违法建设查处工作的有关要求

（一）加强组织领导。区政府成立由分管领导任组长，有关部门主要负责人及各镇镇长、街道办事处主任组成的整治违法建设工作领导小组，领导小组办公室设在区城市管理行政执法局，由区城市管理行政执法局主要负责人兼任主任，区城市管理行政执法局、规划分局、国土资源分局、公安分局分管负责人任副主任，加强对违法建设整治工作的组织领导和统筹协调。各镇政府、街道办事处、开发区、度假区管委也要成立由行政主要负责人为组长，有关负责人为副组长的整治违法建设工作领导小组，明确违法建设监管和查处的相应机构，全面加强违法建设查处的领导和落实力度；要落实村级违法建设监管和查处的领导和管理责任，层层签订目标责任状，建立起区、镇（街）、村三级违法建设监管查处的网络体系。

（二）强化主动防控。要继续保持防违、控违的高压态势，从源头上遏制新违法建设的产生。健全巡查举报责任制，各镇街、城市管理行政执法局、规划分局、国土资源分局等相关部门单位要根据各自职责，加强对管辖区域和范围的动态巡查，及时发现、及早制止违法建设；各镇街要督导所辖村庄，全面加强违法建设管控，对发现的违法建设，要在制止的同时，及时向有关主管部门举报，并全面配合有关部门的依法查处工作。

篇2

一、指导思想

进一步明确职责，落实任务，建立防违、控违、拆违长效管理机制，加强对现有违法建设的查处整治力度，有效遏制新违法建设的产生，推进我区城乡建设健康有序发展。

二、基本原则

坚持区政府统一领导、严格考核，镇街为主、属地管理，部门专业执法、全力配合和实施的原则；坚持主动防控、综合治理、突出重点、严格执法、注重实效的原则，狠抓违法建设查处整治工作。

三、明确城市和镇村规划区范围

城市规划区范围南至，北至，东至东，西至西（界范围）。镇村规划区以已批准的小城镇和村庄规划范围为准。

四、明确各单位工作职责

（一）区规划分局职责

1.依据《城乡规划法》的有关规定，对在城市规划区、小城镇规划区及各街道村庄规划区范围内的违法建设，按照法定程序进行立案调查、认定性质、送达处罚决定。

2.对在处罚决定规定的期限内未自行拆除的违法建设，将市规划局的强拆函转报区政府。

3.积极参与违法建设行动。

（二）区国土资源分局职责

1.依据《土地管理法》的有关规定，对城市和镇村规划区范围以外农用地上的违法建设进行查处。

2.对在处罚决定规定的期限内未自行拆除的违法建设，依法申请区人民法院。

3.对违法建设用地性质不明确的，确定用地性质。

4.配合规划部门及有关镇街，对城市和镇村规划区范围内占用农用地的违法建设进行查处和执法。

5.配合区人民法院和镇街，对城市和镇村规划区范围外占用农用地、需的违法建设实施。

（三）区城市管理行政执法局职责

1.负责依法查处未经批准对城镇道路两侧建筑物进行外部装修、改建临街门窗，在建筑物顶部、阳台外或者窗外擅自搭建鸽舍、棚屋，对建筑物外走廊、阳（平）台超出建筑物外墙面进行封闭的违法行为。

2.依法查处在城市规划区范围内，主体由砖、瓦、水泥以外的其他材料所构成的违法建筑物和构筑物。

3.在收到区政府责成的通知后，负责组织实施城市规划区及各街道村庄规划区范围内违反《城乡规划法》的违法建设。

（四）区人民法院职责

1.对区国土资源分局申请的违法建设，依法审查，作出裁定。对需依法的违法建设，负责将裁定书送达违法建设所在镇政府和街道办事处，同时抄报区政府和区国土资源分局。

2.配合镇街，对城市和镇村规划区范围外占用农用地的违法建设实施。

（五）各镇政府职责

依据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，以及《土地管理法》等法律法规的规定，负责：

1.对小城镇规划区范围内，违反《城乡规划法》，需的违法建设，在收到区政府责成的通知后，负责组织实施，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

2.对辖区村庄规划区范围内，违反《城乡规划法》，需的违法建设，依法实施拆除，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

3.对违反《土地管理法》等法律法规，需的违法建设，在收到区法院的裁定书后，负责及时组织实施，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

4.对本辖区内发现的违法建设，要在依法责令停止建设的同时，及时向有关部门举报，并安排专人协助有关部门依法进行查处。

（六）各街道办事处职责

1.对违反《城乡规划法》及城市市容和环境卫生管理法规的违法建设，在接到城市管理行政执法局实施强拆的通知后，组织公安干警和机关工作人员等，积极配合城市管理行政执法局实施强拆行动，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

2.对违反《土地管理法》等法律法规，需的违法建设，在收到区法院的裁定书后，负责组织，并全面负责做好强拆后的维稳工作。

3.对本辖区内发现的违法建设，要在依法责令停止建设的同时，及时向有关部门举报，并安排专人协助有关部门依法进行查处。

（七）区住建局职责

负责提供城市规划区范围外城镇及村庄规划区范围，并配合规划、国土部门及相关镇政府依法查处镇村规划区范围内的违法建设。

（八）区政府督查室职责

负责协同执法部门跟踪督导相关镇街或部门落实强拆任务，及时编发《督查通报》，向区委、区政府主要领导和区政府分管领导报告强拆进展情况，表扬先进，督导后进，保证违法建设查处整治工作落到实处。

（九）区公安分局职责

配合违法建设整治工作，积极应对暴力抗法等突发事件，切实保障执法人员的人身安全，维护社会稳定。按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排相应的警力及消防人员和设施，参与执法行动。

（十）区水务、供电部门职责

按要求对查封的施工现场不予供水、供电；对建设手续不齐全的，不得为其提供供水、供电许可服务。

（十一）区电视台职责

发挥舆论宣传和导向作用，对违法建设单位和个人予以曝光；按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排摄像人员搞好现场录像和资料备存。

（十二）区司法局职责

按照区政府或违法建设部门及镇街的要求，安排公证人员参与违法建设行动，对物品搬迁移交、人员清场等工作进行确认公证。

（十三）区卫生局职责

按照区政府或违法建设部门及单位的要求，安排医护人员和医疗设施车辆等，参与行动，搞好医疗应急保障。

（十四）其它相关部门职责

区水务、交运、林业、旅游、工商等有关部门，要按照《市人民政府关于加强市区违法建设整治工作的实施意见》的要求，切实履行好各自职责。

对城市规划区和街道村庄规划区范围内需的违法建设，区规划部门应及时将市规划局的强拆函转报区政府，区政府书面通知区城市管理行政执法局、区政府督查室及相关镇街，由区城市管理行政执法局负责组织实施，各相关部门及镇街配合实施；对小城镇规划区范围内需的违法建设，及时将市规划局的强拆函转报区政府，区政府书面通知有关镇政府、区政府督查室及有关部门，由各镇政府负责组织实施，规划、公安等有关部门配合实施，区政府督查室负责跟踪督导落实。拆除重大、复杂的违法建设项目，区城市管理行政执法局或有关镇政府可向区政府提出书面方案，经区政府研究同意后，批转至有关部门单位，加大统筹协调力度，形成强大合力，保证强拆行动顺利实施。

五、违法建设查处工作的有关要求

（一）加强组织领导。区政府成立由分管领导任组长，有关部门主要负责人及各镇镇长、街道办事处主任组成的整治违法建设工作领导小组，领导小组办公室设在区城市管理行政执法局，由区城市管理行政执法局主要负责人兼任主任，区城市管理行政执法局、规划分局、国土资源分局、公安分局分管负责人任副主任，加强对违法建设整治工作的组织领导和统筹协调。各镇政府、街道办事处、开发区、度假区管委也要成立由行政主要负责人为组长，有关负责人为副组长的整治违法建设工作领导小组，明确违法建设监管和查处的相应机构，全面加强违法建设查处的领导和落实力度；要落实村级违法建设监管和查处的领导和管理责任，层层签订目标责任状，建立起区、镇（街）、村三级违法建设监管查处的网络体系。

（二）强化主动防控。要继续保持防违、控违的高压态势，从源头上遏制新违法建设的产生。健全巡查举报责任制，各镇街、城市管理行政执法局、规划分局、国土资源分局等相关部门单位要根据各自职责，加强对管辖区域和范围的动态巡查，及时发现、及早制止违法建设；各镇街要督导所辖村庄，全面加强违法建设管控，对发现的违法建设，要在制止的同时，及时向有关主管部门举报，并全面配合有关部门的依法查处工作。

篇3

一是统一思想，进一步加大宣传力度。以深入开展“五五”普法宣传活动为载体，广泛宣传土地管理法和基本农田保护条例等法律、法规，进一步增强干部群众依法用地和依法管地观念。以培训为抓手，采取外挂锻炼、考察学习、集中培训等措施，加强区国土部门业务人员、乡镇（街道）干部和村级班子的培训，进一步提高依法管地能力。

二是堵疏结合，进一步加大管理力度。按照分类处理、不留死角、稳妥推进的原则，正确处理好堵与疏、政策与法律两种关系，扎实开展土地执法百日行动和土地违法违规案件专项行动，对少数性质恶劣的违法建房行为依法组织强拆，并着手研究农村违法建房处理政策。加强农村建设留用地的规划管理，帮助村级组织调整建设留用地内土地的置换，严格制止私自买卖土地的行为。抓好村庄建设规划，在试点的基础上，研究出台《衢江区农村宅基地置换实施意见》，从根本上解决农村建房的无序状况。优先解决农民建房指标，每年安排农民建房指标不少于当年可用新增建设用地指标总量的10%，缓解农民建房指标不足的矛盾。

三是明确职责，进一步落实管理责任。进一步明确各乡镇（街道）及相关部门的职责，整合区公安、国土、法院、综合执法等执法力量。建立健全协调联动机制，落实责任追究制，完善考核奖惩办法，切实解决当前农村集体土地管理职责不够清、分工不够明、协调联动机制不完善的问题。

篇4

众所周知，我国的土地分为城市国有土地和农村集体土地，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于年初出台，对遏制违法拆迁、野蛮拆迁起到了重要作用，但是，农村集体土地的征收和补偿，仍沿用土地管理法的相关规定，不仅不够细化，而且难以适应近年来出现的新情况、新问题，所以，农村集体土地征收需要一部专门法规予以规范。

实际上，近年来引起社会强烈关注的恶性拆迁事件，更多的发生在农村集体土地(包括农民的宅基地)上。比如在唐福珍事件和江西宜黄拆迁事件中，被拆迁者舍命保护的是自家建造的小楼，而拆迁者想征占的则是楼下的宅基地。毫无疑问，如果不对征占农民土地的权力进行规范和约束，这类影响很坏的强拆仍会继续上演。

