土地征收补偿的法律精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇土地征收补偿的法律，期待它们能激发您的灵感。

篇1

关键词:土地征收补偿;途径

土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。

1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低

土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小

征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?

2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考

(1)完善相关法律体系

我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。

(2)完善相关补偿制度

补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?

补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?

参考文献:

[1] 汪辉.城乡结合部的土地征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002. [2] 钱忠好,曲福田.中国土地征用制度:反思与改革[J].中国土地科学,2004.

[3]刘广明.试论土地保障功能的法律制度完善[J],兰州学刊2004年第6期。

[4] 曾超,赵勇奇.对我国土地征收补偿制度问题的思考[J].中国土地使用制度,2006. [5] 王书娟.论我国土地征收补偿制度之完善[J].行政与法,2006.

篇2

【关键词】农村土地；土地征收；补偿；对策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 农村土地征收的立法现状

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。

2. 农村土地征收存在的问题

2.1公共利益界定不清，土地征收滥用严重。

我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。

2.2补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。

首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1]；其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。

我国土地征收程序主要包括征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：

（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。

（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。

（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地a偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。

（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4]

（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。

3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策

笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：

3.1界定“公共利益”的范围。

笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]

3.2严格土地征收程序与监管。

（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。

（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。

（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]

3.3提高补偿标准。

就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。

（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。

（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]

3.4S富土地征收补偿方式。

丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：

（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。

（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。

（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。

（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。

4. 结语

土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。

参考文献

[1]农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.

[2]农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.

[3]农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.

[4]非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.

[5]《中国物权法草案建议稿》梁慧星 社会科学文献出版社2000-03.

[6]科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考 [期刊论文]《湖南科技大学学报（社会科学版）》，2011年 吴传毅.

篇3

土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。

关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。

一 目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。

二 当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本

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关键词：土地征收；补偿；补偿范围

中图分类号：D913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）20-0121-02

一、我国土地征收补偿范围的立法及政策现状

我国在土地征收领域并没有出台专门的法律。现行土地征收补偿制度是由处于不同法律位阶的法律规范构成的法律体系来进行调整的。我国《宪法》对土地征收应给予补偿做了原则性规定，明确了土地征收并非无偿，而应该给予被征收人和其他利益受损的权利人合理的补偿，这是公民权利意识和社会主义法治文明程度提高在根本体现。《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等对土地征收补偿的范围进行了明确规定。根据《土地管理法》第47条第2款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《土地承包经营法》第16条的规定，承包地被征用（征收）的依法可以获得相应的补偿。根据《物权法》第42条的规定，征收集体土地的，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

根据上述法律的规定，我国在土地征收补偿范围层面主要包括以下几点。

1.土地补偿费。土地补偿费，即对失去土地的集体经济组织按照一定标准而给予的补偿，属于全体集体成员共有，应将补偿费应用于土地的开发，成员的生产和生活等事务中，具体如何使用开村民大会民主决议。

2.安置补助费。安置补助费，是对被征收土地的失地农民进行生产和生活安置所给予的补偿，失地农民因国家公共利益的需要，而献出了自己的土地，那么国家就有义务保障他们的生活水平不因征地而降低，必须对他们进行安置。企业安置的将费用支付给企业，集体安置的，支付给集体组织，不需要安置的则直接支付给失地农民自己。

3.地上附着物和青苗补偿费。地上附着物主要是指农民的住宅房屋及其他建筑设施、构筑物等。青苗补偿费更多的针对有农作物的耕地征收时，应给予其所有者合理的补偿，补偿其投入的成本及农作物被毁的损失。

4.对承包地被征收时的补偿。无论是集体成员的承包地，还是集体组织以外承包的“四荒”土地如果被国家征收的都应获得应有的补偿。

5.为失地农民提供的社会保障费。这是《物权法》新增加的一项补偿费用，目的就是为了使失地农民在失去土地以后能够有一个基本的生活保障。

二、我国土地征收补偿范围存在的问题

根据《土地管理法》、《物权法》等法律的规定，我国土地征收补偿范围包括土地补偿费、需要安置农业人口的安置补助费、地上附着物及青苗补偿、社会保障费、涉及房屋的拆迁费。但实际上，农民因被征收土地所带来的损失远远不止这些。由于集体土地上存在着一个权利群，征地所造成的损失也不仅仅是这些直接的财产性损失，除此之外，还存在着如土地承包经营者的损失、残余土地的损失、相邻土地的损失（第三人的损失）、涉及农户搬迁的迁移费用、涉及营业场所的营业损失、土地的社会价值损失、先前土地上基础设施及提高土地效率的投入损失等等间接损失。除了这些客观物质性的损失外，还可能存在因失去耕地或住房给失地农民带来的精神痛苦，这是客观存在的，也是应该给予一定补偿来抚慰他们情感上的创伤。此外对于因征收带来的土地增值部分的归属问题也应纳入补偿范围进行考虑。在差价的驱使下，必然会鼓励许多“非公共利益”者去谋求通过征收方式获得土地。并且导致各地在征地补偿过程中存在“同地不同价”、该补的不补、该补的少补等违法现象严重。虽然国家也出台了一系列有关补偿的政策，但是情况仍不容乐观。如在一项调查中反映，有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。这样的现状对有效保护失地农民的合法权益极为不利。

三、国外土地征收补偿范围的规定

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[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

[1]李昌麒.经济法学.中国政法大学出版社,1999.

[2]陈小君,等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社,2004.

[3]黄小虎.中国土地管理研究.当代中国出版社,2006.

[4]柴强.各国(地区)土地制度与政策.北京:北京经济学院出版社,1993.

[5]王卫国.中国土地权利的法制建设.北京:中国政法大学出版社,2002.

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关键词：土地征收；问题；对策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国土地的所有制形式分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种，我国的土地征收是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问题。

1土地征收程序存在的问题

1.1相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为实施城市规划分批次征收土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由县（市）人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

1.2土地征收的补偿问题

土地征收是政府强制取得集体土地所有权的一种有偿的行政方式。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。我们知道，国家为了公共利益，对被征收土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。

1.3土地征收权的行使问题

从世界各国对土地征收权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征收为辅。当收买发生困难时，才实行土地征收。在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

1.3土地收益分配问题

主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征收过程中，土地收益在被征收者与征收者之间进行分配。有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。

此外，有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。

2 完善土地征用的具体对策

2.1以法律形式严格限定公益性用地范围，增加“公共利益用途”的审核环节

我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城乡规划法》也有类似规定。这些规定都强调了征收土地的前提必须是为了“公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益的需要”。我国应借鉴征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

2.2完善土地征收的补偿制度，合理安置失地农民

《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，解决这些问题应从几个方面着手：第一，补偿标准。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。第二，扩大补偿范围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征收了，他们的预期利益就更应该给予维护。第三，合理的给予安置，应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地补偿。另外，还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。

2.3土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提讼；当然，也可以直接向人民法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

2.4土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

3 结语

我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农业大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。土地征收引发的一系列矛盾已成为当前我国的重要问题，需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。

参考文献：

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一、关于农村集体建设用地征收补偿的立法现状 我国立法上尚无关于农村集体建设用地明确的法定概念，只有《土地管理法》中的相关规定可推定其的一般类别。根据《土地管理法》的规定，除公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，应先通过征收将集体土地转化为国有土地后再在国有土地所有权的基础上设立使用权。虽然《物权法》中所述的集体建设用地与《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中应属于农村集体建设用地范畴的“宅基地”使用权单独立章入编，认定为国家所有的土地，却也未对集体建设用地的范围给一个明确的界定。

