城中村改造的必要性精选(五篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的5篇城中村改造的必要性，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：城中村；必要性；改造模式；利益关系；土地利用

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城中村是我国快速城市化过程中的产物，目前除少数城市外，大部分城市都不同程度地存在城中村现象.城中村的存在不仅严重影响了城市的景观风貌和村民的生活环境，成为城市管理的难点；而且使城市宝贵的土地资源未能发挥其应有的价值，造成土地利用效率低下和资源浪费.解决城中村问题已经成为各级政府十分重视的要务.

1城中村的概念

从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”.从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区.

“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物.城中村作为“非正规”城市化空间已受到社会和学术界的高度关注，由于对“城中村”内部经济系统的深入研究仍然有限，尤其外来人口创建的非正规部门及其在城中村经济系统中可能扮演的重要角色长期被忽略.

2城中村改造的必要性

城中村的存在成为了所在城市发展重要制约因素之一.城中村自身的问题也层出不穷，在管理上也脱离了城市的制约，导致一系列的问题产生.城市要发展，城中村改造成为了必然事件.城中村改造的必要性主要可以从两个角度分析，一个是从城中村自身发展的需要的角度分析；另一个是从城中村所在城市的发展角度分析.

2.1从城中村自身发展的角度看，其改造的必要性主要表现在以下几点：

2.1.1城中村人口混杂，存在着严峻的安全隐患

城中村人口由村民、市民和流动人口构成，其中流动人口是城中村最主要的组成部分.由于流动人口混杂，流动人口成为了城中村犯罪（如盗窃、吸毒等）的主要群体，导致治安形势严峻.

2.1.2城中村建筑滞后，基础设施不完善，存在着极大的消防隐患

城中村的建筑规划滞后于所在城市，违法违章建筑比比皆是，房屋建筑密度大，采光条件差等多种因素导致城中村的居住环境恶劣.同时，城中村中基础设施不完善，卫生条件差，管线杂乱无章，排水设施差，加上街巷狭窄拥挤，容易产生火灾等情况，存在着极大的消防隐患.

2.1.3城中村的土地利用情况混乱，给管理带来了诸多不便

就广州的城中村而言，城中村土地利用类型多样，商业用地、仓库用地、住宅用地等，而且同时存在着非法交易、非法租凭等管理混乱的现象，给城中村的管理带来了一定的难度.

2.2从城市的发展角度看，其改造的必要性主要表现在以下几方面：

2.2.1城市土地高效利用的需要

城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益，社会效益和环境效益.就如广州的石牌村、猎德村等处于城市的繁华地段，具有优越的区位优势，但未能很好地发挥其经济上的优势，导致土地资源资源的浪费.在土地资源日益紧缺的情况下，合理改造城中村的用地将会大大促进城市土地潜力的提高以及城市经济的发展.

2.2.2加快城市化进程和城市社区建设发展的需要

加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市.城中村改造对推进城市社区建设具有重要的作用，积极对待城中村改造的问题，对加快城中村向社区居委转变和整个城市的社区建设具有重要的意义.

所以城中村转型发展是城中村自身发展和城市化发展的迫切需要，也是城市化过程中必须克服的改造难题.城市发展的过程中除了要将以往遗留下来的城中村改造的同时还要避免在城市的发展过程中产生新的城中村.

3城中村改造存在的问题

城中村的恶劣现状不是一日之寒，在改造过程中预料之内和预料之外的问题不胜枚举.资金缺口、村民阻挠、改造方式难以确定、思想不统一、外来人口安置等问题都困扰着各级政府.当今城中村的改造中主要面临的问题如下：

3.1城中村改造资金缺乏

目前城中村的改造已经成为了一项巨大的工程，其中管线改造，电网配套等改造需要巨大的资金投入，除了拆迁费、补偿费用等，在改造过程中重新把基础设施配套齐备等工程耗资数额巨大.改造完之后还需要巨额去将其周围环境和谐化，将外迁人口回迁入户等都需要一定的费用.又由于城中村的数目大，所以对于城中村的改造对政府来说资金是一个瓶颈，对于生活在城中村的村民更加不言而喻.

3.2村民阻力大，其阻力主要是补偿标准众口难调，改造工作难以进行，拆迁安置工作难.