除了致人死伤，农村土地征收问题还表现为违背农民意愿强行“撤村并居”“两分两换”，不少农民“被上楼”“被进城”――这似乎是当下一大趋势：城市里能拆的地方已经拆得差不多，一些地方转而将推土机开进农村，征收、拆迁攻防“主战场”向农村转移，农地和农房成为被强征、强拆的主角。

应该看到，相比城市居民，农民的话语权更微弱，没有多少博弈能力，面对强征强拆，他们要么忍气吞声，要么以命相拼；城市居民的房屋被拆迁，涉及的还只是补偿、安置是否合理的问题，而农民的土地被征用。则可能危及他们的“生命线”以及子孙后代的活路。

篇5

一、指导思想

坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规为依据，通过开展拆除违法建设百日行动，有效遏止各类违法建设蔓延的势头，进一步完善全区违建防治长效管理机制，全面提高城市建设管理整体水平，积极推进全国文明城市创建工作，努力打造良好的经济发展环境和人居生态环境。

二、目标原则

（一）总体目标：以“零违建”村居的创建为抓手，集中拆除一批影响较大的违法建设，重点打击非法侵占土地资源，恶意套取拆迁补偿的歪风邪气，坚决杜绝新的违法建设发生，逐步解决历史遗留的违法建设，确保全区违法建设建成率城区控制在2‰，农村控制在5‰以内。

具体目标：1、拆除影响重点工程建设的区域性群体违建；2、拆除位于城区主次干道、广场绿地、旅游景区周围，严重影响城市建设进程的违法建设；3、拆除严重影响消防安全、公共管线、城市防洪等公共安全的违法建设，此类违建不管什么时间形成的，都必须坚决拆除，防止重大安全责任事故的发生；4、拆除今年以来市、区领导交办以及市、区两级违建领导小组交办、督办未办结、群众反复举报影响恶劣的违建。

（二）基本原则：

条块联动、以块为主的原则。百日拆违行动区委、区政府实行统一指挥，区防违办按照部署、要求，及时掌握动态信息，牵头研究解决拆违过程中的共性、突出问题。在具体操作上，各镇街、园区是拆违行动的责任主体，对下达的目标任务要进行分解细化，研究制定详细的工作计划和日程安排，“重灾区”的要尽快摘掉“帽子”，违建较少的也要防止出现蔓延苗头。不留空白、不留尾巴、不留死角，区防违办要根据各镇街、园区上报的计划，跟踪督查工作进展情况。

依法处理与注重效率相结合的原则。拆违过程中，职能部门要严格按照《城乡规划法》、《土地管理法》和《行政处罚法》等法律法规的规定，严格程序，规范操作，在镇街、园区组织拆除行动时，协同实施，确保拆违行动在短期内有行动，有成效。

集中整治与长效管理相结合的原则。实践证明，拆违声势越大、阻力越小，人心越齐、困难越少，因此，我们必须集中优势力量，形成高压重拳的态势，稳打稳扎，使想违建的打消念头，在建的立即停工，已建的主动拆除。集中整治结束后，按照属地管理的原则，进一步完善工作网络，强化长效防治措施，确保已拆的片区成为“净土”。

自拆帮拆与强拆相结合的原则。拆违涉及的矛盾较多，工作中要讲究方式，对大多数违建户来说，要通过思想工作引导他们思想障碍，主动自拆或积极申请帮拆。对在规定期限内未自拆又不申请帮拆的“钉子户”要毫不留情依法强拆。要让违建户感到“自拆不如早拆，强拆不如自拆”，彻底消除贪图不当利益、“法不治众”的错误观念。

三、时间步骤

此次，拆除违法建设百日行动共分为宣传调查阶段、自拆帮拆、、总结验收四个阶段。

宣传发动阶段（8月1日--8月20日）这一阶段是拆违行动的“信号弹”和“前奏曲”，区政府召开拆除违法建设百日行动动员大会，各镇街、园区及各部门、单位要层层召开拆除违法建设动员会，各媒体要开辟专栏，为整治违法建设提供强有力的舆论支持。各镇街、园区要进行广泛的宣传发动，重点宣传违法建设的危害性和严重性，宣传拆违行动的重要性和必要性，将拆违行动的重点、内容、政策和措施向群众讲清楚，讲明白，在全区形成强大的拆违攻势。要结合登门入户的宣传发动，对每处的违建进行再核查，进一步摸清辖区违建现状、违建主体，逐户建档，理清思路，明晰工作目标，做到任务到位、责任到人。

自拆帮拆阶段（8月21日—31日）在拆违行动中，既要保证严格执法，又要体现有情操作，通过政策引导，动员一批违建当事人自行拆违，对主动自拆确有困难的，由各镇街、园区和基层组织干部组织力量帮助拆除，整个拆违行动中自拆、帮拆率力争达到90%以上。要通过自拆、帮拆化解矛盾，减少社会不稳定因素。凡涉及到党员干部和单位集体的违建都必须带头自拆，不得观望等待，在群众中起负面影响，否则将严肃追究责任。

阶段（9月1日—10月31日）对规定期限内未自行拆除的，各职能部门要迅速启动法律程序，完善法律手续，由镇街、园区统一组织，公安、城管等职能部门共同参与，实施。镇街、园区要提前做好维稳预案，对寻衅滋事、抗拒拆违的，要依法从严从重打击，确保百日行动的顺利推进。媒体要跟踪报道强拆的现场，通过曝光反面典型，震慑一大片，使违建当事人意识到违建势在必拆，不拆无退路。

总结验收阶段（11月1日—11月10日）区防违领导小组对各镇街、园区的百日拆违工作组织检查考核，并通报结果，凡未达标的，要重新补课，限期完成任务。同时依据目标责任状的要求，严格追究责任。区委、区政府将召开总结大会，兑现落实相关奖惩规定。

四、具体要求

（一）加强领导、形成合力。开展拆违百日行动，既是对学习实践活动的检验，也是对各级党员干部工作能力、执行力的现实考验。各镇街、园区及相关部门要高度重视，严格按照区委、区政府的部署、要求，健全组织，加强领导。镇街、园区主要负责人是本次行动的第一责任人，要靠前指挥，精心组织实施。各镇街、园区要成立各自的精干队伍负责拆违工作。建设、城管、规划、国土、、公检法司等部门，要以大局为重，全力支持，通力协作，共同做好集中拆除工作。

（二）严明纪律、强化督查。这次行动，组织、纪检监察部门将全程参与督查、督办。对拆违行动中姑息包庇、营私舞弊的人和事以及查处违法建设行为不力的单位及责任人，要加大调查处理力度并严格执行责任追究。要严格执行“拆违一律不予补偿”的政策，严禁随意表态、擅自做主，乱开口子，降低标准。

篇6

一、工作开展情况：

（一）违法建设整治工作成效显著

1、强化宣传，营造良好的政策舆论环境。为更好地加强城乡规划管理，杜绝违法违规建设，我办创新宣传形式和载体，有针对性地开展一系列的宣传教育活动。一是利用了电视台等媒体进行专题播报。在县电视台通过新闻和滚动条的形式对《县人民政府关于进一步加强城乡规划建设工作的通知》中的重点部分进行了为期一周的播报。二是开展了法律咨询活动。在县城的繁华地段、街道等地进定点开展法律咨询活动，广泛宣传与“征地拆迁”和“拆违”相关的法律。三是制作宣传标语和发放宣传资料。共制作固定性标语、横幅30余条，发放《土地管理法》、《城乡规划法》、《致群众朋友的一封信》等宣传资料共计4000余份。四是通过短信平台编发了一批“查违控违”宣传教育短信。

2、以明确职责为抓手、以强化巡查执法为手段，有效遏制住了违章建筑抢建态势。一是确定目标，分清职责。始终把查处违法建设工作摆上第一议事日程，坚持常议、常抓、常巡、常督。单位每周召开一次例会，专门听取一周以来违章建筑的巡查和整治情况，确定查处违法建设工作的目标要求。严格执行《县违章建筑动态巡查工作奖惩办法》，明确每一个执法人员在查处违法建设中的职责，充分调动其查处违法建设的积极性。二是强化责任，巡查不留盲区、死角。采取“定人、定岗、定路段、定片区、定责任”的包干责任机制，实行“执法中队长、执法人员岗位责任考核细则”，实施班子领导、执法中队、执法小组和执法队员“分片管理、逐级负责、责任到人、绩效挂钩”四级管理模式。进一步加大巡查力度和次数，每日将对责任范围区进行不低于2次“拉网式”巡查，一些车辆进不去的小道、小巷，一律采取步行的方式进行巡查，做到巡查不留盲区、死角。三是坚持依法查处。在查处违法建设过程中，对建筑物是否具备相关土地或规划批准手续需确认的，均能够及时报送土地或规划主管部门进行确认；经确认属违法建设的一律实施，全年共查处、制止违法建设170余宗（其中66宗制止在萌芽状态或自行拆除），占地面积12680余平方米，其中99宗150余次，占地面积7300余平方米、建筑面积8860余平方米。

3、加强监管，防止预留地、安置地违规建设。针对县城规划区预留地、安置地超层建设、批少建多情况严重，县人民政府对县城规划区内国有出让土地、安置地及其它建设用地建立承诺制度，建设业主必须与我办签定《城乡规划承诺书》，同时由我办加强监管。自今年9月中旬接管此项工作的三个月时间以来，我办共共查处温坊村新生预留地、梅福村金福花园北侧安置地、国际酒店后百罗口安置地、村桥背路预留地等10余处违规建设，共查处、制止超占地面积510余㎡，建筑面积12000㎡。

4、坚持疏堵结合方式，有序做好遗留违建的处理工作。

科学有序的推进了违建户补办手续工作。根据县政府第五、六批补办手续的抄告件，迅速组织工作人员开展核查、收费、办证等相关后续工作，全年完成了72宗违建户的手续补办工作。

（二）重点工程房屋征收监管工作顺利推进

1、培训拆迁工作人员。组织全体干部职工参加了房屋征收工作监管的培训，带领业务骨干赴兄弟县市学习拆迁安置经验。

2、重点工程拆迁工作有序推进。原温坊小学周边地块开发项目所涉房屋已全部拆除完毕，协助做好了城南大道及延伸段、东城大道延伸段、东环路、路、防洪堤二期、三期等重点工程。