其他与农村集体建设用地征收有关的立法有：一是

《宪法》第10 条，从宪法层面明确了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的宪法基础，是一切土地征收法律规范的最高指导原则;二是《物权法》第42 条、《土地管理法》第2 条、《农村土地承包法》第16 条规定;三是现行其他土地征收法规规章，是为土地征收实践中的操作指南。如 《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。现有的关于农村集体土地征收补偿的规定少之又少，散见于各法律条文中只有“依照国有土地征收”、 “参照耕地征收补偿”等字眼，缺少系统全面的规定。 二、农村集体建设用地征收补偿问题及其原因 （一）公权力的行使对私权的尊重和保护不足根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关规定，对集体建设用地征收存在争议协调不成的，由批准征地的人民政府按照一定的程序进行裁决，但未规定向司法机关寻求救济的权利。我国《土地管理法实施条例》第25 条规定，征收土地方案的实施，不论被征收征用土地的所有权人、使用权人对征地补偿、安置是否有争议。换言之，被征收人对行政征收行为有异议，国家仍然可以强制执行，并未给被征收人提供救济的途径[1] 。一旦征收过程中出现矛盾，就难以保证失利者一方得到公正、合理的解决途径。“行使公权力不得侵害合法的私权利”作为《物权法》的基本理念之一，是所有法治化国家所提倡的，在我国却没有被作为征收补偿的原则性规范提出来[2] 。政府一方作为征收申报审批和具体方案拟定的主持者，一方面既是公权力的行使者，一方面又是整个社会经济组织的管理和决策者;而主体中另一方农民或者农民集体，在整个征收过程中都处于较为被动服从的地位，二者之间的地位本已悬殊。而立法中缺乏相应的救济机制，公权力处于绝对优势地位，集体土地征收补偿出现争议，许多法院甚至不予受理，可见公权力的行使并未充分考虑对私权利的尊重和保护。

（二）集体建设用地所有权的归属不明，农民的利益常常“被代表”

集体建设土地征收过程中，享有集体建设用地所有权的主体是农村集体经济组织，补偿的主要对象也是农村集体经济组织。根据法律规定，农村集体所有权的主体分三级，分别是：村农民集体、乡镇农民集体和村内两个以上农民集体经济组织的农民集体。现实中，涉及土地征收补偿协议的签订、征地补偿款的分配等重大利益问题时，村、乡镇领导不征求村民意见，以村务公开的形式公布征地补偿状况及分配情况或只是向村民小组通报一下情况。“土地集体所有实际上最终沦为了乡村干部的小团体所有，甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”[3] 集体的意志如何体现，征收补偿协议是由村内全体集体成员决议还是由乡内全

现实问题法律均未明确规定。因为所有权的归属不明，造成各个组织竞相逐利，以各种名义克扣征地补偿款，而真正的权益主体却未得到补偿。

（三）的范畴不明，为公共权力滥用提供法

“公共利益”律漏洞

根据《宪法》的规定，土地征用的合法化的首要条件必须是为了公共利益。什么是公共利益？我国现行法律《物权法》到《土地管理法》都只是概括性地规定，并未详细阐述关于公共利益的适用条件和类别。正是由于公共利益本身在法律上没有一个明确的内涵和范畴，导致实践中存在大量假借“公共利益”之名谋取私利的做法。国家可以运用公共权力征收农村土地的前提条件是要明确公共利益的范围，制定详细的操作规范，保证征收为了公共利益的合法性，从而作为土地征收的前置程序。

（四）补偿标准过低，保障作用不强

依据《土地管理法》第47 条，只对耕地的征收补偿有较为明确的规定，而集体建设用地等其他土地的征收补偿则由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准处理。依此规定计算，征地补偿款项经历各环节而真正最后支付到农民个人时，远远低于土地的市场价值，且土地征用主要采用一次性现金补偿的方式。可见，实际上的征地补偿制度不能反映土地的市场价值，不仅侵害了农村集体和农民在土地上的农业收益，而且剥夺了农民的土地发展的权利，乃至未来的生存保障。其次，依据我国法律的规定，只补偿征地所导致的直接损失，并不考虑土地增值收益分配的问题。对于集体建设用地征收期间造成的企业经营损失、失去宅基地农户的搬家费和无家可归时必要的安家费等其他损失不予补偿。

（五）受偿的主体范围窄，无法全面覆盖所有失地农民

依据法律的规定，集体建设用地征收受偿的主体分为两类：一为农村集体经济组织;二为被征地的农民，而受征收影响的其他权利人如集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人等无权获得补偿。再加上法律对于农村集体建设用地征收补偿收益分配的规定也不明确、不合理，使得本来就不多的土地收益主要划归乡镇政府、村委会等用于发展当地经济和各项社会公益事业，仅地上附着物和青苗补偿费的小部分收益用于对农民进行土地补偿。

（六）征收补偿的程序缺乏公开、公正的设置

集体土地征收补偿程序带有浓厚的行政色彩，缺乏公开透明的制度，缺乏相应的社会监督和司法救济，并没有给予农民真正的参与权。具体征收补偿的方案由政府部门通过行政手段单方面制定，制定后才发公告告知农民，在此过程中，农民没有参与权。在确定征收补偿方案方面，大都是由农村集体经济组织的代表参加听证会，农民很少参与到协商谈判中来，而法律规定对听证会提出的意见“只有在确需修改的情况下”才可改动，这使得听证会的实际作用受限。加之在实施程序中缺乏外部监督程序。行政主体及其工作人员总是循着有利于自身的方式来处理征收中的问题，如此非常不利于处于相对弱者地位的农民的权益救济。与此同时，法律并没有为农民提供当出现征收争议向人民法院的救济途径[1] 。

三、完善农村集体建设用地征收补偿制度的建议 （一）设立有效的私权利救济机制 通过引入市场机制，确立事先补偿制度。行政主体在

未经事先合理补偿的情况下不能享有集体建设用地征收

权。提高了征收权行使的法律门槛，提高了农民的主体地

位，更好地保证农民的权益。其次，设立价格评估制度和价

格异议制度。以市场评估的方式确定征收补偿标准及补偿

的最低保障标准，衡平农民与政府之间不平等的关系，以

建立民事平等主体的关系为框架的农村集体建设用地征

收制度，并按照被征收土地及其附着物的一般市场交易价 格对农民进行征地补偿，经协商确定土地补偿费，同时要 将安置补偿等有关费用公开，改变以往的“官本位”的做 法，力争从制度设置上保障农民的权益。 （二）明确公共利益的内容 从理论上看，只有当政府为了公共利益需要相对人的

财产权益而又不能通过私法上的平等主体之间自由买卖 的方式来实现时，才能够使用通过国家进行土地征收的方 式强制取得。实践中，对于农村集体建设用地的征收一般 来说是为了与国家社会经济宏观战略布局的需要相吻合， 主要以城乡交叉位置或者城乡接合部的农村集体建设用 地作为切口进行集体土地征收使之转化为国有土地，再对 整合起来的土地进行统一规划用以建设能“惠及全民”的， 如：国防设施建设、国家重点扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、医疗、文化、体育等项目。

（三）以市场定价为主，扩大补偿范围，增设其他保障 措施 1.以市场定价为主，扩大补偿范围。在集体土地征收过程中，土地价格应按市场价格标准进行补偿，同时应考虑土地的增值问题。应增设集体建设用地的补偿标准，标准的制定不仅要参考集体建设用地原用途，还要增加考虑 “未来用途”所带来的土地增值，以市场价值来设定征收补偿的标准[4] 。征收涉及的利益主体不仅仅包含土地所有权主体，集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人、宅基地使用权人都应包含在内，以宅基地使用权最为突出，应当纳入受偿范畴。扩大补偿的损失范围，需要进行在立法上予以明确。

