居家养老措施精选(十四篇)

序言：作为思想的载体和知识的探索者，写作是一种独特的艺术，我们为您准备了不同风格的14篇居家养老措施，期待它们能激发您的灵感。

篇1

一是着眼“医”，提升居家养老服务新水平。联合社区卫生服务中心，推广“健康直通车”服务，和辖区60岁以上残疾、贫困等56位老人对接，提供家庭医生等专业性的医养服务。定期为老人讲授保健知识，免费测血压等，累计服务老人600余人次。 

二是着眼“乐”，丰富居家养老服务新内容。吸纳120余名老年文体志愿者，根据个人特长已整合组建模特队、腰鼓队、圆鼓队、合唱队等12支文化队伍。依托春节、三八节等节庆开展群众喜闻乐见的娱乐活动48场次，收益老人达1000余人次。

三是着眼“业”，探索居家养老服务新模式。结合地域实际，依托老年活动中心，组建“夕阳红”创业团队，分别打造了富强“我们的节日”古法手制熟食、富民“朝鲜族老奶奶大酱”等品牌。已有“夕阳红”创业志愿者48人，累计创收5万余元。

篇2

（一）指导思想。以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持“政府主导、部门协同、社会参与、市场推动”的方针，积极鼓励社会力量参与发展养老服务事业，发展社区养老服务，培育社会服务组织，鼓励连续经营，支持规模发展，构建居家养老服务的社区支持体系和社会化发展机制，形成投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化，各具特色、整体推进的居家养老服务发展格局，不断满足广大老年人日益增长的居家养老服务需求。

（二）工作目标。不断提高城乡社区居家养老服务的覆盖面和受益面。在年全市建立和完善210个社区居家养老服务中心（站）的基础上，继续全面推进社区居家养老服务中心（站）建设、队伍建设、服务网络及信息化建设。到2012年，实现城市社区居家养老服务中心（站）全覆盖，农村社区（村）依托社会福利中心、乡镇敬老院、老年公寓、老年活动中心（室）、老年学校等现有场所，增加服务功能，完善服务内容和形式，开展以村民互助和各类志愿服务为主要内容的居家养老服务。力争到2015年，居家养老服务网络覆盖城市所有街道、社区和80%以上的乡镇、50%以上的农村社区，形成服务设施不断充实完善，专业化和志愿者相结合的队伍不断发展状大，服务内容更加丰富，服务运作长效机制更加完善，政府购买服务对象不断增加的格局，不同层次的居家养老服务需求得到基本满足。

（三）基本原则。一是坚持以人为本。从老年人实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务。二是坚持依托社区。整合社会资源、调动各方积极性，在社区层面普遍建立居家养老服务的机构、场所和服务队伍。三是坚持因地制宜。紧密结合实际，建立与经济社会发展水平相适应，与社区（村）人文环境和老年人需求相适应，符合各地实际的居家养老服务模式。四是坚持社会化方向。实行政府主导与社会兴办相结合，无偿服务、低偿服务和有偿服务相结合，充分调动社会各方面参与发展居家养老服务业的积极性，提高养老服务的社会化水平。

二、推进居家养老服务工作的主要任务

居家养老服务要以老年人的需求为导向，以日间照料和上门服务为主要方式，服务项目上坚持基本服务和选择相结合，为老年人提供日托照料、护理陪伴、代购代办、配餐送餐、家政服务等，同时兼顾老年人的多种需求，提供疾病防治、康复护理、安全救援、法律维权、文体娱乐、学习教育、心理咨询等服务。居家养老服务的组织方式：子女应为居家老年人提供更多的生活照料和精神慰藉，对子女确定无力照顾的老年人，政府鼓励和帮助采取机构服务、专业组织服务、志愿者服务、义工服务、邻里互助服务等多种方式实施居家养老服务。

（一）建立和完善居家养老服务组织网络。

在城市社区搭建“一站式”服务平台，建立上下联动、部门配合、养老服务机构协调运转的居家养老服务网络，着力构建居家养老“十五分钟”服务圈。农村地区要创造条件，为居家老年人提供便捷服务。大力推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文化娱乐、老年教育、信息咨询等服务项目，不断完善为老服务网络，充实服务内容。

1、加强社区生活保障性商业服务设施建设。鼓励和支持社会养老服务、家政服务、餐饮服务等机构参与居家养老服务工作，通过选拔、招标、签订协议等方式，把服务质量高、服务信誉好、实力强的社会服务机构确定为居家养老服务和政府购买服务的定点单位。有条件的社区可通过开设托老所、老年人餐厅，为老年人提供方便、卫生、优惠的配餐、送餐服务。

2、为老年人提供医疗保健服务。实施“社区医生进家庭”制度，建立健全城乡老年人健康档案。“十二五”期间，城市社区65周岁及以上老年人健康管理率达85%以上、农村社区达80%以上。切实加强与改进老年医疗保健服务，组织社区卫生服务中心开展预约的上门随访、送医、送药、康复护理等服务，扶持发展老年护理院，支持有条件的医院开设老年专科，逐步在城市社区卫生服务中心开展康复服务。开展老年人慢性病管理，加强保健知识普及工作。采取积极措施，尽快解决养老机构入住老年人、空巢老人的医保问题；逐步扩大医疗保险支付范围，将符合条件的家庭病床纳入医保范围；针对城镇居民医疗保险参加对象中60岁以上老年人，适当扩大门诊特殊病种的医疗机构范围，让老年人能就近在社区医疗机构就诊。

3、为老年人提供社区文化娱乐、教育学习、体育健身、精神慰籍等服务。切实改善城乡基层和社区老年人教育学习和文体娱乐活动的设施条件，组织和指导老年人进行文化娱乐和科学健身活动，不断丰富老年人精神文化生活。重视老年人心理健康和精神关爱，为老年人提供精神慰藉、心理咨询、心理疏导等服务；帮助老年人协调家庭关系、社会关系，预防和解决老年群体的社会问题，积极为老年人提供法律咨询、法律援助及维护老年人赡养、财产和婚姻等合法权益的服务。到2015年，全社会老年人入学率达到18%以上；经常参加体育锻炼的老年人在城市达到60%以上、农村达到45%以上。

4、组织志愿者、义工开展助老服务。组织志愿者或义工开展长期结对帮扶服务、企业助养贫困老人等活动,对空巢、高龄、失能等老年群体,采用定期或不定期上门服务,努力解决这些特殊老年群体在养老方面存在的困难。对确有需要的老年人,组织家政服务机构或专业服务人员上门进行生活照料；对生活不能自理的老年人,可采取专人上门包户的方式提供服务。有条件的社区可开设老年人日间照料室,及时为老年人提供便捷服务。

5、建设全市统一的居家养老服务信息化平台。在鼓楼区开展居家养老服务信息平台建设试点，并确保年底前建成，在2012年底建成全市统一的居家养老服务信息平台。同时，依托城市社区信息平台，普遍建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络服务系统、邻里互助系统等多种求助和服务形式，建立起覆盖城市社区，与老年人沟通便捷、服务及时的居家养老服务信息化服务网络。

（二）建立和完善居家养老服务设施。

各级政府和有关部门要根据老年人日益增多的实际，把居家养老服务设施建设作为发展社会事业，保障和改善民生的重要内容，统筹规划建设社区居家养老服务设施，合理配置资源，探索适应当地特点的居家养老服务模式。

1、将居家养老服务设施纳入城乡建设规划，力争到2012年实现居家养老服务中心（站）在城市社区全覆盖。新建城市居民区和旧城连片改造居住区，应将居家养老服务用房作为公共服务配套设施规定的配置指标纳入建设工程设计方案，由建设单位统一规划设计、统一建设、同步验收，验收合格后及时交所在地街居使用，所配建的社区居家养老服务中心（站）用房不少于80平方米。现有老城区没有居家养老服务用房或设施不能满足需要的社区，由各区政府负责，通过盘活利用社区资源，新建和改扩建、购买、租赁等途径解决。

2、合理整合现有各类为老服务资源。各部门设立在社区（村）的卫生服务机构、文化站（点）、劳动保障工作站等为老服务机构，在社区（村）统一安排下开展居家养老服务。政府兴办的公共服务设施应优先为老年人提供服务。社区内教育、科技、文化、体育等资源优惠向老年人开放，以满足老年人就地、就近学习、活动的需要。

3、农村社区应紧紧依托老年福利服务中心、乡镇敬老院、老年人活动中心等开展居家养老服务。积极推进县级社会福利中心、乡镇敬老院以及社区居家养老服务中心（站）建设，特别是对列入省、市民生工程和为民办实事项目，加大资金保障和项目建设协调力度，确保项目如期建成。

4、认真贯彻省有关技术规范，确保新建市政道路、公共建筑、住宅和养老服务设施无障碍率达到100%，加快推进与老年人生活密切相关公共建筑、养老服务设施、居住小区的无障碍设施改造，积极支持旧住宅增设电梯。积极探索建设集居家养老、机构养老、医疗保健、文化娱乐、体育健身、学习教育、休闲购物于一体的适合老年人特点的老年社区，为老年人提供更加安全、便利的生活环境。

（三）加强居家养老服务队伍建设。

1、建立专业服务队伍。对居家养老服务从业人员实行全员培训持证上岗，考试合格的发给职业资格证书或培训合格证书；参加培训人员符合条件的，按规定给予职业培训补贴与职业技能鉴定补贴。县（市）区民政、老龄部门及街道（乡镇）应根据实际需要确定相应的工作人员负责居家养老服务工作。每个社区居家养老服务中心（站）可根据本中心（站）情况决定是否配备一名助老协管员，若需配备，所需经费由中心（站）的运转补助经费中列支。

2、建立志愿者和义工服务队伍。以开展“空巢老人志愿服务行动”为载体，积极发展居家养老服务志愿者组织，不断完善志愿者招募制度和定向、接力服务制度；动员、鼓励国家机关工作人员、居民、大中专院校学生以及社会各界为居家老年人提供多种形式的养老服务。

3、建立低龄健康老年人公益服务“时间储蓄”制度。本着自愿和量力而行的原则，组织低龄健康老年人开展各种公益服务，对其服务时间和内容予以记录，采取时间或劳务储蓄的方式，作为以后转换相应时间为自己免费居家养老服务。鼓励老年人采取自愿结合的方式，开展家庭式互助养老，或以社区养老服务设施为依托的社区式居民互助养老。

（四）规范健全居家养老服务管理机制。

1、着力培育社会养老服务组织。积极支持社会养老服务、餐饮服务、家政服务、物业管理、教育文化等机构通过签订协议的形式参与承办专业化的社区居家养老服务项目，扶持发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。对新设立的以居家养老服务为主要内容的社会服务机构，降低准入门槛，简化登记程序，实行备案制度，创造宽松发展环境，推动居家养老服务的发展。

2、建立健全政府购买居家养老服务制度。按照“区分对象、突出重点、适度普惠”的原则，认真贯彻落实榕政综〔〕234号文件关于政府购买服务的政策，政府购买服务补贴统一采用居家养老服务券的形式支付，并逐步扩大服务券使用范围。适当提高政府购买服务补贴标准，将无偿服务提高到每人每月400元，低偿服务提高到每人每月200元。适当提高企业退休人员社会化管理活动经费，人均标准提高到每年40元。

3、规范居家养老服务管理。建立健全居家养老服务中心（站）监管、考评、奖励机制。推进居家养老服务标准化、规范化建设，加快制定各类标准，规范服务、收费等行为，引导老年人与服务机构通过签订协议、合同，明确管理机构、服务机构和服务对象的权利、义务、责任，确保服务质量和安全。

三、推进居家养老服务工作的保障措施

（一）科学制定规划，持续有序推进。各级政府要将居家养老服务体系建设纳入当地经济社会发展、服务业发展和社区（村）建设的总体规划，进一步明确居家养老服务的目标任务，科学制定每个年度推进的工作计划，不断完善推进发展本地居家养老服务的措施，做到统筹安排，有序推进，持续发展。

（二）完善政策机制，加大扶持力度。各级要充分发挥政府投入的主导作用，加大政策扶持和引导，带动社会力量的投入和有效参与，逐步形成居家养老服务投入增长的长效机制。“十二五”期间，市、区两级财政每年继续按1：1配比落实安排居家养老服务专项资金，用于社区居家养老服务中心（站）建设一次性补助和运营补助、政府购买服务补贴等。同时，各县（市）区政府要根据实际任务，安排相应的居家养老服务工作经费。认真贯彻落实国家、省、市有关扶持养老服务业优惠政策，对社区居家养老服务中心（站）在用地、用水、用电、用气、数字电视开通以及税费等方面按居民使用价格政策执行或给予优惠。就业困难人员从事居家养老服务工作，按照省政府《关于进一步做好促进就业工作的通知》（政〔〕18号）规定，享受社会保险补贴、职业技能培训补贴等就业扶持政策。就业困难人员自谋职业，自主创办居家养老服务经济实体，可享受小额担保贷款贴息优惠政策。开展居家养老服务工作还要与已出台的有关社区建设、社会保障、公共服务、医疗保健等政策措施的衔接，让老年人受益。

（三）建立工作机制，加强统筹协调。在区、街道（乡镇）和社区（村）建立居家养老服务中心站（点），受政府委托负责本辖区内居家养老服务的实施与管理，其主要职责是：建立老年人信息库，对享受政府购买服务的老年人资格进行评估；全面掌握并及时居家养老服务需求信息，引导为老服务机构和组织适时调整服务内容；对居家养老服务人员相关资格进行审查，接受服务对象的信息反馈，检查监督服务质量；指导居家养老服务中心站和服务站开展工作，定期对居家养老服务工作进行检查。市老龄、民政部门和各县（市）区政府要适时对开展居家养老服务工作情况进行评估，并针对存在的问题提出具体的改进措施。

篇3

各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团老龄工作委员会办公室、发展改革委、教育厅（教委、教育局）、民政厅（局）、劳动和社会保障厅（局）、财政厅（局）、建设厅（委、局）、卫生厅（局）、人口计生委、地方税务局：