城中村的村民已经没有田地，大多数村民主要以租金来维持生活，租金成为了他们唯一的收入来源，如果要拆迁，村民没有其他收入，必定会反对政府的拆迁.又因为拆迁的补偿不能根据各村民的意愿补偿，所以补偿标准也难以确定.次之，在城中村改造的时候，城中村容纳的村民和大量的流动人口难以安置，很难找到合适的地方安置外来务工人员，所以在改造的时候很容易产生新的城中村.

3.3多种条件限制，集体土地产权变更困难

城中村因为自身所存在的种种弊端，导致对城中村的改造势必是一项复杂而艰巨的庞大工程.，涉及到城市规划、土地管理、市政建设、社会保障、户籍制度等多个方面，关系到城中村居民、村集体、政府、开发商等多方利益，只有在各种条件具备与成熟，各方利益协调一致的前提下，才能顺利开展城中村改

造.另外城中村要彻底得以改造必须将城中村集体所有的土地国有化，只有将土地都转化为国有化才能更好的解决原有的城中村管理制度等多种制约性的问题.但由于村民对集体资产和个人利益出发，在补偿不能如愿时，通常不愿将集体土地国有化，使城中村改造更加困难.

4城中村改造模式

城中村改造虽然需要多方参与，但必须有一个牵头者，即改造主体.在城中村改造中发挥作用最大的政府、村集体（村民）或者开发商都可以成为改造主体.另外，改造主体也政企合作和村企合作组成，具体模式需要根据不同的城中村选择不同的改造方案，通过选择不同的改造主体，发挥其最大的改造指导作用.

4.1政府主导模式

政府主导模式是政府充当开发商的角色， 直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题， 进行开发建设， 从而达到改造目的.这种模式的前提是政府经济实力雄厚， 村民接受政府的改造方案.

该模式的特点在于：一是政府雄厚的经济实力，从一定范围内保证了改造的质量， 又能在一定程度上降低改造的成本，能够从整个城市景观环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新.二是有利于调配各相关部门的资源，能够充分考虑从全社会的综合利益.由政府主导改造，能更好的整合规划局、国土局和财政局等多个部门，有利于改造的顺利进行.同时政府不仅仅将改造的视角集中在经济利益上，更多的是考虑社会、环境、资源和经济等方面的综合效益.三是能够给弱势群体充分的保护.政府作为改造主体，必然会在真正全盘统筹，保护村民的利益的基础下才主导改造，为村民生存提供了保障.

该模式耗用资金大，缺乏市场运作， 很难将土地市场价值最大化，不适合处于经济实力较弱的城市中的城中村改造，如内陆城市中的城中村和部分比较偏僻的城市.适合在经济实力强的城市的城中村改造，特别是处于重要地段和城市中心等城市核心地带城中村的改造，如广州市白云区的棠景街的改造遵循此种改造模式.

4.2村集体自建模式

村集体自建模式是指以村集体为改造主体进行筹资改造，村民共同对改造行为决策、负责.与政府主导模式相对，是一种自下而上的改造思路，政府无须投入财政资金， 仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动.该模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强.

该模式特点在于：一时充分调动了村民的改造积极性，村民是直接受益者，改造后居住环境将得到改善，村民有动力投入改造.二是村民对本村的情况最为熟识，改造方案的选择更能切合村子的特点，同时容易解决拆迁补偿这个重大障碍，也有利于他们自我安置.三是有效化解了城中村改造资金不足的难题， 减轻了政府的财政负担.改造需要的巨额费用由村民筹资，解决了改造中主要的问题.还有村民自我安置、拆迁补偿等费用也降低了资金的投入，有利于改造顺利完成.四是村集体改造缺乏科学指导，对村民来说是一次考验，难以确保改造质量和解决土地利用最大化等问题.

该模式在一定程度上最好的模式，因为该模式村集体已经自我解决了很多改造难题，只缺乏科学指引，只要政府适当给予改造政策指导就能很好完成改造工作.该模式在广州、珠海有一定推广，如珠海市鹿丹村、广州市海珠区石溪村等采用此种模式.

4.3开发商投资改造模式

开发商投资改造模式是指在城中村改造过程中将开放商定为改造主体，将城中村土地招标拍卖后由开发商进行改造.开发商通过市场化的投标方式获得城中村改造主体资格后， 通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式.

该模式特点在于：一是专业开发商开发房地产的经验丰富，同时具有巨大的经济实力，给城中村改造得到大量的资金投入，可以确保开发区域的品质和档次.二是实现了土地利用的最大价值，避免了行政权力介入引起的社会矛盾.三是村民只是政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护.四是开发商受经济利益驱使，一般城中村的容积率难以满足其对商业利润的需求，而且开发商改造存在规划管理与建设周期等问题.不同开放商的开发时间不统一，影响城中村改造进度.五是开发商直接面对村民拆迁工作容易遇到钉子户、拆迁难等问题，给改造增加难度.