2.以区域经济发展水平为标准，合理增设其他的保障措施。应强制建立失地农民的最低生活保障制度，给予失地农民生活补贴，保证其维持最基本的生活不受影响。失地农民的社会保障应包括医疗保险、养老保险、最低生活保障三个方面。失地农民因征地被迫成为城市的“边缘人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了赖以生存的土地，故而对于该类农民社会保障的补偿标准不应低于当地城市居民的养老保障、医疗保险及最低生活保障所确定的标准[5] 。或者可以采取集体成员入股分红或宅基地换房、农民身份转换为城市身份等的补偿方式，并配套采取把失地农民纳入城镇养老、医疗保险体系、提供就业上岗培训等措施。至于欠发达地区，土地特别是耕地和宅基地是农民维持其基本生存的重要财产，应当限制对这两类集体土地的征收，我国一向严格实行耕地保护政策，而对于宅基地的征收做出的限制不足以体现其作为农民

据以生存的私权的重要地位。

（四）完善土地征收救济机制

“法律的目的是保护和救济无辜者。”有必要在征收补偿制度中建立有效的权利救济机制，保证农民的合法权益。在《宪法》中把“行使公权力的同时不得侵害合法的私权利”理念纳入农村土地征收的原则，其次，对《物权法》和《土地管理法》中征收的内容及被征收主体的权利救济深入明确具体化。可以从基层调解、仲裁机构调解制度的建立和完善入手进行分析，农村基层调解组织可以由村委会主任或书记及其他成员兼任。由于基层调解组织对于失地农民的生活状况和心理情绪比较了解，比较容易把握失地农民的心理和情绪，特别是威望较高的基层调解组织。其次，建立仲裁制度，公开开庭，接受公众的监督，保证救济的公正性。

（五）规范农村集体建设用地征收补偿程序

1.完善征地审批程序，设立公共利益认定环节。只有保证审查程序和审查结果公开化，受外部的监督和制约，才能有效地保证征地权的合法合理化行使。公共利益的审查是土地征收程序中的重要内容，是土地征收、补偿等程序的启动程序。公共利益认定程序应由申请、调查、举行听证会、审查、认定、公告等几个环节构成。在申请环节，申请人需就征地的目的、条件进行自我论证说明。为保证农民权益不受侵犯，行政机关应当在做出公共利益认定决定之前公开进行调查，接受公众的质疑和监督，听取意见。对于范围较大的土地征收，还开举行由土地申请人、被征收集体和有关专家组成的听证会。对征收决定应及时向土地权益人进行公告。对于公共利益的正当性、合法性的论述，应有理有据，确认所实现的公共利益大于其所造成的损失。另外，公告的内容应包含土地征收的目的、范围、用途以及补偿方案，并列明有关权益人陈述意见的权利及时限。

2.健全补偿安置程序。将补偿安置程序作为征收执行程序的前置程序进行独立设置。若征地补偿安置程序设计科学合理，为公众所接受，由此而引起的纠纷也会大量减少。其次，增设补偿安置方案中的民主协商环节。行政主体负责查明并通知所有的征收补偿主体，征地双方在共同参与的情况下，就补偿金额进行协商，协商不成的，再可选择者其他途径确定补偿金额。

参考文献：

[1]窦衍瑞，王珍行.论我国农村土地征用程序的法治化[J].法学论坛.2007（2）.

[2]崔文星.物权法专论[M].北京：法律出版社，2011.

[3]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社版，1997.

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关键词：集体土地 征收探讨

集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。近年来，随着国家经济建设的不断发展，建设项目用地已经从原来的使用国有存量建设用地，扩展到农村集体土地，随之而来，农村集体土地的征收问题便提到了重要的日程。土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少。笔者是一名基层的土地工作者，工作中颇多接触，对集体土地征收其工作中存在的一些相关问题和大家一起探讨。

一、当前土地征收制度需要完善的几点看法

（一） 对土地征收权界定的不严谨

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上，现在的土地征收已被扩大到经济建设，且大多数的土地征收都是各类项目建设需要，因此就出现了法律意义与实际操作的偏离，就存在法律界定的不严谨。

（二） 土地征收补偿标准和范围不尽合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。现行法律规定是按照平均产值的倍数来计算的。一方面这种制度受多种因素的影响，如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收基本是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，单对土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费，这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题。

现阶段的安置补偿，一种是社会保障措施，即对被征地农民采取社会保障安置的方式，由政府、农村经济组织和农民个人三者共同承担。但是由于补偿标准较低一是存在补偿费不足以支付保险费；二是即便支付了保险费后，在没到领取保险金阶段，即没有土地收益也没有保险金，这期间没有生活来源。还有一种安置就是企业安置，而企业现在都是自负盈亏的市场经济主体，企业有自主与劳动者签订劳动合同的自由，强行向企业安排劳动力显然干了企业的用工自，这样的结果是被安置农民的就业权利根本无法得到保障。

（三） 土地征收程序不规范，缺乏民主

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中，法律法规的实施与实际工作不衔接，补偿一方与被补偿一方之间利益冲突很多，操作起来非常棘手，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

二、对农村集体土地征收的几点建议

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关键词:城中村;失地农民;法律保障

一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题

(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清

现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。

(二)对“公共利益”范围界定不明确

我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。

(三)法律规定的征地补偿偏低

《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。

(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定

我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。

二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考

(一)完善法律规范,健全法律体系

由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。

(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益

世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。

(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款

一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。

二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。

(四)以保障农民权益为核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。

参考文献:

1、刘传俊,金波.建设公寓楼群――太原市城中村改造的新思路[J].山西建筑,2007(5).

2、轩明飞.股权改制与精英“牟利”[J].中国农村观察,2006(1).

3、句正律师事务所.城中村改造实务研究[M].山西经济出版社,2008.

4、刘香玲.“城中村”集体经济改制的限制性因素及对策分析[J].山西高等学校社会科学学报,2009(5).

5、敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究,1999(9).

篇10

Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

关键词： 集体土地；征收；农民利益补偿

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律视域下的集体土地征收与补偿

1.1 土地征收制度土地征收指的是国家基于公共利益的需要，强制取得集体土地所有权的行为。与土地征用内涵界定不同，土地征收是强调所有权的收回，而征用往往是使用权。2004年的《宪法》修正案将土地征收与土地征用做了明确区分，将第l0条第3款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，由此可以看出我国现阶段实行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收权是行政主体的一种公权力，它建立在国家的基础之上，来源于《土地管理法》的授权。其次，征收的对象是集体土地所有权和使用权。再次，土地征收必须基于“公共利益”。我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定了国家征收土地的依据是“为了公共利益的需要”。最后，土地征收应以补偿为要件。《宪法》《土地管理法》和《农村土地承包法》中都规定了“土地征收应该给予补偿”，这是土地征收的法定要件。

1.2 关于征收补偿补偿与赔偿不同，补偿是使受损权益得到恢复和弥补的一种重要的法律手段，同时也是一项重要的法律制度。土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容，也是土地法律制度中的一项重要内容。在土地征收中，征收补偿问题是一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问题[1]。而补偿的原因主要是因为土地是农民最重要的生产和生活资料，也是农村集体经济组织最重要的资源，是他们基本生活资料的重要来源，也是他们从事农业生产经营活动的物质基础。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的物质基础。