随着我国人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务已经成为重大的社会问题。但目前我国居家养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。为全面推进居家养老服务工作，提高老年人生命生活质量，提出如下意见：

一、重要意义

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。

全面推进居家养老服务，是破解我国日趋尖锐的养老服务难题，切实提高广大老年人生命、生活质量的重要出路；是弘扬中华民族尊老敬老优良传统，尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，推动社会主义和谐社会建设的重要举措；也是加快发展服务业，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。

二、基本任务

发展居家养老服务，要以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持政府主导和社会参与，不断加大工作力度，积极推动居家养老服务在城市社区普遍展开，同时积极向农村社区推进。力争“十一五”期间，全国城市社区基本建立起多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，使社区居家养老服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，专业化和志愿者相结合的居家养老服务队伍不断壮大，居家养老服务的组织管理体制和监督评估机制逐步建立、健全和完善。农村社区依托乡镇敬老院、村级组织活动场所等现有设施资源，力争80%左右的乡镇拥有一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，1/3左右的村委会和自然村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。

发展居家养老服务，必须坚持以下几项原则：坚持以人为本。从老年人实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务；坚持依托社区。在社区层面普遍建立居家养老服务机构、场所和服务队伍，整合社会资源，调动各方面的积极性，共同营造老年人居家养老服务的社会环境；坚持因地制宜。紧密结合当地实际，与本地经济社会发展水平相适应，与社区人文环境和老年人的需求相适应，循序渐进，稳步推开；坚持社会化方向。采取多种形式，充分调动社会各方面力量参与和支持居家养老服务。

三、保障措施

（一）制定居家养老服务发展规划。各级政府应紧密结合本地实际，科学地研究制定本地城乡社区发展居家养老服务规划，并把它纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，统筹安排，推动居家养老服务快速健康发展。

（二）加大政府投入力度，合理配置资源。各级政府应转变职能，随着经济发展和社会进步，逐步加大投入，研究制定“民办公助”的政策措施，鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业。各级政府要统筹考虑居家养老服务设施建设、队伍建设和运营管理等问题，合理配置资源。有条件的地区可针对性地设立专项资金，开设资助项目，探索适应当地特点的居家养老服务模式。

（三）贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策。贯彻落实国家现行关于养老服务机构的税收优惠政策，对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等。

（四）整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络。要按照当地社区建设规划和老年人实际需要，协同各个部门，整合资源，在城市社区和大部分农村乡镇建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础设施，大力推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，构建社区为老服务网络，为老年人提供就近就便的多种服务。吸引生活自理的老人走出家门到社区为老服务设施接受服务和参加活动；对生活不能自理的老人则采取派专人上门包护，满足老年人生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等多种需求。依托城市社区信息平台，在社区普遍建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。

（五）加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设。要鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训，考试合格发给相应的职业资格证书。认真实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定居家养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。同时，加强居家养老服务人员的职业道德教育，改善和提高服务队伍的整体素质。

要大力发展社区居家养老服务志愿者组织，鼓励和支持社区居民和社区单位等为居家的老年人提供多种形式的养老服务。

要逐步改善和提高居家养老服务人员的地位和待遇。紧密结合社会工作者职业水平评价制度的实行，为居家养老服务的专业人员落实相应的物质待遇；对符合条件的从事居家养老服务人员，要按规定享受相应的就业再就业扶持政策。

（六）积极培育和发展居家养老服务组织。按照政府职能转变以及与企业、事业、社团分离的原则，对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办，交给市场和企业去办。各级政府应积极培育、规范管理各类居家养老服务机构，鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。

篇4

[关键词]老龄化；社区居家养老；运行机制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.123

[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

1 社区居家养老服务及其运行机制

2010年，中国老年人（65岁以上）已经达到了1.13亿人，占总人口的8%，按照联合国的相关定义，一个国家或地区65岁及以上人口占总人口的比例超过7%时，便可称之为老龄化社会。《民政部 财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函[2016]200号）提出，要重点支持试点地区居家和社区养老服务发展，通过政府扶持、社会力量运营、市龌运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力。

1.1 社区居家养老的内涵

社区居家养老，是指老年人在社区中享受养老服务，具体形式有社区家庭养老、社区机构养老、社区日间照料中心和社区老年人互助中心等。需要指出的是，社区居家养老与传统的居家养老不同，它结合了社区中机构养老及老年人互助中心等形式，内涵更为丰富。

1.2 社区居家养老运行机制的构成要素

社区居家养老运行机制包括以下几个组成部分：①社区居家养老供给机制；

②社区居家养老动员机制；③社区居家养老社会协同机制；④社区居家养老监管机制。

2 社区居家养老服务运行机制存在的问题

2.1 供给机制存在问题

政府在社区居家养老服务供给中，存在角色定位的困境。作为主要“供给主体之一”的角色和“管理者”的角色，其在社区居家养老服务供给的实践中存在角色冲突。虽然经过简政放权和“一站式”行政服务大厅的创新，各级政府致力于加大社会养老服务供给的努力取得了显著成效，但在对社区居家养老服务供给其他多元主体的管理上，管理者的身份要求政府对其运营资格进行准入限制和审查，因此，在如何进行有效管理与如何加大养老服务社会供给之间存在困境。

2.2 动员机制存在问题

社区居家养老动员缺乏明确的制度规范。社区居家养老服务的运营资格获取，需要消防、床位、员工数量等条件满足行政许可标准，这决定了社区居家养老服务具有投入较大、回收较慢的特性。社区居家养老服务的动员机制主要依靠政府宣传和民间慈善力量，但这种动员通常是偶然的，且效率较低。现行的社区居家养老服务动员机制，缺少专门的制度规范，动员机制没有常态化。

2.3 社会协同机制存在问题

社区居家养老中多元主体之间的协同联动水平不高，社会协同机制有待改进。各地区具体情况不同，政府“公办”养老院在社区居家养老服务体系中占据绝大比重，近年来，各地政府在试点探索“公办民营”及“政府购买养老服务”等形式，但无论是从规模还是实际受惠人群数量来看，都远远不够。同时，其他多元主体之间，如企业和非营利组织，在社区居家养老服务协同供给的实践中，联动水平较低。

2.4 监管机制存在问题

社区居家养老服务的现行检查评估机制更多的是一种形式，不具备发现问题和及时处理问题的效果。现行的检查评估机制主要是，每年向主管部门提交年度运营报告，其他相关主管部门对硬件设施等进行检查，辅以主管部门的抽查。但现有检查评估机制流于形式，大量未能达到准入标准的民间“社区居家养老机构”，以“合法运营”或“透明运营”的形式存在。原因并非是政府主管部门不具备责任感或者作风，而是客观存在的社会养老服务需求缺口以及监管之后的责任归属模糊，使政府主管部门难以处理，对部门社区居家养老设施采取“不出事就是好事”的策略。

3 完善社区居家养老服务运行机制的建议

社区居家养老服务是政府和社会各界多元协同，构建社会养老服务体系的重要创新形式和组成部分。相关人员应改进现行机制的不足之处，努力完善社区居家养老服务运行机制。

3.1 强化政府“治理者”的角色

政府作为社会管理者，在社区居家养老服务这么一个深入影响社会各阶层人员的领域，应该明确自身的“治理者”角色，以规范社区居家养老服务、保护广大人民的养老权益、维护社会和谐稳定为管理目标。近年来，老年人及其家属与养老服务机构的权益纠纷日益增多，政府作为治理者，应当创造更良好的法律环境和社会氛围，规范社区居家养老服务的发展和运营。不是追求以供给主体的身份更多地参与社区居家养服务供给，而是追求社区居家养老服务的健康、高速发展。

3.2 出台特定的动员制度规范

任何一项政策的实施或者是任何一份事业的成功，都建立在人、财、物等资源高效整合的基础上。同样，社区居家养老服务的健康发展也离不开对资源的整合利用，因此，这就需要有一个高效和常规的动员机制。政府通过出台特定的社区居家养老服务动员制度规范，对政府力量、社区力量、非营利组织力量和其他民间力量进行科学动员，最大程度实现动员的精准、高效、常态化。

3.3 建立多元主体的联动机制

社区居家养老服务中，政府与其他主体相对互动较多，其他主体之间联动性则较差。建立社区居家养老服务中多元主体的联动机制，不仅仅是加快“公办民营”和“政府购买养老服务”的试点及经验推广，还应当探索加强非营利组织与企业的联动，如企业以投资入股等形式，负责非营利组织名下养老服务设施的运营，并以市场的力量促进其健康发展。同理，民间团体或个人慈善力量名下的社区养老服务设施，可以通过支付报酬的形式，聘用企业帮助其进行管理，实现成本和效益控制，从而得到健康发展。

3.4 落实检查评估机制，完善配套措施

社区居家养老服务的出现，是完善社会养老体系的创新措施，是适应新时代的现实背景而产生的，具有极大的现实意义。社会养老服务需求存在巨大缺口，客观上造成了，大量不具备市场准入资格的“透明”社区居家养老服务设施存在，政府主管部门苦于没有良好的处理办法，大多是默认其存在于“灰色地带”。另外，已获取行政许可，具备运营资格的社区居家养老服务设施，也存在着因检查评估流于形式，硬件设施投入逐年减少，养老服务质量下降，甚至带来安全隐患等问题。建立社区居家养老服务的检查评估机制，完善配套政策措施，完善“透明”社区居家养老服务设施，重点防抓安全隐患，并给予政策照顾，还可适度降低准入门槛，将其纳入监管体系；对已具备运营资格的社区居家养老服务设施，应严格落实周期性考核和抽查评估，且进行相应的奖惩，并建立区域内的养老服务供给设施的评分评级系统。

4 结 语

适应新时代现实背景而产生的社区居家养老服务，是完善社会养老体系的创新措施，对实现各阶层人民享受更好的养老服务权益，具有重大现实意义。而要完善社区居家养老服务运行机制，应当在供给机制方面明确政府的治理者角色，在动员机制方面出台明确具体的制度规范，在协同机制方面建立多元主体联动机制，在监管机制方面落实检查评估制度，并完善相关配套政策措施。

主要参考文献

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[3]王浦劬，[美]R斯特・M・萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究――中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[5]苏健.居家养老中非营利组织的动员机制研究[D].济南：山东大学，2014.

[6]王洁非，宋超.基于福利多元主义的社区养老供需研究[J].统计与决策，2016（1）.

篇5

[关键词]乌鲁木齐；居家养老；政府责任

1乌鲁木齐市人口老龄化现状

乌鲁木齐市处于我国的大西北，经济欠发达地区，随着我国普遍的老龄化趋势，乌鲁木齐市也难逃老龄化的侵占。表1为2010―2014年乌鲁木齐市老龄化水平，可以看出2010年乌鲁木齐市常住户籍人口数量为242.11万人，60岁以上常住户籍老年人口为31.63万人，占总人口的比例为13.06%，老龄化系数已经超过国际老龄化社会标准规定的10%，标志着乌鲁木齐市已经迈入了老龄化城市行列，并且老龄化程度还在不断加深，老龄化带来的养老重担也越来越沉重，乌鲁木齐市缓解当前紧张的养老压力愿望越来越迫切。

2乌鲁木齐市居家养老服务中的政府责任履行现状

2.1建立居家养老服务体系

乌鲁木齐市已建立起区、街道、社区的三级居家养老服务体系，居家养老服务网络已基本覆盖全市，各区（县）成立居家养老服务工作领导小组，对辖区居家养老服务工作进行合理规划，领导小组下设办公室，负责对辖区居家养老服务工作进行指导和监督，建设、培育、规范居家养老服务市场等。各片区管委会、街道、社区成立居家养老服务中心（站），依托管委会、街道办事处民政科或社区居委会，对辖区老年人的家庭状况、健康状况、服务需求等进行摸底调查，对政府购买服务的对象进行评估，对享受各种、各类服务的对象进行分类登记造册，为服务对象提供便捷的服务项目，确保服务时间、服务内容、服务质量落到实处，让老年人满意。

2.2制定养老规划

为了应对严峻的老龄化形势，全国老龄办在2008年下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号），新疆维吾尔自治区政府认真贯彻《意见》，先后出台了对居家养老的资助办法。如：乌鲁木齐市在2009年下发了《乌鲁木齐市关于加快发展养老服务业的意见》，明确规定了市、区（县）两级财政设立“居家养老服务补贴”专项经费等。2014年，乌鲁木齐市出台了《乌鲁木齐市加快推进社会化养老服务体系建设暂行办法》，提高了对特困老人、百岁老人、荣获地级或地级以上劳动模范的老人以及低收入老人的居家养老服务补贴等。政府出台的各项制度规划都为居家养老建设创造了良好的条件。

2.3实施扶持政策

居家养老服务的大力推行必须依靠政策支持，政府制定了若干扶持居家养老建设的优惠政策，主要有以下几种，见表2。

2.4给予资金保障

政府对居家养老服务的财政投入主要有两个方面：首先给予老年人资金补贴，针对特困老人、百岁老人、荣获地级或地级以上劳动模范的老人，每人每月补贴购买居家养老服务300元，而低收入老人，每人每月则补贴购买居家养老服务150元。其次是对于居家养老服务机构的各项补贴：对运营满6个月以上，年正常开放260天以上的居家养老中心、社区日间照料中心、托老站，根据服务范围和服务人数，由区财政给予一定的运营补贴；对社会力量兴办、符合标准并取得《民办非企业单位登记证书》的日间照料中心、托老所，根据核定的床位数，由市、区财政给予每张床位3000元的一次性建设补贴等一系列补贴措施，政府也建立了居家养老服务补贴随着经济社会发展而调整的自然增长机制。这些政府财政投资为乌鲁木齐市居家养老业发展提供了便利，促进了养老服务业的发展。