二、工作存在的问题和困难

1、由于长期以来县城规划区概念比较模糊，界址不够明析，执法巡查存在一定的盲区。如：镇村、村边缘地带、村小组等。

2、县城规划区内出现一些在屋顶擅自乱搭乱建铁皮棚的行为及一些一夜之间能够成型的违法建筑，如：用水泥砖砌的厨房、车库、厕所、猪牛栏等，此类违法建设搭建速度快、隐蔽性强，巡查时难以发现和制止。

3、人员不足。控违拆违、征地拆迁工作中任务繁重，人员相对不足，特别是有丰富工作经验的、工作能力强的骨干非常缺少，影响了各项工作的开展。

4、执法难度较大，执法人员经常受到当事人的漫骂侮辱，甚至遭受人身攻击，人身安全无保障。如：今年在村毕家屋、古樟工业园内遭遇当事人的暴力抗法，致使我办多名工作人员受伤。

三、工作设想及下一步打算

1、进一步加强拆违控违工作。将此项工作进一步细化、责任化，杜绝新的违法建设行为的发生。重点整治严重影响规划的违法违规建筑，对不影响规划又不前来接受处理的违章建筑实行停水、停电等措施。对影响较大又不接受处理的违章建筑推出来作典型，实施强拆，做到拆除一片，教育一方。

2、加强学习，培养骨干力量。认真组织全体干部职工参加学习培训，坚持每周不少于一次的专题培训，重点对《城乡规划法》、《土地管理法》、《房屋征收与补偿条例》等法律、法规进行讲解，使其能够熟练掌握运用，形成业务知识学习、培训制度化、经常化。

篇7

[关键词]城中村改造，征地拆迁，立法探索，立法缺陷，立法完善

[中图分类号]D912．29　[文献标识码]A　[文章编号]1004—4175（2012）06—0135—04

[作者简介]白呈明（1962-），男，陕西安塞人，西安财经学院文法学院副院长，教授，主要研究方向为农村法制问题。

伴随我国现代化建设和城市化进程的加快，针对农民土地的征地拆迁也在全国范围大规模地展开。但由于征地拆迁法律制度的不健全，征地各方当事人的利益边界缺乏权威界定，各种矛盾冲突纷至沓来，甚至形成激烈的对抗，引发局部的社会震荡，严重危害社会稳定和发展。在这一背景下，城中村改造征地拆迁得以产生，许多地方政府和开发区竭力通过这一模式获取城市建设用地，以克服传统征地拆迁方式的缺陷和制约。

一、城中村改造中征地拆迁的立法探索

较之传统的征地拆迁方式，即按照土地管理法等法律规定进行的征地拆迁，城中村改造中征地拆迁的立法呈现出一定特色：

（一）通过法律创制，初步建立起征地拆迁补偿的地方性法规体系。征地拆迁工作受到许多政策法规的刚性约束，必须严格按照相关规定进行操作。然而，由于我国正处于全面转型期，有关征地拆迁的政策法律在不断制定和完善中。在国家层面，目前征地拆迁的政策法律主要有：《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）等。这些规范性文件分别对土地征收的范围、程序以及征地补偿项目和补偿标准等问题做出了规定。2011年1月21日，国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步对城市国有土地上的房屋征收补偿涉及的一系列问题做出明确规定。然而，与城中村改造紧密相关的农村集体土地上房屋拆迁补偿问题，一直缺乏国家层面的明确法律规定，实践中长期处于一种无序状态。

在此背景下，各大中城市相继出台规范城中村改造的地方性法规和政府规章，在一定程度上填补了法律空白，并且初步形成调整这一领域的地方性法规体系。比如，西安市为推进和规范城中村改造，近年来先后制定了《西安市城中村改造管理办法》《西安市城市房屋拆迁估价暂行规定》《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》等地方性法规。这些地方立法对拆迁补偿管理体制、拆迁补偿标准、房屋评估、产权面积认定做出明确的规定，使农村集体土地上的房屋拆迁补偿有了一定法律依据，弥补了土地管理法等有关土地征收补偿规定的不足，在一定程度上解决了征地拆迁补偿的法律缺位问题。

（二）运用法律手段，化解了征地拆迁中的诸多难题。传统征地拆迁方式常常引发一些困扰人们的老大难问题，诸如拆迁安置对象、拆迁补偿标准、产权面积认定、房屋估价标准、违章建筑和非法买卖宅基地处置、纠纷解决机制等。而在城中村改造征地拆迁中，对这些问题的解决有了较为明确的规定，各地政府通过法律手段的运用，逐步化解了诸多难题。针对征地拆迁中暴露的突出问题，国家先后制定了大量法规和政策，提出许多刚性要求，强化指导和规范征地拆迁行为，以确保被征地农民权益和社会稳定。比如，严格限定征地范围，提高征地补偿标准，制定统一年产值和区片地价，实行先安置后拆迁，整治强征强拆等。而各地政府在具体实践中则对相关国家政策法律不断修正、丰富和完善，以弥补疏漏之处，使诸多难题的解决办法更具操作性。比如，针对部分村民为获取更多补偿而进行的“抢栽抢种”、过度“密植苗木”、房屋加层搭建等问题，西安市通过地方立法做出明确规定，提出了具体的解决办法，遏制了实践中大量存在的村民非法获利行为。

围绕矛盾纠纷解决，各地政府在征地拆迁中逐步引入市场机制。这突出表现为，在政府监管和引导下，村民可以自主选择开发商进行村庄改造，开发商在获得一定开发用地的同时，负责拆迁安置的全部资金。这样做的好处在于：首先，可以减少政府在征地拆迁中的直接投入；其次，开发商可以采取较为灵活的市场机制解决拆迁安置中的矛盾和冲突，减少政府与农民之间的直接冲突；再次，政府作为监管者，可以相对公平地保护农民和开发商两方的合法权益。比如，为了预防和化解征地拆迁安置方面的纠纷，西安高新区自1991年成立以来，制定了“四方案一细则’’的征地拆迁政策，包括《村庄拆迁安置细则》《村庄上楼安置方案》《村庄拆迁统规自建方案》《货币安置办法》等四种安置方案，采取多种安置方式相结合的模式，让被征地农民自愿选择拆迁安置方式。

二、城中村改造中征地拆迁存在的立法缺陷

城中村改造征地拆迁较之于传统的征地拆迁方式，尽管具有一定优势，但仍存在着立法缺陷。主要表现为：

（一）有的城中村改造的地方立法违反上位法。现有的规范城中村改造的国家法律，一般都将城中村界定为“在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体土地所有制的村庄”。只有符合这一条件，才可纳入城中村改造的范围。然而实践中，有些地方立法往往以特别规定扩大城中村改造的范围。如《西安市城中村改造管理办法》第27条规定：“在市政建设、重大基础设施建设以及其他开发建设中涉及到村庄整体拆迁的应当按照本办法规定进行整体改造，避免出现新的城中村。”类似这样的规定，在客观上放大了城中村改造范围的尺度。在这两类村庄中，有的耕地几无，有的耕地还较多，统一适用城中村改造规定实现土地国有化，直接与土地管理法等法律发生冲突。因而。实践中就出现了有些地方人为“创造条件”，将耕地较多的村庄纳入城中村改造范围，这实质上是一种违反上位法的做法。

（二）城中村集体土地转性于法无据。在城中村改造征地拆迁中，原属集体所有的土地非以征收方式而直接转为国有土地，一直受到社会各界的质疑。原因在于这一做法仅仅依据地方立法，并没有国家层面法律的支持。与上述西安市的做法类似，早在2004年，深圳市为解决城市扩张的土地缺口问题，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，进而一举将两区956平方公里土地转为国有。据称：其所依据的是《土地管理法实施条例》第2条第5项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定。国土资源部经过调查，以此举“不宜模仿”、“下不为例”而草草了结。然而，此后国务院法制办公室、国土资源部对该法条做出的专项“解释意见”表明，深圳“转地”的法律依据并不成立。其实，城中村集体土地转为国有土地的法律障碍，地方政府非常清楚。西安市城改办一位官员曾坦言：“从目前各地城中村运作情况来看，土地政策仍是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈问题。郑州等城市依据土地法管理法规定，采取确权登记的办法，转为国有划拨土地。目前，西安市依据土地管理法规定，也采取了类似办法进行土地转性。但这一做法各地都还没有得到上级部门的正式认可。”实践中，已改造过的城中村，土地转性手续办结者很少，这也意味着城中村改造征地拆迁存在一定法律风险。

（三）有关拆迁安置补偿方式的规定比较原则和单一。征地拆迁补偿安置标准是土地征收制度的核心问题之一，也是引发被征地农民强烈不满的直接原因，补偿安置法定标准过低一直为人们所诟病。虽然国家对征地拆迁安置补偿做出了原则规定，但在实际操作中，各地缺乏一个分配到户的具体实施细则，补偿安置费用如何分配，分配由谁来监管并不明确。结果造成本应属于农民的权利完全由享有土地所有权优势的集体所替代，后者为了迎合权力主体的需要，往往以各种手段压低甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。因而，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民合法权益的法律规定难以执行。另外，城中村改造征地拆迁的安置补偿方式，主要为产权调换和货币安置。这种比较单一的安置补偿方式，不能很好地解决农户的长期生计问题。如西安市在城中村改造中，“产权调换以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原住房产权建筑面积进行安置”。这样，安置房屋主要解决了生活用房，而对于绝大多数长期依赖“房租经济”的农户来说，“改造”意味着可观的房租收入将受影响。而货币安置潜在风险更大，从经济发展条件和农民适应市场能力的状况来看尤当慎用。实践中，一些城中村改造方案规定，在农户安置面积中包含人均10～20平方米的营业用房，交由改制后的股份公司统一经营。这一规定虽然是对改造后农户长期生计的一种安排，但由于受地段、区位等诸多因素的影响，其预期目的未必能真正达到。我们对西安市回迁村民生活状况的调查结果显示，大部分回迁村（居）民认为，“改造”后收入减少了，而支出远比以前要多，总体生活质量有所下降。

（四）社会管理复杂局面缺乏应有的法律规制。城中村改造的关键，是实现“四个转变”，即村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济。然而，征地拆迁改造后往往产生大量新的社会问题，现实状况远比制度设计复杂得多。由于土地转性于法无据，致使大量城改商品房销售手续不全；村民转居民后的就业、教育、养老、医保等一系列社会经济权利问题远未落实，村民不愿转居民的现象很普遍；集体经济转股份制经济有名无实，其法律地位不明确、运行机制混乱，集体与村（居）民的财产权益难以得到有效保障；回迁安置社区非城非乡，性质不明或名实不符，管理体制对接不起来，社会管理处于边缘化状态。比如，截至2010年6月底，西安高新区39个城中村中拆除21个，已回迁16个村，共4777户；曲江新区23个城中村中拆除12个，已回迁3个村，共1403户。地处西安高新开发区的茶村，于2000年被高新区征去耕地400多亩，但未予拆迁安置，村民对即将进行的“城改”抵触情绪很大。该村户均4分宅基地，房屋面积在800平方米以上，主要以房屋出租为业，年房租收入户均10万元左右。调研中农民讲道：“开发商要利润，开发区要土地，剩下我们农民怎么办？”