该模式适用于政府经济实力较弱，村民融资能力弱的情况，河南省郑州市燕庄村和河北保定市南市区东高庄和南大园村都采用此种模式.

每个城中村普遍呈现的与城市发展不和谐的音符都需要由这样或那样的改造方式来解决.只要涉及改造，就必然需要确定改造主体，而对于任何一个改造主体必须根据各村的具体情况确定最终的改造模式.改造工作无论如何都必须选择一种改造模式或者选择两种该在主体进行组合如政企合作模式 、村企合作模式等.

5小结

城中村改造是事关多方主体利益的一次社会革命.在改造过程中，应尊重村集体的主体地位，坚持依法办事；在妥善处理好各方的利益关系，切实落实补偿安置资金和安置房源等情况下，根据各城中村的具体问题，在科学分析的基础上，选择适当的改造模式.

参考文献

[1] 李俊夫.城中村的改造[M].北京：科学出版社，2004

[2] 贾燕.浅论我国“城中村”改造发展[J].陕西建筑，2010，179：13-15

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[关键词]城中村；改造；生态城市；建设；城市化

城中村是农村村落在城市化进程中，出现了越来越多的滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区的“都市里的村庄”，成为城市发展的绊脚石。作为我国城市化的一种特殊的城市空间现象，被视为我国城市发展的难点问题。城市发展是人类文明进步的象征，城市化的浪潮在逐步地改变着城市原有的面貌。随着城市规模的不断增大，城市生存环境的逐渐恶劣。生态城市的观念日益得到人们的支持。与此同时我们提出了改造城中村及建设生态城市目标，那么该如何改造城中村及建设生态城市，又该怎样改造城中村及建设生态城市才能适应社会发展的需要?这些都是本文探讨和深思的问题。

一、城中村的改造

(一)“城中村”的形成

城中村形成的原因之一是城市化进程快速发展，城市的数量、建成区面积不断增加、增大是以征收原有城市周边农村的耕地获得扩展的空间。失地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了“城中村”。另外，城乡二元体制是城中村形成的根本原因。随着城市的发展，城中村的区域优势得以彰显。因村民自建住房成为城市外来人员的首选而快速增值。土地及房屋租金收益最大化致使“城中村”形成的加剧。

(二)城中村改造的必要性

城市的迅速发展带来一系列的城市问题，所谓的城市病，不但涉及自然环境。而且涉及人文环境的问题。随着城市化的飞速发展，越来越多的土地被纳入城市范围，越来越多的城中村在城市中出现，成为城市发展的障碍。

以哈尔滨为例，每年供暖期近半年，煤炭燃烧致大气污染程度较重。因此，改善其城市的小气候意义重大。因此，城中村改造过程中使城市的发展更加适合人类的居住，对城市的整体环境的改善具有积极的意义。

二、生态城市的建设

(一)生态城市的含义与标准

生态城市是“以人为中心的城市环境系统，研究侧重于环境特征、要素结构功能的变化，以及污染物的环境行为和有效的途径”，其内涵远不仅在于经济高效、环境宜人的外表，其更重要的意义在于其社会和谐，对人性的尊重。

建设生态城市，要以自然、社会和经济三方面协调发展为基础。首先，在开发建设活动过程中既要保持在自然环境所能够承载的范围内，又要减少对自然环境的消极影响；其次，坚持以人为本，满足人的物质和精神需求，创造自由、平等、公正、稳定的社会环境；再次，保护和合理利用自然资源和开发新能源，实现资源的高效、循环利用。

(二)生态城市建设的必要性

城市在促进经济增长的同时，也给城市的生态环境造成了很大的压力。以环境污染和社会失序为代价的经济发展给生存环境带来了严重的威胁。人们逐渐意识到建设生态城市的必要性。

