城中村改造的必要性精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇城中村改造的必要性，期待它们能激发您的灵感。

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关键词：城中村；必要性；改造模式；利益关系；土地利用

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城中村是我国快速城市化过程中的产物，目前除少数城市外，大部分城市都不同程度地存在城中村现象.城中村的存在不仅严重影响了城市的景观风貌和村民的生活环境，成为城市管理的难点；而且使城市宝贵的土地资源未能发挥其应有的价值，造成土地利用效率低下和资源浪费.解决城中村问题已经成为各级政府十分重视的要务.

1城中村的概念

从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”.从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区.

“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物.城中村作为“非正规”城市化空间已受到社会和学术界的高度关注，由于对“城中村”内部经济系统的深入研究仍然有限，尤其外来人口创建的非正规部门及其在城中村经济系统中可能扮演的重要角色长期被忽略.

2城中村改造的必要性

城中村的存在成为了所在城市发展重要制约因素之一.城中村自身的问题也层出不穷，在管理上也脱离了城市的制约，导致一系列的问题产生.城市要发展，城中村改造成为了必然事件.城中村改造的必要性主要可以从两个角度分析，一个是从城中村自身发展的需要的角度分析；另一个是从城中村所在城市的发展角度分析.

2.1从城中村自身发展的角度看，其改造的必要性主要表现在以下几点：

2.1.1城中村人口混杂，存在着严峻的安全隐患

城中村人口由村民、市民和流动人口构成，其中流动人口是城中村最主要的组成部分.由于流动人口混杂，流动人口成为了城中村犯罪（如盗窃、吸毒等）的主要群体，导致治安形势严峻.

2.1.2城中村建筑滞后，基础设施不完善，存在着极大的消防隐患

城中村的建筑规划滞后于所在城市，违法违章建筑比比皆是，房屋建筑密度大，采光条件差等多种因素导致城中村的居住环境恶劣.同时，城中村中基础设施不完善，卫生条件差，管线杂乱无章，排水设施差，加上街巷狭窄拥挤，容易产生火灾等情况，存在着极大的消防隐患.

2.1.3城中村的土地利用情况混乱，给管理带来了诸多不便

就广州的城中村而言，城中村土地利用类型多样，商业用地、仓库用地、住宅用地等，而且同时存在着非法交易、非法租凭等管理混乱的现象，给城中村的管理带来了一定的难度.

2.2从城市的发展角度看，其改造的必要性主要表现在以下几方面：

2.2.1城市土地高效利用的需要

城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益，社会效益和环境效益.就如广州的石牌村、猎德村等处于城市的繁华地段，具有优越的区位优势，但未能很好地发挥其经济上的优势，导致土地资源资源的浪费.在土地资源日益紧缺的情况下，合理改造城中村的用地将会大大促进城市土地潜力的提高以及城市经济的发展.

2.2.2加快城市化进程和城市社区建设发展的需要

加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市.城中村改造对推进城市社区建设具有重要的作用，积极对待城中村改造的问题，对加快城中村向社区居委转变和整个城市的社区建设具有重要的意义.

所以城中村转型发展是城中村自身发展和城市化发展的迫切需要，也是城市化过程中必须克服的改造难题.城市发展的过程中除了要将以往遗留下来的城中村改造的同时还要避免在城市的发展过程中产生新的城中村.

3城中村改造存在的问题

城中村的恶劣现状不是一日之寒，在改造过程中预料之内和预料之外的问题不胜枚举.资金缺口、村民阻挠、改造方式难以确定、思想不统一、外来人口安置等问题都困扰着各级政府.当今城中村的改造中主要面临的问题如下：

3.1城中村改造资金缺乏

目前城中村的改造已经成为了一项巨大的工程，其中管线改造，电网配套等改造需要巨大的资金投入，除了拆迁费、补偿费用等，在改造过程中重新把基础设施配套齐备等工程耗资数额巨大.改造完之后还需要巨额去将其周围环境和谐化，将外迁人口回迁入户等都需要一定的费用.又由于城中村的数目大，所以对于城中村的改造对政府来说资金是一个瓶颈，对于生活在城中村的村民更加不言而喻.

3.2村民阻力大，其阻力主要是补偿标准众口难调，改造工作难以进行，拆迁安置工作难.

城中村的村民已经没有田地，大多数村民主要以租金来维持生活，租金成为了他们唯一的收入来源，如果要拆迁，村民没有其他收入，必定会反对政府的拆迁.又因为拆迁的补偿不能根据各村民的意愿补偿，所以补偿标准也难以确定.次之，在城中村改造的时候，城中村容纳的村民和大量的流动人口难以安置，很难找到合适的地方安置外来务工人员，所以在改造的时候很容易产生新的城中村.

3.3多种条件限制，集体土地产权变更困难

城中村因为自身所存在的种种弊端，导致对城中村的改造势必是一项复杂而艰巨的庞大工程.，涉及到城市规划、土地管理、市政建设、社会保障、户籍制度等多个方面，关系到城中村居民、村集体、政府、开发商等多方利益，只有在各种条件具备与成熟，各方利益协调一致的前提下，才能顺利开展城中村改

造.另外城中村要彻底得以改造必须将城中村集体所有的土地国有化，只有将土地都转化为国有化才能更好的解决原有的城中村管理制度等多种制约性的问题.但由于村民对集体资产和个人利益出发，在补偿不能如愿时，通常不愿将集体土地国有化，使城中村改造更加困难.

4城中村改造模式

城中村改造虽然需要多方参与，但必须有一个牵头者，即改造主体.在城中村改造中发挥作用最大的政府、村集体（村民）或者开发商都可以成为改造主体.另外，改造主体也政企合作和村企合作组成，具体模式需要根据不同的城中村选择不同的改造方案，通过选择不同的改造主体，发挥其最大的改造指导作用.

4.1政府主导模式

政府主导模式是政府充当开发商的角色， 直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题， 进行开发建设， 从而达到改造目的.这种模式的前提是政府经济实力雄厚， 村民接受政府的改造方案.

该模式的特点在于：一是政府雄厚的经济实力，从一定范围内保证了改造的质量， 又能在一定程度上降低改造的成本，能够从整个城市景观环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新.二是有利于调配各相关部门的资源，能够充分考虑从全社会的综合利益.由政府主导改造，能更好的整合规划局、国土局和财政局等多个部门，有利于改造的顺利进行.同时政府不仅仅将改造的视角集中在经济利益上，更多的是考虑社会、环境、资源和经济等方面的综合效益.三是能够给弱势群体充分的保护.政府作为改造主体，必然会在真正全盘统筹，保护村民的利益的基础下才主导改造，为村民生存提供了保障.

该模式耗用资金大，缺乏市场运作， 很难将土地市场价值最大化，不适合处于经济实力较弱的城市中的城中村改造，如内陆城市中的城中村和部分比较偏僻的城市.适合在经济实力强的城市的城中村改造，特别是处于重要地段和城市中心等城市核心地带城中村的改造，如广州市白云区的棠景街的改造遵循此种改造模式.

4.2村集体自建模式

村集体自建模式是指以村集体为改造主体进行筹资改造，村民共同对改造行为决策、负责.与政府主导模式相对，是一种自下而上的改造思路，政府无须投入财政资金， 仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动.该模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强.

该模式特点在于：一时充分调动了村民的改造积极性，村民是直接受益者，改造后居住环境将得到改善，村民有动力投入改造.二是村民对本村的情况最为熟识，改造方案的选择更能切合村子的特点，同时容易解决拆迁补偿这个重大障碍，也有利于他们自我安置.三是有效化解了城中村改造资金不足的难题， 减轻了政府的财政负担.改造需要的巨额费用由村民筹资，解决了改造中主要的问题.还有村民自我安置、拆迁补偿等费用也降低了资金的投入，有利于改造顺利完成.四是村集体改造缺乏科学指导，对村民来说是一次考验，难以确保改造质量和解决土地利用最大化等问题.

该模式在一定程度上最好的模式，因为该模式村集体已经自我解决了很多改造难题，只缺乏科学指引，只要政府适当给予改造政策指导就能很好完成改造工作.该模式在广州、珠海有一定推广，如珠海市鹿丹村、广州市海珠区石溪村等采用此种模式.

4.3开发商投资改造模式

开发商投资改造模式是指在城中村改造过程中将开放商定为改造主体，将城中村土地招标拍卖后由开发商进行改造.开发商通过市场化的投标方式获得城中村改造主体资格后， 通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式.

该模式特点在于：一是专业开发商开发房地产的经验丰富，同时具有巨大的经济实力，给城中村改造得到大量的资金投入，可以确保开发区域的品质和档次.二是实现了土地利用的最大价值，避免了行政权力介入引起的社会矛盾.三是村民只是政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护.四是开发商受经济利益驱使，一般城中村的容积率难以满足其对商业利润的需求，而且开发商改造存在规划管理与建设周期等问题.不同开放商的开发时间不统一，影响城中村改造进度.五是开发商直接面对村民拆迁工作容易遇到钉子户、拆迁难等问题，给改造增加难度.

该模式适用于政府经济实力较弱，村民融资能力弱的情况，河南省郑州市燕庄村和河北保定市南市区东高庄和南大园村都采用此种模式.

每个城中村普遍呈现的与城市发展不和谐的音符都需要由这样或那样的改造方式来解决.只要涉及改造，就必然需要确定改造主体，而对于任何一个改造主体必须根据各村的具体情况确定最终的改造模式.改造工作无论如何都必须选择一种改造模式或者选择两种该在主体进行组合如政企合作模式 、村企合作模式等.

5小结

城中村改造是事关多方主体利益的一次社会革命.在改造过程中，应尊重村集体的主体地位，坚持依法办事；在妥善处理好各方的利益关系，切实落实补偿安置资金和安置房源等情况下，根据各城中村的具体问题，在科学分析的基础上，选择适当的改造模式.

参考文献

[1] 李俊夫.城中村的改造[M].北京：科学出版社，2004

[2] 贾燕.浅论我国“城中村”改造发展[J].陕西建筑，2010，179：13-15

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[关键词]城中村；改造；生态城市；建设；城市化

城中村是农村村落在城市化进程中，出现了越来越多的滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区的“都市里的村庄”，成为城市发展的绊脚石。作为我国城市化的一种特殊的城市空间现象，被视为我国城市发展的难点问题。城市发展是人类文明进步的象征，城市化的浪潮在逐步地改变着城市原有的面貌。随着城市规模的不断增大，城市生存环境的逐渐恶劣。生态城市的观念日益得到人们的支持。与此同时我们提出了改造城中村及建设生态城市目标，那么该如何改造城中村及建设生态城市，又该怎样改造城中村及建设生态城市才能适应社会发展的需要?这些都是本文探讨和深思的问题。

一、城中村的改造

(一)“城中村”的形成

城中村形成的原因之一是城市化进程快速发展，城市的数量、建成区面积不断增加、增大是以征收原有城市周边农村的耕地获得扩展的空间。失地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地，形成了“城中村”。另外，城乡二元体制是城中村形成的根本原因。随着城市的发展，城中村的区域优势得以彰显。因村民自建住房成为城市外来人员的首选而快速增值。土地及房屋租金收益最大化致使“城中村”形成的加剧。

(二)城中村改造的必要性

城市的迅速发展带来一系列的城市问题，所谓的城市病，不但涉及自然环境。而且涉及人文环境的问题。随着城市化的飞速发展，越来越多的土地被纳入城市范围，越来越多的城中村在城市中出现，成为城市发展的障碍。

以哈尔滨为例，每年供暖期近半年，煤炭燃烧致大气污染程度较重。因此，改善其城市的小气候意义重大。因此，城中村改造过程中使城市的发展更加适合人类的居住，对城市的整体环境的改善具有积极的意义。

二、生态城市的建设

(一)生态城市的含义与标准

生态城市是“以人为中心的城市环境系统，研究侧重于环境特征、要素结构功能的变化，以及污染物的环境行为和有效的途径”，其内涵远不仅在于经济高效、环境宜人的外表，其更重要的意义在于其社会和谐，对人性的尊重。

建设生态城市，要以自然、社会和经济三方面协调发展为基础。首先，在开发建设活动过程中既要保持在自然环境所能够承载的范围内，又要减少对自然环境的消极影响；其次，坚持以人为本，满足人的物质和精神需求，创造自由、平等、公正、稳定的社会环境；再次，保护和合理利用自然资源和开发新能源，实现资源的高效、循环利用。

(二)生态城市建设的必要性

城市在促进经济增长的同时，也给城市的生态环境造成了很大的压力。以环境污染和社会失序为代价的经济发展给生存环境带来了严重的威胁。人们逐渐意识到建设生态城市的必要性。

