行政机构的性质精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇行政机构的性质，期待它们能激发您的灵感。

篇1

近年来，我国多个城市(主要是直辖市和省会城市)为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革，主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等，同时，部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍，许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格，提高原有市辖区政府的行政级别，增加领导职数与行政待遇。例如，2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月，天津市滨海新区政府机构正式揭牌，升格为国家第二个副省级新区;同年6月，重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月，国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区，也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月，国务院同意设立兰州新区，升格为第五个副省级新区;同年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月，国务院同意重庆市调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此外，一些城市的开发区、高新区整建制地升格。

行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化，同时也作为“经济人”追求自身利益最大化，“在价值上以‘公共人’为导向，在事实上以‘经济人’方式生活”［3］，是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定，然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求，为解决官员的官职待遇问题，萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步，机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将原来的处级党政部门升格为局级，其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。

当前我国行政机构升格失范造成的消极后果

1．助长组织文化

组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推进行政法治建设

行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。

3．无助于巩固机构改革成果

改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政机构改革，其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革，我国进行了积极探索，取得了重要成效，例如在精简机构和人员问题上，虽然没有走出“精简———膨胀”的循环怪圈，但反复幅度明显小于改革幅度，“经过6次改革，国务院工作部门由100个减至目前的69个，精简约31%;人员编制由5．1万减到1．6万，精简约68%”［8］。然而，最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题，冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时，为了完善政府内部管理体制，按照政府管理层次，行政机构升格后其内设机构也升格，并设置新科室，增加新的办事人员，导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等，这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖，不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的，真正优化政府组织结构，才能巩固机构改革成果，才能使行政体制改革取得实质性突破［9］。因此，行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。

4．阻碍政府职能转变

行政机构是履行政府职能最重要的载体，优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题，此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性，转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此，优化行政机构设置，对推动政府职能转变具有重要作用。但是，行政机构升格失范致使行政机构设置不合理，造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果，使政府在应该管理领域的角色定位不准，对自身职能界定不清，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己该管且要管好的事却没有管好，微观管理过多，社会管理和公共服务职能薄弱，不能全面正确地履行职能，导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题，不利于推动政府职能有序良性地转变。

当前我国行政机构升格失范的成因分析

1．传统“官本位”行政文化的消极影响

传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构，迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念，对当代行政体制的建构和公共行政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化，“不管哪个时代，人们如何划分职业，所有划分都是不谋而合，那就是无一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐，是权力本位，“以不择手段地求官、保官为目的，以以官牟利、以官扬名为归宿”［12］，使“读书做官———做官发财———发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官，以自身利益为出发点，以权力为手段，只对自己或小团体负责，往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行政文化影响下，政府官员往往存在官职崇拜，一切为了做官，力争做大官，以彰显其社会地位和人生价值。然而，行政机构的领导职数是相对固化和有限的，在“官本位”思想的驱使下，自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法，从而导致行政机构升格失范。

2．职位利益的不当诱导

政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”，同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”，是对多种利益权衡的“比较利益人”［13］。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上，使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致［14］。根据《公务员法》的规定，政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务，应得到一定的工资和福利报酬，以满足合理的利益需求，提高行政效率。可是，许多行政机构由于各种原因却无法满足政府官员正常的利益需要，越来越多的行政机构为了解决官员待遇问题诉诸行政机构升格，行政机构升格成了行政组织解决政府官员待遇的途径之一。同时，受封建等级观念的影响，“官有九品，人有九等”，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据［15］。然而，行政机构的领导职数总是有限的，为了增加领导职数以解决行政待遇问题，在现阶段似乎只有诉诸行政机构升格。

3．政府职能转变不到位

行政组织是政府职能的载体，政府职能是行政机构设置和撤销的依据，政府职能转变构成影响行政组织设置的根本性因素。根据行政组织与政府职能关系原理，行政机构的增设和升格是政府职能转变未到位的直接反映，行政机构升格失范的基本原因在于政府职能转变不到位。可以说，当前我国行政机构升格失范现象是政府职能转变未到位和行政组织的一种病态发展。在市场经济条件下，随着公共事务的日益增多和日趋复杂化，我国政府职能依然宽泛，涉及经济社会生活的方方面面，未能实现根本性转变，政府“在市场经济中仍充当市场主体角色，经济调节和市场监管职能不完善，宏观调控体系不健全，公共服务、社会管理职能比较薄弱，职能交叉、政出多门”［16］。总之，由于政府职能界定不科学，政府职能转变不到位，在客观上为政府职能泛化提供了可能，导致无法科学地设置行政组织机构，无法优化行政组织结构，滋生行政机构升格的温床，并期望通过行政机构升格达到管理的目的，最终导致行政机构升格失范。

4．行政组织法律制度不健全

行政组织法律对于一个国家行政组织的设置和运行具有举足轻重的作用。然而，我国关于行政机构升格的法律制度却不健全，造成行政机构升格失范。(1)行政组织法律体系不健全。行政组织法律体系应包括行政组织法、行政编制法、公务员法三部分［17］。行政组织法方面，目前只有《国务院组织法》《地方组织法》，国务院各部委、直属机构、办公机构没有组织法规范;地方政府与地方权力机关混合立法，且省、市、县、镇没有单独的行政组织法。行政编制法方面，《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》属于国务院的行政规章，立法层次偏低，且属于原则性规定，不具有应有的法律约束力，至今我国尚无一部专门的行政编制法律，在行政机构升格中难以做到刚性规范。公务员法方面，《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利等一系列权利进行了具体规定，但是公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求［18］，致使寻求通过行政机构升格来满足其官职利益需求。(2)许多法律条文规定过于简单，难以操作。如《地方组织法》第64条第一项规定:地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。《国务院组织法》第11条规定:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干……每个机构设负责人二至五人。这些法律条文规定过于笼统，法律法规的适用性出现混乱，导致行政机构升格失范。(3)现行立法缺乏法律责任的规定。我国行政组织法律法规对于违反法律法规应当承担的法律后果和法律责任缺乏具体条款，导致行政机构升格有法不依、执法不严、违法不究，以致出现行政机构肆意升格的不法行政现象。

5．行政监督机制不完善

第一，尽管我国行政监督体制中监督主体、方式多元化，但各监督主体分散，缺乏有效整合，未形成监督合力，行政监督体系整体功能不强。第二，行政监督立法进程缓慢，法律制度供给不足，监督无法可依，导致对行政机构编制管理的监督检查缺乏法律依据，造成行政机构升格失范。第三，缺乏有效的监督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成为行政监督的屏障［19］，导致凭经验或者主观意志滥设机构，随意升格。第四，行政监督机构受同级政府和上级监督机构的双重领导，缺乏监督的独立性，难以独立行使监督权，影响监督的有效性。第五，行政监督责任追究机制不健全，通过监督检查发现的违法违规行为，仅仅从党纪政纪方面进行处理，监督缺乏刚性和实效。总之，行政机构编制管理的监督检查工作没有真正实现经常化、制度化和规范化，使行政机构肆意升格钻了监督机制不完善的漏洞。

防治我国行政机构升格失范的对策建议

1．摒弃官本位、权力本位思想，培育现代行政文化

观念是行动的先导，要规范行政机构升格必须转变政府的行政理念，使政府及其官员在行政观念上对行政机构升格有理性的认识，以减少行政机构升格的需要动机。随着我国行政管理体制改革的深化，以官本位、权力本位为主导模式的传统行政思想已不适应现代的客观需要，必须及时地予以摒弃，并努力培育现代行政文化。首先，促进全能行政文化向有限行政文化转变。改变全能政府理念，确立有限政府意识，我们务必认识到政府不是全能的，政府的能力、责任总是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化转变。树立以民为本的行政理念，明确行政是实现人民权利的手段，而不是束缚公民权利的工具，甚或实现官员自我利益的工具。再次，实现管制行政文化向服务行政文化转变。确立服务型行政理念，树立公共服务意识，全心全意为公众服务。最后，促使人治行政文化向法治行政文化转变。依靠法律来治理国家，以法律为依据，运用法律来规范行政组织及其人员行为。

2．健全行政组织领域的各项法律法规

为了规范行政机构升格，必须健全行政机构升格的法律法规，堵死行政机构升格失范的法律漏洞。第一，树立现行行政组织法律法规的权威。在现有的行政组织法律法规中，对行政机构升格起到规范性作用的法律法规应该加以强化，树立其足够的权威，为行政机构升格提供法制保障。第二，修改并完善相应的行政组织法律法规。《国务院组织法》应重申国务院的性质，规定国务院的组成、职能、权力、责任，完善国务院的领导体制和工作方式［20］，并具体制定国务院各部委、直属机构、办事机构的组织法;现行《地方组织法》应将地方政府组织法与地方权力机关组织法分立，规定各级地方政府的性质、组成部门、职能、权限等，并单独制定省、市、县、乡、镇的行政组织法;《公务员法》要完善有关公务员奖励、晋升、工资、福利等方面的具体规定，在“其他待遇”范畴内对公务员激励制度进行变革和完善。第三，加快行政编制立法。尽快制定和完善行政编制法，将行政编制纳入法治轨道，设定严密的监督机制，增强编制管理的规范性，提高对行政机构升格的约束效力。第四，加大行政执法力度。要切实执行并遵循相应的法律法规，对执法情况进行监督检查，细化惩处措施，使法律法规落到实处，发挥法律对行政机构升格的规范作用。

3．准确定位并切实转变政府职能

只有正确界定并转变政府职能，才能有效防止政府职能出现越位、缺位、错位的现象，才能封堵行政机构肆意升格之路。首先，准确定位政府职能。政府应当起催化作用，掌舵而不是划桨。在政企、政事、政社分开的前提下，不该由政府管的、市场能调节好的、社会能解决了的，政府就不能干预，充分还权于市场、企业、社会;政府该管的事要真正管好、管到位，将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，建立起适应市场经济的政府职能体系。其次，切实转变政府职能。目前，通过加快政治体制改革、深化经济体制改革、大力发展社会组织等促使政府职能转变。在经济领域，营造让人们创造财富的平等环境，而不是直接提供财富甚至与民争利;在社会领域，对弱势群体和落后地区进行政策倾斜，加以扶持;在公共服务领域，普遍性地满足人民日益增长的需求，完善基本公共服务等［21］。政府职能转变真正到位，行政机构增设和升格就会失去重要依据。

4．完善行政监督体系

行政监督是保证公共行政权力正当行使的重要组成部分，也是防止行政机构升格失范的基本手段。为了规范行政机构升格，就要依靠完善的监督机制来加以保障。第一，不断加强行政机关内部的一般监督和专门监督，健全内部监督体制，从内部监督行政机构升格。第二，通过完善权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会监督等，不断完善外部监督体制。第三，建立行政监督协调体制，加强总体协调，使各监督主体相互配合，形成监督合力，发挥对行政机构升格监督的整体功能。第四，建立行政监督的垂直领导体制，使监督机关从行政机关中独立出来，只接受上级监督机关的领导和监督，在经济上不依赖同级行政机关，从而保证监督的相对独立性。第五，加快行政监督立法，制定专门的行政监督法律法规，如《行政监督法》，将行政监督纳入法制化轨道，使对行政机构升格的监督有法可依。第六，加强行政监督队伍建设，提高行政监督人员的综合素质，以增强对行政机构升格监督的效果。

篇2

一、我县政府机构改革成效和现状

我县自2006年机构改革以来，按照有利于加强党的领导和促进政府职能转变，有利于精简机关工作人员，提高工作效率的原则进行改革，以达到形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运行机制；

逐步建立适应社会主义市场经济体制的廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制的目的。通过改革，进一步转变了政府职能，改善了政府管理方式和手段，合理设置了机构，理顺了部门之间的职责关系，大幅精简了人员编制，优化了干部队伍结构，改进了机关作风，有力地推动了经济社会的发展，积极推进了政府由管制型向服务型，由经济建设型向公共治理型政府的转变。

二、我县行政管理体制和政府机构存在的问题及原因

以往机构改革取得的成效是肯定的，但同时我们也看到，随着经济的发展和社会的进步，政府行政管理体制在运行中仍存在着与经济社会发展变化不相适应的地方，主要体现在：

1、政府职能转变还不到位

目前，政府仍包揽太多的管理事务，包括一些不该管、管不好的事，而有些该由政府管的事有时却管不到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分开。事业单位本是政府兴办的为社会提供公益的组织。然而，现有的事业单位除学校、医院等单位外，其余的大多数带有浓厚的行政色彩。由于行政机构限额问题，有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理，或将部分行政职能由事业单位承担，变成主管部门职能的延伸，使行政部门和事业单位在机构编制管理上是分开了，但实际上工作职能却没有完全分开。二是政社没有彻底分开。由于社会中介组织发育不完善，没有完全投入到市场经济运行中，许多本来应该用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，仍依靠行政手段来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中到政府身上，造成政府职能越位。

2、责权利不对等，事权不明确

政府还存在着权责脱节、职能交叉的现象。一是上下级之间责权利不对等。按照我国现行行政体制，党委和政府要对管辖的区域负全责，包括发展经济和社会管理等。但近年来由县管理权限逐步往上收，一些部门如国土、工商、国税、地税、质量技术监督分局等都垂直市级管理，而工作却按“属地管理”的原则将责任归口到县一级，有责无权。这种责任与权利的不对等，既不利于职能的发挥，又削弱了县级政府的社会管理能力。二是部门之间职能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、卫生、环保等部门，各部门的职责交叉、责任不明确，管理责任追究机制难以形成，出现了互相推诿、以收代管、以罚代管、只审批不管理等现象。

3、机构和人员编制设置不够合理

（1）、机构方面

①机构职能弱化或转移。由于经济社会快速发展，一些机构的职能发生了变化：有的机构职能弱化了，有的因为被其监督、管理的对象由于某种原因消失了，使得该机构一部分监督、管理职能自然失效。如：由于农业税退出了历史舞台，原来财政局管理的与农业税有关的机构农税股、农税稽查大队职能不同程度地弱化了；