3政府履行居家养老责任存在的问题

3.1部门分工不清

政府虽已建成覆盖全市的居家养老服务体系，但是居家养老还没有统一的管理办法，体系中的各部门仍然缺乏沟通和配合，这样的居家养老服务体系是一盘散沙，无法真正发挥其价值。各部门在责任分工上不仅划分模糊，在工作中还相互推诿，导致工作效率低下，无法真正为老人提供切实的养老服务。

3.2政策落实不到位

为了解决日渐严峻的老龄化问题，从中央到自治区以及乌鲁木齐市都出台了一系列养老相关的政策文件，但是通过调研发现，政策文件通过层级政府下达到基层社区时，许多政策措施都无法正常施行，养老服务的开展遇到重重阻力。各种养老政策性文件对居家养老服务提出了各项要求，也制订了许多优惠政策，但是政策文件里的条款并不像法规制度一样具有强制性，而乌鲁木齐市却没有制定养老相关的法规制度，缺乏制度保障使养老政策的推行举步维艰。

3.3资金投入较少

养老资金投入较少，而且来源渠道单一。居家养老是我国的基础公共事业，涉及国计民生，需要投入大量的资金运营，单纯依靠国家补助是远远不够的，还需要社会的大力资助，近年来一些国际知名的慈善组织对乌鲁木齐市的居家养老业有过一些资助，但是随着养老压力的增加，这些资助都是杯水车薪。现阶段阻碍乌鲁木齐市居家养老发展的就是资金投入的渠道单一，我们需要多元的福利投资，才能缓解当前的养老压力。

4完善乌鲁木齐市居家养老服务中政府责任的措施

4.1各部门联动，共同推动居家养老建设

乌鲁木齐市居家养老存在诸多问题，主要是缺乏统一的运行管理办法，组织体系较分散，各部门没能形成合力。首先居家养老组织体系中的各部门应该明确自身的责任，制定明确的责任制度，并建立相应的考核制度，由各部门主管居家养老的领导负责。注重和其他部门的合作分工，如卫生部门应该与民政部门密切合作，不论是养老机构办理卫生许可证，还是推行“医养结合”方面，都需要两部门共同推动。

4.2完善居家养老法规建设，保障政策落实

作为一种社会福利性和保障性工作，居家养老服务必须在法规制度的保障下发展，因此，政府部门必须健全居家养老服务的政策法规，以法规的形式保障政策的顺利施行。各级政府间要做到相互合作，上命下达，各个区根据当地经济发展水平和居家养老实际情况制定不同的居家养老服务标准，并且要完善相关的规章制度。要注重政策的衔接，履行责任中存在的问题，政府部门必须从实际出发，加强宏观调控规划，制定完善的日常工作体系，此外，政府还应该出台一些促进和规范居家养老社会服务组织发展的政策，从而促进居家养老服务的规范化、专业化发展。

4.3加大居家养老服务建设资金投入

由于当前乌鲁木齐市居家养老服务建设资金来源比较单一，因此，政府要从实际出发，积极扩展居家养老服务建设资金的来源渠道，鼓励社会组织、企业参与到居家养老服务建设中，以此促进居家养老服务的健康成长。乌鲁木齐市政府可以借鉴内地一些地方的做法，为参与居家养老服务的社会服务组织提供相应的优惠政策，如减免税收、贷款免息、低息等，提高社会组织资助居家养老服务体系的力度，以此增加居家养老服务建设资金的来源，并且制定相应法规制度保障优惠政策的执行。

5结论

居家养老服务体系对于乌鲁木齐市的稳定发展有十分重要的作用，因此，政府部门要充分了解自身责任，加强居家养老服务组织体系建设，完善居家养老法规制度体系，加大居家养老服务建设资金投入，全面促进乌鲁木齐市居家养老服务体系的规范化、专业化发展。

参考文献：

[1]杜宇.我国推进居家养老服务中的政府职责定位研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.

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关键词：居家养老；养老模式；养老服务

一、国内社区居家养老研究

随着我国养老压力的增大，20世纪90年代社区居家养老服务被引入我国，并迅速发展壮大。在此过程中，社区居家养老服务受到了来自政府、社会、民众等多方面的关注，学术成果与社会实践大大丰富。

（一）社区居家养老服务概念的引入与界定

在社区居家养老服务概念的研究方面，史柏年、穆光宗、祁峰、冯晓娟等专家和学者进行了比较深入的研究，纷纷提出了自己的看法。其中，穆光宗（1999）提出社区居家养老服务是在国家法律法规保障之下，在社区养老服务基础之上的形式为居家养老，结合家庭养老和社会养老的一种养老体系。冯晓娟（2012）经过研究认为社区居家养老服务是由多元主体提供的，在家庭或社区之中，以社区服务网络为基础的，运用各种渠道获得养老服务的社会化养老模式。

（二）关于社区居家养老供需的研究

社区居家养老服务被引入我国之后，获得了较快的发展。但我国老年人口总量庞大，且处于60年代人口高峰的一代人即将纷纷步入老年，而目前能够提供的社区养老服务又较为有限，采取怎样的措施能够使社区居家养老服务最大化的满足我国老年人的需求成为了重要课题，众多学者纷纷建言献策。陈思（2010）认为应通过以下五项措施来使供给满足老年人对于社区居家养老服务的需要，一是在经济上加强对落后地区的扶持，使区域经济能够协调发展；二是发挥政府主导作用，加大社区养老服务投入；三是建立健全相关规章制度；四是允许民间资本的介入；五是整合相关资源，加强部门间的合作。李兵水（2011）等学者认为应该从三层并行的运作机制、需求导向机制和供给的激励与约束机制等方面着手加强社区居家养老服务的供给以满足需求。高灵芝（2012）等专家通过对济南市槐荫区的调查发现，区的社区居家养老服务供给不能充分满足当地老年人的养老服务需求。应与各类专业化服务机构实施加盟式连锁，搭建街道辖区居家养老服务网络平台，直接和间接地为老年人提供生活照料、巡回护理、康复训练、服务信息咨询等多元化服务。”

（三）关于社区居家养老服务质量的研究

随着社区居家养老服务的开展和推进，在社区居家养老服务的数量供给之外，人们开始关注服务的质量，以求能够为老年人提供高质量的社区居家养老服务。侯志阳（2010）通过分析福建省三个城市居家养老服务试点的数据，得出以下几条提高社区居家养老服务质量的建议：一是坚持以老年人为核心的服务理念。二是区别对待不同文化程度的老年人，应加强对于低文化水平老年人的教育、娱乐、咨询等方面的服务，提高文化水平老年人的医疗保健服务。三是关注自理能力差的老年人。四是加强社区工作人员的培养工作。章晓懿（2011）等专家学者通过对上海市居家养老服务的分析，总结出了对于提高社区居家养老服务质量的一些有益启示。首先，要进一步完善社区居家养老服务体系，兼顾老年人的个体差异。其次，要加强医疗保健方面的投入。最后，要加大政府投以降低社区居家养老服务的费用，以使更多的老年人享受社区居家养老服务。

综上所述，我国的社区居家养老服务通过学习国外的先进经验，总结自身的发展经验，已经取得了较大的进步，社区养老服务在我国许多地方得以推行和发展。但是，也可以看出我国的社区居家养老服务覆盖面还远远不够，大多仅停留在一些经济较发达的地区和城市地区，还不能满足我国的养老需求。同时，对于社区居家养老服务的研究还不够细化，对于在其中占有重要地位的医疗保健服务还缺乏专门研究。

二、国外社区居家养老研究

社区居家养老在国外最早被称为“社区照顾”，在对“社区照顾”不断研究和实践的基础上，社区居家养老的定义被提出，但许多国家一直延续了“社区照顾”的说法。英国较早推行社区照顾，随后西方发达国家纷纷效仿，并逐渐走向成熟。

（一）关于社区居家养老服务基础理论方面的研究

西方发达国家较早的开展了社区居家养老服务基础理论方面的研究。学者M.Barley将社区照顾分为“由社区照顾”（Care by the Community）和“在社区内照顾”（Care in the Community）两种模式。前者是指调动社区内的人员对老年人提供的照顾服务，后者是指在社区内建立专门的机构，以社区为基础为老年人提供照顾。Adam Pavey（1999）等学者通过对美国和英国的社区居家养老服务进行分析，从服务的提供者角度，将社区居家养老服务分为正式照顾和非正式照顾。正式照顾指来自于政府、慈善机构和专门的社会工作者所提供的。而由家庭、亲友和邻居提供的称为非正式照顾。

（二）关于社区居家养老服务实务方面的研究

随着社区居家养老服务的开展，西方发达国家社区居家养老服务逐渐趋向成熟，学者们根据实践结果对如何提高社区居家养老服务水平提出了自己的看法。Naoko Muramatsu（2010）等学者通过对1993―2002年美国50个州老年人的数据进行分析，得出社区照顾对于心智正常的老年人是非常重要的，相同情况下，缺乏家庭和社区照顾的老年人往往会比有家庭和社区照顾的老年人更容易发生不可预测的功能衰退。Ya-Mei Chen（2012）等学者通过对由美国国家健康统计中心和国家老龄研究院在2002年所做的美国第二次纵向老龄化研究的数据进行分析，认为个人护理服务和高级社区服务的提高是使老年人增加社区居家养老时间和使老年人从养老机构中返回家中养老的关键。

（三）关于社区居家养老服务中医疗保健服务的研究

医疗保健服务作为社区居家养老服务的重要组成部分，受到了较多的关注。加拿大的学者W.Ian Hay（1990）作出了为了节省医院开支，社区居家医疗保健服务将会得到推广的预测。John Wiley？Sons Ltd（2013）等人通过对荷兰23名专业护理人员的研究发现，在专业护理人员和老年人之间建立良好的人际关系有利于医疗保健服务的开展。Maria（2013）等学者认为了解人们对社区医疗护理人员工作能力的预期和目前医疗护理网络的所能达到的能力是非常必要的，有利于社区医疗保健服务的有效提供。

综上所述，国外社区居家养老服务由于其探索时间较早，已经有了比较系统的理论支持，并且在实践过程中，发现问题并加以改进以提高社区居家养老服务的水平。并且在社区居家养老医疗保健服务方面有较多的研究，提出了改进的方法和意见。

（作者单位：沈阳师范大学管理学院）

参考文献：

[1] John Wiley & Sons Ltd.Care for community-dwelling frail older people：a practice nurseperspective[J].Journal of Clinical Nursing，2013，23，2313C2322.

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1、统筹兼顾，扩大居家养老受益面。目前，我市居家养老服务对象由原来四种对象增加到五种，新增加了离休干部群体。对于原先确定的四类对象，各地经过一年的运行，已经有了比较成熟和规范的操作。下一阶段，要结合离休干部服务工作的推进，统筹兼顾，不断扩大居家养老服务工作的覆盖面。对于离休干部服务工作，要坚持“三条工作原则，一个总体目标”。“三条工作原则”：一是特殊照顾的原则。离休干部是作出过特殊贡献的特殊群体，理应在“政治上更加关心、生活上更加关照、感情上更加关怀”，而且绝大部分年事已高、身体不佳，所以我们在界定服务对象时，尽可能从人文关怀和特殊照顾的角度出发，尽可能让离休干部享受到这项政策，同时有离休干部的加入，可以扩大服务需求，促进居家养老服务工作的开展。二是属地管理的原则。各城区对于具有常州市户籍、长期居住在本区（一年以上）的离休干部，无论本人供给关系，必须坚持“属地管理”的原则，纳入本区居家养老服务对象范围。三是循序渐进的原则。在推进过程中，各城区要按照“申报一批、审核一批，成熟一批、服务一批”的原则，根据相关步骤程序，稳步推进离休干部居家养老服务工作。“一个总体目标”就是通过08年的工作，力争年内达到“以点带面、全面推开、基本到位”的目标。

2、整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络。各辖市、区要按照社区建设规划和老年人实际需要，结合实际，整合资源，在城市社区和大部分农村乡镇建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础设施，大力推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，构建社区为老服务网络，为老年人提供就近就便的多种服务。吸引生活自理的老人走出家门到社区为老服务设施接受服务和参加活动；对生活不能自理的老人则采取派专人上门包护，满足老年人生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等多种需求。要依托城市社区信息平台，在社区探索建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。要积极培育、规范管理各类居家养老服务机构，鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业。

3、加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设。服务队伍建设是居家养老工作的一个重点，服务项目需要通过他们得以落实和体现；也是一个难点，主要是由于居家养老工作刚刚起步，加上补贴标准较低，造成人员比较难找。要采取多种方式，拓展招聘渠道，着力建立有一定技能、服务态度好、数量充足的养老服务队伍。如：对部分老同志、老干部已经自行雇用保姆或钟点工的，可采取允许进行登记、再通过培训后签订协议转为居家养老服务人员的方式；如：可以与劳动部门联合招聘新市民，采取优惠激励措施，鼓励低保对象和失业人员加入居家养老服务队伍，等等。要加强居家养老服务人员的职业技能培训和职业道德教育，改善和提高服务队伍的整体素质。要大力发展社区居家养老服务志愿者组织，鼓励和支持社区居民和社区单位等为居家老年人提供多种形式的养老服务。

杭天珑强调，要加强领导，形成合力，不断把居家养老服务工作引向深入。居家养老服务工作政策性强，操作环节多，标准要求高，必须通过强有力的组织领导，才能保证该项工作真正落到实处，收到实效。

1、明确职责，合力推进。按照“政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作”的要求，各相关部门要进一步明确各自工作职责，加强对居家养老服务工作的组织领导，形成合力，共同推进。民政部门作为居家养老服务工作的职能部门，要主动加强与其他部门的沟通、协调，牵头抓好各项具体工作的全面落实，督促指导面上工作的开展。各辖市、区委老干部局要积极履行工作职责，做好对象界定、宣传解释、配合协调等工作，保证老干部居家养老服务工作在全市居家养老“大系统”内规范有序运行。