第一，建设生态城市有利于促进生活质量提高。城市生态问题的实质是人与自然关系的失调，解决的根本途径是协调它们之间的关系。

第二，建设生态城市有利于调整经济结构。解决结构性污染问题根本在于产业结构优化升级，提高资源的利用率。

第三，建设生态城市有利于优化投资环境。良好的生态环境是建设国际化城市的重要条件。优美的城市环境有利于吸引投资、发展旅游业。

三、城市化与生态环境协调发展

(一)加强城中村改造，推进城市化进程

城中村改造不仅是农村、农民的事情，更是城市发展的大事，作为城市建设的重点在城中村的改造过程中，要时刻注意城中村改造过程中出现的生态环境问题。

在城中村的改造过程中。不仅要进行城中村的环境改造，同时也要对当地的村民的素质方面进行提高，采取不同的措施。居住景观的改变之外，更重要的是内在的自然融入，最终实现农民向市民、农村向城市的两大转变。

(二)加快生态城市建设。促进人与自然和谐发展

进行宣传保护环境方面的知识。提高人们保护环境的意识，提高个人素质及修养。一方面，应该及时处理生活垃圾，倡导“爱护环境，人人有责”：另一方面，建立完善的监督机制，督促当地居民和暂住居民逐步树立环境意识。

生态城市建设要以城市生态系统为主体，城中村的改造要以人与环境的和谐发展为宗旨，城市化发展要“以人为本，天人合一”的理念为建设目标。

(三)城中村的建设与生态城市的建设要注意以下几点：

1.在城市的发展过程中采取密集发展城市的形式，在哈尔滨的许多城中村都有公交到达，例如哈达村在哈站直接有公交车经过。这样可以有效的减低人均能源消耗。

2.城市化发展要实行传统性的经济开发向现代化的生态建设转变。面对城市发展适合人居，注意产业在该区环境中的影响，注意绿地和三废的排放程度。

3.加强城乡经济的区域流和互动，促进城乡经济一体化成长。在发展城中村的过程中，必须与生态城市发展相适应。

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摘 要：伴随着我国城市化进程的加快，城市规划在涉及商业、交通、居住、景观等方面的面积需求不断扩大，致使这些被誉为“城中村”的规划项目成为当今改造的重点和难点，“城中村”改造当应运地成为城市化进程加快的动力之源。

关键词：城市规划；城中村；改造；郑州

城市规划中现代城市发展与城中村改造问题如何解决将对推进城市进程、优化城市居住生活、提高城市文明综合素质有着举足轻重的作用。因为城市规划促使市区规模扩大，经济利益重构，社会分工细化，这种社会结构的变化使得城市生活空间上产生疏离与隔膜，对社会和谐造成负面影响。因此解决“城中村”问题在城市规划中起到的预防引导作用，显得十分迫切和必要。

一、“城中村”的存在与形成

伴随着我国城市化进程的加快,城市规划在商业、交通、居住、景观等方面的需求面积不断扩大,致使原有市区紧邻的大量的村落纳入城市化进程中，这些划入城市规划面积中的村庄随即出现“融合”还是“隔离”的矛盾状态，接踵而来也就涌现出大量城市与农村生活和生产上的不协调。这些被誉为“城中村”的规划难点一直以来成了城市规划中亟待解决的问题。

二、城市规划中“城中村”改造的复杂性

面对改革开放以来城市更新的快速性和复杂性，城市规划本身适应整个城市发展进程的轨道有待提高。如在城市总体规划层面上，很多城市基于市公共功能提升、城市产业结构升级、城市规划转型发展等项目，对现状用地进行大幅度调整和分配，但是对于如何更合理、有秩序、分期限地实现这些用地调整和功能置换，缺乏针对性研究和相关政策支撑。对房屋产权关系，规划中对现有权益、利益的再分配和重大调整不够成熟，尽管在前期的规划中已经形成了初步的规划模式和改造案例，但其必要性、合理性和操作性也伴随着新的问题出现需要更深入的论证。

三、国内外城市规划与城中村问题的研究动态

（一）我国城市规划与城中村改造问题研究

1．改革开放以来城市的迅速膨胀，人口迅速增多， 建筑面积日益扩大。例如：在1978年，城市数量193，区域人口7682万，建筑用地6720平方公里，到了2007年城市数量655，区域人口33577万，建筑用地达到36351.7平方公里。

2．根据不同城市发展要求进行适合的城中村改造

（二）国外表现在自住型居住区研究

国外自助型居住区多是城市贫困人口集聚地、主要集中在发展中国家，多为临时棚户搭建，其改造方式有两种：

1．通过行政管理手段提升社区居住品位。

2．进行重建式改造，为低收入居民建设新廉价住所。

四、郑州市城市规划中“城中村”概况

（一）郑州市城市与“城中村”的分布情况

郑州市是我国人口第一大省省会，雄踞中原腹地，目前建成区域共有近130个城中村，占地面积约70平方公里。据统计，为加快郑州市商业贸易城市和交通运输枢纽城市规划建设步伐，已有一半城中村需实施改造，针对这些数据和实际情况我们就必然面对一个规划建设、开发利用、投资回报、管理制度等方面城市规划问题,这是一项复杂的系统工程。

（二）“城中村”在郑州市存在的问题

1．“城中村”与郑州市住房问题。近期在郑州市调查显示 “城中村” 的居民中 90%以上为农民工和刚毕业大学生， 人均使用面积5 平方米以下的住户占50%，在近几年所住社区发生案件比重达72%， 其中近1/4的案件涉及人身伤亡。土地二元结构与城市空间扩张是“城中村” 形成的直接诱因；大比例流动人口对住房消费的选择， 是“城中村”形成的深层次原因。

2．改造中和改造后城中村居住形态。目前郑州市城中村两大居住模式：一是城市型，也称为城中村，二是乡村型，是目前还有一定数量耕地的农业人口，在改造中应从实际出发。

3．城中村改造与城市公共设施。

4．城中村改造与城市生态文明。

5．城中村改造与公共交通系统。

6．城中村改造与历史文化遗址保护。

五、郑州市“城中村”改造新问题

最初郑州市在进行一部分“城中村”改造过程中借鉴了一些典型城市的改造模式，采取村民自我改造和开发商直接投资两种形式，让都市村庄真正成为都市的元素，城中村改造过程也被称为城市完善市政设施的“最好的时机”，根据近期的调查发现郑州市“城中村”改造：

1.在临近商业区的改造上存在着土地归属和如何利用上的矛盾点。

2.在扩充行政区的“都市村庄”改造中居住模式和居住区规划上怎么适时的合理化。

3.因需要完成交通和新道路规划而要迁改本改造区居民原址的情况。

4.新历史文化遗址和原址需要扩大保护区域而牵涉到的“城中村”等。

以上这些新的问题不断出现但又必须解决，如郑州市的商贸城特点，在环外的“城中村”改造上采纳强调生活教育模式，让景观和教育成为入市的形象窗口。

六、郑州市城市规划中“城中村”改造的再思考

城市规划是一个整体和综合过程，而“城中村”改造是一项艰巨、复杂的工程，牵涉各方面的利益，因此，在实施“城中村”改造中应以确保“城中村”改造项目的顺利和科学，真正成为非常关键和必要的建设时期，它在一个城市发展中的扩大、优化、连贯等起持续性的作用。

（一）郑州市城市规划中“城中村”改造需解决的问题

结合郑州市城市规划发展现状需要在“城中村”改造中解决以下问题：

1．城市 “快速”发展与都市村庄规划迟后。

2．作为商贸城的郑州流动人口的密度日益增大并大量涌向“城中村”。

3．交通的拥挤，导致城市发展进程受到很大的限制。

4．“城中村”多而散的负面影响

5．土地所有制的问题等。

（二）郑州市城市规划中“城中村”改造拟采取的手段

针对郑州市城市性质和城市发展实际情况，对“城中村”改造资源的规范和优化应走稳步、健康、创新、双赢的“城中村”改造模式。大体上可以采取如：

拆 迁 改 良变 化

居民合理安置商住统一规划“村”融“城

规划合理科学可持续性发展

健康城市

七、结语

总之，在城市规划进程中，“城中村”改造是一个综合性和不断完善的过程，需要多方面思考和全方位的研究，在实事求是中创新，在统筹创新中改造，在不断探索研究中完善郑州市城市化进程和“城中村”改造是推进城市优化和人居和谐发展的关键，更是城市化进程加快的动力之源。

参 考 文 献：

[1] 郑思齐，“城中村”住房问题亟待改良，探索与争鸣，2010（2）：20-21

[2] 张秋梅，城市规划设计中的街道家具，城市问题，2009（11）：43-44

[3] 李莉莉高建军，城中村的城市化与城市生态化的营力系统分析，环境科学与技术，2010（S3）：686-689

[4] 郑州市《关于加快城中村建设与发展研究》课题组，加快城中村建设与，发展研究报告[R]郑州，2003

[5] 张亚丽谢浩松，城中村交通堵塞问题调查与分析——以河南省郑州市信息学院路为例，城市规划，2008（36）：436-438

篇4

【关键词】内控审计；城中村改造；运用

随着中国经济稳步进入了新常态模式，城镇化建设也到了如火如荼的地步。全国各地城镇化都在高速发展，城中村改造也成为了各级政府的一项重点工作。然而随着城中村改造的步伐加速，我们经常在各种媒体上看到城中村改造过程中出现的极端事件，暴力拆迁事件层出不穷，违规拆迁屡见不鲜，自焚乃至以命抗拆的现象时有发生，这就聚焦了一个全社会关注的问题――城中村改造的规范运作问题。

一、城中村改造中的问题及分析

在城中村改造中存在的主要问题有加盖、赔偿不能达成一致、违法拆迁、扬尘、安全事故、质量问题、延期交房、回迁安置问题等，造成上访频次高，群访社会负面影响大，究其原因，主要有以下几点：

1.城中村改造主体文化理念存在着业绩观、形象观的问题，没有将百姓利益放在首位。

2.城中村改造过程中运营不规范，拆迁评估监管不力，拆迁安置程序混乱，监督公示不到位，造成了各种违法拆迁等负面社会现象的发生，以至于百姓利益受损。

3.城中村改造中管理体系不健全，管理制度和业务流程不全，内部控制等管理工具缺失，是造成城中村改造出现问题的主要成因。

4.城中村改造过程中的监督控制缺失，缺乏第三方的监督，相关信息渠不畅通也是造成上访的原因。

二、如何解决城中村改造的问题

如何规范城中村改造业务？如何解决在城中村改造过程中出现的突出问题？内部控制审计就提到日程上来。

1.开展城中村改造内部控制体系建设

在城中村改造过程中，由于涉及面广，涉及部门多，各业务流程接口以及相关政策都存在缺乏统一标准的问题，因此规范城中村改造工作，搭建内部控制体系，加强内部监管，通过对内部控制体系的审计，促进整个城中村管理体系的提升就成为规范城改业务的关键。

（1）内控体系建设基础阶段

组织架构上设立内控工作领导小组与内控推进工作小组直接对内控工作领导小组负责，保证了内部审计的独立性。通过编发《内部控制审计制度》等相关内控管理制度，赋予内部控制推进工作小组人员开展城中村改造内部控制体系建设及开展内控审计的权力。

内控推进工作小组通过开展城中村改造过程中各部门以及城改工作小组的权责界定、做好各部门管理制度、城改业务流程的梳理工作，理顺单位内部层级之间、部门之间的权责；实现制度无遗缺、无重复。

（2）内控体系建设搭建阶段

针对单位在城中村改造过程中宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待等各业务层面的风险识别、评估和应对措施的制定，对城中村改造过程中各业务的全流程风险进行定性定量，建立有效的防控措施。

（3）体系推广实施阶段

对城改内控体系进行测试、改进和推广实施，通过测试改进使城改内控体系紧贴城改业务实际，达到可操作、能执行的目的，通过推广实施使城改内控体系融入日常经营管理活动。

（4）评价与持续优化阶段

针对已运行的城改内控体系，进行自我评价和持续优化。通过实施该阶段工作实现对风险的动态管理，对内控体系的持续优化、对城改内控运行的跟踪督导，保证城中村改造内控体系落地。

2.如何在城中村改造过程中运用内控审计

在开展内部控制审计时应遵循有效性、全面审慎性、独立性原则，在实施城改内控审计过程中对被审计部门内控制度的健全性、合理性及内部控制过程的有效性进行测试与评价。

（1）明确城改内部控制审计范围及重点内容

城改内控审计范围主要包括了城中村改造的控制环境、风险评估、控制活动、信息及沟通、监督五个方面，同时重点关注宅基地审核、动迁评估、收房拆除、财务审核、接待主要业务流程，使得审计内容贯穿于主要的经营活动中。

①城中村改造的控制环境包括了城改的治理结构和议事规则、组织结构及权责分配、内部审计、人力资源政策、城改理念、文化等。重点审计方向是城改治理结构是否完善、“三重一大”决策制度是否落实、政策宣传及宅基地审核等业务小组岗位职责是否明确；人力资源结构是否合理、引进开发与使用退出环节机制是否健全；城改过程中的社会责任是否履行，包括工程建设安全生产、安置房质量控制、治污减霾措施是否得当；城改中是否以阳光拆迁、法制拆迁、和谐拆迁为主题文化开展相关工作。

②城中村改造的风险评估主要包括识别和分析影响城改目标实现的各类风险、对城中村改造业务流程进行风险评估、及时调险应对策略，建立城中村改造风险管理体系。重点审计城改各业务环节中风险是否被准确识别并制定相应应对策略。