三、城中村改造中征地拆迁的立法完善

为了解决城中村改造中征地拆迁面临的突出问题，应对相应的立法缺陷，笔者提出如下完善对策：

（一）统一城中村改造征地拆迁的各层级立法。由于国家和省市有关征地拆迁立法工作严重滞后，致使征地拆迁工作要么存在法律盲区无法可依，要么规定原则笼统缺乏可操作性，要么规定不科学不合理而在实践中难以实施。尤为严重的是，我国至今仍无统一的农村集体土地上房屋拆迁补偿政策法规，实践中各地主要依靠地方性政策和法规支撑，而缺乏国家层面的政策法规的指导和规范。如果放任地方政府（开发区）规避和消解国家法律政策，必然会对国家法的统一性和权威性造成破坏。比如，西安市现有的“五区一港两基地”中，各开发区项目征地拆迁补偿标准迥异。曲江新区一期拆迁安置费人均已达15万多元，经济开发区创造的“经开模式”更以“高补偿高速度”而闻名。某村执行的未央区城中村改造拆迁补偿安置方案，“被拆迁户除可获得房屋残值、过渡费、拆迁奖励等现金补偿外，人均住宅安置面积65平方米市值20余万元，人均经济保障用房20平方米市值10万余元。加上拆迁安置中的货币补偿，按每户3．5人计算，城中村改造后，户均资产近150万元”。目前，城中村改造正从省会城市向中小城市推进，亟待通过统一的法律加以规范调整。长久地搁置问题必然积累矛盾、加剧矛盾，如同当年的“小产权房”问题一样。事实上，经过十多年的摸索和实践，地方立法实践已为国家制定统一的法律积累了丰富的资源。应当以此为契机，制定高位阶的法律，对地方立法和政府等相关各方的行为加以规制。

（二）实行多元化征地拆迁安置方式。大量研究表明，农民出于支持国家建设的朴素情感和现实利益的考量，并不关注土地归谁所有的问题，也不反对土地被征收，而特别关切征地拆迁补偿安置是否到位的问题。现在的普遍做法是采取产权调换与货币安置方式，或者二者的简单结合。从政府角度来看，这些安置方式最简单、最便利、也最少麻烦。而农民因受种种条件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租为业。于是，补偿安置后，新的“城中村”又产生了，农民只是由以前的“地主”变为现在的“房东”；原来城中村的农民被集中安置，地缘联系依旧，而“族群隔离”形成了，农民还是难以融入城市。为了解决这些难题，在补偿安置方式上，应当坚持。“住房是基础，发展是根本；以生活用房和经营用房安置为基础，实行多种补偿安置方式合理组合”。应当以产权调换、货币安置为主，辅之以参股、就业、留地、项目等其他安置方式。我们在西安高新区调研发现，该开发区实际上设计有多种安置方案，有些方案真正体现了对农民长远利益的保护和政府社会责任的担当，但最终出于自身利益的考量和操作的简便而弃之不用。征地拆迁安置绝非单纯的经济活动，而是关涉农民政治、经济、社会等权益的系统工程。由于征地拆迁使农民永久性地丧失了其赖以生存发展的土地资源，征地拆迁安置妥当与否将直接关系到其今后的生存发展状况。因而，征地拆迁安置应当以切实维护农民土地权益、保障农民长远生计为中心统筹安排。

篇8

关键词：基层土地管理；服务缺位；管理错位；违建宅基地

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0014-07

一、问题的提出

进入21世纪以来，面对快速城市化过程中的农村土地占用，国家土地管理政策逐渐收紧，以控制建设用地利用规模，提高建设用地利用效率，尽可能保护耕地。农村宅基地属于集体建设用地，因而与国有建设用地一并纳入“建设用地”的范畴。对宅基地管理的强化主要表现为土地用途管制制度的实行和基层土地管理权的上收，农村土地行政管理主体逐渐上移，基层土地管理权能渐趋弱化。但笔者在多地农村调研发现，伴随着政府管理的强化，农民违规建房的现象仍然屡见不鲜，笔者在中西部地区的国土所调研发现，由于农村违建点多、面广，难以有效甄别及时处置，农民“违建”几乎处于“失控”状态。在这个意义上，农民“违建”似乎成为了国家强化土地管理权的“意外后果”和基层土地管理的敏感地带与空白地带。

根据违法主体的不同，可以区分出两种类型的土地违法，即政府违法和个人违法。在中国土地违法现象中，由于土地财政的刺激和监管体制的局限，地方政府的土地违法行为受到了较多关注[1，2]。国土资源部2013年的数据显示，在发现违法用地结构中，个人土地违法面积虽然只占23%，但违法案件件数却达到68%。农民是个人土地违法的重要主体，个人土地违法具有涉及主体众多、分布广泛的特征。目前，农民土地违法行为的发生原因主要有如下三种解释：（1）城市化的扩张强化了农民对于土地的权利意识，并激发了农民通过宅基地参与土地增值收益分配的预期，农民“违建”因而是利益诱导的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地规划和土地管理不到位，导致乱占耕地、一户多宅等现象的出现[4]；（3）地方政府的执法体制和“拆违”机制是“违建”现象难以根除和扭转的重要原因，“运动式执法”和“选择性执法”导致了土地执法中的摇摆现象[5]。上述观点从不同的方面初步解释了当前农村宅基地秩序混乱的原因，但未能解释21世纪以来土地行政管理权强化之后农民“违建”不减反增乃至失控的原因，也未能区分普通农村与征拆区农村农民“违建”发生逻辑的差异。

本研究试图从农村土地管理权强化的制度目标与实际效果之间的“落差”入手，检视普通农村农民“违建”失控的缘由。笔者认为，当前管理错位和服务缺位的宅基地管理路径是普通农村农民“违建”发生的结构性原因，这意味着土地行政管理权强化与农民“违建”存在必然性关联：土地违法的普遍性极大地挑战和冲击了现有的基层土地管理体制，并构成土地管理权强化的重要诱因，但土地管理权的强化和上收却导致了特定“违建”类型的生成，从而形成一个恶性循环。如何打破这个循环，从而化解当前基层土地管理工作的难题，无疑具有重大现实意义。

二、管理错位：农民“违建”的类型偏差

农民“违建”主要指农民建房未经审批，出现乱占耕地、一户多宅和面积超标等情况。基于宅基地属性与价值的差异，可将农民“违建”进一步区分为征拆区农村的“违建”行为和普通农村的“违建”行为。

（一）征拆区农村的“违建”

按照《土地管理法》规定，宅基地属于村集体分配给农民使用的保障性用地，即满足居住、生活和农业生产的需要，因而主要具有使用价值。宅基地的集体建设用地属性与城市国有建设用地存在本质的差异。然而，征拆区农村的宅基地因附着了大量的利益，农民为了伸张更多利益而产生了强烈的“违建”动力和大量的“违建”事实。随着城市化的平面推进，城郊村农民的宅基地具有分享城市级差地租的可能性，农民“种房子”的投机行为颇为常见，由此形成与地方政府的利益博弈。

因此，在征拆区农村，特定的区位条件赋予宅基地财产性价值，宅基地的物权属性强化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障属性，农民因而具有“违建”的天然动力。某种程度上看，征拆区农村的农民“违建”与地方政府的土地违法具有“一体两面”的特征：二者均试图突破农村土地的权属规定与用途管制，绕开城乡二元结构的限制，实现“以地生财”的目标。这就冲击了国家关于集体建设用地与国有建设用地性质的差别化规定，侵蚀了土地的宪法秩序。

（二）普通农村的“违建”

普通农村的“违建”则表现为不同的形态。因无其他利益的附着，宅基地表现出以居住功能为主的使用价值而非财产价值。普通农村少有的宅基地交易行为实际上也依托于房屋等附属设施而实现。例如，江汉平原农村普遍存在的“搭地卖房”现象[6]以及川西平原“宅田挂钩”[7]的地方性实践均说明普通农村的宅基地与农地价值不相上下、甚至低于农地价值。由此，农民“违建”并非始于对宅基地财产性价值的追求和竞争，而是为了更好地实现宅基地的使用价值。

宅基地使用价值的实现状况与农民现有宅基地面积以及附着于其上的住房状况有关。农民的宅基地需求具有一定的动态性：（1）农民家庭人口规模伴随着生命周期的演进而变化，子女长大成人，结婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）随着农民生活水平提高，住房的更新换代和基础设施配套（尤其是交通区位）逐渐成为农民建房的主要动力和建房选址的主导因素。以上两种因素形成的“推拉效应”构成了当前普通农村农民“违建”的主要动力。

（三）宅基地管理的政策偏差

因此，宅基地退出不仅是一个绝对意义上的“放弃”的问题，而且更是一个村社规划主导下的资源优化配置的问题，如此才能在进城农民与在村农民、土地资源使用效率与农民现实住房需求之间实现平衡。在这个意义上，广西富川县一些农民在村集体组织下以自然村为单位推进“宅基地整合”的经验颇值得重视。当地一些村庄在村干部的组织和动员之下，以村集体作为运作平台，平衡不同农户的差别化利益诉求，最终实现了旧村改造。

当前，全国各地正在逐步推行“宅基地”确权，这项工作虽然有利于从信息的角度强化国土等垂直部门的管理能力，遏制征拆区农民的“违建”预期，但却无助于普通农村“违建”问题的根本解决：它不仅可能造成历史遗留问题和矛盾的集中爆发，也可能固化和锁定村庄的空间利益困局，增加宅基地资源优化的成本和难度，进一步压缩农民建房的合法空间。