第一，建设生态城市有利于促进生活质量提高。城市生态问题的实质是人与自然关系的失调，解决的根本途径是协调它们之间的关系。

第二，建设生态城市有利于调整经济结构。解决结构性污染问题根本在于产业结构优化升级，提高资源的利用率。

第三，建设生态城市有利于优化投资环境。良好的生态环境是建设国际化城市的重要条件。优美的城市环境有利于吸引投资、发展旅游业。

三、城市化与生态环境协调发展

(一)加强城中村改造，推进城市化进程

城中村改造不仅是农村、农民的事情，更是城市发展的大事，作为城市建设的重点在城中村的改造过程中，要时刻注意城中村改造过程中出现的生态环境问题。

在城中村的改造过程中。不仅要进行城中村的环境改造，同时也要对当地的村民的素质方面进行提高，采取不同的措施。居住景观的改变之外，更重要的是内在的自然融入，最终实现农民向市民、农村向城市的两大转变。

(二)加快生态城市建设。促进人与自然和谐发展

进行宣传保护环境方面的知识。提高人们保护环境的意识，提高个人素质及修养。一方面，应该及时处理生活垃圾，倡导“爱护环境，人人有责”：另一方面，建立完善的监督机制，督促当地居民和暂住居民逐步树立环境意识。

生态城市建设要以城市生态系统为主体，城中村的改造要以人与环境的和谐发展为宗旨，城市化发展要“以人为本，天人合一”的理念为建设目标。

(三)城中村的建设与生态城市的建设要注意以下几点：

1.在城市的发展过程中采取密集发展城市的形式，在哈尔滨的许多城中村都有公交到达，例如哈达村在哈站直接有公交车经过。这样可以有效的减低人均能源消耗。

2.城市化发展要实行传统性的经济开发向现代化的生态建设转变。面对城市发展适合人居，注意产业在该区环境中的影响，注意绿地和三废的排放程度。

3.加强城乡经济的区域流和互动，促进城乡经济一体化成长。在发展城中村的过程中，必须与生态城市发展相适应。

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摘 要：伴随着我国城市化进程的加快，城市规划在涉及商业、交通、居住、景观等方面的面积需求不断扩大，致使这些被誉为“城中村”的规划项目成为当今改造的重点和难点，“城中村”改造当应运地成为城市化进程加快的动力之源。

关键词：城市规划；城中村；改造；郑州

城市规划中现代城市发展与城中村改造问题如何解决将对推进城市进程、优化城市居住生活、提高城市文明综合素质有着举足轻重的作用。因为城市规划促使市区规模扩大，经济利益重构，社会分工细化，这种社会结构的变化使得城市生活空间上产生疏离与隔膜，对社会和谐造成负面影响。因此解决“城中村”问题在城市规划中起到的预防引导作用，显得十分迫切和必要。

一、“城中村”的存在与形成

伴随着我国城市化进程的加快,城市规划在商业、交通、居住、景观等方面的需求面积不断扩大,致使原有市区紧邻的大量的村落纳入城市化进程中，这些划入城市规划面积中的村庄随即出现“融合”还是“隔离”的矛盾状态，接踵而来也就涌现出大量城市与农村生活和生产上的不协调。这些被誉为“城中村”的规划难点一直以来成了城市规划中亟待解决的问题。

二、城市规划中“城中村”改造的复杂性

面对改革开放以来城市更新的快速性和复杂性，城市规划本身适应整个城市发展进程的轨道有待提高。如在城市总体规划层面上，很多城市基于市公共功能提升、城市产业结构升级、城市规划转型发展等项目，对现状用地进行大幅度调整和分配，但是对于如何更合理、有秩序、分期限地实现这些用地调整和功能置换，缺乏针对性研究和相关政策支撑。对房屋产权关系，规划中对现有权益、利益的再分配和重大调整不够成熟，尽管在前期的规划中已经形成了初步的规划模式和改造案例，但其必要性、合理性和操作性也伴随着新的问题出现需要更深入的论证。

三、国内外城市规划与城中村问题的研究动态

（一）我国城市规划与城中村改造问题研究

1．改革开放以来城市的迅速膨胀，人口迅速增多， 建筑面积日益扩大。例如：在1978年，城市数量193，区域人口7682万，建筑用地6720平方公里，到了2007年城市数量655，区域人口33577万，建筑用地达到36351.7平方公里。

2．根据不同城市发展要求进行适合的城中村改造

（二）国外表现在自住型居住区研究

国外自助型居住区多是城市贫困人口集聚地、主要集中在发展中国家，多为临时棚户搭建，其改造方式有两种：

1．通过行政管理手段提升社区居住品位。

2．进行重建式改造，为低收入居民建设新廉价住所。

四、郑州市城市规划中“城中村”概况

（一）郑州市城市与“城中村”的分布情况

郑州市是我国人口第一大省省会，雄踞中原腹地，目前建成区域共有近130个城中村，占地面积约70平方公里。据统计，为加快郑州市商业贸易城市和交通运输枢纽城市规划建设步伐，已有一半城中村需实施改造，针对这些数据和实际情况我们就必然面对一个规划建设、开发利用、投资回报、管理制度等方面城市规划问题,这是一项复杂的系统工程。