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关键字：城中村；存在问题；对策

1.引言

“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。目前学术界对“城中村”含义的界定并没有统一的认识，人们对“城中村”的定义也往往停留在具体描述的层面上。我们认为“城中村”是指那些已经纳入城市总体规划所划定的城市范围之内，土地集体所有，行政上设立村民委员会且隶属于乡镇，居民为农业户口且在习惯上仍称为“村”的社区聚落。“城中村”引发的一系列社会问题让地方政府挠头不已，正是这些隐匿于摩天高楼背后大片低矮、混乱的村落，深刻影响着一个城市的发展进程。

2.城中村存在的社会问题

“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在管理体制和运行机制上仍然沿袭过去的方式，是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，带来一系列的社会问题：

2.1城市规划、建设和管理盲区。城中村的用地和建设缺乏统一规划管理，违法用地和违章建筑屡禁不止，建筑杂乱无章，建筑物的间距、通风、采光等均不符合要求；道路狭窄，管理杂乱，给排水设施差；环境卫生、公共绿地、教育、生活服务等公共配套设施缺乏。

2.2治安形势严峻。城中村出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升，特别是危害较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，并向暴力化、团伙化、智力化发展，对社会的危害性加大。

2.3超生“游击队”的避风港。由于封建伦理意识根深蒂固，那些执意要违反计划生育法规在原居住地又无法继续待下去的人，采取了出走他乡，四处躲藏的对策，城中村成为他们安全的落脚点。遇到当地政府有关部门组织的大清查时，他们便转移到另一处的城中村安然无恙地继续生活下去。而城市各级计划生育管理部门，囿于条件的限制，无法把各种有效措施延伸到分散且隐蔽的城中村出租屋，让违反计划生育政策的外来人员钻了空子。

2.4职业问题。现代城市代表了先进生产方式和先进文化的高度组织化社会。城市里除了蓝领工人外,是白领工人和政府公务员。这些职业阶层一般具有较高文凭和较丰富工作经验,工作较稳定,收入水平较高。国家对他们的就业、收入、住房、医疗等方面有一系列明确具体的政策和规定,充分保证他们生活安康,而脱离农业的农民只能进入门槛低、竞争激烈的初级行业,不能享受国家提供的培训、就业、住房、医疗、保险。

2.5无牌游医的大本营。城中村有许多小诊所，无牌游医租几平方米的房子，摆一张台，搭一张小木床，拉一块白布，支一个吊瓶架就开张，虽然设施相当简陋却生意兴隆。政府医疗卫生管理部门虽然也组织人员入村清扫，但却总是“今天扫完，明天又开”。

3.城中村改造的必要性

我国的城中村是具有中国特点的，在各地城市建设步伐加快、市容市貌不断改观的同时，城中村与城市发展整体需要之间的矛盾也日益突出，已经成为制约城市化进程和全面建设小康社会的主要“瓶颈”因素之一。如果不妥善解决城中村问题，我国的城市化进程就会收到阻碍。站在长远的角度分析，从营造和谐社会的高度出发，改造城中村是势在必行。

3.1改造城中村是加快城市化进程的要求

城市化的一个标志就是城市建成区的扩展，可以说土地作为不可再生的资源和重要的生产资料对城市的发展起着重要的作用，而城中村的存在往往占有了城市中的黄金地带并且由于缺乏城市的统一规划和管理而得不到有效的利用，未能发挥土地的最大的效益。比如很多城中村虽然占据了城市优越的地带，但是在综合开发上却远远落后于其他条件相对较差区位的城市地带，应该说是对宝贵的土地资源的极大浪费。另外，城中村的存在使得城乡二元的管理体制在城市中发生交叉，客观上出现了城市不能管，村子管不了的局面，导致管理的缺位，因而也出现了很多的难题，阻碍了城市化的进程。城中村是我国城市化进程中出现的一个特殊历史现象，积极妥善解决城中村问题，使其经济管理体制和社会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市之中，对于加快我国城市化进程具有重要的作用。

3.2改造“城中村”是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要

现代化城市的要求是物质文明和精神文明的高度发达，城市功能齐全，环境优美，对投资、旅游等方面有一定的吸引力，能体现一个城市的特色。搞好城市规划，目的就是要营造经济发展、文明法治、生态平衡这样的良好环境。但是，“城中村”杂乱的建筑景观，“脏、乱、差”的生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，成为降低了城市吸引力、辐射力的一大障碍。目前我国大部分地区正处于城市化快速发展的阶段，“城中村”将会逐步成为政府面对的主要难题之一。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和核心竞争力，就必须从物质形态、管理体制上改造好“城中村”。

3.3改造“城中村”是加强城市管理的迫切需要

“城中村”的农民虽然变成了城市居民，其小农经济的观念、生活方式不容易一下子转变过来。在失去耕作土地后，他们往往把生存和发展的希望寄托于房屋之上，以图从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人口聚居杂乱和城市治安问题高发区的根本原因。更严重的是“城中村”缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍较低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造“城中村”的物质环境，加强社区建设，更新居民的思想观念和提高居民的文明素质，已成为维护社会治安和加强城市管理的当务之急。

4.城中村改造的对策

“城中村”改造应作为一项综合性的社会工程来对待，在实施改造之前超前调整政策，建立一整套相互支持的政策系统，从经济基础和社会结构上动摇“城中村”存在的基础；同时对村民的既得利益给予合理的保护，形成改造后村民转化为城市居民的一系列社会保障措施，消除村民因经济利益问题而产生的对抗情绪，引导村民在经济和社会生活方面融入城市社会，适应城市经济和社会的生活方式，才能为“城中村”的改造创造有利的条件。

4.1规划先行，科学规划

城市规划是城市建设的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，城市的持续、健康、有序发展，必须有科学严密的规划作保证。城中村综合改造，要把规划作为改造的龙头，根据各城市的特色和具体实际，坚持规划先行，注重规划的前瞻性和科学性。

城中村产生的最大失误就是未能对“城边村”和“城外村”进行规划控制，以至政府不得不投入大量的人力、物力和财力来改造城中村，有的连续拆迁了两三次，这不仅给拆迁户增添了许多麻烦，更使国家的拆迁成本大大提高。因此，我们要总结经验教训，切实提高规划设计水平。

4.2解决“城中村”居民就业问题，实施开发性安置

“城中村”的地理优势，孕育了一大批靠吃征地费、出租房屋为生的食利阶层。一旦实行“城中村”改造，他们就丧失了生存基础。要确保其自食其力，充分就业就成了一个难题。以往征地“农转非”人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。这两种模式对于数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另辟蹊径，走开发式安置的道路才是唯一的出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本，使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷，可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竟争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

4.3对村民进行培训，全面提高村民素质和工作技能

未来我国城市产业结构将出现调整，高技术和资金密集型产业将是城市首选产业，这就对劳动力素质提出了更高的要求，而农村劳动力素质远不能满足这种要求。农民整体素质的提高是关系到“城中村”改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。它不仅包括农民文化素质的提高、价值观念的改善，更为重要的是，应对城中村的居民进行新的培训和教育，使其获得在城市的谋生手段和技能。因此，应大力加强岗前培训和职业教育，尽可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，适应城市的经济活动。有关部门还应加强宣传，更新农民的就业观念。

4.4完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化

失地农民的社会保障问题是“城中村”改造的难点。在“城中村”改造过程中，为保证失地农民享受应有的社会保障，应加快建立健全社会保障体系。第一，要建立合理的征地补偿费支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。第二，要建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，制度建设处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路解决，建立失地农民的社会保障体系。

4.5 体制改革与法律制度到位

城中村改造涉及村民切身利益和社会的稳定性，涉及集体资产处理、土地征用，涉及村民社会保障和就业等诸多问题和矛盾，而这些问题和矛盾产生的根本原因就在于体制不当。要改造城中村，就得在体制上打开突破口。首先，要改造城中村，就要改革城乡二元体制。包括改革城乡二元户籍管理制度、土地使用制度、社会保障制度、就业制度以及城乡二元管理行政体制。其次要解决城中村问题，就要从源头上开始，需要法律的支持。所以，我国应加快立法以及制定相关的政策制度，以填补城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保证行政部门和司法机关在实际操作中有法可依，只有有法可依，执法的力度才会加强，才能确保村集体和村民以及房地产商的权益免受不法侵害。

4.6妥善解决好集体资产

对于有集体财产的村庄，应提前登一记，使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。改造时，以村民个人为单位，对集体财产进行准确量化，将村集体经济转化为股份制的形式，并将股权进行合理分配，使村民享有所有权和收益权，使用权和经营权由村成立公司，招聘管理人员经营运作。在整个转化过程中，一定要确保公开的原则，保证整个过程的透明度，杜绝个人寻租行为发生。

篇6

今天会议的主要任务是，进一步贯彻落实全市“城中村”改社区工作会议精神，安排部署我区“城中村”改社区工作。下面，我讲两点意见：

随着城市建设步伐加快，“城中村”成为不得不面对的问题。

“城中村”充分发挥区位优势和资源优势，在经济建设、社会管理等方面取得了很大成绩，为全区改革发展稳定大局做出了重要贡献。但是，“城中村”本质还是农村社区，城乡二元结构是其基本特征，之所以称之为“村”，就是因为它在城市中却依然保留着农村的特点，无论从生活习惯、人际关系、社会保障等方面都与城市发展格格不入。从我们谢桥新区来看，“城中村”与它外部的城市环境是两重天：“城中村”外建筑规划有序、道路宽阔畅通、绿树成荫，各功能区互不干扰；“城中村”内家家户户乱搭乱建，蓝棚棚整的像军事基地，村内建筑间距过小，采光、通风不足，危房、“一线天”、“握手楼”比比皆是，缺乏绿地和公共活动空间。“城中村”改社区，是破解城乡二元结构、加快城市化进程、改善人居环境和城市品位的重要举措，也是市政府安排的硬性任务。今年，市下达我区“城中村”改社区的任务是谢桥街道的谢桥村、楚溪村和唐家寨村，其中：谢桥村改社区试点要在6月底前完成，楚溪村和唐家寨村改社区要在11月底前完成。大家要高度重视，充分认识“城中村”改社区的责任感和紧迫感，采取有力措施，确保市下达任务全面完成。

按照国内“城中村”改社区的普遍做法，这项工作主要分为三个层面：一是物质层面上的改造，主要包括“城中村”的规划建设、集体资产和集体土地处置；二是制度层面上的改造，主要包括“城中村”户籍改革、社区建设和运行模式改革、居民和社会保障、社会事务等；三是精神或文化层面上的改造，主要包括“城中村”宣传动员和市民意识培养。刚才，梁巨云同志宣读的我区实施方案里讲的比较详细，我就不一一介绍。“城中村”改社区面对的最直接、最困难的问题，就是第一个层面的问题。物质层面的改革之所以困难，其原因就在于“城中村”改社区是一个利益博弈的过程，利益无疑成为各方面摩擦的焦点。在改社区过程中，如何平衡各方面利益则成为改造是否得以顺利进行的关键所在。各有关部门、谢桥街道要统筹兼顾，精密组织，正确处理改革稳定发展关系，确保居民在改社区后利益不缺失、生活有保障、发展更迅速、社会更和谐。要重点把握两点：

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关键词：城中村改造；现状模式；利益格局

Abstract: At present, with the rising land prices and the five policy implementation, cost of economic transformation of villages continue to improve, new period of transformation is more and more urban village, the author classified existence mode and pattern of interests of the villages in city village renovation, trying to find the core problem, put forward some analysis thinking so as to provide reference for relevant personnel.