（三）行政审批制度的脱节

随着土地行政管理权的上收，宅基地审批程序也进一步复杂化。国家试图通过官僚化的层级监控遏制基层土地管理中的混乱与无序状态。借助于自上而下的“压力型体制”[13]，土地垂直管理体制试图进一步约束地方政府的裁量空间以及地方政府与征拆区农民的博弈空间，并集中表现为宅基地审批权限的上收和问责机制的推行。这固然有利于监控和约束地方政府的土地违法行为，但是，对于普通农村的“违建”治理却并不一定具有实质效果，反而可能出现“控制中的脱节”[14]。科层体制的压力只具有体制内部的有效性，难以传导至村级组织和基层社会之中。实际上，土地管理权的上收必然伴随着村级组织的治理能力和治理动力的弱化。从授权方式来看，村民自治制度赋予了村级组织相对的自主性，而税费改革以来农民国家“义务”观念的消解也强化了农民个体的“权利”意识。对于农民而言，宅基地审批制度的强化无异于土地管理权力的进一步退出。这就传递出一个信号：土地是集体所有，也就是农民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，农户不经批准私自建房是常有之事。由此可能产生的另一个问题是，即使农民建实上合乎总体规划和相关政策，即未占用基本农田，且符合“一户一宅”规定，但因为缺少建房用地审批手续和宅基地使用权证，也可能形成法律意义上的“违法”状态。由于长期以来农民违规占用耕地建房已经成为普遍事实，出于维稳和道义的考虑，基层政府并无“强拆”农民住房的意愿和可能。

审批制度的脱节反映了宅基地使用权、村集体所有权与行政管理权之间的张力。如果说，作为农民与国家之间媒介的耕地建构着某种程度的国家认同，那么，宅基地对于农民而言则具有更强的“私”的属性。土地的行政管理权代表着国家公权力对“私”的干预。从农村土地权属结构来看，村集体作为所有权主体实际上构造了一个缓冲地带，从而将刚性的政府管理权转化为富有弹性且尊重农民的运作形态。当前，国家试图绕开村集体来行使土地行政管理权，不仅难以达到预期效果，还可能反噬宪法秩序对农民宅基地使用权利的基本保障，导致政府土地管理目标和实践的背离。

四、宅基地管理权的实现路径和结构困境

“政府失灵”与我国宅基地管理权的实现方式有关。1998年的《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，实现了土地管理方式的根本转变。就管理强度而言，土地用途管制制度对分级限额审批制度的取代实现了从过去以市县为主的分散管理向中央和省为主的统一管理的转变，从而强化了土地利用总体规划和土地利用年度规划的效力[15]。土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制，农民建房如果占用耕地，必须在符合用地规划的条件下经过上级国土部门的审批。问题在于，土地用途管制的实现并非单纯的“管制”或“管理”问题，而且也是土地部门的服务是否到位的问题。农民的宅基地使用权受宪法保障，若忽视村集体作为土地所有权主体的地位，过分依赖土地行政管理权，必然造成只顾重点不及其余的管理状态。土地行政管理权强化与农民“违建”失控并存的现象植根于现有土地管理路径的内在缺陷：对技术治理和官僚体制的过度依赖不仅不能满足农民的宅基地使用权要求，且因混淆两种“违建”的发生动力而产生了政策错位，基于对行政官僚体制的路径依赖，农民“违建”被置换为纯粹的行政执法问题。

（一）宅基地管理权的实现路径

现有的宅基地管理方式主要强调行政管理权的维度。行政管理权包含两个维度――技术治理和行政执法。二者构成了宅基地管理的现实路径，决定了土地管理权的权力效能和实施效果。

篇9

目

录

一、××镇概况………………………………………………………1

二、现行规划实施情况………………………………………………2

（一）现行规划实施效果……………………………………………2

（二）现行规划主要执行情况………………………………………3

（三）现行规划存在的问题…………………………………………4

三、规划修改的必要性和意义………………………………………4

（一）规划修改必要性………………………………………………4

（二）规划修改的意义………………………………………………6

四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7

（一）规划指导思想…………………………………………………7

（二）规划原则………………………………………………………7

（三）规划修改的依据………………………………………………8

五、规划修改的简要过程……………………………………………8

（一）组织准备阶段…………………………………………………9

（二）调查分析研究阶段……………………………………………9

（三）规划修改阶段…………………………………………………9

（四）规划成果形成阶段……………………………………………10

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11

八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12

（一）关于基础数据的来源…………………………………………12

（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13

（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17

（四）与其他规划的协调……………………………………………18

九、规划方案的可行性分析…………………………………………18

十、需要进一步说明的的问题………………………………………18

十一、规划修改的成果………………………………………………18

×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）

说

明

《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。

一、××镇概况

××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。

全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。

××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。

这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。

境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。

改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。

二、现行规划实施情况

（一）现行规划实施效果

1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定

现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。

2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理

通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。

3、提高了土地利用效率

现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。

4、稳定了经济发展

现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。

（二）现行规划主要执行情况

规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。

通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。

（三）现行规划存在的问题

1、规划缺乏

足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。

2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。

3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。

三、规划修改的必要性和意义

（一）规划修改的必要性

现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。

1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。

为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。

2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。

3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

（二）规划修改的意义

1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。

2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。

3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。

四、规划修改的指导思想、原则和依据

（一）规划指导思想

××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。

（二）规划原则

1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；

2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；

3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；

4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；

5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；

6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；

7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。

（三）规划修改的依据

1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。

2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。

3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。

4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。

5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。

五、规划修改简要过程

根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。

（一）　组织准备阶段

这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。

着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。

其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。

最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。

（二）　调查分析研究阶段

这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。

（三）　规划修改阶段

1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；

2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上， 运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；

3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；

4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。

（四）　规划成果形成阶段

在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：

1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；

2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；

3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；

最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析

1、基本农田保护面积

现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。

规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）

表1××镇现行规划基本农田保护招待情况

单位：公顷

行政单位　1996年底

耕地面积　规划20__年

保护面积　20__年基本

农田保护面积　规划指标

完成率（%）

××镇　5823.88　5059.86　5059.90　100

2、建设占用耕地控制指标执行情况

依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。

表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况

单位：公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际执行　剩余指标　指标完成率%

××镇　40.98　6.1　34.88　1.49

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接

1、耕地基本农田保护指标的衔接

根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。

表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况

单位：公顷

现行规划

20__年耕

地保有量　现行规划

基本农田

保护面积　现行规划

基本农田

保护率　本规划20__年耕地保有量　本规划基本农田保护面积　本规划基本农田保护率

××镇　5863.55　5059.90　86.88　5863.55　5059.90　86.88

2、建设用地及其占用耕地指标的衔接

本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).

表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]

单位:公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际建设占用

耕地面积　现行规划剩余建设中用耕地面积　本规划建设占用耕地面积

××镇　40.98　6.1　34.88　34.88

八、规划修改中若干具体问题的说明

（一）关于基础数据的来源

1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。

2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。

3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。

4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。

（二）重要指标的依据

1、农业用地指标

耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。

本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。

2、建设用地预测

（1）人口发展预测

人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。

按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。

（2）城镇建设用地预测

根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。

（3）农村居民点用地预测

由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。

（4）独立工矿用地预测

××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。

（5）交通用地预测

根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用 地规模基本保持不变。

（6）水利工程用地预测

根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。

3、基本农田保护区规划指标

遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。

4.土地利用结构优化和平衡表的编制

为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。

⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。

⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。

以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。

5.土地利用分区

土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。

在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。

6.各项用地指标的分解

××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。

7.用地布局的依据

⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。

⑵各部门用地发展规划中的布局要求。

⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。

⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。

（三）与城镇规划的协调情况

考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。

（四）与其它规划的协调

本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。

九、规划方案的可行性分析

1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。

2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。

十、需要进一步说明的问题

1、关于规划范围的说明

本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。

2、关于规划时间的说明

基期年20__年，规划期20__—20__年。

3、关于土地质量评价的说明

土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。

4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。

十一、规划修改的成果

1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；

2、《××区×镇土地利用总规划（20__－20__年）说明》；

3、《××区××镇土地利用总规划图（20__－20__年）》。

××区××镇土地利用总体规划

（20__～20__）

说

明

（送审稿）

××区××镇人民政府

二0__年十月

目

录

一、××镇概况………………………………………………………1

二、现行规划实施情况………………………………………………2

（一）现行规划实施效果……………………………………………2

（二）现行规划主要执行情况………………………………………3

（三）现行规划存在的问题…………………………………………4

三、规划修改的必要性和意义………………………………………4

（一）规划修改必要性………………………………………………4

（二）规划修改的意义………………………………………………6

四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7

（一）规划指导思想…………………………………………………7

（二）规划原则………………………………………………………7

（三）规划修改的依据………………………………………………8

五、规划修改的简要过程……………………………………………8

（一）组织准备阶段…………………………………………………9

（二）调查分析研究阶段……………………………………………9

（三）规划修改阶段…………………………………………………9

（四）规划成果形成阶段……………………………………………10

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11

八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12

（一）关于基础数据的来源…………………………………………12

（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13

（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17

（四）与其他规划的协调……………………………………………18

九、规划方案的可行性分析…………………………………………1 8

十、需要进一步说明的的问题………………………………………18

十一、规划修改的成果………………………………………………18

×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）

说

明

《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。

一、××镇概况

××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。

全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。

××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。

这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。

境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。

改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。

二、现行规划实施情况

（一）现行规划实施效果

1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定

现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。

2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理

通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。

3、提高了土地利用效率

现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。

4、稳定了经济发展

现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。

（二）现行规划主要执行情况

规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。

通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。

（三）现行规划存在的问题

1、规划缺乏足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。

2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。

3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。

三、规划修改的必要性和意义

（一）规划修改的必要性

现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。

1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。

为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。

2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。

3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

（二）规划修改的意义

1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。

2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。

3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。

四、规划修改的指导思想、原则和依据

（一）规划指导思想

××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。

（二）规划原则

1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；

2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；

3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；

4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；

5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；

6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；

7、坚持城镇面积 增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。

（三）规划修改的依据

1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。

2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。

3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。

4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。

5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。

五、规划修改简要过程

根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。

（一）　组织准备阶段

这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。

着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。

其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。

最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。

（二）　调查分析研究阶段

这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。

（三）　规划修改阶段

1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；

2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；

3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；

4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。

（四）　规划成果形成阶段

在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：

1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；

2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；

3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；

最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。

六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析

1、基本农田保护面积

现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。

规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）

表1××镇现行规划基本农田保护招待情况

单位：公顷

行政单位　1996年底

耕地面积　规划20__年

保护面积　20__年基本

农田保护面积　规划指标

完成率（%）

××镇　5823.88　5059.86　5059.90　100

2、建设占用耕地控制指标执行情况

依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。

表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况

单位：公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际执行　剩余指标　指标完成率%

××镇　40.98　6.1　34.88　1.49

七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接

1、耕地基本农田保护指标的衔接

根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。

表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况

单位：公顷

现行规划

20__年耕

地保有量　现行规划

基本农田

保护面积　现行规划

基本农田

保护率　本规划20__年耕地保有量　本规划基本农田保护面积　本规划基本农田保护率

××镇　5863.55　5059.90　86.88　5863.55　5059.90　86.88

2、建设用地及其占用耕地指标的衔接

本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).