（二）“城中村”在郑州市存在的问题

1．“城中村”与郑州市住房问题。近期在郑州市调查显示 “城中村” 的居民中 90%以上为农民工和刚毕业大学生， 人均使用面积5 平方米以下的住户占50%，在近几年所住社区发生案件比重达72%， 其中近1/4的案件涉及人身伤亡。土地二元结构与城市空间扩张是“城中村” 形成的直接诱因；大比例流动人口对住房消费的选择， 是“城中村”形成的深层次原因。

2．改造中和改造后城中村居住形态。目前郑州市城中村两大居住模式：一是城市型，也称为城中村，二是乡村型，是目前还有一定数量耕地的农业人口，在改造中应从实际出发。

3．城中村改造与城市公共设施。

4．城中村改造与城市生态文明。

5．城中村改造与公共交通系统。

6．城中村改造与历史文化遗址保护。

五、郑州市“城中村”改造新问题

最初郑州市在进行一部分“城中村”改造过程中借鉴了一些典型城市的改造模式，采取村民自我改造和开发商直接投资两种形式，让都市村庄真正成为都市的元素，城中村改造过程也被称为城市完善市政设施的“最好的时机”，根据近期的调查发现郑州市“城中村”改造：

1.在临近商业区的改造上存在着土地归属和如何利用上的矛盾点。

2.在扩充行政区的“都市村庄”改造中居住模式和居住区规划上怎么适时的合理化。

3.因需要完成交通和新道路规划而要迁改本改造区居民原址的情况。

4.新历史文化遗址和原址需要扩大保护区域而牵涉到的“城中村”等。

以上这些新的问题不断出现但又必须解决，如郑州市的商贸城特点，在环外的“城中村”改造上采纳强调生活教育模式，让景观和教育成为入市的形象窗口。

六、郑州市城市规划中“城中村”改造的再思考

城市规划是一个整体和综合过程，而“城中村”改造是一项艰巨、复杂的工程，牵涉各方面的利益，因此，在实施“城中村”改造中应以确保“城中村”改造项目的顺利和科学，真正成为非常关键和必要的建设时期，它在一个城市发展中的扩大、优化、连贯等起持续性的作用。

（一）郑州市城市规划中“城中村”改造需解决的问题

结合郑州市城市规划发展现状需要在“城中村”改造中解决以下问题：

1．城市 “快速”发展与都市村庄规划迟后。

2．作为商贸城的郑州流动人口的密度日益增大并大量涌向“城中村”。

3．交通的拥挤，导致城市发展进程受到很大的限制。

4．“城中村”多而散的负面影响

5．土地所有制的问题等。

（二）郑州市城市规划中“城中村”改造拟采取的手段

针对郑州市城市性质和城市发展实际情况，对“城中村”改造资源的规范和优化应走稳步、健康、创新、双赢的“城中村”改造模式。大体上可以采取如：

拆 迁 改 良变 化

居民合理安置商住统一规划“村”融“城

规划合理科学可持续性发展

健康城市

七、结语

总之，在城市规划进程中，“城中村”改造是一个综合性和不断完善的过程，需要多方面思考和全方位的研究，在实事求是中创新，在统筹创新中改造，在不断探索研究中完善郑州市城市化进程和“城中村”改造是推进城市优化和人居和谐发展的关键，更是城市化进程加快的动力之源。

参 考 文 献：

[1] 郑思齐，“城中村”住房问题亟待改良，探索与争鸣，2010（2）：20-21

[2] 张秋梅，城市规划设计中的街道家具，城市问题，2009（11）：43-44

[3] 李莉莉高建军，城中村的城市化与城市生态化的营力系统分析，环境科学与技术，2010（S3）：686-689

[4] 郑州市《关于加快城中村建设与发展研究》课题组，加快城中村建设与，发展研究报告[R]郑州，2003

[5] 张亚丽谢浩松，城中村交通堵塞问题调查与分析——以河南省郑州市信息学院路为例，城市规划，2008（36）：436-438

篇4

【关键词】内控审计；城中村改造；运用

随着中国经济稳步进入了新常态模式，城镇化建设也到了如火如荼的地步。全国各地城镇化都在高速发展，城中村改造也成为了各级政府的一项重点工作。然而随着城中村改造的步伐加速，我们经常在各种媒体上看到城中村改造过程中出现的极端事件，暴力拆迁事件层出不穷，违规拆迁屡见不鲜，自焚乃至以命抗拆的现象时有发生，这就聚焦了一个全社会关注的问题――城中村改造的规范运作问题。