有的机构职能转移了，如发改委内设的项目计划管理办、项目管理稽查办，实际工作中其职能基本上由发改委管理的正科级事业单位县项目办履行了；

有的机构职能完全消亡了或以企业的形式存在，如农业局原下属事业单位种子公司，其职能完全社会化了。

    ②机构设置过细。总的来说现有机构都是按照精简、统一、效能的原则设置的。依然存在一些机构职能重叠现象，这些机构人员编制数虽然不多，但一定程度上造成了社会资源的浪费，加大了部门之间的协调难度，同时也让前来办事的外行人员搞不清头绪，不了解这些单位的具体业务范围。如：植保植检这项工作，在三个农口部门都有机构，即：农业局所属的植保植检站、林业局下属的植物检疫站、果业局内设的果树植保站。

（2）、编制方面

③混岗现象较为普遍。由于党政机关事务繁杂、科级领导干部改任非领导干部后占编又许多不上班的现实，工作人员出现青黄不接、无人可用、力不从心的后果。为开展工作，有的机关从下属事业单位或其他单位借用人员，造成混岗现象。借用人员长期解决不了身份和编制，既影响了被借单位正常工作，又导致政事不分，工作积极性和效率也不高。

④领导职数配备不科学。由于受编制的限制，党政机关事业单位工作人数本身不多，领导职数却相对显得较多。如：广电局机关核定编制10名，领导职数6名：局长1名、副局长3名、纪检组长1名、工会主席1名，内设办公室、宣传股（总编室）、技术股、社会管理股5个职能股室，哪怕每个股室只配1名工作人员，也会超编，况且还配备了非领导职务的主任科员和副主任科员。

⑤核定编制依据不明确。聘用临时工现象较多，大多数机关都在编制外聘用了临时人员，主要为打字员、司机、门卫等勤杂人员。一方面固然是某些机关违反了机构编制纪律，另一方面也反映出编制配备的科学合理性的欠缺。在调查中许多党政机关单位都抱怨所配备的编制太少，不知道是按什么依据、标准核定单位的编制的。

4、行政审批程序过于繁琐

行政审批制度改革已经进行了数年,但是, 行政审批程序过于繁琐问题并没有从根本上得到解决。如新办一个工业企业从办理工商登记、税务登记、到办妥用地、基建报建手续，一般须经工商、税务、计划、环保、消防、城管、规划、国土、建设局等十几个部门的审批，要较长时间才能完成，审批部门多、时间长，无形中增加企业的投资成本，造成很大的成本资源浪费。行政审批程序过于繁琐，必然会对行政效能、投资环境造成负面影响。

三、对新一轮深化行政管理体制和机构改革的意见和建议

行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要按照十七大提出的建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，努力构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

1、加快推进政府职能的转变，建设服务型政府

政府职能的转变就是政府要在全面履行职能的同时，突出社会管理和公共服务两个重点，加快推进由管制型、经济建设型政府向服务型和公共治理型政府转变。只有把不该由政府管理的事项转移出去，才能把该由政府管理的事项切实管好。一是要加快推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对不同功能和特点的事业单位进行分类指导、逐步推进改革。将主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；

主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管；

已经具备市场化条件的营利性事业单位改为企业，彻底解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题。二是要抓紧培育和健全中介组织。凡是市场能自我调节、自我解决的事情要坚决放开，由市场依其应有的规则去办理。要制定积极政策和相应的法规规章，下大力气加快培育、健全和规范中介组织，使其尽快成为在市场经济活动中独立行使法律规定的权利和义务的主体，以承接政府职能转变过程中剥离出的需要社会组织承担的相关职能，成为政府公共服务的辅助器，使政府摆脱处理具体繁杂事务的局面。

2、进一步理顺职权关系，完善行政运行机制

要通过新一轮的行政管理供给制改革，进一步理顺上下级政府之间、政府部门之间的职能交叉、权责不对等关系。一是要坚持权责利一致原则，理顺县乡政府的责权关系。现代市场经济的发展要求尽可能地将权力予以下放，不宜过多地集中在上级。上级政府应根据社会公共事务的性质，将决定权配置在相应层级的地方政府，能下放的应尽量下放；

管理权应依职能范围确定，凡下级政府能够管理的需尽力交给下级，相应的审批权予以下放或取消。只有这样，各项事务的管理方能井然有序，上下级政府之间方能构成有机的整体，行政责任方能明确，行政效率方能得到提高。二是调整省和市垂直管理机构。除了涉及国家安全以及全局利益、确实需要集中管理的职能设立垂直部门以外，其他部门均应列入县政府工作部门，这样有利于加强地方政府的调控力和监管力，更有利于地方党委、人大及社会监督。三是进一步调整理顺政府各部门间的职责关系，规范各部门的工作制度和行政行为。

3、合理设置机构编制，优化干部队伍

一是合理设置政府机构和人员编制。按照党的十七大“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求，自上而下地整合分散的职能相近的行政机构，减少交叉和重复设置，将外部协调转为内部协调，从而降低行政成本和提高行政效率。同时要按照市场经济对政府职能的需求变化，及时调整政府职能配置、人员编制及部门设置。有的部门需要进一步加强，比如关系百姓生命安全的食品药品监督管理、卫生防疫、公共应急等机构职能任务越来越重，应该强化这些部门。而有的部门则需要逐步弱化，比如对于经济管理部门，随着市场经济的不断完善应及时归并或裁减。上下部门的设置要基本相同，便于工作对口衔接。同时，人员编制也应随着社会事业的发展作必要的调整。应因地制宜，不能“一刀切”。二是要把机构改革和深化干部人事制度改革、完善公务员管理结合起来，强化竞争机制，优化队伍结构，提高整体素质。积极探索事业单位用人制度、分配制度的新路子。

4、深入改革行政审批制度，提高行政效能

要以法律法规为依据，在原来取消、剔除部分审批事项的基础上，再次自上而下，与“三定”紧密结合，同步清理精简行政审批事项，合理减少审批环节。能精简的，一定要精简；

能下放的，要坚决下放；

可改为备案的，一定要改为备案管理；

篇3

关键词：采购法律制度竞争市场

政府采购是政府影响国民经济的一种强有力的宏观调控手段。建立规范的政府采购制度是规范政府采购行为，保障我国经济健康发展的需要。我国在建立市场经济体制的过程中，要从自身实际出发，借鉴国外经验，并根据国际惯例，建立适合我国国情的政府采购制度。

一、政府采购法律制度亟待建立

政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段，它是指各级政府及其所属部门和机构，为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的手段、方法和程序，从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期。人们对政府采购的认识不够全面、深入，使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购，缺乏完善、统一的法律制度规范。

在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中。对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。在其它方面，也存在同样的差异，因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度，可以克服上述弊端，统一规范政府采购行为。

由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度。各级政府的财政支出各自为政，环节多，单价高，采购方式不规范、不透明，导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定，但由于其效力低，内容差异大，也难以发挥其应有的效果。

二、政府采购法律制度的基本原则

“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则，因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同。在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此。要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开，以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。

效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面，经济效率要求政府在采购过程中，能大幅度的节约开支，强化预算约束。有效提高资金使用效率，实现市场机制与财政政策的最佳结合。

三、政府采购法律制度的功效

政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者。而且政府采购遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制。所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，而且能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务。以使自己能够赢得政府这一最大的消费者。所以，供应商竞争能力的提高叉能够带动整个国内市场经济的繁荣昌盛。

四、政府采购法律制度的作用

1.提高供应商的竞争能力

政府采购的方式很多，有公开招标、两阶段招标、寻价采购、单一来源采购等多种方式，其中公开招标是运用最多的一种方式。但不论是采取哪种方式，在政府采购的过程中都要遵循竞争性的原则。通过公开招标采购，政府可以邀请到很多的供应商、承包商或劳务供应者来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，从而使政府能够获得比较价格利益和更优质的产品或服务。因此。各供应商必须不断地提高自己的竞争能力，从而在众多的供应商中崭露头角，被政府“相中”。

2.给整个市场经济注入活力

政府采购必须遵循公平、公开、公正的原则，这三条原则可以维护供应商的利益，极大地调动供应商的参与热情，为社会主义市场经济注入新的活力，并带动整个市场经济的繁荣。

首先，政府采购遵循公平原则。具体来说，这包括三个方面：一是竞争主体准人的公平性，即允许所有有兴趣的供应商均可参加投标；二是竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；三是供应商获取信息的公平性，即所有参与投标的供应商都应平等地从政府那里获得完全信息。

其次，政府采购遵循公开原则。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大，对经济的影响也大，所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则。公开的采购程序一方面具有可预测性，使投标供应商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险。从而提出最有利的竞争价格：另一方面可以最大限度地避免“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。

再次，政府采购遵循公正原则。其核心是“标准的统一”。该原则要求采购部门给予所有的供应商相同的待遇。而不应该存在歧视性。它是提高供应商广泛参与政府采购活动的有效保证。

3.有助于我国产品打入国际市场

这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并促进其竞争能力的提高，这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步人国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看，我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争，使供应商能够在国际市场上得到更多锤炼的机会，提高国际竞争实力。

从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡，政府采购市场的开放也是必然趋势。虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场。我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。

4.有效防治腐败

首先，政府采购制度，能克服以往分散购买的弊端。可有效地防范公共采购领域的腐败。政府采购，不仅是一种简单的消费行为。而且是一种制度。在这种制度下，各种支出纳入统一账户，受到财政部门全方位监督。它的主要实现形式是招标。这一方式以公平、公正、公开为基础，通过招标广告，公开采购信息，使有能力的企业，都有机会参与竞争。

其次，统一的政府采购，特别是公共招标方式，可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。

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[论文摘要]现代行政法所研究和急需解决的主要问题之一，就是如何充分发挥行政救济程序的价值，在保持程序公正的同时，在实现公民权利最大化。法院和政府居中，运用和解、协商来解决争议。

一、引言

近来，社会上大量地涌现出因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议案件。实践中，越来越多地采用法院和政府居中形式，运用和解协商方式来解决争议。运用协调的方式处理双方的纠纷，能快速而妥善化解行政争议，协调行政权力与公民权利关系，维护社会和谐稳定。目前，最高人民法院正在抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，积极探索行政案件诉讼协调新机制。

二、行政中的ADR机制

众所周知，许多西方国家进行的司法改革所具有的一个共同特征是对ADR机制受到了普遍关注，并在不同程度上将之纳入民事司法改革的总体架构。本文从行政法的角度进行探讨。

ADR （Alternative Dispute Resolution）意指替代性纠纷解决方法，它是一切对应于用司法解决纠纷的方法的总称。就其程序的结构运转而言，ADR在形式上可能多种多样，但其程序的共同之处在于‘替代性’这一特征，每一种ADR程序都是对法院裁判程序的一种替代。ADR概念源于美国。上世纪九十年代，美国国会通过了《行政争议解决法》，和《协商立法法》，据此，ADR技术包括了和解（settlement）、调解（mediation）、谈判协商（negotiation）、仲裁（arbitration）以及小型审判（minitrial），在美国行政法中适用的最多的领域是能源管制和环境保护等。

三、中国的行政法制立法现状及其成因分析

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”确切地说，中国是没有行政诉讼调解制度的。在行政诉讼和行政复议程序中，对被告或者被申请人具体行政行为的合法性和适当性进行审查（诉讼中主要针对合法性），然后做出维持、撤销或者变更被诉具体行政行为的决定。

《行政诉讼法》第51条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”即使当事人要求撤回起诉或者申请，审查机关也要对撤回的理由进行审查，并不是当然地准许撤回。如果审查机关认为撤回的理由不当，可能会不予准许，而继续对原具体行政行为进行审查。

我国法律之所以在行政诉讼中不适用调解，其理由主要有三：

第一，行政诉讼双方当事人的权利义务，是由法律规定的，不能转让、放弃和处分；第二，公权不可处分，国家行政机关及其工作人员进行行政管理活动，作出具体的行政行为，是国家意志的行为，是国家履行职责，因此，行政权属于国家公权，行政机关不得自行处分，法院不得居间调解；第三，在行政法律关系中，行政主体与相对人处于不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议。

四、构建我国行政ADR机制思考

（一）驳斥“行政诉讼中不适用调解”的观点

权利是充当衡量利益合理性的基本工具。行政诉讼与民事诉讼之以当事人权利为导向所不同，ADR主要以当事人的利益作为纠纷解决的焦点，因为利益，而非权利，才是当事人最终之利害所在。因此ADR虽然具有权利导向的特征，但它的基本价值取向是直接切入纠纷的核心要素利益冲突。

行政权是法律设定的，它最终来源于人民，因而只是一种执行性权力。然而在这里，行政主体对行政职权进行“自治”仅仅是一定范围内行政的自由裁量权。现在放弃它的部分而来保障它的人民以自由选择协商、调解的争端解决方式的权利丝毫没有不合理之处。作为一种公权力，行政职权的处分性又是有限的。因此，正确的做法是承认行政职权的可处分性，但同时为其设定必要的界限和确立行使的原则。

最后，固然行政权相对于个体权利而言处于强势地位，但是行政机关的强势地位并不必然构成获得合意的障碍，真正构成合意障碍的是行政机关滥用其强势地位，而这是为法律原则所禁止的，只要存在着相应的法律原则和规则，纠纷的解决过程就不会变成“弱肉强食”的游戏。

（二）构建ADR机制的可行性分析

随着中国社会经济的进一步发展及法治建设的进一步深化，纠纷数量的激增与解决纠纷的公力资源相对匮乏之间的矛盾正进一步激化，因而ADR替代性纠纷解决方法制度对未来中国的法制建设是很有借鉴之必要的，也是可行的。

第一，从历史传统上，我国儒家“和为贵”思想的影响，强调以调解的方式处理纠纷，以保持当事人之间的和气。自古就有乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解的法文化传统。中国文化的基本精神之一是贵“和”持 “中”。中国传统文化中的这种以“仁”为本、“立德”为先、“人际和谐”、“情理和谐”的和谐精神具有世界意义和现实意义。

第二，纵观中国整个法制体系，我们还是比较重视调解的方式来化解矛盾的。在民事司法领域，有民事诉讼法，最高人民法院的适用民事诉讼法的适用意见和2004年最高人民法院的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。除了法律和司法解释外还有了相关的配套设施：我国针对不同的调解的主体，分为人民调解、行政调解、法院调解，相应的有人民调解组组、行政机关和法院来负责。