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一、上海户籍人口老化问题现状

我国人口老化问题日趋严重，且呈现总量大、程度高、速度快、不平衡、高龄化等特点。1999年底，我国60岁以上老年人达1.3亿，占全国总人口的10.2%，超过了联合国规定的10%的老龄化社会标准。至2016年底，我国60岁以上老年人达到2.3亿，占全国总人口的16.7%。到2020年，全国60岁以上老年人将增至2.55亿，占总人口的17.8%。上海是我国最早进入老龄化的城市，人口老龄化、高龄化程度正呈高速发展态势。1979年，上海60岁以上户籍老年人超过10%。资料显示，至2016年底，上海户籍人口1449.98万，其中60岁以上老年人457.79万，占户籍总人口的31.6％，比上年增长5％；80岁及以上高龄老人79.66万，占60岁及以上老年人的17.4%，占户籍总人口的5.5%，比上年增长2.1%。到2020年，全市户籍老年人将达540万，老龄化程度高达36%，为全球老龄化程度最高的城市之一。上海人口老龄化出现早、速度快、程度高，老年人数量庞大，少子女化、空巢化问题较为严重。以合并前的老静安区为例，60岁以上的户籍老人占到全区总人口的33.9%，人口老年化率全市最高。在浦东潍坊、上钢等街道，部分老旧住宅小区的老年人口已超六成，上钢新村街道80岁以上老年人多达2000人。随着上海人口老龄化程度的不断加深，社会养老资源紧缺，养老床位供给不足、养老服务不够专业、护理人员严重缺乏等问题凸显，老年人对居家养老服务需求大幅增加。

二、上海养老服务产业发展分析

我国老龄人口体量巨大，人口老年化发展趋势迅猛，养老服务已成为重大的社会和民生问题。

（一）加快推进养老服务体系建设

上海进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“9073”养老格局，加快推进社会养老服务体系建设。至2016年底，上海共有养老机构702家，床位13.28万张。其中社会投资开办的养老机构347家、床位5.94万张，承担社区居家养老服务职能的老年人日间服务机构488家，居家养老服务中心634家，社区老年人助餐服务点633个，社区助老服务社202家，覆盖全市30.55万老人，占上海户籍老年人口的7.3%。全市有13万困难老人领取居家养老补贴，服务社区居家养老人员30万以上。

（二）养老服务供需矛盾较为突出

虽然上海养老服务体系建设成效显著，但社会养老机构缺乏、居家养老缺少支撑、养老服务人员短缺也是不争的事实。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确，到2020年，全国社会养老床位数要达到每千名老人35-40张。上海民政部门的《上海市老龄事业发展“十三五”规划》显示，到2020年，全市养老机构床位总量为15.9万张。而《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》提出，到2020年，全市养老床位数要达到每千名户籍老人30张以上。“十三五”期间，上海每年至少需要新增养老床位7000张。即便这样，上海养老所需床位数量，也低于全国平均水平，与上海540万户籍老人的期望还有较大距离。据调查，长宁区仙霞街道辖区内共有3家养老机构，提供床位500余张，难以满足老年人的养老需要。不少老人说，机构养老费用不低，不是所有家庭都能负担得起的，更别说床位有限，有钱也不容易进。

三、居家养老产业市场前景研究

居家养老、社区养老、社会机构养老是我国传统的三种养老模式。上海作为全国老龄化程度最高的城市，在2006年率先提出了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“9073”养老服务发展框架，即90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人养老机构养老。如今，“9073”已变成全国推广的养老模式。上海市妇联与复旦大学社会性别发展与研究中心的一项调查显示，上海有70.6%的老年人将居家养老作为首选。居家养老产业有着很好的市场发展前景。据中国社会科学院测算，目前中国养老市场的商机在4万亿元，到2030年可能会增加至13万亿元。浦东新区“十三五”期间每年投入1.5亿元到1.7亿元资金，用于养老服务发展。上海社科院社会学研究所最近的一份民生民意调查显示，70.8%的市民希望居家养老。以本市老旧住宅小区为例，上海共有9720万平方米老旧房屋，涉及162万户居民，共567万人，其中老人为170.1万。在170.1万老人中，如果有七成老人参加居家养老，那么119万老人所带来的消费规模非常可观。上海2016年5月1日开始实施老年综合津贴制度，具有上海市户籍且年满65周岁的老年人可以享受老年综合津贴，标准按照年龄段分为5档，从65周岁一直到100周岁以上，每人每月可享受75-600元不等的补贴。截至2017年3月，上海已累计发放津贴48.46亿元，受益老年人累计达311万。上海城乡低保家庭中的老年人享受全额养老服务补贴，轻度、中度、重度三个照护等级对应的服务时数分别为每月30小时、40小时、50小时。照护等级为轻度、中度的服务单价按每小时19元执行，重度的服务单价按每小时20元执行。按照现行上海居家养老服务补贴人均每月773元测算，居家养老服务年收入可达9.2亿元。目前，上海居家养老主要依靠街镇或居委会组织的一些力所能及的服务、由家政公司提供的单一家政服务、志愿者或社区互助组织介入的助老活动，队伍规模小，服务内容少，专业素质低，质量不稳定，收费不规范，时间受限制。护理人员，康复师，营养师，社会工作者，心理咨询师等专业养老服务人员匮乏。政府购买居家养老服务覆盖面偏低。居家养老服务资金短缺，老年人对居家养老服务满意度较低。据调查，上海享受居家养老的老年人仅占7.3％，81.5％的老人对家庭照料问题存在担心，居家养老服务满意度仅为27％。有位老人的护理等级被定为“中度”，可以享受免费20小时单位、自付20小时单位，总计每月40小时单位的养老服务补贴。老人喜出望外，没想到街道委派的护理人员每天上门仅仅是烧饭、打扫房间，而老人最需要的洗澡、擦身等护理服务却不能提供。因此，加强居家养老服务体系建设已成为当务之急。

四、物业企业参与居家养老优势

居家养老产业市场前景看好。调查显示，有意购买上门养老服务的老年人占调查人数的58%，未来会考虑购买的老年人占50.9%，希望在家里接受护理的占61%，但居家养老服务人员不足、专业人员缺失也是不争的事实。物业企业参与社区居家养老服务，在服务、场所、信誉、人员等方面有着得天独厚的优势。物业服务企业如在构建居家养老体系中有所作为，就能在养老服务市场上找到新的经济增长点，改变目前人工成本逐年递增、经营管理费用不断上涨、物业费收不抵支的生存窘境。

（一）物业企业参与居家养老有其必要

物业服务企业参与居家养老服务有以下益处：有助于社区的和谐稳定，推动养老服务体系的构建；可以履行物业管理行业的社会责任，彰显物业服务企业的社会价值；符合企业转型发展的战略要求，可从满足居民需求出发，立足住宅小区现有资源，挖掘潜在市场机遇，延伸和整合物业服务链条，创新社区商业经营模式，力推物业服务转型升级，实现传统物业管理向现代服务业转化；有利于拓展物业服务市场，提升企业盈利能力，推进物业管理行业的可持续发展。

（二）物业企业参与居家养老优势独特

截至2017年4月，上海共有物业服务企业3492家，居住房屋建筑面积6.42亿平方米，物业管理覆盖率达96.9%，从业人员为83.9万。物业管理已基本实现全市住宅小区全覆盖，物业企业参与居家养老有其独特的优势。物业人员工作在住宅小区，与居委会干部、业委会成员和住户关系密切，能够得到居民的信任，对住户家庭情况比较了解，可在上门走访慰问、收缴租费和维修房屋的同时，为居民提供房屋维修、生活护理、餐饮配送、家政服务、精神慰藉等内容的居家养老服务。物业服务企业可以依托社区力量，整合小区文化教育、医疗家政、房屋维修、保洁保安、绿化养护等资源，开展以居民家庭为核心的养老服务。对现有经营管理、保洁保安、房屋维修、绿化养护、设施设备维护等专业人员实施转行培训，可组建一支居家养老服务专业队伍。利用专业化的运营能力，对企业经营的会所、活动室、健身场地等设施设备和服务资源实施改造，建设老年人活动场所。发挥拥有24小时服务的应急抢修队伍的作用，可随时为老年人解决房屋维修、设施检修、花卉整理等急难愁问题。沪上不少物业企业已尝试参与居家养老服务，上海万科物业公司整合社区资源，拓展经营业务，开展幸福驿站建设，开办“第五食堂”、“万物仓”等业务。新长宁集团仙霞物业公司打造居家养老、家政服务等新业务，依托政府购买服务成果，收到了明显成效。

五、物业企业参与居家养老路径探讨

面对居家养老服务这个新兴的潜在市场，物业服务企业要从战略高度思考企业的可持续发展，积极探索企业转型升级与居家养老服务相结合的发展新路。

（一）健全居家养老联席会议机制要发挥政府在养老体系建设中的主导作用，加快建立社区居家养老服务联席会议制度，加强民政、财政、税收、物价、公安、房管、街镇等职能部门之间的联动，对居家养老服务实施业务指导和监督考核。由民政局、房管局、街镇、派出所、房产办事处、居委会、业委会、物业服务企业，共同组建社区居家养老管理委员会，委托物业服务企业实施居家养老服务，探索“政府部门主导、社会力量参与、家庭承担费用、物业企业实施”的居家养老服务新模式。完善居家养老管理委员会职能，研究出台居家养老服务推进措施。加大养老资金投入，扩大政府出资购买居家养老服务成果覆盖面。对参与居家养老服务的物业企业实施资金补贴，推出财政税收优惠政策，以保证物业服务企业有一定的营利空间。

（二）加快养老服务紧缺人才培养

从业人员数量不足、专业技能较低、缺少业务培训，使得居家养老服务面临严峻挑战。据统计，上海养老护理人员不足5万，持有国家职业资格证书的仅占17%，计划到2020年，全市新增养老护理人员7.8万，但仍与社会需求相去甚远。上海的一项统计发现，护理人员中具有大专以上学历的不到整个养老机构人员的1%，30岁以下人员不足1%，有专业背景、经过一定训练的人不到10%。物业服务企业要参与居家养老服务，必须着眼于长远发展，加快养老服务紧缺人才培养，构建多形式、高标准、严考核、重素质、有激励的人才培养体系。物业服务企业可从现有经营管理、保洁保安、房屋维修、绿化养护等专业人员中，选拔一批乐于从事养老服务的从业人员实施转行培训，组建一支居家养老服务专业队伍。组织居家养老业务技能专业培训，着力培养管理学、老年医学、护理学、营养学、心理学等方面的专业人才。定期对居家养老人员开展业务技能比武、劳动竞赛，提高从业人员的职业道德、专业知识、业务技能和服务水平。通过企业自培、市场引进、公开竞聘、挂职锻炼等途径，培育一批居家养老服务方面的专业人才，建立居家养老服务人员后备库，对后备干部的素质要求、选拔程序、带教方式、考核办法、提拔途径等作出严格规定，建设一支具有战略头脑、善于管理、业务较精的高素质、职业化团队。据测算，上海物业管理行业从业人员达到83.9万，如有10%的从业人员转行从事居家养老服务，再加上从社会上引进的专业人才，可建一支近10万人的居家养老人员队伍。

（三）设立专项基金，加大资金投入

上海居家养老服务经费纳入政府财政预算，但由于资金渠道单一，养老经费短缺，社会力量参与少，居家养老服务发展举步维艰，制约了居家养老服务产业的发展。要解决居家养老经费短缺难题，除了加大政府财政支出、增加政府养老补贴外，还应拓宽养老资金筹措渠道，通过接受国内外企业和个人捐款等途径，吸纳更多的社会资本，设立居家养老服务专项基金。按照“社会公益、自主经营、政府补贴”的形式，鼓励物业服务企业参与居家养老服务设施的建设、运营和管理，并对物业服务企业给予建设、运营等补贴。对物业服务企业提供的居家上门服务、嵌入式照护服务、日托服务及助餐服务等，由政府向物业服务企业购买养老服务成果，给予物业服务企业一定补贴。浦东新区对社区老年人助餐服务点，每餐实际供应量达到设计供餐能力70%以上的，由区财政每年给予2万-8万元不等的补贴。参照老旧小区物业管理的做法，对参与居家养老服务成绩突出的物业服务企业，由政府给予适当的奖励，从而激发物业企业参与居家养老服务的积极性，形成居家养老服务资金的良性循环。

（四）财政税收优惠扶持物业企业

虽然物业企业参与居家养老服务有其优势，但由于物业企业自身经营入不敷出，再要投入资金参与居家养老服务，确有不少难度。因而要从财政税收上对物业服务企业进行政策扶持，建议：保留原有直管售后公房租金免税政策，延续对企业部分收入减免税收等优惠措施；加大对老旧住宅小区财政补贴力度，对政府购买物业服务成果支付给企业的资金补贴，实施税收减免；对参与居家养老的物业服务企业上缴的税收实施“先征后返”，以解决物业企业的生存和发展问题；对物业服务企业参与居家养老服务的项目，工商、民政、房管、卫生等部门应建立相关准入制度，使其享受养老机构优惠政策。据预测，浦东新区户籍老年人口将从2015年底的82.3万增长到2020年的100万，老龄化率将由28.2%上升至32.8%，《浦东新区“十三五”养老服务发展财政扶持意见》提出，“十三五”期间，预计年投入资金1.5亿-1.7亿元，提高养老机构和长者照护之家的开办费补贴标准、护理员岗位补贴标准、居家养老服务补贴标准、90岁老人补贴标准等，鼓励企业、社会组织等各类主体参与为老服务设施的建设、运营、管理，对社会力量兴办的养老机构给予建设、运营等补贴，对提供居家上门服务、嵌入式照护服务、日托服务及助餐服务等的各类机构给予补贴。