一、城中村改造中的问题及分析

在城中村改造中存在的主要问题有加盖、赔偿不能达成一致、违法拆迁、扬尘、安全事故、质量问题、延期交房、回迁安置问题等，造成上访频次高，群访社会负面影响大，究其原因，主要有以下几点：

1.城中村改造主体文化理念存在着业绩观、形象观的问题，没有将百姓利益放在首位。

2.城中村改造过程中运营不规范，拆迁评估监管不力，拆迁安置程序混乱，监督公示不到位，造成了各种违法拆迁等负面社会现象的发生，以至于百姓利益受损。

3.城中村改造中管理体系不健全，管理制度和业务流程不全，内部控制等管理工具缺失，是造成城中村改造出现问题的主要成因。

4.城中村改造过程中的监督控制缺失，缺乏第三方的监督，相关信息渠不畅通也是造成上访的原因。

二、如何解决城中村改造的问题

如何规范城中村改造业务？如何解决在城中村改造过程中出现的突出问题？内部控制审计就提到日程上来。

1.开展城中村改造内部控制体系建设

在城中村改造过程中，由于涉及面广，涉及部门多，各业务流程接口以及相关政策都存在缺乏统一标准的问题，因此规范城中村改造工作，搭建内部控制体系，加强内部监管，通过对内部控制体系的审计，促进整个城中村管理体系的提升就成为规范城改业务的关键。

（1）内控体系建设基础阶段

组织架构上设立内控工作领导小组与内控推进工作小组直接对内控工作领导小组负责，保证了内部审计的独立性。通过编发《内部控制审计制度》等相关内控管理制度，赋予内部控制推进工作小组人员开展城中村改造内部控制体系建设及开展内控审计的权力。

内控推进工作小组通过开展城中村改造过程中各部门以及城改工作小组的权责界定、做好各部门管理制度、城改业务流程的梳理工作，理顺单位内部层级之间、部门之间的权责；实现制度无遗缺、无重复。

（2）内控体系建设搭建阶段

针对单位在城中村改造过程中宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待等各业务层面的风险识别、评估和应对措施的制定，对城中村改造过程中各业务的全流程风险进行定性定量，建立有效的防控措施。

（3）体系推广实施阶段

对城改内控体系进行测试、改进和推广实施，通过测试改进使城改内控体系紧贴城改业务实际，达到可操作、能执行的目的，通过推广实施使城改内控体系融入日常经营管理活动。

（4）评价与持续优化阶段

针对已运行的城改内控体系，进行自我评价和持续优化。通过实施该阶段工作实现对风险的动态管理，对内控体系的持续优化、对城改内控运行的跟踪督导，保证城中村改造内控体系落地。

2.如何在城中村改造过程中运用内控审计

在开展内部控制审计时应遵循有效性、全面审慎性、独立性原则，在实施城改内控审计过程中对被审计部门内控制度的健全性、合理性及内部控制过程的有效性进行测试与评价。

（1）明确城改内部控制审计范围及重点内容

城改内控审计范围主要包括了城中村改造的控制环境、风险评估、控制活动、信息及沟通、监督五个方面，同时重点关注宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待主要业务流程，使得审计内容贯穿于主要的经营活动中。

①城中村改造的控制环境包括了城改的治理结构和议事规则、组织结构及权责分配、内部审计、人力资源政策、城改理念、文化等。重点审计方向是城改治理结构是否完善、“三重一大”决策制度是否落实、政策宣传及宅基地审核等业务小组岗位职责是否明确；人力资源结构是否合理、引进开发与使用退出环节机制是否健全；城改过程中的社会责任是否履行，包括工程建设安全生产、安置房质量控制、治污减霾措施是否得当；城改中是否以阳光拆迁、法制拆迁、和谐拆迁为主题文化开展相关工作。

②城中村改造的风险评估主要包括识别和分析影响城改目标实现的各类风险、对城中村改造业务流程进行风险评估、及时调险应对策略，建立城中村改造风险管理体系。重点审计城改各业务环节中风险是否被准确识别并制定相应应对策略。