Key words: reconstruction of the village; pattern; the pattern of interests

中图分类号: F292 文献标识码:A 文章编号:

引言

城中村改造工作长期以来一直与城市建设息息相关，关乎着成千上万村民的生活，也牵动着整个社会的心，改造工作过程中村民希望可以将自己的家园改造的更加美好，市民也希望改造之后可以在此置业，开发商则希望可以获得预期的收益，政府也可以将城市环境改善，使市容市貌提升到一个新的台阶。

近期随着北京国五条率先实施，各地国五条紧跟步伐也陆续实施，上行日渐缓慢的房地产行业又被安上了紧箍咒，可以预见的是随着开发商资金链的紧张，城中村改造难度日趋增大，城中村的改造开发又面临一个新的历史时期，政府部门不得不站在新的高度上审视这一问题，城中村的改造难题亟待每一个城市建设参与者们去深思去破解。

1、城中村改造表象及其本质

城中村改造的过程是城市向外扩张的一种表现，也是城市包围农村的一种现象，同时也是农村村民转变为社区居民生活方式转变的一个过程。城中村的发展有其必然性，城市化的过程中城市不断向周边拓展，城市辐射面积愈来愈大，周边村庄必然被纳入城市的版图，深层意义上讲也是因为经济的发展已经上升到一个新的阶段，我国已进入快速城镇化发展时期。

2、城中村现状模式分类

目前城中村有三种模式，第一种为城市化较为纯粹的城中村，这类城中村已改造较为彻底，村民旧村基本不复存在，已成立社区为主导的发展模式，村集体转化为社区居委会来继续管理已转变为居民的原村民。第二种为位于城市次中心位置，村民集体用地悉数不存在，基本被城市建设所征用，但村民旧村用地尚在，同时分布有少量村办企业用地。第三种为城市边缘区城中村用地，村民集体建设用地仍在，旧村住宅用地和耕地存量用地仍然较大，但位于城市主导发展方向上的村庄用地即将被征用。

第一种模式发展初期，由于地价较低及一些其他原因促使城中村改造模式相对简单，村集体在受益转型成村集团后也随着房地产和商业的开发继续受益，在此之后，随着城市建设的推进以及经济的发展，城市土地价格不断攀升，因而城中村的拆迁成本明显提升，第二种模式城中村改造难度不断增加，拆迁城中村居民住宅成本加大，因而会逐渐占用村集体除旧村之外的其他用地并逐渐形成包围城中村居民旧村的现象，第三种模式为村集体用地存量尚足，但由于地价的提升和城市的边缘化效应存量用地仍然未得到充分利用和发展。

3、城中村改造核心问题思考

3.1 核心问题

城中村普遍成为城市低收入群体之所在聚居地，是因为其房租低廉同时离城市中心区较近的必然选择，一些外来务工人员、及低收入群体往往会选择这些地方作为暂时的居住场所，村民在出租房屋的同时也获得了一定的收益可以供给生活，这种方式也可以认为是城中村村民稳定的收入来源和就业方式，村民在这一点上是得到保证的，如果城中村的改造过程中使村民的利益低于目前的状态，同时不能保证村民的就业，那么城中村的改造就不会得到村民的认可。目前很多城中村政策不能保证给村民提供的利益远远大于现在的状况，因而不会得到村民的积极认可，也致使城中村改造推进缓慢，这是城中村改造遇到的核心问题。

城中村运行的过程中涉及城中村村民利益最大，可作为村民、村集体一方的业主却不会自行运作房地产等一些产业，因而需外力开发商的介入，于是出现了村民、开发商、代表村集体的村委会三种利益的角逐，随着城中村的推进和城市的建设，又会有城改办和区政府的介入，因而多方面的利益把握是放在城市推进这一事情亟需处理好的事情。

3.2 利益角色分类及剖析

城中村改造过程中可总结为三种利益角色：村民、为下一步村集体发展考虑的村委会，以营利为目的兼产生社会效益的开发商，这三种利益角色均需政府去协调，有很多案例说明城中村改造中的利益角逐，在这里我们很难说可以舍掉哪一方，只能认同平衡好各方利益，方能使项目合理发展，也不至于成为某些利益方的暴力项目。

笔者认为城中村改造中以村民利益为先，毕竟在这么多年共和国成长道路上农村的贡献是惊人的，应对其补偿到位，使当年未享受到城市发展成果的农民后代享受，而且随着经济的上行发展，通货膨胀时代也应对农民的后代其生存问题予以考虑，在货币补偿、房屋补偿的同时给予一定的商业用房补偿，或使其直接经商或使其租赁间接经商，解决其在城镇化过程中受到的失地冲击问题，有很多案例说农民在获得补偿款后挥霍的问题，也应当做好失地后农民生活的指导工作，避免上述现象的大量发生，毕竟获得的补偿是暂时的，但失地却是永久的。做好城中村失地农民的就业工作指导，使其具备一定的生存技能，生活和工作各方面顺利融入城市生活。代表村集体利益的村委会也是需重要考虑的问题，村委会或代表全体村民，或代表部分人的利益，但其作为现实存在基层组织，在城中村转向社区的同时，扮演着极其重要的作用，村委会有其存在的必要性；开发商作为房屋建设的建筑承包商，本身是一种提供公共性产品的中介行为，而且其提供服务的同时以营利为根本目的，因此应当使其营利控制在合理的水平，不应使城中村改造成为暴利行为。作为城市的管理者，政府在运筹帷幄中扮演着重要的角色，应当处理好各种利益的关系，制定好政策，制定好内部法规，不能朝令夕改，因受到个别领导的暗示或是灰色利益而默许城市的无序发展。城市在发展的同时，城中村在改造的同时应制定好相应政策，一方面符合各方利益，另一方面也要符合当前城市发展需要，更要符合城市长远发展战略。

4. 城中村改造思路分析

4.1 从政府层面出发的改造思路

当前一些正在改造的城中村存在着一种现象，利用城中村改造政策的漏洞将村中已建成的违章高层、多层小区纳入城中村的改造用地，使其借助政策的漏洞披上了合法的外衣，这样的现象一部分造成城市土地出让金的收入多数为零，一部分造成城市高层见缝插针式建设现象横生，城市景观环境极差，笔者认为从城中村现状的一次性改造着手，应予以对旧村一次性拆除，周转用房用政府统一配建好的公租房，等旧村彻底拆除之后，再行对土地的出让由多方利益共同分享，因而避免了上述见缝插针式现象的蔓延，也避免了开发商“一锤子”买卖只建空地不拆旧村的现象。总而言之，城市的开发建设是一项持久的工程，不应只是某些利益的短期牟利行为，先难而易，方可以使城市的环境提高到一个新台阶，城市化的进程中城市建设理念城市建设风貌环境也可以相应改善，同时使开发商的开发建设理念水平也相应提升，另外这也是一个优胜劣汰的过程，通过政策的制定可以使有实力的开发商介入，淘汰只顾个人利益不顾及公共利益的开发商。

4.2 从城市规划参与者层面出发的改造思路

城中村改造最核心的问题是保证村民的根本利益，同时改造的过程中应考虑其生活延续和村民就业，这样便可以顺利推进改造工作。落实到具体的物质环境空间，这就需要城市规划工作者们在用地和方案的具体编制中制定因地制宜的方案，多调研多走访切实从村民角度出发考虑方案的整体布局，也需辩证的看到方案的编制中过度的追求高住宅容积率、高住宅建筑密度也是不可取的，而是应当将住宅用地和村民产业用地共同考虑，同时又需兼顾城市政策，符合城市各项既定法规，制定出让村民满意，让市民满意，城市景观美好的方面。因为房地产快速发展的今天，房屋的保值增值已面临风险，村民的就业确是持续永恒的事情，这一点，城市规划者们有责任有义务说服政府管理部门、说服村民、说服房地产开发商，这样于开发地段环境有益，于村民有益，于城市有益，于城市规划者们个人使命感有益。

5、总结

通过上述浅显的分析，笔者认为城中村改造工作遇到的难度虽然越来越大，但只要梳理好城中村改造经济账、城市建设环境账，通过多方参与人员的同心协力，遇到的问题都能一一克服。另外，目前各级领导组织换届时间较快，任期较短，也存在着后续政策无法保证的现象，唯有建立长效机制，诸如政策法规的全市公告、电视台的广泛宣传等使每一位市民都了解政策。另外也可多方筹划，可以通过建立长期的专家团队广泛吸收城市市民的意见，广开言论渠道，使多方献计献策，共同助力城市发展。城市的推进过程并不是单一政府的事情，我们每个市民都应为城市大家庭踊跃想出路想方法，终究可以制定出良好的方案，保证城中村工作的顺利推进。

综上所述，城中村的改造是一项难度较大的工作，同时也是承载千家万户梦想，关乎每一个市民的城市建设工程，如果每个参与这个过程的人少一点个人利益，多一点公共利益，多一点发展思路，我们的城市明天一定会更加美好。

参考文献:

[1] 李艳晶，关宏达，等．城中村改造问题分析[J]．国土资源，2012年04期

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关键词：城中村 改造模式 比较分析

中图分类号：TU98文献标识码： A

前言：“城中村”改造是中国快速化城市进程中的一个特有现象。从上个世纪90年代开始，我国的城市化进程明显加快，各级城市都在纷纷扩张，城中村问题虽然是我国的普遍性问题，但存在明显的地区性差异以及改造模式的差异。

“城中村”的定义及改造的必要性

广义上讲，“城中村”是指已纳入城市总体规划发展区内的农村土地，现状情况是农业用地比例已经很少甚至没有，“城中村”村民的就业已经脱离传统的农业，已经变更成非农产业的新型村落。村民的社会生产、生活方式已基本达到向城市社区类型的转变，但“城中村”村民文化素质、思维方式仍与城市社区内涵存在着一定的差距。“城中村”不仅是对城市物质环境的改造，更要解决好经济、社会、文化等改造内容，而且还包括结构、功能和改造居民生活方式和社会保障体系的改变和重塑等问题。因此，我国绝大部分城市建设都必然要面对“城中村”改造的阻碍和压力。狭义讲，“城中村”特指那些农地已非农化，村民已居民化，村庄也已转变为城市建设用地，只是生活习惯和建筑景观上仍然是农村模式的社区部落，习惯上称为“城市中的村落”。

“城中村”作为城市不可忽视的重要组成部分，目前已成为城市进一步发展的制约，因此，对“城中村”的改造势在必行。改造“城中村”是实现城市物质形态现代化的需要；是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要；是改善城市环境和社会治安的需要；是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需要；也是提高人居环境和生活质量的需要，是事关全面建设小康社会的具有重要战略意义的大事。

城中村改造现行主要模式

“城中村”改造模式可分为政府主导改造、村民自主改造、半市场合作化模式、市场化改造模式等若干类型。

2.1政府主导改造模式

政府主导改造模式以山西晋城的“土地储备”和浙江杭州的“撤村并居”较具代表性。由政府确定总体规划、制定政策、调控土地市场，把整个城中村改造区域的土地纳入土地收购储备轨道，实行拆建分离、净地出让，除回迁房和公益服务设施划拨供地外，经营性用地一律公幵出让，出让所得返还用于城中村改造，从而建立土地运营和城市建设的良性循环机制。

2.1.1优点

当地政府行使行政权力，通过行政命令制定的整村拆迁改造安置政策，最低限度的保护了村民的经济利益，这样就能整体有序地推进城中村改造活动。有利于政府充实利用有限的城市发展空间，最大限度地整合土地资源，改善城市环境。

2.1.2问题

政府的角色错位。政府服务本应在市场经济条件下，作为市场经济和市场参与主体利益的监管与调控者，如果直接参与城中村改造，不符合市场规律与政府所处的法律地位。

相悖于村民自治规定。农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情。因此，农村自治的主体与城中村改造活动的主体应该是村民，若政府包揽城中村改造活动，显然违背了村民自治制度，极大的削弱了村民与村集体的主体作用。

地方财政面临着资金缺口压力。由于前期拆迁补偿和安置费用，政府财力有限，而城中村改造一般都需大量的改造费用，一般地方政府全力承担该项费用较困难。

2.2村民自主改造模式

村民自主改造模式以广州市的“一村一策”改造最为典型。按照“先行试点、积极稳妥”的原则，选定典型完成改造规划的编制，取得经验后，逐步在全市范围内开展。坚持决不允许房地产开发商插手，以村集体和村民个人出资为主，市、区两极财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。这种方式不仅可以相对简单地加快推进改造工作，也有利于长远的整体开发规划。

2.2.1优点

村集体经济组织、村民主体地位得到承认和体现，村民享有平等的参与拆迁补偿方案制定等民利，这样也充分调动了村民改造的积极性。政府在城中村改造中充当指导者的法律地位,理顺了城中村改造活动中的政府、村集体、村民三者关系,并有利于政府服务功能的发挥。

破解了城中村改造资金短缺的难题，减少政府的财政支出的风险。当然,这种模式是建立在政府优惠政策的基础之上(包括对城中村基础设施,公共设施建设政策扶持等)，适用于具备雄厚的村集体资产和集资能力强的村民所在村。

2.2.2问题

改造的资金普遍短缺。因改造费用一般从几千万元到数几百亿元甚至更多，一般的村庄显然无法负担。村民住宅拆迁补偿标准是不同的。村集体经济组织经济实力也存在差异，这种拆迁补偿标准在各城中村是无法统一，这样就造成了城中村各村民在改造时意见并不能完全一致,会引发村民之间，村民与村集体之间矛盾不断的情况出现，致使改造工作难以顺利推进。

2.3半市场合作化改造模式

半市场合作化模式是指村民在自发改造的基础上，由所在改造的村按市场规律引入实力雄厚的房地产开发企业，依托其企业的资金实力，技术实力和建设经验，与该企业签订合作协议，明确双方责、权、利关系，以完成城中村改造的权利和义务。

深圳半市场合作化改造措施，毫无疑问是全国半市场合作化改造措施的经典案例。深圳岗厦与大冲两个城中村,因旧城改造拆迁而造就了十名“亿万富豪”。

2.3.1 优点

坚持城中村改造的主体地位的是村民，村集体经济组织。村民及村集体经济组织是承担城中村改造任务的主角，负责改造方案，拆迁补偿安置方案的制定、组织和实施，这是实行村民自治的结果。在当地政府改造政策的指导下，村运用市场选择合作对象，解决改造资金不足的障碍。期望收益也提高了城中村土地开发的投资者的积极性。通过合作协议，双方的经济利益也获得法律保护。