表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]

单位:公顷

现行规划建设用地

占用耕地面积　1997－20__年

实际建设占用

耕地面积　现行规划剩余建设中用耕地面积　本规划建设占用耕地面积

××镇　40.98　6.1　34.88　34.88

八、规划修改中若干具体问题的说明

（一）关于基础数据的来源

1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。

2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。

3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。

4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。

（二）重要指标的依据

1、农业用地指标

耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。

本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。

2、建设用地预测

（1）人口发展预测

人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。

按人口 自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。

（2）城镇建设用地预测

根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。

（3）农村居民点用地预测

由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。

（4）独立工矿用地预测

××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。

（5）交通用地预测

根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。

（6）水利工程用地预测

根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。

3、基本农田保护区规划指标

遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。

4.土地利用结构优化和平衡表的编制

为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。

⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。

⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。

以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。

5.土地利用分区

土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。

在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。

6.各项用地指标的分解

××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。

7.用地布局的依据

⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。

⑵各部门用地发展规划中的布局要求。

⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。

⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。

（三）与城镇规划的协调情况

考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。

（四）与其它规划的协调

本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。

九、规划方案的可行性分析

1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。

2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。

十、需要进一步说明的问题

1、关于规划范围的说明

本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。

2、关于规划时间的说明

基期年20__年，规划期20__—20__年。

3、关于土地质量评价的说明

土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（ITC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。

4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。

十一、规划修改的成果

1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；

篇10

严重的“血荒”让人们将关注集中到了目前唯一的血源――无偿献血的机制之上。

据媒体报导，目前绝大多数人质疑的焦点无非集中在以下几个方面：一是人们担心献血对身体健康的危害；二是担心献血带来的疾病传染：三，也是最普遍的疑惑，就是人们强烈质疑公众的无偿献血却被血站和医院高价卖给了患者，即“无偿献血，高价用血”、“公民献血，医院卖血”显得极不合理；四是很多人认为最懂医学的医生护士以及最应带头参加无偿献血的公务员们却很少参与无偿献血，凭什么却要普通百姓去无偿献血呢?

70年后“无偿收回”土地使用权显然违法

马光远

在上海一则关于国有建设用地土地使用权预申请的公告中，规定土地使用权期满之后，由出让人收回并补偿相应残余价值，更有甚者，甚至在国有建设用地使用权出让预申请须知中明确规定，土地期满后由“出让人无偿收回”的强硬字眼，令人触目惊心。上海的这个规定意味着，土地使用权期满之后，即使你的房子足够牢固，也面临着土地使用权被“无偿收回”之后，房屋“飘荡”无处安放的尴尬。

所以，上海的土地使用权期满后，由出让人“无偿收回”的规定，显然是罔顾《物权法》关于此问题的基本规定，也罔顾《土地管理法》修改的事实。1993年出台的《城市房地产管理法》规定：房产土地使用权到期，房产所有人必须提前一年申请续期，否则土地使用权将会由国家无偿收回。从1991年到1994年的《城市房地产管理法》，再到《物权法》，在70年后如何处理的问题上，最起码大家就“自动续期”已经达成了基本的共识，上海却置《物权法》与法治的进步与变迁于不顾，引发民众的恐慌，令人匪夷所思。

为警车开道不安的为何是香港委员

刘克梅

不久前，两会期间政协港澳台侨工作顾问、英国道丰国际集团董事局主席许为平在座谈时表示，对享受警车开道深表不安。他认为，警车作为一种社会公器，只有遇到警务、警情时才能使用，自己作为替人民代言发声、参与政务的政协委员，任何事情都应该站在公共利益的高度思考问题，不能因为自己是政协委员，就有高高在上、居高临下的优越感，就借机搞特殊，推行“权力通吃”、动辄扰民。

警车开道，相信每个国人都领略过它的风采，不仅是从全国到地方的“两会”期间，各位代表委员能享受这种待遇，就是在各种政府接待中，警车开道的现象在中国简直是太普遍了。

想到了一个新闻，歌手那英的演出服忘记拿了，马上就有警车开道，取来了演出服(后又否认)。个手里并无权力的演艺人员还能如此折腾特权，那些手握重权的官员们想要制造“特权秀”，弄一个警车开道，不是太容易了吗?沉淀在国人内心的对特权的贪欲和占有欲不消除，特权得不到制约，警车开道就不好消除。

法治是开启幸福之门的钥匙

十年砍柴

经过改革开放三十多年，中国基本上解决了温饱问题，但公众的需求决不仅仅满足于“吃肉”，而是要获得安全感，要感觉到活着的尊严。要使大多数人这些更高的需求得到满足，那么整个社会必须实现真正的法治化。

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关键词：小产权房；法律矛盾；相关建议

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0019-02

近日，国土部召开的“2011年房地产用地管理调控等情况”新闻会传出信息：今年起将限期处理土地闲置等违法违规类案件，包括试点处理小产权房问题，将在部分地区进行试点，为全面清理“小产权房”做好制度和政策准备工作。“今年，国土部将联合有关部门，在全国范围内选择问题较为突出的城市作为试点，开展小产权房清理工作。”一席话再次引起广大利益相关者对小产权房法律问题的思考

一、小产权房的概念及产生原因

“小产权房”不是法律上的概念，现在统一说的“小产权房”，或者称为“乡产权房”，是人们在实际生活中形成的固定说法。小产权房指的是有乡、镇等地方政府颁发房产证，或者说是一些村组织违反相关规定在集体土地上建设住宅并用于出售来获利的“商品房”，由于房产证不是国家颁发，因此房主并不具有房子的全部权利。

在房价高涨的房地产市场中，价格低廉的小产权房无疑备受人们青睐，尤其是对那些有住房刚性需求的工薪阶层，更是如此。小产权房问题争论也倍加引人注目。尽管国务院和国土资源部明确表态禁止交易，建设部进行小产房风险提示，如北京宋庄“画家村”农宅纠纷一案人民法院不予支持的终审判决，济南等地的“强拆风暴”等风险警示，就在如此高压态势下，仍有数以万计的人选择小产权房，争论并未平息，交易依然继续。笔者通过分析，认为主要有以下原因：

（一）城市房价过高

全国各大城市房价与日俱增，越来越多的人无法支付高昂的房价，小产权房相较于商品房价格可以便宜三分之一，正由于其价格优势，吸引了很多人的关注。我国的房地产市场价格在2006年、2007年和2009年经历了三次全国性价格上扬。 统计局调查显示，2006年12月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，全年全国房价平均上涨5.5%，深圳、北京的小产权房上涨最快，分别达到深圳10.0%、北京10.4%。到了2007年，商品住宅销售金额达到3645亿元，以北京市来说房地产均价上涨了11.74%。2009年，房价经历了近一年的疯狂上涨，根据统计数据，房价同比上涨6.9%,但这引起了大部分人的怀疑，北京、广州等地的房价，涨幅甚至达到了30%。另外，我国社会经济发展极不平衡，大城市房价的疯狂上涨远远超出一般工薪阶级的购买能力，加之廉租房、经济适用房建设始终无法满足需求。小产权房是买方市场成为不争事实。

（二）农村建设用地有转让的需求

当前，中国农村发展远落后于城市发展，农民所拥有的平均资源更是少于城市居民。农民没有城市居民享有的各种社会保险，土地既是农民的生存之本，也是农民的养老之本，因此土地对于农民来说，弥足珍贵。近些年，随着大量农民工进城务工发展，大量的闲置宅基地在农村出现，但是根据法律规定，宅基地不可转让给本集体经济组织以外的成员，因此，虽然这些农民已经在外面另置产业，但自己在村镇的住宅仍然闲置，无法获得经济效益。另外，在国内提倡新农村建设运动中，在农村集体所有土地在规划国有之前,有关部门钻了空子，部分村委会将原有的宅基地进行统一的规划，集中起来建房，不损失耕地又多建房，除了用于自住的以外就用于出售，从而为农民获得利益，因此出现了小产权房问题，且存在区域范围多在城市周边，城市化过程中即将纳入建设规划的地区。

二、小产权房存在的法律矛盾

小产权房的产生，在缓解城市住房的拥挤现象、带动农村经济发展和平抑城市房价方面无疑发挥了积极作用，因而小产权的存在具有其合理性。但是其存在与我国的土地管理制度相违背，因此购买小产权房的购房者房得不到产权证，小产权交易因违法，出现纠纷得不到法律的保护，存在交易风险和权利受损风险。

建设部颁布的《关于购买新建商品房的风险提另示》也有规定，“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。”，《土地管理法》明文规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”。因此可知小产权房在目前是没有法律基础的，政府也表示了对于小产权房要查处的规定。

不过《中华人民共和国土地管理法》规定：“任何单位和个人需进行建设，要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用的本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”；《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法，在第十条也明确规定：“农村和城市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，都属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”；2007年，我国《物权法》明确规定将宅基地使用权规定为用益物权，不过也没有具体规定宅基地的流转问题，该法规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。

三、解决小产权房问题的相关建议

小产权房数量庞大，需要尽快纳入规范管理的范围，否则，将会给我国的房地产市场交易、城市建设、居民居住安全等方面产生不利影响，而且,随着时间推移，小产权房消费群体日益增多，依法处理的难度也在不断加大。因此，必须尽快综合考虑、全面解决。

（一）认清小产权房存在现状，针对不同情况解决遗留问题

多数小产权房来源于村集体对集体所有的建设用地以及宅基地的整合，之后，在集体土地上进行建设，这是让集体土地入市流转的有效方法。事实上，这种小产权房的存在，不仅解决了城市居民无房可住的问题，也让农民以另外一种方式得到价值，起到了安置民生的作用。市场操作中，小产权房受到了很多城市居民的欢迎，这也说明小产权房具有相当大市场。因此，针对具有合理建设理由的小产权房，在没有对城市规划产生严重影响的情况下，应该允许其在补办相关手续并补交相关费用后获得正式产权，或者由政府按成本价对其进行收购，补充为政府的公共租赁费、经济适应房等，这样既增加了保障房供应，也减少了政府对保障房资金和土地的投入。当然，为了防止小产房权显现的扩展，应一律叫停在建或待建的小产权房，而且要严格控制新增的小产权房，坚决制止违规现象继续出现，有效的降低问题处理的难度以及压力。

（二）赋予农村集体土地完整的产权，解决农村集体建设用地的流转问题

农村的集体建设用地（包含宅基地在内），应该和城市国有建设用地享有同等权利，并按照同样的市场原则定价。我国应进一步深化土地产权改革，赋予农村集体土地完整、明晰的产权。笔者认为对集体建设用地流转进行改革，目的应该是通过法律对建设土地产权本身、权益边界等进行科学确认。让农民拥有土地资产所有者权益和地位，不仅可以保证农民得到城市化进程的成果，而且对于基层政府卖地的冲动也有遏制作用。