第三，从民众的法律意识来讲，我国对行政过程中ADR机制的适用所采取的这种消极和否定态度，在很大程度上是经历过“无法无天”的历史状态之后，特别强调严格“依法办事”的极端。如今，这样的极端的思想有所改变，在行政法修改活动过程中，理论界和司法界对构建行政诉讼的协调机制进行过不断的探讨：1990年施行的《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”；《行政复议条例》规定：“行政复议不适用调解”在1999年被废止；1999年施行《行政复议法》，对此却未做规定。

（三）构建行政ADR机制的方略

灵活高效的ADR机制能够考虑到行政执法中资源的有限性及行政效率性。在依法行政原则的指引下，行政ADR机制不仅是可行的而且是可以正当化的。

第一，在行政诉讼中或者在行政复议中，法院和上级行政机关对涉案行政机关的监督的职能不能放弃，对于当事人之间协调后的达成一致的内容必须是合乎法律规定的。

第二，行政行为的合法性与否不纳入行政协调机制的范围内，是在具体行政行为的定性确定后，对其合理性进行的协调。

第三，ADR机制的产生是程序公正与程序效益相互矛盾的产物。诉讼作为公力救济，是以程序公正为终极目的的。在保障公正的前提下，ADR机制所能带来的效益优势才有存在的意义和必要。

第四，结案方式。在建立行政ADR协商机制要有一种当事人都能接受的方式：当双方当事人达成协商一致后，申请撤诉的，裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查；当事人达成一致协商意见，但又没有申请撤诉的，审查机关可以根据协商协议，直接决定终结审查程序，没有新的事实和理由，不能够在此起诉。

参考文献

[1]王慧，《ADR制度的发展及其对中国的借鉴意义》2004年2月

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【关键词】淄博市行政机关；绩效考核；绩效考核指标

随着全球化、信息化时代的到来，中西方国家的行政机关作为治国理政的国家机器，面临前所未有的机遇和挑战，人们开始关注公共部门的绩效。做好行政机关的绩效考核，充分发挥绩效考核的作用，考核指标的选择都非常重要。

一、绩效考核指标的含义

1.组织绩效的定义。组织绩效是一个综合绩效的概念，团队绩效和个人绩效只有最终转化为组织绩效才能实现其意义，组织绩效是指组织在某一时期内组织任务完成的数量、质量、效率及赢利情况。在当今市场竞争中，企业组织中的一切活动的最终目的在于提高组织绩效，因为组织绩效提高了对于企业而言就意味着创造出了更多的利润。组织绩效的高低直接表现出一个企业运行的是否成功，组织绩效也成为企业各个利益相关方衡量企业品质的重要标准。

2.绩效考核指标。指标有广义和狭义的理解。从理论上进行描述，指标是一种反映事物性质的量化确定手段，国外的有关文献对于指标的解释通常都是把它看成一种量化的、统计的确定方法。例如，雷蒙・鲍尔在《指标》一书中提出：指标是一种量的数据，它是一套统计数据系统，用它来描述社会状况的指数，制定社会规划和进行社会分析，对现状和未来作出估价。这些都是狭义的指标定义。实际上，运用指标作为管理手段，在不同的领域，特别是对行政机关的绩效进行考核时，并不总是能够量化的，而且有相当部门的管理内容，在运用指标的管理手段进行反映时是不应简单的用量化的方法的。即广义的指标，既可能是一种量化的手段，表现为一种可数值化的东西，也可能是通过一定的定性方法来确定，反映事物的一种价值。

二、行政机关绩效考核指标研究文献综述

在国内外研究中，对于行政机关的绩效考核指标研究达成了一定的共识。

1.行政机关绩效考核指标研究达成的共识

从国内看，20世纪80年代以来，深受西方先进管理理念影响，为了进一步深化行政机关改革，提高行政效率，我国开始尝试建立行政机关绩效考核体系。2004年7月，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题小组在借鉴国内外先进经验的基础上，立足于我国实际情况，深入调查建立了一套我国地方行政机关绩效考核的指标体系，特别适合于市县级行政机关。该指标体系分为三个维度，即一级指标，影响指标、职能指标、潜力指标，n个二级指标，33个三级指标。该指标体系考核维度明确，考核内容全面。影响指标，从经济、社会、人口与环境三个最重要指标上宏观把握；职能指标立足于行政机关的职能，以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和国有资产管理五个内容来考核行政机关在其职能范围的绩效水平；潜力指标反映行政机关自身信息，如人力资源状况、廉洁状况、行政效率，从而衡量行政机关对经济及社会发展表现出的潜在动力。该指标体系中定量指标与定性指标相结合，经济性指标与非经济性指标相结合，考核指标具有客观性与操作性。

从国外来看，随着公共管理理论的发展，越来越多的行政机关开始借鉴企业管理经验，特别是在行政机关绩效考核领域，美国俄勒冈州政府就将标杆管理方法成功运用于州政府绩效考核领域。20世纪80年代美国俄勒冈州政府直接领导的俄勒冈进步委员会全面负责州政府绩效评估工作。该委员会运用标杆管理思想制定了俄勒冈州政府绩效考核指标体系―俄勒冈州阳光计划，该文件包含92个具体指标体系。他们包括经济、教育、科技、文化、环境和安全等社会公益和政府应当承担的社会责任等方面的绩效考核，这对引导和激励社会的全面发展发挥了重要的作用[1]。

英国地方自治绩效委员会以公民精神和强制竞争投标制度为背景，构建了17个领域280多个指标的地方自治绩效考核体系，其中包含：“居民应对、住宅供给、对无家可归者的住宅供给、垃圾收集、垃圾处理、计划和土地调查、房屋津贴及救济金、地方税征收、闲暇和娱乐、地方环境、教育服务的提供、社会福利服务的提供、图书馆服务的提供、警察服务的提供、消防服务的提供、道路、步道、街灯、一般年度支出总额和一般年度收入总额的17个领域280多个指标在内的地方自治绩效考核体系。”

瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）的《国际竞争力年度报告》中认为，政府效率排名与国际竞争力排名呈正相关，政府效率水平的高低会影响国家竞争力。国际性组织对政府管理能力的考核着眼于整个国家，所选的指标包括公共财政、财政政策、组织机构、企业法规和教育五个领域。公共财政领域选择了政府预算、国内负债等量化指标；财政政策领域选择了税收、个人税收、社会保障缴款率、资本财产税等指标；组织机构领域选择了中央银行、政府效率、公共安全等指标；企业法规则选择了开发度、竞争性法规、资本市场法规等指标；教育领域选取了公共教育支出、在校生人数、高等教育受教育人数、文盲率等指标。这些指标从整个国家的角度出发，利用量化指标来考核政府履行社会职能的数量和质量。

2.行政机关绩效考核指标进一步研究的问题

从国内和国外看，过去的二十多年不断发展，行政机关绩效考核指标的发展取得了一定的成果，但是也存在一些问题，需要进一步的研究。从国内的研究来看，中国行政机关的绩效考核要进一步发展，需要克服多方面的问题。

（1）绩效考核的理论研究与实践脱节，照搬西方绩效考核的模式。目前中国的行政机关绩效考核模式基本上都是应用西方现行的模式。虽然取得了一些成效，但是也带来了不少没有解决的问题。如，现今很多行政机关开展了“人民评政府”活动，声势很大，收效甚微[2]。概括来说，我国同西方国家在施政环境上有一定的差异：

第一，在政治上，与绩效考核相关的政治制度和体制在西方已经非常健全和完善，相比而言，我国行政机关人力资源管理还处在探索阶段，行政机关对于绩效考核相关的制度和体制建设重视程度不够。

第二，在经济上，西方国家的市场机制很健全，市场竞争机制发展的也很完善，并充分的引用到了行政机关的绩效考核当中，这极大的提高了行政机关的效率和效能。而在我国，改革开放以来，市场经济虽然得到了较大的发展，但是市场机制和竞争机制并不健全。因此，我国行政机关在绩效考核中缺乏竞争意识，从而影响了绩效考核实施的效果。

第三，文化上，我国历来“人治”的色彩比较浓厚。在“人治”浓厚的环境下，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的绩效管理，而使现代绩效管理理念难以深入人心。

（2）行政机关绩效考核机制的合理性有待商榷，主要是由于对行政机关进行绩效考核存在技术层面上的困难[3]。

第一，绩效指标体系不全面，偏重于经济指标。绩效考核要求其考核指标能够尽量的量化以便评价。但行政机关由于其具有公共服务职能因而行政目的多样化，要兼顾经济、文化、政治各个方面，使得其难以用合适的考核指标对行政机关的各个行政职能进行描述。

第二，绩效考核主体单一，社会公众的参与度低。行政机关绩效考核的主体是一直都未能得到很好解决的问题。实践中，我国行政机关绩效考核主体多局限于行政机关内部系统，来自人大机关、媒体、社会中介评价机构、公众等体制外力量的评价分量不足。并且具有单向性特点，即主要由上级对下级进行评价，忽视下级对上级的评价；由于考核主体单一，缺乏社会公众的广泛参与，致使行政机关绩效考核结果常常和民众的感受存在很大差距。

第三，考核程序不规范，考核技术相对落后。当前行政机关绩效考核缺乏相关的法律制度，大部分都处于自发状态，行政机关绩效考核具有较大的随意性。从考核技术上看，我国多采用西方国家的“标杆管理”、“平衡计分卡”等现代绩效考核手段，但考核技术体系尚未建立起来。

（3）行政机关绩效考核体系还不够健全[3]。行政机关绩效考核分为事前、事中和事后考核，但又不完全等同于一般管理中的事前、事中和事后考核。绩效的事前考核是绩效考核的开始阶段，事前考核主要是在考核开始前对当前的组织绩效情况进行一个正确的分析和认识。通过事前的考核来明确是否需要进行绩效考核以及绩效考核的目的；绩效的跟踪考核是考核的重要阶段，是根据具体的绩效指标对组织行政过程进行考核的阶段；绩效的事后考核是在某一行政事件或行政期限结束后，对组织在这一时期进行的总体考核。

三、淄博市行政机关绩效考核指标的构建

1.山东省综合考核指标体系

山东省综合考核指标体系（2010），分为8个一级指标，包括经济发展、社会发展、可持续发展、民生状况、政治建设、文化建设、党的建设和群众满意度；一级指标又划分了60个二级指标，分别列出各自的指标名称，权重，数据来源，以及指标属性（定性、定量）。成为各级行政机关实行目标管理绩效考核设立指标体系的依据，如表一。

2.淄博市行政机关绩效考核指标的发展历程

2010年目标管理考核工作总体要求：深入贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，全面落实科学发展观，根据山东省科学发展综合考核指标体系和市十次党代会部署及市委、市政府确定的年度目标任务，按照“理清事实、按绩论功、简明扼要、纲举目张”的要求，切实改进和完善目标管理和考核监督相结合、定量定性定向相结合、考人考事相结合的目标管理考核机制，客观反映各区县科学发展实际和工作目标完成情况，充分发挥考核的激励约束导向作用，为加快经济发展方式转变，加快统筹城乡发展进程，推进殷实和谐经济文化强市建设提供有力的保证。

从上世纪八十年代开始，我国地方行政机关陆续开展了绩效评估的探索。淄博市地方行政机关为深入贯彻落实党在各个时期的各项精神，全面落实科学发展观，进一步客观、准确全面反映整个行政机关的各项工作的完成情况，全面贯彻落实山东省的各项方针政策，依据山东省科学发展综合考核指标体系制定行政机关的绩效考核指标，根据每个时期的实际情况制定考核的指标体系，来考核当前时期内行政机关的工作效率以及工作完成情况，将山东省绩效考核指标与淄博市绩效考核指标作对比，随着绩效考核指标体系的逐年实施，逐渐完善淄博市行政机关绩效考核指标体系。

3.淄博市行政机关绩效考核指标的构建的建议

（1）淄博市行政机关绩效考核指标构建的几点建议

第一，根据《山东省科学发展综合考核指标体系》，结合淄博市实际，制定淄博市绩效考核指标。

第二，建立事前考核分析制度，各个地区行政机关的基础是不同的，分析淄博市五区三县行政机关考核所面临的实际情况，根据实际情况制定可行的绩效考核指标。

第三，实施有效的绩效跟踪，对考核过程进行跟踪，能及时发现考核中出现的偏差，并及时纠正，努力改变考核主体单一的现状，鼓励全员参与。

第四，建立有效的反馈机制。对考核后的信息进行整理、分析和反馈，是绩效考核的目的所在。

第五，将绩效考核的各个部分融入到绩效管理中。绩效考核与绩效管理是密不可分的，绩效考核是绩效管理中不可缺失的一环，绩效管理也是绩效考核得以有效运行的载体。

第六，为绩效考核创造一个良好的外部环境。强化行政机关自身治理模式的转换。树立公民取向的绩效观，建设“服务型政府”并把“以人为本”作为基本的价值取向，加快经济发展和政治体制改革。

第七，进一步完善相关的立法保障。改善公共部门绩效管理，需要进一步完善有关绩效管理的相关政策和立法，使我国公共部门绩效管理走上制度化、规范化的道路。

（2）淄博市行政机关绩效考核指标的简单构建

根据山东省综合考核指标体系的指导，各个市分别根据自己的实际情况制定了本市行政机关的绩效考核指标，淄博市也分析自己的实际情况制定了相应的绩效考核指标体系。

淄博市行政机关目标绩效考核标准化指标体系（2010），分为6个一级指标，包括经济建设、社会建设、生态文明建设、文化建设、政治建设和党的建设；一级指标又分为16个二级指标，60个三级指标。指标的确立、权重、数据来源以及指标属性都是根据山东省绩效考核指标设立，结合本地区的实际情况进行具体设计，主要是有利于指标考核的可行性、科学性，能够及时落实到实处。

四、结论

完善地方行政机关绩效考核体系是一个长期工程，不可急功近利，而应逐步地进行，为绩效考核指标的构建提供一个良好的环境，在绩效管理的视角下有步骤的完善行政机关绩效考核体系，以提高政府效能，为建设和谐社会创造条件。

参考文献：

[1]甘罗乐.中国地方政府绩效评估指标体系研究[D].大连:东北财经大学,2002:18.

[2]邝慧丽,张秀荣.绩效管理视角下我国政府绩效评估体系的完善[J].求实,2008(2):175.

[3]谢志贤,钱花花.我国政府绩效评估的发展历程与实施现状[J].长春市委党校学报,2009,06.