2.3.2 问题

采取半市场合作化改造模式进行改造时，须具备两个前提条件：一是政府在改造政策上给予支持，即政府许可房地产投资商参与城中村改造活动。因地产商利益最终依赖房产的销售，如果政府不予配合，将导致改造后的房产产权不能入市交易，那么销售房产将没有任何法律保障，无法实现其销售利润。二是村民对于城中村改造的自发自觉程度高，这是确保在现行规制范围与村民自治制度内，选择有信贷实力的房地产开发企业签订合作合同，进行顺利实施改造的保障。

2.4市场化改造模式

这种模式亦称开发商主导模式，即城中村改造方案由地方政府公布，将建设用地与开发用地统筹一并招标并提供优惠政策，通过市场招标方式，开发商获得改造主体资格后筹集资金，完成改造过程中的拆迁补偿，安置回迁及开发土地建设等方案并进行实施改造。

珠海市的改造采取了以市场运作为主导、政府给政策的策略：在“城中村”改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，吸引房地产商投资旧村改造。此外珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为“城中村”改建腾出市场空间。

2.4.1优点

因幵发商的直接参与，使得市场竞争加剧，符合市场规律，避免了行政权力干涉改造引发矛盾，村民是政府政策的受益体，不需付出改造成本，村民利益得到切实保障，政府只需提供优惠的投资改造政策，不需投入较多财政资金，使得有限的财政资金可用于改造的公共基础设施上，提高了政府服务水平。

2.4.2问题

政府制定城中村改造方案,使得村民、村集体经济组织做为被动群体只能接受改造，这种模式本质上体现了政府改造意志,是政府主导改造模式的变形。政府通过市场谈判招标方式引入的地产商参与改造，地产商在“有利可图”的前提下，很容易地导致村民利益受到侵犯。城中村改造项目的成败往往完全依赖于地产商的商业信誉，村民的安置回迁补偿协议一旦不能及时按协议兑现，村民将陷入进退两难局面。

结论

“城中村”问题和矛盾的实质主要是利益在国家、集体和个人之间的再分配，再调整的问题。因此，无论采取何种模式都需要使政府的利益、农民的利益、投资者的利益达成理性的一致。作为“城中村”改造的实施者，政府、村集体和开发商在不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重。但是作为城市的经营者，政府必须参与到“城中村”的改造工作中来，通过其杠杆作用，均衡各方利益。除多方主体的利益协调之外，模式的选择还要充分考虑现有政策、改造的可行性、资金约束、改造的项目品质等诸多方面。改造选取何种模式，是综合评价的结果，至于选择方法，可在借鉴已有经验的基础上，根据实际情况不断的摸索和创新。

总而言之，由我国国情所决定，今后相当长一个时期内，“城中村”改造是我国城市发展的一个重要主题，如何在城市化进程中解决好这一问题具有现实意义和长远的历史意义。

参考文献：

[1]李立勋．广州城中村形成及改造机制研究[博士学位论文]．中山大学．2001．94—97

[2]王建军．城市村庄改造模式新探[J]．中国房地信息．2003．210(12)：28—30

[3]张一飞．深圳平山村改造研究[硕士学位论文]．哈尔滨工业人学．2005．30—35

[4]郭爱请.城市化进程中的“城中村”改造模式探讨[J]．商业研究．2007年(8)：65—68

篇9

关键词：“城中村”、产生原因、分析、改造措施

村落制度是“城中村”的村民们世代生活的规则, 但某些城市功能的缺失使“城中村”似乎有成为“新贫民窟”和“藏污纳垢”之地的可能，给城市管理造成一定麻烦，使其自身发展也陷入恶性循环。

一、“城中村”产生的原因

“城中村”土地未能及时归国有，宅基地制度的存在，是造成“城中村”问题的根本原因。至今，“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有。这种产权制度的存在进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中村”的改造更难于旧城区的改造。目前未形成一套真正有效的针对于“城中村”情况的建设管理制度；在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对“城中村”所带来的后遗症缺乏足够的重视和深入的研究，未能及时针对“城中村”特有的情况制定合理可行的规划建设标准，也是造成“城中村”现象的原因之一。从市场的供需关系看，“城中村”优越的区位条件使之成为房地产开发的热点，也是他们一本万利的投资场所。低收入人群则偏向低成本住宅，而“城中村”地区正具有这种条件。从市场供给方看，村民存有短期内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道。

二、 管不了“城中村”原因分析

“城中村”的出现与蔓延集中表现在以下两个方面：一是城市规划和土地管理部门对“城中村”的建设和管理近乎失效从而导致“城中村”的形成和出现；二是政府对这个特殊的地段难以实施有效的城市管理和改造，即如何将之容入城市的问题。可以看出，“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会导致真正的所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位；这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有的土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以次获取更大的经济效益，每任“集体”也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去。这些必然会导致“城中村”中建设的无序化。

“城中村”无序化增长现象正在对周围环境造成越来越大的“负面影响”。土地产权的不明晰与规划图则的法律地位不明确导致乱搭乱建的现象产生：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款；⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

三、实施“城中村”改造的措施

城中村的改造必须根据每个城市本身的社会经济发展水平、历史、地理、文化与风俗习惯的差异，具体实施方法也有所不同。加强法制，实现公众参与。同时在“城中村”的社区管理上要转向政府倡导，社区介入和公众参与的共同管理，增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权和市民参与城市管理的积极性、主动性和自觉性，形成行政直线制，社会职能制与群众参与管理制相结合的新型社区管理体制。

以南阳市为例在城中村的改造上应尽可能使用以下做法：全面固化村民住宅建设用地，纳入城市规划统一管理。要求农村集体所有土地权属依法有序转让成为国有土地，因历史原因，全部“一刀切”是不可行的。因农民在过去没有公房、房改、公费医疗等城市居民福利，只有宅基地与承包耕种的土地。故“城中村”的改造产权改革必需面对现实，承认与限制村民住宅建设用地，但决不能马上全部取消。为了防止因“城中村”的改造带来房屋过量供给和房地产市场的波动，改造显然不宜大规模的进行，而要有步骤的、分阶段的进行，不能侈望在短期内完成。在“城中村”的改造建设上也可以实行通过市场机制,拆除、搬迁“城中村”的彻底改造模式，体现经营城市的理念。那么我们不得不考虑的是在“城中村”改造的博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。“城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合理安排。“村民”们的要求是在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商的要求是在投资改造中至少获得平均收益，而政府的希望是避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。在这种情况下，“城中村”改造的真正难点，就是改造的资金从哪里来？政府的担忧是，拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；房地产商的担忧是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无利可图；“村民”们的担忧是，他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处,他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。能不能处理好这些棘手问题将是“城中村”改造的关键。

南阳市现有20多个“城中村”，主要现状是（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。因此2003年--2005年间，南阳市相继对中州东路区域、小庄区域、东包庄区域、府衙区域等进行拆迁改造。在拆迁过程中旧城更新改造难度很大。现状人口密度高，建筑密度高，质量差，文物破损情况严重，政府近期无较大的资金投入，如何形成良性循环的更新改造的机制，吸引多渠道的资金投入旧城更新改造。这是南阳旧城更新改造的关键所在。因此市政府实行经营城市战略，把城市作为最大的国有资产，充分发挥城市规划的龙头作用，运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）等进行集聚、重组和营运，走以城养城、以城建城、以城兴城的城市建设市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市建设的自我滚动、自我积累、自我增值的新观念和新模式。在拆迁后已经建设完成的中州东路区域，我们可以看到原来老城范围的小东关、小西关，东马道这些“都市里的村庄”居民自建（改建）的、质量较差、设施不配套的低层建筑已经不存在了，取而代之的多是配套完善的底商住宅，它更好地体现城市特色，振兴了旧城经济，增强了城市活力。中州东路区域改造是南阳“城中村”改造的一个样例，大家看到改造后的景观充分认识到“城中村”改造的必要性。现在小庄区域、府衙区域、东包庄区域正在拆迁进行中，三个区域都经过了详细规划和合理的赔偿，相信不久我们又可以看到南阳“城中村”改造后新的亮点。

结束语

“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，必须充分发挥各级政府职能部门及广大市民与农民的积极性，还要科学计划，严格监督和检查，要加强宣传，使干部、群众都能意识到“城中村”改造的意义及价值。同时使旧城的调整、“城中村”的改造与历史文化名城的保护相结合，不断完善机制，协调与广大群众的利益关系，坚持做到以人为本，才能使我们的城市向着美好的明天不断发展！

参考文献:

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关键词：“城中村”；土地；城乡结合部；整治规划

一、引言

全球范围内的城市化是城市文明的渗透过程，并伴随着一系列的社会变迁，表现为城市数量和非农业人口的增长以及大的都市区和都市群的形成。这一过程中城乡关系的变化、乡村-城市的转型是各国发展不可逾越的阶段。但因各国受不同的城市历史、经济制度等的影响而以不同的形式展开。自1980年以来，伴随着我国工业化和市场经济的发展，全国城市化进程明显加快。在1978-1998年的20年中，全国新增建制城市475个，城市化水平明显加快。“城中村”就是在我国转型背景与快速城市化过程中所产生的一种特有的居住空间现象。

（一）“城中村”概念的界定

“城中村”是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊的地域现象。“城中村”位于建成区内，享有城市的某些基础设施和生活方式，但仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制。它在经济、社会、土地利用、建设景观等各方面处于明显的乡村-城市转型过程之中，既具有较高程度的城市化特征，又保留浓厚的农村社区特征。

（二）“城中村”现状

“城中村”从出现开始，就主要是以问题的形式而存在的。作为“都市里的村庄”，与城市社区和传统农村社区相比，“城中村”以下诸多问题：社会经济结构城乡二元化；规划滞后，建设混乱；就业和村民发展问题突出；人口构成复杂，社会治安和教育问题严重。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“瘤疾”。

二、目前存在的类型

结合各时期形成的“城中村”目前在城市中的分布和发展形态来看，整体虽呈现一定的零散，但从“城中村”作为具一定人口经济规模的聚居点在城市中的地位来看，却已经显示出城市集聚效应对其发展的影响，也显示了其自身的阶段发展类型，可以归纳为以下几类：

一是位于城市建成区内部，已经完成土地转型（包括已完成村转居，但保留宅基地和虽未转居，在用地性质中已经没有农业用途的“城中村”），以第三产业为主导，将要融入城市体系中的“城中村”。

二是位于城市内缘区的城市建成区周边，正在进行土地转型，第三产业在产业结构中的比例上升迅速，将要被纳入城市建成区内部的“城中村”。

三是位于城市内缘区的城乡结合部中或内缘区与外缘区交界处，其土地已经或正在被城市新的功能增长点利用，进行跳跃式转型的“城中村”。

这几种类型也说明，“城中村”未来的发展是与其目前和今后所处的区位条件是分不开的。

三、整治规划措施

（一）整治的必要性与难点

“城中村”目前尚无统一规划指导下的土地利用和建设活动，给城市带来的负面影响在不断增加，而经济实力和区位较优越的村庄在新的建设中，急需城市统一规划的指导来理顺城市，更新与旧村改造、新村建设的关系。

目前“城中村”整治的难点集中在以下几点：“城中村”土地（包括少量耕地、闲散地和宅基地）在城市建成区基本呈不连续、无规则分布，且所有权混乱，给更新改造过程中土地的获得、利用和规划的实施造成困难；城市基础设施投入在不断进行，在城市土地极差地租及房地产开发影响下，“城中村”更新改造的资金平衡、有关赔偿安置基准的认定遇到困难。随时间的延续，“城中村”土地既得利益不断滋长村民的“食利”惰性，更增加了改造的难度；“城中村”村民素质与城市社会经济发展要求存在相当差距，就业处于弱势，城市对这些特定人口的消化遭遇下岗流，加上仍具一定活力的农村政策，使城市政府过去多采取回避矛盾的态度。大量转居人口的收入来源、就业安置和社会保障体系的建立是现实的最突出问题。

“城中村”土地的“硬”约束与现实中的“软”执行暴露出，应该制定相应的政策，根据土地本身价值来实现土地的最佳收益，从而带动“城中村”土地与城市其他用地的置换来达到改造开发的目的。

面对一系列错综的矛盾，重要的是认清矛盾产生的根源，即它们相互之间的联系和联系的纽带。只有把这些主要矛盾和联系纽带理清，我们才能有的放矢，才能认准“城中村”改造的目的，从而制定相应的整治计划。

（二）整治规划措施

政策法规是使“城中村”改造得以实现的必不可少的外部因子，而真正能带动“城中村”改造的内部诱因是“城中村”自身的条件，包括其区位、可利用资源状况等。其中土地是实现“城中村”改造的最为有力的条件之一。用土地本身的价值作为“城中村”改造的协调因子，也有利于实现城市与“城中村”关系的整合。根据“城中村”特征和存在类型分析，拟订相应的整治规划措施如下：