2土地征收与农民利益补偿的现状分析

伴随近几年来的经济建设的快速发展和愈发加快的城镇化步伐，建设用地需求量大幅增加，征收农村土地的力度越来越大，由此引发了农村集体经济组织内部征地补偿费的分配，却仍然存在着分配方式各异、分配比例不合理、杂乱无章等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益，影响了农村社会稳定和农村经济的健康发展，同时也阻碍了征地工作的顺利进行。我国《宪法》中规定只有对公益用地，才能进行征收，但是却没有对公益性用地进行明确的界定，而在实际上不论是国家公益性建设项目还是经营性项目或者是房地产开发项目，―律动用国家征收权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。这种现象主要归因于我国现行法律对土地征收的“为了公共利益”界定不清以及关于土地征收权的规定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了执法过程中极大的可操作性，从而为利益分配不公埋下了隐患。

3优化集体土地征收和农民利益补偿关系

3.1 制度先行，建立健全补偿制度补偿标准的合理性需要在三个方面进行权衡考虑：第一，土地的市场价值；第二，农民因土地被征收而实际遭受的损失，农民从土地上可获得的收益、土地上的相关附属物等；第三，农民丧失土地后的生活保障。对于一定年龄界限（如50岁）以上的农民，应考虑其被征地后的生活保障。而在一定年龄界限以下的农民，则应考虑其就业培训费用及失业保障。

3.2 广惠于民，进一步扩大补偿范围这一点是比较明显的。在大力振兴农村经济的宏观背景下，不仅仅通过国家的政策倾斜、财政转移支付等政策，还要广泛的对被征地农民进行利益补偿。扩大补偿范围需要遵循这样几个原则：第一，被征收土地原用途的土地价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿；第二，被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，以保证被征地农民长远生计有保障；第三，地上附着物补偿费；第四，土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；第五，被征地农民一定时期的失业损失费用和转业转岗就业培训费用[3]。扩大的范围不仅仅是农民的数量，还有补偿的项目，补偿范围的扩大可以视为补偿标准的宽容性降低。

3.3 对接市场，引进价格机制，促进补偿“合理化”既然土地征收所形成的利益补偿是既得利益对既失利益的一种价值转移，那么可以说，解铃还须系铃人。市场带来的问题就需要市场去解决，这也是维护土地征收和利益补偿平衡的最有效的配置方式。导入市场机制，确立“合理补偿”的原则针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则，以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。[4]另外，在适当扩大补偿的范围的基础上，继续依照现实情况制定开发合理的补偿标准。为此，一方面土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。另一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础。综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用，另一方面应当确保村民会议的自治权。排除行政和司法的过多干预。

参考文献：

[1]王兴运.土地征收补偿制度研究[J].中国法学，2005，（6）.

[2]蓝威.论我国农村集体土地征收制度的立法缺陷及完善[J].2007，（20）.

篇11

根据《土地管理法》,征收土地是指国家为了公共利益的需要,运用国家强制力,按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权,并依法对被征收土地的原权利人(包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等)给予补偿的活动。

各级政府组织实施征收土地的主管部门是各级土地行政主管部门。

根据《城市房屋拆迁条例》(国务院令第305号),城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造,运用国家强制力,组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对原房屋权利人(包括房屋所有权人、使用权人、出租人、承租人、转租人等)给予补偿、安置的活动。

各级政府组织实施房屋拆迁的主管部门,中央政府为国务院的建设行政主管部门;在地方县级以上政府则为负责管理房屋拆迁的部门(通常为建设行政主管部门或者房产管理部门)。

组织实施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内征地公告。公告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

(二)办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书和产权证明等到公告指定的土地行政主管部门办理补偿登记。

(三)拟订征地补偿安置方案。土地行政主管部门会同有关单位拟订征地补偿安置方案并公告,听取被征地农民意见(根据《国土资源听证规定》,2004年5月1日以后,应当告知被征地农民有要求听证的权利,并根据被征地农民的申请举行听证会),采纳合理合法的意见对征地补偿安置方案进行修改。

(四)确定征地补偿安置方案。将征求意见后的征地补偿安置方案报市、县政府批准,并报省土地行政主管部门备案后,由市、县土地行政主管部门组织实施。

(五)实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费;被征地单位和个人按期交付土地。

组织实施房屋拆迁的主要程序:

(一)领取房屋拆迁许可证。拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。

(二)拆迁公告。房屋拆迁管理部门拆迁公告,将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,向社会公布。

(三)订立拆迁补偿安置协议,实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。

1、双方达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前,拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。

2、双方达成拆迁补偿安置协议的,被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院。诉讼期间,拆迁人可以申请人民法院先予执行。

从上述规定可知,国家建设征收土地与城市房屋拆迁是不同的法律概念。两者的主要区别:

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定;城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。国家建设征收土地的适用范围是农村集体所有的土地;城市房屋拆迁的适用范围是城市规划区内的国有土地。

三是行为所指向的标的不同。国家建设征收土地指向的标的是农村集体土地所有权;城市房屋拆迁指向的标的是房屋。

四是法律后果不同。国家建设征收土地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭;城市房屋拆迁导致的法律后果是被拆迁房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

很显然,征收土地与房屋拆迁是不同的行政管理行为,依法分别由负有相应职能的行政机关行使管理权。依照《城市房地产管理法》第六十二条的规定,某些地方由一个机关统一负责土地管理和房产管理(或者房屋拆迁管理)工作的,该机关可以依法分别行使该两项职权,遵循相应的法律程序对征收土地和房屋拆迁实施行政管理。依法行政体现在每个具体行政行为上首先应该是依法定程序行政。只有通过程序正义,才能达到结果正义,只有实现程序的公正,才能体现结果的公正。按照依法行政关于职权法定的原则和行政行为应当符合法定程序的要求,征收土地的行政管理职权和房屋拆迁的行政管理职权不能混淆;组织实施征收土地的法律程序和组织实施房屋拆迁的法律程序在具体操作中不能串用。

篇12

关键词 土地征收 补偿安置方式 农民权益

作者简介：杨关峰、王思F，吉林大学法学院。

随着经济的发展和城市化进程的不断推进，政府对建设用地的需求也日益增大，这使得其将视线转移到农民集体所有的土地上，进行土地征收。与此同时，由土地征收而引发的一系列社会矛盾也凸显出来，而矛盾则主要集中于土地征收补偿这一问题上。在浙江省，政府以租代征、动用警力强征的事件时有发生，政府与被征地农民之间的关系也变得紧张而微妙。在如此紧张而微妙的关系之下，农民在土地上的财产权益不仅得不到有力的保障，反而有时会因为反对政府强征而使人身权益也受到损害。针对这一尖锐的社会矛盾，笔者深入浙江省农村进行调研，以期探明这一矛盾背后所隐藏的社会问题。并从法学视角深入探究问题出现的深层原因，进而对浙江省现行土地征收补偿方式提出完善意见，从而使农民权益得到更为有力的保障。

一、浙江省现行土地征收补偿方式的法律现状

二零零四年，浙江省通过了《浙江省实施办法》，对土地征收补偿方式做出了相关规定。但该《办法》主要是参照一九八六年颁布的《中华人民共和国土地管理法》制定的，其中第二十三条就明确规定了土地征收补偿标准的计算仍采用《土地管理法》中规定的年产值倍数法；第二十五条还规定土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。不得不说，该《办法》只是延续了我国《土地管理法》中规定的货币补偿方式且补偿的标准较低，并不能使农民的合法权益得到充分而切实的保护。同时，该《办法》在土地征收补偿的实际运作中也被二零零四年国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》所取代。该《意见》规定，一些有条件的地区土地征收补偿可以采用区片综合价，即省级国土资源部门可以会同有关部门综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素制定各县市征地的区片价格，报省政府批准后即可公布执行。区片综合价突破了统一年产值标准的束缚，将土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平这些因素纳入到确定土地征收补偿价格的考量体系中来，其意旨在于使制定出来的土地征收补偿价格更为合理。