作者简介：

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    监督管理的性质为以下几个方面：1、监督管理属于行政管理。该行为是以国家的行政权力来维护证券市场正常秩序，以保护投资者的利益，制裁违法行为。

    2、监督管理属于行政执法。国务院证券监督管理机构代国家行使行政管理权，同时具有行政机关所享有的行政执法权，可以依法管理，对违法行为进行行政处罚。

    3、监督管理属于法定职权。国务院证券监督管理的职权不是任意扩大的，其权力应是法律和国务院赋予的，不能超过法律和国务院所规定的职权违法行事。

 

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1.缺乏健全的行政管理体制

就目前企业行政管理工作中存在的问题来看，绝大多数企业都受到了传统的行政管理体制的影响，主要表现在：首先，企业内部的行政管理缺乏重要的法律依据，尽管企业在自身发展的进程中，也建立了一些相应的法律法规，但是并没有取得太明显的效果。其次，多数企业都没有科学合理的行政规章制度，并且企业在对行政规章制度建设的过程中，并没有将这些规章制度与企业的实际情况相联系，使得二者之间处于完全分离的状态。最后，在企业内部人员的管理上比较松散，多数的行政管理人员都只做表面文章，对企业真正的需求毫不关心，严重缺乏工作的热情和积极性。

2.企业行政管理机构设置上存在缺陷

其一，绝大多数的企业行政机构内部都存在机构冗杂的情况。就目前来看，国内多数企业内部的行政管理机构在设置上都非常混乱，甚至出现了交叉重叠的现象，在职能的划分上也不够明确，部门之间的衔接存在漏洞，一旦出现问题，很难找出直接的负责人。正是这些错综复杂的行政机构，使得企业的行政管理工作在实际的运行中没有明显的效率。其二，各个行政机构的管理效率普遍不高。我国仍旧采用传统的企业行政管理模式，原有的计划经济体制已经严重地制约了企业的发展，企业的生产经营管理工作也无法得到真正的落实。所谓的企业行政管理工作不过就是表面文章，不切实际，这在一定程度上严重地导致了企业极其低下的行政管理效率，这些形同虚设的行政管理机构对企业的生存和发展起不到任何的积极意义和促进作用。

二、探讨有效提高企业行政管理水平的相关对策

1.建立健全企业的行政管理制度

企业需要不断地发展，在这个不断发展的动态过程中，作为企业的行政管理部门，首要任务就是建立健全企业自身的行政管理制度；除此之外，还要统筹兼顾企业其他有关岗位责任的管理制度以及与各部门工作相对应的制度，这样一来，企业的行政部门才能建立良好的管理秩序和模式。其一，不断强化与企业行政管理有关的法律、法规的建设力度。在有序高效的法规基础之上，实现企业工作机制的优化，实现企业的行政管理有法可依，有章可循。其二，建立健全与企业员工工作效率有关的奖惩制度。任何企业的发展都离不开员工的努力，在企业的行政管理中，对员工也要有奖罚分明的相关制度，鼓励踏实肯干之人，惩罚慵懒散漫之人，只有这样，员工的工作热情和积极性才能得到提高，企业的整体发展才能有质的飞跃。其三，建立健全领导责任制。在企业的发展中，企业的领导起着至关重要的作用，实行行政首长负责制，是为了给企业的行政管理工作奠定坚实的责任基础。

2.不断促进企业行政结构科学合理的优化配置

企业的行政机构配置占据着绝对的主体地位，其对提高企业的行政管理水平有着重要的作用。任何企业在进行行政组织机构的设定和组成工作时，都不可以忽略管理层次和管理幅度之间的协调配置。企业要严格按照自身的需求设置相关的行政机构，最大可能地避免行政机构之间出现交叉、重复或者多余的情况，对于那些没有必要存在的中层机构，要适当减员或者直接取缔，在职位的设置上，一定要严格按照企业行政管理工作的需要，不设置任何无用的虚职或者副职；同时，还要明确设置的比例。除此之外，要尽量避免领导层之间出现嫉妒、猜忌的情况，减少企业不必要的资金投入。另外，企业行政管理工作中，还必须设置制定决策、负责执行、查询信息以及监督检查等四大重要机构，从根本上杜绝决策不明、执行无能、查询不清以及信息封闭等现象。只有实现企业行政结构在设置上的合理配置，才能促进企业行政效率的不断提高，才能保障企业取得显著的经济效益和社会效益。

三、结语

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【关键词】公共服务 地方财政 构建

“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”是党的十七大报告中的重要内容之一,服务型政府的建设,不但是政府职能从行政管理型向服务型的转变,而且还应包括政府规模结构的优化、行政成本的降低、行政效能的提高。公共服务型财政在服务型政府的建设过程中,不但发挥着重要的财力保障作用,而且还可以通过财政管理手段的创新,对政府职能的转变发挥较强的指导作用。

一、公共服务型财政的内涵及其特点

公共服务型政府的理念,是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。随着市场经济体制的确立和政府职能的转变,我国于1998年提出了建立公共服务型财政体制的基本框架。“十六大”以来中央提出的服务型政府建设使公共服务型财政的地位和作用得到提升。

1、公共服务型财政的涵义

公共服务型财政是指“国家为满足一定的社会公共需要,凭借政权的力量,强制支配一部分社会财富,向社会提供公共产品和服务的经济关系”。公共服务型财政的本质仍是“国家财政”或“政府财政”,但在市场经济条件下的表现形式不再以生产性、建设性、投资性、全能性为特征;而要体现公共性、服务性、效益性、透明性、诚信性或规范性。

2、公共服务型财政的特点

(1)公共性。公共性是公共服务型财政最基本的特点。这是因为:公共服务型财政的运行目的――满足全社会公共需求――具有公共性;公共服务型财政的运行主体――政府――具有公共性;公共服务型财政运行内容――治理市场失灵――具有公共性;公共服务型财政运行资金――财政收入――具有公共性。

(2)服务性。随着社会主义市场经济体制的建立,市场价格机制应该主导资源配置,在市场经济条件下,微观经济主体的经济活动应该由市场来调节,企业根据市场信号变化自主决定自己生产什么、生产多少和用什么方式生产。财政必须从旧体制下那种政企不分、直接干预经济活动的状态中彻底摆脱出来,转到以宏观调控为重点的轨道上来。政府职能定位也应由“全能型政府”、“建设型政府”转变为“有所为有所不为”的服务型政府。

(3)效益性。公共服务型财政体现支出的效益性是以全社会福利最大化为目标的。政府除了要像微观经济主体一样计算直接的和有形的所费与所得外,还要考虑长期的、间接的和无形的所费与所得。

(4)透明性。公共服务型财政的透明性是其公共性和服务性的必然要求。公共服务型财政以满足社会公共需要为目的,“享受服务”的公众对这一目的的实现情况最有发言权,服务型财政必须公开透明,向公众提供关于过去、现在和未来预测的政府财政活动的充分信息,接受社会公众监督。

(5)诚信性或规范性。在实行法治的社会主义市场经济体制下,公共服务型财政自然也是法治财政、规范财政和诚信财政,是依法理财、按照严密的法规制度运行的新型财政。为维护公平的市场秩序,政府在充当市场规矩的制定者,而生产者和消费者是规矩的遵守者,“定规矩的”首先要守规矩,“守规矩的”才能更好地定规矩。诚信财政是信用政府的一张重要名片,是服务型政府的“立政之本”。

二、构建公共服务型地方财政机制的必要性

国外成功经验表明,公共服务型财政体制是政府科学实施宏观调控,按职能要求提供公共服务和进行社会管理的重要基础,是建立合理的国民收入分配格局,实现公共福利均等化的重要途径,是协调平衡好社会利益关系,维护社会公平正义,让广大人民群众共享发展成果的重要手段,也是保持社会和谐稳定的重要保障。具体而言,构建公共服务型地方财政机制的重要意义有以下几方面。

第一,公共服务型财政能有效解决国民各项权利实现过程中资源稀缺的矛盾。公共服务型财政体制有利于解决地方政府在安排公共支出时重经济性支出而轻社会性支出的现象,从而能够有效地合理安排财政资金,加大公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施等社会事业方面的支出。

第二,公共服务型财政有利于解决经济运行中市场失灵的问题。市场经济运行中存在的公共产品、垄断、信息不完全和外部性等问题会导致市场失灵,政府以其非营利性、掌握国家机器的实力以及宏观调控能力而成为解决市场失灵问题的合格主体。

第三,公共服务型财政是政府职能有效实施的物质基础。政府不仅对经济的干预和调节要通过财政手段来实现,而且在其实施社会管理和公共服务等职能时,更加需要财政资源的支持。如果没有公共服务性财政提供财力保证,服务型政府也就成了空中楼阁。

三、构建公共服务型财政机制的改革

为建设与市场经济相适应的社会主义“公共服务型财政”,1998年后国家以大力推进财政支出管理为重点,进行了一系列相互联系、相互支持的改革,同时调整财政支出结构,进一步规范收入分配,在多方面取得了重大突破和进展。

1、政府采购制度改革

2000年6月,在试点工作取得显著成效的基础上,财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》,随后全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。2002年底,《政府采购法》正式颁布,标志着我国政府采购工作进入了成熟稳定的法治化时期。总体上讲,通过多年的改革与建设,我国政府采购制度框架基本上已经形成,采购的规模、范围渐次扩大,采购模式趋于稳定和规范,已对政府管理、社会生活产生越来越重要的影响。

2、国库集中收付制度改革

建立一个现代化的国库管理制度是强化财政管理、提高财政资金效率的必要技术支撑。国库制度改革始于1998年,正式启动于2001年2月,明确了我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体系。这项改革的核心主要有以下两项:建立国库单一账户体系和财政收支全面实行国库集中收付。此后,相关的配套改革,如建立了统一规范的管理制度;建立了专门的国库收付执行机构――国库支付中心;深化预算编制改革等也陆续展开。同时,作为国库集中支付改革的延伸,公务卡改革是公务消费管理模式的一种创新,通过减少现金结算,促进消费透明,打造阳光财政,进一步提高财政财务管理水平。

3、金财工程

金财工程于2000年8月正式启动,主要由财政业务系统和信息网络系统构成,两大系统全部工程完成以后,将实行管理和信息沟通上的“三纵三横”,即纵向上将联通中央、省、市、县,横向上将联通财政部门、预算单位和国库、银行、税务等部门。这样一个系统出来以后,将详细记录和反映每一个预算单位、每一笔收支的来龙去脉,可监控任意时点的财政收支状况,不仅能加强财政资金管理、提高使用效率,而且还将用于宏观经济分析,为决策提供准确的信息与数据,大大提高管理与预测水平。

4、收支两条线的改革

“收支两条线”改革的核心内容是将执收、执罚单位履行职责所取得的收入与所需要的经费分开,收入全部上缴财政,支出由财政保证。这是规范政府收入分配,防腐反腐的重要举措。2002年,中央实行包括预算外资金在内的非税收入收缴改革试点。2006年,中央级70多个有非税收入的部门已全部纳入非税收入收缴改革范围,实施改革的收入项目也逐步扩大到所有非税收入。而地方非税收入收缴改革进度也明显加快,2006年全国有十几个省份通过使用中央非税收入收缴系统进行了改革,其他省份也积极探索了适合本地实际的收缴管理模式。

5、农村税费改革

农村税费改革有助于规范农村税费制度,遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派,从根本上解决农民负担问题。农村税费改革于2000年正式启动,随着改革的推进,农民负担明显减轻,地方政府收入也相应减少,为保证地方财政正常运转,中央财政通过完善转移支付政策,出台农村税费改革转移支付办法,对地方给予适当支持。

四、构建公共服务型地方财政的措施

1、以协调可持续发展理念为指导

长期以来,地方财政一直存在非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题,这主要由于短视性严重,不注重培养财源,不重视财政支出的长期效应,忽视财政远期风险的防范。今后构建公共服务型地方财政必须树立财政协调可持续发展理念,将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程中。通过优化财政收入结构、规范非税收入管理,合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题,建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。

2、实行“法治财政”

“法治财政”是财政部门在“依法治国”大背景下的必然选择。在构建公共服务型地方财政体制中,必须强化“法律至上”的意识,严格遵守法律法规,以“法治”代替“人治”,强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性,最大限度地减少政府行为的不确定因素,使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。

3、推进“民生财政”

随着社会财富差距的逐渐拉大,如何发挥财政的收入分配职能越来越受到重视。发挥财政应有的作用,缩小贫富差距,应该在以税收政策直接调节收入分配的同时,通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度,促进社会的公平正义,真正实现“让人民的钱更好地为人民谋利益”。

4、完善地方财政监督机制

财政监督是对财政资金的运动过程及其效果所进行的专门监控,是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的机制,其主要功能就是发现和纠正预算执行中的偏差,确保财政分配科学、合理、有效。作为公共服务型财政的职能之一,财政监督机制也必须体现出服务的本质特征,即必须为公共服务型财政服务,必须为政府职能转变和经济体制转轨服务。

(1)建立各监督主体的协调机制。目前我国财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督职责,虽然他们的监督目的一致,但由于监督内容和监督方式各有侧重,所以难免发生职能重叠现象。各监督部门应该树立服务意识,并且加强相互之间的协调,做到分工明确、各司其职、密切合作,最大化监督合力,提高监督效率。

(2)实行规范的财政监督方式。建立适应公共服务财政体制需要的、规范的财政监督方法体系,必须对监督方式进行规范。这包括:实行收支并重的监督方式;实行财政分配全过程的监督;实行规范化的经常性监督;实行内外监督并重的监督方式;实行宏观监督方式。

(3)加强会计监督。加强会计监督主要应做好两方面的工作:一是财政部门加强对会计工作的监督。二是必须加强会计中介机构的监督。

【参考文献】

[1] 高培勇:财政体制改革攻坚[M].中国水利水电出版社,2005.

[2] 刘明慧:公共服务型财政与社会性支出制度建构[J].东北财经大学学报,2007(2).