第一类“城中村”：结合土地置换的改造位于城市建成区内部的“城中村”。它们已经没有耕地，现有土地主要用于居住和依托城市而建立的市场、商业、租赁等，从土地利用形式上已经完成土地转型。这类“城中村”可以利用城市土地置换调整的契机，打破土地的封闭状态，通过流动的城市土地市场达到“城中村”土地的有效配置，实现土地收益的最大化。“城中村”土地评估阶段的公正、合理、有效是这类“城中村”改造的现实关键因素。旧村改造与城市更新改造的结合是“城中村”面貌改善的契机。城市更新改造必然带来原有土地利用方式和强度的调整，“城中村”土地作为未经开发的“生地”，既可提供城市更新中的后备用地，完善其整体布局，又可在开发中实现其最佳利用、发挥增殖潜力。通过原地拆迁改建、易地安置重建，逐步引入城市住宅建设标准和小区配套化设施管理，实现“城中村”空间物质形态的彻底转变。通过合理的置换和补偿，原有“城中村”居民在迁入新型城市社区后，可以享受完善的配套设施和优美的环境。在具体操作中，建议城市政府把握对土地所有权交易市场的控制，这样有利于对“城中村”土地统一整备和统一规划的实现，由政府进行前期的开发后，通过协议、招标或拍卖形式出让地块，尽量减少划拨，保证土地收益的获得。所得土地收益用来协调各方利益，保证村民得到合理安置和补偿。例如，珠海市近年来，通过合理的补偿和盘活“城中村”土地，带动了“城中村”改造的有效进行。如居民合法住房按建成年份以1∶1至1∶2的面积比例进行补偿；旧村居民的原有宅基地，给换发房产证，成为商品房，可直接进入市场交易；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。

第二类“城中村”：控制无序蔓延，引导其有序发展。位于城市建成区周边，正在进行土地转型的“城中村”，其发展与城市的扩展有直接的关系。扩展带来城市用地和原有农村农业用地、非农建设用地之间的空间矛盾和竞争。处理好城市建设发展用地与农村各项用地的关系，在城市总体规划和土地利用规划的指导下，及早控制和安排城乡结合部的土地利用，是预防第二类“城中村”土地利用无序蔓延的前提保证。政府应适时地制定这一区域内农村土地的征用计划，加强对征地农村宅基地的管理，结合城市建设，引导村民进行都市化的旧村改造，改变过去避绕的做法。制止无序建设活动的蔓延，是现有城市治理“城中村”最为紧迫的整治环节，在第二类“城中村”的整治中尤其重要。相关的法律法规的制定则又是这一环节的关键。制定过程中应按不同发展状况的“城中村”来区别对待。“城中村”的建房活动以早期纵向加盖、中期横向扩充与加盖并举、晚期独户多层楼房密集林立为特征，对于“城中村”的这种建房活动如不及早控制和引导，必将加重未来整治的难度。对于后开发城市，这类“城中村”中设立市场或扩建市场用地是引起其蔓延的一个诱因。所以在规划控制中，应合理配比各项用地。在村民新的建设改造活动中，引导其集约利用土地，及时配套各项设施，使建设标准逐步向城市型过渡。政府部门是其中的重要角色。应以积极引导为主，避免消极控制。改造初期一定会面临宣传、动员和相关优惠政策的制定等工作，如果把优惠政策的享受和控制目标相结合，不但有利于遏制旧村无序建设的进行，还能调动人们改造的积极性。政府与改造“城中村”的沟通也是“城中村”改造工作贯穿始终的环节。设立合适的中间机构来协调两者的联系，达到信息的畅通是必需的。“城中村”所属区政府可以担当这一角色。这样，不但可以简化改造中涉及的层级和程序，各区也可以针对自身发展情况，合理引导“城中村”的发展。

第三类“城中村”：开展城郊村镇规划，建立城乡生态系统。对已经进入城市规划区内部的村庄，缺乏适时、有效的管理，使城市政府丧失了对“城中村”土地统一管理的主动权。已经暴露的问题提醒我们关注演变中的城乡交错地带，及时、全面地制定城乡土地利用和开发规划。位于城市内缘区的城乡结合部中，其土地已经或正在被城市新的功能增长点利用，进行跳跃式转型的“城中村”，曾经是分散在城市远郊的一个个自然村。在郊区城市化的进程中，它们被赋予新的活力，在给城市功能分散提供空间的同时，实现着自身的转型。如何预测城乡结合部的村庄、集镇在未来城市发展中的地位，城乡土地利用、基础设施建设如何有效衔接等一系列问题，显示出这类“城中村”现象背后城郊规划的重要性。部分学者已经提出城郊村镇规划、中心村规划等针对城乡结合部规划的原则，主要是在这类村镇发展的过程中，从规划标准上考虑与未来中心城市发展的衔接，防止无序、不符合规划的开发建设行为的出现。城市边缘区在经历城市边缘工业化、城乡经济混合增长、城市经济结构提升、乡村经济结构蜕化的阶段中，优化这一地带的布局和衔接，保证农业一定的持续发展，营造城乡生态系统的发展空间，对于每一个城市来说无疑都是有益的。在我国目前的发展阶段，城市经济的发展是带动国民经济发展的主要方面之一。从而各级城市必将处于快速的开拓阶段，这就对城乡规划和生态环境的保护提出了新的要求。原有的城市规划和村镇规划各执一方、兼具城乡特色的城乡交接地带的规划力度跟不上的局面必须打破。

这3种整治措施虽然针对“城中村”3种不同的发展类型，但对于不断发展中的城市和动态演化中的“城中村”来说，必须结合“城中村”的演化趋势，针对自身的情况综合考虑和运用以上的措施。

四、结束语

本文所提出的改造措施主要是从土地使用、规划控制角度来制定的“城中村”整治规划，其他方面的配合也是必不可少的。如对即将转制的村民在过渡期间的管理和服务，对转制村民如何把城市社区管理制度逐步引入新的社区之中，转制村庄原有集体经济组织如何实现向现代企业制度的转型以及对外来人口的安排等。这些说明“城中村”整治规划是一项需要政府、村民、规划人员、开发商等众多方面协调的综合工程，以上提出的措施只是在“城中村”整治途径上迈出的有限步伐。

参考文献：

1、李娟.城中村改造模式探索――以武汉市城中村改造为例[A].建设社会主义新农村土地问题研究[C].2006.

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作者：汪菁 刘成才 单位：中州大学工程技术学院

“城中村”建筑安全可靠性存在的问题通过调查发现，郑州市“城中村”建筑在设计中存在以下几方面的问题:“城中村”建筑大多数没有经过正规设计单位设计，没有正规施工图“城中村”建筑设计状况基本上可以分为三种情况:①没有设计，没有图纸，只是请一些有点施工经验的施工队施工;②有施工图纸，但非正规建筑设计单位设计，并且存在业主或施工单位随意改动图纸现象;③以自然村为单位，统一设计，一个村只用一套图纸，不考虑地质等条件的变化。无现场勘测郑州市“城中村”建筑几乎都没有做过工程地质勘察工作，大部分建筑未作地基处理，也未进行地基承载力及变形计算，个别建筑出现了地基承载力不足或变形较大等现象。不合理的加层为了追求利益最大化，在原有建筑上加层已成为较普遍的现象。调查显示，“城中村”加层建筑物达到了存量建筑物的2%，在原有建筑物上加四层或四层以上的，甚至达到加层建筑物的22．9%。如有的在原来两层的基础上，不经任何设计，不采用任何加固措施加至五层，甚至更高，而且上层建筑均没有圈梁和构造柱。由于加层施工未能按有关程序和规范进行，有的建筑物已经发生了明显的倾斜，严重威胁到人们的生命安全。“城中村”建筑无建设手续，更缺少施工监管对于大多数“城中村”的建筑，施工单位几乎都没有资质，有的工人是随意在劳务市场上找的。由于施工单位技术力量薄弱，在施工组织和技术的安排中难免有许多不妥，施工方在建筑材料、施工安排等方面又直接受业主的指挥，这样的工程质量就可想而知了。使用不当对建筑物的损坏调查显示，破坏性装修是对建筑损坏的重要原因，凸显了使用者建筑安全知识的薄弱和安全意识的淡薄。如随意改变结构、拆除结构构件，在承重墙体中开墙打洞，或任意扩大门窗洞口尺寸;在楼板中任意剔凿钻孔，甚至在楼板中开洞并切断楼板的受力钢筋。“城中村”建筑使用功能改变的比例近30%，而任意改变建筑物的使用功能，是危及建筑正常使用的另一个原因。随着郑州市快速发展，大量“城中村”变成了市中心的一部分，商业得到了极大发展，业主以及房屋租户就在原来民房的基础上稍加改造，便经营起了工厂、超市、网吧、饭店等。在调查中发现，部分临街建筑，随意改变底层门窗的大小或位置，甚至拆除窗下墙、隔墙扩大房间面积，用于商铺经营。这种使用功能的改变，严重损坏了房屋的整体性，降低了结构可靠度。缺乏定期养护，维修不及时重用不重修，是“城中村”建筑使用的一大问题，有相当比例的砖混结构房屋缺乏定期维修、养护，有的即使维修也做不到及时、正确，这样就加重了房屋构件的损毁程度，降低了房屋的安全可靠性。

由于“城中村”土地性质、区域位置等原因，政府对“城中村”建筑的监管难以到位，严重的地区甚至成为管理盲区。政府职能部门应加强对“城中村”建筑的管理，把各项具体措施落到实处。针对郑州地区“城中村”建筑安全可靠性存在的问题，应该从以下几个方面加强对“城中村”建筑的管理工作。加强设计工作工程设计是工程项目实施的第一个环节，工程设计质量决定着建筑物的工程质量。保证设计质量是提高“城中村”建筑工程质量的重要环节，对此应引起高度重视。严格设计审查制度，防止因施工图设计的错误发生安全质量事故，是把好建设工程质量的第一关。“城中村”建筑安全管理机构可结合村民建房报审这一环节，对施工图进行审核。为保证建筑设计的可靠性，可由政府主导并结合本地区特点，设计适合当地的建筑、结构、水电等配套图纸，供村民选用。2．严格施工管理加强“城中村”建筑施工从业人员的管理，制定相关资质审查制度，对施工队伍进行登记、注册。大批农民建筑工程队活跃在“城中村”建筑市场，而农民建筑工程队施工人员，包括施工负责人，绝大多数没有经过专业知识的学习或培训，工程存在严重安全隐患。为保证“城中村”新建建筑的质量，应定期开展“城中村”建筑施工从业人员的职业技能培训和安全知识教育，加强从业人员的工程质量和安全意识，并要求其取得相应的上岗资格证书。加强建设中的施工质量管理，严格施工队伍的资质审查制度，严把原材料质量关，坚持跟踪检查、综合验收。加强监督检查力度，严格控制工序质量标准，把住验收关，以保证工序作业质量，从而保证整体工程质量。“城中村”建筑安全管理机构要对整个建设过程进行跟踪检查。加强“城中村”建筑建成后使用过程中的管理与维护加强“城中村”建筑的定期检查与管理，及时修缮处理受损房屋，消除安全隐患，使房屋具有预定的抵抗突发灾害的功能，降低自然灾害等突发事件造成的房屋破坏及生命财产损失，对防灾减灾具有积极意义。定期检测时间间隔可控制在5年内，检查内容主要为使用情况和完损状况。对各类有可能造成建筑安全隐患的装修，如改变建筑结构、房屋用途、明显加大荷载等，要进行装修方案的安全性审查，避免大量破坏结构的装修发生，减少建筑安全事故，保障建筑正常安全使用及社会公共安全。加强宣传力度，提高村民建房质量意识目前，相当多的“城中村”建筑所有者和使用者，由于缺乏基本的建筑知识和工程质量意识，不了解建筑法规，造成在设计、施工、建筑材料和装修、使用等方面的安全问题，既使是新建房屋也存在安全隐患。要加大宣传力度，通过板报、广播、报刊、电视、宣传册等多种途径，定期广泛宣传建筑法规、建房常识、建房通病、质量控制及“城中村”典型工程质量事故造成的危害等，使广大村民了解房屋正确的建设过程、质量保证和建成后的合理使用，充分认识到规范建设的重要性和必要性，提高建筑质量意识和维护合法权利的意识，自觉依法依规建房，从而切实保证“城中村”的房屋建筑质量。加强检查力度，严厉处罚违法建设和违法行为为使“城中村”的村民建房规范有序，“城中村”建筑安全管理机构要建立规范的管理工作规程，不断提高管理的科学性和可操作性。管理部门要强化服务意识，以疏为主，畅通村民建房的审批渠道，公开透明，对符合建房条件的，要及时予以审批，避免出现村民建房审批许可过程中存在的时限长、环节多等问题。要加强“城中村”建房方面的调查研究，不断探索和改进工作方式、方法。对“城中村”房屋建设的实施情况进行实时监督，并实施快速反应机制，对各类村民的违法建设行为，要采取果断措施，坚决制止，将其消灭在萌芽状态。加大对违法建设的行政执法检查力度，一旦发现一律，并给予严厉处罚，情节严重的依法追究其刑事责任。同时，对查处的违法建筑及时曝光，起到警示教育的作用。加大“城中村”规划、改造力度“城中村”既是一种居住形态，又是一种社会形态，它的存在具有一定的阶段性和必然性。将“城中村”纳入城市管理范畴是社会发展的必然趋势，加快城市改造步伐，可以从根本上解决“城中村”建筑物存在的各种问题。目前，“城中村”建设的自发和无序发展，以及存在的一系列安全问题，与没有将“城中村”纳入城市总体规划有着直接的关系。随着城市建设规模的不断扩大，一部分特定人群对“城中村”住房需求的增加，将“城中村”建设纳入到城市总体规划已到了势在必行的阶段。这样不仅可以从根本上解决“城中村”建筑安全存在的各种问题，更有利于城市的统筹发展。郑州市在“城中村”改造方面进行了积极地探索，积累了一定的经验，在不久的将来，市区“城中村”将退出人们的视线，全部被新建的城市社区所代替。