将农村宅基地进行分类区别，可以使农村的部分超出面积的宅基地进行流转，获得价值由村集体以及农户合理分配，这样不仅巩固了宅基地的存在保障性，又使其作为物权的价值性和流动性得到重视，而且从本源上解决了小产权房“禁而不绝”、经济上正确而政策上违法相背离的现象。如果农村集体建设用地流转的问题得到了解决，那么小产权房的问题解决也就容易了。

（三）运用经济机制处理而非行政手段

我国目前颁布的诸多政策，都是一刀切行政命令，这对于问题的解决没有好处。使用经济手段对集体建设用地上已经建设的小产权房进行调控，放弃单纯使用行政手段是正确的方向，否则是治标不治本。利用理性适合的经济机制而非行政手段对农村的宅基地进行调节，既不会增加农民负担，也可以禁止农民多占、超占已有集体的宅基地行为，使得农村宅基地配置更为合理，在保障农民权益，促进集体经济发展和土地资源的高效合理使用等多方面找到新的立足点，并最大化各方的利益，也为政府相关政策的出台奠定了基础，为合理解决小产权房问题指明了方向。

作者单位：浙江省工业设计研究院

作者简介：桂岩平（1962-1-），男，单位：浙江省工业设计研究院，高级工程师，方向：工程管理。

参考文献：

[1]曾青.小产权房问题的现实困惑与法律路径--以城乡统筹背景下的成都小产权房为样本[J].四川文理学院学报,2011.

[2]王立芳.小产权房问题法律解析及对策研究[D].兰州大学硕上学位论文,2009.

[3]赵海萍.小产权房合法化问题的立法探讨[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2009.

篇12

关键词：法律；规范；房地产交易

一、现行法律存在问题

（一）土地征用制度不健全

要规范房地产市场必须从源头入手：严格控制土地征用。现行的土地法律规范重要包括《城市规划法》和《土地管理法》以及一些地方自己出台的相关规定，但遗憾的是这些法律对于土地征用过程中可能存在的问题规定的普遍过于笼统，有些实质性的问题更是只字未提，这样的话不利于房地产交易市场的健康发展。

（二）拆迁赔偿制度的不合理

在现行的赔偿制度中，赔偿数额的确定是一个老大难的问题，按照现行的土地法的相关规定。城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有。但土地上的房屋等其他不动产去属于私有，这二者的分离在造成了在赔偿的时候只是赔偿房屋及其不动产的价值，再加之赔偿标准的偏低等因素导致了大量钉子户的出现，比如近期的“宜黄事件”，这在一定程度上破坏了和谐社会的构建。

（三）商品房预售款的监管存在问题

在具体的实践中，由于法律对房屋预售有相当严格的规定，许多房地产企业由于自身资金不足问题就会想尽各种办法拿到预售许可证，从而将房屋购买者的预购房款套入自己囊中，然而由于其自身资金的不足也就难免其将预购房款挪作他用，这种情况则很容易的就导致资金链断裂的情况发生，最终使购房者的权益受到损害，从而不利于房地产交易市场稳定的发展。最近各地相继了规范挪用预售款的政策，预售资金将全部存入在商业银行开设的专用账户监管，而开发商在任何情况下要使用这笔资金都需要经过审批，资金将只能用于指定楼盘的建设。这只是一个开始，在实际的运用过程中会遇到很多问题，开发商同样可以巧立名目来提取预售款。要彻底解决这个问题，还需要做长期的努力。

（四）行政强制拆迁所带来的问题

在实际的过程中，各地政府特别是基层政府，为了完成拆迁任务，经常会出现强制拆迁的行为，这会使群众更加的反感，激起群众的愤怒，从而发生过激的行为，这不利于社会的稳定，也不利于房地产的交易。近日据法制晚报报道，新拆迁条例有望近期出台，行政强拆将被取消，这对房地产交易市场来说是一个利好消息。

二、房地产交易市场的存在的风险

随着经济社会的进步，人们的消费观念发生的变化直接导致了在房地产市场中按揭制度的盛行，银行业随之大量的向社会发放贷款来获取利润。然而由于我国法律体系存在的诸多问题，使我国房地产市场中存在着大量的风险，具体而言这些风险主要表现在以下几个方面：

（一）预售中存在的问题

房地产企业可以通过规避法律的方式顺利的申请预售许可，而预售许可又可能导致房地产企业对预售房款挪作他用，这又可能导致房地产企业资金链的断裂，从而使那些本该用于房屋建设的资金不能到位，最后造成房屋的交付不能或者不能交付，使购房者的权益受到难以弥补的损害。虽然现在出台了设置预售款专用账户的文件，但是能不能有效地防止这一现象的发生还有待验证。

（二）房地产交易中存在大量的欺诈现象

由于法律规范存在漏洞，直接导致了“一房多卖”等现象的发生，这样不利于整个市场交易的稳定，增加了欺诈存在的可能性。然而现有的法律在对待此类问题时多是将其定性为民事欺诈行为，这不能从对此类违法者予以有效地打击也加剧了风险的存在。

（三）房地产企业自身的问题

资金问题肯定是不能回避的，但在具体的实践中有些开发商为了在短期内回收资金和再生产，故而将土地抵押给银行以获得预售许可从而对房屋进行预售。但由此产生纠纷时没有法律依据使得购房者的权益得不到保障。

三、预防、控制房地产交易市场风险的建议

（一）完善房地产市场关于预售的相关法律法规

立法机关应从源头入手抓住最根本的问题。除了各地出台的规范预售款的文件，国家更应该对房地产市场预售作更为严格的相关规定，加强对预收款的监管，确保专款专用。

（二）严格房地产市场的准入标准，提高准入门槛

相关部门应加强对本地区、本行业的房地产市场的监管，严格的控制准入标准，确保房地产企业的优生；同时要坚决的对那些信誉差、资质低的企业进行淘汰，从而达到降低房地产企业违约的风险的目的。

（三）定期公布房地产企业抵押担保的信息

公布企业的抵押担保信息有利于购房者在决策的时候作出更为合理的判断，使购房者的权益得到更为合理的保障。

（四）银行应加强对贷款企业相关资质的审查

银行在发放贷款的时候应兼顾地区及客户结构的审查，将贷款投放到那些信誉好、发展成熟的企业上；同时要严格控制对贷款的滚动发放；另外一个方面要防止贷款诈骗的现象，确保房地产交易市场的平稳健康发展。

（五）加强执法

相关部门应加大对土地市场的监管力度，防止土地浪费现象的发生；另外也要加强对房地产市场的监管力度，重点打击那些恶性炒房引发的行为，加大对房地产交易市场中欺诈行为的打击力度。

四、结束语

综上所述，当前我国房地产试产存在的问题不是轻而易举就可以解决的，对房地产市场管理的相关法律法规进行全面的修改现在又不可行，因此我们只能在现有的法律框架体系下对该问题循序渐进的予以解决。我们可以对法律作进一步更为细化的规定，加强对土地的统一管理，将国家的调控与市场的调控有机的结合起来，彻底完善土地管理法与房地产市场交易的相关规定，合理的预防和控制房地产交易市场中存在的风险。

参考文献：

［1］沈晖.健全我国房地产宏观调控政策体系[J]．现代商业,2009,(2)．

篇13

一、加强执法监察工作时不我待

1、XX年1月1日至2010年11月以来，辖区内(指执法一科分管区域即石门、澧县、津市、安乡)共发现土地违法行为602起，查处补办用地手续280起，查处补交出让金127起。其中擅自改变土地用途的违法数量、批少占多、未批先建各占发现总宗数、总面积的45%、 20% 、 35%.

2、党的十七大十分重视国土资源执法监察工作并在报告中多次提出要求，xx总理在三月二十七日全国农业、粮食电视电话会议第九个问题，专门对国土资源提出新的要求和新的目标任务。今年国务院下发了15号令，明确了对土地违法人员的处分处罚标准，执法监察的依据，手段不断充实和强化，向全国人民表明了坚决打击土地违法行为的勇气和决心，给了我们土地执法人员一把“尚方宝剑”,为我们严格执法撑了腰壮了胆，更使我们感受到了巨大的压力和紧迫感。

二、执法监察工作存在的问题

一是国土资源违法案件数量仍然很大，违法现象仍时有发生。因为部分乡镇村干部国土资源政策和法律意识较淡薄，有法不依，只看重任期政绩，往往把建设项目列入政府要办的大事，要求限期完工，忽视了依法办理用地审批手续，未批先用，或少批多用。有的以发展经济、招商引资、新农村建设为目标，出现违法占地搞开发，非法开采矿产资源等。

二是随着经济快速发展用地量比较大。原因是：随着建设用地总量的控制，存量土地资产的价值日趋显现，市、县两级商品房价格居高不下(尽管全球金融危机有一定的影响),一些以划拨方式取得用地的企事业单位受经济利益驱动，非法转让、出租、抵押国有土地，非法转让矿产资源;集体土地所有者和使用者为了取得更大的经济利益，非法转让、买卖、抵押集体土地;同时，部分老板受金钱催动，大量购买别人的国有土地使用权，改变土地性质进行开发建设，建商品房出售从中获利。

三是个人违法占地现象突出。原因是：由于乡镇撤并(中心所),区域变化，加之乡镇国土所人员少、交通工具和管理力度跟不上，二是市本级经济活跃，人多地少，政府控规，再加上村民建房用地审批程序过于繁杂，要先通过规划审批后，再找国土所审批，造成村民土地报批时间较长，一些群众等不及，就干脆未批先建。

四是非法占用和非法转让土地、超深越界乱采滥挖矿产，已成为各类违法类型的焦点，其主要原因是执法难度越来越大，执法软弱未从根本上得到解决，客观造成了国土资源违法行为的发生，主要有以下几个方面的因素。

(1)国土资源管理的特点决定了执法难。在我国国土资源属国家或集体所有，但是使用权掌握在使用者手中，特别是农村集体土地，使用权和所有权均在集体手中，使用者特别是乡、村干部的素质决定了对国家资源使用的随意性增加，使国土资源管理部门特别是执法监察机构处于防不胜防的境地。

(2)国土资源违法行为的隐蔽性、欺骗性加大了执法的难度。就我市目前看，从违法的手段和方式上看，集中表现为弄虚作假，无资金，无项目就巧立名目，钻工程、钻项目的空子，造成土地闲置或改变土地性质搞开发。以个人违法隐蔽性较大，私下买卖，非法转让集体土地，一夜就盖成水泥砖瓦房。由于无专门技术人员对井下滥采滥挖进行监督，执法人员无法准确掌握超深越界情况;更有甚者有的矿老板与矿产审批部门串通一气，瞒上欺下，出现矿难以后执法人员才知道违法开采，导致追责时将板子打在执法者头上。