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关键词：政府监督；电子政务

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0080-03

传统政府监督机制与服务型政府职能的不适应，已经成为影响政府职能转换的突出问题。利用传统手段对现有监督体制进行修补，难以从根本上解决目前政府监督机制存在的问题，而采用现代信息技术对政府监督机制的重构，则可以借助于现代科学技术手段，突破现有政府体制框架和运行方式的制约，建立起符合服务型政府职能特点的监督机制。

一、政府监督体制与政府职能的不适应

目前的政府监督机制是管理型政府的产物，其监督主体的监督效能、方式和手段与服务型政府的职能特点不相适应，难以达到确保政府有效行使权力、履行职责、保障社会公众利益不受侵害的要求，这种不适应主要表现在以下几个方面：

（一）主体监督渠道不畅

缺乏社会公众进行政府监督的直接渠道与途径，是目前政府监督机制存在的一个突出问题。服务型政府的重要责任与核心职能是公共服务，社会的公共需求是政府存在的原因，政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己的合法性。政府的权力来源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起公共服务的社会责任，所以，社会公众是服务型政府的基本监督主体，政府的一切施政措施及其工作人员的一切行为是否以民意为依据，是否对民意负责，必须接受社会公众的直接监督。然而，在现有监督机制中，由于缺乏社会公众进行直接监督的渠道与途径，主体监督的作用难以充分发挥。目前社会公众的监督权主要由人民代表代为行使，但是这种方式难以直接地、全面地反映公民的意见。

首先，人民与代表之间缺乏沟通。由于社会公众与人民代表之间缺乏有效的沟通途径和必要的沟通程序、制度，社会公众难以向代表表达自己的意见和诉求，而代表也不能全面地了解广大人民群众的想法。其次，人大代表本身与政府之间沟通渠道过于单一，往往只通过人大或其常委会会议来沟通，使其不能及时向政府机关反映群众意见。再之，人大监督本身由于存在体制障碍和法律障碍，难以落到实处。

（二）自我约束乏力

政府监督的自我约束能力差，也是政府监督机制存在的一个重要问题。目前政府内部监督机制主要由政府内部专业监督机构（如行政监察、审计监督等）和行政机构的层级和部门之间的监督构成。但是，由于监督方式与手段的限制，政府内部监督的自我约束功能乏力。主要表现有以下几个方面：第一，政府内部层级与部门之间监督的有效性差。目前政府内部层级、部门之间的监督，主要是政府内部上级对于下级进行监督。这种监督所采取的主要方式是听取下级的汇报，而主要信息来源也是依据此种汇报，由于获取信息的渠道单一，很容易使监督所依赖的信息产生偏差，影响监督的有效性。第二，政府内部专业监督机构监督的时效性差。由于目前政府内部监督机构监督方式主要采取定期检查或者根据举报开展调查等方式，只能在事后惩治，而难以在事前发现潜在的问题，并及时加以纠正。第三，政府监督的自律性差。目前政府内部还没有形成一种刚性化的自律机制，而依靠公务人员的觉悟和思想品质构成的自律框架，缺乏手段和制度的制约，公务员有时候难以抵御利益的诱惑，造成一些违反法律、制度与原则的事情发生。

（三）监督机制反应滞后

政府监督反应机制滞后，是造成人民利益受到损害的关键原因。目前，来自于党内、司法部门、行政监察机构以及社会等方面的监督，主要是根据检举、举报等开展相关调查，然后进行追究和惩治。而来自于审计，以及行政机关按隶属关系的自上而下或自下而上的监督，一般是进行定期检查。这就造成了政府监督的滞后性，这种滞后性，往往是在问题发生后，已经对人民和国家的利益造成了损害，才对事件进行调查、对责任人进行惩治，而不是把问题解决在萌芽状态。这主要来自两方面原因：第一，监督观念的陈旧。长期以来形成的监督理念，一直将政府监督的重点放在对违法行为的事后查处、惩治上，而忽视对于政府行为以预防为主的事前约束、事中控制上。第二，监督手段和方式陈旧。由于目前的政府监督机制，仍然以人工调查、分析等传统方式和手段为主，而缺乏现代化手段和方式的实质性的引入与运用（目前在政府监督中出现的一些现代化手段，仍然停留在工具层面，而没有改变传统的监督模式，其实效性不大），无法实现对政府行政活动完整过程进行即时跟踪，对于政府行政过程的事前、事中信息缺乏了解。因此，政府监督也只能以事后惩治为重点。

二、对于服务型政府监督机制的基本要求

为了适应服务型政府公共性、法制性和服务性的要求，服务型政府的监督机制应具有以下一些基本特征：

（一）具有公开性

具有公开性是对服务型政府监督机制的基本要求。保障和实现公民权力、维护社会公正是服务型政府的首要职责，党的十七大报告明确指出：“必须让权力在阳光下运行”，这是政府监督机制建设的重要指导方针。建立政府信息公开机制是保障和实现公民权力、维护社会公正、实现有效政府监督的基础条件。政务不公开、不透明，社会与公众的监督也就无从做起，而当脱离了社会与公众的监督，对政府权力也就根本不具备有效的约束。因此，服务型政府的监督机制必须具有公开性、透明性。政府监督机制的公开性，要求必须将政府公共权力运行的过程和各项决策（包括政府公共服务的投入和实施情况以及经济指标、效率指标和效益指标等）全面公开。政务全面公开，一方面为社会和公众提供了解政府活动情况的渠道，保障社会公众的知情权，为社会公众的监督提供途径。另一方面，为政府内部的专业监督机制以及政府各个层级、部门之间提供获取信息的渠道，实现不同级别、部门之间的信息对称，从而促进政府内部专业监督机构以及政府层级、部门之间的监督。由于对政府公共权力运行的过程和各项决策的全面公开，这样就为来自于外部与内部的政府监督提供了有效途径，进而加强对政府权力和行为的约束、监督，使其能够正当使用权力、有效履行职责。

（二）具有自律性

自律性是服务型政府监督机制的重要特征。服务型政府是法制政府、责任政府，这就要求政府必须自觉地依法行政、规范自身的行政行为，杜绝行政行为的随意性。为了做到这一点，服务型政府必须建立一种政府内部的自律机制，以便对自身的行政权力和职责进行规范、约束、督促与控制，由此实现政府自身的自我监督。

服务型政府监督机制的自律性，具有两个重要功能，一是实现对政府职责的自动督促，二是对其权力运用的自动制约。要实现这两个功能，服务型政府的监督机制，必须能够屏蔽人为因素的影响，始终按照法律和制度严格地制约、控制政府的行政行为，由此使政府行政人员在提供公共服务的过程中，一切行为得到刚性化的规范，受到法律的刚性化制约，这样才能保证政府的行政职责和行政权力，能够正确有效地服务于人民的利益与权力。

（三）具有实时性

实时性是适应服务型政府监督机制本质特征的一个崭新特点。服务型政府进行政府监督的根本目的，是确保人民群众的利益不受侵害，确保国家政策的有效实施以及维持政府社会管理与公共服务的正常秩序，而不仅仅是对错误行政行为进行惩治。因此，服务型政府监督机制的建设必须转变观念，将政府监督的重点由事后转到事前与事中；变事后惩治为事前制约、事中控制。而要做到这一点，政府监督机制就必须能够随时对政府的行政行为及其过程和方式进行跟踪，及时发现偏离或违背公共服务的法律、制度、原则的政务行为，对其进行制约和控制，从而保证政府行为始终不偏离满足公共需求、保证公众利益不受侵害的基本目标。实现以上要求，服务型政府的监督机制就必须具有实时性，表现在监督机制能够实现对政府行政行为的整个过程进行实时地全程跟踪、记录，即时提供给监督机制的监督平台和实施监督的执行机构，实现对服务型政府履行职责的不间断监督、制约、调整和校正。

三、以现代科学技术构建政府监督机制

服务型政府监督机制的构建，仅仅依靠传统人力手段，通过对现有政府监督机制的修补，难以达到上述要求：一方面，传统人工手段在解决政府监督机制的公开性、自律性和即时性等方面，是无能为力的。另一方面，采用传统方式对监督机制进行改革，难以突破现有体制制约。笔者认为，要建立符合服务型政府职能要求的政府监督机制，必须借助于现代科学技术手段，通过实施电子政务，对政府监督机制进行重构，才能从根本上实现服务型政府监督机制的基本要求。

（一）实现公开性

电子政务实施以后，将使政府相关信息和政务过程全部电子化，然后在网上进行政府活动的处理。一方面政府必须通过互联网建立门户网站，搭建与社会、公民、企业进行互动沟通的平台，履行政府公共管理与公共服务的职能。另一方面，在过程中，要从网上获取需要处理事务的原始信息，然后通过网络上与其它有关部门的公务人员以及提交办事请求的公众，互动完成政务处理工作，最后必须将政务处理的结果公布到网上。这样的政务处理方式，使的全过程都在网络上反映出来，就使得政府外部与内部，部门与部门，上级与下级之间实现了信息的全面共享，可以突破组织疆界与现有体制框架，从根本上实现服务型政府监督机制的公开性。

（二）实现自律性

实施电子政务以后，法律与制度被定置于电子政务系统的计算机控制程序之中，行政过程必须在计算机程序的控制与制约下进行。各个职能岗位的职权是根据相关法律与制度，由电子政务系统中的计算机程序进行严格限定与制约。在执行过程中，相关信息与文件在计算机程序控制下，通过网络自动发送到相关部门，相关部门收到信息与文件后，必须在程序设定的权限与时间内进行处理。行政过程中，不仅流程中的所有部门所处理事项的程序、内容、处理过程和处理结果都是公开与透明的，而且行政系统流程中各个部门的权限和职能，是依据法律和制度的规定被计算机程序严格限制的，因此，任何部门和个人都无法自行违法“设权”和“越权”处理，也无法回避应该履行的义务和职责。由此不仅极大地抑制行政过程中人为因素的干扰和影响，而且规范了行政行为，确保了行政过程必须依据法律、执行法律、受法律和制度的严格限制与制约，实现了对政府行政权力和行政行为的法制化、规范化，从而形成一种刚性化自律机制。

（三）政务即时监督机制的构建

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【关键词】行政诉讼 协调 和解

行政诉讼协调和解机制运行现状

理论上对行政诉讼协调和解经历了由否定到肯定的转变。20世纪80、90年代,行政法管理论的行政机关无处分权说在理论界占上风,强调“公权力不得处分”,认为法院作为司法机关,只能对被告行政行为进行合法性审查,并据此直接裁决,无权要求行政机关对原告让步,否则构成行政违法。行政诉讼协调和解因带有调解性质遭到否定。2000年以来,理论界的主流观点由否定行政诉讼调解到赞成行政诉讼调解,从而肯定行政诉讼协调和解,主要理由如下:一、行政权绝对不可转让、不能妥协的说法,只是学理上的一种假设,事实上公权行使远比行政领域更加严格的刑事领域都可允许辩诉交易。二、司法实践中存在普遍的变相调解、协调处理,与其成为规避法律的工具,不如从制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权益、促进行政主体依法行政的重要方式。①三、从域外制度来看,在一些国家和地区,调解(和解)已是行政诉讼程序终结的方式之一。20世纪50年代以来,ADR运动发展迅速,推动纠纷解决方式向多元化方向发展。

行政立法逐渐明确协调和解的内容。最高人民法院由20世纪80、90年代的排斥调解(包括协调和解),到本世纪初提倡协调和解,将其与民事诉讼调解相提并论,后来通过《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明确撤诉的概念、适用条件,为与撤诉制度密切相关的协调和解机制提供间接法律依据,巩固了制度空间。此外,《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的范围。

司法实践开始探索行政诉讼协调和解。2006年以来,由于最高人民法院的大力推动,理论界对行政诉讼调解(和解)的宣传,各级各地法院广泛深入地开展行政案件协调和解工作。在制定协调和解规则方面,广东省高级人民法院、上海市高级人民法院先后出台了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见(试行)》、《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》。在协调和解模式方面,福建宁德中院总结了多主体、多角度、多对象、多方式的协调模式,提出了七种协调方法:党政授权协调法、借力协调法、提前介入协调法、左右联动协调法、换位思考协调法、利益衡量协调法、层级协调法等。②

行政诉讼协调和解机制存在的问题

法律支撑不足。行政诉讼协调和解并没有直接的法律依据,《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》只是从完善撤诉制度方面予以间接的法律支撑。由于相应立法的缺失,和解协议对双方当事人不能形成有效约束,如果事后一方违约,则诉讼之前的冲突局面又重新出现,当事人和法院因此付出的财力、时间等都归于“沉没成本”,甚至因此发生二次冲突。③

对行政诉讼和解调解机制的规范化程度不高。各地的人民法院在行政争议协调解决的过程中,并没有明确和统一的法律规范,做法也是多种多样。一是没有统一的法律依据;二是没有统一的范围;三是没有统一的程序规则;四是没有统一的解决方法。

行政诉讼当事人的抵触心理直接影响协调和解的成功与否。当事人对协调和解的理解和认识是影响协调和解成功与否的关键因素。行政机关出于维护其行政行为权威性的考量,在被诉行政行为违法或不当的情况下,不愿主动与行政相对人和解而自行纠正错误。而作为原告的被诉行政行为相对人大多是公民,往往以弱势自居,只要法官着手协调和解,就习惯性对协调和解持抵触情绪。正是由于二者之间的矛盾与冲突,使得法官难以开展协调和解工作。在行政诉讼中,大多数案件均有第三人参加诉讼,进行协调和解时,除考虑原被告双方的权益之外,还必须兼顾第三人的权益,这种利益冲突元素的增加,往往会导致“三角利益关系”的不可均衡,从而使得协调和解工作难以进行。④

行政诉讼协调和解机制的优化构建

修改《行政诉讼法》,确立协调和解制度。鉴于建立和规范协调和解机制已经成为司法实务界与理论界的共识,而且最高人民法院的司法解释难以为属于司法制度或诉讼制度范畴的行政诉讼协调和解制度提供有力的法律支撑。因此,应当修改《行政诉讼法》,给予行政诉讼协调和解制度缺失多年的“正式名分”,使其走上规范、高效、稳定的轨道。在修改过程中,可以考虑按照2005年《行政诉讼法修改建议稿》将《行政诉讼法》第五十条修改成“人民法院审理行政案件,可适用调解。可调解的行政案件的范围和调解程序由最高人民法院以司法解释的方式确定。”此外,还要明确规定人民法院在不违反、不违背公共利益或不侵犯他人的合法权益的前提下,可以对行政案件调解的具体规则作出规定。⑤