“城中村”是城市在一定发展时期内的客观产物，随着城市人口和面积的扩大还会存在新“城中村”不断增加的现象。“城中村”形成的历史、土地性质和所有权等因素，加大了对“城中村”规划、建设和管理的难度。郑州市“城中村”建筑缺乏统一规划，建筑密度大，存在严重的安全隐患。为了确保“城中村”建筑的使用安全，要加强“城中村”建筑的安全状况评估及待建建筑的审批、设计管理、施工图审核、监督工作;加强建筑施工从业人员的管理，定期开展职业技能培训;加强建设中的施工质量管理，保证原材料质量和工序作业质量;加强“城中村”房屋的定期检测和维护，及时修缮处理受损危房，消除安全隐患;加强宣传力度，提高村民建房质量意识和维权意识;加大“城中村”规划、改造力度，把“城中村”纳入城市总体规划，改善“城中村”环境。

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【关键词】城市文化认同 城中村改造

1 城市文化认同是市民化的核心

城中村是我国城市化进程中出现的一种特殊现象，其产生既有经济发展、城市扩展的原因，更离不开城乡二元体制等制度性因素，而城中村在其发展过程中引发的犯罪、非法建设、公共健康等问题，又使其被视为城市的“毒瘤”或至少也被看做是易演变成城市“毒瘤”的因素，所以一般的理论观点和实践趋向是城中村改造势在必行。但怎样改造却是一个难题，为此也产生了诸多观点和不同做法，甚至还引发了一些不和谐音，乃至，其中最大的难题通常被认为是户籍身份的改变和社会保障的提供，但当这一难题被破解后，问题却依然存在。

户籍身份的改变曾是一道难以逾越的天堑，但只要政府下定决心，调整政策，其发生似乎也在一夜之间。但户籍身份变了，并不意味着农民就成了真正的市民，由此而给社会管理、城市发展带来一系列问题。刚刚转变了户籍身份的当事者，我们暂且称其为新市民，也深感困惑与迷茫，纠结于农民与市民两种不同的角色认同之间。是农民，但又拥有城市户籍；是市民，可生活方式、交往方式、行为习惯、价值观念、思想意识分明又是农村的样式。由此而使其成为农村人眼中的城里人，城里人眼里的乡下人，更糟糕的是他们自己的角色认知也模糊不清、模棱两可，甚而至于重遭边缘化，城中村改造的初衷未能实现。

所谓城中村改造不只是市容环境的改善与美化，也不仅是原住民户籍身份的转换，更不是单为城市扩容与发展开道，其核心应当是人的现代化，这当中主要指的就是原住民生活方式、交往方式、思想观念等的现代化。虽然现代化不等于城市化，但依发展的时间脉络判断，城市文化显然优于乡村文化。因为乡村文化主要对应于、产生于传统农耕社会，而城市文化则对应、产生于现代工业社会，虽然不能绝对地认为城市文化就一定比乡村文化先进，但其总体上更适应于现代社会发展的需要却是不容否认的。因之也可以认为城中村改造过程中原住民对城市文化的认同，乃是其市民化的核心所在，只有原住民对于城市文化真正地产生了归属感，他们自身及其他群体皆将其视为“城里人”，也即当他们成为文化意义上，而非仅是户籍意义上的“城里人”时，他们的市民化才算最终实现。

2 新市民认同城市文化的障碍

我国的城市化若以主体意愿的角度进行分类，可划分为主动城市化和被动城市化，前者为自愿进入城市并力图成为一名市民的农民，即我国城市化进程中出现的特殊群体，其拥有一个反映中国人智慧，更折射出制度与心理纠结的意味深长的称谓——农民工；后者则指那些在推进城镇化过程中或半推半就，或被迫将其农民身份转换为市民身份的非自愿的农民。其实，随着城市空间的延伸，城中村的居民如农民工一样，早已生存于城市空间，但二者市民化的难点却各有侧重：农民工基于城市化的主动性，会自觉改变生活方式、价值观念，努力融入城市社会，其市民化的难点主要在于户籍身份和随之而可能改变的社会保障水平；城中村居民则不然，由于其对城市化并非自愿或不完全自愿，因而不能自觉主动地融入城市文化，甚至排斥市民化，乃至拒绝户籍身份的改变。这其中有我国农村社会保障制度日益完善，保障水平不断提高，甚至个别领域，如义务教育的某些制度性规定向农村倾斜等因素，更有担心一旦失去土地，虽有一次性土地补偿，但如若没有长远打算，将补偿款挥霍已尽，其根本的生存保障即会消失的顾虑，所以需对城中村居民认同城市文化的障碍进行深入、具体的分析。

造成城中村居民城市文化认同阻滞的原因，主要有以下三个方面：

2.1 经济根源。

从西部地区城中村改造的一般情况看，改造后居民的收入来源主要是房屋租金、集体收益分成。为了顺利推进城中村改造，同时也是为了实现城中村改造的目的，当地政府皆会采用各种投融资方式进行房屋的改造建设，绝大多数情形下居民会住进楼房，并且有可能拥有两套甚至两套以上房屋，因此除自住房以外，剩余房屋出租即成为居民收入的一项稳定来源。如原村集体领导班子懂经营、善开发，还极有可能借城中村改造良机发展壮大经济实体，居民作为该实体的股东，定期领取股息、红利作为其收入来源。从现实状况看，城中村改造效果较好的，多半属此类情况，有的平均收入甚至高于一般市民，成为令人艳羡的对象。这两类收入虽保证了改造后居民的生活需要，有利于城中村改造成果的巩固，但就收入途径的归类看，与一般市民可谓大相径庭。我国一般城市居民的主要收入来源为工资薪酬，虽也有房屋租赁和股息红利等其它收入，但不占主导地位，因此人际交往的对象主要属于业缘关系，并且随着现代化的推进和西方文化的渗入，血缘、地缘关系在人际交往中的地位已有所下降。

但城中村改造以后的新市民，由于主要收入来源是房屋租金和集体收益分成，所以其人际交往对象依然限于改造之前的范围，甚至对于原村集体有了更强的依赖性和归属感，未从根本上扩展或改变其交往对象范围，仍属于血缘、地缘关系，喜怒哀乐的倾诉对象，遇有困难寻求的援手依然是亲戚、乡邻，由此使其交往形式和生活方式与典型意义上的市民形成较大反差。包括此类社区的工作人员就会有其它社区不可能遇到的难言之隐：社区居民（即原村民）无论哪家的婚丧嫁娶，社区工作人员都得出席，当然还要附之以价值不等的礼金，为此而背负了一笔不小的经济负担，却又有苦难言。

2.2 技能根源。

由于年龄的原因，一般来讲年轻人更易于接受新生事物，也更富于挑战和开拓精神，年轻的新市民对城市生活有更多的想往，也更难抵挡城市文化的吸引力，因此在城中村改造之前就早已主动而自觉地谋求城市就业，追求城市生活，力图融入城市文化。相反中老年新市民一来由于农村生产、生活的惯性强，对城市快节奏的、规则要求高的工作、生活较难适应；二来即便有投入城市生活的愿望，也因受教育水平低，劳动技能单一而很难获得较为稳定的，有收入来源保障的城市工作。少部分有集体经济实体的城中村，经过改造之后虽然集体经济实力有所壮大，但新产生的就业岗位有限，若要满足新市民的就业需要，缺口依然很大。而且随着集体经济的发展，产业升级，对劳动者的素质和能力提出了更高的要求，如不经过一定的培训也恐难胜任，因此限制了新市民就业渠道向非农产业的扩展。

2.3 文化根源。

尽管经济根源和技能根源是导致新市民不能融入城市社会的重要原因，但细究起来文化是一个更深层次的核心根源。遵从前述，我们仍然以年龄为划分标准，不难发现虽身份、境遇相同，年轻的新市民为何融入城市社会的难度小，其深层原因乃是对城市文化更为熟悉、亲近，或者说偏好。相反年长者因为生理，更重要的是心态的衰老，对新生事物的热情衰减，对城市文化有意无意地疏离，甚至排斥，加之对城市文化因不了解而产生的陌生，甚至是畏惧，加剧了其认同城市文化的难度。而年轻人因为之前在校学习、进城打工的经历，比之年长者拥有更多与城市文化接触的机会，在潜移默化或有意识地教育之下，对城市文化有了更多的了解，因为熟悉而又多了几份亲近，所以更易认同城市文化。

较之经济和技能根源，文化根源是阻碍城市文化认同的核心因素。产业结构可以调整，收入途径可以改变，劳动技能也可以培养提高，但如若对城市文化不能产生心理上的归属感，就依然未能完全实现市民化，就依旧会因城市与乡村文化的隔绝、差异而带来新市民心理上的漂浮感，不能激活其相应的主体意识，继而对城市的建设和发展，对居民幸福指数的提升造成一定的负面影响，严重的还会制约社会管理水平的提高，甚至会波及社会治安。并且经济和技能因素相对显性，易于察觉，一旦受到重视且决心较大，情况的转变也较为迅捷。但文化因素却一般不易被首先发觉，从我国的现实状况看还尚未受到应有的重视，政府和社会的注意力还在制度改革与环境改变上。非但如此，即便关注到文化因素并试图有所作为，其变化又绝非一朝一夕，周期长、变化慢、难度大，这是由文化自身的特性决定的。

除此而外，将文化界定为核心因素，还在于就文化自身的作用而言，其对收入途径的转变、劳动技能的提高都发挥着重要的观念引导作用。有了观念的相应改变主体才会自觉地、主动地提高劳动技能，就业渠道随之扩展，收入来源就不会局限于房租和集体经济收益，这将有力地增强主体意识，提高主体的自由度，更好地实践以人为本的核心执政理念，实现经济社会发展的终极目标。

3 多措并举推进城市文化认同

3.1 职业技能培训。

现代社会的基本特点之一是社会人的产生及其与社会之间的密切相关，阻滞新市民实现社会化的直接因素是其劳动技能的单一低下，因此推进其城市文化认同的首条途径应是开展有利于拓展城市就业面的职业技能培训。

为使职业技能培训行之有效，必须做到认识到位，投入到位，培训到位。政府和社会要充分认识到职业技能培训对市民化的现实直接意义，只有提升、扩展了劳动技能，才能使新市民摆脱对房租收入和集体经济的过度依赖，从而增强其与城市社会的经济联系，这也有助于其作为主体的自由度的增强和扩展，更有助于其对城市文化的认同。认识到位之后，更要有投入的保障，特别是新市民由于观念的不到位，对职业技能培训的必要性缺乏应有的认识，自掏腰包参与培训的可能性极小，因此价格低廉甚至免费培训才足以吸引其参加，而投入资金的来源一是政府财政拨款，二是社会资助。培训可由专门的培训机构组织进行，也可由街道、社区组织专门人员开展，但无论由谁组织都必须从新市民的实际文化水平、就业的实际需求出发，讲究培训的方式方法，追求培训的实效性，做到深入浅出，方法灵活，简便管用。

3.2 市民意识培养。

只有纯粹技术层面的职业技能的培训，对于新市民而言，只是授之以渔。虽然授之以渔胜于授之以鱼，但思维方式与就业理念的转变又胜于“渔”，可谓授之以道，其与职业技能之间堪称道与术的关系。术很重要，但毕竟只有工具意义；道更根本，因为是指挥工具使用的头脑。转变包括就业观念在内的思想观念，于新市民对城市文化的认同更富根本意义，而诸多需转变的观念中居于核心的是主体意识的转变，即由村民主体意识转变为市民主体意识。

市民意识的要旨在于主体对其自身市民角色的内在认同与外在表征。就内在认同而言，即主体认定自我的市民身份，并认为他人也将其认定为“城里人”。市民意识相对于农民意识而言，突出表现为更为强烈的个体独立意识，自由意识，政治参与意识强，经济竞争观念盛，有较强的公共意识，社会依赖性强，对公共事业的关切度高。就外在表征而言，则是主体的生活方式、行为习惯、人际交往都贴附了鲜明的城市标签。不是日出而作日落而息，虽然夜生活不一定有助于人体健康，但却无疑是城市生活的真实写照；不是自由散漫随性而为，虽然城市人群中也不乏自由职业者，但更多人所从事的是有严格纪律约束的工作，守纪律是城市生存的基本法则；不是七大姑姨亲戚乡邻往来，虽然城市社区建设也意欲在冷淡的邻里关系中注入地缘关系的温度，但不可否认的是这还只是一个美好的愿景，主流的城市人际交往仍属业缘关系范畴。