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关键字：城中村；存在问题；对策

1.引言

“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。目前学术界对“城中村”含义的界定并没有统一的认识，人们对“城中村”的定义也往往停留在具体描述的层面上。我们认为“城中村”是指那些已经纳入城市总体规划所划定的城市范围之内，土地集体所有，行政上设立村民委员会且隶属于乡镇，居民为农业户口且在习惯上仍称为“村”的社区聚落。“城中村”引发的一系列社会问题让地方政府挠头不已，正是这些隐匿于摩天高楼背后大片低矮、混乱的村落，深刻影响着一个城市的发展进程。

2.城中村存在的社会问题

“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在管理体制和运行机制上仍然沿袭过去的方式，是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，带来一系列的社会问题：

2.1城市规划、建设和管理盲区。城中村的用地和建设缺乏统一规划管理，违法用地和违章建筑屡禁不止，建筑杂乱无章，建筑物的间距、通风、采光等均不符合要求；道路狭窄，管理杂乱，给排水设施差；环境卫生、公共绿地、教育、生活服务等公共配套设施缺乏。

2.2治安形势严峻。城中村出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升，特别是危害较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，并向暴力化、团伙化、智力化发展，对社会的危害性加大。

2.3超生“游击队”的避风港。由于封建伦理意识根深蒂固，那些执意要违反计划生育法规在原居住地又无法继续待下去的人，采取了出走他乡，四处躲藏的对策，城中村成为他们安全的落脚点。遇到当地政府有关部门组织的大清查时，他们便转移到另一处的城中村安然无恙地继续生活下去。而城市各级计划生育管理部门，囿于条件的限制，无法把各种有效措施延伸到分散且隐蔽的城中村出租屋，让违反计划生育政策的外来人员钻了空子。

2.4职业问题。现代城市代表了先进生产方式和先进文化的高度组织化社会。城市里除了蓝领工人外,是白领工人和政府公务员。这些职业阶层一般具有较高文凭和较丰富工作经验,工作较稳定,收入水平较高。国家对他们的就业、收入、住房、医疗等方面有一系列明确具体的政策和规定,充分保证他们生活安康,而脱离农业的农民只能进入门槛低、竞争激烈的初级行业,不能享受国家提供的培训、就业、住房、医疗、保险。

2.5无牌游医的大本营。城中村有许多小诊所，无牌游医租几平方米的房子，摆一张台，搭一张小木床，拉一块白布，支一个吊瓶架就开张，虽然设施相当简陋却生意兴隆。政府医疗卫生管理部门虽然也组织人员入村清扫，但却总是“今天扫完，明天又开”。

3.城中村改造的必要性

我国的城中村是具有中国特点的，在各地城市建设步伐加快、市容市貌不断改观的同时，城中村与城市发展整体需要之间的矛盾也日益突出，已经成为制约城市化进程和全面建设小康社会的主要“瓶颈”因素之一。如果不妥善解决城中村问题，我国的城市化进程就会收到阻碍。站在长远的角度分析，从营造和谐社会的高度出发，改造城中村是势在必行。

3.1改造城中村是加快城市化进程的要求

城市化的一个标志就是城市建成区的扩展，可以说土地作为不可再生的资源和重要的生产资料对城市的发展起着重要的作用，而城中村的存在往往占有了城市中的黄金地带并且由于缺乏城市的统一规划和管理而得不到有效的利用，未能发挥土地的最大的效益。比如很多城中村虽然占据了城市优越的地带，但是在综合开发上却远远落后于其他条件相对较差区位的城市地带，应该说是对宝贵的土地资源的极大浪费。另外，城中村的存在使得城乡二元的管理体制在城市中发生交叉，客观上出现了城市不能管，村子管不了的局面，导致管理的缺位，因而也出现了很多的难题，阻碍了城市化的进程。城中村是我国城市化进程中出现的一个特殊历史现象，积极妥善解决城中村问题，使其经济管理体制和社会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市之中，对于加快我国城市化进程具有重要的作用。

3.2改造“城中村”是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要

现代化城市的要求是物质文明和精神文明的高度发达，城市功能齐全，环境优美，对投资、旅游等方面有一定的吸引力，能体现一个城市的特色。搞好城市规划，目的就是要营造经济发展、文明法治、生态平衡这样的良好环境。但是，“城中村”杂乱的建筑景观，“脏、乱、差”的生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，成为降低了城市吸引力、辐射力的一大障碍。目前我国大部分地区正处于城市化快速发展的阶段，“城中村”将会逐步成为政府面对的主要难题之一。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和核心竞争力，就必须从物质形态、管理体制上改造好“城中村”。