明确自愿合法为协调和解基本原则。行政诉讼协调和解在本质上就是由法院主导的合意解决行政纠纷机制,合意是其纠纷解决的正当化基础,由此引申出自愿原则;在行政诉讼过程中,法院的主导就意味着被诉行政行为、和解协议要接受合法性审查,故产生合法原则。诸如法律地位平等、公平合理、诚实信用都可以从自愿合法原则中引申出来,不必将其作为行政诉讼协调和解的基本原则。而有限协调、程序规范以及和解的实效性更多的是协调和解规则所需注意的技术性规范。

合理设置协调和解范围。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的大致范围。在立法时,可以采取先列举后归纳再排除的体例,即先列举规定平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件,行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件,以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件可以适用协调和解,然后以“其他适宜和解处理的案件”作为兜底条款,在从排除的角度规定法律、法规、规章有关禁止性规定或者行政法律关系的性质不适宜协调和解的,不适用协调和解。⑥

完善协调和解程序规则。首先,建立以当事人申请为主的启动机制。应以当事人申请启动协调程序为主,法院依职权启动为辅,以体现对当事人程序选择权的尊重,促进合意的形成。此外还可考虑制作《行政诉讼协调和解程序提示书》,对协调和解的目的、原则、和解协议的效力、协调和解工作程序等事项进行详细说明,以起到释疑解惑、正确引导当事人心态、提高协调效率的作用。其次,建立相对调审分离的程序。相对的调审分离,就是把庭前协调程序与审判程序相分离,确定不同的协调和解主持人及法官分别进行协调。由于前后审判人员视角不同、切入点不同,当事人通过换位思考,认识可能发生转变,从而增加协调机会。当然,在相对的调审分离的情况下,不能放弃庭中协调、庭后协调。第三,建立圆桌审判的审判环境。在协调过程中,行政机关与行政相对人之间的对抗心理能否得到极大地缓和,影响着合意的达成,关系着协调效果的好坏。因此,有必要借鉴圆桌审判模式,为协调和解创造一个庄严而又相对宽松的氛围。

明确和解协议效力及其瑕疵救济。首先,明确和解协议的法律效力。行政诉讼协调和解协议是混合性法律行为,有关公法事项的部分是公法契约,有关民法事项的部分具有私法契约的性质。关于公法契约部分,服从公法法规、公法原则;关于民事契约部分,服从私法法规及私法原则。⑦对于和解协议效力可规定,行政诉讼和解成立后,即产生诉讼终结之效果,并产生与诉讼判决相同的法律效力。其次,规范和解协议的救济途径。基于协调和解协议前述的契约性,其无效或可撤销情形可适用合同法关于合同无效或者可撤销之规定。另外对协调和解协议无效或可撤销之救济,可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”之规定,即和解有无效或得撤销之原因时,当事人得请求继续审判。为了维护已经确定的权利义务关系的稳定性,当事人请求继续审判应当自和解成立之日起30日不变之期间内为之,当事人对于无效或得撤销之原因知悉在后者,自知悉时起计算。和解成立后经3年者,不得请求继续审判。但当事人主张权有欠缺者,不在此限。(作者单位:重庆市酉阳县法院)

注释

①刘高林,徐继超:《行政诉讼调节制度理论讨论述评》,《求索》,2009年第3期,第135页。

②“闽东经验――宁德中院行政诉讼协调和解机制调查”,《人民法院报》,2006年12月17日。

③白雅丽:“论中国行政诉讼和解制度的建立”,《现代法学》,2006年第3期,第163页。

④成都市武侯区人民法院:“对行政诉讼协调和解机制的探索与实践”, whfy.省略/remark.ap?id=2704,于2010年5月18日访问。

⑤徐静:“行政诉讼中协调和解机制研究”,《华东政法大学硕士学位论文》,2008年4月22日,第38页。

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关键词：会计准则；准则执行；自利性；嵌入性；有限理性

中图分类号：F230　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2011)04-0102-08

一、引言

在国际会计准则理事会(IASB)的不懈努力下，会计准则全球趋同的目标正逐步实现，国际财务报告准则(IFRS)在世界范围内得到了广泛的运用和实施。准则趋同之后，人们普遍关心和担忧的问题是准则的执行，即在各国不同的经济制度和文化背景下，准则能否得到一致和严格的执行。特别是在这次金融危机中会计准则所遭受的信任危机，除了对准则的制定与修订产生深远影响外，也对实务操作中的准则执行提出了更高的要求。因为缺乏正确的执行，即使最好的会计准则也会变得不合理，精心制定和修订的准则将因得不到落实而沦为纸上谈兵，会计准则执行研究的重要性由此凸显。

然而，目前对会计准则执行的研究尚不完善，对于会计准则执行的影响因素及相应结果缺乏系统的理论阐释。以往对会计行为解释所运用的理论往往局限于狭窄的学科领域，很少进行跨学科、多角度的综合研究，致使读者“只见树木、不见森林”。鉴于此，本文对于会计准则执行试图作出更为全面的理论解释，整合运用了经济学、心理学、社会学及其交叉学科的相关理论，并最终形成了一个会计准则执行的理论解释框架。之所以选择上述学科的理论，是因为会计准则执行从狭义的角度看是一种会计行为，主要包括会计政策选择和会计信息披露；从广义的层面看，准则执行也具有经济和社会属性。一方面，会计准则的执行主体是企业这样的经济组织，其各种行为都可能基于经济因素考虑而被解读为是一种经济行为；另一方面，企业及其成员作为社会的一部分，其各种行为不能不受到社会环境的影响。此外，人的行为表现受其内在心理的支配，从心理学的角度挖掘行为的思想根源，是目前行为研究的主流方法之一。因此，我们运用上述学科的相关理论来解释会计准则执行是可行的。事实上，跨学科研究已成为理论创新和发展的重要途径，经济学、心理学、社会学的交叉学科――经济社会学和社会心理学拓展了会计准则执行的理解视角。

二、会计准则执行的相关理论解释

(一)会计准则执行的契约理论解释

契约理论是会计研究中运用最为广泛的一项经济学理论。现代契约理论的主要观点可归纳为：(1)人的有限理性和交易成本的广泛存在，使得契约往往是不完全的；(2)如果将契约签订双方看作委托关系，由于信息不对称的存在，容易产生人道德风险和逆向选择问题，因此一定的激励监督机制是必要的；(3)执行契约是有成本的，契约的执行方式有基于声誉的自我实施，也有迫于压力的强制实施；(4)契约具有刚性，面对契约的变更或新契约形式的出现，有限理性意味着契约当事人不能完全预测到契约变更的结果，倾向于规避风险的态度决定了契约的变更会受到一定的抵制，对新契约的接受会有一个缓慢的调整和适应过程。

会计准则的执行机制有自愿执行和强制执行两种，强制执行是企业受制于道德、法律等外部监管压力，这正好对应了契约的执行方式，即迫于压力的强制实施。事实上，国家权力机构以法规形式强制要求企业执行会计准则一直是会计准则的主要执行方式，因为“会计准则是国家社会规范乃至强制性规范的重要组成部分，是政府干预经济活动、规范经济秩序和从事国际经济交往等的重要手段”。会计准则如果是政府强制推行的，企业就有很大压力遵循会计准则的相关规定。然而，企业在会计准则执行的两个主要环节――会计政策选择和会计信息披露上都很少做到完全忠实于准则的要求，契约理论中的委托关系和信息不对称是常被用来解释这一现象的理论工具。

(二)会计准则执行的演化理论解释

有别于契约观的企业理论，演化经济学的企业理论是基于能力的。二者的差别在于契约理论关注雇主、雇员和其他缔约者之间显性和隐性的合同，而演化理论关注企业的发展资源和技能；契约理论的核心概念是交易成本，而演化理论的核心概念是演化。演化理论对于会计准则执行提供了两种有用的解释，可以分别简称为学习论和惯性论。

1.学习论

诺思认为“个人和组织的学习是制度演化的主要动力”，企业的学习能力也决定了其对环境的适应性。特别是就属于环境变化一部分的规则变迁而言，企业对新规则往往要经历一个学习和适应的过程。一项新的会计准则的解释和应用对于企业而言也是一个过程，要保证新旧会计准则能平稳转换，新准则得以顺利执行，花费一定时间进行深入学习是必需的。企业学习能力的强弱和投入学习资源的充分性会影响到对新准则理解和执行的效果。

2.惯性论

规则的学习和执行，首要的前提是正确的理解。但是由于知识的形成与转换具有滞后性，“当过去积累的经验和信念没有为未来决策提供正确的指导时”，就会出错。也就是说，企业表现出一种“惯性”，对变化没有做出及时反应。这样新规则的学习会受到已有规则的影响，已有规则成为新规则学习的现实背景和约束路径，即已有规则早就内化为企业的“惯例”，对它们的路径依赖使得新规则的学习和新知识的习得是渐进而非突变的，边干边学是基本的方式。因此，组织和个人在原有经济、文化制度背景下潜移默化形成的行为理解和思考方式，可能损害其发展新方法解决新问题的创造力，新准则执行初期的实务会保留旧准则的影响。

(三)会计准则执行的寻租理论解释

研究者基于不同的研究目的对寻租做出各自的理解和定义，却没有达成共识。一般而言，“租”指“经济租金”，是要素价格中超过机会成本的余额。寻租简言之是经济主体谋求经济租金的行为，具体而言，寻租行为从手段看，通常利用制度缺陷，通过非生产性活动取得；从结果看，寻租主体过分追求私利满足会造成社会浪费，产生负的社会效用。在市场经济中，垄断和政府干预容易造成“租”的存在，诱发寻租行为。会计寻租主要通过改变会计信息来进行财富的非公平性转移和资源的不恰当配置，从而对其他社会主体利益造成损害。会计寻租活动中与会计准则执行有关的是利用会计政策选择的空间，而会计政策选择空间的存在，是由于契约的不完全性、委托关系的信息不对称所造成的。

(四)会计准则执行的博弈理论解释

博弈论研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题，其基本概念包括：参与人、行动、信息、战略、支付函数、结果和均衡。㈣博弈按照参与人行动的先后顺序，可分为静态博弈和动态博弈；按照参与人对有关其他参与人的特征、战略空间及支付函数的知识，可划分为完全信息博弈和不完全信息博弈；按照是否可以达成具有约束力的协议可分为合作博弈和非合作博

弈；按照博弈结果双方的得失比较可分为正和博弈、零和博弈和负和博弈。

当会计准则由政府强制推行实施时，重视自身利益的企业与包括政府机构在内的利益相关者之间可能的利益冲突，会诱发企业针对会计准则执行监管的博弈行为。企业执行会计准则是有经济后果的，企业要在利益相互影响的局势中做出决策使自己的收益最大化，这种博弈首先是非合作博弈；其次，外部的会计准则执行监管者并不能事先了解企业的策略选择，它也是不完全信息博弈；最后，会计准则的执行是一个长期过程，企业与监管者之问的利益摩擦导致双方展开的是监管与反监管、要求遵循与规避遵循的多期动态博弈。

(五)会计准则执行的嵌入性理论解释

嵌入性理论是经济社会学的主流观点，强调了经济主体的行为并不完全是由经济利益驱动的，所处社会环境中的关系网络也会影响行为主体的动机，其代表人物格兰诺维特认为大多数经济行为都紧密地嵌入在社会关系网络中，嵌入形式包括结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入和政治嵌入等。㈣社会嵌入性对企业执行会计准则的影响，有积极和消极两个方面：一是诚信、道德规范等社会价值观念会约束企业的行为，促使企业“严格遵守会计准则，提供高质量财务报告，认真履行社会责任”；㈣二是企业可能相机利用关系资源进行盈余管理，缓解对会计准则遵从的压力。

(六)会计准则执行的认知理论解释

经济学与心理学的交叉学科――行为经济学，所借用的心理学理论主要属于认知心理学范畴(如框定效应、锚定效应、过度自信等都是描述人的认知偏差)。认知心理学是解释人们如何获得、储存、转换、运用以及沟通信息的学科。认知理论的主要观点有：(1)知觉是认知研究的基础，人们的知觉会随练习而变化，称作知觉学习。(2)人对外界信息的注意受限于认知资源和心理容量，所以人们通常进行的是选择性注意。注意会受到练习、执行任务的种类以及个人意图等因素影响，从而使注意的效果变化。(3)思维是对信息的操作，心理定势、功能固化，缺乏关于问题的知识或专长等障碍影响了人们解决问题时的思维效率。(4)决策制定的标准模型依据期望效用理论即期望效用最大化，复杂的决策模型可以依据多重归因效用理论来对不同维度和目标进行整合。(5)认知存在个体差异和性别差异，不同文化中的人们也有不同的认知方法。

尽管目前的会计准则执行研究很少直接从认知的角度加以理论解释，但是许多研究结果都是认知理论观点的反映。我们认为认知理论在以下方面有助于我们理解会计准则执行：(1)人的认知能力有限，符合了经济学中对人“有限理性”的假定。在新准则执行过程中，认知上的“有限理性”是产生理解和应用错误的原因之一。(2)练习能改变人的认知能力，拥有专长的人认知能力更强。因此新准则执行初期，学习过程是必要的，企业也可以依赖专家意见(如会计师事务所的审计)来减少准则执行的阻碍。(3)人们的行动决策依据期望效用最大化，企业执行会计准则同样会出于自身利益的考虑，权衡会计准则的执行成本及预期收益。(4)人的认知能力存在个体差异，并且认知也受到文化和环境的影响。如果更广义地将个体理解成企业或者国家，那么企业间和国家间准则执行的不一致性是必然的。

(七)会计准则执行的社会规范遵从理论解释

对社会规范遵从的研究是社会心理学的一个重要方向。社会心理学家发现人们有一种从众心理，绝大多数人会遵守某一社会规范，即使不是真心接受，也很少公然违抗。美国著名社会心理学家西奥迪尼在《影响力》一书中，认为人们的顺从态度除了“利益最大化，成本最小化”这一不言而喻的心理外，还取决于六个原则：互惠、承诺一致、社会认同、喜好、权威和短缺。㈣杨宜音和光也归纳了社会成员执行社会规范的五种影响因素：强制执行、自我认可、群体认同、条件激发和变通的思维方式。