二、浙江省土地征收补偿过程中存在的实际问题

经过调研，笔者发现，现行土地征收补偿标准低、土地征收补偿方式单一是矛盾产生的内在原因，而政府征地手段的强硬则是矛盾爆发的导火索。再者，当这一矛盾出现甚至已经演化成恶性的社会事件时，农民往往找不到行之有效的救济途径来维护自己的合法权益，从而使被征地农民的权益受到不可弥补的损害。

就土地征收补偿方式来说，虽然上述《意见》当中规定了多种土地征收补偿方式，但实际实施的土地征收补偿方式却非常单一。笔者调查的五个地方当中有三个地方都仅实施了货币补偿方式和社保补偿方式，而另外两地虽然采用了用工单位安置补偿，但其适用的范围十分狭窄，解决的只是极其有限的一部分农民的生计问题。不难看出，货币补偿方式和社保补偿方式是最为常见的两种土地征收补偿方式，但这两种方式也存在一定的弊端。对于货币补偿方式来说，农民获取土地征收补偿款，短期内的生活需求问题得以解决，但是农民也失去了赖以维持生计的土地，又欠缺其他技术能力，在重新寻找可以维持其生计的新职业上存在困境。而对于社保补偿方式来说，其适用也需要满足一定的条件，即只有征地亩数达到一定的标准政府和村集体才能为村民缴纳一定数额的社会保障金，农民仍然需要缴纳剩余部分的保障金。而且，对于大部分年轻农民来讲，他们可能要在十年甚至二十年后才能领取到社会保障金，这并不能使处于重新择业时期的农民的生活获得稳定的物质保障。

就征地程序方面来说，正如上文所提到的，政府以租代征、动用警力强征事件时有发生，这就使得原本已经存在的矛盾爆发出来，从而演化为一桩桩恶性事件。不得不说，这些矛盾本应当在征地补偿程序的逐步推进中得以化解，这些恶性事件本应当在征地补偿程序的正常推进下被避免，但在实践中这一程序却极少能发挥出其应有的效用。这就使得政府与村民的关系在一次次类似的事件中变得紧张而微妙，村民的财产权益与人身权益也往往在类似事件中受到损害。 就征地维权方面来说，农民在自己的合法权益受到损害时，往往找不到及时有效的救济途径。这一方面归结于农民法律知识的缺乏，维权意识的淡薄。如浙江省有两市出台了《征地补偿标准争议协调办法》，明确规定了争议协调分为申请、受理、审理、协调四个环节。但是极少有农民知晓这一办法并依据其申请处理土地征收补偿争议。而另外一方面，仅有两个市出台《征地补偿标准争议协调办法》也反映出政府对于农民土地征收补偿争议这一问题尚未建立起一套完善的解决机制。

三、土地征收补偿过程中导致农民利益损失的根源

（一）政府对土地市场的垄断是主要根源

在土地实施私有制的国家和地区，土地市场是一种完全市场模式。土地作为一种商品与其他商品一样可以自由买卖，也遵循市场价格波动 。这些国家与地区，土地价格由市场进行决定，而不是由国家政府进行强制性决定。大多数农民在被征地时也就不会因为补偿标准过低，权益得不到保障而拒绝被征地。

而在我国，根据《物权法》规定，土地分为国有土地和集体所有土地，土地不允许私有，土地市场一直是由国家政府垄断的，私人在市场上不得将土地进行交易。任何个人或单位使用土地都只能从国有土地使用权市场上获取，而政府控制着该国有土地使用权市场的价格。政府在征收集体土地时给农民的补偿往往以公共利益的名义采用较低的土地征收补偿标准，而政府在将征收的土地使用权转让给其他企业或房地产开发商时却要求其缴纳较高的土地使用费，从而获取其中的利益差额。虽然在上述《意见》出台之后，政府征收土地开始实行区片综合价，一定程度上提高了土地征收补偿标准，但这种计算方式尚未完全体现土地物权等价交换的原则。这其一是因为区片综合价仍然是由地方政府统一制定的，难以体现中立性；其二是因为区片综合价的制定虽然综合考虑多方面因素，但其终极目的是解决同地同价的问题，并不是完全按照市场经济规律来定价。因而，农民在采用这一征地补偿标准时必然无法享受土地增值所带来的收益。

（二）补偿方式体系的立法不全面与政府避繁就简的态度是重要根源

正如上文所述，现存立法对货币补偿、社保补偿两种补偿方式有详细地规定，但是对于留地安置补偿、用工单位安置补偿等其他补偿方式很少有规定或者规定的不够具体，可操作性很差。《浙江省实施办法》、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》以及各级政府关于征地补偿标准和社保补偿的规定，详细记载了各地不同级别土地的区片综合价和社保安置方式。各地均将不同土地分类，规定了不同类别土地的征收补偿标准――区片综合价。在社保安置方面，各地均出台了《被征地农民基本生活保障制度实施办法》，该实施办法基本都规定了参保范围与对象、参保方式、参保程序、基本生活保障金的发放以及保障基金的管理。可以说，浙江省对于货币补偿方式和社保补偿方式进行了系统的规定并在实践当中大范围的推行，但是对于做为补偿方式体系中的其他补偿方式的规定确是苍白的，实践则更是几乎空白的。

而另一方面，许多政府在进行征地补偿时往往存在避繁就简的心态，其往往会直接选择对其而言最为简便易行的征收方式。因而货币补偿方式在实践中就被广泛推行，其简便易行之处就在于政府只要将补偿金一次性发放给农民，就不需要再为农民权益提供其他方式的保障。货币补偿方式的广泛推行，导致浙江省征地补偿方式的单一，农民几乎不能选择其他补偿方式，对其权益的切实保障很难达到理想状态。

（三）程序缺位是农民权益受损的现实根源

完善土地征收与补偿程序是保护农民合法权益并制约国家权力的有效手段，但严格说来，我国的土地征收与补偿程序并没有在立法层面确立起来。我国《土地管理法》第48条只规定了补偿安置方案确定后有关地方人民政府应当公告，但对公告的内容、时间等并未做详细的规定。而其他法律位阶较低、缺乏有效约束力的部门规章或者工作文件对此虽然做出了规定，但在实际施行的过程当中也显露出了弊端。如2001年由我国国土资源部出台的《征收土地公告办法》规定了“两公告一听证一补偿”的土地征收与补偿程序，其中“两公告”一是指征收土地的公告；另一个是指有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。由此可以看出，征地补偿、安置方案的公告必须经由被征收土地的所有权人，而我国《土地管理法》明确规定我国集体土地归村集体所有，即村集体经济组织、村委会才是集体土地的所有权人。因而，公告经由被征收土地所有权人的程序设置在实践当中往往演变为村集体经济组织、村委会代替农民同意土地征收补偿、安置方案，从而将农民排斥在土地征收补偿程序之外，农民对于这一程序的知情权、选择权与参与权都无从谈起。