（五）鼓励企业参与居家养老服务

《上海市养老设施布局专项规划》提出了以构建居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务目标，这对物业服务企业来说无疑是一大利好。政府部门要鼓励物业企业参与居家养老服务，而物业企业要积极投身居家养老服务。物业企业要发挥拥有小区设施和活动场所、熟悉住宅小区情况、与居民关系较为密切的优势，主动参与居家养老服务；依托社区居家养老联席会议这个平台，联合街镇、居委会、业委会等社区力量，利用其专业化的运营能力，对小区会所、活动室、健身场地等设施设备和服务资源进行改造，增设适合老年人活动的养老服务场所；整合住宅小区文化教育、医疗家政、房屋维修、保洁保安、绿化养护等资源，开展以居民家庭为核心的养老服务；以物业企业为主，组建由居委干部、社区医生、物业人员、小区志愿者参加的养老服务队伍，推出走访慰问、上门维修、义务劳动、定期体检、文化教育、文化娱乐等活动；启动居家养老信息平台，通过智能穿戴设备，实现GPS定位、SOS紧急呼叫、跌倒报警、电子护栏，全天候守护老年人健康和安全；实施助餐、助浴、助医、助洁、助急全方位预约上门服务；由物业企业提供包括房屋维修、生活护理、餐饮配送、家政服务、精神慰藉等内容的“家庭式”居家养老服务，政府或个人出资购买服务成果，让老年人不出家门便能享受全方位、专业化的居家养老服务。浦房集团管辖着197个住宅小区，有居民24万户，涉及70多万人，旗下七家物业企业均开办了职工食堂。如能在保证职工用餐的同时，整合资源，扩大规模，形成物业配送、集中就餐的服务体系，就能为辖区20万老年人提供送餐服务。如果就餐的老年人能达到总数的50%，用餐规模可超过10万人，加上其经营所得、政府居家养老补贴、税收减免，企业由此获得的经营利润相当可观。

（六）探索居家养老服务全新模式

篇9

关键词：城市社区；居家养老；指标体系

中图分类号：F299.24 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0070-02

作为一项公共服务，居家养老在破解养老难题和构建和谐社会中所发挥的作用日益凸显。在应对老龄化问题的过程中，居家养老社会化已成为一种潮流。2010年第六次全国人口普查结果表明，我国已经进入了人口老龄化快速发展阶段，并将继续加速。十报告提出，要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，并从全面建设小康社会的目标、转变经济发展方式、推进政治体制改革、改善民生和加强社会建设等四个方面、十次提到“基本公共服务”，这在表明新时期政府对老龄问题更加重视的同时，也为缓解养老压力、提高老年人生活质量指明了发展道路，即从社会管理和服务的角度，使“老有所养”的战略目标“持续取得新进展”。

一、城市社区居家养老服务服务测评的重要价值

从2000年开始，我国各地陆续展开了居家养老服务试点工作，北京、上海、广州、大连、宁波等地区纷纷进行居家养老服务模式的探索，取得了显著成效。但是，由于各地经济发展水平、政府财政实力、人口老龄化发展水平的不同，各地在居家养老服务的发展水平和服务效果方面也存在较大差异，这给统一评价全国及各地区居家养老服务的总体水平和发展状况带来一定难度。

从居家养老服务的发展趋势看，全国范围内不仅开展居家养老试点工作的地区范围越来越广，在服务内容和服务队伍的建设方面也向纵深发展。如何综合考量和测评各地区居家养老服务的服务水平、运行方式、管理模式及整体效果，势必需要建立一套科学、规范、操作性强的社区居家养老服务指标体系。可喜的是，2012年6月民政部下发的《社会养老服务发展监测指标体系》文件中充分肯定了指标体系监测在社会养老服务发展过程中的重要地位，明确指出“通过指标体系有效监测行业发展，是新时期加强政府宏观管理、推进养老服务又好又快发展的必然举措。”并进一步将监测体系划分为人口数据、福利补贴、服务保障、资金保障和队伍建设等5个一级指标、11个二级指标和43个三级指标。与此同时，学术界对构建社区居家养老服务绩效评估体系进行了有益的尝试（章晓懿等，2012；包国宪等，2012）。在实际工作中，开展居家养老服务测评的地区也日益增多，厦门市在2012年12月对居家养老服务的相关数据收集工作进行了全面部署，表明针对居家养老服务的综合测评已经成为政府部门的工作内容。

在全面建设小康社会和积极应对人口老龄化的时代背景下，建立一套科学、规范、操作性强的城市社区居家养老服务指标体系有着重要的理论和现实意义。其一，作为一项政府公共服务，居家养老服务不仅包括服务对象、服务内容、服务队伍等方面，服务效果和评估也是其重要内容。因此，综合测量和评估居家养老服务工作是居家养老服务的应有之义。其二，通过城市社区居家养老服务指标体系构建和实证分析，不仅可以度量和评价各地区居家养老服务的整体工作水平，也为政府制定相关社会管理政策和老龄政策提供决策依据和参考。

二、城市社区居家养老服务测评的研究现状

作为居家养老的重要支撑，居家养老服务是顺利实现社会化养老的关键环节。陈友华（2012）认为，居家养老服务是是“养老地点”与“养老服务供给”两个维度划分出来的“居家养老”与“社会服务”的一种交叉组合形式。在现有社区居家养老服务测评的相关研究中，不少学者针对不同地区提出了居家养老服务指标体系构建的设想，本文试图从指标体系研究的四大主要步骤出发，对现有文献进行梳理。

第一，城市社区居家养老服务测评的理论基础，即解决“凭什么测”的问题。现有研究中提出理论依据的较少，部分研究根据地方特色或制定了居家养老服务的原则或依据。章晓懿、梅强（2012）基于社区居家养老服务的公共服务属性，将公共服务绩效评估理论作为社区居家养老服务绩效评估的依据。在《社会养老服务发展监测指标体系》中，民政部（2012）将导向性、科学性、简便性和突出重点作为监测指标体系的主要原则。左建一等（2009）则以“政府主导、依托社区、社会参与”的工作机制及居家老年人生活的实际受益等方面作为考量宁波市居家养老服务的主要依据。

第二，构建城市社区居家养老服务的指标体系，即解决“测什么”的问题。根据不同的理论依据和原则，各地区制定了不同的社区居家养老服务的指标体系。在对上海市社区居家养老服务的评估体系中，章晓懿等（2012）从公平性、经济性、效率性和效果性四个维度，设置了4个一级指标、9个二级指标和31个三级指标，包括投入、产出、服务种类、服务对象评价等内容。包国宪等（2012）在政府购买居家养老服务的绩效内涵及其过程基础上，构建了绩效分析模型。在《社会养老服务发展监测指标体系》中，社区居家养老作为二级指标，包括城乡社区居家养老服务机构数、城乡社区居家养老服务机构服务人次、城市和农村日间照料场所覆盖率等6项三级指标。左建一等（2009）将指标体系总体框架分为社区居家养老服务工作体系评估指标和群众满意度测评指标两大部分。其中第一部分又分为政府主导、基础设施、服务队伍和服务成效5个一级指标和13个二级指标。

第三，城市社区居家养老服务综合评价方法，即解决“怎么评”的问题。目前鲜有学者对居家养老服务的评价方法和权重设计进行深入分析，仅有章晓懿等人对上海地区的居家养老服务进行了实证分析。他们采用专家意见法，优选了学术专家、职能部门专家及机构专家共12人作为咨询专家，进行了三轮德尔菲专家咨询。包国宪等（2012）则将数据包络分析法（DEA）应用于政府购买居家养老服务的效率评价。

第四，城市社区居家养老服务具体指标权重的设置，即解决“各项指标的重要性如何分配”的问题。章晓懿等（2012）根据专家对各指标重要性程度的评分，依据层次分析法的原理，经过计算机程序模拟仿真处理得出各项指标权重。虽然专门针对居家养老服务各项指标的权重分析文献较少，但是针对政府绩效评估的相关研究较多（陈天祥，2008；宋美喆等，2012），为居家养老服务测评提供了技术方法的借鉴。

三、研究不足及进一步解决的问题

量化的社区居家养老服务评估指标体系有助于我们在衡量、监控和评价社区居家养老服务的发展状况的基础上，探索影响居家养老服务发展的主要因素，逐步完善相关政策和措施，从而提高社区居家养老服务的整体水平。

通过相关文献梳理发现，现有研究主要存在以下不足：（1）城市社区居家养老服务的测评研究理论支撑不足，对居家养老服务的概念理解不同，产生了不同的评价体系；（2）没有考虑到我国城乡二元结构的差异，将居家养老服务泛化分析，对城市社区的居家养老服务工作缺乏针对性的指导；（3）各地区对居家养老服务测评没有统一的评价标准，在指标体系的框架设计上差异较大，无法对我国城市社区居家养老服务的开展状况进行统一评价；（4）居家养老服务评估是一项复杂的探索性的全新工作，涉及面广，各地尚未有成功的模式和经验，在指标体系的设置和综合评价方法的应用有待于进一步完善。

综上，在过去近20年中，虽然学术界取得了较多具有创新性的研究成果，对居家养老服务的各项工作起到了指导作用，尤其是近3年内对于居家养老服务指标体系构建和测评的研究取得了突破性的进展，为客观评价社区居家养老的服务水平提供了可能；但是，目前居家养老服务评价研究仅仅局限于某一个地区或某个街道、社区，且由于缺乏统一的评价标准，使得指标体系缺乏普适性，不能满足全国范围内不同地区居家养老服务水平综合衡量的实际需要。

在对社区居家养老服务评估指标体系构建的理论分析中，如何深入挖掘政府绩效评估理论、社区照顾理论以及满意度理论等相关理论，将社区居家养老服务的过程、服务效果以及服务效益相结合，探寻适合社区居家养老服务测评的理论基础，将是下一步研究的重要课题。

居家养老服务测评的最终研究目的是改进居家养老服务的措施，提高居家养老服务水平。因此，总结和评估近年来中央政府和各地在开展社区居家养老服务工作的经验和教训，并通过指标体系，识别工作开展的实际成效与预定目标之间的差距，辨析各种居家养老服务优惠政策实施过程中的成败，找出影响居家养老服务进一步发展的关键因素，从而为政府相关部门提供针对性强、可操作的对策建议是居家养老服务测评工作的研究方向。

参考文献：

[1] 国务院办公厅.社会养老服务体系建设规划（2011-2015）[Z].http：///article/zwgk/mzyw/201112/20111200247846.shtml.

[2] 包国宪，刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效评价研究[J].广东社会科学，2012，（2）.

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[4] 章晓懿，刘帮成.社区居家养老服务质量模型研究——以上海市为例[J].中国人口科学，2011，（3）.

[5] 吕津.中国城市老年人口居家养老服务体系的研究[D].长春：吉林大学博士论文，2010.

[6] 杨鸿燕.居家养老中生活照料评估体系研究[J].市场与人口分析，2001，（3）.

[7] 路依婷.上海市居家养老服务指标体系的构建[D].上海：上海交通大学硕士论文，2007.

[8] 曾宪新.社区为老服务评估体系及应用系统的开发[D].北京：首都经济贸易大学硕士论文，2002.

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【关键词】 秦皇岛海港区;社区居家养老;养老服务中心;存在问题;对策

一、居家养老服务的基本内涵

社区居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式与社会机构养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。

二、海港区居家养老服务中心基本情况调查及特点总结

2014年秦皇岛市被列为国家养老服务业综合改革试点城市以来，建立居家养老综合中心已经在全市范围内逐渐开展起来。近1000万的投资力度，使秦皇岛市社区居家养老服务中心成为政府与社会组织合作运营的典范。

2015年5月本市首家综合型居家养老服务中心――海港区天洋新城社区居家养老服务中心投入试运行。8月海港区新闻里社区居家养老服务中心和西城里街道社区居家养老服务中心陆续投入运营。遵循“让老人舒心、安心;让子女放心、省心”的宗旨，社区居家养老服务中心有如下几个特点：

1、市场化

与社会机构养老和居家养老不同，社区居家养老服务中心采用政府主导、企业投资的合作方式，是介于两者之间的新型养老方式。例如海港区东环里社区居家养老服务中心，由一家集科研、生产和销售于一体，专注于综合智能养老产业的现代化高新科技企业――万寿集团投资成立，选址在东环里社区居委会，由居委会主任负责。

2、针对性

社区辖内的离退休老人都可以享受社区居家养老服务中心的服务，但重点对象是高龄、独居、经济特困且生活自理有困难的老人。社区居委会为重点服务对象摸底、建档，评估老年人的身体素质，使服务内容更有针对性。

3、包容性

一方面，社区居委会本来就有一定的养老职能，社区居家养老服务在原有基础上进一步拓展了此项职能，为社区老人提供质量更好、水平更高的服务。另一方面，将有偿服务、低偿服务纳入社区服务体系之中，比狭义社区服务具有更大的包容性。

4、互补性

社区擅长为居民提供便民服务，组织文体活动，进行精神文明建设，社区居家养老服务中心擅长提供康复、保健和日间托管服务，二者各自发挥优势功能又相互补充。

三、海港区居家养老服务中心发展过程中的优势、困难及问题

1、海港区社区居家养老服务中心的优势

（1） 地缘优势。秦皇岛位于河北省东北部，距首都北京281公里，是建立环首都经济圈的重要一环，是国务院批准的全国甲级旅游城市，也被亲切地称为“京津后花园”。交通发达，气候宜人，风景秀美，使秦皇岛成为很多人工作和养老的理想城市。对于外来人员，秦皇岛有着很强的吸引力。

社区居家养老服务中心以社区为依托，老年人不仅不用离开子女生活，还可以享受上门服务，在生活上比社会养老机构更加便利。按照就近原则，在养老服务中心接受服务的老人居住在同一个小区或者临近小区。不离开熟悉的社区环境与人际关系，降低了老年人之间的陌生感，使他们更快地融入到社区居家养老服务中心的生活里。