将会计准则视作一种社会规范，那么，对社会规范的遵从理论就适用于解释对会计准则的执行。首先，从众是一种普遍的社会心理，权威性、强制性，以及惩罚奖励的条件机制可以强化人们的遵从行为。因此会计准则制定机构的权威性、准则执行的强制方式以及执行监管的力度都会造成一种准则执行的压力，不过这种外在压力可能与企业的真实意愿相左。譬如欧洲上市公司普遍认为向IFRS转换的过程复杂、成本巨大和负担沉重。如果不是欧盟监管要求，大部分公司并不想采用IFRS。其次，如果是出于喜好和自我认可，人们更容易顺从他人或遵从规则，否则如果仅仅因为是强制，而非源自本意的接受，人们的遵从行为就可能是不稳定和变通的。当会计准则是强制执行，且执行准则又会有损企业利益时，企业对准则的执行就可能流于表面化，或者在执行过程中出现变通行为。Daske等人发现的确存在“标签型”的会计准则执行企业，只有当公司有意愿执行时才会是“认真型”的并取得较好的效果。

三、会计准则执行的理论解释整合

本文选取的七项理论从不同角度对企业的会计准则执行做出了解释。从前文的介绍可以发现，看似庞杂的理论实则有一定的内在联系，理论之间并不是彼此孤立的。譬如寻租理论中寻租动因的解释就用到了契约理论中的契约不完全性和委托关系的信息不对称观点，寻租过程也通常被视作是一种负和博弈，导致资源的浪费。我们认为上述理论有三个“结点”可以串联其主要观点，它们是解释会计准则执行的核心理论观点，分别为：

(一)有限理性

人的认知资源和心理容量是有限的，因此信息处理、思考问题和判断决策的能力是有限的，认知心理学的这一观点在经济学上称之为有限理性。基于有限理性，对会计准则执行的解释有两条路径：

1.有限理性－契约(会计准则)不完全性－博弈、寻租－变通执行

有限理性意味着人为制定的契约包括会计准则是不完全的，这种不完全性体现为会计准则的原则导向，需要留给执行者一定的职业判断和会计政策选择空间，从而为执行者的博弈和寻租提供了可能的机会，诱发他们出于自利目的不是完全严格执行准则，从而产生变通行为(部分遵循、表面遵循、盈余管理等)。

2.有限理性－契约(旧准则)刚性、影响惯性－契约(新准则)不完全性－执行出错

企业成员对会计准则的变迁需要通过学习进行正确的理解和执行。而知识的形成与转换具有滞后性，在新准则实施初期，旧准则仍对会计实务有影响，成为新准则学习的依赖路径。这在演化理论中称之为惯性，契约理论中称之为刚性。旧准则的潜在影响，新准则的不完全性(有错误或者遗漏)，以及企业投入资源和学习能力的有限性，都会影响企业对新准则的理解和适应程度。知识的习得是渐进而非突变的，执行新准则在初期也一般要经历“试错”的过程而走向应用成熟。

(二)经济自利性

经济主体的自利特性决定其行动的主要动机是对自身利益的关注和维护。既然如此，当会计准则是强制执行时，当存在委托关系、信息不对称时，当执行会计准则并不符合企业的利益诉求时，企业对会计准则的执行就可能表现得阳奉阴违，不会积极、认真地遵循会计准则，而是试图通过寻租、博弈等手段谋求私利。可以说，委托关系和信息不对称是企业经济自利性显现的诱因，会计

准则的强制执行是催化剂，在此情形下对会计准则执行予以监督激励就变得非常必要，它是对企业经济自利性的一种约束。

(三)社会嵌入性

企业行为的动机影响因素不能全部归为经济主体的自利特性，企业的行动决策模型应该是基于多重目标的总体效用最大化，不限于基于经济目标的经济效用，譬如还包括企业对自身形象和社会评价的一种期望定位。那么企业在执行会计准则时努力“自利”，但也不会忽略“利他”。企业所处的社会网络(制度环境、关系结构)会影响它对会计准则的执行，企业也可能利用社会资本来“促进”对会计准则的执行，如企业会利用社会关系资源寻租、博弈，以缓解遵循会计准则的压力，也会努力使会计信息使用者和监管机构相信其对会计准则的认真执行，以树立政治正确、与社会主流价值观保持一致、遵循制度规范、履行社会责任的企业形象，以获得社会认同，建立和保持竞争优势。

综上所述，我们认为可用于解释会计准则执行的各项理论，基本衍生于三个核心理论观点：有限理性、经济自利性和社会嵌入性。其中，有限理性是制约企业会计准则执行效果的客观条件，经济自利性反映企业执行会计准则的主观动机，而社会嵌入性是一种客观与主观的双向互动，企业所处的社会关系网络会影响企业执行会计准则的动机，企业也希望通过会计准则的执行满足一定的社会期望。经济自利性与社会嵌入性共同反映出：企业执行会计准则的根本决策原则是期望效用最大化。

四、会计准则执行的理论解释框架

基于前文对相关理论的整合，本文构建了一个会计准则执行的理论解释框架，如图1所示。该框架侧重于对会计准则执行过程中一些构成要素及其之间的关系进行理论解释。

(一)会计准则执行过程中的要素构成

本文对会计准则执行过程的分析，是基于对四种要素及其关系的理解：实体、行动、属性和影响。其中，实体和属性为静态要素，行动和影响为动态要素。

1.实体指会计准则执行过程中的参与者和涉及对象，包括需要执行的新会计准则，准则的推行者――政府机构(强制执行是目前主要的准则执行机制)，准则的执行者――企业及其成员，准则执行的监管者――政府机构、会计师事务所(审计人员)、企业所处的社会网络(利益相关者)，以及仍可能对会计实务保留影响的旧会计准则。

2.行动指实体间主观施加的动作，例如政府机构推行会计准则，企业执行会计准则，政府机构、会计师事务所的审计人员和社会网络中的利益相关者对会计准则的执行予以各种形式的监管，企业针对监管进行的博弈和寻租活动，以及政府机构可能根据形势发展对会计准则进行的修订或废止。

3.属性指实体和行动所具有和表现出的性质和特征，图1框架中所列示的实体和行动的属性主要源自前文的理论分析。影响指实体和行动及其属性对会计准则执行的作用。行动和影响的区别是：行动一定是主观故意的，影响可能出自主观故意，也可能出自客观无意；行动是实体的动作过程，影响可以没有外显的动作。

(二)会计准则执行过程中的要素关系

在会计准则执行过程中，实体、行动、属性和影响这些要素之间的关系为：实体和行动的属性影响了会计准则执行结果的属性。分解如下：

1.推行会计准则的政府机构权威性越高、强制推行力度越大，对会计准则执行进行审计监督的会计师事务所及审计人员的胜任能力(专业性和职业道德)越强，政府机构、会计师事务所及审计人员和企业所处社会网络中的利益相关者对会计准则执行的监管越为严格，企业所承受的准则执行压力也越大，对准则的遵循情况可能就越好。

2.政府机构强制推行的会计准则如果与企业的利益有冲突，追求期望效用最大化的企业会有动机针对各方的监管，在信息不对称的情形下进行博弈和寻租。会计准则的不完全性、政府机构的权威性、会计师事务所及审计人员的胜任能力、企业所拥有的各种社会关系的密切性，决定了企业博弈和寻租的空间大小。企业可以通过改变博弈和寻租的频率和强度来达到自身目的，最后的均衡结果可能是企业在执行会计准则过程中会有一些变通行为，政府机构对会计准则予以修订或废止，也可能是企业被迫遵循会计准则。

3.会计准则的推行越激进(内容变化大和准备时间紧)、新会计准则越不完全、企业所处社会环境越不确定、企业投入学习新准则的资源和能力越有限、旧准则作为惯例对企业会计实务的影响越具有刚性，企业执行新准则就越容易发生理解和应用出错，而且会由于这些限制条件产生表面化遵循的变通行为。

4.每个企业基于不同的利益诉求对会计准则执行的态度有差异，企业所具有的资源和能力有差异，企业所面临的监管有差异，企业所处的社会制度环境也有差异，这些差异都会影响到会计准则执行过程中企业的行为差异和最终的结果差异。因此，会计准则的执行可能会呈现总体遵循、个体差异的局面。

上述要素间关系的解释，在前文回顾的七项理论中都可找到对应的依据，而且在一些调查研究和实证研究中都已得到证实，这里不再赘述。

五、结语

本文归纳了七项理论来解释会计准则执行问题，并通过整合，提炼出具有高度概括性和丰富衍生性的三个核心观点，从而便于在理论的丛林中找到解读会计准则执行问题的关键因素。本文构建的会计准则执行理论解释框架，有助于全面理解会计准则执行过程中的要素及其关系，对于会计准则执行效果也具有较强的解释和预测能力。我们的探讨有益于完善当前会计准则执行理论的研究，对后续的深入研究可起到抛砖引玉的作用。在会计准则持续趋同、我国新准则实施的大背景下，本研究对于会计准则的制定、修订、执行和监管具有重要的理论和现实意义。未来可以在此基础上继续完善会计准则执行的理论研究，也可以此为指引创新实证研究设计，寻求更多的证据支持。

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从立法层面看, 由于我国的知识产权立法从一开始就站在国际水准上, 现行的知识产权法律规范内容已基本与多数国家采纳并实践的国际标准接轨;从法律适用层面看, 我国采取了由人民法院和行政执法机关分别实行司法保护、行政保护的双轨保护机制其中, 司法审判是知识产权保护的基本途径, 任何人如果认为自己的知识产权受到侵犯, 均可诉至法院寻求司法救济, 而行政保护泽是司法保护的有机补充, 行政管理机关依据法律规定的职权, 维护知识产权法律秩序, 查处侵权案件, 保障权利人的合法利益和良好的社会经济环境。

一、我国知识产权行政保护及管理机构设置现状

我国的知识产权行政保护现状

知识产权行政保护, 是指相关国家行政管理机关在遵循法定程序和运用法定行政手段的前提下, 依法处理各种知识产权纠纷、维护知识产权秩序和提高知识产权社会保护意识, 从而有利于知识产权制度扬长避短的一种保护方式。保护知识产权是知识产权制度的核心内容。知识产权虽然属于民事权利, 但它同时具有明显的公共利益内容, 大多数侵犯知识产权的行为不仅损害了权利人的利益, 而且给国家和社会公众利益造成损害, 因此有必要对知识产权给予行政保护。行政管理与保护是我国知识产权制度中的一大特色, 但并非独有。

按照TRIPS协议对知识产权行政保护制度的基本态度来看, 对各成员采用知识产权行政保护制度持积极肯定的扬弃态度, 即:既肯定行政保护的有益性又适当予以限制, 同时要求已有知识产权行政保护传统的成员, 倘若放弃这一制度, 必须受到TRIPS协议不降低已有保护水平原则的限制。

1.知识产权行政保护的优势

我国知识产权行政保护制度在实践中发挥着重要作用, 其优势明显:第一, 由于行政权具有主动性对知识产权实施行政保护能主动、及时恢复权利人的权利;第二, 行政机关在行政执法时程序相对简便快捷, 能加快案件的处理, 有效降低权利人的维权成本;第三, 对知识产权实施行政保护能充分发挥行政专业管理部门的专业优势, 科学处理涉及比较复杂的技术问题;第四, 通过对知识产权侵权行为实施行政处罚,可以建立一种对侵权行为的有效威慑, 从而起到侵权预防作用。

可以说, 行政保护在当前和今后一段时间内在我国仍然是一个充满生机与活力的知识产权保护特色制度。

2.我国知识产权行政保护的基本制度形式

(1)对知识产权民事纠纷的行政裁决制度。一般认为, 行政裁决是指行政主体依据法律授权, 并依照法定程序, 对当事人之间发生的与行政管理活动相关但与合同无关的民事纠纷进行裁决的一种行政行为。传统行政裁决理论认为, 行政裁决权尽管具有司法权的属性, 但由于是行政主体在行使该项权力, 因此其在本质上依然是一种行政权, 而经过行政裁决的民事纠纷就已经包含了民事法律关系和行政法律关系双重法律关系, 这时如果当事人对行政裁决不服,那么应当依据行政诉讼程序对行政主体提起行政诉讼, 而不应是就原来的民事纠纷提起民事诉讼。

有鉴于此, 一些学者认为行政裁决制度的存在混淆了国家行政机关和司法机关之间的分工。因此, 就目前的情况来看, 知识产权管理领域行政裁决权的行使应不断弱化, 直至完全取消, 并被司法保护方式所取代;在司法保护还确有困难, 不能完全担当此任务之时, 行政裁决仍可以发挥一定的作用, 但应将其定位于作为司法保护的补充方式。

(2)行政调解制度。从广义上理解, 行政调解是指行政主体参与主持的, 以国家法律法规、政策和公序良俗为依据, 以受调解双方当事人自愿为前提, 通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商, 达成协议, 消除纠纷的一种调解机制。作为一种重要的调解方式, 行政调解必须遵循当事人自愿接受行政调解、行政调解应当合法和符合法定程序等原则。行政调解制度能起到节约司法资源、有效补充司法保护的作用。

二、我国知识产权行政保护及管理机构设置中存在的问题

如上所述, 我国知识产权的行政管理工作由诸多专门部门来分别负责。这种制度设计的优点在于分工较细, 相应的机构职责也较为明确, 加之行政执法自身高效、简便的特点, 对充分保护知识产权意义重大。然而, 由于这种分散管理形式对执法权的分配过于专业和细致, 导致执法主体过多, 不易协调, 且行政管理成本过高, 显然会影响执法的效率, 笔者认为, 这恰恰是当前我国知识产权行政保护领域存在的最大症结。

三、完善知识产权行政管理机构设置及执法机制的基本构想

(一)重构知识产权行政管理机构体系的必要性

有效的行政管理活动有赖于有效的行政机构设置, 健全行政管理机构设置是行政管理科学研究生中第一个重要课题, 科学的合理的行政机构设置是提高行政效率和实现行政职能的开端和基础。我国宪法第27条规定:一切国家机关实行精简的原则, 实行工作责任制, 实行工作人员的培训和考核制度, 不断提高工作质量和工作效率, 反对官僚主义。而我国目前关于知识产权行政管理机构的设置状况很难体现精简和效率。