3.3 城市文化熏陶。

篇13

关键词：房产税；立法；法律客体

中图分类号：D9文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0225-01

1 必要性

从理论上说，作为房产税之法律关系客体是指税收法律关系所指向的对象，即纳税人的房屋。该类客体应当满足一般的法律关系客体之属性，必须为法律所确认，必须考虑法律追求价值之属性，能够独立的为人所支配利用带来价值。

从实践上说，房产税作为已经试点并将全国征收的税种，是一种典型的地方税。从目前上海和重庆的开征情况来看，就发现其中存在诸多问题。房产税必将成为全国意义上的税种，这也就意味着房产税的征税客体应该是统一的。所以说，对于即将在全国推行的房产税而言，研究其客体十分必要。

2 判定标准

2.1 目的性标准

目的性标准就是房产税法应充分考虑房产税的开征目的。开征房产税的目的主要有：提高地方财政收入；调控房地产市场；推进财税体制改革；优化社会分配机制。以房产税立法的目的性标准作为研究房产税法客体的基础，可以树立正确的研究方向，得出合法合理科学的结论，这样的房产税法客体才更为必要。

2.2 实质性标准

（1）商品性。基于资源的稀缺性和市场失灵的发生，需要国家通过有形的手进行宏观调控，而税收就是进行宏观调控的重要手段。因此，对建立在稀缺土地上的商品性房屋征收房产税是必要的。

（2）存量房。房产税法的客体应为存量房。房产税的性质决定了其是在保有环节征税而不能仅仅在流转环节征税。从国际经验来看，很多国家都对存量房征税。重庆于11年十月开始对存量房征税反映了这一趋势。

（3）时间非限定性。税收公平原则指纳税人法律地位必须平等，税收负担在纳税人之间公平分配。仅对法律实施后的房屋征税就违背了这一原则。所以在时间上无论何时购买的房屋均应纳税，换言之应税房屋在时间上不具有限定性。

3 房产税法客体分析

3.1 国有土地建房

（1）商品房。商品房符合前文的目的性标准和实质性标准，所以都应该纳入征税的范围。不过在税率设计上可按照人均居住面积作不同的规定，不同价值房子的主人对于社会公共品的利用决定了其必须要履行相应的义务。

（2）经济适用房。经济实用房不应当纳入房产税法征税客体。这是因为经济适用房本身不属于一般意义的商品房，其根本目的是为了保障低收入家庭的住房情况。按照量能课税原则，低收入者应享受税收减免。但当经济适用房在可以流通到市场变成商品房时，就需征收房产税。

（3）集资建房。集资建房不应纳入房产税法客体。这是因为一方面集资建房具有保障性的特点，另一方面作为集资建房的买主不指享有使用权。所以让买主缴纳房产税有违公平。同样作为拥有产权的单位也无需纳税。只有当集资建房作为商品房开始流通时，其就成为房产税法的客体。

（4）非住宅用房。非住宅用房主要是用于商业、工业、旅游等的房屋。我国1986年的《暂行条例》已将营业性用房作为征税对象，新房产税法将其纳入客体也是自然的事情。新房产税法出台后将取代原《暂行条例》，原来规定的营业性用房和目前试点的住宅相结合将成为房产税法的重要客体。

3.2 集体土地建房

（1）城中村及城中村改造房。对于城中村的住房，因其性质和农村住宅一致，按照前文的商品性用房标准，其不应纳入房产税法客体。

城中村改造房是指安置动迁居民的住宅。若是具有房地产开发资质的经济实体开发且五证齐全可对外发售的，应纳入房产税法客体。对于那些村民个人或集体经济组织建设的房屋，不得对外出售，也就不应纳入房产税法客体。

（2）小产权房。小产权房实质上为乡产权房，是由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确规定小产权房不得登记发证。这也就意味着小产权房不可以成为商品房，自然不能纳入房产税法客体。

（3）普通农村住宅。农村住宅不应纳入房产税法客体。理由有：一，之前1986年的《暂行条例》仅仅将房产税的征收对象界定为城镇的经营性房屋，没有对农村住宅纳税的先例。二，对农村住宅纳税会加重农民负担，征收的难度很大。三，不对农村住宅征收房产税是国际共识。

房产税立法是未来的必然趋势，当前的试点主要为将来的全国性立法做准备。本文通过对房产税法客体的研究，可以为我国的房产税法立法提供有益的理论支持。笔者期待我国的房产税立法能够取得重大突破，本文不足之处还望读者批评指正。

参考文献

［1］刘剑文.财税法专题研究［M］.北京:北京大学出版社，2007:176.

篇14

关键词:“房中房”;负外部性;整治

中图分类号:F291文献标识码:A

一、引言

“房中房”是介于商品房和“城中村”的中间产品。它的租赁对象是既买不了商品房,又达不到购买经济适用房标准的社会“夹心层”。“房中房”存在着建筑的安全隐患和一些相应的负外部性影响,因此各地政府在从法律或行为上进行了“房中房”的整治,例如上海市政府对“房中房”的另类问题“群租”进行了一系列的严惩和整治行为,广州市政府也在2009年5月底开始了主城区的大规模的“房中房”整治行为。从广州“房中房”整治来看,政府起到了很好的管制作用,但是随着“房中房”整治脚步的接近尾声,其引发的一系列问题开始浮上水面,如“房中房”整治引爆单间需求,业主与求租者以及政府之间的博弈,群租现象的涌现,“城中村”整治的新一轮困难,二手房租金的不正常上升等,本文从社会学的角度出发,主要就“房中房”出现的原因,整治“房中房”的必要性,重点对整治“房中房”产生的遗留问题及其问题解决对策等进行分析,以期能有效解决“房中房”整治过程中的纷争,从根本上解决“房中房”问题,使其实现社会公平。

二、“房中房”现象整治的必要性

“房中房”存在着一些隐患,归纳起来其隐患主要表现在两个方面:一是因为违法改建室内结构,人口居住拥挤而产生的建筑安全、消防安全、治安等隐患,二是“房中房”具有明显的负外部性影响,如环境卫生、邻里纠纷等隐患。

“房中房”是业主为了牟利,将原本三室一厅或二室一厅的标准套房隔成三个甚至四五个单间出租给房客的房间,这样会导致原本设计不承受承重墙的楼板或梁承受承重墙,影响了建筑物的结构,存在着一定的安全隐患。 “房中房”现象同群租现象一样,存在着严重的负外部性影响,所谓外部性是指一个或多人的自愿行为在未经第三方情况下强加于或给予他们的成本或收益。“房中房”擅自更改房屋承重结构,给整幢及其相邻建筑带来严重的安全隐患,又因为“房中房”擅设卫生间,导致楼上“房中房”,楼下惨遭殃,“房中房”居住人口拥挤,人员混杂,给相邻方带来了极大的困扰以及整个小区带来了较大的公共卫生的损耗,这些都是在小区物业及相邻人员非自愿的情况下被强迫接受的损失,具有明显的负外部性的表现。

“房中房”带来的许多问题都是因为“房中房”的负外部性影响,从社会和谐的角度来看,“房中房”虽然暂时为低收入人群提供了安身之所,带来了表面上的社会和谐,并为一些业主提供了稳定的收入来源,但却因此滋生出一些新的社会矛盾,如外来人口和本地居住人口矛盾的扩大化、出现依赖“房中房”收入而不从事社会生产的“米虫”、整个小区的安定与和谐等等,从另一个其一直威胁着人民生命财产安全的建筑安全角度出发,“房中房”的整改成了一个迫切需要解决的问题。

三、“房中房”整改过程中出现的问题

政府在过去的几年里一直在致力于“房中房”的整治,如上海市政府一直在大力改进群租现象,广州市政府也于2009年开始大力整治“房中房”,彻查小区里出现的“房中房”,责令限期整改,并处以相当的惩罚措施。虽然政府在整改“房中房”上出了很多政策,也相应的起到了一定的改善社会环境及治安的作用,但是在政府进行整改中出现了一些问题。

首先,政府在整治过程中没有提到救济问题,从而引发对租住“房中房”人口的社会排斥现象。从城市化的角度来讲,“房中房”的整治是城市化进程中必要的一部分,“房中房”的整治能解决其带来的负外部性影响,避免因其负外部性影响而导致城市居民的逆向选择,形成城市中心的空心化,使城市土地资源得不到优化配置。但是从社会学的角度来讲,“房中房”的整治则带来了一系列的社会排斥问题。社会排斥主要是指:由于种种原因,致使个人或群体在一定程度上被排斥在社会主流关系网络之外,不能获取正当的经济、政治、公共服务等资源,导致他们能力削弱与机会丧失,以致处于边缘化困境的一种过程和状态。社会排斥的维度包括经济排斥、政治排斥、文化排斥、关系排斥和制度排斥。而在“房中房”整治过程中忽视救济问题的结果是出现了经济排斥中的消费市场排斥。经济排斥是指个人和家庭未能有效参与生产、交换和消费等经济活动,它主要表现为劳动力市场排斥、消费市场排斥和土地排斥三个方面。其中,消费市场排斥是指个人或家庭购买不起或经济拮据而被限制使用必需的商品和服务。广州市政府在2009年“房中房”整治中仅仅强调了拆除“房中房”,却没有强调其在拆除“房中房”之后所应该采取哪些补救安置措施,如必须离开“房中房”的“夹心层”的住房问题等,这就导致一些低收入人群被迫离开原本能负担的“房中房”,却没有相应的经济能力来负担房租增高的二手房租赁市场,从而被排斥在主流的二手房标准套房租赁市场外。

其次,政府的“房中房”整治行为造成租房市场的“市场失灵”。一般情况下认为,当存在垄断、不完全竞争和不完全信息时,就会导致市场失灵。市场按照价值规律调节价格的波动,达到其主动调节的效率。政府的“房中房”整治工程是一项符合民意的工程,但是随“房中房”整治的深入和拆除面积扩大,会形成住房租赁市场的垄断,特别是单间出租市场的垄断。大部分商品房开发的是大户型,小户型的稀缺和有限性容易造成住房租赁市场的畸形发展。

四、政府在“房中房”整治过程中应采取的补救措施

1、加快租赁市场建设,增加经济小户型租赁房供应量。“房中房”产生的根本原因是经济小户型出租房供应量的稀缺,此次进行“房中房”的整治可能在短时间内能够达到租房市场的次序稳定,租房市场的规范化,但是根本的问题仍然没有解决。小户型或单间的出租供应量仍然满足不了其旺盛的需求量,在长期供不应求的情况下,“房中房”现象仍然会再次应运而生。所以,“房中房”的整治是暂时的,从根本上讲,政府在整治的同时,应加强住房租赁市场的建设,鼓励开发商开发小户型的房子,或扩大公有出租房的领域。

2、改善住房保障体系,加快城中村改造。住房保障是社会保障的一部分,在谈到社会保障的时候,林毅夫指出,不要把社会保障仅当成一种消费,要把社会保障当作一种投资。从社会学的角度来看,一个居民是否拥有良好或者说社会所认为的最基本合格的居住条件,会严重影响其道德水准、社会行为规范,乃至对当地社区社会的认同感和归属感。而个人的社会行为规范水平和当地社区社会的认同感、归属感,对周围社区,对当地社会,都有着直接的外部性作用。政府在进行“房中房”整治的行为,即宣布着对于这些外来的中低收入人群的不认同,从某一方面来讲,剥夺了他们最基本的住房权。而当前我国的住房保障体系仅仅是针对有城镇户口的人群,这样大大降低城市流动人口的归属感,不利于城市化的进程。政府应改善住房保障体系,将一部分的流动人口纳入住房保障的范围,为其提供廉租房或住房津贴,解决其最基本的住房需求。

在城中村,由于村集体性质的特殊性,即其不但是单纯的经济组织,还承担着一定的社会功能,担负着村民的生老病死,所以导致了急功近利的开发在城中村得到了充分的体现。如,村集体未来保持其收入的持续增长,在物业租金无法随着时间增长的前提下,只能选择增加出租面积来增加村集体的经济收入,这样村集体会想尽办法来将农用地转变为临时建设用地,兴建大量临时建筑,这样忽视了城中村的环境和社会效益,使城中村的居住条件更加恶劣,就自然迫使更多的流动人口不得不租住相对而言条件好一些的“房中房”。政府在整治“房中房”的同时,要加强对城中村的改造,因为城中村其特使的职能和承担的功效,只有改善了城中村的住房出租环境,才能从另一方面解决“房中房”的需求量问题。

五、结语

“房中房”现象不仅仅是一个业主与邻居纠纷的问题,更反映了我国经济型住房租赁市场的不足,在进行其整治的同时,不应忘了要针对其根本问题即我国住房租赁市场的薄弱环节进行解决。只有从根本上解决了我国住房租赁市场的房源供应问题,同时从法律层次上来保证住房租赁市场的公正有效,才能从根本上长期有效地解决“房中房”问题。

(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)

主要参考文献:

[1]孟星.住房群租与房改缺失.北京:城市问题,2008.11.