（四）农民法律知识欠缺、法律意识淡薄是内在根源

浙江省大部分农民只接受过初中或高中教育，文化水平较低，尤其是欠缺法律知识，法律意识淡薄，在自身权益受到侵犯时，往往不能及时采取有效的方法维权。再者，农民法律知识的欠缺导致其在面对政府的征地压力时很难掌握自身行为的尺度，有时可能为了维护自身的财产权益而做出一些过激的行为，甚至于触犯法律。因此，农民法律知识的欠缺和法律意识的淡薄导致了农民维权的困难，甚至于将农民置于触犯法律的悲惨境地。

四、浙江省土地征收补偿方式体系的完善

（一）实体方面的完善

一是参照市场价格提高征收补偿标准。在对被征收土地进行补偿时，应当参照被征收土地的市场价格给予公正补偿。参照市场价格是遵循市场经济体制下等价交换的基本原则的体现，也可以实现政府对农民权益的保护最大化 。

另外，参照市场价格来确定土地征收补偿标准应当区分被征收土地的用途 。即如果被征收的土地用于修路等公益事业，则应以公益事业的征收补偿标准来进行补偿；而如果被征收的土地用于商业经营或工业生产，则应以非公益事业的征收补偿标准来确定补偿金额。再者，参照被征收土地当时的市场价格来确定征收补偿标准也是提高土地征收补偿标准的应有之义。土地的价格在土地使用权市场中会随时间的变化而波动，按照被征收土地当时市场的价格来确定补偿标准，更能体现市场因素对补偿标准的影响。以上两点，其目的都在于使农民最大限度的分享到土地使用权市场中土地增值所带来的利益。 二是完善立法、执法体系增加征收补偿方式。上述《办法》对土地征收补偿方式已经做出了总括式的规定，但不足之处在于缺乏具体详细的执行办法，且《办法》属于部门规范性文件，法律位阶较低。这就需要我们的立法机关完善立法，制定一部专门规制集体土地征收补偿极其补偿方式的法律，为执法部门开展土地征收补偿工作依据，以求最大限度的保护被征地农民的合法权益。当然，立法部门在制定法律法规时不仅要在总则部分概括式的列举各种补偿方式，还应该专门制定各种补偿方式的实施办法与操作细则，是这些创新性的土地征收补偿方式能够变得切实可行。

再者，政府部门在实际实施这些补偿方式时，应当建立监督机制监督政府部门的执法，避免一些不合法的行政行为。并及时在网站和公告栏中公告，确保农民可以及时查找到土地征收的相关信息，若发现错误，可以告知监督部门改正。

（二）程序方面的完善

一是保护农民对补偿方式的知情权。当前农民对于补偿方式的知情权很少得到保护，在征地时农民几乎不了解有哪些种补偿方式，在不知道的情况下其他权利当然也就得不到很好的保护。因此在完善补偿方式体系时需要保护农民对补偿方式的知情权。政府应该将征收补偿情况直接通知被征收人。政府若只通过公告的形式告知农民征收补偿情况，许多农民受自身素质的局限并不能详知土地征收补偿的具体内容。而如果政府或者村集体能够采取召开村民会议等方式详细说明土地征收补偿安置情况，被征收人就能详细了解土地征收补偿安置方案，并且还能就不明白的地方直接向政府进行询问，就不满的地方直接与政府进行沟通。双方之间的主观意愿也能彼此更好地了解，以便之后协商。

二是保护农民对补偿方式的选择权。农民对于适用何种补偿方式的选择权需要得到保护。农民在了解政府告知的补偿方式之后，应该自己决定适用何种补偿方式或者哪几种补偿方式。只有农民自己能真正知道哪种补偿方式能使自己的权益最大化，有些农民有其他技术能力，最适合的是用工单位安置补偿，而有些农民已经年老没有能力再去打工，最适合的是社保安置补偿。因此，多元化的补偿方式适用不同的人群，只有自己享有选择权才能使自身利益得到更好地保护。

三是保护农民对补偿方式的参与权。如上文所述，目前的土地征收过程，基本都是由政府直接作出征收决定，由村委会代替农民同意，而忽视了农民的参与权。因此，应当保障农民能够参与到整个土地征收和土地征收补偿的决策过程当中，农民对于是否同意进行土地征收、如何制定补偿标准的参与权需要得到保护。

（三）救济方面的完善

首先，增加救济方式。对于土地征收补偿争议，可以增加行政复议、行政调解两种方式。农民在不同意征地补偿方式或补偿标准时可以向上级机关申请行政复议或者由其他独立机关进行行政调解，复议机关发现下级机关行政行为违法时可以责令其在一定期限内重新做出行政行为。

其次，扩大救济的范围。目前行政裁决范围只包含了对补偿标准不满提起的申请，其他如征收安置方式的不满并没有列入裁决范围。因此，需要扩大行政争议裁决的受理的范围，设立专门的裁决机关，解决裁决受理难救济难的问题。

二是保障农民的司法救济权。我国《行政诉讼法》未就土地征收补偿标准和金额争议的司法救济途径做出明确的法律规定。在此情况下，司法实践中对农村土地征收补偿金等争议有的不受理，有的作为民事案件处理，有的作为行政案件处理，非常不统一，对农民的权益保护也就很难很好地实现。因此被征地农民的司法救济权需要完善。

篇13

0引言

“农村土地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。［1］116在我国，农村土地无论对于国家还是农民都具有明显不同的功能及效用。农村土地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。农村土地征收已成为用于满足国家各种建设用地的主要方式。然而，在我国的农村土地征收过程中，违法现象却非常普遍，如何运用法律手段规制农村土地征收中的利益关系问题，是我国面临的迫切任务。

1现行农村土地征收法律制度存在的问题

我国城市化进程不断加快，推动了农村经济的快速发展，提高了农民生活水平，也引发了诸多矛盾和问题。在现有的土地制度框架下，农村土地征收状况不容乐观，农村土地征收中出现的诸多矛盾和问题表明，现行农村土地征收过程与结果已被异化，农村土地征收正逐渐丧失其正当性基础．［2］238主要表现为:现行农村土地制度安排致使农民的土地权益受到损害，农村土地征收补偿法律制度有悖于失地农民权益的保障。