3.3改造“城中村”是加强城市管理的迫切需要

“城中村”的农民虽然变成了城市居民，其小农经济的观念、生活方式不容易一下子转变过来。在失去耕作土地后，他们往往把生存和发展的希望寄托于房屋之上，以图从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人口聚居杂乱和城市治安问题高发区的根本原因。更严重的是“城中村”缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍较低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造“城中村”的物质环境，加强社区建设，更新居民的思想观念和提高居民的文明素质，已成为维护社会治安和加强城市管理的当务之急。

4.城中村改造的对策

“城中村”改造应作为一项综合性的社会工程来对待，在实施改造之前超前调整政策，建立一整套相互支持的政策系统，从经济基础和社会结构上动摇“城中村”存在的基础；同时对村民的既得利益给予合理的保护，形成改造后村民转化为城市居民的一系列社会保障措施，消除村民因经济利益问题而产生的对抗情绪，引导村民在经济和社会生活方面融入城市社会，适应城市经济和社会的生活方式，才能为“城中村”的改造创造有利的条件。

4.1规划先行，科学规划

城市规划是城市建设的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，城市的持续、健康、有序发展，必须有科学严密的规划作保证。城中村综合改造，要把规划作为改造的龙头，根据各城市的特色和具体实际，坚持规划先行，注重规划的前瞻性和科学性。

城中村产生的最大失误就是未能对“城边村”和“城外村”进行规划控制，以至政府不得不投入大量的人力、物力和财力来改造城中村，有的连续拆迁了两三次，这不仅给拆迁户增添了许多麻烦，更使国家的拆迁成本大大提高。因此，我们要总结经验教训，切实提高规划设计水平。

4.2解决“城中村”居民就业问题，实施开发性安置

“城中村”的地理优势，孕育了一大批靠吃征地费、出租房屋为生的食利阶层。一旦实行“城中村”改造，他们就丧失了生存基础。要确保其自食其力，充分就业就成了一个难题。以往征地“农转非”人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。这两种模式对于数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另辟蹊径，走开发式安置的道路才是唯一的出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竟争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

4.3对村民进行培训，全面提高村民素质和工作技能

未来我国城市产业结构将出现调整，高技术和资金密集型产业将是城市首选产业，这就对劳动力素质提出了更高的要求，而农村劳动力素质远不能满足这种要求。农民整体素质的提高是关系到“城中村”改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。它不仅包括农民文化素质的提高、价值观念的改善，更为重要的是，应对城中村的居民进行新的培训和教育，使其获得在城市的谋生手段和技能。因此，应大力加强岗前培训和职业教育，尽可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，适应城市的经济活动。有关部门还应加强宣传，更新农民的就业观念。

4.4完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化

失地农民的社会保障问题是“城中村”改造的难点。在“城中村”改造过程中，为保证失地农民享受应有的社会保障，应加快建立健全社会保障体系。第一，要建立合理的征地补偿费支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。第二，要建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，制度建设处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路解决，建立失地农民的社会保障体系。

4.5 体制改革与法律制度到位

城中村改造涉及村民切身利益和社会的稳定性，涉及集体资产处理、土地征用，涉及村民社会保障和就业等诸多问题和矛盾，而这些问题和矛盾产生的根本原因就在于体制不当。要改造城中村，就得在体制上打开突破口。首先，要改造城中村，就要改革城乡二元体制。包括改革城乡二元户籍管理制度、土地使用制度、社会保障制度、就业制度以及城乡二元管理行政体制。其次要解决城中村问题，就要从源头上开始，需要法律的支持。所以，我国应加快立法以及制定相关的政策制度，以填补城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保证行政部门和司法机关在实际操作中有法可依，只有有法可依，执法的力度才会加强，才能确保村集体和村民以及房地产商的权益免受不法侵害。

4.6妥善解决好集体资产

对于有集体财产的村庄，应提前登一记，使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。改造时，以村民个人为单位，对集体财产进行准确量化，将村集体经济转化为股份制的形式，并将股权进行合理分配，使村民享有所有权和收益权，使用权和经营权由村成立公司，招聘管理人员经营运作。在整个转化过程中，一定要确保公开的原则，保证整个过程的透明度，杜绝个人寻租行为发生。