（2）政府政策优势。根据秦皇岛市出台的《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，到“十二五”末，全市基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务新格局，力争养老机构床位数达到每千名老人30张以上，3%的老人实现机构养老，97%的老年人通过依托社区养老。同时加大对养老服务体系建设的投入力度，极大地鼓励了企事业单位、集体组织、民间组织及个人以合资或合作的方式参与居家养老服务。 此外，对“三无”（无生活来源、无子女、无劳动能力）老人、特困低保、伤残优抚老人，生活不能自理的特困老人，政府每月给予养老补贴，对生活困难的空巢老人每月给予生活补贴，由区民政局制作养老服务补贴环⒎鸥服务对象，既满足了老人的养老需求，又减轻了老人及其家庭的养老负担。

（3）经营管理优势。“谁投资、谁管理、谁受益”按照这样的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，给兴办方以较大的自主性，利用市场机制充分调动了兴办方的能动性，使社区居家养老服务中心运行更加灵活。

社区居家养老服务中心配套有娱乐室、阅览室、日间照料中心、老年营养餐厅、健身室等，集居家、养老、娱乐、保健、健身于一体，与社区公共服务和福利设施实现资源整合与共享，并以托管和上门等多种形式为社区辖内的老人提供服务，付费采用有偿、低偿和无偿三种方式。在经营方面，雇佣专业人员提供低偿服务，招募社区居民作为志愿者开展志愿服务，充分整合了社区的人力资源，使更多的人参与到社区建设中来。

2、海港区社区居家养老服务中心存在的困难和问题

（1）资金困难。社区居家养老服务中心的建设涉及餐饮、休闲、健身、医疗等各个方面，需要巨大的资金支持，光靠政府的床位补贴远远不够。社区居家养老服务中心在建设初期需要大量的人力、物力、财力投入，对于投资的养老服务的企业和社区居委会来说都是一笔不小的支出。在举办老年活动或购买物资方面的资金，社区仍需依靠企业赞助负担一部分。此外社区居家养老服务以低偿和无偿服务为主，投入与产出比例失衡也为自身发展造成了困难。

（2）宣传工作不到位。社区居家养老服务中心依托社区而建，与社区养老服务职能互相补充，因此关于社区居家养老服务的相关信息都刊登在社区网站的老年之家板块，信息量较小、不完整，给需要咨询的家庭和欲了解相关情况的个人或团体造成了一定程度的不便。社区居家养老服务中心网站建设尚待完善，整合秦皇岛市海港区社区居家养老服务中心信息的专门网站急需建立，以达到资源共享、经验交流、相互借鉴的目的。

（3）居民对社区了解度不高。居民对社区居家养老服务中心不甚了解，对中心的信任程度有待于进一步加深。在走访中发现，仍有很多居民不知道社区居家养老服务中心能为老人提供哪些具体服务，对中心的了解仅停留在送餐和临时休息上。社区居家养老服务中心的宣传力度应进一步加强，在加深居民了解程度的过程中增进信任。

（4）服务人员的专业水平有待提高，依靠养老服务业带动经济和就业大发展的局面尚未形成。服务人员多以“4050人员”为主，且以年龄偏大的下岗女工居多，虽然他们实际经验丰富，但是由于文化水平偏低，又缺乏系统的专业训练，仅仅通过短暂的职业培训很难满足老人特殊需求。居家社区养老服务中心处于起步阶段，带动和吸纳就业的能力依然有限。

（5）经验模式需要进一步总结。秦皇岛海港区社区居家养老服务中心成立时间尚短，试点数量有限，还处于萌芽和推广时期，因此经验不成熟，有待于进一步积累。各个社区自身设施条件和服务能力不平衡，也为社区居家养老服务中心的推广造成了一定程度的阻碍。

四、促进秦皇岛海港区社区居家养老服务中心良性发展的策略

1、完善养老服务发展政策

政策鼓励发展，需求倒逼政策。政府要及时发现社区居家养老服务中心的各种需求，及时制定政策并确保政策落实。关于社区居家养老服务的相关政策需要进一步宣传，此外在充分尊重社区居家养老服务中心自主性的同时，政府在其中的参与度应该加强，尤其是宣传、推广和监管方面。

2、运用“互联网+”助力宣传

“互联网+”助力社区居家养老服务中心宣传工作，使互联网与社区居家养老服务深度融合。在传统的宣传方式，如印发服务宣传单、张贴条幅和宣传海报、刊登报纸的基础上，充分利用公共网站、微博、微信公众号等向市民传递服务中心信息，展现近期动态，深化市民对社区居家养老服务中心的认识。整合秦皇岛市海港区所有居家养老服务中心的信息，建立专门的网站，为社区居家养老服务中心提供相互借鉴和交流的平台，为尚未建成社区居家养老服务中心的社区提供可以参考的网络途径。

3、引导社会力量参与养老服务业

众所周知，日本的民间组织和团体在社会救助、突发事件中的影响和作用很大，而其发挥作用的前提就是广泛的民众参与。对中国来说，民众的社区参与还十分有限，参与的层次、形式和内容都还停留在表层。因此政府应在民间组织的服务形式和内容上予以指导，并鼓励民间组织深入到养老服务产业。建立社区居家养老服务中心与全市各级别志愿队伍的联系，进行一对一或多对一的志愿帮扶。

4、加强养老服务队伍建设

培养专业化、职业化的社区服务工作队伍，提升社区服务队伍整体素质，是当前非常重要的一项任务。养老服务者不仅仅是政府和养老机构，还包括医疗类服务队、便民服务队、护理服务队、青年志愿服务队等等，只有各种服务队伍共同参与、相互配合才能形成合力，促进养老服务业健康发展。要培养具有医疗水平的专业队伍，满足老人的医疗需求。对护理工作者进行长期的不间断的培训，提高护理水平。大学生是志愿服务的主力，学校应该主动承担起鼓励青年从事养老服务志愿活动的责任，把志愿服务纳入德育教育，成为综合素质考评的一部分，使大学生在实践中弘扬尊老敬老的文化传统。另外老人享受社区居家养老服务，但并不脱离家庭，因此家庭成员理应作为养老服务队伍中的一员。家庭成员要多汲取养老知识，关注老年人身心健康发展。

5、强化养老服务市场监管

政府是养老服务市场最主要的监管者，监管工作要将市场准入贯彻到实施的全过程，避免因监管不力造成老人身心受损等危害，保障每位老人及其家庭的合法权益不受损害。每一个家庭和个人都是社区居家养老服务中心的监督者和参与者，作为个体应增强主体意识，主动参与到建设与监督中来。

家庭养老模式与社区养老模式相结合的社区居家养老服务是应对不断加剧的老龄化进程而提出的探索性措施，在今后的几十年内定会在实践的过程中成熟和发展，最后以更完善的体系，更合理的制度迎接人口老龄化的高峰期，更加从容地应对老年人养老问题。

探索不易，未来可期。希望政府、企业、社区、家庭和个人形成合力，致力于实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的和谐局面，共筑中国梦！

【参考文献】

[1] 李灵芝，张建坤，石德华，王效容.社会组织参与社区居家养老服务的模式构建研究[J].现代城市研究，2014.

[2] 李利娜.社区居家养老服务站研究[D].厦门大学.2014.

[3] 徐寒冰.城市居家养老的社区服务问题研究[D].首都经济贸易大学.2010.

[4] 聂兴超，潘虎，罗智楷，金碧姬，孙胜男.社区居家养老服务的现状及对策研究――以河北秦皇岛市为例[J].统计与管理，2014.

[5] 陈笑楠.老龄化背景下我国城市居家养老研究[D].吉林大学.2008.

[6] 王锦辉.城市新建社区养老中心技术措施探究[D].北京交通大学.2015.

[7] 金丽英.宁波市海曙区城市养老问题及对策研究[D].宁波大学.2013.

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关键词：国外居家养老 实践研究 经验启示

一、国外居家养老服务的实践

（一）英国

英国的居家养老服务主要是以社区照顾为表现形式，其起始于二十世纪五十年代，它是英国在福利国家政策变化下推行社会福利的一种重要方式。[1]

1、英国社区照顾的服务内容

一是生活照料。主要分为居家服务、家庭照顾、老年人公寓、托老所等四种服务方式。居家服务，是针对居住在自己家中，尚有部分生活能力，但又不能完全自理的老年人提供的一种服务。具体包括上门送餐、清扫居室、陪同就医或购物等项目；家庭照顾，是对完全失去自理能力、久病在床的老年人，在家接受家庭成员全面的照顾；老年人公寓。是面向那些身体状况较好的老年人群体，但一般无家庭成员的照顾。老年人公寓生活配套设施齐全且收费低廉，老年人可在公寓内享受自由自在的生活，但是它的供应量是比较有限的；托老所，包括暂托所和老年人院。暂托所是对家庭成员因临时外出无法照料老年人，而将老年人送到暂托人，由专人代为照顾。对那些无生活自理能力又无人照顾的老年人则送到老年人院。

二是物质支援。包括减免税收、安装改造生活设施等。英国政府对65周岁以上的老年纳税人进行适当的纳税补贴，同时为了使老年人能够在家中独立的生活，政府部门会负责改建厨房以及房门，安装取暖设备，在老年人家中的浴室、楼梯口等处安装扶手以方便老年人自由、安全进出。

第三，医疗保健。医生上门提供医疗服务并且免处方费；家庭护士上门为老年人提供医疗护理、换药服务等；保健专业人员上门为老年人传授养生之道，如保暖、防止瘫痪、营养及帮助老年人预防疾病等方面的保健知识。

2、社区照顾的服务体系

英国社区照顾的服务体系主要由经理人、主要工作人员和照顾人员组成。[2]经理人是某一社区照顾的总负责人，负责工作人员的聘用、培训与监督，资金的管理与分配。主要工作人员负责照顾社区内一定数量的老年人，了解他们的养老需求并为其发放养老金。照顾人员是社区照顾服务的直接提供者，一般是老年人的亲属或者邻居，政府将给予他们一定的服务补贴。

从上述社会照顾的服务内容以及服务体系我们可以分析出，英国的社区照顾模式具有以下特点：首先，政府主导。英国政府在社会照顾中发挥着主导作用，通过制定社区照顾的法规政策以及相关福利措施，并组织实施，使社区能切实地承担起这一职能。同时，政府出资是资金来源的主要渠道，依靠社区或者家庭方面的支出比较少。其次，以社区为依托。社区照顾模式是将社区作为服务提供最为关键的平台，老年人在自己所在的社区中使用服务设施以及享受各种服务。第三，参与主体多元。包括政府出资、社会各种非营利组织，以及商业化的老年人服务机构，同时还有志愿者服务队伍，形成了多元主体、不同层次的服务体系，以更好地满足不同群体老年人的多元需求。

（二）日本

日本的居家养老是遵从其所坚持的"属地养老"的原则，即在生理或心理有障碍的老年人，在自己家中接受照料，或者尽可能地在靠近他们自己社区的、类似老年之家的机构中接受照顾。[3]同我国一样，日本的老龄化程度非常严重，并且在文化背景和养老观念方面，同我国有着许多共通之处。因此，日本居家养老所经历的变革对我国具有十分重要的借鉴意义。

1、居家养老的立法保障

1963 年日本政府颁布了《老人福利法》，开始实行社会化养老方式。随后出台的《老人保健法》将老年福利政策的重心向居家养老、看护照料方面转移。二十世纪九十年代，为了缓解人口老龄化对医疗保健机构和医疗保险所造成的压力，日本政府开始实施"老年保健福利计划"，重点建立和实施社区综合护理系统，推进家庭护理，提供利于老人的保健福利和医疗服务[4]。此外，日本于1999年通过了《护理保险法》，此法的实施预示着护理服务已经归为日本社会保障的制度体系中。其所实施的护理保险制度主要提供居家服务和设施服务，居家服务是被保险人主要时间是在自己家中接受各种服务，而设施服务是被保险人入住到各种福利设施接受服务。这些法律法规和规章制度的出台从立法保障层面上推动了日本居家养老事业不断发展。

2、居家养老的服务内容

在日本，居家养老对老年人提供的服务内容包括:一是家政服务。由福利机构、养老机构等派遣专业服务人员到老年人家中照顾其饮食起居，包括清扫居室、清洁身体、送餐、陪同就医等，同时老人还可根据自己的需求选择日间或者夜间服务；二是送医服务。老年医院、访问护理中心、老人保健机构派护士到老年人家中进行病情观察、诊疗护理。如果发现身体出现恶化，会及时送老年人到医院就诊。三是健康指导服务。社区内的医疗服务人员会全面掌握痴呆孤寡老人以及家人的情况，对痴呆孤寡老人的身体健康情况作详细的评估记录，并对家中的照顾者给予饮食、用药、康复训练等方面的指导。

3、居家养老的服务体系

与英国的社区照顾极为相似的是，日本居家养老的服务体系是由管理员、专业工作人员和照顾员所组成，其中工作人员和照顾员一般是由志愿者队伍组成。提供居家养老服务的主体分为四种：一是由政府和民政人员组成，是居家养老服务的主要提供者；二是福利性的民间组织，政府会对他们提供适当的资助；三是志愿者队伍，基本是来自大学生、家庭主妇以及一些健康老年人。四是企业式的养老服务。企业以保险方式获取资金，然后以低收费服务于老年人。

根据以上所述，我们可以分析出日本居家养老服务具备两大特色。其一，目前日本居家养老服务的制度建设已经趋于完善，其以国家立法为保障，相关的配套法律也在不断完备和充实，其制度的保障措施也逐渐被法律化，这为居家养老服务的顺利实施形成了坚实的法律保障。其二，受传统东方文化的影响，日本的居家养老服务极为注重家庭功能，形成了基于儒家道德的家庭内代际间的、以社区服务为支持的养老模式。

（三）瑞典

瑞典是欧洲老龄化程度最为严重的国家，政府主张"最大限度的让老年人住在自己家里养老"，大力推行居家养老模式。瑞典的居家养老模式的显要特征是服务内容广泛且覆盖全体公民。只要老年人有需要，都可以向有关部门申请，待评估同意后，即可获得服务。瑞典居家养老的具体内容主要包括:

1、社区资源共享

饮食服务方面，利用学校资源为本地区的老人提供饮食服务，即在读学生用餐后，学校的厨房和食堂再为老年人提供饮食服务。老年人可以通过公布在报纸上的学校名称和具体菜单，来选择就餐学校，其用餐的价格仅为市场价格的一半。文化娱乐方面，在老年人居住的社区内设置活动中心，老年人可在中心享受到就餐、美容理发、聊天、娱乐等活动，这些服务和活动的资金来源于政府财政和接受服务或参与活动的老年人，双方各承担一半的费用；医疗保健方面，在居住相对集中的由五千至五万名居民组成的社区内，会设一个医疗保健服务点，几个社区构成一个医疗保健中心。

2、市场化运作

上世纪八十年代末，瑞典议会通过了老年人护理服务机构引入市场化运作的议项。随后，瑞典新建了两百多家私人的老年护理服务机构，占到瑞典老年护理服务机构总数的三分之一。同时，瑞典政府积极鼓励社会各种慈善组织、非营利组织以及志愿者团体加入到护理服务提供当中。

3、巡回服务

在大城市和人口过疏地区，提供巡回服务活动，即服务队用轻型汽车装着工具为老年人家庭提供巡回服务。对人口过疏地区老年人的服务，瑞典社会部和邮电部给予了资助，形成了由邮递员对独居老年人进行访问援助的制度。

二、国外居家养老服务对我国的启示

（一）准确的政府职能定位

西方政府在整个居家养老服务过程中发挥着主导作用，为了更好地推行居家养老服务，政府制定一系列有关保障居家养老服务顺利推行的法律法规，同时加大资金和硬件设施的投入，通过资金补助、政策倾斜培育及引导民间组织发展，号召志愿者队伍加入到居家养老服务当中，有效利用社会资源。而在我国的居家养老服务中，常常政府直接提供养老服务、"政府包办"的现象，缺乏与民间社会的合作与分工。因此，在优化居家养老服务过程中，我们应该借鉴西方发达国家的运作方式，重新对政府职能进行定位，为居家养老服务体系搭建一个科学的发展框架。

（二）完善的法律体系

完善的法律体系为居家养老服务的发展提供了坚实的保障和基础。英国、日本、瑞典都以法律先行为基础，并且随着社会经济的发展，不断修订、完善相应的法律，使居家养老的各项具体操作有法可依、有章可循。而相对于国外，我国在居家养老方面的全国性的法律法规停留在空白阶段，居家养老事业的发展仍是以民政部门出台的政策文件为指导，如此便形成了各自为政的局面。统一、成熟的法律体系的缺乏，给我国居家养老事业的发展带来了一定的阻力，我们应该吸收各地的成功经验和失败教训，使居家养老服务的实施与推广更加规范化、法制化。

（三）多元化的服务内容

在人口老龄化程度不断严重的背景下，老年人的养老需求也呈现多样化、个性化的趋势。这一特征决定了居家养老服务的供给必须以老年人的实际需求为导向，为老人提供专业化、多样化的服务项目。凭借雄厚的经济实力和完善的硬件设施条件，普惠型的福利供给制度是西方发达国家的重要特色。联系我国社会主义初级阶段的国情，显然还无法做到无偿向公民提供各类服务。但在具体的居家养老实施上，我们可以针对不同条件的老年人群体，将有偿服务和无偿服务有机结合起来，根据老年人的实际需求，提供多层次、多元化的居家养老服务。

（四）庞大的社会资源

在西方发达国家居家养老服务的发展脉络中，其养老责任由原来政府单独直接负责提供，转为政府、民间社会、社区等各种社会力量共同负责承担。西方发达国家通常将社区作为居家养老服务的依托，十分重视社区建设，将各种福利设施和养老服务机构建立在社区内，专业人员和志愿者队伍定期到社区入户提供服务，老年人也可以到社区内的养老服务机构享受各种专业化的服务。非营利组织的参与，在提供服务的效率和质量的同时，也使政府的养老责任得到有效地分担，使居家养老服务不断向社会化的趋势发展。

参考文献：

[1]苏珊・特斯特老年人社区照顾的跨国比较.[M].中国社会出版社2002:9

[2]易松国.社会福利社会化的理论与实践[M].北京:中国社会科学出版社2006年:68-72

[3]王伟.日本家庭养老模式的转变[J ].日本学刊，2004(3) :98-109.

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【关键词】老龄化；居家养老；福利性；市场化

20世纪80年代以来，随着我国人口老龄化的发展和经济社会的转型，同时也为适应“社会福利社会化”改革，社区居家养老在全国各地蓬勃发展起来，形成了各具特色的社区居家养老模式。加快发展社区居家养老，对于应对人口老龄化的挑战，实现经济社会的和谐发展有重要意义。

1 养老及相关概念区分

1.1家庭养老与社会养老

家庭养老与社会养老是两个不同的概念，这两个概念的区分主要是从支撑养老的经济来源上来看的。社会养老的经济来源主要是离退休金和养老补贴，如城镇中离退休金、农村地区新型农村养老保险待遇、五保津贴等都是社会养老的经济支撑。家庭养老是指老年人晚年生活的经济来源和支撑主要由自己或家庭其他成员来承担，而不是由社会承担。养老涉及经济供养、生活照料和精神慰藉三个方面，家庭养老和社会养老不应简单将经济因素作为划分的依据。虽然涉及的维度有所扩展，二者的区分主要还是在于承担主体上。

1.2居家养老与家庭养老

目前学界在讨论居家养老的时候，常常将其等同于家庭养老。从内涵上看，二者的侧重点有所不同。居家养老是相对于机构养老（如养老院、托老所、老年公寓、敬老院等）而言的，是指老年人在家居住，由社区和社会帮助家庭为居家老人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老模式，侧重点在于养老居住方式上。而家庭养老侧重的是承担主体的问题，即谁提供养老资源的问题。居家养老和机构养老既可以是家庭养老，也可以是社会养老。

1.3机构养老与社会养老

同样也需要厘清机构养老和社会养老的关系。机构养老是指老年人集中居住在敬老院、福利院、托老所、疗养院等机构中养老，而不是分散居住在各个家庭养老。机构养老的养老费用可以来自子女亲属，也可以由老年人从社会领取（退休金或其他津贴）。所以，与居家养老的实质一致的是，机构养老也是就养老居住的方式而言的，与社会养老及家庭养老涉及的养老承担主体这一内涵是不同的。

2 制约社区居家养老进一步发展的困难和障碍

2.1政策法规不健全

目前，我国除京、津、沪等城市外，各地对居家养老服务实施方案都缺乏明确的政策（法规）规定及中长期发展规划。如此一来，政策实施的系统性、连续性、一致性、协调性将受到拷问，居家养老服务发展的持续性面临挑战。

2.2资金短缺

一方面，由于社区养老服务具有社会福利的刚性，社区养老服务支出具有不断上升的趋势；另一方面，随着人口老龄化的加剧，老年人对社区服务资源的需求日益多元化和高水平化。

2.3志愿者队伍及专业人员缺乏

从数量上看，虽然部分城市的社区志愿者十分活跃，在为老上门服务中起到了关键性作用，但就全国而言，社区志愿服务队伍普遍缺乏，有的社区甚至根本没有建立志愿服务站。

3 推动我国居家养老发展的建议

3.1确立政府总领性地位

在居家养老事业中，政府要确立其总领性地位，既要“责任担当”，又要“抓大放小”。一方面，政府应当从构建社会主义和谐社会的高度，充分重视居家养老事业的发展，将其纳入社会发展和地方建设的整体规划中，加大财政投入，制定切实可行的推进方案，对居家养老发展的经费投入，综合协调和监督管理工作做好统筹规划。另一方面，引入居家养老服务运行的市场化机制，采取措施动员和鼓励社会各界参与居家养老事业。

3.2通过市场机制建立多层次服务体系

市场化运行机制能够合理有效地配置各种养老资源，通过市场化运行建立多层次、全方位的居家养老服务提供系统。从服务内容和老年人自身条件来看，可以确立两种层次的居家养老服务方式：第一，对于高龄，生活难以自理的老人，主要提供康复、护理、生活服务等服务内容的，上门照料方式的服务；第二，对于生活基本能够自理的中龄老人，采用日间护理中心，老年康复站的方式提供生活帮扶、医疗康复、休闲娱乐等方面的服务。

参考文献：

[1]熊跃根.需要、互惠和责任分担―――中国城市老人照顾的政策与实践[M].上海：格致出版社，2008：20，22.

[2]张春艳.居家养老研究综述[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2007，9（1）：63.

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[关键词]“海门模式”；现状；问题；对策

[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0054 — 02

相关资料显示，目前海门的敬老院、福利院、托老院等养老机构只有3942张床位，仅占老龄人口数的1.78%，机构养老明显不足，供求矛盾突出，而绝大多数老龄人又希望能在家里养老，多样化、多层次的需要使得居家养老服务在海门应运而生。

一、居家养老服务的“海门模式”

居家养老服务模式由大连市首创，指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。

海门市居家养老服务开展三年以来，按照“党政主导、民政牵头、社会参与、全民关怀”的工作方针，形成了独具特色的“海门模式”。建立了市、乡镇（园区）居家养老服务管理中心，村级建立居家养老服务站，在政府资金的大力支持下，实行家政服务津贴，为服务对象提供生活照料、医疗保健、法律维权、文化教育、体育健身、精神慰藉等六方面有偿或无偿服务。

1.以政策意见为保障，建立健全居家养老服务站

针对人大代表提出的《关于加强居家养老工作的建议》，为进一步推进居家养老服务工作，更快实现“9073”养老模式。为90%的人提供更好的居家养老服务。今年在原来195个居家养老服务站的基础上，又新建了125个，实现全市所有村、社区居家养老服务站全覆盖。

2.以政府财政为支持，为老年人提供居家养老家政服务津贴

在政府资金的大力支持下，出台政策，对居家养老服务对象实施分类服务，发放居家养老家政服务津贴。其实这也是居家养老最初步的服务项目。对象分A、B、C三类。

其中A类，70周岁以上享受低保且生活不能自理的老人、85周岁以上的空巢老人、孤寡老人、100岁以上的老人享受到每人每月60元的免费服务；B类，70周岁以上分散供养的城镇“三无”、农村“五保”特困老人、70周岁以上无固定收入的重度残疾老人、重点优抚老人享受每人每月40元的免费服务，并在居家养老服务方面探索各具特色的养老模式。虽然服务津贴的数额很少，但也为不少老年人解决了一些生活上的困难，接受津贴的老年人数量也在逐渐上升。

3.以老年协会为平台，依托民办托老院，推动居家养老服务工作

海门工业园区永富村通过村老年协会开展居家养老服务工作，服务人员以就近、子女、邻里互助为主要形式，服务项目涉及上门烧饭、理发、洗衣、维修等36项，其中14项免费。利用民办托老院专业服务人员的优势，为周边居家养老服务对象提供服务。

4.利用多元化服务人员，开展居家养老服务

居家养老服务站结合实际情况，成立专业服务队。如选择中介公司、保洁公司、餐馆、商店、理发店、社区卫生服务站等，与居家养老服务站签订协议，定期为服务对象服务。同时选择低保户为老年人提供居家照顾服务。志愿者队伍也在不断壮大，充分调动各方面的积极性，吸收多元化人群为老年人提供居家服务，比如说大学生群体，党员干部以及在家闲置人员等等。

二、居家养老服务存在的问题

随着经济条件的改善、社会文明程度的提高，全社会对养老服务的需求也呈多样化、个性化发展，一方面老年人数急剧增加，机构养老远不能满足现实需要；另一方面根据调查结果显示，很多老年人还是会首选传统的居家养老，却又缺乏专业化的养老机构上门服务。目前不管是机构养老，还是居家养老都陷入供养矛盾的窘境。面临问题：

1.居家养老服务站资金不足，成为制约发展的主要瓶颈

目前很多居家养老服务站没有收入，资金投入不足，资金来源渠道单一。居家养老服务的经费主要来源于政府和民政部门的投入，有限的投入对居家养老工作的全面开展犹如“杯水车薪”。投资渠道不顺畅，鼓励机制不完善是目前居家养老服务资金不足，发展缓慢的瓶颈。如何实现可持续发展成为摆在居家养老面前的一大难题。

2.居家养老服务队伍专业化不够

居家养老服务人员大多是“4050”人员，还有一些低保与社会失业人员。他们没有经过专业化培训，对老年人的生理、心理、社会等多方面需求了解不够，影响为老年人服务的水平和质量。专业护理人员的工资待遇较低，参与度不高。专业化社会工作人才队伍建设还处在试行阶段，志愿者队伍缺乏明确的组织机制和管理规范。居家养老服务队伍专业化水平有待提高。

3.居家养老服务供给与需求不匹配，服务到位有待时日

我市居家养老服务市场化还处于初期摸索阶段，对老年群体的居家养老服务需求不够了解。因此，所提供的服务产品还不够细化，与老年人的实际需求存在脱节现象，不能满足老年人多样化、个性化的服务需求，更难以高效便捷地提供服务。比如为老人提供送餐服务的快餐店，所提供的餐品选择面小，过于油腻等，不能满足老年人的用餐需求，需要居家养老服务站工作人员进一步的落实、协调并加以改进。

4.居家养老服务机制缺乏综合性和整合力

目前我市居家养老服务运作机制主要是靠政府推动，财政支持。无论是建设服务设施还是成立服务机构、设立服务项目，都主要由政府来完成，这种政府积极参与、强力推动的模式，短期内效果明显。从长远看，政府过度介入，缺乏市场化导向，借助和利用社会资源不足，缺乏广大社会力量的呼应，不利于居家养老市场的培育。形成了居家养老工作推进的快慢、覆盖面的宽广与政府的资金投入成正比。削弱了居家养老服务机构自我造血功能，不利于自身的良性发展和保持长久的活力。