1．1现行农村土地征收制度致使农民土地权益受损

(1)农村土地集体所有制下农民土地所有权主体的缺位。我国宪法、民法通则、土地管理法以及农业法都对农村土地所有权的归属作了界定，并将农村集体土地的所有权划分为“村民集体所有”、“乡镇农民集体所有”及“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”的三级制。然而，“农民集体”并非法律“组织”，而是属于若干居住在一定区域形成的农民的集合，事实上是一个抽象的、不具有法律人格的集合群体。所以“农民集体”组织作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。对农民来说，农村土地所有权是不清晰的，农民集体所有事实上就成了一种所有权主体缺位的所有制。农村土地征收中农民土地所有权主体缺位，严重地剥夺了农民依法享有的土地权益。［3］210我国宪法规定了征收权国家所有和农村土地集体所有的基本原则。在农村土地征收中，实际上就排除了农村土地承包人———农民对国家征收农村土地拒绝的权利和对征地补偿进行讨价还价的权利。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》赋予承包人———农民享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转权利，但这些权利本身受制于国家征收权和农村土地集体所有权，实际上是一种被“压缩”的权利。实际上，农民不具有农村土地所有权主体应有的地位，而且国家对集体所有农村土地的征收，事实上是国家和集体土地所有者代表人之间的一种“交易”，从而使农民依法享有的土地权益受损。(2)土地二元制度下农民土地流转权主体的缺位。农村土地流转既是农村土地所有者享有的权利，同时也是农村土地资源得到优化配置的有效途径。一般来说，农民集体土地流转主要有土地用途流转、使用权流转以及所有权流转三种方式。土地用途流转是指农民集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地的利用方式;土地使用权流转是农民集体或者个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租转让、入股等方式让与他人使用的行为;所有权流转是指由于国家征收，农村土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式。以农村土地流转的方向为标准，由农民集体向外部流转和农民集体内部流转。以农村土地流转的法律效力为标准划分，有通过农村土地流转发生了农村土地所有权的改变和不发生农村土地所有权改变二种。我国目前实行土地二元体制，即农村土地归农民集体所有，城市土地归国家所有。城市土地的流转属于所有权不发生改变的使用权流转形态，而农村土地的流转则存在土地所有权改变的情形。所以在土地二元制体制下，发生土地所有权改变的土地流转情形只有一种，那就是通过国家对农民集体土地的征收，导致农民集体土地转化为国家所有的土地，但这种流转是不可逆向的。市场经济背景下，农村土地流转权的重要性和地位不断得到提升。在某种程度上说，判断权利人是否真正地拥有农村土地所有权的最重要标志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有权人能否真正自由地、无条件地行使农村土地的转让权利。我国对土地资源管理的两部法律《农村土地承包法》和《土地管理法》，进一步强化了土地二元体制。这套法律体系存在的一个最大问题就是不约束政府对土地农转非之后农民权利的侵犯，导致政府土地利益最大化和农民因此丧失土地权益的问题。(3)国家土地公权力下农民土地开发权主体的缺位。土地开发权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途的权利。土地开发权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权，土地开发权具有增值性和可转移性。农村土地开发权的内涵包括三个层次:一是在保持“农地农用”性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，从粮食生产转向较高收益的经济作物生产;二是变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地;三是变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为纯公益性建设用地和经营性建设用地。学界对我国农村土地开发权归属的争议较大，主要有三种观点:第一、农村土地开发权应当归属于国家，土地开发者必须向国家购买开发权才能开发农村土地。农村土地使用权可以在农村土地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。第二、农村土地开发权应该属于农村土地所有者或者农民，国家有权向农村土地所有者购买开发权。而农村土地使用权可以在国家购买开发权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。第三、农村土地发展权也应该属于农村土地所有者或农民，而农村土地使用权可以随农村土地开发权一起自由交易，农民享有完全的和排他性的收益权与处分权。

1．2农村土地征收补偿制度背离于失地农民权益保障

(1)我国法律对于“公共利益”规定的模糊导致农村土地征收权力的滥用。我国宪法以及土地管理法都没有对“公共利益”作出明确界定。《土地管理法》第48条规定:“任何单位和个人进行建设，使用土地的，必须依法申请国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条又规定，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地。”不难发现，以上规定是与宪法的基本原则冲突的。1998年《土地管理法》实施后就有学者提出该条款由于既不合理而且也不合法，主张对其进行修改。事实上，这些相互矛盾的规定把“公共利益”从公益事业、公共设施等狭义概念延伸到了所有经济建设领域，实际赋予了国家以“公共利益”为名征收任何土地来用于任何建设的权力。(2)农村土地征收补偿标准不合理。众所周知，农村土地征收制度的核心问题是农村土地征收补偿的标准。确定农村土地征收补偿标准，就是要确定一个相对合理的农村土地补偿价格。而我国现行农村土地征收补偿标准则主要体现在《土地管理法》的第47条:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。依照本条第2款的规定，支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种用确定性的产值倍数方式来给农民拥有的土地承包使用权定价，是不符和经济学原理和市场规律的。在农村土地征收过程中，法律规定了补偿上限和大概的范围，产值倍数是浮动的，因此征地补偿标准的确定，实际上带有很大的随意性。现实中“产值倍数法”实际上往往造成在征地的过程中政府侵占农民的利益。而且从我国目前各地农村土地征收过程中失地农民的实际生活来看，现行的补偿标准并没有合理地反映农村土地的区位差异和各地不同的经济发展水平，同时，也不能真正反映土地对于农民生存保障的价值。另外，农村土地征收后，失地农民的农业收入将会降低，很可能降低失地农民的生活水平，还有可能影响到失地农民教育文化方面的开支，而这些方面还没有得到补偿，实际上这是对失地农民发展权的一种漠视。(3)农村土地征收补偿程序不健全。农村土地征收必须按照严格的法律程序来执行。农村土地征收的合法性以及公正效果的获得，需要相关部门严格按照法律的程序履行其职能。而我国现行法律对农村土地征收的程序规定是:首先，在征地报批前，当地国土资源部门要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农民，进行拟征地预以公告。其次，对征收土地进行现状调查，调查结果要经被征地农村集体经济组织和农户共同确认，履行确认程序。再次，履行“农转用审批”和“土地征收审批”程序。同时，需要立项审批或环评审批的，还要履行立项或环评审批程序。第四，农转用、土地征收等征地手续被依法批准后，要及时向征地范围内的农村集体经济组织和农户征地公告，告知征地批准的结果。同时公告征地补偿标准、安置方案等，并告知被征地农民如对征地补偿标准和安置方案有异议的，有权要求听证和申请协调和裁决。第五，征地人要按照法定的期限支付土地补偿费、安置补助费等补偿费用。尽管我国法律对农村土地征收行政行为制定了一系列规范措施，但农村土地征收补偿程序还存在问题。第一、被征地农民缺乏表达自己意见的机会和渠道。农村土地征收是直接触及被征地农民切身利益的行为，而农村土地征收过程中的诸多审批程序没有做到广泛听取被征地农民的意见和诉求，这样就很难实现对被征地农民合法权益的保护。第二、征地标准的制定完全由地方政府决定。《土地管理法》第48条规定:“在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”由此，法律将农民的参与权放在了征地补偿安置方案确定后，这种由运动员来当裁判员的制度，在没有有效监督的情况下，不可能实现补偿标准的公正、合理。第三、补偿标准争议解决机制极不合理。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，我国农村土地征收实行的是一种强制性征收，即便被征地农民对补偿标准有异议，也不能向人民法院，也不能通过第三方协调解决，而只能提出申请由征地主管部门来解决，这样的制度设计有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒谬至极。第四、土地储备制度严重违反宪法和法律。目前，我国各地实行的土地储备制度使我国农村土地面积急剧缩小，甚至很多良田在没有任何项目的情况下被强行征用，变更为政府经营城市的储备建设用地。虽然我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定，征收土地必须以公共利益为目的，然而，各级政府的土地储备行为是在“没有任何用地目的”情况下强制进行的，这是国家公权力对私人合法权利的严重侵害，是一种强权剥夺公民合法财产权利的暴力行为。

2城市化背景下农村土地征收法律制度的完善

通过上述对我国农村土地征收中出现问题的制度性根源分析，笔者认为，应从以下三方面对城市化背景下农村土地征收法律制度进行完善。

2．1合理界定公共利益

我国实行的是土地公有制，即土地国有和集体所有。这种土地制度决定了我国的土地征收实际上是国家对集体土地的征收。众所周知，征收是国家行使公权力，强制他人的财产所有权转变为国家所有的行为，因此，土地征收就是国家运用征收权使集体所有土地转变为国家所有土地。集体土地是集体组织全体成员的共同财产，按理说，只有集体组织成员才能享有集体土地的占有、使用、收益和处分的权利，但这种权利不是绝对的，而是受到一定的法律限制;国家如果基于公共利益的考虑，就可对集体土地实施征收。所以，能否对土地进行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有为了公共利益的需要，政府才能实施征收行为。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和弹性特性，以及政府受利益驱动的影响，使得我国土地征收制度对公共利益的把握过于宽泛，甚至将所有土地需要都视为符合公共利益需要而准予征收，导致土地征收的适用远远超出了公共利益的范围。我国的土地征收制度背离了设立该制度的初衷和原则，导致土地征收制度被滥用，大量的农村土地被浪费，严重威胁到我国的粮食安全，必须予以矫正。但在我国现行立法中，有关公共利益的表述却十分简单且具有极大的不确定性。如我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”我国《物权法》规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。所以，我国应从实体上合理界定公共利益，以更好地保护公民权利和利益。