(二)顺应时代潮流, 借鉴先进经验, 理性选择二合一体制

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【关键词】证人；保护；责任

我国的刑诉法规定了三机关均有保护证人的责任。然后这样的规定无疑没有使得证人保护机构得到明确，各机构难免会互相推卸责任，从而不利于证人的保护工作。

关于证人保护机构的讨论，有的学者指出应该由检察院作为证人保护的机关。在美国证人保护的官方主体是检察官执法办公室，主要负责证人保护计划的核准与管理。结合本国国情我认为：首先检察院有着自己法律规定的职责，人力，物力，财力方面十分有限，恐怕很难承担起证人保护的职责。而且更为重要的是检察院作为追诉机关，在刑事追诉活动中有自己的利益诉求。即成功的追诉被告人的责任，以满足自己的利益诉求。我们知道，一旦法院判决检察院“败诉”，随之而来的是对检察院的非常不利的影响，甚至可能影响到办案检察官的前途。而国家赔偿制度的建立，为那些合法权利受到侵害的受害者向检警机构申请赔偿的权利。因此，在司法实践中就出现了一些由追诉机关侵犯证人权利的事情，甚至对一些不积极“配合“的证人采取了刑讯逼供的事情。国外的非法证据排除规则无疑就是在这些背景下产生的：即通过宣告那些通过刑诉逼供、威胁、引诱、欺骗的方面获得的证言排除其作为证据使用的资格，从而有效的抑制这些行为的发生。而这一制度建立的背景就是追诉机关为了获得对自己有利的证言，对证人采取非法的手段。这些受到权利侵害的证人通常包括那些为辩护方提供证言的证人以及那些事先为控方承担举证责任但后来又转而为辩护方提供证言的证人。试想，如果将保护证人的权利交给检察院，作为“自私”的追诉机关，无疑给自己多了一项在控辩双方对抗中获得优势地位的筹码。在强制证人出庭作证制度的设计前提下，如果证人在必须出庭的情况下，怎样提供证言就会对控辩双方力量的对比产生很大的变化。这时候如果证人积极配合检察院的工作的话，按照检察院的指示提供有利于证人的证言才能获得证人保护机关的保护的话，这样是不是更加不利于公平，正义的实现。这时候证人的权利谁来保障，被告人的权利谁来保障。中国的控辩式的审判模式的建立就会更加偏离正常的轨道，而使得刑事司法活动更加倾向于追究形势被告人的犯罪行为，实体正义的发现将成为刑事司法活动的一切。因此，将证人保护机构这个神圣的职责交给检察院是一件非常可怕的事情。因此本人坚决反对检察院作为中国的证人保护机关。

其次，有学者主张将法院作为证人的保护机关。首先，法院作为专门的审判机关，本身负有非常艰巨的任务。其装备，经验，人力都远远达不到保护证人的要求。其次，从我国的三机关的关系来看，由法院进行保护也不具有可行性。我国实行的严格的“侦审阻断制”，法院和公安机关，检察院在一定程度上是割裂的关系。而我国也没有建立完全意义上的“审判中心主义”。在侦查阶段，公安机关采取强制措施往往根本不需要通过法院的审查。而国外实行“审判中心主义”的国家，对于那些侦查机关采取的各种限制甚至剥夺公民人生自由的强制性措施的时候，是需要通过预审法官等法院的力量来进行审查和监督的。而我国的法院对于审判前的行为基本上是不参与的。这样，对于那些在审判前阶段出现的危害证人的行为，法院进行参与就不具有现实的可行性。因为在审判前阶段法院基本上是处于缺位的状态。

还有学者提出应该由公安机关来全权负责证人的保护。英国的证人保护机构最早就是由警察机构负责。在我国公安机关的派出所负有治安管理和侦破刑事案件的双重职责，且机构健全，人员较多，装备较好，管辖的区域较广。因此应该由公安机关来负责。本人认为，公安机关作为侦查机关，是为检察院的控诉职能提供准备和条件的，在控辩审的三方当中，公安机关和检察院均为控诉方。因此，公安机关和检查机关在许多方面有着共同的利益。正如同在上面对于检察院的分析一样，由公安机关来全权负责证人的保护工作可能会造成极大的不公平。公安机关作为作为与犯罪分子作斗争的一线机关，其力量和实力是毋庸置疑的。因此本人的构想是：建立专门的证人保护机关，作为独立的，中立的证人保护的审查机关，而公安机关则负责具体承担证人的保护工作。有很多学者提出，证人保护机关全权负责证人保护的工作，由公安机关负责配合。那么我就想到既然还离不开公安机关的配合，不正说明了证人保护工作中公安机关的不可缺少性吗？而且公安机关承担着大多数案件的侦查工作，可能是最先接触案件事实，对于证人的情况可能也会有更多的了解。对于证人的保护是无法摆脱公安机关的。与其还要拐弯抹角的让其配合，不如让公安机关作为证人保护工作的执行机关更为贴切。

因此经过上面的论证，本人得出了以下结论：由公安机关作为证人保护的执行机关。同时为了进行有效的监督以及能从整体上协调证人保护工作，独立的证人保护机构是必要的。证人保护机构负责证人保护工作的审查，并根据情况的发展相应的变更或者解除保护措施。当然，如前所述，公安机关最先接触到案件的事实，也是证人保护中的重要分子。因此当遇到紧急情况下，公安机关得先采取紧急保护措施，并于5日内向独立证人保护机构陈报。证人保护机构则根据情况决定是否变更保护措施。

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所谓行政合同（又称行政契约），通说是指行政主体为了行使行政职权，实现特定的行政管理目的，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的设立、变更、终止相互间权利义务的协议。一般认为，行政合同包括以下三种形态：其一是行政主体相互间的合同；其二是行政主体与行政相对人之间的合同；其三特定领域中受行政主体支配的行政相对人之间的合同。行政法学研究的合同，主要是第二种形态的合同，即行政主体与行政相对人之间的合同。该形态合同亦是本文所论行政合同救济问题的主要指向。

一、行政合同法律救济的必要性

行政合同作为政府管理国家的一种行政手段，是随着社会的发展、国家职能的扩张、人民民主观念和国家意识的加强、经济发展的需要而产生和发展；并进一步随着政府职能的转变、行政作用的改变而突显出来。他的出现，一方面可以提高行政机关的工作效率，突出了在民的思想，让“合同”进入“行政”域，使以支配和服从为特征的高权利行政更加柔和和富有弹性，充分体现了其旺盛的生命力及日益重要的作用。但是，另一方面，由于我国法学界对行政合同的定性问题争议不一，结果导致行政合同徘徊在民事契约与行政契约之间，对于层出不穷的各种实际问题，往往出现“阴不收阳不管”或搞不清到底由谁来管的混乱而尴尬的局面，严重影响了行政合同积极作用的发挥。同时，行政合同救济制度的不完善必然导致行政相对人对行政合同的参与性、民主性的信心下降，势必影响行政合同制度的进一步发展，也从根本上违背了行政合同更好的实现国家行政管理目标、更好的发挥行政相对人的积极性和创造性、合同争议投诉有门，解决有据的初衷。因此，为行政合同建立一个合理、健全且与现行体制不相冲突的救济制度是十分必要的，也是迫切需要的。

二、行政合同救济在国的现状

我国目前行政合同救济的现状是：行政合同法还没有出台，行政合同的救济没有明确的法律依据。行政合同的种类不明确，救济方式混乱。

在行政合同法律关系中，行政主体享有必要的统治者特权，即其享有行政合同的发起权；对行政合同履行的监督权、指挥权；单方变更、解除合同权；对不正当履行合同的制裁权。而相对人除享有合同缔结权外并无其他相应性权利。因此，在行政主体行使上述特权时，相对人的权利都极可能也极易受到损害。而在受到损害之后，行政主体大多不予理会、拒绝承担任何责任。此种不良现象的直接根源在于：我国行政合同法还没有出台，行政合同的救济还没有明确的法律依据。同时，目前我国行政合同种类不明确，救济方式混乱。实践中已大量存在行政合同，如：土地承包合同；政府采购合同；人事聘用合同；科研合同；计划生育合同；公用征收合同；公共工程承包合同；工业企业承包、租赁合同。对于这些合同的种类、定性问题，学术界至今没有统一。而相应的救济，在制度上将他们纳入了行政法的范畴，并且予以相应的行政法上的司法救济；但在实践中，一般将行政合同的救济纳入民事救济的范畴，多采用民事手段来处理。这是解决我国目前急待完善的行政合同救济制度与实践中纷繁多样的行政合同实务之间的矛盾不得已的措施

总之，我国目前行政合同救济水平在事实上导致行政合同双方的权利、义务不稳定，或处于悬空状态（主要是相对人利益上的缺失），行政合同法律秩序一片混乱。

三、行政合同分阶段性救济制度构想

为了遏止上述恶果的涌现，追求当事人双方行政合同法律关系的和谐，必须而且只能从根源入手，即：努力寻求当事人双方权利的平衡，并通过其他途径给予相对人的权利予更多的救济。具体到行政合同相对人的权利救济包括以下四个方面。

（一）合同定立过程中的救济——质询

以合同本身的要约——承诺规则解释，行政合同的主要条款是由行政主体以要约形式提出，由相对人作出承诺形成的。同时对于和谁缔结、如何缔结合同，行政主体占据主导地位。因此，在那些能够使相对人获利的合同的订立中，那些参与而未能与行政主体订立合同的当事人就应能够要求行政主体对：为什么选择他人而非自己、根据是什么等作出具体说明，以能够进一步明确、主张自己的权

（二）合同履行过程中的救济

1、对行政主体在行使指挥权时的抗辩。行政主体对合同的履行享有监督权和控制权的同时，对涉及公共利益合同的具体执行措施还享有指挥权。这是因为行政主体享有大量的信息和相应的能力，是为了更好的促使公共利益的实现。同时相对人在客观上也是为了公共利益。为此，相对人对行政主体的指挥权享有抗辩权不是为了抵制行政主体的指挥权；相反，恰恰是为了在行政主体的指挥下，更明确、充分的对产生的后果负责。

2、行政主体单方面变更、解除合同和行使制裁权时相对人的听证。行政主体为了公共利益的需要或由于情更、政策上的变更而单方面变更、解除合同或对不适当履行合同义务当事人实施的多种制裁手段（如：罚款、强制执行和代执行、解除合同而不给相对人任何补偿）是比较严厉的，对相对人利益影响甚大。对此，相对人应有要求召开听证会的权利。通过听证，要求行政主体说明理由，听取相对人的陈述、申辩，给予相对人充分表明自己意见的机会。

(三)行政上的救济。在合同履行、订立过程中为相对人设立的质询、抗辩、听证是在程序上对其权利的救济，是没有实体保障的，还需进一步有赖于行政救济。

1、行政仲裁。随着我国仲裁制度的改革，依据仲裁法重新建立的仲裁机构性质转变为民间组织。而行政合同争议涉及公法（行政法）上的权利义务的争议根本不适用民间仲裁机构的救济。因此，行政合同的救济不宜借助此类仲裁体系，对此，仲裁法也予以肯定。但仲裁制度的变革并不否认仲裁作为解决纠纷的有效方式也能够用于行政合同纠纷。目前，行政机关在行政体系内部设立了专门的仲裁机构，解决特定的行政赔偿。例如：人事部设立了人事仲裁厅，受理因履行聘任合同发生的争议。这种模式对解决行政机关之间、行政机关与其下级机构及其所属公务员之间的行政合同纠纷具有较强的示范和借鉴作用，落实在制度上就是考虑能否在行政机关体系内设立专门的具有一定独立性的仲裁机构。

2、行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二章行政复议范围中的明确规定，相对人“认为行政机关变更或废止农业承包合同侵犯其合法权益的”可以提起复议。由此，农业承包合同相对人合法权益的保护就有了明确的法律依据。一旦农业承包合同纠纷出现，便可选择直接进行行政复议，将相对人的损失降到最小。基于农业承包合同立法上的积极成就，该模式的立法应大力推广到其它种类的行政合同中。

3、行政赔偿。行政赔偿是国家赔偿责任之一，是指行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯自然人、法人和其它组织合法权益造成损失的，由国家给予受害人的赔偿。其构成要件是：①必须是行政机关及其工作人员与职权有关的行为；②必须是行政机关的违法行为；③违法行为与受害人的损失存在法律上的因果关系；④受害人的损失确已发生。由此来看，行政赔偿当然应适用于行政合同纠纷，但我国赔偿法第二章行政赔偿范围却没有将行政合同明确纳入赔偿范围。笔者认为，应在我国赔偿法中直接、明确地对行政合同纠纷的行政赔偿予以规范。

（四）司法救济。司法救济是行政合同的终极救济，是树立在程序救济、行政救济之后最坚实的屏障。司法救济既屏除了程序救济无实体保障的缺陷，又能有效防止行政救济“自己做自己法官”而产生不公正的出现。

行政诉讼（即行政合同司法上的救济）是由司法机关依司法程序解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人和其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提讼”。但《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》在关于具体行政行为的界定上将行政合同拒之门外。而《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的不可诉行为亦不包括行政合同纠纷。正是因为此种立法漏洞，尽管在实践中行政法庭有受理行政合同纠纷案件的实例，但严格的说，行政诉讼制度并没有将行政合同纳入救济范围，而是将其作为民事合同，按民事诉讼程序进行审理。这一后果使行政合同救济状况又落回到了初始的低劣层级。为了确立切实、明确的司法救济手段，有学者认为：应将行政合同纳入具体行政行为范畴之内，理由是：（1）行政合同都是基于一定的行政目的，行使行政权利的方式。（2）行政合同事实上能够引起行政法上的效果，产生行政法律关系。（3）行政合同是行政主体与特定的相对人订立的，产生直接的法律效力。笔者非常支持此观点，认为我国相关法律、法规和法学著作中对具体行政行为界定不够周延，理论界需要在行政法基础理念的基础上对具体行政行为的范围进行反思、重构，以便为行政合同的司法救济找到一个有效、合理的诉讼救济途径。

总之，行政合同纠纷在我国实践中是大量存在的，这对我国行政法制进程有所阻碍的事实是不可忽视的。解决这些纠纷的救济途径必须明确，应当在最短时间内，确立一个贯穿其始终、分阶段性、具有针对性的救济制度，以能够有效保障相对人的合法权益和行政管理的高效率。

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