三、居家养老服务的发展对策

1.加大宣传力度，进一步提高对居家养老服务的认识

我形象的把居家养老比作“走进去”和“走出来”，老人既可以在家享受服务，也可以到社区养老服务站或者日间活动中心享受居家服务。当前，人们往往把社区居家养老服务视为单纯的慈善事业，有的更局限于把它视为一种对老年人，尤其是特困高龄老人的的贫困救济。而实际上，居家养老服务是面向全体老年人的全方位的服务。政府要拓宽宣传渠道，加大宣传力度，通过各种方式宣传居家养老，让社区居民尤其是老年人了解居家养老服务，提高居家养老的认知率、接受率及覆盖率。让老年人积极参与到居家养老中，真正实现“老有所养”和“老有所依”。

2.出台相关法律政策，将居家养老服务落实到实处

通过立法的形式保障广大老年人的合法权益，发展与完善居家养老服务体系，使广大老年人过上有尊严、有保障的生活，是我们义不容辞的责任与义务。取其精华，去其糟粕，借鉴学习其他地方开展的居家养老服务经验，比如“安吉通”居家养老服务平台，“一键通”平安钟，代替养老服务券的社区服务卡，真正将居家养老服务落实到实处。

3.统筹社会资源，拓宽投入渠道，确保居家养老服务的后勤保障

首先建立高效运作的社区居家养老服务网络。通过加强规划、合理布局，互通有无、互相补充，运用市场经营机制，依托社区已有资源，联合利用服务设施和服务项目开展对社区老年人的日间照顾和上门服务，提高养老服务设施的利用效率和服务效益。其次增加社区老年福利设施。新建和改建一批老年人福利服务的设施和活动场所，增强社区居家养老服务功能。最后拓宽投入渠道，形成多元化发展机制。为保障居家养老的长效发展，各方应该筹措资金，多元化拓展经费渠道，充分挖掘慈善资源参与到居家养老服务工作。

4.建立专业化、规范化的居家养老服务队伍

为促进居家养老服务的可持续高效发展，人才是关键。定期组织开展居家养老服务站负责人培训，联合相关部门对服务人员进行家政服务、疾病防治、康复护理、心理卫生等居家养老服务专业技能培训和职业道德教育，逐步推行专业服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，努力提升管理水平和服务水平。及时补充新鲜的血液，建立规范化的志愿者服务队伍。

5.多管齐下，充分发挥民间社区组织的作用

居家养老服务是一个需要政府相关部门和社会各界通力合作，相互支持的系统工程。政府要积极转变政府职能，建设服务型政府，实现“小政府大社会”，放手让民间社区组织发挥管理和服务职能，多管齐下，开展居家养老服务，推动养老事业的发展。尤其是建立健全民间社会工作组织，发挥社会工作人才的作用，更好的为养老服务。

6.多渠道征求意见，发挥老年人的主体作用

居家养老服务说到底是为老年人提供便捷的服务，让老年人足不出户就能够幸福生活，安享晚年。开通便民服务热线，多给老年人开座谈会，发放意见卡等形式多渠道征求意见，真正发挥老年人的主体作用，了解老年人的困难和需求，前期居家养老工作开展的具体实效以及现阶段工作存在的薄弱环节等，为下一步的工作的开展和政策的制定起到良好的铺垫和重要依据。

7.确立考评体系，评估居家养老服务效果

老年人需求的满足情况，资金的使用情况需要客观公正的评估。探索建立第三方评估中介组织，出台《居家养老服务效果评估办法》，设定评估标准和细则，对居家养老服务效果进行客观评估，为下一步政策制定和整改措施提供数据和资料，切实保障资金用到实处，服务到位，老人满意。

我国已经入老龄化社会。在“未富先老”的社会经济背景下，面对庞大的老龄人口及迅速的增长，如何解决好家庭照顾功能的弱化与社会养老负担严重的问题，探索出适合我国国情的养老服务体系，以满足老年人日益增长的日常生活照顾需要成为当务之急。十部门联合制定《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出推进居家养老要遵循以人为本、依托社区、因地制宜、社会化方向的原则，政府、社会、家庭都要参与，采取多种形式，调动各方面的积极因素，共同做好这项工作。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈军.居家养老现状的思考与对策〔J〕.社会，2011，（09）.

〔2〕马春波.城市新型居家养老方式研究〔D〕.华中科技大学硕士学位论文，2006，（04）.

〔3〕王树新.中国养老保障研究〔M〕. 北京：北京华龄出版社，2004.

〔4〕赵丽宏.城市居家养老生活照料体系研究〔J〕.学术交流，2007，（10）.

〔5〕王宗延.家庭转型与居家养老〔J〕.理论月刊，2000，（03）.

〔6〕破解居家养老难题〔N〕. 南通日报，2009-04.

〔7〕刘维.居家养老模式的社会学分析〔J〕.前沿，2010，（09）.

〔8〕陈友华.以社区养老服务为依托，改善居家养老的生活质量〔J〕.红旗文稿，2007，（11）.

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一、重要意义

居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老服务形式，是对传统家庭养老模式的补充与更新，是构建社会化养老服务体系的重要内容。居家养老服务的基本形式主要有三种，一是由专业服务人员上门为老年人开展生活照料服务；二是在社区创办老年人日间服务中心（机构），为老年人提供日间照料等服务；三是为老年人提供信息咨询和中介服务，方便老年人生活。

不断提高居家养老服务水平，改善老年人的生活条件，是各级政府义不容辞的责任。目前，我市60周岁及以上老年人口已达142万人，占人口总数的14.38%，其中80岁以上高龄老年人占老年人口的14%,空巢老人已达到老年人总数的50%以上，高龄、空巢的老龄化特征明显。2008年，我市以政府购买服务为切入点，在主城区启动了居家养老服务工作，三年来，市政府直接投资2000余万元，用于社区居家养老服务站建设和为困难空巢老年人购买服务，全市城区所有社区均已开展居家养老服务工作，20余万老年人享受到了居家养老服务。但是，居家养老服务工作尚处于起步阶段，难以满足广大老年人及其家庭日益增长的服务需求。各级政府要切实提高对加快推进居家养老服务工作重要性的认识，进一步加大政府主导力度，完善运行机制，增加服务内容，提升居家服务水平，提高广大老年人生活质量，促进家庭和睦、社会和谐。

二、原则和目标

（一）工作原则。以科学发展观为统领，坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，依托社区，整合资源，因地制宜，分类指导，从老年人最关心的现实问题和最迫切的服务需求入手，重点照护与满足不同层次老年人的需求相结合，建立信息网络系统与完善社区居家养老服务站点建设相结合，市场化、专业化运作与邻里互助、志愿服务相结合，不断提高养老服务社会化水平。

（二）工作目标。2011年年底前，所有城区社区建立居家养老服务站和启动农村居家养老服务；2012年，实现全市居家养老服务全覆盖和服务范围的城乡一体化；3年内，居家养老服务能够满足80%以上居家老年人的需求；到“十二五”期末，基本实现便利老年人居家养老的“15分钟生活圈”。

三、主要任务

（一）完善政府购买居家养老服务的补贴办法。2011年年底前，市政府购买服务的标准提高到每人每月160元；2012年将65岁以上低收入家庭的空巢、独居老年人纳入政府购买服务范围，同时形成政府购买服务补贴标准与居民生活水平、物价指数变化的联动机制。各区政府要结合实际，制定居家养老政策，在市政府购买服务的基础上，提高补助标准，扩大服务范围。

（二）完善居家养老信息网络系统建设。采取政府与企业合作或政府向企业购买服务的方式，建立区、县（市）级居家养老信息平台，设立老年人信息服务“管家”，提供各种紧急救援服务、生活需求服务、日常生活咨询服务等。3年内，实现居家养老信息网络覆盖有需求的所有老年人。

（三）完善社区居家养老服务站功能。社区居家养老服务站须全面掌握老年人基本信息，随时整理老年人服务需求信息，组织协调专业为老服务人员、志愿者，及时提供入户和其他形式的服务。社区公益用房应设立居家养老服务专区，有条件的可开展社区日间照料服务，设立老年人大学教学点、图书室、活动室、配餐点等。农村要依托敬老服务中心和村级组织活动场所建立乡村居家养老服务站。将居家养老服务纳入社区网格化管理范围，社区专职工作者负责本管理网格范围内老年人基本信息和服务需求信息的收集、整理，协助社区居家养老服务站开展居家养老服务工作。各区政府要按每个社区居家养老服务站每年不低于3000元标准设立运营补贴，在社区设置的社工岗位、公益岗位中指定为老服务人员，每个社区居家养老服务站至少应有1名专职人员。

（四）完善社区医疗服务中心的居家养老服务功能。社区医疗卫生服务中心要建立社区老年人健康档案，2012年建档率达到90%以上，农村达到60%以上；逐步完善社区全科医生上门服务制度，为有需求的老年人提供持续性、综合性、个体化的医疗和咨询服务；探索为需要长期照护的高龄、失能老年人设立家庭病床。

（五）完善失能老年人无障碍设施建设。在小区改造和楼盘建设时，要完善失能老年人的无障碍设施建设；免费开展困难失能老年人家庭无障碍生活设施改造，将困难残疾人家庭无障碍生活设施改造工作延伸到困难失能老年人家庭。

（六）完善居家养老服务队伍建设。各区要建立规范化管理、程序化运作、专业化服务的居家养老骨干队伍，在老年人健康咨询、康复护理、心理问题纾解、法律维权、家用电气使用、老年人理财、保险等多方面提供专业服务，形成以专业队伍为骨干，志愿者、义工队伍为主体，邻里互助、亲友相帮为补充的社区居家养老服务队伍。

（七）探索建设老年社区。引导建设集居家养老、机构养老、医疗保健、文化娱乐、体育健身、学习教育、休闲购物于一体的，适合老年人特点的老年社区和老年宜居社区（楼盘、单元）。

（八）探索新的居家养老形式。探索“异地养老”、“以房养老”等服务模式，探索设立老年人护理保险等商业险种，探索开辟老年人健身、休闲活动站点，探索鼓励子女与老人共同或就近居住的办法。

四、加快推进居家养老服务工作的扶持政策

（一）建立居家养老服务设施建设及运营以奖代补机制。市政府在福彩公益金中安排居家养老专项奖励资金，对2011年年底前全部建立社区居家养老服务站的区，按平均每个社区1万元标准对区政府给予一次性奖励；从2012年开始，每年对出色完成居家养老服务任务的区政府给予奖励。

（二）落实居家养老服务机构税费减免政策。经市、区（县、市）民政部门批准成立的居家养老服务机构，可比照养老机构相关政策，免征营业税；对经审核确认为非营利组织的居家养老服务机构，免征企业所得税。居家养老服务机构经营所发生的水电费、燃气费、包烧费均按居民使用计费标准收费。市政府将制定居家养老服务机构物业费补贴政策，对已出台的有关社区建设、社会保障、就业培训、公共服务、医疗卫生等政策涉及居家养老服务的，有关部门要搞好政策衔接，落实各项政策优惠。

（三）建立困难失能老年人护理补贴制度。市政府将于2012年建立困难失能老年人护理补贴制度，为城区低保家庭中的高龄失能老人发放护理补贴。

（四）鼓励企业建设老年宜居社区。经民政部门批准，凡在主城区内开发建设“老年宜居社区”或建设老年宜居楼盘、单元的，参照我市养老机构建成后政府一次性补贴的政策执行。

五、组织管理

（一）加强组织领导。成立市居家养老服务工作领导小组，组长由分管副市长担任，各区、县（市）政府和市政府各相关部门负责同志参加。各地区也要相应成立居家养老服务领导小组，负责统筹协调所在地域的居家养老服务工作。各街道办事处要明确具体部门，安排专职人员负责居家养老服务工作。

（二）明确职责分工。根据居家养老服务任务目标和各有关部门职能，市直各部门居家养老服务工作所承担的责任如下：市民政局：负责居家养老服务工作的组织指导和日常管理；制定政府购买居家养老服务办法及组织实施；负责居家养老服务平台建设和补贴资金的管理使用。市发改委：负责将养老服务业及居家养老服务纳入全市经济社会发展规划，并将其纳入服务业扶持范围。市财政局：按照现行财政体制，逐步建立符合居家养老服务发展需要的公共财政投入；负责居家养老服务中需要政府投入的资金保障，监管政府投入资金的管理使用。市人力资源和社会保障局：负责设置居家养老服务的公益岗位和居家养老服务从业人员的职业培训。市建委和市城乡规划局：负责将社区、村居家养老服务用房及相关设施纳入城乡规划和建设。市卫生局：负责指导社区卫生机构建设，制定有关居家养老服务的预防保健、医疗、护理、急救、康复等措施制度；开展老年家庭病床试点。市人口计生委：负责落实计划生育家庭奖励扶助政策，对独生子女家庭的老年人养老保障进行调查研究，提出对策建议。市地税局：负责落实发展养老服务业有关税收扶持政策。市教育局：负责社区、村（居）老年人学习教育的指导和扶持帮助，支持大专院校开设养老服务课程，积极为社区、村（居）培养养老服务方面的人才；鼓励在校学生深入社区、村（居）为老年人服务。市商务局：负责社区便民商业网点的规划和建设。市住房保障和房产管理局：负责居家养老服务单位（企业）物业费减免政策的制定和执行。市司法局：结合法律援助行动，制定维护老年人合法权益及提供法律服务的优惠政策。市广播影视局和哈报业集团：负责居家养老服务工作的舆论宣传。市文化新闻出版局和市体育局：负责社区老年文化和体育活动站的建立和活动指导。市残联：负责将残疾人家庭无障碍生活设施改造工作延伸到失能老年人家庭。市总工会和市妇联：负责开展孝亲敬老家庭、好儿女评选活动。团市委：负责组织以为老服务为主题的青年志愿者活动和大学生社会实践活动。老年人大学：负责老年教育进社区工作。市老龄办：负责居家养老服务的综合协调、监督检查、调查研究工作。

（三）加强资金预算管理。市政府将用于开展居家养老的资金纳入年度预算。各区、县（市）要加大居家养老服务资金的投入力度，并纳入本级政府财政预算。