2．2完善土地征收法律制度体系

目前，我国土地征收法律制度已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑系统的土地征收法律制度体系［5］53。但就现行的相关立法来看，由于受其制定法律的背景的限制，以及对土地征收制度相关理论的认识不够，再加上对土地征收制度本身的探讨不深入，使得我国土地征收制度仍存在一些不足之处。首先，对于土地征收制度建立的理论基础，学界缺乏系统的梳理，未形成一套完整、系统的理论，使得土地征收制度的设计存在瑕疵。其次，对决定土地征收合法性的公共利益的认定上，缺乏公共利益的一般认定标准，也缺乏对公共利益的认定程序的规定，导致相关权利人的知情权和参与权被忽视，使得土地征收的合法性基础不能获得充分的保障。再次，在土地征收的补偿上，我国沿用计划经济时代的原用途补偿原则，导致土地征收补偿不能反应现代市场经济的要求，也在客观上损害了失地农民的利益。最后，在土地征收补偿的具体标准和范围上，我国土地征收制度的现有规定也无法适应现在的客观情况，往往因补偿标准过低、补偿范围太窄，导致失地农民无法获得合理的补偿。这些问题需要我们制定一套完善的土地征收法律制度。

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关键词：土地征收；补偿；对策

随着经济快速发展和工业化快速推进，土地征收带来诸多问题，尤其土地征收的补偿问题成为社会关注的热点和焦点。土地征收补偿不仅关系到被征地农民的切身利益，与我们社会公平及经济发展也是密不可分的，有效识别和解决我国土地征收补偿问题、维护被征地农民利益是我国构建和谐社会的必然要求。

1.土地征收补偿存在的问题

近年来，我国土地征用补偿安置工作有了显著改善，土地征用补偿标准得到了明显提高。但是，在工业化水平及经济持续发展的推动下，土地征用速度、规模及范围越来越大，土地补偿引发的问题和激化的矛盾仍是屡见不鲜。通过国内外相关研究综述发现，我国对土地征用补偿是按照土地原有用途进行补偿，部分地区率先引进了货币补偿安置与留地及不完全货币化补偿安置相结合的创新模式，但是，我国土地征收补偿仍存在一些问题。

（1）土地征收补偿安置工作缺乏法律保障

尽管我国土地征收补偿的主体是政府及土地主管部门，但是在实际的操作过程中，土地管理事务所、拆迁事务所等机构成为代行使土地征收补偿部分行政职权的承托方。问题就在于，相关法律法规中，没有对这些承托行使土地征收补偿部分行政职能的部门的职能和法律地位有相关明确的规定，这必然导致土地征收补偿工作的进行。

（2）土地征收补偿标准低、补偿方式单一

相关数据显示，居住消费的增幅稳居前几位，然而，土地征收补偿标准仍然是围绕政府的定价，标准低，这样导致房价与补偿标准之间形成了巨大的差价，最终没有使被征地农民得到利益，反而是脂肪问题更加突出。我国土地征收补偿一般都以现金为主，有些采用现金和劳动力安置相结合的防水剂，而没有考虑土地征收对被征地农民造成的长远影响，土地作为农民生活安全感的重要支撑，农民的文化程度和劳动技能整体不高，现金补偿只让农民一时拥有大量的现金，短期内生活水平大幅上升，但是当这些补偿款使用完后，农民的生活将得不到任何的保障，生活水平下降。

（3）土地征收补偿范围较窄

土地征收范围是政府对征收土地那些财产进行补偿的一个范围限定，发达地区和不发达地区在征收补偿范围上存在差异，但是都存在范围较窄的问题。土地征收对被征地农户造成的影响不单单是一个方面的，那么补偿范围不应当仅仅根据土地征收的标的物，更重要的是应当根据被征地人所受到的损失。应当综合考虑土地征收给被征地者带来的综合损失，并进行补偿。补偿的目的就是为了减少对被征地者造成的损失，如果仅仅做出狭窄的补偿进行敷衍，那么这种补偿矛盾是难以解决的。

（4）土地征收补偿方法及执行尺度不一致

为了有效解决我国土地征收问题，很多地区都采取了变通方法执行相关土地征收的问题，这样就导致各地对土地征收补偿的执行在方法上各有迥异，甚至同一地区在不同的时期和范围内的补偿方法也是各不相同。有些地区对于征用土地存在手续不全问题、新建的没有拆迁的旧屋都不给于补偿，但是也有根据具体的实际情况作出区别对待的。这样，补偿的方法和执行的尺度不一致，必然会给土地征收补偿安置工作的顺利开展造成影响。

（5）征收土地缺乏科学的价值评估方法

我国土地征收拆迁补偿计算的基础数据由政府制定，政府制定的这些基础参数，是根据一定年份的调查数据而来的，由于成本原因，往往很多年变动一次，与市场价格相比，具有很大的时滞性，无法适应市场的变化。仅仅评价土地的产值，很容易造成与土地真实的价值的差异。我国在实际评估，主观性较强，主要是根据各种条件进行估价，缺乏一个理论模型。所以土地评估不简简单单就是产值倍数法进行评估，要结合实实际情况，综合考虑各种因素后，确定一个评估方法。

2.土地征收补偿问题解决对策

通过对土地征收补偿存在问题的研究，提出解决这一问题的对策建议，对保障被征地者的切身利益、减少社会冲突、建设和谐社会具有十分重要的现实意义。

（1）建立土地征收弹性补偿标准

土地征收补偿标准不该是一成不变的，随着经济的发展，应当以市场价格为参考来确定补偿标准，以解决土地征收补偿标准低，被征地农民满意度低的问题。首先，可以在不违背国家相关法律法规的前提下，以市场为导向，将土地的市场价格作为参考，真正实事求是的面对补偿标准与市场价格的差异，并采取措施来弥补这一缺口。补偿的多少还是被征地农民最关注的问题，这一标准提高了，那么有利于征地工作的进行。其次，在确定土地补偿标准的时候，不仅是表面的“变通”，采取差异化的补偿标准，应当将区域发展状况、城市消费水平、城市居住消费等问题综合考虑进行“变通”。

（2）丰富土地征收补偿方式

尽管一些地区率先引进和尝试使用一些新的补偿方式，但是我国整体存在补偿方式单一的问题。通过对国外相关文献研究和国内先进地区经验启示，丰富土地征收补偿方式可以从以下几个方面进行：第一，留地安置。为被征地农民划定生产经营用地、农业用地、开发市场用地等，保障被征地农民的后续生活收入。第二，就业安置。增加转业培训，提高被征地农民服务技能；为被征地农民提供相关非农就业信息。第三，社会保障安置。健全社会保障，将被征地农民纳入社会保障体系，这可以有效解决其后顾之忧。

参考文献：

[1] 申建平. 对农村集体土地征收补偿范围的反思[J]. 比较法研究，2013（2）

[2] 张娟，贺海燕. 农村征地补偿制度的法律思考[J].经济研究导刊，2013（6）