(3)国土资源执法权限十分有限，手段软弱，仅有调查权、处罚权，而无强制制止权和强制执行权，发现了违法行为，制止不听，特别是规划区范围内，个人受利益驱动，一夜成房，执法人员只能眼看着建筑物盖起来，下达处罚决定，当事人不履行，只能申请法院强制执行。有的申请强制执行也难，拆之可惜，留之不妥，强拆也难。

(4)国土资源执法机构队伍不够健全，交通工具现场取证等办公设施不能保障。由于有的领导对执法工作不重视或存在偏见或待遇低，致使执法人员对工作缺乏热情，力求安稳轻闲，加之有的执法人员素质不高，使得一些违法行为得不到及时查处，及时处理，一定程度上造成违法行为的负面作用。办公设施不够健全，没有专门的摄像和摄影设备，对现象调查取证带来了较大的难度。特别是对大型的住宅小区，没有专业的设备，很难测量出楼房总的占地面积。

三、加大土地执法监察的意见

一是加强宣传，发挥舆论导向作用。首先，坚持送法到机关、厂矿、学校、乡镇、村组，引导群众树立对土地的忧患意识、节约集约用地意识和自觉保护土地的意识，努力实现“大家管、大家用”的良好局面。这是坚持和强化长效机制的根本。其次，把新的土地管理法律法规和政策精神及市、县两级土地管理动态信息，及时呈送给相关领导阅览了解把握，下发基层宣传学习。

二是改革执法管理体制，强化队伍建设。建立在大队长领导下的中队长负责制度(支队只负责对大队的监督、管理和督办),完善职责，分片直接联系各国土所，对辖区的违法案件负全责。明确在执法工作中各基层所长服从于分管中队长的领导。把基层所加挂执法监察中队牌子工作，切实把执法力量向基层充实，延伸、扩大执法工作覆盖面。

三是完善执法监察网络。监察网络的建设是做到早发现的基础。各县局要把真正热心于土地管理工作的乡(镇)、村组有关同志吸收为执法监察信息员，对其进行必要的培训后，由乡(镇)政府下发文件，明确职责后开展工作。各监察队定期和信息人员交流沟通，听取他们对土地管理及执法工作的意见和建议，并有针对性地制定对策。

四是强化保障，坚持动态巡查。首先，加强基层国土资源所建设的要求，逐步为执法大队和基层所改善执法软硬件设施，保障办案工作经费。其次，坚持日巡查制度，建立巡查台账，做到早发现早报告，把违法用地制止在苗头、消灭在萌芽状态，从而降低执法成本。

五是建立多元执法制度，减轻执法人员的责任和风险。建立以辖区国土资源所与公安派出所共同办案机制，提高应急反应能力和现场处置能力，真正做到“制止的住”.另外，还要与县法院、检察院、监察局建立联席会议、联合办案和信息共享制度，做到“处理的了”.同时，建议修改土地管理法，真正赋于我们土地执法人员“权”.在现有的法律框架下，政府纪检监察部门要对土地执法人员的失职渎职行为要区别对待，酌情处理。

六是落实岗位津贴，大胆提拔优秀的执法人员，努力提高执法监察人员的工作积极性。执法监察工作是一项既辛苦又清贫、既有风险又得罪人的工作。要按照国土资源部有关文件精神，为各级执法监察人员足额发放岗位津贴，使他们提高工作积极性，同时大胆提拔品德好、业务精、素质高的执法监察人员，使其解除后顾之忧。

篇14

一、加强执法监察工作时不我待

1、年1月1日至2010年11月以来，辖区内(指执法一科分管区域即石门、澧县、津市、安乡)共发现土地违法行为602起，查处补办用地手续280起，查处补交出让金127起。其中擅自改变土地用途的违法数量、批少占多、未批先建各占发现总宗数、总面积的45%、20%、35%.

2、党的十七大十分重视国土资源执法监察工作并在报告中多次提出要求，总理在三月二十七日全国农业、粮食电视电话会议第九个问题，专门对国土资源提出新的要求和新的目标任务。今年国务院下发了15号令，明确了对土地违法人员的处分处罚标准，执法监察的依据，手段不断充实和强化，向全国人民表明了坚决打击土地违法行为的勇气和决心，给了我们土地执法人员一把“尚方宝剑”,为我们严格执法撑了腰壮了胆，更使我们感受到了巨大的压力和紧迫感。

二、执法监察工作存在的问题

一是国土资源违法案件数量仍然很大，违法现象仍时有发生。因为部分乡镇村干部国土资源政策和法律意识较淡薄，有法不依，只看重任期政绩，往往把建设项目列入政府要办的大事，要求限期完工，忽视了依法办理用地审批手续，未批先用，或少批多用。有的以发展经济、招商引资、新农村建设为目标，出现违法占地搞开发，非法开采矿产资源等。

二是随着经济快速发展用地量比较大。原因是：随着建设用地总量的控制，存量土地资产的价值日趋显现，市、县两级商品房价格居高不下(尽管全球金融危机有一定的影响),一些以划拨方式取得用地的企事业单位受经济利益驱动，非法转让、出租、抵押国有土地，非法转让矿产资源;集体土地所有者和使用者为了取得更大的经济利益，非法转让、买卖、抵押集体土地;同时，部分老板受金钱催动，大量购买别人的国有土地使用权，改变土地性质进行开发建设，建商品房出售从中获利。

三是个人违法占地现象突出。原因是：由于乡镇撤并(中心所),区域变化，加之乡镇国土所人员少、交通工具和管理力度跟不上，二是市本级经济活跃，人多地少，政府控规，再加上村民建房用地审批程序过于繁杂，要先通过规划审批后，再找国土所审批，造成村民土地报批时间较长，一些群众等不及，就干脆未批先建。

四是非法占用和非法转让土地、超深越界乱采滥挖矿产，已成为各类违法类型的焦点，其主要原因是执法难度越来越大，执法软弱未从根本上得到解决，客观造成了国土资源违法行为的发生，主要有以下几个方面的因素。

(1)国土资源管理的特点决定了执法难。在我国国土资源属国家或集体所有，但是使用权掌握在使用者手中，特别是农村集体土地，使用权和所有权均在集体手中，使用者特别是乡、村干部的素质决定了对国家资源使用的随意性增加，使国土资源管理部门特别是执法监察机构处于防不胜防的境地。

(2)国土资源违法行为的隐蔽性、欺骗性加大了执法的难度。就我市目前看，从违法的手段和方式上看，集中表现为弄虚作假，无资金，无项目就巧立名目，钻工程、钻项目的空子，造成土地闲置或改变土地性质搞开发。以个人违法隐蔽性较大，私下买卖，非法转让集体土地，一夜就盖成水泥砖瓦房。由于无专门技术人员对井下滥采滥挖进行监督，执法人员无法准确掌握超深越界情况;更有甚者有的矿老板与矿产审批部门串通一气，瞒上欺下，出现矿难以后执法人员才知道违法开采，导致追责时将板子打在执法者头上。

(3)国土资源执法权限十分有限，手段软弱，仅有调查权、处罚权，而无强制制止权和强制执行权，发现了违法行为，制止不听，特别是规划区范围内，个人受利益驱动，一夜成房，执法人员只能眼看着建筑物盖起来，下达处罚决定，当事人不履行，只能申请法院强制执行。有的申请强制执行也难，拆之可惜，留之不妥，强拆也难。

(4)国土资源执法机构队伍不够健全，交通工具现场取证等办公设施不能保障。由于有的领导对执法工作不重视或存在偏见或待遇低，致使执法人员对工作缺乏热情，力求安稳轻闲，加之有的执法人员素质不高，使得一些违法行为得不到及时查处，及时处理，一定程度上造成违法行为的负面作用。办公设施不够健全，没有专门的摄像和摄影设备，对现象调查取证带来了较大的难度。特别是对大型的住宅小区，没有专业的设备，很难测量出楼房总的占地面积。

三、加大土地执法监察的意见

一是加强宣传，发挥舆论导向作用。首先，坚持送法到机关、厂矿、学校、乡镇、村组，引导群众树立对土地的忧患意识、节约集约用地意识和自觉保护土地的意识，努力实现“大家管、大家用”的良好局面。这是坚持和强化长效机制的根本。其次，把新的土地管理法律法规和政策精神及市、县两级土地管理动态信息，及时呈送给相关领导阅览了解把握，下发基层宣传学习。

二是改革执法管理体制，强化队伍建设。建立在大队长领导下的中队长负责制度(支队只负责对大队的监督、管理和督办),完善职责，分片直接联系各国土所，对辖区的违法案件负全责。明确在执法工作中各基层所长服从于分管中队长的领导。把基层所加挂执法监察中队牌子工作，切实把执法力量向基层充实，延伸、扩大执法工作覆盖面。

三是完善执法监察网络。监察网络的建设是做到早发现的基础。各县局要把真正热心于土地管理工作的乡(镇)、村组有关同志吸收为执法监察信息员，对其进行必要的培训后，由乡(镇)政府下发文件，明确职责后开展工作。各监察队定期和信息人员交流沟通，听取他们对土地管理及执法工作的意见和建议，并有针对性地制定对策。

四是强化保障，坚持动态巡查。首先，加强基层国土资源所建设的要求，逐步为执法大队和基层所改善执法软硬件设施，保障办案工作经费。其次，坚持日巡查制度，建立巡查台账，做到早发现早报告，把违法用地制止在苗头、消灭在萌芽状态，从而降低执法成本。

五是建立多元执法制度，减轻执法人员的责任和风险。建立以辖区国土资源所与公安派出所共同办案机制，提高应急反应能力和现场处置能力，真正做到“制止的住”.另外，还要与县法院、检察院、监察局建立联席会议、联合办案和信息共享制度，做到“处理的了”.同时，建议修改土地管理法，真正赋于我们土地执法人员“权”.在现有的法律框架下，政府纪检监察部门要对土地执法人员的失职渎职行为要区别对待，酌情处理。

六是落实岗位津贴，大胆提拔优秀的执法人员，努力提高执法监察人员的工作积极性。执法监察工作是一项既辛苦又清贫、既有风险又得罪人的工作。要按照国土资源部有关文件精神，为各级执法监察人员足额发放岗位津贴，使他们提高工作积极性，同时大胆提拔品德好、业务精、素质高的执法监察人员，使其解除后顾之忧。